MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL RESOLUCIÓN NÚMERO (0606) 30 de marzo de 2009 “POR LA CUAL SE DECLARA...
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REPÚBLICA DE COLOMBIA

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL RESOLUCIÓN NÚMERO

(0606) 30 de marzo de 2009 “POR LA CUAL SE DECLARA LA PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 2109 DE NOVIEMBRE 28 DE 2008Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES” LA ASESORA DE LA DIRECCIÓN DE LICENCIAS, PERMISOS Y TRÁMITES AMBIENTALES En ejercicio de las facultades delegadas mediante la Resolución No. 1393 del 8 de agosto de 2007 y en especial las otorgadas por las Leyes 99 de 1993 y 790 de 2002, el Decreto 216 de 2003 y los Decretos 3266 de 2004, 1220 de 2005 y 500 de 2006, y CONSIDERANDO Antecedentes Que mediante Resolución 2109 de Noviembre 28 de 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, otorgó a la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, Licencia Ambiental para el desarrollo del proyecto denominado Bloque de Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre, el cual se localiza en las veredas Camao, las Cabras y Campoalegre del Municipio de Piedras y vereda Dosquebradas del Municipio de Coello, Departamento del Tolima. Que con el radicado 4120-E1-146252, del 23 de Diciembre de 2008, la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, presentó renuncia a la solicitud de licencia ambiental, conforme a los siguientes hechos; “El Área de Interés Compadre, objeto de la solicitud de licenciamiento se encuentra dentro del sector Bambuco, objeto del Contrato de Exploración y Producción Bambuco, suscrito entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante “ANH”) y en Occidental Andina, LLC, (en adelante “OXYANDINA”) el 23 de mayo de 2007 (en adelante el “Contrato”). Sin embargo, “OXYANDINA”, en ejercicio de su prerrogativa contractual, ejerció su “Derecho de Renuncia”, manifestando ala ANH el ejercicio de dicho derecho, y su deseo de terminar el Contrato, por medio de comunicación de 7 de noviembre de 2008…” Que mediante oficio No 2400-E2-14262 de Enero 13 de 2009, se dio respuesta a la solicitud de renuncia de solicitud de licencia, en donde se informo a la empresa que la figura solicitada de desistimiento de trámite a la fecha no opera al haber sido otorgado el acto administrativo, así mismo se les informó que la figura que aplica a la fecha es la perdida de fuerza ejecutoria, consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo

Resolución No. 0606 30 de marzo de 2009

Hoja No. 2

“POR LA CUAL SE DECLARA LA PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 2109 DE NOVIEMBRE 28 DE 2008 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”

Que la Coordinadora del Grupo de Relación con Usuarios de esta Dirección, dejó constancia de la publicación el 21 de Enero de 2009 de la Resolución 2109 de Noviembre 28 de 2008, por el cual se otorgó Licencia Ambiental para el desarrollo del proyecto denominado Bloque de Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre, en la Gaceta Oficial Ambiental de este Ministerio. Que conforme a lo anterior, con el radicado 4120-E1-4963 del 21 de Enero de 2009, la Dra. PAOLA VARGAS FERNÁNDEZ, Apoderada General de la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, da alcance al radicado 2400-E2-146252 del 13 de enero de 2009 y solicita la perdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 2109 de noviembre 28 de 2008. CONSIDERACIONES JURÍDICAS DEL MINISTERIO Que en el caso bajo examen es necesario entrar a determinar, frente a la Resolución No. 2109 de Noviembre 28 de 2008, por la cual se otorgó Licencia Ambiental a la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, aspectos relacionados con la validez y eficacia de ese acto administrativo, toda vez que el objeto para el cual se expidió, estaba directamente relacionado con la voluntad del beneficiario de adelantar el proyecto denominado Bloque de Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre. La validez de un acto administrativo es el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumplimiento de los requisitos preestablecidos en una norma superior, es decir, el acto administrativo es válido en la medida que se adecue a las exigencias del ordenamiento jurídico. La validez del acto administrativo resulta entonces, desde esta óptica, como un fenómeno de contenidos y exigencias del derecho para la estructuración de la decisión administrativa.1 La eficacia, por su parte, es una consecuencia del acto administrativo que lo hace capaz de producir los efectos jurídicos para los cuales se expidió. La eficacia, a diferencia de la validez, se proyecta al exterior del acto administrativo en búsqueda de sus objetivos y logro de sus finalidades. 2 No obstante lo anterior, una vez expedido el acto administrativo pueden presentarse fenómenos que alteren su normal eficacia, estos fenómenos son conocidos dentro de nuestra legislación como eventos de pérdida de fuerza ejecutoria, recogidos por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, según el cual: “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Por suspensión provisional 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierda su vigencia”.

1 2

Santofimio, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pág. 294 Ibid 1

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Hoja No. 3

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Bajo el nombre genérico de pérdida de fuerza ejecutoria, el Código Contencioso Administrativo recoge lo que la doctrina administrativa denomina en algunas oportunidades, como fenómenos de extinción de los efectos de los actos administrativos. Eventos que no son otra cosa que alteraciones a la normal eficacia del Acto Administrativo. En relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por el desaparecimiento de sus fundamentos de hecho o de derecho, se presenta el fenómeno jurídico denominado por la doctrina como el decaimiento del acto administrativo por causas imputables a sus mismos elementos, en razón a causas posteriores, no relacionadas directamente la validez inicial del acto. El decaimiento del acto en el derecho colombiano está en íntima relación con la motivación del acto, se configura por la desaparición de los elementos integrantes del concepto motivante del acto.3 En cuanto a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto la doctrina ha señalado: "El fenómeno del decaimiento del Acto Administrativo también goza de regulación en su ordenamiento positivo. El artículo 66 numeral 2 establece dos hipótesis a través de las cuales un acto producido válidamente puede llegar a perder fuerza en el ámbito de la eficacia al desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho. La doctrina identifica precisamente estas circunstancias como las determinantes del decaimiento o muerte del Acto Administrativo por causas imputables a sus mismos elementos, en razón de circunstancias posteriores más no directamente relacionadas con la validez inicial del acto. El profesor Cintra do Amaral identifica el decaimiento como las modificaciones de orden legal que le retiran los fundamentos de validez a un acto que ha sido producido válidamente. (...) (...) El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, al instituir el llamado decaimiento del Acto Administrativo dentro del concepto genérico de pérdida de fuerza ejecutoria del Acto Administrativo desarrolla una limitante expresa al mundo de la eficacia del acto. Para estos efectos resulta de especial interés mirar el alcance que tiene la causal 2 de artículo 66 en cuanto a la fuerza ejecutoria por la desaparición de los fundamentos fácticos o jurídicos que le han servido de base a la decisión. Luego de analizar el contexto mismo de dicha norma, se puede llegar a la siguiente conclusión: En ciertos eventos, la pérdida de fuerza ejecutoria debe ser el resultado de un debate jurisdiccional, especialmente cuando estén de por medio situaciones jurídicas consolidadas. En este sentido, en la hipótesis del artículo 66 para aceptar la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto individual por desaparición de su fundamento jurídico, el juez administrativo debe haber 4 juzgado el asunto y llegado a la conclusión de que evidentemente la base desapareció .

De acuerdo con lo anterior, para que el decaimiento del acto administrativo se configure, se requiere prueba suficiente de la existencia de hechos nuevos que en efecto generen tal situación, hechos que hagan que los actos emitidos por las entidades en mención pierdan su eficacia por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho indispensable para su existencia. El artículo 66 del C.C.A. al instituir el llamado decaimiento del Acto Administrativo dentro del concepto genérico de pérdida de fuerza ejecutoria, desarrolla una limitante expresa al mundo de la eficacia del acto, para lo cual es necesario analizar la causal 2ª de dicho artículo relacionada con la desaparición de los fundamentos fácticos o jurídicos que le han servido de base a la decisión, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo de agosto 1 de 1991, esa Corporación se pronunció frente a la pérdida de fuerza ejecutoria en relación con un acto general y frente a un acto particular así: …”De acuerdo con lo

anterior, el legislador colombiano ha establecido expresamente: Primero, que el Acto Administrativo – sin hacer distinción entre el general y el particular, o concreto -, salvo norma expresa en contrario, pierde su fuerza ejecutoria, entre otros casos cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho y, segundo, cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una 3

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Ibid 1 y 2 pag 318 SANTOFIMIO G, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Universidad Externado de Colombia. 1998.

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Hoja No. 4

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ordenanza o de acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte quedarán sin efecto en lo pertinente los decretos reglamentarios”

El artículo 66 citado superó el examen de constitucionalidad de que fue objeto, a través de la Sentencia C-069 de 19955, según la cual: “Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por señalar que "Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo". La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado. De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general "salvo norma expresa en contrario", y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo)”.

La misma sentencia al ocuparse de la causal establecida en el numeral 2º del artículo 66º señala que: …“En cuanto hace relación al numeral 2° sobre pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho", igualmente demandado, es decir, cuando ya no existen las circunstancia de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico, debe observarse en primer término, que esta causal en nada contraría el artículo 238 de la Constitución Política, pues este precepto se refiere a un tema completamente distinto, como lo es el de la suspensión provisional por parte de la jurisdicción contencioso administrativa con respecto a los actos de la administración. Tampoco riñe con los artículos 189 y 209 de la Carta Política, invocados en la demanda, por cuanto dichos preceptos versan sobre la potestad reglamentaria del Presidente de la República para la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, y a la función administrativa encaminada a orientar la actividad administrativa para la observancia de los fines del Estado. Lejos de contrariar las normas constitucionales en que se apoya la demanda, la Administración Pública tiene un control interno que se ejerce en los términos que señale la ley, de manera que el legislador está facultado por la Constitución (artículo 209) para consagrar causales excepcionales a través de las cuales la misma Administración puede hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse ésta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a considerar que el cargo mencionado no está llamado a prosperar”. (Subraya y negrilla fuera del texto original)

Concluye la Corte en relación con el cumplimiento de la función administrativa así: De otro lado, la Sala comparte el concepto suscrito por el Señor Procurador General de la Nación cuando expresa que la administración no cumpliría con los fines que le corresponden dentro de la función administrativa en beneficio de los intereses generales "cuando advertida objetivamente la causa por la cual el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta acudir necesariamente e ineludiblemente, en espera de una decisión que no precisa de debate judicial alguno"... "piénsese solamente en el caso que se generaría si la administración debiera esperar que la jurisdicción contencioso administrativa decidiera, en el clásico ejemplo del tratadista Sayagues Laso, sobre el nombramiento de un funcionario que requiere necesariamente la calidad de ciudadano y con posterioridad a su nombramiento éste la pierde, caso en el cual la administración se limita a

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Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara

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Hoja No. 5

“POR LA CUAL SE DECLARA LA PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 2109 DE NOVIEMBRE 28 DE 2008 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”

constatar que ha operado la desinvestidura sin requerir del largo ritual de un proceso contencioso administrativo.

A su vez el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 1491 de junio 12 de 2003, Magistrado Ponente Cesar Hoyos Salazar manifestó: “El decaimiento del acto administrativo consiste en la pérdida de fuerza ejecutoria de éste, el cual, aunque válido, pierde su obligatoriedad en razón a que han desaparecido los supuestos de hecho o de derecho en los cuales se fundamentó, como cuando se produce la derogatoria expresa tácita o la declaratoria de inexequibilidad o nulidad de las normas que le sirvieron de base. (…) el decaimiento del acto administrativo significa que éste deviene inejecutable por cuanto los factores de hecho o las normas que existían al momento de su expedición y por ende le sirvieron de fundamento, ya no subsisten”.

En materia ambiental, los actos administrativos que autorizan la ejecución de una actividad o que otorguen permiso para el uso, aprovechamiento o afectación de algún recurso natural, tienen en cada caso una naturaleza especial, que sujeta al beneficiario al cumplimiento de una serie de obligaciones que tienen una relación directa con la ejecución de tales actividades. A pesar de tratarse, en la mayoría de los casos, de procedimientos rogados, que requieren de una activa participación del interesado a lo largo del procedimiento, esta característica esta matizada por el hecho de que su no obtención hace que sea imposible, jurídicamente, adelantar las actividades solicitadas. Dentro de la categoría de lo que la doctrina ha llamado Instrumentos de Manejo y Control Ambiental, merece especial importancia destacar la figura de la Licencia Ambiental, la cual desde el punto de manejo y gestión del medio ambiente y los recursos naturales, se constituye en el mecanismo más completo para la prevención y manejo de los impactos que el desarrollo de un proyecto pueda producir. Cumpliendo, al menos desde el punto de vista conceptual, con el postulado constitucional del Desarrollo Sostenible contenido en el artículo 80 de la Carta. Si bien antes de la Ley 99 de 1993, se hablaba de Licencia Ambiental, en virtud de la aplicación de los artículos 27 y 28 del Decreto 2811 de 1974, esta figura adquirió su verdadera dimensión con la expedición de esta ley la cual tuvo a bien definirla en sus artículos 49 y 50 en los siguientes términos: “ARTICULO 49. De la Obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental”. “ARTICULO 50. De La Licencia Ambiental. Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.

La definición de Licencia Ambiental a través de los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993 (Decretos 1753 de 1994, 1728 de 2002, 1180 de 2003 y 1220 de 2005), ha mantenido su apego al origen de este instrumento, salvo algunos matices, en la cual se pueden destacar sus principales elementos: 1. el señalamiento taxativo por parte de una norma (ley o decreto reglamentario) de los proyectos, obras o actividades que por sus características puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, haciendo

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Hoja No. 6

“POR LA CUAL SE DECLARA LA PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 2109 DE NOVIEMBRE 28 DE 2008 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”

obligatoria su obtención; 2. La determinación de las autoridades ambientales que tienen entre sus funciones las de otorgar o negar la Licencia Ambiental; 3. El establecimiento de un procedimiento detallado para su solicitud y obtención; 4. Señalando las características y requisitos que debe contener el acto administrativo que otorgue la Licencia Ambiental; 5. Sujetando al beneficiario de la licencia al cumplimiento de unas obligaciones a lo largo de la vida útil del proyecto y 6. Disponiendo que esas obligaciones son materia de control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental que la expidió. Así las cosas, con la obtención de la Licencia Ambiental se adquieren unas especiales obligaciones, que se mantienen a lo largo de la vida útil del proyecto, las cuales hacen parte de la existencia del acto administrativo. Que en el caso que nos ocupa, la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, solicitó a este Ministerio, Licencia Ambiental para el proyecto denominado Bloque de Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre, localizado en el departamento del Tolima, frente a lo que este Ministerio profirió la Resolución 2109 de Noviembre 28 de 2008. Con posterioridad a la entrada en vigencia del acto administrativo que emitió la Licencia Ambiental, la empresa beneficiaria de dicho instrumento de manejo y control, expresó su voluntad de no continuar con la ejecución del proyecto. En relación con lo anterior se encuentra la Administración frente a un acto administrativo cuyos efectos jurídicos no se seguirán generando, desvirtuando la naturaleza del mismo cuyo fin primordial es precisamente producirlos, tornándose ineficaz desde todo punto de vista. Configurándose de esta forma el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, según el cual un acto producido válidamente puede llegar a perder fuerza en el ámbito de la eficacia al desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho por causas imputables a sus mismos elementos, en razón a circunstancias posteriores, más no directamente relacionadas con la validez inicial del acto6. Frente a la desaparición de las razones de hecho, es decir, que ya no existan las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron lugar a la medida contenida en la Resolución citada, es un asunto que ha ocurrido, como quiera que la solicitud a este Ministerio para el otorgamiento de licencia ambiental para el proyecto denominado Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre, que pretendía realizar la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, que dio lugar a la expedición de la Resolución 2109 del 28 de Noviembre de 2008, han desaparecido, lo anterior significa que los argumentos que dieron lugar a la expedición de la misma ya no existen. Así las cosas y teniendo en cuenta las motivaciones de la Sentencia C-069 de 1995 antes citada, según la cual: “…la misma Administración puede hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto administrativo”, se procederá en la parte

resolutiva del presente acto a declarar la perdida de la fuerza ejecutoria de la Resolución 2109 del 28 de Noviembre de 2008. Que el Decreto 216 del 3 de febrero de 2003 determina los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y establece que continuará ejerciendo las funciones a que hace referencia la Ley 99 de 1993. 6

. Ibid 1

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Hoja No. 7

“POR LA CUAL SE DECLARA LA PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LA RESOLUCIÓN 2109 DE NOVIEMBRE 28 DE 2008 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”

Que mediante el Artículo Tercero del Decreto 3266 del 08 de octubre de 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, creó la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, adscrita al Despacho del Viceministerio de Ambiente. Que en virtud de las funciones delegadas mediante la Resolución No. 1393 del 8 de agosto de 2007, la Asesora de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites, se encuentra facultada para expedir el presente acto administrativo. En mérito de lo expuesto, RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 2109 del 28 de Noviembre de 2008, por la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó a la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC, Licencia Ambiental para el proyecto denominado Bloque de Perforación Exploratoria Candilejas – Bambuco, Área Compadre, localizado en el departamento del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. ARTÍCULO SEGUNDO.- Notificar el contenido de la presente resolución al representante legal o apoderado debidamente constituido de la empresa OCCIDENTAL ANDINA LLC. ARTICULO TERCERO.- Por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio, publicar el contenido del presente acto administrativo en la Gaceta Ambiental del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. ARTÍCULO CUARTO.- Contra la presente resolución procede el recurso de reposición el cual podrá interponerse por escrito ante el funcionario que toma la presente decisión, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación o a la desfijación del edicto si a ello hubiere lugar, con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 52 y concordantes del Código Contencioso Administrativo. NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTHA ELENA CAMACHO BELLUCCI ASESORA DIRECCIÓN DE LICENCIAS, PERMISOS Y TRÁMITES AMBIENTALES

Expediente: 4055 Proyectó: NESTOR EDUARDO ARIZA ACOSTA – Abogado contratista DLPTA Radicado 4120-E1-4963 del 21 de Enero de 2009

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