Zeszyty Naukowe UNIWERSYTETU PRZYRODNICZO-HUMANISTYCZNEGO w SIEDLCACH Nr 87 Seria: Administracja i Zarz dzanie 2010

dr in . Henryk Wyr!bek Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach

Instrumenty ekonomiczne zarz"dzania #rodowiskiem Economical instruments of environment management Streszczenie: W artykule scharakteryzowano rodzaje instrumentów ekonomicznych zarz dzania !rodowiskiem stosowanych w Polsce i Unii Europejskiej. Przedstawiono najwa"niejsze akty prawne oraz regulacje dotycz ce ochrony !rodowiska i racjonalnego gospodarowania oraz zasi#g przedmiotowy ich obowi zywania. Abstract: In the article were characterized economical instruments of environment management applied in Poland and the European Union. The most important legal documents and regulations concerning the environmental protection and the rational management and reach of applying to them were described.

Wst!p Instrumenty to narz dzia oddzia!ywania na podmioty gospodarcze. S" elementem sk!adowym ka#dej polityki. Stosowanie instrumentów w polityce rz"dowej prowadzi do osi"gania okre$lonych celów. W literaturze instrumenty polityki ekologicznej najcz $ciej dzieli si w zale#no$ci od sposobu dzia!ania na instrumenty regulacji bezpo$redniej, którymi s" instrumenty o charakterze administracyjno-prawnym i instrumenty regulacji po$redniej, obejmuj" instrumenty ekonomiczne. W praktyce instrumenty ekonomiczne s" stosowane jako uzupe!nienie instrumentów administracyjno-prawnych1. Nadrz dnym celem polityki ekologicznej ka#dego pa%stwa jest tworzenie podstaw do zrównowa#onego rozwoju spo!eczno-gospodarczego. Realizacja tego celu osi"gana b dzie poprzez niezb dne dzia!ania organizacyjne, inwestycyjne, tworzenie regulacji dotycz"cych zakresu korzystania ze $rodowiska i normowania poziomu tego wykorzystania w najwa#niejszych obszarach ochrony $rodowiska. Polityka ekologiczna wykazuje najwi ksze powi"zanie z polityk" gospodarcz". Natomiast dzia!alno$& gospodarcza opiera si na wykorzystaniu zasobów naturalnych, kapita!owych i ludzkich. Oszcz dne gospodarowanie 1

K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona $rodowiska. Problemy spo%eczne, ekonomiczne i prawne, PWE 1998, s. 72-73.

202

H. Wyr!bek

zasobami $rodowiska naturalnego zak!ada d!ugi czas trwania tych zasobów bez okre$lenia górnej granicy potrzeb i pragnie% materialnych ludzi. Oszcz dzanie zasobów mo#e dokonywa& si poprzez rozs"dne wykorzystywanie 'róde! energii, surowców. Wiele oszcz dno$ci w gospodarowaniu zasobami przyrody daje powtórne ich wykorzystanie2. Du#y wp!yw na efektywne gospodarowanie zasobami $rodowiska maj" w!a$nie instrumenty ekonomiczne. W zale#no$ci od mo#liwo$ci operowania nimi pa%stwo wp!ywa lub wymusza rozwa#ne dzia!ania na rzecz naturalnego $rodowiska. W ostatnich latach rola instrumentów ekonomicznych znacznie wzros!a. Stwierdzono na podstawie bada%, i# polityka ekologiczna oparta na takich narz dziach wp!ywa na zachowania podmiotów gospodarczych (przedsi biorstw, gospodarstw domowych oraz pojedynczych osób) jako adresatów takiej polityki wywieraj"c konieczno$& podporz"dkowania si ogólnym zasadom chroni"cym $rodowisko. W literaturze fachowej nie ma jednoznacznego okre$lenia poj cia „instrumenty ekonomiczne”, ale mog" by& formu!owane i wykorzystywane zarówno w ramach w"sko rozumianej polityki ochrony $rodowiska, jak równie# w szerokim rozumowaniu, czyli w ramach polityk makroekonomicznych czy sektorowych3. Przedstawione s" obszary zastosowania instrumentów ekonomicznych oraz ich oddzia!ywanie na podmioty gospodarcze. B. Poskrobko stwierdza, #e „instrumenty ekonomiczne, poj cie u#ywane zazwyczaj w szerokim kontek$cie, to narz dzia finansowe, które po$rednio oddzia!ywaj" na ceny (podatki, op!aty) lub kszta!tuj" ceny w sposób bezpo$redni (op!aty us!ugowe). Instrumenty ekonomiczne nale#" do narz dzi regulacji po$redniej i zajmuj" szczególne miejsce w systemie zarz"dzania $rodowiskiem” 4. Instrumenty ekonomiczne w opracowaniu Z. Ma!eckiego – „… s" najcz $ciej rozumiane jako op!aty za korzystanie ze $rodowiska i jako kary za naruszanie przepisów i jako subwencje, fundusze, kredyty. (rodki te s" w wielu przypadkach bardzo trudno dost pne, spe!niaj" jednak powa#n" rol w zakresie poprawy stanu $rodowiska”5. Jak wynika z literatury instrumenty te s" wa#nym narz dziem stosowanym w polityce ekologicznej. Cechuje je wykorzystanie przymusu po$redniego. Instrumenty ekonomiczne doprowadzaj" w drodze odpowiednich rozwi"za% prawno-instytucjonalnych i ekonomicznych do wyeliminowania negatywnych oddzia!ywa% dzia!alno$ci gospodarczej. W ten sposób obni#aj"c koszty osi"gania po#"danego poziomu $rodowiska naturalnego. Podmioty, bior"c pod uwag stosowanie wobec nich instrumenty ekonomiczne, 2

G. Dobrza%ski, B. Dobrzy%ska, D. Kie!czowski, Ochrona !rodowiska przyrodniczego, Wyd. Ekonomia i (rodowisko, Bia!ystok 1997, s. 268. Koncepcja modyfikacji systemu instrumentów ekonomicznych dla ochrony $rodowiska. Raport ko%cowy, Wroc!aw 2003, s. 21. 4 B. Poskrobko, Zarz dzanie !rodowiskiem, PWE, Warszawa 1998, s. 237. 5 Z. Ma!ecki, Ochrona i zarz dzanie !rodowiskiem, Tom II, Elementy zarz"dzania $rodowiskiem naturalnym, Wydawnictwo (l"skiej Wy#szej Szko!y Zarz"dzania, Katowice 2000, s. 210. 3

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

203

w swoim rachunku mikroekonomicznym powinny podejmowa& decyzje uwzgl dniaj"c ich dzia!alno$& w perspektywie przysz!o$ci. Instrumenty ekonomiczne spe!niaj" funkcje: uzupe!niaj" b"d' wzmacniaj" dzia!anie narz dzi administracyjno-prawnych, stwarzaj" mo#liwo$& minimalizacji spo!ecznych kosztów ochrony $rodowiska, stwarzaj" przes!anki dla ekonomicznej racjonalizacji decyzji odno$nie alokacji $rodków na cele zwi"zane z ochron" $rodowiska i gospodarowaniem jego zasobami. Podzia$ instrumentów ekonomicznych Instrumenty ekonomiczne stosowane w zarz"dzaniu $rodowiskiem mo#na klasyfikowa& na wiele sposobów. W literaturze mamy przedstawione nast puj"ce typy narz dzi: op!aty ekologiczne, kary ekologiczne, podatki ekologiczne, subwencje, systemy depozytowe, rynki uprawnie%, ubezpieczenia ekologiczne, bod'ce finansowe dla egzekucji prawa, odszkodowania ekologiczne. Op$aty ekologiczne wymierzane s" za korzystanie ze $rodowiska naturalnego. Op!aty s" $rodkiem prawno finansowym o charakterze reglamentacyjnym. Jednak w tej regulacji prawnej mo#na równie# dopatrzy& si elementów kompensacyjnych, a nawet represyjnych (podwy#szona op!ata za korzystanie ze $rodowiska)6. Op!aty ponoszone s" z regu!y z góry. Traktuje si je jako cen ponoszon" za u#ytkowanie $rodowiska przyrodniczego. Zanieczyszczaj"cy musz" p!aci& za korzystanie z naturalnego otoczenia. Op!aty przewa#nie zasilaj" fundusze specjalne, które przeznaczaj" je na wspólne oczyszczalnie, badania nad nowymi technologiami lub na dotowanie nowych inwestycji. Wyró#nia si nast puj"ce rodzaje op!at: op!aty za emisj zanieczyszcze% do $rodowiska; op!aty za korzystanie ze $rodowiska, czyli za wydobywanie ze $rodowiska zasobów naturalnych oraz wycinanie drzew i krzewów; op!aty produktowe, s" to op!aty za wprowadzenie do publicznego obrotu lub (i) korzystanie z produktów. Dotyczy produktów powoduj"cych zanieczyszczenie $rodowiska w fazie produkcji, konsumpcji 6

B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony !rodowiska, Wyd. Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2005, s. 83.

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

204

H. Wyr!bek

lub te# utylizacji. Mog" one by& zwi"zane z pewnymi cechami produktu (np. zawarto$ci" siarki w paliwach) lub z samym produktem (np. op!ata za rop naftow"); op!aty administracyjne, to p!atno$ci za czynno$ci urz dowe, takie jak: przygotowanie i wydanie licencji, za przegl"dy i autoryzacj , za rejestrowanie chemikaliów, wprowadzenie i egzekwowanie przepisów itp.; op!aty us!ugowe, p!atno$ci uiszczane za zbiorowe lub publiczne unieszkodliwianie zanieczyszcze%: - dostawa wody, - odprowadzanie $cieków, - wywóz odpadów. Kary ekologiczne pobierane s" za naruszenie warunków u#ytkowania $rodowiska naturalnego. Gdy zanieczyszczaj"cy nie spe!niaj" okre$lonych przepisów ponosz" za to kar . Wysoko$& jej zale#y od zysków osi"gni tych w efekcie naruszenia warunków u#ytkowania $rodowiska. Kary spe!niaj" funkcje podobnie do op!at. Pobiera si je w tych samych sytuacjach, co op!aty, lecz za dzia!ania niezgodne z prawem - nieprzestrzeganie przepisów dotycz"cych ochrony $rodowiska. Instytucja prawna kar pieni #nych okre$li!a przewidziane kary. Stawki kar stanowi" zwykle wielokrotno$& stawki op!at i trafiaj" do funduszy celowych. Kary pe!ni" funkcj : prewencyjn", polegaj"c" na tym, #e podmiot, który powoduje zanieczyszczenie $rodowiska pozbawiony jest okre$lonej sumy pieni dzy, co skutkuje dzia!aniami zapobiegaj"cych p!aceniu kar, np. poprzez instalowanie urz"dze% ochronnych. Tym samym zmniejsza szkodliwo$& swojej dzia!alno$ci na $rodowisko, a tak#e nie ponosi dodatkowych kosztów w przysz!o$ci w postaci kar, represyjn", polegaj"ca na obci"#aniu wyniku ekonomicznego, a tak#e zwi kszaj"c" podstaw opodatkowania podatkiem dochodowym, kompensacyjn" – wymierzona kara nie pokrywa strat, natomiast wp!ywa na fundusze ochrony $rodowiska, z których pokrywane s" koszty i dofinansowywane dzia!ania zwi"zane z ochron" $rodowiska, informacyjna, polegaj"ca na tym, #e wysoko$& wymierzonej kary oraz cz ste jej stosowanie informuje podmiot o stopniu przestrzegania wymaga% ochrony $rodowiska. Wymierzenie pieni #nej kary administracyjnej poprzedza stosowne post powanie. Post powanie mo#e by wszcz te na wniosek, jak i z urz du. Podstaw" stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia warunków pozwolenia mo#e by&: kontrola, w szczególno$ci pomiary i inne poczynione ustalenia albo pomiary dokonywane przez podmiot korzystaj"cy ze $rodowiska, który ma obowi"zek wykonywania takich pomiarów. Dopiero po stwierdzeniu naruszenia lub przekroczenia warunków pozwolenia wydaje decyzj o karze. Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

205

Podatki s" to $wiadczenia pieni #ne o charakterze przymusowym, powszechnym i bezzwrotnym na rzecz podmiotów publicznych. Pobierane s" na podstawie przepisów prawnych, które okre$laj" warunki, wysoko$ci oraz formy i technik tych $wiadcze%. Wyró#nia si nast puj"ce rodzaje podatków, które s" powszechnie obowi"zuj"ce: 1. podatek od nieruchomo$ci, 2. podatek od produktów i us!ug (VAT), 3. podatek akcyzowy. W prawie podatkowym wskazuje si , #e podatki maj" charakter fiskalny, ale tak#e zwraca si uwag , #e podatek powinien spe!nia& równie# inne funkcje, chocia#by stymulatora odpowiednich zachowa%.7 Celem podatku jest nak!onienie zanieczyszczaj"cego $rodowisko do podejmowania dzia!a%, które wyeliminuj" szkodliwo$& dla $rodowiska. Musi si jednak dokona& wyboru i liczy& z konsekwencjami okre$lonych zachowa%. Uznaje si , #e op!aty i podatki s" skutecznymi instrumentami w korygowaniu: nadmiernego zanieczyszczenia wód, nadmiernej eksploatacji lasów, zagospodarowania odpadów, przeciwdzia!ania powstawaniu odpadów toksycznych. Subwencje – jest to pomoc finansowa przyznawana przedsi biorstwom, instytucjom oraz osobom fizycznym. Podmioty otrzymane $rodki pieni #ne powinny wykorzysta& do sfinansowania ró#nych przedsi wzi & proekologicznych. Wyró#nia si nast puj"ce formy pomocy finansowej: a. dotacje, które s" bezzwrotn", jednorazow" form" pomocy finansowej, b. kredyty preferowane (o oprocentowaniu ni#szym od rynkowej stopy procentowej, subwencja jest ró#nic" w oprocentowaniu); c. ulgi podatkowe: zwolnienia od podatku dochodowego cz $ci dochodów uzyskanych w roku podatkowym z dzia!alno$ci gospodarczej, w której wykorzystuje si wytwarzane odpady; ulgi inwestycyjne w postaci odliczania tzw. wydatków inwestycyjnych oraz „premii inwestycyjnej” na zasadach szczegó!owo okre$lonych w ustawach podatkowych. Stosuje si je wobec wszystkich odpadów. Ulga ta wi"#e si z prowadzeniem okre$lonej dzia!alno$ci - zbiórka, skup i segregacja odpadów; ulgi w formie pozwole% na przyspieszon" amortyzacj $rodków trwa!ych;

7

B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony !rodowiska, Wyd. Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2005, s. 88.

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

206

H. Wyr!bek

d. subwencje w!a$ciwe, zwane sta!e (w okre$lonym czasie) wspomaganie okre$lonej dzia!alno$ci proochronnej np. dofinansowanie czasopism o profilu ekologicznym. Zalet" tych form pomocy finansowej jest przede wszystkim to, #e pozwalaj" skoncentrowa& wysi!ek inwestycyjny na okre$lonych przedsi wzi ciach ochronnych, których w warunkach rozproszenia przestrzennego i czasowego podmioty gospodarcze, czy te# gospodarstwa domowe nie by!yby w stanie zrealizowa&. Subwencje w ochronie $rodowiska s" instrumentem szeroko praktykowanym na $wiecie. Systemy depozytowe w literaturze ekonomicznej i prawnej najcz $ciej wyst puj" pod poj ciem depozytów ekologicznych. Jest to dop!ata do ceny produktu szczególnie szkodliwego dla $rodowiska, któr" musi ponie$& jego nabywca. dop!at do cen produktów. Dla tych produktów stworzono system utylizacji. Dop!ata zwraca si przy zwrocie wyeksploatowanego produktu lub jego pozosta!o$ci do miejsca utylizacji. Systemy depozytowe mod" by wprowadzane dobrowolnie, na mocy porozumienia zainteresowanych przedsi biorców lub przymusowo, na mocy samego prawa. Systemami depozytowymi obejmuje si najcz $ciej produkty konsumpcyjne, trwa!ego u#ytku, które s" szczególnie niebezpieczne (np.: akumulatory, baterie, opony, lodówki, $wietlówki, monitory, nadwozia samochodowe itp.), ale tak#e w szczególno$ci przy opakowaniach produktów #ywno$ciowych, takich jak plastikowe pojemniki na napoje, szklane butelki, puszki itp. Celem systemu depozytowego jest sk!onienie kupuj"cych do zwrotu opakowa% w celu ponownego u#ycia, bezpiecznego sk!adowania lub recyklingu. Instrument ten jest najbardziej skuteczny. Korzy$ci ochrony $rodowiska polegaj" na zmniejszeniu strumienia odpadów, redukcji $mieci oraz zu#ycia materia!ów do ponownego wykorzystania. Do tej grupy instrumentów zalicza si równie# zastawy ekologiczne. Stosowane s" w krajach wysoko rozwini tych w stosunku do inwestorów podejmuj"cych budow zak!adów, które szczególnie degraduj" stan $rodowiska. Pozwolenie wydawane jest na $ci$le okre$lony czas, np. na 15 lat. W chwili rozpocz cia takiej inwestycji z!o#ony zostaje na specjalnym, oprocentowanym koncie bankowym zastaw ekologiczny. Po wyznaczonym okresie zak!ad powinien by& zlikwidowany, natomiast teren zrekultywowany. Z!o#ony zastaw ekologiczny powinien pokry& koszty likwidacji i rekultywacji terenu. Zestawy ekologiczne, b d"ce p!atno$ciami na rzecz organów w!adzy w sytuacji, gdy mo#na oczekiwa& naruszenia przepisów; zastosowanie si do przepisów powoduje refundacje uiszczonych op!at. Rynki uprawnie% w literaturze okre$lane s" tak#e jako pozwolenia zbywalne, certyfikaty emisyjne, uprawnienia, kredyty redukcji emisji. Stworzenie rynku praw zbywalnych zaproponowa! ju# w 1968 roku kanadyjski ekonomista J.H. Dales. To instrument ekonomiczny stosowany w krajach

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

207

wysoko rozwini tych. Koncepcja, która !"czy ze sob" cechy instrumentu bezpo$redniego i po$redniego oddzia!ywania. Tworzy rynki, na których podmioty mog" kupowa& pozwolenia na emisj lub odpady. Handel emisjami zast puje op!aty za zanieczyszczenia. Prawo do korzystania z danego elementu $rodowiska nabywane jest w drodze przetargu. Liczba takich uprawnie% jest ograniczona. W przypadku zasobów odnawialnych wa#n" rol pe!ni tzw. „pojemno$&” $rodowiska. Oznacza to zdolno$& do poch!aniania wprowadzanych zanieczyszcze% do $rodowiska, które mo#na wykorzysta& bez uszczerbku dla $rodowiska. Podzia! wyemitowanych uprawnie% odbywa si w sposób rynkowy. W pewnej fazie uprawnienia mog" zosta& rozdane bezp!atnie lub wyprzedane na powszechnie dost pnej aukcji. W nast pnych okresach staj" si one papierami warto$ciowymi na okaziciela. Podlegaj" jawnym i ewidencjonowanym aktom kupna i sprzeda#y. Je#eli rynek nie zostaje zmonopolizowany, to eksploatacja zasobu przechodzi& b dzie w r ce najbardziej rentownych i efektywnych u#ytkowników. Zanieczyszczaj"cych obowi"zuj" limity tego samego typu jak w zwyk!ych programach kontroli emisji. W przypadku, gdy ilo$& zanieczyszcze% b dzie mniejsza ni# dozwolona norma, przedsi biorstwo mo#e sprzeda& ró#nic mi dzy rzeczywist" a dozwolon" emisj" innej firmie. Firma ta natomiast b dzie mog!a zwi kszy& emisj ponad pocz"tkowy limit. Ubezpieczenia ekologiczne zwi"zane s" z odpowiedzialno$ci" prawn" za zanieczyszczenie $rodowiska. Odpowiedzialno$& ta odnosi si tylko i wy!"cznie do odpowiedzialno$ci cywilnej. Mo#e to by& odpowiedzialno$& rozumiana w w"skim znaczeniu, tzn. za udowodnion" win powsta!" w zwi"zku ze spowodowanymi stratami i szkodami w $rodowisku naturalnym oraz odpowiedzialno$& rozumiana w szerokim znaczeniu, obejmuje wtedy udowodnion" win oraz zagro#enia czy ryzyka ekologicznego. W pierwszym przypadku odpowiedzialno$& jest regulowana zwykle przepisami kodeksu cywilnego, natomiast w drugim przypadku dodatkowymi aktami prawnymi. Sk!adki ubezpieczeniowe odzwierciedlaj" przewidywan" szkod , kar lub koszty jej usuni cia, a tak#e prawdopodobie%stwo powstania szkód. Bod'cem jest ni#sza sk!adka w przypadkach, gdy: procesy przemys!owe s" bezpieczniejsze dla $rodowiska, wytwarzaj" mniej odpadów, b"d' cechuje je ni#sza wypadkowo$&. Pozytywn" stron" tego instrumentu jest obligatoryjny przegl"d urz"dze% ochronnych przez specjalistów z agencji ubezpieczeniowej, negatywn" natomiast zmniejszenie czujno$ci przedsi biorstw w zakresie bezpiecze%stwa ekologicznego. Odszkodowania ekologiczne (rekompensaty dla poszkodowanych) to ostatni z wymienionych rodzajów instrumentów ekonomicznych polityki ekologicznej w ochronie $rodowiska. S" to p!atno$ci, które nak!adane s" na podstawie przepisów prawa cywilnego na sprawc zniszczenia, w celu zre-

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

208

H. Wyr!bek

kompensowania spowodowanych szkód. Odszkodowanie mo#e by wyp!acone bezpo$rednio poszkodowanemu lub wyp!acane do agencji rz"dowej. Wyp!ata odszkodowania wymusza na zanieczyszczaj"cym mobilizacj do podj cia kroków, by zapobiega w przysz!o$ci takim stratom. Odszkodowania dotycz" tylko poziomu zanieczyszcze%, a nie dzia!alno$ci nara#onej na szkody. Kompensacja szkód wymaga spe!nienia kilku wa#nych i trudnych n/w warunków: poprawne oszacowanie strat, identyfikacja zarówno zanieczyszczaj"cych, jak i poszkodowanych stwierdzona i zmierzona relacja przyczynowo-skutkowa, procedura egzekucji odszkodowa% w miar prosta i ma!o kosztowna. W rzeczywisto$ci warunki te cz sto nie s" mo#liwe do spe!nienia. Dlatego te# system odszkodowa% nie ma wi kszego zastosowania. Jednak#e specjali$ci ochrony $rodowiska upatruj" w nim wa#ny instrument wywieraj"cy siln" presj na zwi kszenie odpowiedzialno$ci zanieczyszczaj"cych. Wiele krajów wprowadzi!o tzw. $cis!" odpowiedzialno$& za szkody $rodowiskowe. Przyj cie rekompensaty szkód jako generalnej zasady polityki $rodowiskowej budzi nadal wiele dyskusji, mimo przestrzegania zasady zanieczyszczaj"cy p!aci. Zasada ta pomija odpowiedzialno$& za szkody i rekompensaty. Zalecenia OECD, co do zasady zanieczyszczaj"cy p!aci, zw!aszcza do przypadkowych zanieczyszcze%, wymagaj", aby koszt $rodków zapobiegawczych i ochronnych, zwi"zanych z przypadkowymi zanieczyszczeniami by! ponoszony przez sprawców, niezale#nie od tego, czy te $rodki s" podejmowane przez nich samych, czy te# przez w!adze. Obejmuje to, np.: zwalczanie rozlewów olejowych, czyszczenie pla#.. Uogólniaj"c, mo#na stwierdzi&, #e w$ród specjalistów panuje zgodno$&, i# podstawowym zadaniem op!at i innych instrumentów ekonomicznych polityki ekologicznej powinno by& wymuszanie i stymulowanie przedsi wzi & ochronnych, a instrumenty te powinny zapewni minimalizacj spo!ecznych kosztów ochrony $rodowiska. Instrumenty ekonomiczne stosowane w ustawodawstwie Unii Europejskiej Podstaw" polityki ekologicznej Unii Europejskiej jest Jednolity Akt Europejski - Traktat z Maastricht, podpisany 7 lutego 1992 r., w którym Art. 130 mówi, #e: Polityka Wspólnoty dotycz"ca $rodowiska naturalnego opiera si na zasadzie przezorno$ci i stosowania dzia!a% zapobiegawczych, d"#eniu do likwidacji szkód w $rodowisku przede wszystkim u 'ród!a oraz na zasadzie pokrywania kosztów przez sprawc szkód. Wymogi ochrony $rodowiska musz" by& zawarte w definicji innych polityk Wspólnoty i przy wprowadzaniu ich w #ycie.

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

209

Traktat z Maastricht ustanowi! Uni Europejsk" opart" na Wspólnotach Europejskich i uzupe!nion" o nowe polityki (gospodarcz", walutow", zagraniczn" i bezpiecze%stwa oraz wymiaru sprawiedliwo$ci). Unia Europejska oparta jest na traktatach zawartych mi dzy pa%stwami cz!onkowskimi. Traktaty stanowi" pewnego rodzaju konstytucj Unii Europejskiej. Niektóre z traktatów ustalaj" zadania na przysz!o$& i maj" charakter nakazowy. Traktaty musz" by& zaakceptowane w ca!o$ci przez pa%stwa cz!onkowskie. Podstaw dzia!ania Unii Europejskiej stanowi": ! Traktat ustanawiaj"cy Europejsk" Wspólnot W gla i Stali (EWWiS), podpisany 18 kwietnia 1951 r., a wszed! w #ycie 23 lipca 1952 r. i wygas! 23 lipca 2002 r., ! Traktat ustanawiaj"cy Europejsk" Wspólnot Gospodarcz" (EWG) ! Traktat ustanawiaj"cy Europejsk" Wspólnot Energii Atomowej (EURATOM), podpisany w Rzymie 25 marca 1957 r. i wszed! w #ycie 1 stycznia 1958 r. ! „Traktat Rzymski” – Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. i wszed! w #ycie 1 listopada 1993 r. Traktaty, które stanowi" podstaw UE zosta!y wielokrotnie zmienione przy przyst powaniu nowych pa%stw do cz!onkowstwa w UE. Zmiany równie# wi"za!y si z g! bszymi reformami i powstawaniu instytucji UE. Struktura i podstawowe regu!y polityki ekologicznej Unii Europejskiej zawarte s" w licznych programach dzia!ania, które okre$laj" kierunki polityki ekologicznej, skazuj" na zamierzenia i plany przysz!ych dzia!a% Komisji Europejskiej. W najogólniejszym uj ciu polityka ekologiczna to zespó! regu! i dzia!a% wspólnoty pa%stw w celu przeciwdzia!ania 'ród!om zanieczyszcze% oraz ich skutkom. Wieloletnie do$wiadczenia polityki ekologicznej Unii Europejskiej pozwoli!y na wypracowanie podstawowych zasad zarz"dzania $rodowiskiem. Za zasady, które stanowi" podstaw konstrukcji zintegrowanego systemu instrumentów ochrony $rodowiska w ka#dym z krajów stowarzyszonych, uznaje si : zasad przestrzegania prawa, zasad likwidacji szkody u 'ród!a, zasad wykorzystywania mechanizmów rynkowych, zasad uspo!ecznienia realizacji polityki ekologicznej, zasad wspó!pracy mi dzynarodowej, zasad „ten, kto zanieczyszcza – p!aci. Zasada przestrzegania prawa oznacza konieczno$& takiego ukszta!towania systemu prawa ochrony $rodowiska, w którym b dzie zapewniona mo#liwo$& egzekucji wszystkich norm prawnych. Zasada likwidacji szkody u 'ród!a dotyczy popierania g!ównych dzia!a% i $rodków, które eliminuj" mo#liwo$ci powstawania szkody. Zwi"zanie

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

210

H. Wyr!bek

jest to ze stosowaniem $rodków prewencyjnych, ale równie# z projektowaniem bardziej efektywnych kosztowo rozwi"za% w ochronie $rodowiska8. Zasada wykorzystania mechanizmów rynkowych, czyli polityka ochrony $rodowiska musi by& poddana zasadom ekonomicznym. Zasada uspo!ecznienia polityki ekologicznej realizowana przez stworzenie prawnych i instytucjonalnych warunków do uczestnictwa obywateli, grup spo!ecznych w ca!ym procesie ochrony $rodowiska. Podstawowa i najbardziej znana zasada dzia!a% ekologicznych na gruncie mi dzynarodowym to zasada - „ten, kto zanieczyszcza - p!aci” oznacza sk!adanie pe!nej odpowiedzialno$ci, w tym materialnej, za skutki zanieczyszcze% i innych zagro#e% dla $rodowiska na sprawców. Nak!ady na odnow i ochron $rodowiska powinien ponosi& zanieczyszczaj"cy, a nie spo!ecze%stwo. Powinny by& uwzgl dnione koszty produkcji i konsumpcji, a tak#e koszty $rodowiskowe. )ród!a prawa dziel" si na prawo pierwotne i prawo wtórne. Prawo pierwotne Wspólnoty to 'ród!a prawa obejmuj"ce kompleks traktatów stanowi"cy konstytucj Unii, na którym si opiera ustrój Unii, struktura polityczna oraz polityki gospodarcze, wynikaj"ce z za!o#e% i celów Traktatów za!o#ycielskich. )ród!ami prawa UE s": rozporz"dzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Taki sam sk!ad 'róde! prawa stosowanych w UE podaje B. Wierzbowski i B. Rakoczy w swojej ksi"#ce pt. „Podstawy prawa ochrony $rodowiska”. Do 'róde! prawa wtórnego zalicza si akty o charakterze wi"#"cym (rozporz"dzenia, dyrektywy i decyzje) i akty o charakterze niewi"#"cym (zalecenia i opinie).9 Rozporz"dzenia maj" zasi g ogólny – zawieraj" normy prawne, a zatem s" wi"#"ce i stosowane bezpo$rednio we wszystkich pa%stwach cz!onkowskich, co oznacza, #e nie wymaga #adnych dodatkowych zabiegów transformacyjnych do porz"dku krajowego. Dyrektywy s" aktami normatywnymi wi"#"cymi pa%stwa cz!onkowskie w odniesieniu do okre$lonego celu. Musz" by& wprowadzone w #ycie przez ustawy lub inne akty normatywne pa%stw cz!onkowskich w okre$lonym w niej terminie. Decyzje podobnie jak rozporz"dzenia obowi"zuj" bezpo$rednio w pa%stwach cz!onkowskich i mog" nak!ada& prawa i obowi"zki, których krajowe organy i s"dy musz" przestrzega&. Ró#nica mi dzy rozporz"dzeniami a decyzjami polega na wyra'nym wskazaniu adresatów. 8

A. Papuzi%skiego (red.), Polityka ekologiczna III Rzeczypospolitej, Akademia Bydgoska im. Kazimierza Wielkiego, Bydgoszcz 2000, s. 240. 9 B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony !rodowiska, Lewis Nexis, Warszawa 2005, s. 54.

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

211

Zalecenia i opinie nie maj" mocy wi"#"cej. Oznacza to, #e adresaci nie maj" prawnego obowi"zku stosowania si do nich. S" to akty prawne, które najcz $ciej wyra#aj" stanowisko Rady UE czy Komisji Europejskiej w okre$lonej sprawie lub proponuj" pewne postulaty, co do zachowania si adresatów tych aktów. Adresatami mog" by& zarówno rz"dy pa%stw cz!onkowskich, jaki osoby fizyczne lub prawne. Akty prawne i regulacje dotycz"ce ochrony $rodowiska i racjonalnego gospodarowania jego zasobami mo#na podzieli& wed!ug kryterium, jakim jest zasi g przedmiotowy ich obowi"zywania, a wi c odpowiedni komponent $rodowiska lub sektor polityki jego ochrony: ochron powietrza, ochron zasobów wód, ochron ziemi i gruntów rolnych, ochron przyrody, gospodark odpadami sta!ymi, gospodark odpadami toksycznymi i niebezpiecznymi, zarz"dzanie ryzykiem $rodowiskowym. Unia Europejska oraz OECD zalecaj" stosowanie w ochronie $rodowiska ró#norodnych instrumentów ekonomicznych. Takich $rodków, które pozwalaj" na realizacj zasady „zanieczyszczaj"cy p!aci” oraz umo#liwiaj" osi"ganie maksymalnych efektów ekologicznych, przy ograniczonych wydatkach finansowych. Rozwój systemu instrumentów polityki, ma za zadanie wdra#a& j" i umacnia&. Zgodnie z klasyfikacj" zaproponowan" przez OECD mechanizmy ekonomiczne w ochronie $rodowiska wyró#niamy g!ównie: op!aty i kary, zbywalne pozwolenia na emisj zanieczyszcze%, op!aty produktowe i zastawy ekologiczne. dotacje, kredyty, obligacje, zró#nicowania podatkowe. Oprócz przytoczonej wy#ej klasyfikacji, warto przytoczy& jeszcze inne podej$cia stosowane na zachodzie. Przyk!adowo, J.P. Barde, pracownik Dyrekcji (rodowiskowej OECD, wyk!adowca ekonomii $rodowiska w Uniwersytecie Paryskim, wymienia nast puj"ce rodzaje instrumentów polityki ekologicznej: regulacje i standardy, porozumienia dobrowolne, podatki i op!aty, uprawnienia zbywalne, systemy depozytowe, odszkodowania za zniszczenia. Podkre$la ponadto, #e do instrumentów polityki ekologicznej zaliczane s" tak#e subwencje, czy te# edukacja. Przeciw stosowaniu subwencji wymienia fundamentalne, d!ugookresowe argumenty, a edukacja jest najcz $ciej kojarzona z innymi instrumentami polityki ochrony $rodowiska.

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

212

H. Wyr!bek

Regulacje i standardy dominowa!y w polityce ekologicznej w pó'nych latach 60. i wczesnych 70.. Wtedy wi kszo$& uprzemys!owionych krajów stosowa!a g!ównie kontrol regulacyjn", poprzez tworzenie nowych regulacji, jak i transformacj ju# istniej"cych. Pomimo $wiadomo$ci, i# instrumenty ekonomiczne, takie jak podatki, op!aty czy te# pozwolenia zbywalne, prowadz" do wzrostu efektywno$ci osi"gania celów ekologicznych, to jednak regulacje i podej$cie nakazowo-kontrolne jest nadal najcz $ciej u#ywane w polityce ekologicznej UE. Podej$cie nakazowo-kontrolne polega na og!aszaniu i narzucaniu praw i regulacji dotycz"cych okre$lonych obiektów, standardów i technologii, do których zanieczyszczaj"cy musi si dostosowa&. Regu!y post powania w tym zakresie formu!owane s" zazwyczaj w formie standardów. Wyró#nia si cztery kategorie standardów: jako$ci $rodowiska – charakteryzuj" po#"dany stan otoczenia naturalnego. Standardy jako$ci $rodowiska pe!ni" rol celów ekologicznych, maj" charakter regulacji po$rednich, emisji i $cieków - okre$laj" maksymalne dozwolone ilo$ci wprowadzanych do $rodowiska zanieczyszcze%. Standardy te maj" zastosowanie w regulacjach bezpo$rednich. techniczne - okre$laj" typ procesu produkcji lub aparatury redukuj"cej emisje, któr" zanieczyszczaj"cy zak!ad musi zainstalowa&, np. okre$lony typ komina. produktowe - okre$laj" cechy, jakie powinny posiada& produkty potencjalnie zanieczyszczaj"ce, takich jak. chemikalia, detergenty, nawozy sztuczne, samochody, paliwo. Standardy z tej grupy tak samo jak z grupy 2 maj" zastosowanie w regulacjach bezpo$rednich. Wed!ug zalece% OECD w tworzeniu standardów maj" zastosowanie cztery typy kryteriów: Wzgl dy $rodowiskowe, które wp!ywaj" na istot i wysoko$& standardów. Ustalaj" granic ingerencji w przyrod . Chroni" w ten sposób dzia!alno$& gospodarcz" przed stratami. W ocenie norm $rodowiskowych niezb dne s" szacunki: relacji przyczynowoskutkowych, na przyk!ad wp!ywu st #enia zanieczyszczenia na zdrowie, ryzyko ekologiczne, nieodwracalne efekty, (np. wygini cie gatunku); Wzgl dy technologiczne oznaczaj" dostosowanie standardów do najlepszej, osi"galnej technologii. W tym zakresie mo#na wybiera& rozwi"zanie spo$ród pi ciu mo#liwych przypadków: o standard przeci tny - oparcie na istniej"cej i stosowanej w wielu zak!adach technologii, o standard modelowy - dostosowanie do rozwi"za% technologicznych ju# stosowanych przez najlepiej rozwini te przemys!y, o standard eksperymentalny - dostosowanie do nowo opracowywanej i wprowadzanej technologii,

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

213

o standard nie posiadaj"cy odpowiedniej technologii, kiedy to w!adze musz" okre$li& czas wdro#enia stosowanej technologii, prowadz"c program bada%, o standardy i technologie ekonomicznie rozs"dne - poprzez analiz kosztu dostosowania si do regulacji i standardów, z punktu widzenia pojedynczego zak!adu, bran#y przemys!owej, regionu. Wymaga to zwykle negocjowania o i wprowadzenia indywidualnych rozwi"za%. Wzgl dy ekonomiczne pozwalaj" wyznaczy& optymalny poziom zanieczyszczenia. Optymalizacja po#"danego poziomu zanieczyszcze% wymaga szacunku kosztów, jak równie# korzy$ci oraz strat ekologicznych. Kryteria polityczne w okre$laniu standardów i regulacji oznaczaj" kilka rodzajów ogranicze% politycznych decydentów. Do wa#niejszych zaliczy& mo#na: o sprawiedliwo$& - oddzia!ywanie na rozmaite warstwy spo!eczne, roz!o#enie kosztów, zakres odszkodowa% i $rodków !agodz"cych, o ostro#no$& - margines bezpiecze%stwa z powodu niepewno$ci niektórych efektów, o akceptowalno$& - stopie% porozumienia si z okre$lonymi w!adzami i grupami spo!ecznymi, o prostota - skomplikowane regulacje bywaj" niezrozumiane i zbyt kosztowne. Umowy dobrowolne - to uzgodnienia mi dzy rz"dem a przemys!em, w których dana bran#a lub grupa indywidualnych korporacji zgadza si osi"gn"& dany cel $rodowiskowy w okre$lonej perspektywie czasowej. W przypadku niedostosowania si , rz"d narzuca regulacje lub inne $rodki przymusowe. Umowy dobrowolne s" stosowane w krajach europejskich od wczesnych lat 70., a intensywniej od po!owy lat 80. W Europie Zachodniej powszechnie stosowanymi instrumentami ekonomicznymi s" podatki ekologiczne, które odprowadza si do bud#etu oraz op!aty produktowe, a tak#e op!aty depozytowe, stosowane w obrocie towarami, substancjami i opakowaniami szczególnie uci"#liwymi dla $rodowiska. Op!aty produktowe s" powszechnie stosowane w krajach OECD w kilku dziedzinach. Najbardziej sprawdzi!y si na wyrobach zu#ywanych w du#ych ilo$ciach przez wielu u#ytkowników. Jedn" z mich s" paliwa zarówno sta!e, jak i p!ynne. Podmiotami obci"#anymi op!atami s" producenci i konsumenci. Niektóre z op!at produktowych funkcjonuj" ju# od wielu lat i stanowi" przyk!ad integracji np. polityki ekologicznej z polityk" transportow", jak w przypadku benzyny, elektryczno$ci, oleju silnikowego i opa!owego10. W przypadku wyst"pienia negatywnych skutków op!aty depozytowe oraz tzw. zastawy ekologiczne - czyli kaucje p!acone przed podj ciem dzia!alno$ci gospodar10

U. P!owiec (red.), Polska i Unia Europejska. Stan obecny i wyzwania na przysz%o!&, Agencja Wydawnicza „Placet”, Warszawa 2000, s. 238.

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

214

H. Wyr!bek

czej zwi"zanej z ryzykiem ekologicznym - staj" si 'ród!em finansowania rekultywacji i odszkodowa%. Najwa#niejsze znaczenie w mi dzynarodowej praktyce odgrywaj" preferencje dotycz"ce podmiotu w wymiarze podstawy opodatkowania. Spotyka si tak#e pewien zakres odpisów i ulg podatkowych. Najwa#niejsze znaczenie w ustalaniu podstawy opodatkowania maj" odpisy: amortyzacyjne oraz rezerwy. W Niemczech i innych krajach stosowane s" nast puj"ce rozwi"zania w tym wzgl dzie: ! podwy#szone odpisy lub specjalne odpisy (zaliczane do kosztów zmniejszaj"cych podstaw opodatkowania podatkiem dochodowym, w Niemczech dotyczy to tzw. podatku od spó!ek); ! nieopodatkowane rezerwy; ! wy!"cznie cz $ciowe okre$lenie zysku lub maj"tku, ! odpisy od zysku kwot wolnych od podatku lub te# cz $ci nak!adów. Stale jest poprawiany system odpisów amortyzacyjnych, który umo#liwia szybszy odpis ksi gowy i podatkowy, ni# wynosi faktyczny okres #ycia obiektu. Warunkiem niemieckiego prawa podatkowego jest, aby dany obiekt, realizowa! cele ochrony $rodowiska. Ten przywilej nie obejmuje prywatnych dóbr inwestycyjnych ani te# dóbr w leasingu. Mo#liwo$ci zwi kszonych odpisów amortyzacyjnych dla obiektów ochronnych wyst puj" równie# we Francji, Kanadzie, Korei oraz krajach Beneluksu. Podobny efekt uzyskuje si przy skróceniu okresu odpisów amortyzacyjnych. Stosowane w Finlandii, Luksemburgu, Singapurze, Szwajcarii, Tajwanie oraz w USA. W innych krajach stosuje si wi kszy odpis amortyzacyjny w momencie oddania obiektu do u#ytkowania (np.: 60%), a pozosta!a warto$& obiektu odpisuje si w nast pnych latach ( np. po 10% rocznie). Takie rozwi"zanie stosuj" Francja, Luksemburg, Singapur. Inne rozwi"zania jeszcze bardziej przy$pieszaj" pierwszy odpis. Jest on ju# mo#liwy w chwili poniesienia nak!adów inwestycyjnych, czyli w momencie powstania kosztu, a nie oddania obiektu do u#ytku. W niektórych systemach ma miejsce kombinacja metod: odpis cz $ci warto$ci i podwy#szona amortyzacja, tu przyk!adem mog" by& takie kraje jak Niemcy czy Japonia. W Japonii stosowane ulgi i zwolnienia podatkowe odnosz" si do podatku dochodowego od spó!ek oraz komunalnego od maj"tku. W Austrii dotyczy to podatku od maj"tku. Problemem normowanym przy okazji ulg i zwolnie% podatkowych jest zastosowanie zaoszcz dzonego dochodu. W Korei nie ma obowi"zku inwestowania zaoszcz dzonego dochodu w przedsi wzi cia ochronne, natomiast w Portugalii dotyczy tylko w ograniczonym zakresie. W niektórych krajach zamiast podwy#szonych odpisów amortyzacyjnych stosuje si redukcj zobowi"za% podatkowych (kraje Beneluksu). Redukcje zobowi"za% bud#etowych dotycz" tylko istniej"cych d!ugów i te uznania nie mog" by& wyp!acane. Kanada, jako jedyny kraj eksperymentowa!a z odpisami z tytu!u bada% i wdro#e%, które mog!y by& wyp!acane przez bud#et.

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

215

Cz stym rozwi"zaniem jest wy!"czenie z preferencji fiskalnych starszych urz"dze%, coraz to dro#szych w utrzymaniu, w celu motywowania do inwestowania w nowe, wydajniejsze obiekty. Niektóre z warunków preferencji podatkowych uzale#niaj" je od prowadzenia ksi"g i dokumentacji (np. w Niemczech istnieje warunek dokumentowania odpisów amortyzacyjnych dla wszystkich obiektów po 1974 roku), a dotyczy tak#e od uwiarygodnienia podj tych dzia!a% i ich funkcji (np. wy!"czne wykorzystanie dla celów ochrony $rodowiska). Na terenie Unii Europejskiej handel emisjami obejmuje w 25 krajach 12 tys. instalacji przemys!owych, emituj"cych !"cznie 46% dwutlenku w gla w Europie. Handlem emisjami obj tych jest pi & g!ównych sektorów gospodarki, tj.: elektroenergetyka, ciep!ownictwo, rafinerie ropy naftowej, hutnictwo #elaza i stali, sektor papierniczy i szklarski oraz produkcja materia!ów budowlanych. W mi dzynarodowym handlu uczestniczy aktualnie pi & gie!d zagranicznych. Funkcj us!ugow" na rzecz innych uczestników systemu w przypadku obrotu prowadzonego za po$rednictwem gie!dy pe!ni": Izba Rozliczeniowa i Bank Rozliczeniowy. Skuteczno$& instrumentów fiskalnych jest ró#nie oceniana. Zaliczane s" do najbardziej akceptowanych, pod warunkiem, #e s" dostosowywane do zmieniaj"cych si wymogów ochrony $rodowiska. Dla bud#etu nie s" one oboj tne, bowiem oznaczaj" ubytek wp!ywów, które musz" by& kompensowane z innych 'róde!. Pomoc finansowa w postaci subwencji w ró#nych krajach jest zró#nicowana. Francja i Niemcy nale#" do krajów o rozwini tym systemie takiej pomocy. S" kraje, gdzie jest ograniczany zakres subsydiów. G!ównym powodem takich decyzji ograniczaj"cych jest zapewnienie warunków dla konkurencji. Popiera si tylko finansowanie „czystych technologii”, takich, które wytwarzaj" ma!o odpadów lub w ogóle. W rozumieniu przyj tym przez UE pomoc publiczna, czyli pomoc pa%stwa dla przedsi biorstw, oznacza korzy$& finansow" przyznawan" przez rz"d lub jego agend , która zniekszta!ca lub grozi zniekszta!ceniem konkurencji w handlu. Do$wiadczenia krajów wysoko rozwini tych wykaza!y, #e wprowadzenie instrumentów ekonomicznych przynosi nast puj"ce efekty: ! wzrost efektywno$ci gospodarowania $rodowiskiem w skali makroekonomicznej, ! zmian struktury produkcji ramach istniej"cych mocy produkcyjnych, ! modernizacj technologii wytwarzania, instalowanie urz"dze% oczyszczaj"cych, ! przyspieszenie innowacji produkcyjnych i technologicznych, ! poszukiwanie najkorzystniejszych dzia!a% chroni"cych $rodowisko, ! wzrost nak!adów inwestycyjnych na ochron $rodowiska, ! mo#liwo$& zmniejszania zaanga#owania bud#etu pa%stwa w inwestycje ochronne,

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

216

H. Wyr!bek

zmiany zachowa% konsumentów sprzyjaj"ce ograniczeniu degradacji $rodowiska. Instrumenty ekonomiczne dzia!aj" skutecznie tylko wtedy, gdy punktem wyj$cia s" narz dzia prawno-administracyjne. !

Instrumenty ekonomiczne w polskim prawodawstwie W Polsce proces wyodr bniania si z polityki gospodarczej – polityki ekologicznej rozpocz"! si w latach 80.. Na pocz"tku lat 90., kiedy to nasta!y zmiany systemowe, wzros!a ranga problematyki zwi"zanej z ochron" $rodowiska. Ukszta!towa!o si nowe podej$cie do ochrony $rodowiska, oparte na dwóch podstawowych zasadach: chronimy ca!y system ekologiczny, a nie tylko najcenniejsze fragmenty (parki narodowe rezerwaty); podwy#szamy efektywno$& zasobów poprzez ograniczenie materia!och!onno$ci i energoch!onno$ci, przez co ograniczamy wielko$ci zanieczyszcze% wprowadzane do $rodowiska. Sta!o si konieczne wkomponowanie wymogów ekorozwoju do tworzonych rozwi"za% prawnych i ekonomicznych oraz do nowego systemu zarz"dzania. Zak!adano, i# oprócz celów spo!ecznych i gospodarczych powinno uwzgl dnia& cele ekologiczne. Polityka ekologiczna ma na celu stworzenie warunków niezb dnych do realizacji ochrony $rodowiska i okre$la: cele i priorytety ekologiczne, rodzaj i harmonogram dzia!a% proekologicznych oraz $rodki niezb dne do realizacji celów. Skuteczna realizacja polityki ekologicznej pa%stwa umo#liwiaj"ca osi"gni cie za!o#onych celów, w tym zw!aszcza popraw jako$ci $rodowiska, powinna opiera& si na dalej id"cych zasadach: zasada praworz"dno$ci, oznaczaj"ca, i# ka#dy przepis prawny musi by& $ci$le przestrzegany, zasada likwidacji zanieczyszcze% u 'ród!a powstania, unikanie wytwarzania zanieczyszcze%, recyklingu, tj. zamykania obiegu surowców i materia!ów, odzysk energii, wody, surowców ze $cieków i odpadów, gospodarcze wykorzystanie odpadów, neutralizacja zanieczyszcze%, tj. czyszczenie $cieków i gazów odlotowych neutralizacja i sk!adowanie odpadów sta!ych, zasada uspo!ecznienia, stworzenie instytucjonalnych i prawnych warunków do udzia!u obywateli, grup spo!ecznych i organizacji pozarz"dowych w ochronie $rodowiska, zasada ekonomizacji, stosowanie systemu ekonomicznych instrumentów zach caj"cych do dzia!a% proekologicznych i wykorzystaniu mechanizmu rynkowego do minimalizacji spo!ecznych kosztów ekorozwoju,

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

217

odpowiedzialno$ci za spowodowanie pogorszenia stanu $rodowiska naturalnego, zasada regionalizacji, oznaczaj"ca powi"zanie polityki regionalnej z regionalnymi ekosystemami. Polska jest jednym z pierwszych krajów Europy, w którym opracowano przyj to „Polityk ekologiczn" pa%stwa”. Oficjalnie przyj to jako dokument przez Sejm w 1991 r. Uchwa!" Sejmu RP z 10.05.1991 r. w sprawie polityki ekologicznej i opublikowano w Monitorze Polskim nr 18, poz. 118. W dokumencie tym zosta! wyra#ony stosunek pa%stwa do problemów ochrony $rodowiska i ich rangi w krajowej polityce. Zosta! równie# wytyczony kierunek rozwoju ustawodawstwa ekologicznego. Dokument ten wyprzedza! o rok zalecenia sformu!owane na Konferencji ONZ „Szczyt Ziemi” w Rio de Janeiro, który odby! si w 1992 r.11 Podstawowe 'ród!a prawa wewn trznego jako akt nadrz dny nad ustawodawstwem zwyk!ym jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która ustala podstawowe zasady ustroju politycznego i spo!eczno-gospodarczego pa%stwa, struktur i kompetencje naczelnych, centralnych i lokalnych organów pa%stwa oraz zasady i tre$& stosunków mi dzy obywatelami i pa%stwem.12 Prawo ochrony $rodowiska tworz" przepisy prawne o ró#nej randze i zasi gu. Nale#" do nich normy konstytucyjne, ustawy, rozporz"dzenia i zarz"dzenia. Ustawa jest aktem prawnym powszechnie obowi"zuj"cym. Zawiera przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wyra#a wol w!adzy prawodawczej, któr" sprawuje Sejm i Senat.13 Rozporz"dzenie oznacza akt ni#szego rz du ni# ustawa. Mo#e regulowa& wy!"cznie zagadnienia poddane ju# wcze$niej pewnej regulacji, i to ustawowej.14 Rozporz"dzenie ma charakter wykonawczy. Instrumenty s!u#"ce do zarz"dzania $rodowiskiem wynikaj" z nast puj"cych aktów prawnych: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Konstytucja zajmuje najwy#sze miejsce w hierarchii aktów normatywnych w Polsce. Jej uchwalenie czy te# zmian charakteryzuje specjalna procedura. Obejmuje podstawowe instytucje ustroju spo!eczno-gospodarczego i politycznego pa%stwa. Konstytucja wyznacza katalog podstawowych praw, wolno$ci i obowi"zków obywateli. Normuje tak#e system 'róde! prawa okre$laj"c materi , warunki i tryb wydawania aktów normatywnych, okre$la ich nazwy oraz hierarchi . Konstytucja wi"#e wszystkie organy pa%stwowe. Ustawy zwyk!e i inne akty normatywne nie mog" by& sprzeczne z konstytucj".

11

B. *arska, Ochrona krajobrazu, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2002, s. 32. J. Bo&, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2004, s. 61. 13 B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony !rodowiska, Lexis Nexis Warszawa 2005, s. 34. 14 P. Sarnecki, System 'róde% prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46. 12

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

218

H. Wyr!bek

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony $rodowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z pó'n. zmianami) okre$la mi dzy innymi zasady informacji o $rodowisku i jego ochronie. Zosta!o to przes"dzone w art. 1 pkt. 2 ustawy, Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i le$nych (Dz.U. z 195 r. Nr 95 z pó'n. zmianami). Ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i le$nych oraz rekultywacji i poprawiania warto$ci u#ytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i le$nych polega na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji, ograniczaniu przeznaczania na cele inne ni# rolnicze czy le$ne, rekultywacji i zagospodarowaniu zgodnie z przeznaczeniem, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz"dzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z pó'n. zmianami), Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z pó'n. zmianami). Okre$la ona zasady post powania z odpadami w sposób zapewniaj"cy ochron #ycia i zdrowia ludzi, a tak#e ochron $rodowiska zgodnie z zasad" zrównowa#onego rozwoju. W szczególno$ci okre$la zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczenia ilo$ci odpadów i ich negatywnego oddzia!ywania na $rodowisko, a równie# odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony $rodowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085 z pó'n. zmianami), Ustawa z dnia 13 wrze$nia 1996 r. o utrzymaniu porz"dku i czysto$ci w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 z pó'n. zmianami). Ustawa okre$la zasady zwi"zane z zapewnieniem utrzymania czysto$ci i porz"dku na terenie gminy. Szczególnie okre$la obowi"zki gminy. W rozdziale 3 ustawy okre$lone s" obowi"zki w!a$cicieli nieruchomo$ci w zakresie utrzymania porz"dku i czysto$ci na w!asnym terenie, Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 63, poz. 638 z pó'n. zmianami). Ustawa okre$la wymagania, jakim musz" odpowiada& opakowania w zwi"zku z ochron" $rodowiska oraz sposoby post powania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowi"zkach przedsi biorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o op!acie produktowej i op!acie depozytowej (Dz.U. z 2001 r. z pó'n. zmianami). Ustawa okre$la obowi"zki przedsi biorców wprowadzaj"cych do obrotu opakowania i produkty w opakowaniach oraz produkty stanowi"ce zagro#enie dla $rodowiska. Op!ata produktow" obj ci s" importerzy oraz wytwórcy produktów (przedsi biorcy), którzy wprowadzaj" je na rynek krajowy. Za!"cznik Nr 1 tej ustawy zawiera spis produktów w opakowaniach, które podlegaj" op!acie produktowej, a za!"cznik Nr 2 i Nr 3 – spis produktów,

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

219

Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229 z pó'n. zmianami). Ustawa stanowi fundament gospodarowania wodami w dorzeczach w Polsce. Okre$la cele, instrumenty, procedury oraz instytucje administracji wodnej. Obejmuje podstawowe elementy Ramowej Dyrektywy Wodnej, g!ównie w cz $ci III „Ochrona wód”, cz $ci VI „Zarz"dzanie zasobami wodnymi”. Podstawowym celem ustawy jest osi"ganie dobrego ekologicznie stanu wód i zapobieganie pogarszaniu si jako$ci wód. Cel jest sformu!owany w art. 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z póz. Zmianami). Ustawa okre$la cele, zasady i formy ochrony przyrody #ywej i nieo#ywionej oraz krajobrazu. Celem jest utrzymanie procesów ekologicznych i stabilno$ci ekosystemów oraz dziedzictwa przyrody, a tak#e kszta!towanie w!a$ciwych postaw cz!owieka wobec przyrody poprzez edukacj , informowanie i promocj w dziedzinie ochrony przyrody, Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z pó'. zmianami). Ustawa okre$la zasady kszta!towania polityki przestrzennej przez jednostki samorz"du terytorialnego i organy administracji rz"dowej, a tak#e okre$la zakres i sposoby post powania w sprawach przeznaczania terenów na okre$lone cele i ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy tych terenów. Brane s" tu pod uwag wymagania ochrony $rodowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i le$nych a tak#e walory architektoniczne, krajobrazowe, ekonomiczne przestrzeni. Uwzgl dniane potrzeby obronno$ci, bezpiecze%stwa pa%stwa i interesu publicznego, Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony (rodowiska jednolity tekst (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 z pó'n. zmianami). Konstytucja RP w trzech artyku!ach reguluje prawo wolno$ci informacji. W art. 54 ust. 1 stwierdza, #e ka#demu zapewnia si wolno$& wyra#ania swoich pogl"dów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Art. 61 ust. 1 mówi, i# obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o dzia!alno$ci organów w!adzy publicznej oraz osób pe!ni"cych funkcje publiczne. Prawo to obejmuje równie# uzyskiwanie informacji o dzia!alno$ci organów samorz"du gospodarczego i zawodowego, a tak#e innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonuj" one zadania w!adzy publicznej i gospodaruj" mieniem komunalnym lub maj"tkiem Skarbu Pa%stwa. Art. 61 reguluje kwesti dost pu do informacji tylko o prawo „obywatela” i tylko informacje o dzia!alno$ci organów w!adzy publicznej, natomiast w art. 74 prawo „ka#dego” i do wszelkich informacji, ale dotycz"cych sprecyzowanego zagadnienia, mianowicie informacji o stanie i ochronie $rodowiska. W celu realizacji art. 61 Konstytucji uchwalono ustaw z dnia 6 wrze$nia 2001r. o dost pie do informacji publicznej. W ustawie tej szczegó!owo okre$lono zasady, sposób i warunki dost pu obywateli do informacji. Ustawa

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

220

H. Wyr!bek

wprowadza zasad jawno$ci i dost pno$ci ka#dej informacji publicznej, okre$la te# i wyj"tki. W Polsce jest dobrze rozwini ty system op!at za korzystanie ze $rodowiska. Przede wszystkim op!aty ponoszone s" przez producentów. Z op!atami za korzystanie ze $rodowiska powi"zany z nimi system funduszy celowych. Podmioty gospodarcze ponosz" op!aty ekologiczne przede wszystkim za: ! pobór wody stanowi"cej w!asno$& pa%stwa, ! wprowadzanie $cieków do wód stanowi"cych w!asno$& pa%stwa lub do ziemi, ! sk!adowanie odpadów, ! usuwanie drzew lub krzewów. S" to podstawowe op!aty i z regu!y maj" do czynienia z nimi wszystkie podmioty gospodarcze korzystaj"ce ze $rodowiska. Za op!aty ekologiczne uznaje si tak#e op!aty za prowadzenie dzia!alno$ci górniczej. S" to op!aty koncesyjne i eksploatacyjne za wydobywanie kopalin i wynikaj" z ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Za korzystanie z wód i urz"dze% wodnych stanowi"cych w!asno$& pa%stwa do celów #eglugi i sp!awu oraz za wydobywanie z tych wód #wiru, piasku kamienia s" op!aty wynikaj"ce z op!atami za pobór wody i zrzut $cieków, z ustawy Prawo wodne. Wysoko$& op!at naliczana jest wed!ug stawek obowi"zuj"cych w dniu korzystania ze $rodowiska, ustalanych przez Rad Ministrów na podstawie rozporz"dze% (w ostatnich latach corocznych). Op!aty s" odr bnie za ka#dy rodzaj korzystania ze $rodowiska i w zale#no$ci od ilo$ci i jako$ci wprowadzanych do $rodowiska zanieczyszcze% czy dokonywanych zmian. Op!aty ustalane s" równie# za pobór wód powierzchniowych i podziemnych. Stawki dla poszczególnych u#ytkowników s" znacznie zró#nicowane. Zale#" one od sektorów gospodarki i województw. Op!aty nak!adane za sk!adowanie odpadów obejmuj" wszystkie rodzaje odpadów, które umieszczono w klasyfikacji odpadów. Op!ata za usuwanie drzew i krzewów, administrowana lokalnie, w gminach, ustalana jest w zale#no$ci od gatunku drzewa i od obwodu pnia. W styczniu 2002 r. zosta!y wprowadzone op!aty produktowe i depozyty. S" to op!aty obci"#aj"ce produkty uci"#liwe dla $rodowiska, u#ywane w sposób masowy. Op!aty produktowe odnosz" si do niemal wszystkich opakowa%, akumulatorów niklowo-kadmowych, ogniw i baterii galwanicznych, olejów smarowych, lamp wy!adowczych, opon oraz urz"dze% ch!odniczych i klimatyzacyjnych zawieraj"cych substancje zubo#aj"ce warstw ozonow". Natomiast op!ata depozytowa zosta!a wprowadzona w odniesieniu do akumulatorów o!owiowych. Celem op!at produktowych jest ograniczenie zu#ycia produktów ekologicznie uci"#liwych i d"#enie do dzia!a% zwi"zanych z zast powaniem ich substytutami ekologicznymi. Op!aty produktowe i depozyty s" wa#nym uzupe!nieniem systemu op!at emisyjnych w Polsce. Wp!ywy z op!at ekologicznych stanowi" 'ród!o zasilania funduszy ekologicznych: Narodowego Funduszu Ochrony (rodowiska i Gospodarki Wodnej, 49 wojewódzkich funduszy ochrony $rodowiska i gospodarki wodnej oraz gminnych funduszy ochrony $rodowiska i gospodarki wodnej. Umo#liwiaj"

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

221

one stworzenie w Polsce szerokiego systemu finansowania przedsi wzi & proekologicznych, w formie dotacji oraz preferencyjnych po#yczek i kredytów. Kary pieni #ne zosta!y ustalone dla wszystkich ponadnormatywnych emisji zanieczyszcze%. W przeciwie%stwie do op!at obci"#aj" koszty produkcji. Kary s" uiszczane z dochodu po opodatkowaniu. Jest silniejszym instrumentem od op!at o oddzia!ywaniu bod'cowym. W Polsce kary przede wszystkim wymierzane s" za: ! wprowadzenie do wód lub do ziemi $cieków nieodpowiadaj"cych wymaganiom, ! pobór wody w ilo$ci wi kszej ni# ustalona w pozwoleniu wodno-prawnym, ! z wp!ywów z op!at i kar ekologicznych, ! przekroczenia, co do rodzaju lub ilo$ci substancji zanieczyszczaj"cych powietrze, przekroczenia dopuszczalnego poziomu ha!asu, ! gromadzenie lub wylewanie odpadów bez wymaganej decyzji lub z naruszeniem warunków decyzji, ! zniszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów, ! usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ! naruszenie przepisów o obszarach morskich oraz zanieczyszczaniu morza, ! poszukiwanie i wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji lub z ra#"cym naruszaniu jej warunków, ! naruszenie przepisów o przejmowaniu gruntów na inne cele. W przypadku przekroczenia ilo$ci zanieczyszcze% wprowadzanych do powietrza, wysoko$& kary odpowiada dziesi ciokrotnej stawce danej op!aty, licz"c za ka#d" godzin , w której emisja przekracza dopuszczalne normy. Kary za zrzut $cieków obliczane s" wed!ug bardziej skomplikowanej formu!y. Wysoko$& kary pieni #nej jest zale#na od ilo$ci, stanu i sk!adu $cieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W zakresie systemu kar do$& skutecznie funkcjonuje mechanizm odraczania ich p!atno$ci i umarzania, w przypadku realizowania przez ukarane jednostki, inwestycji proekologicznych, których zako%czenie umo#liwia usuni cie przyczyn naliczania kar. Wp!ywy z kar ekologicznych stanowi" podobnie jak wp!ywy z op!at 'ród!o zasilania funduszy ekologicznych. Dzielone s" na poszczególne fundusze wed!ug tych samych proporcji, co wp!ywy z op!at ekologicznych. Subwencje fiskalne wyst puj" w formie licznych ulg i odlicze% zwi"zanych bezpo$rednio lub po$rednio z celami ochrony $rodowiska. S" bardzo ma!o znane i ma!o wydajne, ukryte w g"szczu licznych przepisów podatkowych. Przepisy te natomiast wymagaj" uproszczenia a nawet likwidacji. Dotycz" one podatków VAT, akcyzy, podatku dochodowego i niektórych podatków lokalnych. Wyst puj"ce w polskiej gospodarce instrumenty ekonomiczne, takie jak zró#nicowania podatkowe czy celne, nie mia!y dotychczas du#ego wp!ywu na realizowanie inwestycji ekologicznych i zmiany zachowa% spo!ecze%stwa. Instrumenty te w wi kszo$ci przypadków nie by!y ustanawiane z my$l"

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

222

H. Wyr!bek

o ochronie $rodowiska, dlatego dotyczy!y jej w ograniczonym zakresie. Mo#liwo$& odliczania wydatków inwestycyjnych na ochron $rodowiska od podstawy naliczania podatku dochodowego wi"za!a si z ogólnymi przepisami w tym zakresie i nie mia!a charakteru preferencyjnego. Pewne oddzia!ywanie bod'cowe dotyczy podatku akcyzowego wprowadzonego dla paliw p!ynnych. Jest on nieco ni#szy dla benzyny bezo!owiowej i niezasiarczonych olejów nap dowych. Od po!owy 1995 roku wprowadzono podatek akcyzowy od opakowa% z tworzyw sztucznych. Jest on pobierany jednorazowo. Dlatego te# stymuluje stosowanie opakowa% zwrotnych. Podatek ten jest p!acony przez producentów i importerów. Wp!ywy roczne zasilaj" bud#et. Tak#e w ma!ym zakresie zró#nicowania podatku VAT preferuj" towary i us!ugi wed!ug kryterium ochrony $rodowiska. Istotnym z punktu widzenia dzia!a% proekologicznych instrumentem ekonomicznym okaza! si kontyngent na bezc!owy import niektórych urz"dze% i aparatury pomiarowej s!u#"cej ochronie $rodowiska. Zakres jego jest niestety corocznie ograniczany. W polskim systemie instrumentów ekologicznych wyst puj" tak#e subwencje w finansowaniu inwestycji ekologicznych. Wyst puj" w postaci dotacji preferencyjnych udzielanych g!ównie za po$rednictwem funduszy. Po#yczki charakteryzuj" si nisk" stop" oprocentowania, stosunkowo d!ugim okresem karencji 1 i sp!aty d!ugu. Istnieje mo#liwo$& cz $ciowego umorzenia po#yczki, w przypadku terminowego i zgodnego z zamierzeniami uko%czenia inwestycji ochronnych. (rodki finansowe gromadzone na funduszach ochrony $rodowiska wykorzystywane s" równie# na pokrywanie dop!at do kredytów preferencyjnych udzielanych przez BO( S.A.. Wa#nym 'ród!em finansowania inwestycji staj" si kredyty bankowe, które s" sp!acane ze $rodków w!asnych przedsi biorstw. Kredyty inwestycyjne na finansowanie przedsi wzi & w dziedzinie ochrony $rodowiska mog" uzyska przedsi biorstwa efektywnie gospodaruj"ce. Jako kryterium oceny zdolno$ci kredytowej przyjmuje si wynik finansowy zapewniaj"cy wyp!acalno$&, to jest zwrot kredytu wraz z odsetkami. Od roku 1990 w du#ym tempie rozwija si forma kredytowania zwana leasingiem. Odgrywa coraz to wi ksze znaczenie w finansowaniu przedsi wzi & zwi"zanych z ochron" $rodowiska. Jest zbli#ony do umowy najmu lub umowy dzier#awy. Dzi ki leasingowi nast puje szybszy rozwój przede wszystkim ma!ych firm. 30 maja 2006 r. zosta!o zawarte porozumienie pomi dzy Instytutem Ochrony (rodowiska jako Krajowym Administratorem Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, Towarow" Gie!d" Energii S.A. i Bankiem Ochrony (rodowiska S.A. o wspó!pracy w zakresie podj cia dzia!a% w celu uruchomienia rynku obrotu uprawnieniami do emisji. Uprawnienia uzyska!o 876 przedsi biorstw. Do ich dyspozycji postawiono !"cznie na okres trzech lat (2005-2007) oko!o 715 mln uprawnie%, po 238 mln na rok, a ka#de równowa#ne 1 tonie wyemitowanego dwutlenku w gla. Administrator prowadzi krajowy rejestr uprawnie% (elektroniczn" baz danych) pozwalaj"cy na weryfikacj stanu posiadania uczestników systemu. System pozwala na

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87

Instrumenty ekonomiczne zarz dzania "rodowiskiem

223

rejestrowanie, przekazywanie uprawnie% pomi dzy uczestnikami oraz na weryfikacj faktycznej emisji przez dan" instalacj . Mimo tego, z uwagi na wieloletnie zaniedbania, wci"# jeszcze stan naszego $rodowiska znacznie odbiega od standardów Unii Europejskiej. Nasze wydatki na ochron $rodowiska nadal s" niewystarczaj"ce w stosunku do potrzeb. Wraz z rozwojem gospodarki rynkowej wzrasta potrzeba zmian systemu instrumentów ekonomicznych i coraz wi kszego wykorzystania mechanizmów rynkowych w ochronie $rodowiska. Podsumowanie Wspó!czesne spo!ecze%stwa nie maj" alternatywy: rozwój gospodarczy czy ochrona $rodowiska. Musz" podporz"dkowa& rozwój mo#liwo$ciom, jakie daje $rodowisko. Nie mo#emy ju# zatrzyma& rozwoju techniki, ale mo#emy dzia!a& w sposób zgodny z mo#liwo$ciami, jakie daje nam $rodowisko. Szybkie tempo niekorzystnych zmian zachodz"cych w $rodowisku zagra#a utrzymaniu ci"g!o$ci #ycia biologicznego na Ziemi. Zestawy narz dzi faktycznie wykorzystywane w polityce ekologicznej w poszczególnych krajach s" ró#ne. Na wybór instrumentów polityki ekologicznej maj" wp!yw nie tylko kryteria ekologiczne, ale równie# instytucjonalne, uwarunkowania polityki i tradycje administracyjne. Instrumenty ekonomiczne s" skutecznym narz dziem i efektywne ich wykorzystywanie wywiera znaczne zmiany pozytywne na dzia!ania wbrew $rodowisku. Analizuj"c przepisy prawne oraz instrumenty ekonomiczne stosowane w ochronie $rodowiska mo#na stwierdzi&, #e rozwi"zania polskie niewiele odbiegaj" od zachodnich. Trzeba jednak podkre$li&, i# w niektórych przypadkach polskie normatywy s" bardziej tolerancyjne a certyfikacja i atestacja ma w #szy zakres i jest mniej powszechna, ale ró#nice te szybko usuwa si . W szczególno$ci coraz wi cej przedsi biorstw w!"cza si do ochrony $rodowiska. Podstawowym kierunkiem dzia!a% na lata 2007-2010 jest efektywniejsze wykorzystanie istniej"cych instrumentów i poszukiwanie nowych, takich, które zapewni" terminow" realizacj celów polityki ekologicznej oraz umo#liwi" zwi kszenie $rodków finansowych przeznaczanych na te cele. Podj te b d" prace analizy systemu subwencji, a z najwi ksz" uwag" tych ukrytych, udzielanych ze 'róde! publicznych ró#nym sektorom gospodarki pod k"tem oddzia!ywania na $rodowisko przyrodnicze. Likwidowane b d" antyekologiczne subsydia powoduj"ce nadmiern" eksploatacj zasobów przyrodniczych d"#"c do w!"czenia w cen produktów i us!ug kosztów zewn trznych ich wytwarzania. Reforma systemu podatkowego jest tak#e uwzgl dniona w przysz!ych pracach Ministerstwa (rodowiska. System podatkowy powinien wspiera& postaw ochrony $rodowiska. Za!o#eniem jest, aby jednak przeprowadzone zmiany nie powodowa!y wzrostu obci"#enia podatkami obywateli i przedsi biorstw, ani te# zmniejszenia wp!ywu do bud#etu pa%stwa.

ZN nr 87

Seria: Administracja i Zarz"dzanie (14)2010

224

H. Wyr!bek

Polskie przepisy prawne dotycz"ce ochrony $rodowiska tworz" g!ównie trzy ustawy: ustawa o ochronie i kszta!towaniu $rodowiska, ustawa Prawo wodne oraz ustawa o odpadach. Jako $rodek s!u#"cy ochronie $rodowiska powy#sze ustawy wprowadzi!y normy w korzystaniu ze $rodowiska, zwane potocznie „pozwoleniami na korzystanie ze $rodowiska”. Dla podmiotów gospodarczych jest konieczno$ci" uzyskiwania tych pozwole% w zakresie wprowadzania do $rodowiska ró#nego rodzaju zanieczyszcze%, ale musz" by& spe!nione okre$lone warunki, co do ilo$ci i rodzaju tych zanieczyszcze%. Warunki te ustalone s" decyzjami w!a$ciwych organów administracji pa%stwowej. Ponadto jako jeden z mechanizmów ochrony $rodowiska ustawy te wprowadzaj" instrumenty ekonomiczne. Nale#" do nich przede wszystkim: ! op!aty za korzystanie ze $rodowiska i wprowadzanie w nim zmian, ! kary za naruszanie wymaga% ochrony $rodowiska, ! instrumenty finansowania ochrony $rodowiska, tj. dotacje oraz preferencyjne po#yczki i kredyty dla przedsi wzi & z zakresu ochrony $rodowiska ze $rodków uzyskiwanych. Wykorzystywane s" tak#e inne instrumenty ekonomiczne, takie jak op!aty za korzystanie z walorów przyrodniczych (np. tzw. op!aty klimatyczne lub op!aty za wej$cie do parków narodowych), Bibliografia Dobrza%ski G., Dobrza%ska B.M., Kie!czowski D., Ochrona !rodowiska przyrodniczego, Wyd. Ekonomia i (rodowisko, Bia!ystok 1997. Górka K. Poskrobko B., Radecki W., Ochrona $rodowiska. Problemy spo%eczne, ekonomiczne i prawne, PWE 1998. Ma!ecki Z., Ochrona i zarz"dzanie $rodowiskiem, Tom II, Elementy zarz dzania !rodowiskiem naturalnym, Wydawnictwo (l"skiej Wy#szej Szko!y Zarz"dzania, Katowice 2000. Poskrobko B., Zarz dzanie !rodowiskiem, PWE, Warszawa 1998. Wierzbowski B., Rakoczy B., Podstawy prawa ochrony !rodowiska, Wyd. Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2005.

Seria: Administracja i Zarz dzanie (14)2010

ZN nr 87