DICTAMEN N.º 1/2014, de 9 de enero* Expediente relativo a proyecto de Decreto por el que se regulan las actuaciones en materia de certificación energética de los edificios en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y se crea el Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha. ANTECEDENTES Primero. Memoria.- Con fecha 10 de junio de 2013 el Director General de Industria, Energía y Minas elaboró una Memoria justificativa sobre la necesidad de emprender una iniciativa reglamentaria tendente a establecer el régimen jurídico de las actuaciones de certificación de la eficiencia energética de los edificios en la Comunidad Autónoma, así como la creación del correspondiente registro autonómico de dichas certificaciones. Tal iniciativa se vincula al ejercicio de las competencias contempladas en la regla 12ª del artículo 31.1 y en los apartados 6 y 8 del artículo 32 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, dirigidas en este caso al desarrollo de la normativa básica estatal contenida en el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, y de los artículos 16 y 18 de la Ley 1/2007, de 15 de febrero, de Fomento de las Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y Eficiencia Energética en Castilla-La Mancha. Se indica también en dicho documento que las medidas contempladas en la norma proyectada van a suponer incremento del gasto público, distinguiendo entre el coste de la actuación con los recursos propios y el derivado del empleo de recursos externos, ya que es previsible que las actuaciones de control e inspección se externalicen recurriendo a agentes autorizados. Efectúa también un análisis de los ingresos derivados de la aplicación de la norma proyectada en función de las tasas existentes, proponiendo la actualización de las tarifas correspondientes a la inscripción registral de los certificados de eficiencia energética de edificios existentes, cuyo importe actual de 3 euros no cubre el coste real del servicio que considera debería ser superior a los 30 euros. La memoria contiene igualmente una mención a la evaluación de impacto de género, en el sentido de afirmar que no incide sobre esta materia. Por otra parte, la memoria describe el proyecto de Decreto ya elaborado, señalando su estructura y contenido. Acompaña a la memoria un primer borrador de Decreto fechado el 10 de junio de 2013. Segundo. Orden de inicio.- Obra en el expediente una resolución adoptada en la misma fecha por la titular de la Consejería de Fomento, ordenando el inicio del procedimiento de elaboración del proyecto reglamentario mencionado. Tercero. Primer informe jurídico.- Figura a continuación un informe del Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería de Fomento, donde tras indicar la competencia y régimen jurídico a que ha de acomodarse la norma y enumerar los trámites necesarios para su aprobación, analiza el contenido del borrador informando el mismo favorablemente. Cuarto. Informes de adecuación a la normativa sobre racionalización de procedimientos y reducción de cargas administrativas.- Obran seguidamente sendos informes sobre adecuación a la normativa en materia de racionalización de procedimientos y reducción de cargas administrativas de la norma proyectada. El primero de ellos, emitido por un Asesor Técnico de Apoyo de Convenios y Normativa concluye que la nueva norma supone una reducción de cargas para los usuarios respecto de la normativa actualmente vigente, que evalúa en 1.496 euros por usuario para el caso de edificios de nueva construcción y de 4 euros por usuario para el supuesto de edificios existentes. El segundo informe, emitido por la Inspectora General de Servicios, estima que el proyecto cumple con la normativa vigente en materia de racionalización y simplificación de procedimientos. Quinto. Informe de la Secretaria General.- Figura también el informe de 20 de junio de 2013, de la Secretaria General de Fomento que indica que el contenido de la propuesta se halla conforme con la legislación vigente por lo que es posible su consideración por el Consejo de Gobierno. Sexto. Toma en consideración por el Consejo de Gobierno.- Las actuaciones anteriores y un nuevo proyecto de Decreto fechado el día 2 de julio, fueron elevados al Consejo de Gobierno con fecha 4 de julio de 2013, para su toma en consideración, según se acredita mediante el correspondiente certificado expedido por su Secretaria adjunta. Séptimo. Informe de la Dirección General de Vivienda, Urbanismo y Planificación Territorial.- Figura a continuación un informe fechado el 8 de julio, de la Jefa de Sección de la Dirección General de la Vivienda, Urbanismo y Planificación Territorial donde se efectúan una serie de observaciones al texto del proyecto. Octavo. Información pública.- En fecha 8 de agosto de 2013 tuvo lugar el inicio del periodo de información pública del texto reglamentario proyectado, por espacio de veinte días naturales, previo anuncio insertado el día anterior en el Diario

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Ponente: Fernando José Torres Villamor 1

Oficial de Castilla-La Mancha n.º 152/2013, con puesta de manifiesto del expediente en la sede de la Secretaría General de la Consejería de Fomento. Con fecha 27 de agosto presentó alegaciones al texto el Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de Toledo, sugiriendo la modificación del artículo 14 para ampliar la inclusión del certificado en la información a suministrar al usuario en los supuestos de alquiler de edificios. Noveno. Segunda memoria.- Figura seguidamente una segunda memoria justificativa y económica del proyecto de Decreto, fechada el día 1 de octubre, cuyo contenido reitera el expresado en la primera, si bien modifica el contenido de la evaluación económica de la iniciativa normativa, de modo que ahora se prevé que el coste de su implantación para la Administración será de 146.250 euros/año y que los ingresos derivado de las tasas por inscripción de los correspondientes certificados de eficiencia energética será de 135.720 euros. Décimo. Tercer borrador.- A continuación, se incorpora al procedimiento una nueva versión del proyecto de Decreto, fechada el 7 de octubre, que consta ahora de un preámbulo, quince artículos, encuadrados en seis capítulos, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y varios Anexos. Undécimo. Segundo informe jurídico.- Con fecha 9 de octubre, el Jefe de Servicio Jurídico emite un informe sobre el borrador de Decreto anterior, apreciando la introducción de aspectos esenciales tras la cumplimentación del trámite de información pública tales como un control previo a la inscripción de ciertos certificados o la regulación de los agentes de control externo. Por este motivo advierte, con buen criterio, de la necesidad de someter este nuevo borrador a dicho trámite esencial que, en caso contrario, podría constituir un vicio insubsanable de nulidad de la disposición. Duodécimo. Segunda información pública y trámite de audiencia.- En fecha 11 de octubre de 2013 tuvo lugar el inicio del periodo de información pública del nuevo texto reglamentario proyectado, por espacio de veinte días naturales, previo anuncio insertado el día anterior en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha n.º 197/2013, e inserción en el tablón de anuncios electrónicos de la Junta de Comunidades, con puesta de manifiesto del expediente en la sede de la Secretaría General de la Consejería de Fomento. Paralelamente, mediante notificaciones individualizadas, fue ofrecida audiencia a las siguientes entidades asociativas con intereses en el sector: Asociación Nacional de Organismos de Control (ASORCO), Asociación de Empresas de Control de Calidad y Control Técnico Independientes (AECCTI), Asociación Española de Ingenieras e Ingenieros Consultores de Instalaciones (AEDICI), Asociación Española de Grupos Empresariales de Inspección y Certificación (AEGIC), Asociación Española para la Calidad de la Edificación (ASECE), Asociación de Empresas de Eficiencia Energética (A3E), Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos (AMI), Asociación Técnica Española de Climatización y Refrigeración (ATECYR), Eurocontrol, SA, Asistencia Técnica Industrial, SA, SGS Tecnos SA, APPLUS NORCONTROL, SLU, AUDING CONTROL Y VERIFICACIÓN SL, QUAIBERICA, CUALICONTROL-ACI, SAU Y FRICAM. Como consecuencia de los trámites de información pública y audiencia antedichos, se ha producido la presentación de escritos de alegaciones por parte del Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de Toledo, la empresa consultora SinCeO2 y el Colegio Oficial de Arquitectos de Castilla-La Mancha. También han presentado alegaciones diversos órganos de la Administración Autonómica, en concreto, las Direcciones Generales de Vivienda, Urbanismo y Planificación Territorial, de Salud Pública, Drogodependencia y Consumo y de Telecomunicaciones y Nuevas Tecnologías. Decimotercero. Informe sobre las alegaciones recibidas.- Seguidamente, el día 4 de noviembre de 2013, fue redactado un informe por parte del Director General de Industria, Energía y Minas, en el que, haciendo un repaso de las observaciones y sugerencias recibidas, se exponen las razones por las que se admiten o rechazan las propuestas formuladas. Decimocuarto. Cuarto borrador.- Sigue a dicho informe un cuarto borrador del proyecto de Decreto, datado el mismo día 4 de noviembre, que se compone de un preámbulo, quince artículos, integrados en seis capítulos, una disposición transitoria, una derogatoria y dos disposiciones finales. Decimoquinto. Tercera memoria.- Figura una tercera memoria justificativa y económica del proyecto de Decreto, fechada el día 7 de noviembre, cuyo contenido reitera el expresado en anteriores, si bien modifica el contenido de la evaluación económica de la iniciativa normativa, incorporando indicación de las partidas presupuestarias afectadas y la previsión de los ingresos y gastos que generaría su aplicación para los ejercicios 2014 y 2015, de modo que ahora se prevé que el coste de su implantación para la Administración será de 341.250 euros para las dos anualidades citadas y que los ingresos derivados de las tasas por inscripción de los correspondientes certificados de eficiencia energética serán de 271.440 euros para el mismo periodo temporal. Decimosexto. Informe sobre adecuación de procedimientos.- Con fecha 7 de noviembre de 2013 el Asesor de Apoyo de Convenios y Normativa emite un nuevo informe sobre adecuación del proyecto a la normativa sobre racionalización de procedimientos y reducción de cargas, habida cuenta los cambios introducidos respecto al borrador previamente informado. En el mismo concluye que los escasos aspectos procedimentales regulados en el proyecto se adecuan a la normativa sobre racionalización y reducción de cargas administrativas.

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Decimoséptimo. Informe de la Dirección General de Presupuestos.- Seguidamente, consta en el expediente el informe emitido por la Dirección General de Presupuestos con fecha 18 de noviembre de 2013, en el que, a la vista de la Memoria económica citada con anterioridad, se informa favorablemente el proyecto de Decreto de referencia, toda vez que pese a no tener las actuaciones de inspección y control previstas consignación presupuestaria suficiente en el proyecto de presupuestos Generales de la Junta para el año 2014, “los gastos a que den o pudieran dar lugar para los ejercicios siguientes queden supeditados a las dotaciones financieras que para tal fin se consignen con carácter definitivo en la ejecución del Presupuesto de 2014”. Decimoctavo. Informe del Gabinete Jurídico.- Con fecha 21 de noviembre posterior se incorpora al expediente el informe de una Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, con el visto bueno de su Directora, en relación con el texto reglamentario en tramitación, que concluye informando el mismo favorablemente si bien se hacen diversas observaciones a su contenido. Decimonoveno. Último borrador del proyecto de Decreto.- En el expediente sometido a consulta figura finalmente un quinto y último texto del proyecto de Decreto, de fecha 26 de noviembre de 2013, titulado “por el que se regulan las actuaciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios en la Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha y se crea el Registro Autonómico de certificados de eficiencia energética de edificios de Castilla-La Mancha”, que se compone de un preámbulo, quince artículos, encuadrados en seis capítulos, una disposición transitoria, una derogatoria y dos disposiciones finales. El preámbulo de la norma explica las razones que impulsan la iniciativa, con referencia a los precedentes normativos comunitarios, estatales y autonómicos en los que se sustenta la regulación proyectada, significando que su contenido se orienta a promover la eficiencia energética en la edificación, ofreciendo a los consumidores y usuarios información objetiva del comportamiento energético de los edificios, favoreciendo una mayor transparencia en el mercado inmobiliario y la mejora de la calidad de las edificaciones. Asimismo tiene por objeto la regulación del Registro público de certificados de eficiencia energética. El capítulo I, denominado “Disposiciones generales”, comprende los primeros tres artículos con el siguiente contenido: el artículo 1 determina el objeto del Decreto, el artículo 2 concreta el ámbito de aplicación del Decreto y el artículo 3 trata de la radicación de la competencia autonómica en la materia. El capítulo II, titulado “Calificación y certificación de la eficiencia energética”, incluye tres artículos con el siguiente contenido: el artículo 4 regula el procedimiento para la calificación y certificación de la eficiencia energética de un edificio, el artículo 5 trata de la renovación y actualización de los certificados y el artículo 6 regula la figura de la etiqueta de eficiencia energética. El capítulo III, titulado “Control externo e inspección”, se compone de cuatro artículos que abordan las siguientes cuestiones: el artículo 7 trata sobre el sistema de control independiente, el artículo 8 determina quienes pueden ostentar la condición de agentes autorizados para ejecutar el control externo, el artículo 9 expresa las obligaciones que competen al promotor o al propietario del edificio en relación con el control externo y el artículo 10 encomienda a la Dirección General competente en materia de energía la facultad de inspeccionar el cumplimiento de la obligación de certificar la eficiencia energética. El capítulo IV regula el Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha, constando de dos artículos, el artículo 11 trata de la creación del correspondiente Registro Autonómico de certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha y el artículo 12 regula el procedimiento de tramitación electrónica de los procedimientos registrales. El capítulo V trata sobre la inclusión del certificado de eficiencia energética en la información a suministrar al comprador o arrendatario en la compra-venta o arrendamiento de edificios que consta de un único artículo. El capítulo VI regula el régimen sancionador, conformado por dos artículos, el 14 relativo a las infracciones y sanciones y el 15 sobre la competencia para la iniciación y resolución de procedimientos sancionadores. La disposición transitoria única regula la validez de los certificados ya emitidos y la cancelación de la inscripción de entidades de verificación de la conformidad. La disposición derogatoria única dispone la derogación del Decreto 6/2011, de 1 de febrero, por el que se regulan las actuaciones en materia de certificación energética de edificios en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y se crea el Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios y Entidades de Verificación de la Conformidad y también la Orden de 11/06/2013, de la Consejería de Fomento, por la que se regula la inscripción de las certificaciones de eficiencia energética de los edificios existentes en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, así como cuantas otras normas de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el nuevo Decreto. Las dos disposiciones finales tratan sobre habilitación al titular de la Consejería competente para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del Decreto -la primera- y la entrada en vigor del mismo -la segunda-. En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 10 de diciembre de 2013. 3

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Se insta dictamen de este órgano consultivo en relación con un proyecto de Decreto que pretende establecer la regulación de las actuaciones en materia de certificación energética de los edificios en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y se crea el Registro Autonómico de certificados de eficiencia energética de edificios de Castilla-La Mancha. La iniciativa reglamentaria emprendida aborda así una regulación de la materia mencionada que, como refleja el propio preámbulo del proyecto de Decreto, tiene dos claros referentes normativos dentro del ordenamiento jurídico nacional. Por un lado, uno más genérico, radicado en algunas determinaciones de la Ley 1/2007, de 15 de febrero, de Fomento de las Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y Eficiencia Energética en Castilla-La Mancha, principalmente sus artículos 16 y 18, en el segundo de los cuales se trata de los sistemas, medidas y actividades de “certificación energética”. De otro, el referente normativo más específico y claro de la disposición proyectada se encuentra en el artículo 83.3 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que dispone que los certificados de eficiencia energética para edificios existentes se obtendrán de acuerdo al procedimiento básico que se establezca reglamentariamente para ser puestos a disposición de los compradores o usuarios de esos edificios cuando los mismos se vendan o alquilen. El desarrollo de este precepto ha tenido lugar mediante el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, aprobatorio del procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios; normas estas últimas dictadas por el Estado con el declarado propósito de servir de instrumento de trasposición parcial de la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre eficiencia energética de los edificios. Conviene también precisar, en relación con el referido Real Decreto, que el mismo tiene la condición de normativa básica dictada al amparo de las reglas 13ª, 23ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución y que, al regular dicho procedimiento básico de certificación, remite en varios aspectos a lo que pueda determinarse a través de los oportunos desarrollos autonómicos -en tal sentido, artículos 9.1 y 3, 10, 11.2, 13.3 o 14.3-. De tal modo, la regulación proyectada cumple una doble función de desarrollo, tanto de los preceptos legales autonómicos antes citados de la Ley 1/2007, de 15 de febrero, como de la normativa básica estatal establecida tanto en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible como en el aludido Real Decreto 235/2013, de 5 de abril; cometidos ambos en los que habrá de tenerse presente la normativa comunitaria existente en la materia, establecida, como se ha dicho, por la referida Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo, del Parlamento Europeo y del Consejo. A la vista de lo expuesto, cabe concluir que el proyecto de Decreto analizado opera visiblemente en el ámbito de las relaciones que se establecen entre ley y reglamento, sin que ello quede desvirtuado por su apreciable vinculación con normas básicas estatales de rango reglamentario. En consecuencia, pretendiendo la norma reglamentaria sometida a dictamen el desarrollo de las previsiones de la legislación referida, resulta preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo y con tal carácter se emite este. II Examen del procedimiento tramitado.- En el ámbito de esta Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad reglamentaria se regula en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que la atribuye al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias. En su apartado segundo el artículo citado establece que el ejercicio de dicha potestad “requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar”, añadiéndose en el apartado siguiente que “en la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes. Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite. Se entenderá cumplido el trámite de información pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los órganos Consultivos de la Administración Regional”. Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento, que han sido descritas suficientemente en antecedentes, y su contraste con las previsiones contenidas en los aludidos preceptos, se hace preciso poner de manifiesto las observaciones que a continuación se relacionan. La memoria que da inicio al expediente hace referencia a la estructura y al contenido de un primer borrador, de lo que se desprende que tanto aquel documento como la autorización de la iniciativa por la titular del departamento se han elaborado 4

con posterioridad a la elaboración de dicho borrador de Decreto, distorsionando así la lógica establecida por el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre. Al efecto es necesario reiterar lo ya expresado por el Consejo en anteriores ocasiones (por ejemplo en el dictamen 74/2011, de 30 de marzo), en las que señalaba la importancia de la memoria como primer documento del expediente en el que se recogen los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar, a fin de que, a la vista de la misma, la persona titular de la Consejería competente pueda autorizar la iniciativa en los términos propuestos. Su cumplimentación a posteriori supone simplemente una formalidad, a modo de mera sanción de las actuaciones realizadas, que no cumple los objetivos pretendidos por el precepto legal citado. Por otra parte, la norma proyectada tiene repercusión sobre el gasto público, tal y como recogen las diversas memorias económicas obrantes en el expediente. En consecuencia resulta preceptivo la emisión de informe por la Dirección General de Presupuestos, según dispone el artículo 18 de la Ley 10/2012, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2013 (En el mismo sentido, el artículo 23 de la Ley 10/2013, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2014). En cumplimiento del anterior mandato se ha elaborado una memoria económica que fue informada favorablemente por dicha Dirección General el día 18 de noviembre de 2013, tomando en consideración tanto la previsión de gasto derivado de la aplicación de la norma como las estimaciones de ingresos generados por las tasas de inscripción de los certificados de eficiencia energética en el Registro creado para tal fin. Sin embargo, la posterior aprobación de la Ley 8/2013, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias de Castilla-La Mancha, ha modificado la Ley 7/2008, de 13 de noviembre, de Regulación de Tasas en materia de Industria, Energía y Minas de Castilla-La Mancha (disposición final tercera), eliminando, a partir de su entrada en vigor el 1 de enero de 2014, las tarifas hasta entonces existentes según el tipo de certificado de eficiencia energética objeto de inscripción. Dichas tarifas pasan a sustituirse por una única tarifa de 16 euros para todos los tipos de certificados, incluidos los de los edificios existentes. Dicha modificación legislativa incide por tanto en la memoria económica elaborada y en el informe de la Dirección General Presupuestos sobre la misma. Si bien esta modificación normativa no afecta de forma directa a los gastos en ejercicios futuros, sí afecta a los ingresos, toda vez que se minoran tres de las tarifas hasta ahora existentes e incrementa otra, razón por la que se estima aconsejable que con anterioridad a su elevación al Consejo de Gobierno se adapte la memoria económica a la nueva realidad impositiva y se solicite la emisión del preceptivo informe de la Dirección General de Presupuestos conforme a la misma. Por otra parte, se aprecia que en la tramitación no se ha recabado el informe del Consejo Regional de Consumo. El Decreto 343/2008, de 18 de noviembre, que regula dicho órgano consultivo, dispone en su artículo 4.1, letra a) que este deberá “Informar preceptivamente los proyectos de disposiciones generales en materias específicas de consumo”. Estima el Consejo que dicho informe preceptivo sí es exigible en el presente caso, pues, si bien la norma no tiene como único objeto regular materias específicas de consumo, estas sí constituyen uno de los objetivos principales de la misma, tal y como claramente se aprecia en la exposición de motivos que afirma que uno de ellos es ofrecer a “consumidores y usuarios información objetiva del comportamiento energético de los edificios”, con la correspondiente invocación del título competencial previsto en el artículo 32, apartado 6 del Estatuto de Autonomía, relativo a la defensa del consumidor y usuario. Asimismo su articulado establece determinadas obligaciones cuyo incumplimiento se sujeta al régimen sancionador establecido en el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, y en la Ley 11/2005, de 15 de diciembre, del Estatuto del Consumidor de CastillaLa Mancha. A mayor abundamiento cabe señalar que el artículo 83 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que establece la habilitación legal para la regulación reglamentaria de la certificación de eficiencia energética en edificios existentes, se titula “Transparencia e información a los consumidores”, y que el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, a cuyo desarrollo atiende la norma proyectada, afirma en su parte expositiva que “El fundamento legal de la regulación de la certificación de eficiencia energética de los edificios se encuentra por un lado, en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, así como por otro, y en particular para los edificios existentes, en el artículo 83.3 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en el que se establece que los certificados de eficiencia energética para estos edificios se obtendrán de acuerdo con el procedimiento básico que se establezca reglamentariamente, para ser puestos a disposición de los compradores o usuarios de esos edificios cuando los mismos se vendan o arrienden”. Es por ello que antes de la elevación al Consejo de Gobierno deberá recabarse el citado informe sin que, en aras a evitar demoras, sea necesario someter el proyecto de nuevo al dictamen de este órgano consultivo si, después de cumplido el citado trámite, no se introdujeran en él otras modificaciones que las que se incorporasen a la vista del presente dictamen. III

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Marco competencial y normativo.- Antes de iniciar el estudio pormenorizado del texto reglamentario proyectado, conviene efectuar una breve exposición sobre el entorno normativo en el que ha de producirse su inserción en el ordenamiento jurídico. El ámbito competencial autonómico concernido por el proyecto de norma viene configurado por varios títulos competenciales definidos en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, que han sido adecuadamente mencionados en el preámbulo de la norma, como es el caso de los enunciados en sus artículos 31.1.12ª y 32.6 y 8, relativos a las atribuciones correspondientes a la planificación de la actividad económica y el fomento del desarrollo económico de la Región, y “defensa del consumidor y usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general” y desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen minero y energético. Ahora bien, las competencias autonómicas antedichas aparecen mediatizadas por el alcance de otros títulos competenciales estatales que inciden concurrentemente sobre el mismo ámbito de regulación, pudiéndose citar en tal sentido a las de carácter exclusivo relacionadas en los artículos de la Constitución 149.1.13ª -sobre “Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”-, 149.1.23ª -sobre bases en materia de “protección del medio ambiente”- y 149.1.25ª -sobre la fijación de las “Bases del régimen minero y energético”-, pues precisamente, con referencia expresa a estos tres títulos competenciales, el Estado dictó el tan citado Real Decreto 235/2013, de 5 de abril. Expuesto lo anterior, procede pasar al examen del marco legal y reglamentario en que se integra la norma proyectada, señalando que el mismo se encuentra bien trazado en el preámbulo de la norma, quedando singularmente definido por las disposiciones aludidas en la Consideración I, de las que cabe destacar varios preceptos: De un lado, ha de tenerse presente el contenido de los artículos 16 y 18 de la citada Ley 1/2007, de 15 de febrero, de Fomento de las Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y Eficiencia Energética en Castilla-La Mancha, que señalan textualmente: - Artículo 16.- “Ahorro y eficiencia energética en la edificación. [ ] 1. Las Consejerías competentes en materia de energía y vivienda colaborarán para la adaptación e implantación de la normativa en materia de eficiencia energética de los edificios y normativa técnica de desarrollo, para promover la construcción de edificios bioclimáticos en el ámbito de Castilla-La Mancha, en el marco de la normativa básica. […]”. - Artículo 18.- “Certificación Energética. [ ] 1. La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha procederá a implantar los sistemas y medidas de control necesarias, a efectos de acreditación y certificación y de garantizar el mayor ahorro y eficiencia energética, para aquellas instalaciones con unos determinados niveles de consumo. [ ] 2. Las determinaciones técnicas y procedimiento de expedición de las certificaciones energéticas por parte del órgano competente en materia de energía se regularán reglamentariamente para cada sector de actividad”. De otro, es preciso hacer referencia a lo dispuesto en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en cuyo artículo 83.3 se establece que: “Los certificados de eficiencia energética para edificios existentes se obtendrán de acuerdo al procedimiento básico que se establezca reglamentariamente para ser puestos a disposición de los compradores o usuarios de esos edificios cuando los mismos se vendan o alquilen”. En relación con dicho procedimiento básico la disposición final quincuagésima primera de la misma ley señala que “Se autoriza al Gobierno para que, mediante Real Decreto y en el plazo de seis meses, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, apruebe el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética en los edificios existentes establecida en el artículo 83. Dicho desarrollo reglamentario incorporará los supuestos de excepción y los sistemas de certificación previstos en los artículos 4 y 7, respectivamente, de la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios”. A dicho mandato de desarrollo se ha dado cumplimiento mediante el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, que incluye dentro de su Capítulo II numerosas determinaciones definitorias del procedimiento básico de certificación con las que engarzan varias de las disposiciones del texto proyectado, en relación con la calificación de la eficiencia energética de un edificio -artículo 4-, su certificación -artículo 5-, los mecanismos de control independiente -artículo 9- o la vigencia de las certificaciones -artículo 11-. Especial interés cobra, en este sentido, lo establecido en algunos de ellos por cuanto que introducen previsiones de desarrollo normativo y concreción, en virtud de las cuales se residencia tal posibilidad en los órganos competentes de las correspondientes Comunidades Autónomas, como es el caso de los siguientes preceptos: - El artículo 5.6, en relación con la disposición transitoria tercera, sobre la implantación y regulación de registros autonómicos para la inscripción de las certificaciones de su ámbito territorial. - El artículo 9, apartados 1 y 3, sobre el establecimiento y aplicación de sistemas de control de las certificaciones. - El artículo 11, apartados 2 y 3, sobre fijación de las condiciones de renovación o actualización de los certificados de eficiencia energética. - El artículo 13.3, sobre la regulación de las condiciones de exhibición voluntaria de las etiquetas de eficiencia energética de los edificios.

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- El artículo 14, apartado 3, relativo a la divulgación e información del contenido de los certificados de eficiencia energética. En relación con el ámbito sancionador, debe citarse la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuya disposiciones adicionales tercera y cuarta establecen las infracciones y las sanciones así como su graduación, aplicables al incumplimiento de las obligaciones que la norma impone en materia de certificación de eficiencia energética. Por último, debe completarse este marco normativo con una referencia a la reciente Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, cuyo Preámbulo expresa que las Administraciones Públicas observarán los principios recogidos en la misma en todos sus actos y disposiciones y para todas las actividades económicas, señalando especialmente las que por su carácter estratégico, como la energía, o por su potencial para la dinamización y el crecimiento económico, como la construcción, resulten de especial relevancia para la economía, en beneficio último de los consumidores y usuarios. Dicha norma tiene incidencia sobre la regulación proyectada toda vez que es objeto de la misma establecer las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado, que se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. IV Observaciones esenciales.- Procede avanzar en el examen del articulado del proyecto, plasmando primeramente varias observaciones que, por su entidad, han de ser dotadas de carácter esencial. Artículo 7. Sistema de control independiente.- Este precepto viene a desarrollar y completar las previsiones contenidas en el artículo 9 del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de los edificios, en relación con el sistema de control independiente de los certificados de eficiencia energética que las Comunidades autónomas han de establecer y aplicar. El artículo 7 de la norma proyectada, dispone en su apartado 2, primer párrafo que dichos controles serán ejecutados por la Dirección General competente en materia de energía, bien directamente o bien a través de agentes autorizados. En su párrafo segundo añade “Sin perjuicio de lo anterior, se podrá establecer la obligatoriedad de un control externo previo a su inscripción de determinados tipos de certificados, el cual se realizará por un agente autorizado, debiendo quedar acreditada en este caso la conformidad del certificado mediante informe del mismo para poder inscribir en el Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha”. Esta exigencia se completa en el artículo 9 del proyecto, relativo a las obligaciones de promotores y propietarios de los edificios o partes de los mismos en relación con el control externo, en cuyo apartado 2 se especifica que “Asimismo, en el caso de edificios o partes de los mismos, cuyos certificados pudieran precisar verificación previa a su inscripción, deberán contratar el control externo con la antelación que permita al agente autorizado realizar las comprobaciones precisas sobre los elementos constructivos con afectación directa sobre el resultado de la calificación energética otorgada”. De la lectura de ambos apartados se desprende la pretensión del proyecto de imponer una nueva carga económica a los particulares, quienes en determinados supuestos que no determina -lo que de por sí ya introduce un importante componente de inseguridad jurídica-, además de tener que contratar a un técnico competente para la emisión del certificado de eficiencia energética de su edificio, tendrán que contratar a un agente autorizado que realice el control externo de dicho certificado. El Consejo estima que no procede la introducción ex novo de esta obligación para los ciudadanos toda vez que no se acomoda a lo dispuesto en el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, norma básica estatal que, al regular el control de los certificados, dispone que es a la Administración a quien compete la obligación de aplicar dicho sistema, estableciendo en su artículo 9.3 que “la ejecución del control se realizará por el órgano competente de la Comunidad Autónoma”, bien directamente o bien delegando esta responsabilidad en agentes independientes autorizados para este fin. La inexistencia de esta obligación de los particulares en la normativa básica, se aprecia asimismo en el hecho de que no figura su incumplimiento en la relación de infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios, contenida en la disposición adicional tercera de la Ley 8/2013, de 26 de junio de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. A lo anterior debe añadirse que esta obligación, cuyo alcance no determina el decreto proyecto, carece de base legal suficiente para su imposición. Ni la Ley de Economía Sostenible, artículo 83, ni en la Ley autonómica 1/2007, de 15 de febrero, de Fomento de Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y la Eficiencia Energética en Castilla-La Mancha establecen obligación alguna para los particulares en relación con el control de los certificados de eficiencia energética de edificios, función esta que se encomienda a la Administración, de modo que la obligación de los particulares se limita a la obtención del correspondiente certificado en los casos en que este es obligatorio, pero no se extiende a la actividad de control de la exactitud de los mismos.

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En este sentido cabe referirse al dictamen del Consejo de Estado nº 1339/2009, relativo a un primer borrador de real decreto por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética, que declaró la improcedencia de elevar al Consejo de Ministros dicho proyecto, al apreciar que no contaba con habilitación legal suficiente en cuanto al alcance de las obligaciones que imponía a los particulares, circunstancia que fue posteriormente superada mediante la aprobación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, si bien esta norma únicamente se refiere a las certificaciones de eficiencia energética y no al control que deba ejercerse sobre las mismas. Debe advertirse también la ausencia de reflejo documental en el expediente de los motivos para incluir esta obligación, ya que no figuran explicitados en las sucesivas versiones de la memoria, ni tampoco dicha carga ha sido analizada en los informes sobre cargas administrativas que obran en el mismo. Tampoco se deduce la necesidad de establecer un control previo a la inscripción registral de certificaciones de eficiencia energética del texto sometido a dictamen, teniendo en cuenta que, según se establece en el propio proyecto (artículo 11.5), la inscripción “no supondrá en ningún caso, la conformidad de la Administración [...] con la calificación de la eficiencia energética o con el certificado de eficiencia energética, pudiendo ser posteriormente comprobada mediante control o inspección”. En definitiva no le es posible a este Consejo analizar las razones que han llevado al autor del proyecto a su introducción y, en concreto, a si se han tenido en consideración los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas, que figuran en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, entre los que se encuentra el de no establecer más cargas administrativas para los ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfacción del interés general. Por otra parte, el apartado 3 del artículo 7 dispone que “Mediante Orden de la Consejería competente en materia de energía se establecerá el alcance mínimo de la verificación y los demás criterios a que deberá atenerse el plan de control anual y, en su caso, se concretará la aplicación del control externo previo”. Esta regulación es aún más escueta que la establecida en la norma básica estatal a cuyo desarrollo atiende, la cual sí establece en su artículo 9.2 el modo en que se realizará el control externo -mediante una selección al azar de al menos una proporción estadísticamente significativa de los certificados de eficiencia energética expedidos anualmente- y el alcance mínimo de dicho control, señalando las siguientes actuaciones: “a) Comprobación de la validez de los datos de base del edificio utilizados para expedir el certificado de eficiencia energética, y los resultados consignados en este. […] b) Comprobación completa de los datos de base del edificio utilizados para expedir el certificado de eficiencia energética, comprobación completa de los resultados consignados en el certificado, incluidas las recomendaciones formuladas, y visita in situ del edificio, con el fin de comprobar la correspondencia entre las especificaciones que constan en el certificado de eficiencia energética y el edificio certificado”. Considera este Consejo que dicho desarrollo reglamentario corresponde efectuarlo al Consejo de Gobierno mediante Decreto, órgano en el que el artículo 13.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha deposita en exclusiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, al que la Ley 1/2007, de 15 de febrero, de Fomento de las Energías Renovables e Incentivación del Ahorro y Eficiencia Energética en Castilla-La Mancha, encomienda su desarrollo reglamentario (disposición final primera), que en este caso se concreta en las previsiones contenidas en sus artículos 18 y 26. La pretensión de derivar a una Orden de la Consejería la regulación del control externo sin establecer los aspectos más significativos de dicho control, supone una habilitación en blanco o de forma indeterminada que, como dice García de Enterría, en su obra “Curso de Derecho Administrativo” (Undécima Edición, página 191), no puede ser efectuado, ya que ello supondría “un traslado de la competencia o delegación que está formalmente proscrita por el art. 13.2.b) LRJPAC para la “adopción de disposiciones generales””. Al respecto, ya el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de enero de 1982 (RJ 1982,42) dijo: “Que por aplicación de lo establecido en el art. 97 de la Constitución Española, la potestad reglamentaria está atribuida al Gobierno, quien deberá ejercitarla «de acuerdo con la Constitución y las Leyes», lo que significa que solamente mediante preceptos que revistan la forma de Decretos y se adopten por el Consejo de Ministros, podrá ejercitarse esa potestad reglamentaria, cuando se trata de Reglamentos de ejecución de una Ley [...] sin que quepa admitir una delegación de esta potestad reglamentaria, en los casos de Reglamento para la ejecución de una Ley no siendo posible una delegación en un Ministro, para ejercitar la potestad reglamentaria de ejecución de las Leyes, ya que ni la Ley que pretende ejecutarse contiene delegación alguna, ni esta sería admisible, puesto que la potestad reglamentaria de ejecución no atribuida por la Constitución a un órgano individual no puede serle atribuida mediante normas de inferior rango, ni la que ha ejercitado mediante la orden impugnada puede ser incluida dentro de las potestades reglamentarias organizativas de su departamento Ministerial, sino como un verdadero y propio Reglamento para la ejecución de la Ley...”, doctrina que ha reiterado en otras posteriores como la de 24 de enero de 1990 (RJ 1990,408) y que si bien estaba referida al Gobierno de la Nación, es aplicable a las Comunidades Autónomas por la íntima relación que existe entre el artículo 97 de la Constitución y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía en los que se residencia la potestad reglamentaria en los Consejos de Gobierno de las mismas (en el caso de Castilla-La Mancha el apartado Uno del artículo 13 de su Estatuto de Autonomía, como se ha indicado antes). Por ello el Decreto deberá establecer los aspectos más relevantes en lo relativo al establecimiento y aplicación del sistema de control independiente de los certificados de eficiencia energética. V 8

Otras observaciones no esenciales al texto del proyecto.- Se hace preciso finalmente poner de relieve determinados reparos al texto del proyecto, tendentes a mejorar su interpretación y posterior aplicación, así como a depurar la técnica normativa empleada. Reproducción de normativa básica estatal.- El autor de la norma proyectada no ha seguido un criterio uniforme en su redacción en lo que a la reproducción de normativa básica estatal se refiere, sin que este Consejo acierte a comprender la razón para transcribir u omitir los distintos aspectos regulados en la normativa básica. En determinados casos ha optado por transcribir algunos de los preceptos básicos, a menudo modificando ligeramente su redacción (por ejemplo artículo 4, apartados 2, y 3, que transcriben los artículos 5.4 y 7 del Real Decreto 235/2013, respectivamente). En otros se ha optado por una mera remisión a los artículos del Real Decreto que regulan la materia correspondiente (por ejemplo el artículo 2 del proyecto que reenvía al artículo 2.1 del procedimiento básico). Por último hay aspectos regulados en el citado Real Decreto que no tienen reflejo en la norma autonómica. La doctrina de este Consejo, siguiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha señalado de modo reiterado que, en términos generales, es desaconsejable la reproducción en los textos normativos autonómicos de la normativa básica del Estado debido a los posibles problemas derivados de una reforma posterior de la misma. Particularmente peligrosa y rechazable es la técnica de la reproducción parcial, que plantea problemas adicionales, pues podría interpretarse en un sentido excluyente de los incisos normativos que no se reproducen. Por todo ello resulta habitualmente preferible la remisión a los preceptos básicos aplicables cuando la misma se considere oportuna. No obstante lo anterior, y no resultando de plano inconstitucional la técnica de la reproducción, la misma puede, en casos particulares y en normas de inferior rango y más fácil reforma, resultar admisible o incluso aconsejable para facilitar a los destinatarios de la norma autonómica el entendimiento del sentido global de la misma y su integración con el conjunto de la normativa aplicable sin necesidad de acudir a reiteradas y a veces complejas remisiones que podrían dificultar dicho entendimiento. Este criterio debe ponerse en relación con el principio de simplicidad en la regulación aplicable a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas previsto en el apartado 7 del artículo 4 de la Ley de Economía Sostenible que exige que toda iniciativa normativa atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión del mismo. En relación con esta última apreciación y a fin de facilitar la comprensión y aplicación de la norma por sus destinatarios y aplicadores se considera la conveniencia de incorporar al texto del proyecto algunas cuestiones a las que no se hace referencia en su redacción actual. Dichas referencias pueden incorporarse fácilmente al texto del Decreto bien mediante su remisión al artículo del Real Decreto 235/2013 donde se regulan o bien mediante su transcripción en la propia disposición autonómica con indicación de la norma básica de la que procede. Entre las cuestiones que a juicio de este Consejo son relevantes para el conocimiento y la compresión de la norma por parte de sus destinatarios, cabe señalar las definiciones de los conceptos empleados, que figuran en el artículo 1 del Real Decreto, y el contenido mínimo del certificado de eficiencia energética previsto en el artículo 6 del citado Reglamento. Artículo 4. Calificación y certificación de la eficiencia energética de un edificio.- El apartado 3 de este artículo se refiere a la certificación de edificios de nueva construcción. Sin embargo, su último párrafo se refiere a la certificación de edificios existentes o unidades de estos, por lo que se recomienda que esta previsión se establezca en un nuevo apartado 4. Artículo 6. Etiqueta de eficiencia energética.- El apartado 1 establece que la certificación de eficiencia energética da derecho a la utilización de la etiqueta de eficiencia energética, añadiendo en un inciso final que dicha etiqueta “debe incluirse en toda la oferta, promoción y publicidad dirigida a la venta o arrendamiento del edificio o unidad del mismo”. Se estima que este inciso tendría mejor encaje en el capítulo V de la norma, relativo a la inclusión del certificado de eficiencia energética en la información a suministrar al comprador o arrendatario en la compra-venta o arrendamiento de edificios, capítulo que viene a dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14 del Real Decreto 235/2013, que encomienda a las Comunidades Autónomas la determinación del modo de inclusión del certificado de eficiencia energética de los edificios en la información que el vendedor debe suministrar al comprador de acuerdo con lo establecido sobre transparencia e información a los consumidores en el artículo 83 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Artículo 8. Agentes autorizados para ejecutar el control externo.- El apartado 1 de este artículo establece que “Los agentes autorizados para llevar a cabo la verificación de los certificados de eficiencia energética de los edificios, o partes de estos, serán las entidades de control de calidad de la edificación a que se refiere el Real Decreto 410/2010, de 31 de marzo, por el que se desarrollan los requisitos exigibles a las entidades de control de calidad de la edificación y a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, para el ejercicio de su actividad, los organismos de control habilitados en el campo reglamentario de las instalaciones térmicas o los técnicos competentes independientes que hayan sido acreditados para ello”. Esta redacción reproduce con modificaciones la relación de agentes autorizados que pueden ejercer el control externo contenida en el artículo 9.3 del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, si bien añade la expresión “que hayan sido acreditados para ello” que no figura en la norma estatal, que se refiere únicamente a técnicos competentes independientes. 9

Cabe aquí recordar lo señalado anteriormente sobre la técnica de reproducción de normativa básica en la normativa autonómica, máxime en supuestos como el presente en el que no sólo se reproduce, sino que se introducen modificaciones a lo señalado en el Real Decreto 235/2010, de 5 de abril. Si la técnica de la reproducción literal de preceptos no puede considerarse acertada, menos aún el hecho de introducir modificaciones de una norma estatal dictada en el ejercicio de competencias exclusivas del Estado, que puede dar lugar a conflictos. En cualquier caso, cabe advertir que el proyecto sometido a dictamen no regula en qué consiste esta acreditación o las condiciones para obtener la autorización para ejercer el control por delegación de la Administración, limitándose en su apartado 3 a derivar a una Orden el establecimiento de los requisitos necesarios para el desarrollo de esta actividad. La aclaración de esta cuestión ha sido demandada por diversas entidades afectadas por la norma en el trámite de información pública, indicando el informe de 4 de noviembre de 2013 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas que “caben dos planteamientos, uno es la acreditación en base a la norma UNE EN ISO/EC 17020 y otro la acreditación en base a procedimientos específicos que se pudieran definir en la orden de desarrollo […]”. Por otra parte, en las memorias económicas de la citada Dirección General obrantes en el expediente, se afirma que cuando sea necesario externalizar actuaciones en materia de inspección y control se hará mediante la correspondiente licitación pública. De ser esto así, debería aclararse en la norma evitando el empleo indistinto de términos tales como “acreditados”, “autorizados” o “habilitados”, que pueden inducir a confusión sobre el carácter de esta actuación o los requisitos para acceder a su ejercicio. Teniendo en cuenta que la norma básica estatal determina quienes pueden realizar el control externo por delegación de la Administración (artículo 9.3 del Real Decreto 235/2013), y que en el expediente no figura justificación alguna para la introducción de nuevas condiciones, parece innecesario arbitrar un procedimiento específico de acreditación, pudiendo optarse simplemente por incorporar en los pliegos que rijan la licitación para la adjudicación de estos servicios, los requisitos de solvencia económica y financiera, técnica o profesional que se estimen necesarios para su correcta prestación, entre los que puede figurar la acreditación correspondiente de la ENAC u otro organismo oficial u homologado competente del Estado en que esté establecido el empresario licitador. Esta solución estaría además más acorde con los principios establecidos en el artículo 1 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, relativos a la libre prestación de servicios y de simplificación de los procedimientos administrativos, así como a lo dispuesto en el artículo 39 bis 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que dispone que “Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias [...] exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias”. En este sentido cabe igualmente referirse a los principios 3 y 8 del ya citado artículo 4 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, que fijan como principios de actuación en el ejercicio de las iniciativas normativas que se proponga el instrumento más adecuado para la finalidad pretendida tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado y que la iniciativa normativa debe partir de una identificación clara de los fines perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas innecesarias y accesorias para la consecución de esos objetivos finales. En definitiva, se sugiere que se evalúe la necesidad de introducir normativamente requisitos adicionales para el ejercicio de esta actividad, tal y como recomienda el Manual para la trasposición de la Directiva de Servicios elaborado por la Dirección General de Mercado Interior y Servicios de la Comisión Europea, donde se afirma que “los Estados miembros tendrán que evaluar si sus requisitos administrativos son verdaderamente necesarios y si algunos, o partes de ellos, pueden suprimirse o sustituirse por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores de servicios. Por otra parte, habrán de evaluar el número de procedimientos administrativos que debe seguir un prestador de servicios, su posible duplicidad, su coste, claridad y accesibilidad, así como la demora y las dificultades prácticas que suponen”. El apartado 2 de este artículo dispone la incompatibilidad de la actividad de verificación con la de certificación de la eficiencia energética de los edificios. Se considera que dicha incompatibilidad debe limitarse a la de haber certificado la eficiencia energética de los concretos edificios objeto del control. Artículo 11. Disposiciones generales sobre el Registro.- Este artículo regula el Registro autonómico de certificados de eficiencia energética de edificios de Castilla-La Mancha, estableciendo en su apartado 3 que “Con el fin de disponer de información sobre los profesionales y empresas que ofrecen servicios de certificación energética de edificios en esta Comunidad Autónoma y poderla poner a disposición del público, los técnicos y empresas interesados, deberán figurar inscritos en una sección específica del Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha. Los mismos estarán obligados a la actualización de los datos inscritos y, en caso de cesar en la prestación de estos servicios, a solicitar la cancelación de su inscripción”. La expresión “deberán figurar inscritos”, parece orientada a exigir la obligatoriedad de dicha inscripción para poder ejercer la actividad de certificación de eficiencia energética.

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La existencia de este registro viene impuesta por la normativa comunitaria (artículo 17 de la Directiva2010/31/UE de 19 de mayo) y traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante la disposición transitoria tercera del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, que dispone que el órgano competente de cada Comunidad Autónoma “[…]pondrá a disposición del público registros actualizados periódicamente de técnicos competentes o de empresas que ofrezcan los servicios de expertos de este tipo y servirá de acceso a la información sobre los certificados a los ciudadanos”. De acuerdo con dichas normas la exigencia de tal registro tiene como finalidad exclusiva la de poner a disposición del público registros actualizados periódicamente de técnicos y empresas que ofrezcan estos servicios. Teniendo en cuenta la finalidad meramente informativa del citado registro y sin que la documentación obrante en el expediente haya puesto de manifiesto su necesidad para satisfacer otro tipo de objetivos, estima este Consejo que la inscripción en el mismo no debería imponerse con carácter obligatorio a los profesionales y empresas que pretendan operar en Castilla-La Mancha, por los principios antes señalados sobre evitación de cargas burocráticas innecesarias y exigencia de requisitos para el acceso a las actividades de servicios, de acuerdo con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre. En todo caso la obligatoriedad de la inscripción exigiría la previa justificación en el expediente de concurrencia de razones imperiosas de interés general y que se trate de una medida proporcional (artículo 5 de la citada norma), toda vez que la propia Ley asimila las inscripciones en registros con carácter habilitante a una autorización (artículo 17.1, último párrafo). A modo de ejemplo se indica que el desarrollo efectuado en esta materia por la Comunidad Foral de Navarra, mediante Orden Foral 199/2013, de 30 de mayo, que modifica el Registro de certificados de eficiencia energética de edificios, crea un registro público de profesionales que ofrecen servicios de certificación, cuya inscripción es de carácter voluntario (artículo 6). Por otra parte la regulación que el artículo 11 del proyecto realiza del Registro omite algunos de sus aspectos esenciales, derivando en bloque su regulación a una Orden de desarrollo. Entre dichos aspectos más relevantes, cuya regulación debería figurar en el propio Decreto, se encuentra la determinación del órgano competente para dictar la correspondiente resolución que estime o deniegue la inscripción del certificado de eficiencia energética. Se omite también toda referencia sobre el plazo máximo para resolver y sobre los efectos del transcurso de dicho plazo sin dictar resolución. No obstante, deberá entenderse, en cuanto al plazo máximo de resolución y silencio administrativo, que rigen las normas generales previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Disposición final segunda. Entrada en vigor.- Sobre el establecimiento de la entrada en vigor de la norma en el día siguiente a aquél en que tenga lugar su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, cabe reiterar aquí la doctrina de este Consejo sobre la eliminación de la vacatio legis, según la cual su supresión “resulta contraria al principio de seguridad jurídica en tanto no se justifiquen los motivos que existen para la inmediata entrada en vigor de la norma. Dado que del expediente remitido no se desprende razón alguna que pudiera justificar la inmediata entrada en vigor de la norma que se examina, se sugiere ampliar el plazo de entrada en vigor que contiene la presente disposición por el previsto en el artículo 2.1 del Código Civil”. (Dictamen 16/2007, de 25 de enero).

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se regulan las actuaciones en materia de certificación energética de los edificios en Castilla-La Mancha y se crea el Registro Autonómico de Certificados de Eficiencia Energética de Edificios de Castilla-La Mancha, otorgando carácter esencial a las expresadas en la consideración IV y a los reparos efectuados en la consideración II sobre la falta del preceptivo informe del Consejo Regional de Consumo.

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