Dr Stanisław Bułajewski Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Wydział Prawa i Administracji Katedra Prawa Konstytucyjnego

Zadania i kompetencje powiatu w zakresie ochrony zdrowia 1. Wstęp Wykonywanie zadań związanych z ochroną zdrowia należy do najważniejszych obowiązków organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP1, mają zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Co więcej, nie tylko obywatel ubezpieczony, ale każdy obywatel posiada to uprawnienie – nie ma też mowy o różnicowaniu według kryterium sytuacji materialnej. Jeżeli zaś chodzi o wskazanie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek zoorganizowania systemu ochrony zdrowia zapewniającego efektywne wykonanie omawianego prawa, to z całą pewnością spoczywa on na władzach publicznych2. Oczywiście, zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do ochrony zdrowia przynależy każdemu człowiekowi3, jest to więc prawo uniwersalne, choć znaczna część doktryny ma sporo wątpliwości zarówno do wykładni tego ustępu, jak i całego artykułu. Między innymi Janusz Trzciński wskazuje, że z jednego punktu widzenia ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, „nie pozostaje w ścisłym związku z ustępami kolejnymi – może być wykładany samodzielnie, a więc jako prawo podmiotowe, którego adresatem jest każdy [obywatel]”. Według drugiej interpretacji, z którą autor się utożsamia, postanowienia art. 68 powinny być czytane i interpretowane w związku ze sobą. To oznacza, że postanowienie, iż „każdy ma prawo do ochrony zdrowia” (ust. 1) należy czytać łącznie z postanowieniami, takimi jak: »obywatelom, niezależnie od ich sytuacji Konstytucja z dnia 2 kwietna 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). P. Bała, Prawo do ochrony zdrowia i prawa pacjęta, [w:] P. Bała, M. Załucki (red.), Prowadzenie działlności leczniczej – aspekty prawne, Warszawa 2013, s. 17. 3 Trybunał Konstytucyjny prawidłowo wskazuje, że z art. 68 ust. 1 „należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia oraz obiektywny nakaz podejmowania przez władze publiczne takich działań, które są konieczne dla należytej ochrony i realizacji tego prawa“ (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999, nr 3, poz. 38). Trybunał stwierdza też: „Treścią prawa do ochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony [...] stan »zdrowia« poszczególnych jednostek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie nakierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności“ (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03). 1 2

1

materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych« (ust. 2). Przy takim rozumieniu art. 68, pomimo innej redakcji ustępu pierwszego w porównaniu do ust. 2-5, art. 68 stanowi jedną całość redakcyjną”4. Moim zdaniem, słowo „każdy“ użyte w art. 68 ust. 1 odnosi się do każdego człowieka, niezależnie od tego, czy posiada obywatelstwo polskie, czy też nie5. Zadania z zakresu ochrony zdrowia spoczywają również na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego6. Zakres działania i zadania powiatu określa ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym7. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, powiat wykonuje określone zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Szczegółowy zakres kompetencji powiatu w interesującym nas obszarze określają jednak inne ustawy, odnoszące się m.in. do takich zagadnień, jak przeciwdziałanie alkoholizmowi, narkomanii, zwalczanie zagrożeń epidemiologicznych, zapewnienie dostępu do opieki ambulatoryjnej. Zadania powiatu w zakresie ochrony zdrowia można podzielić na: wynikające z pełnienia funkcji organu założycielskiego dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (dotyczące pełnienia funkcji właścicielskich) oraz pozostałe zadania, które w tym miejscu wystarczy jedynie wymienić. Chodzi

mi

tu

oczywiście

o

takie

zadania,

jak:

rehabilitacja

zawodowa

osób

niepełnosprawnych; wystawianie skierowań do zakładu opiekuńczo-leczniczego i do zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego; tworzenie powiatowego planu zabezpieczenia medycznych działań ratowniczych; organizowanie i zapewnienie usług o odpowiednim standardzie w domach pomocy społecznej dostosowanych do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi; udział w realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia psychicznego, w tym w szczególności dzieci i młodzieży; udział w realizacji zadań z zakresu ochrony przed następstwami używania tytoniu, jak też profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych; realizacja zadań z zakresu inspekcji sanitarnej; ustalanie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych; obowiązek zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej,

J. Trzciński, Komentarz do art. 68 Konstytucji RP, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Warszawa 2003, t. 3, s. 2. 5 Należy także wspomnieć, iż art. 68 Konstytucji RP formułuje m.in. pewne zasady polityki państwa, takie jak: zapewnienie szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (art. 68 ust. 3), zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4) czy też popieranie rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży (art. 68 ust. 5). 6 Oczywiście administracja rządowa powinna (co też się dzieje) wypełniać zadania z zakresu ochrony zdrowia, jednakże dopiero w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie może takiemu zadaniu podołać. 7 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm. 4

2

socjalnej i prawnej. Powiat realizuje także zadania dotyczące promocji zdrowia i profilaktyki zdrowotnej w ramach programów polityki zdrowotnej. Scharakteryzowanie w sposób kompleksowy i wyczerpujący wszystkich kwestii, jakie zostały zawarte w tytule pracy, nie będzie możliwe w ramach tak krótkiego artykułu. Dlatego też skoncentruję się na jednym, moim zdaniem najistotniejszym zadaniu, jakie realizuje powiat jako jednostka samorządu terytorialnego. Postaram się krótko zaprezentować powiat jako właściciela samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SP ZOZ) ze szczególnym uwzględnieniem procedury ich przekształcania w spółkę kapitałową. W artykule będę starał się przedstawić wady i zalety dwóch form organizacyjnych szpitali powiatowych, tj. SP ZOZ oraz tych działających jako spółki kapitałowe. Co istotne, proces przekształcenia SPZOZ w spółki kapitałowe, czyli spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zaprezentuję na podstawie własnych doświadczeń jako radnego Powiatu Mrągowskiego, gdzie w ostatnim okresie nastąpiło takie przekształcenie szpitala. Najczęściej wspomniana zmiana polega na przekształceniu SP ZOZ w spółkę z o.o., która jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i występuje w obrocie prawnym i gospodarczym jako spółka z o.o. o ściśle określonym kapitale początkowym, a jej (zazwyczaj) jedynym wspólnikiem posiadającym 100% udziałów jest powiat. Oczywiście samo przekształcenie SP ZOZ w spółkę kapitałową nie uzdrowi sytuacji finansowej szpitala, a nawet sprawi, że zakład będzie od tej pory posiadał zdolność upadłościową. Jednakże ta forma organizacyjna moim zdaniem generuje więcej pozytywów niż negatywów. 2. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej Wprowadzona w 1999 r. reforma ochrony zdrowia oraz nowy podział administracyjny kraju sprawiły, że powiat stał się organem założycielskim dla SP ZOZ-ów. Podstawą były przepisy dwóch aktów prawnych, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw.

3

W chwili obecnej kompetencje i obowiązki powiatu jako organu założycielskiego dla SP ZOZ-ów nie określa już ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej 8, ale ustawa o z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej9 oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia. Wśród uprawnień właścicielskich powiatu można wymienić m.in.: możliwość tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (w drodze uchwały); nadawanie mu statutu; nawiązywanie z kierownikiem zakładu stosunku pracy; nadzór nad zakładami opieki zdrowotnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych10. Ustawowa regulacja SP ZOZ-u jest specyficzna, albowiem ten podmiot leczniczy nie jest przedsiębiorcą. Na marginesie należy dodać, iż zgodnie z art. 7 ustawy o działalności leczniczej, prawo prowadzenia SP ZOZ-ów posiadają nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale i Skarb Państwa, uczelnie medyczne oraz Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego11. Co istotne, SP ZOZ jako osoba prawna jest jednostką sektora finansów publicznych, a więc nie posiada zdolności upadłościowej. 2.1. Istota i podstawy prawne przekształcenia SP ZOZ Jak słusznie zauważono, funkcjonowanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w obecnej formule spowodowało ogromne ich zadłużenie, które destabilizuje system opieki zdrowotnej12. Wielokrotnie podejmowane różnego rodzaju działania naprawcze (m.in. oddłużanie, restrukturyzacja) zmierzały do poprawy funkcjonowania SP ZOZ-ów i racjonalizacji gospodarowania zasobami będącymi w ich dyspozycji. Nieefektywna, ułomna forma prawna tych podmiotów, niewystarczające kwalifikacje kadr zarządzających, jak też ograniczona odpowiedzialność podmiotów tworzących za zobowiązania SPZOZ-ów to główne przyczyny braku oczekiwanych efektów. W tych warunkach uznano przekształcenie tych podmiotów w spółki kapitałowe „za działanie pomocne w rozwiązaniu problemu ich

Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 z późn. zm. Tekst jedno.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z późn. zm. 10 Dz. U. z 2012 r., poz. 1509. 11 Kwestie dotyczące problematyki ustrojowej SP ZOZ-ów pozostają w niniejszym artykule poza zakresem naszego zainteresowania. 12 Zadłużenie szpitali (motyw ten wprost nie został wymieniony w ustawie) na koniec 2011 r. wynosiło ono 10,06 mld zł. Podaję za: Domański, Zakrzewski, Palinka, Przekształcanie SPZOZ i innych podmiotów leczniczych Szanse i zagrożenia dla spółek powstałych w wyniku przekształcenia SPZOZ, , dostęp: 15.04.2014 r. (autor publikacji elektronicznej: P. Pawłowski). 8 9

4

zadłużenia oraz doskonaleniu zarządzania oraz służące poprawie efektywności wykorzystania posiadanych zasobów”13. Jeżeli zaś chodzi o samo przekształcenie SP ZOZ, to ogólnie proces ten możemy scharakteryzować jako ciąg działań podejmowanych przez powiat, czyli organ tworzący, przy udziale wielu innych podmiotów, wykonywany zgodnie z zasadami i procedurami, w którego efekcie SP ZOZ uzyskuje status spółki kapitałowej14. Proces przekształcenia SP ZOZ-ów nie stanowi jednak prywatyzacji tych podmiotów, a jedynie ich komercjalizację, co w konsekwencji prowadzi do nabycia przez przekształcony podmiot statusu przedsiębiorcy w myśl ustawy o działalności leczniczej. Oczywiście po przekształceniu zakłady te stają się spółkami kapitałowymi, jednakże sama ustawowa procedura przekształcania nie może doprowadzić do ich choćby częściowej prywatyzacji15. Podstawowym aktem prawnym regulującym m.in. zasady przekształcania SP ZOZ-ów w spółki kapitałowe jest wielokrotnie już cytowana w niniejszym artykule ustawa o działalności leczniczej. Zasady przekształcania SP ZOZ określają art. 70–82 ww. ustawy oraz wydane do niej dwa rozporządzenia wykonawcze: 1) rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru

kwestionariusza

samodzielnego

publicznego

zakładu

opieki

zdrowotnej

przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu niezbędnych dokumentów do sporządzenia aktu przekształcenia16, 2) rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia ramowego wzoru aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową17. Przekształcenie, stosownie do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, może polegać na: – przekształceniu jednego SP ZOZ-u w spółkę kapitałową, – przekształceniu kilku SP ZOZ-ów w jedną spółkę kapitałową pod warunkiem, że przekształcane jednostki mają ten sam podmiot tworzący, – przekształceniu kilku SP ZOZ-ów mających różne podmioty tworzące w jedną spółkę kapitałową. M. Hass-Symotiuk, Przekształcenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółki kapitałowe a efektywność gospodarowania zasobami opieki zdrowotnej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 757: Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia“ 2013, nr 58, s. 57. 14 Ibidem, s. 58. 15 T. Rytlewski, Komentarz do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawa o działalności leczniczej – komentarz, Warszawa 2013, s. 241. 16 Dz. U. z 2012 r., poz. 26. 17 Dz. U. z 2012 r., poz. 44. 13

5

2.2. Organ dokonujący przekształcenia W przypadku samorządu powiatowego organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, jest zarząd powiatu18. Jak słusznie zauważono, „każdorazowo dla wszczęcia procedury przekształcenia SP ZOZ-u kończącej się utworzeniem nowej spółki kapitałowej, której udziałowcem albo akcjonariuszem będzie jednostka samorządu terytorialnego, będąca wcześniej podmiotem tworzącym dla przekształcanego SPZOZ-u, konieczna będzie uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki, stanowiąca podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy działań w charakterze podmiotu dokonującego przekształcenia“19. Stanowi tak art. 12 pkt 8 lit. g) i i) ustawy o samorządzie powiatowym. 2.3. Etapy przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę kapitałową W procesie przekształcenia20 można wyróżnić następujące etapy: przygotowawczy, realizacyjny, wpisy do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) rejestru przedsiębiorców oraz rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą – powstanie spółki kapitałowej. W trakcie etapu przygotowawczego organ tworzący podejmuje decyzję o przekształceniu

SP

ZOZ-u

w

spółkę

kapitałową,

tj.

w

spółkę

z

ograniczoną

odpowiedzialnością lub spółkę akcyjną21. Oczywiście dokonanie przekształcenia na podstawie ustawy o działalności leczniczej ma charakter fakultatywny. Decyzję w tej kwestii co do zasady podejmuje organ tworzący. Ustawodawca zachęca jednak jednostkę samorządu terytorialnego do owego przekształcenia poprzez system zachęt o charakterze finansowym – stwarza m.in. możliwość umorzenia zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych po SP ZOZ-ie oraz uzyskania przez ten podmiot dotacji celowej z budżetu państwa. Niestety ustawodawca poprzez konkretne unormowania często nie pozostawia (głównie samorządom słabym finansowym) wyboru, albowiem przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę jest alternatywą dla corocznego pokrywania ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ-u przez podmiot Art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. T. Rytelewski, op. cit., s. 261-262. 20 Zgodnie z art. 73 ustawy o działalności leczniczej, utworzenie spółki kapitałowej może polegać na przekształceniu SP ZOZ-ów w jedną spółkę, pod warunkiem że zakłady te mają ten sam podmiot tworzący. Można też przekształcić w jedną spółkę SP ZOZ-y mające różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego. 21 W przypadku Powiatu Mragowskiego proces przekształcenia szpitala powiatowego w spółkę kapitałową poprzedziło podjęcie uchwały z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach. 18 19

6

tworzący22. Ponadto chcąc uzyskać dotację z budżetu państwa, umorzenie z budżetu państwa albo przeniesienie wydatków z budżetu państwa, trzeba działać szybko 23. Zgodnie z art. 190 ustawy o działalności leczniczej, jeżeli podmiot tworzący przekształcił SP ZOZ w spółkę kapitałową na zasadach określonych w art. 69-82 w okresie do dnia 31 grudnia 2013 r., to zobowiązania, o których mowa w art. 191 i art. 192 ust. 1, umarza się24. Procedura tworzenia i przekształcania spółek została szczegółowo opisana w kodeksie spółek handlowych, jednakże przepisy tego aktu nie będą miały zastosowania w zakresie uregulowanym w ustawie o działalności leczniczej. Obecnie praktycznie nie występuje jakiekolwiek ryzyko podważenia przez sądy administracyjne procesu przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę kapitałową Co istotne, przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę kapitałową pozwala na zmianę formy prawnej

bez

konieczności

wcześniejszej

likwidacji

zakładu.

W

ramach

procesu

przygotowawczego podmiot tworzący – na podstawie przychodów ze sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy oraz danych o zobowiązaniach i inwestycjach krótkoterminowych według stanu na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o wpisanie spółki kapitałowej do rejestru przedsiębiorców – ustala wskaźnik zadłużenia samodzielnego

Art. 59 w zw. z art. 216 ustawy o działalności leczniczej. M. Dercz, T. Rek, Komentarz do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej – komentarz, Warszawa 2012, s. 267. 24 Art. 191: Umorzeniu podlegają znane na dzień 31 grudnia 2009 r. zobowiązania podmiotu tworzącego przejęte od SP ZOZ-u wraz z odsetkami: 1) z tytułu podatków wobec budżetu państwa oraz należności celnych; 2) z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika oraz na Fundusz Pracy, z wyjątkiem składek na ubezpieczenie emerytalne; 3) wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; 4) z tytułu: a) opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w rozumieniu przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska, b) opłat za korzystanie ze środowiska w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska, c) opłat za szczególne korzystanie z wód w rozumieniu przepisów Prawa wodnego – stanowiących przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz dochody budżetów powiatów i budżetów gmin, niezależnie od tego, na rachunek bankowy którego organu administracji publicznej opłaty te powinny być wpłacone przez zakład, z zastrzeżeniem art. 195; 5) z tytułu administracyjnych kar pieniężnych określonych w przepisach ustaw wymienionych w pkt 4; 6) z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa w części stanowiącej dochód budżetu państwa; 7) z tytułu odsetek za zwłokę, opłaty prolongacyjnej, opłaty dodatkowej, kosztów upomnienia, od zaległości wymienionych w pkt 1-6. Art. 192: 1. Umorzeniu podlegają również: 1) zobowiązania z tytułów wymienionych w art. 191, w stosunku do których do dnia przekształcenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1, zostały wydane decyzje rozkładające ich spłatę na raty lub odraczające termin ich płatności, albo gdy zobowiązania te stanowią należności sporne; 2) opłaty prolongacyjne ustalone w związku z decyzjami, o których mowa w pkt 1; 3) koszty egzekucyjne dotyczące zobowiązań z tytułów wymienionych w art. 191. 2. Umorzeniu nie podlegają zobowiązania z tytułu: 1) zaległości podatkowych i celnych określonych w decyzji właściwego organu podatkowego, organu celnego lub organu kontroli skarbowej, 2) składek na ubezpieczenia społeczne i składek na Fundusz Pracy, 3) wpłat do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, 4) opłat i kar dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, budżetów powiatów i budżetów gmin, 5) opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa – określone w wyniku postępowania kontrolnego, jeżeli zaległości te określone zostały w związku z dokonywaniem czynności prawnych mających na celu obejście przepisów podatkowych, o należnościach celnych, o ubezpieczeniach społecznych lub przepisów dotyczących wymiaru i poboru tych należności. 22 23

7

publicznego zakładu opieki zdrowotnej25. Obowiązek ten został wprowadzony w jednym celu – ma zapobiec tworzeniu spółek, które działałyby z zadłużeniem SP ZOZ-u, co w konsekwencji determinowałoby konieczność postawienia takich spółek w stan upadłości już w pierwszym etapie ich działalności26. Następnie organ tworzący może kontynuować proces przekształcenia lub zaniechać dalszych czynności, które są zależne właśnie od wysokości ustalonego na podstawie art. 7072 ustawy o działalności leczniczej wskaźnika zadłużenia i przedstawiają się następująco: 1) wskaźnik zadłużenia powyżej 0,5 – podmiot tworzący przed dniem przekształcenia przejmuje zobowiązania SP ZOZ-u o takiej wartości, aby wskaźnik zadłużenia wyniósł nie więcej niż 0,5; 2) wskaźnik zadłużenia na poziomie 0,5 lub mniej – podmiot tworzący może przed dniem przekształcenia przejąć zobowiązania SP ZOZ-u. Ustawodawca wprowadził również zasadę kolejności przejmowania zobowiązań SP ZOZ-ów przez organ tworzący i ustalił, że przejęciu podlegają przede wszystkim zobowiązania najdawniej wymagalne, obejmujące kwotę główną wraz z odsetkami27. Ostatnim

etapem

czynności

przygotowawczych

jest

doręczenie

przez

kierownika

przekształconego SP ZOZ-u wypełnionego kwestionariusza oraz dostarczenie wymaganych dokumentów, których wzory znajdują się w cytowanym już rozporządzeniu Ministra Skarbu z 22 grudnia 2012 r. W fazie realizacyjnej następuje określenie kosztów przekształcenia, wybór stosownych procedur i metod oraz przygotowanie przez podmiot tworzący aktu przekształcenia SP ZOZ w spółkę z o.o. lub w spółkę akcyjną. Na sfinalizowanie tej decyzji ustawa o działalności leczniczej określa 12-miesięczny termin bez możliwości jego przedłużenia, dlatego też zakończenie procesu przekształcenia SP ZOZ powinno nastąpić nie później niż do końca 2014 r. Zakresem aktu przekształcenia obejmuje się28: – akt założycielski spółki, będący odpowiednikiem umowy lub statutu spółki, w którym należy określić wielkość kapitału zakładowego oraz liczbę i wysokość udziałów (akcji) spółki; – skład i dane identyfikacyjne członków organów spółki (zarządu i członków rady nadzorczej) pierwszej kadencji oraz długość jej trwania; – regulamin organizacyjny. 25 26 27 28

Zob. art. 70 ustawy o działalności leczniczej. T. Rytlewski, op. cit., s. 243. P. Bała, op. cit., s. 63. M. Hass-Symotiuk, op. cit., s. 61.

8

Kolejnym etapem procesu przekształcenia jest jest złożenie przez zarząd spółki wniosku o wpis do KRS – rejestru przedsiębiorców, a następnie do rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą29. Co istotne, dzień wpisania spółki do rejestru przedsiębiorców jest dniem przekształcenia SP ZOZ w spółkę kapitałową. Ponadto nie jest konieczne dodatkowe składanie wniosku o wykreślenie z KRS podmiotu podlegającego przekształceniu, albowiem wykreślenie to następuje z urzędu z dniem zarejestrowania powstałej w wyniku przekształcenia spółki30. Oczywiście z dniem przekształcenia pracownicy SP ZOZ-u stają się z mocy prawa pracownikami spółki powstałej na bazie tego zakładu, natomiast stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie powołania w danym SP ZOZ-ie wygasają z dniem przekształcenia31. 3. Etapy przekształcania Szpitala Powiatowego w Mrągowie W ramach tego podrozdziału pragnę krótko omówić niektóre uchwały, jakie zostały podjęte zarówno przez Radę Powiatu, jak i Zarząd Powiatu Mrągowskiego w trakcie przekształcania SP ZOZ-u w spółkę z o.o. Oczywiście sytuacja tego przekształcenia była specyficzna, albowiem wiązała się również z wyborem operatora, który w perspektywie miał zarządzać szpitalem. Oto te uchwały: a) uchwała nr XXIX/194/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością32; b) uchwała nr XXIX/195/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach33; c) uchwała nr 140/1010/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie procedur w celu przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością34; Trzeba pamiętać, że wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą należy złożyć dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców. 30 T. Rytlewski, op. cit., s. 268. 31 Art. 81 ustawy o działalności leczniczej. 32 Akt ten rozpoczął proces przekształcenia ww. SP ZOZ-u w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z 100% udziałem Powiatu Mrągowskiego w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. 33 Przedmiotowa uchwała, stanowiąca wstęp do działań powiatu, dała podstawę do przekształcenia szpitala powiatowego w spółkę z o.o. 34 W ramach tej uchwały zostały określone terminy przygotowania dokumentów niezbędnych do przekształcenia szpitala. 29

9

d) uchwała nr XXXII/210/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie

wyrażenia

zgody

na

zbycie,

oddanie

w

użytkowanie

udziałów

przekształconego w spółkę z o.o. Szpitala im. M. Kajki w Mrągowie35; e) uchwała nr 146/1043/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia o naborze operatora zarządzającego w tworzonym podmiocie prawa handlowego pod firmą Szpital Mrągowski im. M. Kajki Spółka z o.o. w Mrągowie36; f) uchwała nr 150/1081/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do wyboru operatora zarządzającego przekształconym w spółkę z o.o. Szpitalem Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie37; g) uchwała nr 168/1169/2013 zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 września 2013 r. w sprawie wyboru operatora do dalszych negocjacji w celu zawarcia umowy na zarządzanie Szpitalem Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie po przekształceniu w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością; h) uchwała nr 177/1220/2013 r. Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie upoważnienia do złożenia oświadczenia woli o przyjęciu zrzeczenia się użytkowania nieruchomości; i)

uchwała nr 178/1234/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie użyczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie nieruchomosci stanowiących własność Powiatu Mrągowskiego38;

j) uchwała nr XL/261/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w sparwie wyrażenia zgody na użyczenie na okres 5 lat nieruchomości gruntowej

W uchwale tej Rada postanowiła wyrazić zgodę na zbycie, oddanie w użytkowanie do 70% udziałów powiatu w przekształconym w spółkę z o.o. Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie, co nie wiązało się z obawą utracenia przez powiat wpływu na kluczowe decyzje, które będą podejmowane przez spółkę w przyszłości. 36 W ogłoszeniu o naborze zarząd sprecyzował swoje oczekiwania względem operatora zewnętrznego. 37 Tego typu uchwała nie była obligatoryjna, gdyż zarząd powiatu posiada kompetencję do wyboru operatora zarządzającego, a ponadto decyzja komisji ma jedynie charakter opiniodawczy. 38 Powiat Mrągowski prowadzi czynności zmierzające do przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w spółkę z o.o. na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Ustawa ta nie ogranicza możliwości i form przekazywania nieruchomości na prowadzenie działalności w zakresie ochrony zdrowia. Wśród nieruchomości niezbędnych do dalszej działalności szpitala znajduje się budynek kotłowni, na którym zamontowano kolektory słoneczne. W związku z zapewnieniem trwałości projektu „Wykorzystanie kolektorów słonecznych w celu poprawy efektywności energetycznej w Szpitalu Powiatowym im. M. Kajki w Mrągowie” nieruchomość nie może być przedmiotem działalności odpłatnej. Wobec powyższego niezbędne jest podjęcie uchwały o przekazaniu jej do użyczenia, tak aby środki z Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013 w ramach osi priorytetowej 6 – Środowisko przyrodnicze, działanie 6.2 – Ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami, poddziałanie 6.2.1 – Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii nie podlegały zwrotowi. 35

10

zabudowanej budynkiem kotłowni spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie39; k) uchwała nr XL/262/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres do 30 lat nieruchomości dla spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie40; l) uchwała nr XL/263/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w sptrawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres następnych 20 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej41; m) uchwała nr XL/264/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w sprawie zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczania aktywów trwałych przez Szpital Powiatowy im. M. Kajki w Mrągowie42; n) uchwała nr XL/265/2013 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 18 listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się użytkowania nieruchomości przez Szpital Powiatowy im. M. Kajki w Mrągowie43; o) uchwała nr 181/1242/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Szpitala Mrągowskiego im. M. Kajki Spółka z o.o.; p) uchwała nr 181/1243/2013 Zarzadu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie powołania członków Rady Nadzorczej Szpitala Mrągowskiego im. M. Kajki Spółka z o.o.; q) uchwała nr 182/1244/2013 Zarzadu Powiatu Mrągowskiego z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie użyczenia dla Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie nieruchomości stanowiących własność Powiatu Mrągowskiego;

39

Zob. przypis 37. Niniejsza uchwała zapobiegła przekazaniu nieruchomości w formie aportu do tworzonej spółki. Powiat w tym wypadku proponuje, aby nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie założycielskim spółki przekazać w formie dzierżawy. Długoletnie okres dzierżawy umożliwi podejmowanie długofalowych decyzji związanych z funkcjonowaniem i rozwojem spółki, zabezpieczając niezbędny majątek nieruchomy. 41 Ta uchwała nie miała bezpośredniego związku z przekształceniami dokonywanymi w mrągowskim szpitalu, jednakże środki uzyskane z realizacji tej uchwały znacznie polepszyły płynność finansową tej jednostki. 42 Przy podejmowaniu ww. uchwały chodziło jedynie o dostosowanie zasad do postanowień nowej ustawy o działalności leczniczej, gdyż stara uchwała regulująca tę materię była wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. 43 Ta uchwała została podjęta w celu wyposażenia nowo powstałej spółki w majątek. 40

11

r) uchwała nr 183/1245/2013 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i przyjęcie treści aktu przekształcenia44; s) uchwała nr 183/1246/2013 Zarządu Powiatu w Mrągowie z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie upoważnienia do złożenia oświadczenia woli do podpisania aktu notarialnego dotyczącego przekształcenia Szpitala Powiatowego im. M. Kajki w Mrągowie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialności i przyjęcie treści aktu przekształcenia; t) uchwała nr XLI/266/2013 Rady Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie

przejęcia

zobowiązań

Samodzielnego

Publicznego

Zakładu

Opieki

Zdrowotnej w Mrągowie45; u) uchwała nr 198/1340/2014 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie

zakończenia

postępowania

kwalifikacyjnego

na

wybór

operatora

zarządzajacego w tworzonym podmiocie prawa handlowego pod firmą Szpital Mrągowski im. Michała Kajki Spółka z o.o. w Mrągowie; v) uchwała nr 200/1357/2014 Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie wniesienia wkładów pieniężnych do Szpitala Mrągowskiego im. Michała Kajki spółka z o.o. w Mrągowie. Jak widać, przekształcanie SP ZOZ-u w spółkę prawa handlowego nie jest procesem prostym i często towarzyszy mu obowiązek podjęcia szeregu uchwał zarówno przez organ uchwałodawczo-kontrolny, jak i organ wykonawczy powiatu.

3. Podsumowanie Z konstytucyjnych zasad pomocniczości oraz decentralizacji wynika nie tylko prawo, ale również obowiązek przejęcia przez jednostki samorządu terytorialnego części zadań, które 44

Szpital Powiatowy, im. M. Kajki w Mrągowie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest powiat. Uchwałą nr XXXIX/194/2013 Rada Powiatu w Mrągowie w dniu 25 stycznia 2013 r. wyraziła wolę przekształcenia szpitala w spółkę z o.o. Na podstawie kwestionariusza sporządzonego przez p.o. dyrektora szpitala oraz innych wymaganych dokumentów przygotowano akt przekształcenia. Przekształcenie to pozwoli na ubieganie się o dotację z budżetu państwa, w kwocie stanowiącej wartość pożyczki udzielonej przez powiat szpitalowi przed dniem 31 grudnia 2009 r., która zostanie przeznaczona na pokrycie przejętych zobowiązań tej jednostki. Po sporządzeniu aktu przekształcenia niezwłocznie zostanie złożony wniosek o wpisanie spółki do KRS. Spółka z dniem przekształcenia wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki, których podmiotem był szpital. Następnie przyjęto akt przekształcenia, którego załącznikami są: akt założycielski spółki, pierwszy regulamin organizacyjny spółki. 45 Zgodnie z art. 72 ustawy, powiat jako organ tworzący skorzystał z możliwości przejęcia z dniem przekształcenia zobowiązań SP ZOZ-u. Uchwała ta stanowi bazę do wystąpienia (zgodnie z art. 196 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej) przez powiat do budżetu państwa o dotację

12

wcześniej realizowała administracja rządowa, w tym oczywiście zadań z zakresu ochrony zdrowia obywateli. W przypadku powiatów zadania te wykonywane są głównie poprzez prowadzenie szpitali w różnych formach organizacyjnych. Funkcjonowanie tych podmiotów jako Samodzielnych Publicznych Zakladow Opieki Zdrowotnej-ów moim zdaniem nie jest dobrym rozwiązaniem. Ich forma organizacyjno-prawna powinna być bowiem bardziej nowoczesna i efektywna finansowo. W tym miejscu nie pozostaje mi nic innego jak zgodzić się ze stwierdzeniem, że „niedokreślona i niespójna konstrukcja, jaką jest SP ZOZ, nie powinna zostać utrzymana. Nowa struktura prawno-organizacyjna zakładu opieki zdrowotnej zapewniać winna samorządowi możliwość wpływania na dostępność, jakość i efektywność wykonywanych przez dany podmiot usług, ale jednocześnie uniemożliwiać nepotyzm i upolitycznienie zarządzania zakładem“46. Moim zdaniem przekształcenie SP ZOZ-u w spółkę prowadzi do wielu korzystnych zmian, takich jak: a) zgodnie z art. 190-203 ustawy o działalności leczniczej, wiele zobowiązań publicznoprawnych przejętych przez podmiot tworzący ulega umorzeniu z mocy prawa47; b) podmiot tworzący może ubiegać się o dotację przeznaczoną na spłatę zobowiązań pieniężnych przejętych od przekształconego zakładu, odsetek od nich lub kosztów przekształcenia, oczywiście pod warunkiem, że nowo powstała spółka została (najpóźniej do 31 grudnia 2013 r.) wpisana do rejestru przedsiębiorców; c) następuje racjonalizacja w udzielaniu świadczeń zdrowotnych; d) obniżają się koszty administrowania podmiotem leczniczym; e) zmienia się zakres odpowiedzialności dotychczasowego podmiotu tworzącego SP ZOZ/właściciela

spółki

za

ich

zobowiązania;

w

przypadku

SP

ZOZ-u

odpowiedzialność ma charakter pełny i nieunikniony, w przypadku spółki ogranicza się do wysokości majątku spółki, a wspólnicy nie odpowiadają za zobowiązania 46

Ibidem, s. 5. Niestety spółka kapitałowa powstała w wyniku przekształcenia (w przeciwieństwie do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej) ma zdolność upadłościową. Ponadto przejęcie części zadłużenia podmiotu leczniczego przez powiat nie gwarantuje, że spółka ta będzie wypłacalna (w tej chwili występuje sprzeczność postanowień ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze). Zgodnie z art. 21 ust. 1. ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, dłużnik jest obowiązany, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości, zgłosić w sądzie wniosek o ogłoszenie upadłości. W przeciwnym razie dłużnik (lub osoba go reprezentująca) ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą. Podstawą upadłości spółki mogą być m.in. zobowiązania, które wynikają z odpowiedzialności za zdarzenia medyczne oraz zobowiązania wobec ubezpieczycieli z tytułu ubezpieczenia od zdarzeń medycznych. 47

13

spółki; f) spółka powstała w wyniku przekształcenia SP ZOZ, zgodnie z wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dokonanej przez Ministerstwo Zdrowia, będzie mogła udzielać świadczeń komercyjnych w pełnym zakresie; g) nad spółką prawa handlowego sprawowana jest większa kontrola, m.in. przez obligatoryjnie powoływaną radę nadzorczą lub komisję rewizyjną (oczywiście w dalszym ciągu funkcje kontrolne utrzymuje starosta jako przewodniczący zarządu powiatu oraz Minister Zdrowia); h) spółka, w której 100% udziałów posiada samorząd powiatowy, jest także pośrednio kontrolowana przez organ uchwałodawczo-kontrolny powiatu, który nadal uzyskuje informacje o działalności spółki za pośrednictwem starosty i poszczególnych członków zarządu powiatu. Radni też mogą sprawować kontrolę poprzez zgłaszanie zapytań i interpelacji do starosty. Oczywiście to tylko niektóre korzyści, jakie wynikają z przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę prawa handlowego. Analizując dotychczasowe przekształcenia, mogę z całą odpowiedzialnością stwierdzić, iż obawy odnośnie do ryzyka upadłości przekształconych w ten sposób szpitali okazały się nietrafne. Co więcej, przekształcone w spółki prawa handlowego SP ZOZ-y dużo lepiej sobie radzą nie tylko z działalnościa leczniczą, ale również z działalnością organizatorską. Także pacjenci przekształconych w spółki szpitali mają zapewnione leczenie i opiekę na dużo wyższym poziomie niż poprzednio. Szpitale obecnie funkcjonują jak przedsiębiorstwa, które walczą o klienta. Pacjent (klient) zadowolony i dobrze obsłużony to większy kontrakt z NFZ. Dlatego uważam, że obecne przekształcenia szpitali nie są zagrożeniem, ale szansą na lepszą opiekę medyczną, także na poziomie powiatu.

14