Podatek konsumpcyjny Autor: Al Ehrbar Źródło: econlib.org Tłumaczenie: Elżbieta Kowalska Niektóre z najbardziej znaczących zmian podatkowych ostatnich lat dotyczyły opodatkowania dochodów kapitałowych. W 2003 r. Kongres obniżył górną stawkę podatku od dywidend do 15% — to o wiele więcej niż zerowa stawka proponowana przez prezydenta George W. Busha, ale o wiele mniej niż 40%, które wielu zamożnych musiało zapłacić w 2000 r. W 2003 r. ustawa podatkowa zmniejszyła podatek od zysków kapitałowych z 20% do 15%. Jak zawsze dyskusja polityczna dotycząca obniżenia podatków koncentrowała się na tym, kto na tym skorzysta. Przepychanki polityczne przesłaniały pytanie, które od wielu lat zajmowało ekonomistów i ekspertów podatkowych — czy podatnicy w ogóle powinni płacić podatki od przychodów kapitałowych? Może się to wydawać dziwne, ale wiekszość ekonomistów zgadza się, że zerowy podatek od dochodów kapitałowych jest, w teorii, najlepszym wyjściem. Jednak wielu z nich sprzeciwia się przejściu od słów do czynów, ponieważ uważają, że zbyt wiele zysków trafi do „nieodpowiednich” ludzi, czyli zamożnych gospodarstw domowych o wysokich dochodach. Zwolennicy

likwidacji

podatku

od

dochodów

kapitałowych

często

rozważają, czy rząd powinien opodatkować przychód czy konsumpcję. Podatek konsumpcyjny — nazywany również podatkiem od wydatków, podatkiem od skonsumowanego dochodu, czy podatkiem od przepływów pieniężnych — nakładany jest na wydatki, a nie na zarobki. Jak ujmują to ekonomiści Alvin Rabushka i Robert Hall, opodatkowanie dochodu to opodatkowanie tego, co dana osoba wnosi do gospodarki, a opodatkowanie konsumpcji to opodatkowanie tego, co z niej czerpie. Stany Zjednoczone nałożyły oczywiście podatki zarówno na dochody, jak i na konsumpcję. Już prawie od wieku głównym podatkiem federalnym jest podatek dochodowy od osób fizycznych, który obejmuje zarówno przychody z pracy (wypłaty i pensje), jak i dochody kapitałowe (odsetki, dywidendy i zyski kapitałowe). Równocześnie stany oraz władze

lokalne

pozyskują sporą część swoich dochodów poprzez podatek od zysku ze sprzedaży,

który jest podatkiem konsumpcyjnym. Rząd federalny także czerpie korzyści z podatków konsumpcyjnych, takich jak akcyza na benzynę. Niewielu

zwolenników

podatku

konsumpcyjnego

chce,

żeby

rząd

federalny zamienił lub uzupełnił podatek dochodowy o krajowy podatek od zysków ze sprzedaży, lub podatek od wartości dodanej (VAT), tak jak ma to miejsce w Europie. W teorii VAT jest podatkiem od różnicy między tym, ile producent płaci za surowe materiały i robociznę a tym, ile życzy sobie za wykonane dobra. Stąd też termin „wartość dodana”. W praktyce podatek VAT stosowany jest podobnie do amerykańskiego podatku od zysków ze sprzedaży, ponieważ rząd pobiera stały procent od końcowej ceny sprzedaży dobra, a nie od rzeczywistej wartości dodanej. Zamiast reformy w kierunku podatku VAT, większość zwolenników podatku konsumpcyjnego chce takiej modyfikacji podatku dochodowego, która zniosłaby podatek od odsetek, dywidend i zysków kapitałowych. Cel ten można osiągnąć bezpośrednio, poprzez obniżenie do zera podatku od dochodów kapitałowych, tak jak próbował to zrobić prezydent Bush w przypadku dywidend. Można to osiągnąć także na dwa inne sposoby. Jednym z nich jest udzielenie nieograniczonych ulg podatkowych na rzecz planów oszczędnościowych i wypłat podatkowych,

wzorowane

na

rozwiązaniach

zastosowanych

w

typowych

indywidualnych kontach emerytalnych (ang. individual retirement account, IRA) i planach 401(k), ale bez kar za wypłaty przed wiekiem 59,5 lat. Drugim jest system Roth IRA1, w ramach której osoba fizyczna nie otrzymuje odliczenia ze składek oszczędnościowych, ale nie płaci też podatku za wypłaty. Jak niżej pokazano, zarówno standardowe IRA, jak i Roth IRA z zerową stawką podatku od dochodów kapitałowych z matematycznego punktu widzenia są identyczne z zerowym podatkiem od zysków kapitałowych, jak wykażemy niżej. Dlaczego

przychód

kapitałowy

miałby

być

traktowany

inaczej

niż

wynagrodzenia za pracę? Ekonomiczne rozumowanie znacząco różni się w tym przypadku

od

politycznej

retoryki.

Odmienne

traktowanie

nie

służy

faworyzowaniu bogatych kosztem ludzi pracy. Głównym celem nie jest również usunięcie podwójnego opodatkowania zysków — pierwszego na poziomie spółek, 1

Roth IRA to amerykański plan emerytalny oferujący oszczędzającym zwolnienia podatkowe w przypadku spełnienia pewnych warunków. Zwolnienia te dotyczą środków wypłacanych z planu w czasie emerytury, a nie środków wpłacanych do planu (przyp. red.).

a drugiego na poziomie indywidualnym, w formie opodatkowania dywidend czy zysków kapitałowych. Zwolennicy podatku konsumpcyjnego twierdzą, że jest lepszy od podatku dochodowego, ponieważ prowadzi do tego, co ekonomiści zajmujący się podatkami nazywają „neutralnością podatkową”. Podatek jest neutralny

(lub

konsumenckich

„efektywny”),

jeśli

oraz

wzorców

innych

nie

doprowadza zachowań

do

zmiany

względem

nawyków

tych,

które

panowałyby w świecie wolnym od podatków, a tym samym nie zakłóca alokacji zasobów. Żaden podatek nie jest w pełni neutralny, ponieważ opodatkowanie jakiejś działalności powoduje zmniejszenie zainteresowania tą działalnością i zwiększenie zainteresowania innymi. Na przykład podatek dochodowy wprowadził „klin

podatkowy”

wynagrodzeniami,

pomiędzy które

wartością

pracodawcy

pracy

byli

(nieopodatkowanymi

skłonni

wypłacać),

a

jeszcze tym,

co

otrzymywali pracownicy (opodatkowanym przychodem). W konsekwencji ludzie pracują mniej — wybierają więcej wolnego czasu — niż by pracowali w świecie wolnym od podatków. Za

podatkiem

konsumpcyjnym

przemawia

to,

że

klin

podatkowy

tworzony przez opodatkowanie dochodu z kapitału, wyrządza gospodarce ogromne, długoterminowe szkody. Opodatkowanie oprocentowania, dywidend i zysków kapitałowych szkodzi gospodarności poprzez opodatkowanie części dochodów trafiających do oszczędności. Nieuniknioną konsekwencją jest niższy poziom oszczędności niż w przypadku nieistnienia podatków. Społeczną wartością oszczędności jest rynkowa stopa procentowa, którą kredytobiorcy są gotowi płacić za teraźniejsze wykorzystanie zasobów. Ekonomiści są przekonani, że stanowi to wartość dla społeczeństwa, ponieważ jest to cena rynkowa, która odzwierciedla pragnienia różnych kredytobiorców i oszczędzających. Jeśli każdy oszczędzający mógłby zainkasować rynkową stopę procentową, rezultatem byłaby optymalna ilość oszczędności — to jest optymalny podział środków pomiędzy obecną a przyszłą konsumpcją. „Optymalny” w tym sensie odnosi się do poziomu oszczędności, który dana osoba, decydując swobodnie na podstawie cen

rynkowych,

wybrałaby

dla

siebie,

a

nie

do

poziomu

oszczędności,

określonego jako odpowiedni przez polityków, planistów czy ekonomistów. Rynkowe stopy procentowe w rzeczywistości płacą konsumentom za odwlekanie konsumpcji (tj. oszczędzanie). Ponieważ klin podatkowy zmniejsza ilość

pieniędzy,

jaką

mogą

oni

uzyskać

w

ten

sposób,

społeczeństwo

nieuchronnie zmniejszy przyszłą konsumpcję (oszczędności), a zwiększy bieżącą. To szkodzi gospodarce, ponieważ mniej oszczędności oznacza mniej inwestycji, mniej innowacji i niższy przyszły standard życia, niż byłby możliwy bez opodatkowania

oszczędności.

Przyszłą

konsumpcję

zmniejszają

zarówno

zwiększona konsumpcja bieżąca, jak i utracone zyski, które mogłyby przynieść większe oszczędności. Część z tych strat jest ostateczna, ponieważ nie przynosi już pożytku nikomu w społeczeństwie. Pozbycie się podatku od dochodów kapitałowych mogłoby usunąć klin podatkowy związany z oszczędnościami, dzięki czemu całkowita ilość oszczędności zbliżyłaby się do bardziej optymalnego poziomu. System podatkowy byłby „czasowo” neutralny, w tym sensie, że nie wpływałby

na

wybór

pomiędzy

aktualną,

a

przyszłą

konsumpcją

(oszczędnościami). Żeby zobaczyć, jak działa klin podatkowy, rozważmy najpierw, jak podatek dochodowy wpływa na osobę z dochodem o wysokości 10 000 USD netto. Załóżmy dla uproszczenia, że jedyny przedział podatkowy to górny 35% przedział według prawa podatkowego z 2003 r., że oprocentowanie na rynku obligacji przed odjęciem podatków wynosi 5%, oraz że prognozowana inflacja wynosi zero. Osoba z naszego przykładu płaci 3500 USD podatku dochodowego, może więc przeznaczyć 6500 USD na towary i usługi, lub zainwestwać te pieniądze w 5% obligacje. Jeśli zaoszczędzi pieniądze otrzyma 325 USD rocznych odsetek, za które zapłaci 113,75 USD podatku, a zostanie jej 211,25 USD. Podatki obniżają stopę procentową z 5% do 3,25%. Potencjalne wydatki tej osoby pod koniec pierwszego roku wynoszą 6711,25 USD. Jeśli jednak dana osoba wpłaci 6500 USD do Roth IRA i nabędzie te same obligacje, otrzyma 325 USD w odsetkach wolnych od podatku, więc jej potencjalne wydatki pod koniec pierwszego roku wynoszą (zakładając brak potrąceń z racji przedwczesnych wypłat z planu emerytalnego) 6825 USD. Podobne wyniki można osiągnąć przy wykorzystaniu zwykłego IRA. W tym wypadku od razu można zainwestować całe 10 000 USD bez płacenia podatków. Po roku oszczędzający posiada 10 500 USD — początkowe 10 000 USD i 5% ze stopy procentowej. Jeśli wypłaci całość, zapłaci podatek od całej sumy w wysokości 35% (3675 USD). Pozostaje mu 6825 USD, czyli dokładnie tyle samo ile w Roth IRA.

Podatek konsumpcyjny, pomimo pozornej szansy na wyeliminowanie czynników zniechęcających do oszczędzania, napotyka na gorący sprzeciw niektórych,

zwłaszcza

zastrzeżeniem

jest

socjaldemokratycznych,

to,

że

największe

ekonomistów.

bezpośrednie

Ich

głównym

z

podatku

zyski

konsumpcyjnego trafią do zamożnych obywateli. Znajdując się w wyższym przedziale podatkowym, gospodarstwa domowe o wysokich dochodach uzyskują większy zysk w wyniku odliczenia składek oszczędnościowych (w przypadku tradycyjnego

IRA)

lub

uzyskując

nieopodatkowane

dochody

ze

składek

niepodlegających odliczeniu (w przypadku Roth IRA). W dodatku gospodarstwa domowe

o

wysokich

oszczędzania,

a

dochodach

zatem

mają

częściej

większą

korzystają

zdolność z

i

skłonność

możliwości

do

uzyskania

nieopodatkowanego dochodu kapitałowego. Są dwa kontrargumenty wobec tej argumentacji. Po pierwsze, ci, którzy płacą najwięcej podatków, nieuchronnie odniosą największe zyski z ich zmniejszenia. Po drugie, zyski gospodarcze ze zwiększenia oszczędności — więcej innowacji i większy wzrost PKB — mogłyby trafić do każdego w formie szybszego wzrostu realnych dochodów, w tym wynagrodzeń. Jedno z zastrzeżeń wobec wprowadzenia podatku konsumpcyjnego, opierające się na czystej ekonomii, mówi, że w celu zgromadzenia tego samego przychodu, co w przypadku podatku dochodowego obejmującego również dochody kapitałowe, konieczne jest zastosowanie wyższych stawek podatku. Z tego powodu podatek konsumpcyjny byłby mniej neutralny wobec pracy i czasu wolnego niż obecny podatek dochodowy. To mogłoby skłonić społeczeństwo do ograniczenia pracy i mogłoby zwiększyć straty wynikające z klina podatkowego działającego

na

dochody

z

pracy.

Zwolennicy

podatku

konsumpcyjnego

utrzymują, że zyski z dodatkowych oszczędności i inwestycji mogłyby znacząco przeważyć straty wynikające z mniejszego wysiłku zawodowego, jednak nie możemy wiedzieć na pewno, czy sprawdziłoby się to w praktyce. Jednak warto zauważyć, że liniowy podatek proponowany przez Alvina Rabushkę i Roberta Halla, który jest właściwie podatkiem od skonsumowanego dochodu, zakłada stawkę podatkową na poziomie zaledwie 19%. Zgodnie z praktycznym zastrzeżeniem wobec podatku konsumpcyjnego, śledzenie wysokości oszczędzanych każdego roku sum miałoby być zbyt skomplikowane.

Jednak

w

rzeczywistości,

jak

pokazuje

kilka

dekad

doświadczenia z systemami IRA, 401(k) oraz innymi platformami oszczędzania, można

to

zrobić

konsumpcyjnego

dosyć nie

łatwo.

Przejście

wymagałoby

nic

do

pełnego

więcej,

niż

systemu tylko

podatku

umożliwienie

uniwersalnego, nielimitowanego IRA dla wszystkich i zniesienie obciążeń za wcześniejsze wypłaty. Płatnicy mogliby kontynuować oszczędzanie w ramach swoich bieżących planów IRA i 401(k), lub mogliby je zamienić na nowe plany. Nowe nieograniczone IRA mogą przyjąć formę tradycyjną lub Roth IRA. Jedyną znaczącą różnicą pomiędzy nimi jest oddziaływanie na wpływy z podatków federalnych. Obecna wartość przychodów z podatków w przypadku obu systemów jest taka sama, różne jest jednak rozłożenie wpływów z podatków w czasie. W przypadku tradycyjnego IRA budżet federalny odnotowuje duży spadek wpływów z podatków już teraz, ponieważ składki nie wliczają się do podstawy opodatkowania, jednak w przyszłości wpływy z podatków zostaną zwiększone dzięki opodatkowaniu przyszłych wypłat z IRA. W przypadku Roth IRA bieżące przychody z podatków pozostają w dużej mierze niezmienione, jednak przyszłe przychody ulegają zmniejszeniu, gdyż wypłaty z IRA nie są w tym przypadku opodatkowane. Zakładając, że Kongres mógłby jakiś sposób osiągnąć prawdziwą dyscyplinę fiskalną, mógłby pokryć deficyty powodowane obecnie przez zwykłe IRA za pomocą pożyczek spłacanych przychodami z opodatkowania przyszłych wypłat. W rzeczywistym świecie model Roth IRA ma o wiele większe poparcie w Waszyngtonie, dlatego że generuje większe przychody już dziś. Zarówno model konwencjonalny, jak i Roth IRA różnią się od podejścia administracji Busha, polegającego na bezpośrednim cięciu stóp podatkowych od dochodów kapitałowych. Różnica widoczna jest w podejściu do istniejących oszczędności i majątku. Zmniejszenie podatków przez Busha przyniosło znaczne korzyści właścicielom istniejącego bogactwa, gdyż zredukowało podatki, które przewidywali, płacąc za aktywa, które już wcześniej nabyli. Innymi słowy obniżka podatków zmieniła zasady gry na ich korzyść już po jej rozpoczęciu (Właściwie właściciele otrzymali drugi prezent w postaci wzrostu kursów akcji w odpowiedzi na zmniejszenie podatku od dywidend; każda próba zmniejszenia podatku od dochodów kapitałowych zakończyłaby się w ten sposób). Natomiast model IRA umożliwia zerowe podatki tylko dla nowych oszczędności. W konwencjonalnym IRA cały dochód — z pracy lub kapitału — może zostać zainwestowany bez przechodzenia przez kołowrót podatkowy i bycia

opodatkowanym w momencie wypłaty. Opodatkowany dochód z dowolnego źródła

—

pracy

czy

kapitału

—

podlegający

Roth

IRA,

może

zostać

zainwestowany w plany, które przynoszą nieopodatkowany dochód kapitałowy. Oba rozwiązania IRA traktują dochód na równych zasadach podatkowych, osiągając tymczasową neutralność poprzez obcięcie do zera podatków od zysków dla wszystkich nowych oszczędności i zmniejszenie wpłat do majątku poprzez ograniczenie zerowego podatku od zwrotu z nowych oszczędności. Podejście Busha wniosło znaczne korzyści podatkowe dla właścicieli istniejącego majątku, przewyższając

początkowe

korzyści.

Osoba

ze

100 000

USD

dochodu

kapitałowego (innego niż odsetki) płaci co najwyżej 15 000 USD w podatkach i może zainwestować pozostałe 85 000 USD. Natomiast osoba z wysokimi dochodami z pracy musi płacić 35 000 USD podatków, więc może zainwestować tylko 65 000 USD. W 2001 r. administracja Busha zarekomendowała stworzenie planów oszczędnościowych i emerytalnych tego samego typu co Roth IRA, ze składkami nie podlegającymi odliczeniu od podatku. Bush proponował limit składek w wysokości 7500 USD na osobę, lub 30 000 USD dla par bezdzietnych. Administracja ponownie przedstawiła oba plany w 2003 r. i 2004 r., ale z limitami

składek

bezdzietnych).

zmniejszonymi Obie

do

propozycje

5000 zostały

USD

(20 000

odrzucone

USD wobec

dla

par

oporu

socjaldemokratów i lobby czerpiącego duże zyski z istniejących przepisów podatkowych. Wśród lobbystów były firmy ubezpieczeniowe korzystające z preferencyjnego opodatkowania dotyczącego tzw. renty odroczonej, oraz firmy inwestycyjne, które zarządzały planami 401(k). Obie grupy bały się, że ich plany oszczędnościowe zostaną przyćmione przez możliwość bezpośredniego, wolnego od podatku oszczędzania. Opodatkowanie dochodu kapitałowego z pewnością pozostaje

punktem

spornym,

a

osiągnięcie

prawdziwego

podatku

konsumpcyjnego na pewno pozostanie celem dla reformatorów podatkowych, którym zależy na procesie oszczędzania.