OBSERVANCIA POR PARTE DE LAS MUNICIPALIDADES DEL ARTÍCULO 35 DEL CONVENIO MULTILATERAL. COMENTARIO DEL ACUERDO SUSCRIPTO ENTRE LOS MUNICIPIOS DE LA MATANZA, TRES DE FEBRERO Y MORÓN.

I.- INTRODUCCIÓN.

La suscripción del Convenio Multilateral efectuada en la ciudad de Salta el día 18 de agosto de 1977, obedeció a la necesidad de evitar superposiciones impositivas, que se generan cuando una única actividad produce tantas hipótesis de incidencia tributaria como jurisdicciones en las cuales se desarrolla y por un mismo total de ingresos a ser gravados por todas ellas. Va de suyo, que “el Convenio Multilateral tiene incidencia únicamente sobre aquella tasa municipal cuyo hecho imponible contempla un servicio prestado a la actividad interjurisdiccional” 1. Siendo ello así, resulta necesaria la aplicación de un régimen que evite gravar mayores ingresos que los generados por la actividad efectivamente ejercida en el territorio, en el cual se prestan los servicios concretos e individualizados que constituyen precisamente la causa del hecho imponible. Los municipios argentinos han denominado de distintas maneras, aquellas tasas cuyo hecho imponible contempla un servicio prestado a la actividad interjurisdiccional, por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, se la denomina: “Tasa por inspección, seguridad e higiene”, en la de Misiones: “Derecho de inspección, registro y contralor” y en la de Córdoba “Contribución por actividades comerciales”.

1

Comisión Arbitral. Resolución Nº 37/2005 del 01-06-2005 “Cablevisión S.A. c/ Municipalidad de Villa Constitución”.

Es dable señalar, que la aplicación de este tipo de tasas, generan una serie de inconvenientes, tanto en lo que hace al sujeto pasivo de la tasa, como a la base imponible, que resultan necesario coordinar adecuadamente, a fin de evitar situaciones que podrían llegar a transformarse en caóticas. II.- ALCANCES DEL CONVENIO MULTILATERAL EN CUANTO A LOS SUJETOS PASIVOS AMPARADOS. PAUTAS DE COORDINACIÓN RESPECTO A LA BASE IMPONIBLE.

1.- Sujetos pasivos incluidos dentro del Convenio Multilateral. A efectos de dejar debidamente establecida la competencia material de la autoridad de aplicación, debemos aclarar que si bien es cierto que la Comisión Arbitral sólo resulta competente para entender en aquellos casos en que al contribuyente que se le practicó la determinación esté alcanzado por el Convenio Multilateral, en su condición de responsable del impuesto sobre los ingresos brutos, regulando por ende la distribución de ingresos por las actividades desarrolladas entre municipios en más de una provincia 2, ello en modo alguno impide que las comunas pertenecientes a una misma provincia, celebren entre sí acuerdos para lograr una adecuada coordinación, siguiendo los lineamientos sentados por el artículo 35 del Convenio Multilateral, mediante la suscripción de acuerdos o convenios intermunicipales. 2.- Coordinación concerniente a la base imponible. Lo que se procura es evitar la doble imposición local, mediante la atribución de bases a cada una de las jurisdicciones en las cuales el contribuyente desarrolla su actividad. 2.1.-

Impedir

que

el

conjunto

de

bases

imponibles

municipales, exceda aquella que le corresponde a la provincia. 2

La Resolución General Nº 106, de fecha 08-09-2004, dictada por la Comisión Arbitral, excluye de su ámbito de competencia las actividades desarrolladas dentro de una misma provincia, pero en varios municipios.

En la materia que nos ocupa, el primer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral establece: “En el caso de actividades objeto del presente Convenio, las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas, podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las normas del presente convenio…”. 2.2.- A falta de acuerdo intermunicipal, corresponde aplicar las disposiciones del Convenio Multilateral, a efectos de distribuir la base imponible entre los municipios. Cabe señalar en este aspecto, que el segundo párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral determina: “La distribución de dicho monto imponible entre las jurisdicciones citadas, se hará con arreglo a las disposiciones previstas en este Convenio, si no existiere un acuerdo interjurisdiccional que reemplace la citada distribución en cada jurisdicción provincial adherida…”. 2.3.- Trascendencia jurídica de la existencia de local. Con relación a esta materia, el tercer párrafo del Convenio Multilateral establece lo siguiente: “Cuando las normas legales vigentes en las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas sólo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada, las jurisdicciones referidas en las que el contribuyente posea la correspondiente habilitación, podrán gravar en conjunto el ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al fisco provincial”.

Este párrafo, tal vez resulte ser el más conflictivo del artículo en análisis, ya que ha llevado a la mayoría de las provincias cuyas legislaciones requieren la existencia de un local habilitado, a interpretar que aquellos municipios que los posean se hallan autorizados a apropiarse del 100% de la base imponible provincial, con total prescindencia de la efectiva actividad desarrollada en cada uno de ellos. Sobre este particular, ha tenido la oportunidad de expedirse la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los autos: “YPF c/Municipalidad de Concepción del Uruguay s/Acción meramente declarativa”, ante la pretensión de la municipalidad demandada de apropiarse el 100% de la base imponible atribuida a la provincia de Entre Ríos por YPF S.A., en virtud que esta empresa no había demostrado que en otras localidades de la misma provincia, hubiese abonado una tasa similar. El Máximo Tribunal, sostuvo lo siguiente, a saber: a) Que la distribución de la materia imponible en la provincia de Entre Ríos, debió realizarse sobre la base del Convenio Multilateral del 18-08-1977, ante la ausencia de un acuerdo interjurisdiccional específico que lo reemplace (Conf. párrafo 2, art. 35 del Convenio); b) Que la finalidad del Convenio es evitar la superposición tributaria, respecto de aquellos contribuyentes que ejercen actividades en más de una jurisdicción fiscal (Fallos: 208:203, considerando 7), fijando una determinada esfera de imposición para cada una de éstas (Fallos: 298:392, considerando 6), no previendo la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras (Conf. arts. 2º a 13 del Convenio) y c) Como colofón de lo expuesto, desestima la sentencia por arbitraria y ordena que se dicte una nueva 3. 3.- Pautas tendientes a evitar que los municipios que fijan la base imponible en función de los ingresos del contribuyente, se

3

C.S.J.N. Causa Y. 5, L. XXXIX de fecha 07-02-2006.

apropien de la porción correspondiente a aquellos que utilizan parámetros diferentes. Con la finalidad de evitar esta iniquidad, el artículo 7º de la Resolución General Nº 106 dictada por la Comisión Arbitral, dispone lo siguiente: “Al solo efecto de no superar el tope establecido por el artículo 35 del Convenio Multilateral para las municipalidades que establezcan sus tributos en función de los ingresos del contribuyente, procederá la distribución de la base imponible total correspondiente a la provincia entre todas aquellas municipalidades de la misma en que el contribuyente sea sujeto del tributo, respetando las bases imponibles de las municipalidades que utilicen parámetros distintos para la liquidación del tributo”. A mero título de ejemplo, podemos señalar entre los parámetros diferentes al de los ingresos del contribuyente, utilizados para el cálculo de la base imponible, el del “personal ocupado”, que toma como referencia el sueldo básico de una determinada categoría de la Administración Pública Municipal. III.- COMENTARIO DEL ACUERDO SUSCRIPTO ENTRE LOS MUNICIPIOS DE LA MATANZA, TRES DE FEBRERO Y MORÓN.

Habiendo fijado en los párrafos precedentes, las pautas básicas acerca de los principios sentados por el artículo 35 del Convenio Multilateral, procederemos

a

continuación

al

análisis

y

estudio

del

Convenio

Intermunicipal suscripto entre los municipios bonaerenses de La Matanza, Morón y Tres de Febrero, ya que resultan de trascendental importancia en cuanto dejan expedita la posibilidad que el resto de las comunas de la provincia se adhieran al mismo. Este acuerdo interjurisdiccional nace como consecuencia de los múltiples inconvenientes derivados de la aplicación del artículo 35 del Convenio Multilateral a nivel municipal para la distribución de la base imponible entre las comunas. Ello así, dado que como sabemos, dicho convenio fue ideado para la distribución de la base imponible en el cobro del

impuesto sobre los Ingresos Brutos entre las jurisdicciones provinciales, cuando un mismo contribuyente ejerza actividad en dos o más de ellas, dificultándose su aplicación cuando se trata de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene en las jurisdicciones municipales. Es así que se origina este CONVENIO INTERMUNICIPAL PARA LA DISTRIBUCIÓN DE BASES IMPONIBLES DE TRIBUTOS A LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS, el cual ya suscribieron las municipalidades de Tres de

Febrero, Morón y La Matanza. Lo que podemos destacar de este acuerdo, en primer lugar, es que abarca tanto a contribuyentes locales, es decir, aquellos que ejerzan actividad sólo en la provincia de Buenos Aires, ya sea a través de dos o más establecimientos ubicados en un mismo municipio, como así también cuando la actividad se lleva a cabo en establecimientos ubicados en dos o más municipios de la provincia; además de los contribuyentes incluidos dentro del Convenio Multilateral. Esta distinción, viene a salvar una laguna que existe dentro del artículo 35 en cuestión, ya que no se menciona en el mismo a aquellos contribuyentes que realicen una actividad en dos o más municipios pero dentro de la misma provincia, los cuales, a los efectos de la distribución de base imponible se encuentran en la misma situación fáctica. En

segundo

lugar,

define

qué

debe

entenderse

por

“establecimiento” susceptible de ser habilitado. Por otra parte, determina las pautas para la distribución de la base imponible según se trate de contribuyentes locales o contribuyentes incluidos dentro del convenio multilateral. Luego contiene dos posibilidades: la incorporación de un nuevo establecimiento en alguno de los municipios cuando el mismo se encuentre afectado a alguna de las actividades incluidas en el acuerdo y, en el otro

extremo, el cese de actividad desarrollada en un establecimiento habilitado en alguna de las comunas. El órgano de aplicación de esta norma será la Comisión Intermunicipal, la cual estará conformada por representantes de las nueve zonas en que el mismo convenio divide a la provincia de Buenos Aires. En cuanto a la distribución, este convenio establece que el 100% de la base imponible provincial será distribuida entre los municipios en los cuales el sujeto pasivo posea establecimiento, sin importar si esa base imponible es o no sujeta a imposición por alguno de estos municipios (tal cual surge de la lectura del artículo 35 tercer párrafo del Convenio Multilateral). IV.-

LA

COMISIÓN

ARBITRAL

Y

LA

EXIGENCIA

DEL

ESTABLECIMIENTO.

La exigencia por parte de la Comisión Arbitral de contar con un local habilitado, surge a partir de una consulta realizada a la Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en las actuaciones Akapol SACIFI c/ Municipalidad de General San Martín, la cual - adoptando la postura de ese organismo - sostuvo que la tasa por inspección de seguridad e higiene sólo puede percibirse toda vez que se preste el servicio de inspección en los locales habilitados donde se ejerza la actividad. Este criterio fue mantenido a posteriori en diversas resoluciones de la Comisión Arbitral hasta la Resolución N° 36/06 en Supermercado Mayorista Yaguar SA c/ Municipalidad de Avellaneda. Tanto la Comisión Arbitral como la Comisión Plenaria, entienden ahora que al no estar expresamente contemplado en ninguna norma bonaerense la necesidad de contar con local habilitado para que proceda el cobro de la mencionada tasa, resulta aplicable el segundo párrafo del artículo 35 y no el tercero como sostenía anteriormente. Este tema les ocasionaba innumerables perjuicios económicos, tributarios y hasta políticos a las comunas, dado que la Comisión Arbitral

establecía que la norma que debe exigir la habilitación municipal para el cobro de la tasa, debe tener rango legal provincial, siendo el principal inconveniente para la provincia de Buenos Aires, porque no existía una ley que esclarezca esta cuestión en lo relativo a la potestad tributaria de las comunas y los alcances de la percepción de un tributo como esta tasa. La solución a la problemática planteada, vino de la mano de la reforma a través del artículo 94 de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2013 - N° 14393 - al inciso 17 del artículo 226 de la Ley Orgánica Municipal, el cual reza actualmente: “…Inscripción e inspección de seguridad, salubridad e higiene en establecimientos u oficinas, en los que se desarrolle actividades comerciales, industriales, servicios, científicas y toda otra actividad, cuando exista local, establecimiento y/u oficina habilitado o susceptible de ser habilitado, situado dentro del ejido del Municipio”. Así, al otorgarle rango legal a la cita del establecimiento para el cobro de la tasa en cuestión, deberá aplicarse ahora el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, permitiendo a las comunas distribuir el 100% de los ingresos brutos declarados en la provincia entre las comunas en que el contribuyente tenga local habilitado. V.-CONCLUSIÓN.

Estimamos que esta opción no ejercida hasta hoy por los municipios bonaerenses, logrará hacer más equitativa la asignación de recursos, además de brindar seguridad jurídica a los contribuyentes, toda vez que la distribución de los ingresos brutos entre municipios conlleva conflictos tanto de carácter intermunicipal, como entre los municipios con sus contribuyentes, ello con el consecuente dispendio de actividad administrativa y judicial que se genera en torno a la solución de los mismos. Es dable destacar que, resulta a veces complejo distribuir la base imponible de una tasa por el medio utilizado para distribuir la base del impuesto, dado que ambos gravámenes poseen matices muy diferentes. Por ello, este artículo ha generado múltiples controversias entre municipios y

contribuyentes que han motivado la intervención de la Comisión Arbitral en reiteradas oportunidades. El surgimiento de esta herramienta resultará un auxilio para las comunas a la hora de dilucidar el desorden fiscal existente, a consecuencia del accionar en forma aislada y descoordinada de los diferentes niveles del Estado, ignorando muchas veces las realidades de los otros. El ejercicio autónomo de las facultades impositivas no debe convertirse en una actividad anárquica que termine contrariando los principios tributarios y las garantías resguardadas en la Constitución Nacional. Este nuevo marco normativo uniforme, permitirá sortear el derroche de tiempo y esfuerzo, tanto de los fiscos municipales como de los contribuyentes, paliando situaciones conflictivas que vienen generándose en torno al tema en cuestión. Hoy los contribuyentes claman por la simplificación del sistema tributario. Cuando a él nos referimos, entendemos que es un sistema formado por el conjunto de las normas sustantivas y procedimentales, de los tres niveles de gobierno que componen el Estado Federal. En este entendimiento, es que creemos que la percepción de los tributos debe optimizarse para poder cumplir con las políticas públicas que beneficien a todos los habitantes.

GUILLERMO ENTRALA PATRICIA DE FRANCESCO