Kolegium redakcyjne: Ewa Kaliszuk (redaktor naczelna) Marzenna B³aszczuk-Zawi³a Stanis³aw Kasperec Stefan Kaszczak Wojciech Mroczek

INSTYTUT BADAŃ RYNKU, KONSUMPCJI I KONIUNKTUR

UNIA EUROPEJSKA.pl DWUMIESIĘCZNIK

Publikacja recenzowana _______________________ Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur Al. Jerozolimskie 87 02-001 Warszawa tel.: 22 813-46-50, 22 813-51-86 wew. 516 - dział sprzeda¿y wew. 408 - redakcja fax: 22 628-24-79 e-mail: [email protected] http://www.ibrkk.pl http://uniaeuropejska.ibrkk.pl

Nr 5 (222)

wrzesień/październik 2013

_______________________ Cena: 37 z³ _______________________ Warunki prenumeraty dwumiesięcznika “Unia Europejska.pl” w 2014 roku: Cena prenumeraty rocznej: 210 z³ Zamówienia wraz z kopią dowodu wpłaty prosimy kierować na adres Instytutu Numer konta w BGK: 96 1130 1017 0019 9682 2120 0001 (z zaznaczeniem "Prenumerata - UE.pl") _______________________ © Copyright by Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur Nakład: 300 egz. Wersja papierowa jest pierwotną.

STATYSTYCZNY OBRAZ UNII EUROPEJSKIEJ

• Uczestnictwo nowych państw członkowskich UE z Europy Środkowej w międzynarodowych sieciach dostaw – Wojciech Mroczek • Bezpośrednie inwestycje zagraniczne państw UE w 2012 roku – Marzenna Błaszczuk Zawiła

Druk: Agencja Wydawnicza MakPrint http://www.makprint.pl

8

POLITYKA KONKURENCJI

• Wpływ wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na warunki udzielania wsparcia przedsiębiorcom w Polsce w latach 2014-2020 – Adam. A. Ambroziak 17 WSPÓLNA POLITYKA HANDLOWA

• Układ stowarzyszeniowy Unia Europejska – Ameryka Środkowa – Grzegorz Mazur

28

żywnościowej. Problemy odmian genetycznie modyfikowanych – Janusz Rowiński

37

• Strefa wolnego handlu UE–USA w dziedzinie gospodarki

JEDNOLITY RYNEK EUROPEJSKI

• Ryzyko finansowe w działalności handlowej na terenie Unii Europejskiej – Katarzyna Januszewska-Hawranek, Dariusz Michalski

Skład i opracowanie graficzne: Sławomir Jarz¹bek, IBRKK

3

46

WAŻNE DLA PODMIOTÓW GOSPODARCZYCH

• Co nowego w prawie Unii i dokumentach KE? • Co nowego w prawie polskim? STRESZCZENIA ARTYKUŁÓW W JĘZYKU POLSKIM I ANGIELSKIM

51 57

INSTITUTE FOR MARKET, CONSUMPTION AND BUSINESS CYCLES RESEARCH

UNIA EUROPEJSKA.pl BIMONTHLY Rada Programowa:

No. 5 (222)

Dr Magnus Feldmann, University of Bristol

September/October 2013

Prof. dr hab. Leszek Jasiński, Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Dr Urszula Kłosiewicz-Górecka, prof. Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur Dr hab. Kazimierz Kłosiński, prof. Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II Prof. dr hab. Juliusz Kotyński, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur

CONTENTS A STATISTICAL PICTURE OF THE EUROPEAN UNION

Prof. dr hab. Ewa Latoszek, Szkoła Główna Handlowa

• The Participation of the New EU Member States from Central Europe

Dr Ewa Synowiec, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce

• EU Outward Foreign Direct Investment in 2012

in International Supply Networks – Wojciech Mroczek

3

– Marzenna Błaszczuk-Zawiła

8

COMPETITION POLICY

• The Impact of the Guidelines on National Regional Aid on the Conditions for Granting Support to Entrepreneurs in Poland in the Years 2014-2020 – Adam. A. Ambroziak 17 COMMON COMMERCIAL POLICY

• Association Agreement between the European Union and Central America – Grzegorz Mazur • EU-US Free Trade Zone in the Area of Food. Problems of Genetically Modified Organisms – Janusz Rowiński

28 37

EUROPEAN SINGLE MARKET

• Financial Risk Related to Trade in the European Union – Katarzyna Januszewska-Hawranek, Dariusz Michalski

46

IMPORTANT FOR ECONOMIC OPERATORS

• The European Law and EC’s documents 51 • Polish Law 57 SUMMARIES OF ARTICLES IN POLISH AND ENGLISH 2

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

STATYSTYCZNY OBRAZ UNII EUROPEJSKIEJ UCZESTNICTWO NOWYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UE Z EUROPY ŚRODKOWEJ W MIĘDZYNARODOWYCH SIECIACH DOSTAW

rzystywanych w  produkcji przeznaczonej na eksport. Zwiększającej się intensywności współpracy w  ramach GSC towarzyszy ponadto wzrost znaczenia usług, które w  rzeczywistości jest zdecydowanie większe niż wskazują na to konwencjonalne statystyki handlu zagranicznego.

Wojciech Mroczek* Bardzo duży wpływ na dynamikę oraz strukturę sektorową i geograficzną handlu nowych państw członkowskich UE z Europy Środkowo-Wschodniej (NPC-4) mają międzynarodowe sieci dostaw (global supply chains – GSC)1. Związane z działalnością korporacji międzynarodowych sieci dostaw powstały w wyniku fragmentaryzacji procesów produkcji i przeniesienia ich części (głównie przetwórstwa przemysłowego) do krajów o niższych kosztach wytwarzania. Celem tych działań miał być wzrost konkurencyjności produktów i  zwiększenie ich zróżnicowania. Delokalizacji produkcji sprzyjał z jednej strony szybki rozwój transportu i  technik teleinformatycznych, z  drugiej – integracja z  Unią Europejską. Podział procesów produkcyjnych na filie korporacji międzynarodowych zlokalizowane w  różnych krajach spowodował silne umiędzynarodowienie produkcji, tzn. że na produkt finalny dostarczony odbiorcy składa się produkcja części oraz świadczenie usług w  wielu krajach. W  konsekwencji nastąpiła też zasadnicza zmiana roli państw w  międzynarodowym podziale pracy. Obecnie kraje specjalizują się nie tyle w  produkcji konkretnych dóbr, ile w poszczególnych etapach produkcji. Skutkiem fragmentaryzacji produkcji jest także wzrost współzależności pomiędzy poszczególnymi gospodarkami. W efekcie wzrost popytu w strefie euro przyczynia się nie tylko do wzrostu importu strefy euro z krajów EŚW, ale także do zwiększenia obrotów handlowych między krajami EŚW, natomiast spadek popytu w strefie euro wpływa na obniżenie się dynamiki obrotów m.in. polsko-czeskich. Ilościowe oszacowanie wielkości obrotów handlowych realizowanych w ramach międzynarodowych sieci dostaw jest wciąż zadaniem bardzo trudnym. Konwencjonalne (tradycyjne) statystyki handlu zagranicznego wskazują przede wszystkim na znaczny wzrost handlu dobrami pośrednimi. Funkcjonowanie GSC prowadzi bowiem do wielokrotnego przekraczania granic przez dobra pośrednie pod stopniowo zmieniającymi się postaciami. W celu poprawy adekwatności danych i wyeliminowania wielokrotnego liczenia dóbr pośrednich, stosowane są statystyki wartości dodanej. Statystyki te, uwzględniające także pochodzenie wartości dodanej, wskazują, że zwiększającej się intensywności handlu realizowanego w  ramach międzynarodowych sieci dostaw towarzyszy wzrost udziału zagranicznej wartości dodanej w eksporcie (wzrost importochłonności eksportu) oraz wzrost importu dóbr i  usług pośrednich wykoUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Zmniejszanie się krajowej wartości dodanej w eksporcie Jednym z  symptomów rosnącej roli GSC w  handlu zagranicznym jest obniżenie się udziału krajowej wartości dodanej w  eksporcie. W  artykule analizujemy to zjawisko w  odniesieniu do czterech nowych państw członkowskich UE – Czech, Polski, Słowacji i  Węgier (NPC-4). Według danych TIVA (trade in value added), opracowanych wspólnie przez OECD i WTO na podstawie międzynarodowych bilansów przepływów międzygałęziowych2, w krajach tych w latach 1995-2009 nastąpiło jego wyraźne obniżenie. W 1995 r. udział krajowej wartości dodanej w  Polsce wynosił 85% wartości eksportu, a  w  pozostałych trzech krajach regionu średnio 69%3, w  2009 r. (ostatnie dostępne dane) udział ten zmalał odpowiednio do 72% i 59%4. Tak więc obecnie we wszystkich czterech krajach regionu jest on niższy niż średnia w  pozostałych krajach Unii Europejskiej (73% w 2009 r.). Obniżenie się krajowej wartości dodanej w eksporcie oznacza, że wysoka dynamika eksportu krajów NPC-4 obserwowana w dwóch poprzednich dekadach w dużym stopniu była związana ze wzrostem zagranicznej wartości dodanej. Wartość eksportu brutto (tzn. łączna krajowa i  zagraniczna wartość dodana) w  Polsce w  latach 1995-2009 zwiększyła się o 430%, podczas gdy eksport mierzony krajową wartością dodaną (tylko dobra i usługi wytworzone w kraju) zwiększył się w tym czasie o 350% (w pozostałych krajach NPC-4 eksport brutto zwiększył się o 370%, w tym krajowa wartość dodana o 300%). Wzrost znaczenia zagranicznej wartości dodanej nie był jednakowy we wszystkich sektorach gospodarek NPC-4. Obecnie najbardziej umiędzynarodowiona jest produkcja eksportowa sektora środków transportu (NACE 34-35) oraz sektora maszyn i  urządzeń elektrycznych (NACE 30-33)5. W  tych dwóch sektorach wzrost udziału zagranicznej wartości dodanej był największy w latach 19952009. W Polsce w 2009 r. w sektorze produkcji środków transportu zagraniczna wartość dodana stanowiła 39% eksportu (wobec 20% w 1995 r.), a w pozostałych krajach NPC-4 odpowiednio – 51% (44%). Podobne tendencje obserwowane były w  sektorze produkcji maszyn i  urządzeń elektrycznych. W  2009 r. w  Polsce zagraniczna wartość dodana stanowiła 34% eksportu (w 1995 r. 15%), a w pozostałych krajach NPC-4 – 58% (41%). 3

8G]LDá]DJUDQLF]QHMZDUWRĞFLGRGDQHMZHNVSRUFLHNUDMyZ(ĝ: MDNRHNVSRUWXEUXWWR 





8G]LDá]DJUDQLF]QHMZDUWRĞFLGRGDQHMZHNVSRUFLHVHNWRUyZQDMVLOQLHM ]LQWHJURZDQ\FKZUDPDFK*9&ZUMDNRHNVSRUWXEUXWWR



VHNWRUPDV]\QLXU]ąG]HĔHOHNWU\F]Q\FK

VHNWRUĞURGNyZWUDQVSRUWX





















3ROVND

&]HFK\

6áRZDFMD



:ĊJU\

3ROVND

&]HFK\

6áRZDFMD

:ĊJU\

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

'\QDPLNDNUDMRZHMZDUWRĞFLGRGDQHMZVHNWRUDFK SU]HP\VáXSU]HWZyUF]HJRURN 

8G]LDáLPSRUWRZDQ\FKGyEUSRĞUHGQLFKZ\NRU]\VW\ZDQ\FKZHNVSRUFLH MDNRLPSRUWXGyEUSRĞUHGQLFK

0DV]\Q\LXU]ąG]HQLDHOHNWU\F]QH





3R]RVWDáHPDV]\Q\LXU]ąG]HQLD























6SU]ĊWWUDQVSRUWRZ\

 







3ROVND



&]HFK\

6áRZDFMD

:ĊJU\

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

=DJUDQLF]QDZDUWRĞüGRGDQDZ\NRU]\VW\ZDQDZNUDMRZ\PHNVSRUFLH ZJJáyZQ\FKNUDMyZSRFKRG]HQLD

.UDMRZDZDUWRĞüGRGDQDZ\NRU]\VW\ZDQDZHNVSRUFLHNUDMyZ SU]H]QDF]HQLD

1LHPF\ 5RVMD



SR]RVWDáH8( $]MD:VFKRGQLD

NUDMH(ĝ: SR]RVWDáH



















 





&]HFK\





3ROVND



1LHPF\ 5RVMD





6áRZDFMD







SR]RVWDáH8( $]MD:VFKRGQLD



&]HFK\

:ĊJU\



NUDMH(ĝ: SR]RVWDáH



3ROVND

 6áRZDFMD



 :ĊJU\

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

'\QDPLND]DJUDQLF]QHM:'ZSROVNLPHNVSRUFLHZJUHJLRQX SRFKRG]HQLDURN 

'\QDPLNDNUDMRZHM:'Z\NRU]\VW\ZDQDZHNVSRUFLHNUDMyZWU]HFLFK URN 

8( NUDMH(XURS\6URGNRZHML:VFKRGQLHM $]MD:VFKRGQLD SR]RVWDáH



























 







ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

4

8( NUDMH(XURS\6URGNRZHML:VFKRGQLHM $]MD:VFKRGQLD SR]RVWDáH













ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

3ROVNLHNVSRUWGRZ\EUDQ\FKNUDMyZZU ZPOG86'ZHGáXJZDUWRĞFLHNVSRUWXEUXWWR

,PSRUWGR3ROVNL]Z\EUDQ\FKNUDMyZZU ZPOG86'ZJZDUWRĞFLLPSRUWXEUXWWR

HNVSRUWZDUWRĞFLGRGDQHMSRFKRG]ąFHM]NUDMyZWU]HFLFK HNVSRUWZDUWRĞFLGRGDQHMZ\WZRU]RQHMZ3ROVFH

 













1LHPF\

:áRFK\

)UDQFMD :%U\WDQLD &]HFK\

5RVMD

6]ZHFMD

LPSRUWZDUWRĞFLGRGDQHMZ\WZRU]RQHMZNUDMDFKWU]HFLFK LPSRUWZDUWRĞüGRGDQHMZ\WZRU]RQHMZNUDMXSRFKRG]HQLD



&KLQ\

:ĊJU\

6áRZDFMD



1LHPF\

&KLQ\

5RVMD

:áRFK\

)UDQFMD :%U\WDQLD &]HFK\

6áRZDFMD 6]ZHFMD

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

8G]LDáZDUWRĞFLGRGDQHMZXVáXJDFKZHNVSRUFLHNUDMyZ(ĝ: MDNRHNVSRUWXRJyáHP

8G]LDáXVáXJZSROVNLPHNVSRUFLHZJVWDW\VW\NLNRQZHQFMRQDOQHM LZJVWDW\VW\NLZDUWRVFLGRGDQHM









ZJVWDW\VW\NLELODQVXREURWyZELHĪąF\FK ZJVWDW\VW\NLZDUWRVFLGRGDQHM

 











 

:ĊJU\



3ROVND

&]HFK\

6áRZDFMD



:ĊJU\











ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72L(XURVWDWX

8G]LDáZDUWRVFLGRGDQHMZXVáXJDFKZHNVSRUFLHSU]HWZyUVWZDSU]HP\VáRZHJR ZUMDNRHNVSRUWXSU]HWZyUVWZDSU]HP\VáRZHJR

8G]LDáZDUWRĞFLGRGDQHMZXVáXJDFKZHNVSRUFLHNUDMyZ(ĝ: ZJSRFKRG]HQLDMDNRHNVSRUWXRJyáHP

2JyáHP



0DV]\Q\LXU]ąG]HQLDHOHNWU\F]QH

6SU]ĊWWUDQVSRUWRZ\



















3ROVND

&]HFK\

6áRZDFMD

XVáXJLNUDMRZH



:ĊJU\



3ROVND

XVáXJL]DJUDQLF]QH

&]HFK\

6áRZDFMD

:ĊJU\

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

(NVSRUWXVáXJ]3ROVNLZPOG86'

:DUWRĞüSROVNLHJRHNVSRUWXZODWDFK ZJSRFKRG]HQLDZDUWRĞFLGRGDQHMZPOG86'

[

]DJUDQLF]QDZDUWRĞüGRGDQDXVáXJL ]DJUDQLF]QDZDUWRĞüGRGDQDWRZDU\ NUDMRZDZDUWRĞüGRGDQDXVáXJL NUDMRZDZDUWRĞüGRGDQDWRZDU\

MDNRZDUWRĞüGRGDQDZVHNWRUDFKSU]HP\VáRZ\FK MDNRZDUWRĞüGRGDQDZVHNWRUDFKXVáXJRZ\FK     







 

 







ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013



 









ħUyGáR2EOLF]HQLDZáDVQHQDSRGVWDZLHGDQ\FK2(&':72

5

Analiza dynamiki krajowej i  zagranicznej wartości dodanej w poszczególnych sektorach wskazuje, że w tych sektorach, w których wystąpił największy wzrost zagranicznej wartości dodanej, także wzrost krajowej wartości dodanej był silniejszy niż w pozostałych. I tak w latach 1995-2009 krajowa wartość dodana w  eksporcie środków transportu wzrosła w Polsce dziesięciokrotnie, a w przypadku maszyn i urządzeń elektrycznych – trzynastokrotnie, podczas gdy w pozostałych sektorach przetwórstwa przemysłowego – pięciokrotnie. Podobnie było w trzech pozostałych krajach regionu. Łączna krajowa wartość dodana w ich eksporcie środków transportu oraz maszyn i urządzeń elektrycznych wzrosła jedenastokrotnie, podczas gdy w pozostałych sektorach zaledwie trzykrotnie. Można zatem powiedzieć, że uczestnictwo w GSC przyczyniło się także do przyspieszenia wzrostu krajowej wartości dodanej. Wzrost importu dóbr pośrednich wykorzystywanych w produkcji eksportowej Jednym z najbardziej widocznych przejawów uczestnictwa w międzynarodowych sieciach dostaw jest wzrost importu dóbr pośrednich przeznaczonych do produkcji eksportowej. Widoczny w konwencjonalnych (tradycyjnych) statystykach handlu zagranicznego wzrost importu dóbr pośrednich był ściśle związany z  eksportem. Według statystyk OECD/WTO, w 2009 r. 45% importowanych do Polski dóbr pośrednich przeznaczone było do produkcji eksportowej (w  1995 r. – 26%)6. Jeszcze większe znaczenie eksportu w kształtowaniu się importu dóbr pośrednich obserwujemy w trzech pozostałych krajach. W 2009 r. w Czechach z eksportem było związane 59% importu dóbr pośrednich, na Węgrzech – 64%, a  w  Słowacji – 67%. Tak więc we wszystkich krajach regionu udział ten jest wyraźnie wyższy niż średnia w Unii Europejskiej. Znaczenie krajów NPC-4 jako dostawców części do innych krajów Z danych OECD/WTO o wartości dodanej w handlu wynika nie tylko, że Czechy, Polska, Słowacja i  Węgry są importerami zagranicznej wartości dodanej, która znajduje zastosowanie w  ich eksporcie (tzw. upstream links), ale także są eksporterami dóbr i usług pośrednich, które są przeznaczone do produkcji eksportowej w krajach trzecich (tzw. downstream links). W  2009 r. 20% wartości polskiego eksportu stanowiły dobra pośrednie wykorzystywane w krajach trzecich do dalszego eksportu w  postaci dóbr finalnych lub zespołów części (podczas gdy w 1995 r. było to 16% eksportu). W pozostałych krajach regionu udział dóbr pośrednich wykorzystywanych w eksporcie krajów trzecich był w 2009 r. bardzo podobny. Na Węgrzech wyniósł on 16% (wobec 14% w 1995 r.), w Słowacji – 17% (20%), a w Czechach – 22% (19%). 6

Zwiększenie się udziału dóbr finalnych w eksporcie w ramach GSC W latach 1995-2009 wzrost udziału w eksporcie krajów NPC-4 dóbr pośrednich przeznaczonych do produkcji eksportowej w  krajach trzecich był relatywnie niewielki w porównaniu ze wzrostem zagranicznej wartości dodanej w  eksporcie. Może to oznaczać, że w  tym okresie w eksporcie realizowanym w ramach międzynarodowych sieci dostaw nastąpiła zmiana struktury na korzyść dóbr finalnych. Znajduje to odzwierciedlenie w  konwencjonalnych statystykach handlu. Według klasyfikacji głównych kategorii ekonomicznych (BEC) w 2000 r. produkty związane z GSC stanowiły 48% wartości eksportu ogółem krajów NPC-4, z tego 22% stanowiły części, a  26% – dobra finalne. W  2009 r. udział części nieco się obniżył (do 21%), natomiast udział dóbr finalnych wzrósł do 35%. Tak więc wzrost eksportu tych krajów w latach 2000-2009 wynikał w dużej mierze ze wzrostu sprzedaży dóbr finalnych. Regionalny charakter międzynarodowych sieci dostaw Uczestnictwo krajów NPC-4 w  międzynarodowych sieciach dostaw nie wpłynęło jednak na zasadnicze zmiany w  strukturze geograficznej handlu krajów tego regionu. Znaczne zmiany w strukturze światowej gospodarki (w  tym przede wszystkim silny wzrost znaczenia gospodarek rozwijających się) tylko w niewielkim stopniu znalazły odzwierciedlenie w strukturze geograficznej eksportu i importu realizowanych w ramach GSC. Sieci dostaw, w  których uczestniczą przedsiębiorstwa z  Polski, Czech, Słowacji i Węgier, skoncentrowane są silnie na powiązaniach z innymi krajami europejskimi. Oznacza to, że międzynarodowe sieci dostaw w tych krajach mają przede wszystkim charakter regionalny. W 2009 r. z krajów europejskich pochodziło 71% zagranicznej wartości dodanej wykorzystywanej w eksporcie Polski (wobec 77% w  1995 r.). Na zmniejszenie się udziału Europy wpłynął głównie wzrost znaczenia wartości dodanej pochodzącej z krajów Azji Południowo-Wschodniej z 7% w 1995 r. do 14% w 2009 r. Natomiast w eksporcie krajowej wartości dodanej z Polski wykorzystywanej przez sektor eksportowy w innych krajach w latach 1995-2009 utrzymała się silna dominacja krajów europejskich (85%). W  pozostałych krajach regionu udział krajów europejskich zarówno jako dostawców, jak i odbiorców wartości dodanej był podobny. W porównaniu z pozostałymi krajami NPC-4 nieco bardziej globalny charakter mają sieci dostaw, w  których działają przedsiębiorstwa węgierskie. W  2009 r. z  krajów Azji Południowo-Wschodniej pochodziło 19% zagranicznej wartości dodanej wykorzystywanej w eksporcie węgierskim. Jednocześnie 14% krajowej wartości dodanej pochodzącej z  Węgier stosowane było w  produkcji eksportowej w krajach azjatyckich. Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Różna intensywność handlu realizowanego w ramach GSC spowodowała jednak pewne przesunięcia w obrotach krajów NPC-4 z pozostałymi krajami europejskimi. Dane OECD/WTO wskazują, że szczególną intensywnością handlu związanego z  międzynarodowymi sieciami dostaw charakteryzują się wzajemne obroty między krajami tej części Europy. Umiędzynarodowienie dwustronnych obrotów handlowych Spośród najważniejszych partnerów handlowych Polski zagraniczna wartość dodana ma największy wpływ na poziom eksportu do Czech (w 2009 r. aż 55% polskiego eksportu ogółem do tego kraju), Słowacji (46%) i  Węgier (39%). Podobna sytuacja ma miejsce w imporcie. Największy udział wartość dodana z krajów trzecich ma w imporcie ze Słowacji (56%), Czech (50%) i Węgier (49%). W 2009 r. łącznie w polskim eksporcie do trzech pozostałych krajów stanowiła ona 49%, a w imporcie – 51% (w 1995 r. zarówno w eksporcie, jak i w imporcie – 38%)7. Można więc powiedzieć, że wartość obrotów handlowych z  tymi krajami rejestrowana przez konwencjonalne statystyki handlu zagranicznego jest znacznie zawyżona, gdyż eksport krajowej wartości dodanej do tych krajów (podobnie, jak i  import) jest dwukrotnie mniejszy8. Obserwowany w  poprzedniej dekadzie silny wzrost znaczenia handlu z krajami NPC-4 wynikał więc bardziej z  włączenia krajów regionu do międzynarodowych sieci dostaw niż z rosnącego popytu. Zagraniczna wartość dodana ma podobnie duże znaczenie w handlu z Niemcami. W 2009 r. stanowiła ona 43% polskiego eksportu i importu z tego kraju9. Jednocześnie na Niemcy, będące najważniejszym partnerem handlowym Polski i pozostałych krajów NPC-4, przypada największa cześć importu zagranicznej wartości dodanej z  krajów trzecich wykorzystywanej w  polskim eksporcie (31%). Jeszcze większe znaczenie mają Niemcy jako kierunek eksportu krajowej wartości dodanej wykorzystywanej w  zagranicznej produkcji eksportowej (36%). Tak wysoki udział Niemiec odzwierciedla skalę wpływu popytu na towary niemieckie na eksport dóbr pośrednich z Polski. Powyższe wyniki wskazują także na Niemcy jako głównego pośrednika w imporcie zagranicznej wartości dodanej z  krajów trzecich, wykorzystywanej w  eksporcie NPC-4, oraz w eksporcie krajowej wartości dodanej z  NPC-4, wykorzystywanej w  produkcji eksportowej krajów trzecich. Wynika to prawdopodobnie z faktu, że niemieckie przedsiębiorstwa (a dokładniej przedsiębiorstwa zlokalizowane w Niemczech) są głównymi organizatorami międzynarodowych sieci dostaw w regionie. Na podstawie danych OECD/WTO można wyodrębnić grupę krajów, z  którymi handel wartością dodaną realizowany jest przede wszystkim za pośrednictwem krajów trzecich (prawdopodobnie głównie Niemiec). Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Z jednej strony udział krajowej wartości dodanej z NPC-4 w popycie finalnym tych krajów jest większy niż wartość eksportu brutto, a z drugiej – wartość dodana pochodząca z tych krajów jest większa niż import brutto. Sytuacja taka występuje przede wszystkim w przypadku gospodarek odległych geograficznie. Za pośrednictwem krajów trzecich wartość dodana z  krajów NPC-4 trafia przede wszystkim do USA oraz Japonii (w postaci dóbr i usług pośrednich). Natomiast pośrednictwo krajów trzecich ma największe znaczenie w imporcie wartości dodanej pochodzącej ze Stanów Zjednoczonych, Brazylii, Arabii Saudyjskiej i  Australii. Tak więc rzeczywiste znaczenie USA w handlu Polski, podobnie jak pozostałych krajów regionu, jest większe niż wskazują na to konwencjonalne statystyki handlu zagranicznego. Wzrost znaczenia usług w eksporcie Organizacja procesów produkcji i  handlu w  formie międzynarodowych sieci dostaw powoduje zwiększanie się roli usług w handlu zagranicznym. Analiza obrotów handlowych według statystyki wartości dodanej pozwala na oszacowanie rzeczywistego znaczenia usług w obrotach poprzez oszacowanie roli usług w kreowaniu wartości dodanej w  produkcji towarów (usługi związane z projektowaniem, transportem, dystrybucją itp.). W konwencjonalnych statystykach ta część wartości dodanej ujmowana jest jako eksport towarów, co prowadzi do zaniżania rzeczywistego znaczenia usług w handlu międzynarodowym. Według konwencjonalnych statystyk (na podstawie danych bilansu obrotów bieżących) w  2009 r. usługi stanowiły 17% wartości eksportu Polski (w 2012 r. udział ten kształtował się na podobnym poziomie)10. Natomiast według statystyk wartości dodanej OECD/WTO znaczenie usług w  handlu zagranicznym krajów NPC-4 było przeszło dwukrotnie większe. W 2009 r. wartość eksportu usług liczona w ten sposób stanowiła 42% polskiego eksportu, w  tym 34% eksportu sektorów przetwórstwa przemysłowego11. O  ile znaczenie usług w  eksporcie ogółem w latach 1995-2009 utrzymywało się na stosunkowo stabilnym poziomie, to w  przypadku eksportu w sektorach przetwórstwa przemysłowego nastąpił jego zdecydowany wzrost (z 26% w 1995 r.). W tym okresie najsilniej zwiększyło się znaczenie usług w  eksporcie środków transportu (do 39% w  2009 r.) oraz maszyn elektrycznych (do 35%), a więc w sektorach najbardziej związanych z  działalnością w  ramach międzynarodowych sieci dostaw. W pozostałych krajach regionu usługi miały duży wpływ na wartość eksportu także w sektorze spożywczym (36%). W  poprzednich dwóch dekadach nastąpił bardzo silny wzrost wartości dodanej w  usługach związanej z eksportem przemysłu przetwórczego. W efekcie obecnie ponad 60% eksportu wartości dodanej wytworzonej w usługach eksportowane jest za pośrednictwem sektorów przetwórstwa przemysłowego (w  tym 15% za 7

pośrednictwem sektora produkcji środków transportu). Jest to znaczny wzrost w  porównaniu z  rokiem 1995, kiedy w  ten sposób eksportowane było 35% wartości dodanej tworzonej w usługach (i zaledwie 4% jako wartość dodana w  sektorze produkcji środków transportu). Tak więc uczestnictwo w  GSC wpłynęło na wzrost aktywności w usługach. W  latach 1995-2009 nastąpił wyraźny wzrost znaczenia zagranicznej wartości dodanej usług w eksporcie przemysłu przetwórczego. W 1995 r. usługi zagraniczne tworzyły 6% wartości polskiego eksportu towarów przetworzonych, a w 2009 r. ich znaczenie było dwukrotnie większe. Podobnie jak w przypadku towarów, w Polsce znaczenie zagranicznych usług w  eksporcie jest niższe niż u  trzech analizowanych partnerów handlowych. W  2009 r. w  krajach tych zagraniczna wartość dodana w  usługach stanowiła średnio 17% eksportu NPC-4 wobec 12% w Polsce.

i Rosji (w 2009 r. zagraniczna wartość dodana stanowiła ok. 20% eksportu do tych krajów). 9

Jeszcze większe znaczenie zagraniczna wartość dodana ma w handlu Czech (56% w eksporcie i 55% w imporcie) i Słowacji (56% i 53%) z Niemcami. 10

Według statystyk bilansu obrotów bieżących w 2009 r. usługi stanowiły 19% eksportu Węgier, 16% eksportu Czech i  10% eksportu Słowacji. 11

W pozostałych krajach NPC-4 udział eksportu w usługach był w 2009 r. podobny: w Czechach i na Węgrzech po 40%, a na Słowacji – 38%. Jeszcze mniej zróżnicowane było znaczenie usług w przetwórstwie przemysłowym – na Słowacji 33%, w Czechach 30% i na Węgrzech 29%.

n

BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE PAŃSTW UE W 2012 ROKU

* Autor jest pracownikiem Instytutu Ekonomicznego Narodowego Banku Polskiego. Email: [email protected]. Opinie wyrażone w artykule są osobistymi opiniami autora.

Marzenna Błaszczuk-Zawiła*

1 W artykule używa się określenia sieci dostaw, a nie łańcuchy dostaw, jako lepiej oddającego rosnące umiędzynaradawianie gospodarek oraz stosowanie rozwiązań coraz bardziej złożonych od strony organizacyjnej.

W  roku 2012 wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) państw Unii Europejskiej zmniejszyła się o  prawie 40% w  porównaniu z  2011 r.1 Osiem państw członkowskich odnotowało dezinwestycje, co oznacza, że wartość kapitału wycofywanego przez nie z zagranicy była większa niż kapitału zainwestowanego za granicą. Zjawisko to dotyczyło trzech starych państw członkowskich (Grecji, Holandii i  Hiszpanii) i  pięciu nowych (Cypru, Polski, Słowenii, Malty i Słowacji).

2 Bilanse te dostępne są dla lat 1995, 2000, 2005, 2008 i 2009. Por. OECD-WTO Database on Trade in Value-Added. 3 Na zróżnicowanie udziału krajowej wartości dodanej w eksporcie, obok intensywności handlu realizowanego w ramach międzynarodowych sieci podaży, wpływają także m.in. wielkość kraju oraz zasoby bogactw naturalnych. 4 Na wzrost udziału krajowej wartości dodanej w 2009 r. wpłynęły konsekwencje globalnego kryzysu finansowego. W  2008 r. udział krajowej wartości dodanej w eksporcie był wyraźnie niższy (w Polsce - 69%, w pozostałych krajach NPC-4 – 56%). 5

Relatywnie wysoki poziom zagranicznej wartości dodanej charakteryzuje także eksport produktów z  metali (NACE 27-28), odzieży i  tekstyliów (NACE 17-19) oraz produktów chemicznych (NACE 23-26). Jednak w  przypadku tych sektorów produkcja w  krajach NPC-4 tradycyjnie już była oparta w  dużej części na importowanych surowcach. 6

Statystyki OECD/WTO opracowane na podstawie międzynarodowych bilansów przepływów międzygałęziowych traktują jako dobra pośrednie także surowce i paliwa. Udział dóbr pośrednich wykorzystywanych w produkcji eksportowej jest wyższy w imporcie produktów przetworzonych (według tradycyjnych statystyk handlu zagranicznego – głównie części). W  artykule, o  ile nie zaznaczono inaczej, wszystkie dane pochodzą z  OECD-WTO Database on Trade in Value-Added. 7 W pozostałych krajach udział zagranicznej wartości dodanej w  eksporcie do krajów NPC-4 był jeszcze większy. W  2009 r. w Czechach i na Węgrzech 55% eksportu do trzech krajów NPC-4 stanowiła zagraniczna wartość dodana, a  na Słowacji jej udział wyniósł 61%. W największym stopniu przez zagraniczną wartość dodaną zdominowany jest eksport Słowacji do Czech, gdzie stanowi ona blisko 2/3 handlu między tymi krajami. 8 Z drugiej strony stosunkowo niski udział zagranicznej wartości dodanej charakteryzuje polski eksport do Wielkiej Brytanii

8

Poziom unijnych inwestycji w  2012 r. – 323 mld USD był najniższy od 2003 r. i stanowił niespełna 25% poziomu z rekordowego 2007 r. W efekcie Unia kolejny rok z rzędu straciła na znaczeniu jako globalny inwestor. Jej udział w  światowych BIZ zmniejszył się do 23% (z 32% w 2011 r.). Spadek w 2012 r. oznaczał zahamowanie stopniowego wzrostu inwestycji unijnych, zapoczątkowanego w 2010 r. (wykres 1). Do przyczyn zmniejszenia wartości inwestycji zagranicznych państw UE zalicza się przede wszystkim słaby wzrost gospodarczy w  wielu regionach świata, w  tym w  Unii, kryzys zadłużeniowy części państw strefy euro i  niepewność co do polityki inwestycyjnej niektórych państw, zwłaszcza rozwijających się. W tych okolicznościach wiele korporacji europejskich wstrzymało decyzje inwestycyjne lub realizowało je na mniejszą skalę, natomiast inne, w  tym fundusze private equity, wycofały kapitał z  zagranicy. W  efekcie wartość zrealizowanych przez firmy z UE-27 projektów inwestycyjnych typu greenfield2 zmalała o  38% (z  334 mld USD w  2011 r. do 208 mld USD w 2012 r.), natomiast wartość netto fuzji i przejęć międzynarodowych3 była ujemna (dezinwestycje na poziomie 1,5 mld USD, wobec 137 mld USD w  2011 r.)4. Ważnym czynnikiem wpływającym negaUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Wykres 1 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne państw UE-27 w latach 2000-2012 (wartość – lewa skala; udział w inwestycjach światowych – prawa skala) 





 



     









 











:DUWRĞüZPOG86'















8G]LDáZLQZHVW\FMDFKJOREDOQ\FKZ

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych UNCTAD.

tywnie na wartość fuzji i  przejęć były dezinwestycje w  branży finansowej, wynikające ze sprzedaży przez unijne instytucje finansowe aktywów zagranicznych w celu wzmocnienia bazy kapitałowej, zgodnie z wymogami Porozumienia Bazylejskiego (Bazylea III)5 i celami ustanowionymi przez Europejski System Nadzoru Finansowego (European Banking Authority – EBA)6.

Jeśli chodzi o fundusze private equity, to w ostatnich latach nabywały one wyprzedawane aktywa i poddawały je restrukturyzacji. W  2012 r. sprzedały wiele takich firm. Z  uwagi na fakt, że problemy międzynarodowych rynków finansowych ograniczyły możliwości uzyskania przez te fundusze kapitału na inwestycje zagraniczne, wynik ich działalności był w omawianym roku ujemny.

Tabela 1 Skala inwestycji poszczególnych państw UE-27 w 2012 r. Wartość inwestycji

Państwo członkowskie

Ponad 50 mld USD

Wielka Brytania, Niemcy

25 > 50 mld USD

Francja, Szwecja, Włochy

10 > 25 mld USD

Irlandia, Luksemburg, Austria, Belgia, Węgry

5 > 10 mld USD

Dania

1 > 5 mld USD

Finlandia, Portugalia, Czechy

0>1

Estonia, Litwa, Bułgaria, Łotwa, Rumunia

-1 > 0

Grecja, Słowacja, Malta, Słowenia, Polska

Poniżej – 1 mld USD

Cypr, Holandia, Hiszpania

Uwaga: Wytłuszczono nowe państwa członkowskie. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: UNCTAD, Global Value Chains: Investment and Trade for Development, World Investment Report 2013, New York and Geneva 2013, s. 213.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

9

Spadek łącznej wartości inwestycji greenfield oraz fuzji i przejęć międzynarodowych był wyraźnie głębszy niż spadek BIZ ogółem (ponad 56% wobec 40%), co świadczy o  dużym pozytywnym wpływie innych form BIZ – reinwestycji7 i pożyczek wewnątrzkorporacyjnych, a  więc form, na które istotny wpływ miała działalność podmiotów specjalnego przeznaczenia (special purpose entities – SPEs). SPEs są centrami łączenia środków pieniężnych z działalności zagranicznej i zarządzania tymi środkami (cash-pooling facilities), zaangażowanymi głównie w transgraniczne transakcje finansowe. Są one lokowane w krajach, oferujących korzystne rozwiązania podatkowe (np. w Belgii, na Cyprze, w Irlandii, Luksemburgu i  Holandii). Ich działalność w  kraju lokaty jest z  reguły

niewielka bądź wcale nie prowadzą one takiej działalności8. W 2012 r. w UE odnotowano wzrost nie tylko wartości transakcji z udziałem SPEs, ale także liczby państw oferujących korzystne rozwiązania podatkowe. Głównymi inwestorami wśród państw członkowskich UE były stare państwa członkowskie (UE-15), na które przypadło 96,7% inwestycji wszystkich państw UE-27. Wartość inwestycji państw UE-15 zmniejszyła się w 2012 r. o ponad 40% (z 524,7 mld USD do 312,5 mld USD). Większość z  tych państw zainwestowała mniej niż rok wcześniej. Mniejsza niż w 2011 r. była zarówno wartość inwestycji greenfield, jak i  fuzji oraz przejęć międzynarodowych (wykres 2).

Wykres 2 Zmiany wartości bezpośrednich inwestycji zagranicznych państw UE-15 w 2012 r. w porównaniu z 2011 r. (w mln USD) 











,QZHVW\FMHJUHHQILHOG

)X]MHLSU]HMĊFLD

D JL %H O

)U DQ FM D : : äR FK LH ON \ D %U \W DQ LD + LV] SD QL D + RO DQ GL D

3R UWX JD OLD

' DQ LD $X VWU LD

F\ /X NV HP EX UJ 6] Z HF MD )L QO DQ GL D * UH FM D

1 LH P

,UO

DQ G

LD



2JÑáHP

Źródło: Jak w wykresie 1.

W  wartościach bezwzględnych największy spadek dotknął inwestycje belgijskie (68 mld USD), holenderskie (44 mld USD), hiszpańskie (41 mld USD) i  brytyjskie (35 mld USD) oraz włoskie i  francuskie (22-23 mld USD). Zmniejszenie inwestycji z Belgii było ściśle związane z działalnością ulokowanych tam SPEs, które m.in. wycofały część kapitału z Luksemburga w formie pożyczek wewnątrzkorporacyjnych i zmniejszyły wartość pożyczek dla macierzystych firm amerykańskich9. Spadek ten pogłębiło zmniejszenie wartości netto fuzji i  przejęć międzynarodowych zrealizowanych przez firmy belgij10

skie i  to mimo przeprowadzenia dwóch megatransakcji10 (tabela 2). Z kolei na inwestycje holenderskie negatywnie wpłynęła przede wszystkim restrukturyzacja sektora bankowego w tym kraju, w szczególności sprzedaż przez ING Group oddziału w USA (amerykańskiej Capital One Financial Corp. za 8,9 mld USD), filii w  Kanadzie (za 3,2 mld USD) oraz działalności ubezpieczeniowej w Hongkongu, Macao i Tajlandii (za 2,14 mld USD). Mniejsza była ponadto wartość holenderskich inwestycji greenfield. Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

W  przypadku pozostałych państw spadek wartości inwestycji miał wyraźny związek ze zmniejszeniem wartości realizowanych projektów greenfield oraz fuzji i przejęć międzynarodowych. Pozostałe formy BIZ oddziaływały na wartość inwestycji tych państw różnokierunkowo: we Włoszech i  Hiszpanii były czynnikiem pogłębiającym, natomiast w Wielkiej Brytanii i Francji – łagodzącym spadek. Dodatkową przyczyną spadku wartości inwestycji hiszpańskich była decyzja banku Santander o konsolidacji aktywów i  koncentracji na głównej dziedzinie działalności i najbardziej istotnych rynkach. Bank ten sprzedał aktywa w  obu Amerykach, aby zwiększyć gotówkę w kraju macierzystym (za 8 mld USD)11. Ponadto dokonał repatriacji zysków z oddziału meksykańskiego. Wartość BIZ Wielkiej Brytanii byłaby mniejsza gdyby nie działalność zarejestrowanych w tym kraju funduszy inwestycyjnych, które korzystając z obniżki cen nabywały aktywa w innych krajach, w tym unijnych12 (tabela 2), oraz dokapitalizowanie filii zagranicznych banku Barclays. We Francji spadek BIZ łagodziło dokapitalizowanie filii banków w  krajach objętych kryzysem zadłużenia (np. bank Crédit Agricole przekazał kapitał na pokrycie strat należącego do niego banku Emporiki w  Grecji). W przeciwnym kierunku oddziaływały natomiast: sprzedaż przez bank HSBC z siedzibą w Wielkiej Brytanii

zagranicznych aktywów nie związanych z działalnością podstawową oraz decyzja francuskiej sieci detalicznej Carrefour o wyjściu z Grecji i sprzedaży aktywów greckiemu partnerowi ze spółki joint venture. Spadek inwestycji z  państw UE-15 byłby jeszcze większy, gdyby nie znaczący wzrost inwestycji firm irlandzkich (o  23 mld USD) i  niemieckich (o  prawie 15 mld USD). Większe niż rok wcześniej były też inwestycje firm zarejestrowanych w Luksemburgu i Szwecji. Wzrost inwestycji irlandzkich wynikał ze zwiększenia reinwestycji, natomiast w Niemczech – ze zwiększenia wartości przejęć międzynarodowych (m.in. na skutek zakupu amerykańskiej Lincare Holdings Inc. przez Linde AG za 3,7 mld USD) i dokapitalizowania filii zagranicznych przez Deutsche Bank. Wartość inwestycji greenfield zrealizowanych przez firmy z  tego kraju była bowiem znacznie niższa niż w 2011 r. Inwestycje bezpośrednie nowych państw członkowskich w 2012 r. zmalały o około 10%, z 11,8 mld USD do 10,6 mld USD, tj. w znacznie mniejszym stopniu niż państw UE-15 (o  ponad 40%). Większość nowych państw członkowskich zwiększyła wartość swoich inwestycji. Z uwagi jednak na wyraźnie niższy poziom, inwestycje państw UE-12 miały stosunkowo nieduży wpływ na wielkość inwestycji UE-27 ogółem.

Wykres 3 Zmiany wartości bezpośrednich inwestycji zagranicznych państw UE-12 w 2012 r. w porównaniu z 2011 r. (w mln USD) 









,QZHVW\FMHJUHHQILHOG

3R OVN D

&\ SU

6ä RZ DF MD

LD

WD

)X]MHLSU]HMĊFLD

6ä RZ HQ

0 DO

DU LD %X äJ

D XQ L 5X P

ãR WZ D

/L WZ D

&] HF K\

D (V WR QL

:

öJ U\



2JÑáHP

Źródło: Jak w wykresie 1.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

11

W grupie nowych państw członkowskich największy wartościowo wzrost odnotowały BIZ węgierskie (o  prawie 6 mld USD), a  także estońskie (o  2,4 mld USD) i czeskie (o 1,7 mld USD). Wzrost inwestycji węgierskich był następstwem odpływu kapitału w tranzycie (stosunkowo duże transakcje SPEs)13. Również w  pozostałych nowych państwach członkowskich inwestycje w kapitał przedsiębiorstw miały niewielki wpływ na wielkość inwestycji ogółem (wykres 3). Największy spadek dotknął natomiast inwestycje firm polskich (ponad 8 mld USD) i cypryjskich (2,8 mld USD). W Polsce nastąpił on mimo dodatniej wartości projektów greenfield oraz fuzji i przejęć międzynarodowych (m.in. przejęcie kanadyjskiej firmy Quadra FNX Mining Ltd przez KGHM Polska Miedź SA). Był on związany z zakończeniem działalności przez niektórych inwestorów zaangażowanych w kapitał w tranzycie14. W przypadku inwestycji Cypru do spadku przyczyniły się mniejsze inwestycje greenfield (efekt wysokiej bazy 2011 r.). Ponadto stosunkowo niewielka była wartość netto fuzji i przejęć międzynarodowych, mimo udziału firm cypryjskich w dwóch megatransakcjach. Można przypuszczać, że był to w dużej mierze tzw. kapitał wędrujący (round-tripping), a  więc kapitał rosyjskich firm, które poprzez inwestycje w spółki celowe i holdingi chciały skorzystać z  przywilejów przewidzianych dla inwestorów zagranicznych w Rosji.

Podobnie zatem jak w  krajach UE-15 również w  nowych państwach członkowskich stosunkowo duże było znaczenie kapitału w  tranzycie, a  więc różnych rodzajów przepływów finansowych między spółką macierzystą i spółką-córką, z których większość nie stanowiła inwestycji w aktywa rzeczowe15. Większość (blisko 2/3) inwestycji państw członkowskich UE-27 została ulokowana w  innych krajach Unii (wykres 4). Wśród innych odbiorców unijnych BIZ (tzw. krajów trzecich) istotne znaczenie miały centra finansowe offshore, Kanada, Brazylia i  Stany Zjednoczne (z udziałami w granicach 3-4% inwestycji unijnych ogółem oraz 9-10% inwestycji UE-27 w  krajach trzecich), a także Chiny, Hongkong i Rosja (udziały odpowiednio w granicach 2% i po ponad 5%). W porównaniu z 2011 r. na znaczeniu straciły głównie Stany Zjednoczone, co w dużej mierze wynikało z przejmowania firm z kapitałem unijnym ulokowanych w  USA przez firmy amerykańskie (dezinwestycje firm unijnych) oraz z mniejszych pożyczek wewnątrzkorporacyjnych. Zmalało też znaczenie inwestycji w Turcji, zwłaszcza nastawionych na eksport do państw UE (export-led FDI), w  związku ze słabym popytem importowym w  Unii. W  niewielkim stopniu zmalało też znaczenie Szwajcarii, Indii i  pozaunijnych centrów finansowych offshore. Wzrosły natomiast udziały pozostałych głównych odbiorców unijnych inwestycji, przede wszystkim Rosji i Hongkongu16.

Wykres 4 Struktura geograficzna zagranicznych inwestycji bezpośrednich państw członkowskich UE-27 w 2012 r. &HQWUDILQDQVRZHRIIVKRUH 

.DQDGD

%UD]\OLD SR]RVWDäH 

86$

&KLQ\EH]+RQJNRQJX 

+RQJNRQJ&KLQ\ 

,QQH ZHZQñWU]XQLMQH 

5RVMD

,QGLH 6]ZDMFDULD -DSRQLD

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

12

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Najwięksi unijni inwestorzy

uwzględnienia w  analizie jedynie inwestycji greenfield oraz fuzji i  przejęć międzynarodowych, lista głównych unijnych inwestorów kształtuje się inaczej. Wyraźnie dominują Niemcy (inwestycje na poziomie 65 mld USD), przed Wielką Brytanią (26 mld USD), Francją (22 mld USD), Włochami (prawie 20 mld USD) i Hiszpanią (16 mld USD).

Największymi inwestorami wśród państw unijnych w  2012 r. były Wielka Brytania (ponad 71 mld USD) i  Niemcy (blisko 70 mld USD), a  w  dalszej kolejności: Francja (ponad 37 mld USD), Szwecja (33 mld USD) i Włochy (ponad 30 mld USD) – wykres 5. W przypadku Wykres 5

Bezpośrednie inwestycje zagraniczne państw UE-15 w 2012 r. (wartość w mld USD)          

* UH FM D + RO DQ GL D + LV] SD QL D

JD OLD

LD

3R UWX

)L Q

OD QG

D

' DQ LD

JL %H O

F\ )U DQ FM D 6] Z HF MD : äR FK \ ,UO DQ GL /X D NV HP EX UJ $X VWU LD

1 LH P

:

LH O

ND %

U\ W

DQ LD



,QZHVW\FMHJUHHQILHOG

)X]MHLSU]HMĊFLD

2JÑáHP

Źródło: Jak w wykresie 1.

Z kolei wśród nowych państw członkowskich zdecydowanie najwięcej inwestycji w  2012 r. zrealizowały firmy z Węgier (ponad 10 mld USD) – wykres 6. Inwestycje drugich w kolejności Czech były ponad siedmiokrotnie mniejsze (nieco ponad 1,3 mld USD). W przypadku uwzględnienia tylko inwestycji greenfield oraz fuzji i  przejęć międzynarodowych największą wartość miały inwestycje cypryjskie (6,6 mld USD), polskie (4,8 mld USD) i czeskie (2,6 mld USD).

w relacji do PKB i w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Poziom BIZ per capita, jak i  w  relacji do PKB, był najwyższy w  krajach małych – Luksemburgu, a następnie w  Belgii, Irlandii i  Holandii (tabela 3). Wynikało to z faktu, że wiele korporacji transnarodowych z powodu korzystnych przepisów podatkowych utworzyło w  tych krajach SPEs. Dlatego wskaźniki obrazujące wpływ BIZ na gospodarkę wspomnianych krajów należy interpretować bardzo ostrożnie.

Na koniec 2012 r. największe zasoby zagranicznych inwestycji bezpośrednich posiadały firmy z Wielkiej Brytanii (1,8 bln USD) oraz Niemiec i  Francji (po około 1,5 bln USD). Na kolejnych miejscach, z  inwestycjami w  granicach 1 bln USD uplasowały się Belgia i  Holandia. Łącznie na wymienione pięć krajów przypadało prawie 70% bezpośrednich inwestycji zagranicznych wszystkich państw UE-27 (blisko 71% inwestycji państw UE-15). Inne wyniki uzyskuje się, uwzględniając w analizie wskaźniki mogące świadczyć o  znaczeniu BIZ w  gospodarkach poszczególnych krajów – zasoby BIZ

W  grupie nowych państw członkowskich na koniec 2012 r. największe zasoby zagranicznych inwestycji bezpośrednich posiadały Polska (57 mld USD) i  Węgry (35 mld USD). Pod względem udziału zasobów BIZ w  PKB i  ich wartości per capita dominował natomiast Cypr. Poziom obu wskaźników był wysoki również w przypadku Estonii, Słowenii, Malty i Węgier, częściowo z  tych samych powodów, co w  małych państwach UE-15. W każdym przypadku były one jednak niższe niż średnio w UE-27.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

13

14

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Inoxum AG

Lincare Holdings Inc

5,6

5,2

5,2

5,1

4,3

3,8

3,7

3,7

3,5

3,5

3,4

3,3

3,3

3,2

3,1

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

Kraj inwestycji Branża nabywanej firmy

Holandia

USA

Portugalia

USA

Niemcy

Holandia

Ubezpieczenia na życie

Niemcy

Finlandia

Holandia

Gazy przemysłowe

Inwestorzy niesklasyfikowani Huty metali, wielkie piece, walcownie

Inwestorzy niesklasyfikowani Wlk. Brytania Inwestorzy niesklasyfikowani Holandia Napoje słodowe

Cypr

KGHM Polska Miedź SA

CGI Holdings Europe Ltd

Livforsakrings AB Skandia

Ubezpieczenia na życie

Inwestorzy niesklasyfikowani

Rudy miedzi

Wlk. Brytania Inwestorzy niesklasyfikowani

Szwecja

Cypr

Polska

China Three Gorges Luksemburg Inwestorzy International (Europe) SA niesklasyfikowani Hamilton Sundstrand Corp SPV Wlk. Brytania Biura inwestycyjne, niesklasyfikowane AMOV Europa BV Holandia Biura inwestycyjne, niesklasyfikowane

Linde AG

Outokumpu Oyj

Łączność radiowo-telewizyjna AF Telecom Holding

Wlk. Brytania Oprogramowanie zindywidualizowane

Szwecja

Rosja

Rudy miedzi

Łączność telefoniczna, z wyjątkiem radiotelefonii

Pompy

Usługi elektryczne

Pompy

Huty metali, wielkie piece, walcownie

Łączność radiowo-telewizyjna Altimo Cooperatief UA

Terra Firma Capital Partners Ltd Heineken International BV

Ubezpieczenia na życie

Usługi elektryczne

Branża inwestora

Wlk. Brytania Rudy złota

Belgia

Belgia

Kraj inwestora

Źródło: UNCTAD, Global Value Chains: Investment and Trade for Development, World Investment Report 2013, New York and Geneva 2013, s. 225.

Logica PLC

Forsakrings AB Skandia

OAO “Telekominvest”

Ageas SA/NV

Electrabel SA

Inwestor

Różne minerały Anglo American PLC niemetaliczne, z wyjątkiem paliw Łączność radiowo-telewizyjna Grupa inwestorów

Ubezpieczenia na życie

Wlk. Brytania Administrowanie budynkami mieszkalnymi Singapur Napoje słodowe

Rosja

Luksemburg

Holandia

Quadra FNX Mining Ltd Kanada

Koninklijke KPN NV

Milton Roy Co

Energias de Portugal SA

Asia Pacific Breweries Ltd VimpelCom Ltd

Annington Homes Ltd

OAO “MegaFon”

De Beers SA

Ageas NV

International Power PLC Wlk. Brytania Usługi elektryczne

12,9

1.

Nabywana spółka

Wartość transakcji (mld USD)

Lp.

Największe fuzje i przejęcia międzynarodowe z udziałem firm unijnych w roli inwestora w 2012 r.

Tabela 2

100%

100%

26%

100%

23%

100%

21%

100%

100%

16%

40%

100%

25%

40%

100%

41%

Nabyte udziały

Wykres 6 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne państw UE-12 w 2012 r. (wartość w mld USD)        

,QZHVW\FMHJUHHQILHOG

&\ SU

3R OVN D

LD

WD

)X]MHLSU]HMĊFLD

6ä RZ HQ

0 DO

6ä RZ DF MD

LD XQ 5X P

ãR WZ D

DU LD %X äJ

/L WZ D

QL D (V WR

&] HF K\

:

öJ U\



2JÑáHP

Źródło: Jak w wykresie 1.

Tabela 3 Najwięksi unijni inwestorzy według stanu zasobów na koniec 2012 r. Lp.

Państwo członkowskie

Wartość Per capita W relacji do w mld USD w USD PKB (w %)

Lp.

Państwo członkowskie

Wartość Per capita W relacji do w mld USD w USD PKB (w %)

1.

Wlk. Brytania

1808,2

28685

74

15.

Polska

57,5

1501

12

2.

Niemcy

1547,2

18870

46

16.

Grecja

43,7

3829

17

3.

Francja

1496,8

22860

57

17.

Węgry

34,7

3492

27

4.

Belgia

1037,8

96200

214

18.

Czechy

15,2

1436

8

5.

Holandia

975,6

58367

126

19.

Słowenia

7,8

3821

17

6.

Hiszpania

627,2

13410

46

20.

Cypr

7,1

8837

31

7.

Włochy

565,1

9269

28

21.

Estonia

5,8

4323

27

8.

Szwecja

406,9

42847

78

22.

Słowacja

4,4

805

5

9.

Irlandia

357,6

78093

171

23.

Litwa

2,5

766

6

10.

Dania

229,5

41030

74

24.

Bułgaria

1,9

252

4

11.

Austria

215,4

25551

54

25.

Malta

1,5

3639

18

12.

Luksemburg

171,5

327629

301

26.

Rumunia

1,4

66

1

13.

Finlandia

142,3

26341

57

27.

Łotwa

14.

Portugalia

71,3

6660

34

UE27

1,1

494

4

9836,9

19475

59

Źródło: Jak w wykresie 1.

OOO Zgodnie z definicją OECD, inwestycją bezpośrednią za granicą jest inwestycja dokonana przez rezydenta jednej gospodarki w celu osiągnięcia długotrwałej korzyUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

ści z  kapitału zaangażowanego w  przedsiębiorstwo rezydenta innej gospodarki17. Stopniowo do kategorii tej zaliczane są coraz to nowe rodzaje przepływów finansowych. Obejmują one nie tylko inwestycje w  kapitał zakładowy (w postaci pieniężnej lub jako aport, dopłaty 15

do kapitału), ale także reinwestowane zyski, różne należności i  zobowiązania związane z  zadłużeniem między przedsiębiorstwami powiązanymi kapitałowo (kredyty inwestorów, w tym handlowe), a nawet związane z zakupem i sprzedażą nieruchomości. Wszystkie te przepływy są ujmowane (często w postaci zagregowanej) w bilansach płatniczych poszczególnych krajów jako BIZ i stanowią podstawę licznych analiz (ze względu na porównywalność danych).

W literaturze zwane są także inwestycjami od podstaw lub inwestycjami pierwotnymi.

Słaby wzrost gospodarczy w wielu regionach świata zniechęca jednak korporacje do inwestowania w  rozwój18. Jednocześnie na coraz większą skalę realizują one przepływy związane z zarządzaniem dużymi zyskami zatrzymywanymi w filiach zagranicznych. Tego typu inwestycje nie prowadzą do zwiększania wydatków kapitałowych ani wydatków na badania i rozwój (zmiana właściciela nie wpływa na tworzenie kapitału). Ten rodzaj BIZ podlega bardzo dużym wahaniom, wpływając na zmienność bezpośrednich inwestycji zagranicznych w skali świata. Ponadto prowadzi do podwójnego liczenia niektórych przepływów inwestycyjnych i sztucznego zwiększania skali przepływów BIZ.

5 Mianem tym określa się zbiór dokumentów tworzących globalną strukturę regulacyjną dla kapitałów i  płynności. Bazylea III zwiększa m.in. wymogi kapitałowe i w zakresie płynności, w celu zabezpieczania banków na wypadek kryzysów i  napięć ekonomicznych.

Analiza inwestycji państw UE-27 wskazuje na duże rozbieżności między inwestycjami greenfield oraz fuzjami i przejęciami a ogólną wartością BIZ. Część tej różnicy przypada na rozwój wcześniej utworzonych bądź nabytych przedsiębiorstw albo wynika z różnic w metodyce zbierania danych o poszczególnych formach inwestycji bezpośrednich. Niemniej pozostała część wydaje się być na tyle znacząca, że rodzi pytanie o przydatność statystyk bilansu płatniczego do analizy wpływu BIZ na gospodarkę kraju inwestującego lub przyjmującego inwestycje. Co więcej, w związku z rosnącymi współzależnościami kapitałowymi w  poszczególnych korporacjach transnarodowych, coraz częściej pojedyncze transakcje wpływają na strumienie inwestycji w  różnych regionach świata. Przykładowo dwie duże transakcje przeprowadzone już w  2013 r. – fuzja firm Glencore i Xstrata w branży surowcowej oraz zakup firmy BP-TNK przez rosyjską firmę Rosneft19, wywołały gwałtowny wzrost wartości napływu BIZ do Rosji, Wielkiej Brytanii i Brytyjskich Wysp Dziewiczych, oraz spadek inwestycji w: USA, Szwajcarii, Holandii, Francji, Szwecji i  Niemczech20. Nie miały one natomiast większego wpływu na gospodarkę realną.

3 Fuzje i przejęcia międzynarodowe (cross-border mergers and aquisitions) zwane są też inwestycjami wtórnymi lub brownfield. Oznaczają przejęcie całościowego lub częściowego udziału w funkcjonującym przedsiębiorstwie z myślą o jego restrukturyzacji. 4 Dla porównania, w skali świata wartość inwestycji greenfield obniżyła się o 1/3, natomiast fuzji i przejęć międzynarodowych o  ponad 45%. Spadek BIZ w  skali świata wynikał w  znacznym stopniu ze spadku wartości tych inwestycji pochodzących z UE.

6 Celem tego systemu, funkcjonującego w  UE od 1 stycznia 2011 r., jest zapewnienie właściwego wdrażania przepisów regulujących sektor finansowy, w  sposób umożliwiający zachowanie stabilności finansowej i zapewnienie zaufania do systemu finansowego jako całości oraz odpowiedniej ochrony konsumentów usług finansowych. Szerzej na ten temat np. na stronie internetowej Komisji Nadzoru Finansowego: http://www.knf.gov.pl/o_nas/ wspolpraca_miedzynarodowa/unia/inf_ogol.html 7 A  więc finansowania ekspansji zagranicznej z  dochodów zagranicznych lub utrzymywania dużych rezerw gotówkowych w spółkach zagranicznych w formie zysków zatrzymanych. 8 Transakcje finansowe realizowane przez SPEs prowadzą do dużych wahań poziomu BIZ napływających do i  wypływających z kraju ich ulokowania. Por. np. Eurostat, Foreign direct investment statistics, June 2013, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_ explained/index.php/Foreign_direct_investment_statistics 9 Ulokowane w Belgii korporacje transnarodowe zainwestowały w  2011 r. w  kapitał przedsiębiorstw w  Luksemburgu 44 mld USD, a  następnie, w  2012 r. wycofały z  tego kraju 41 mld USD w  formie pozostałego kapitału (pożyczki wewnątrzkorporacyjne). Pożyczki wewnątrzkorporacyjne w  relacjach z  USA zmniejszyły się z 26 mld USD w 2011 r. do 2,9 mld USD w 2012 r., m.in. na skutek działalności firmy Hewlett-Packard, która utrzymuje większość gotówki za granicą (akumuluje zyski z  działalności zagranicznej). Ich przesłanie do USA (kraju macierzystego) wiązałoby się z koniecznością zapłacenia podatku. Aby tego uniknąć, filie tej firmy w Belgii i Kajmanach na przemian udzielają firmie macierzystej w USA krótkoterminowych pożyczek, nie podlegających opodatkowaniu. Por. UNCTAD, Global Value Chains…, op. cit., s. 89. 10

Transakcje o wartości ponad 3 mld USD.

11 W tym 95% akcji w filii kolumbijskiej chilijskiemu CorpBanca za 1,2 mld USD. 12 Przykładowo w Hiszpanii Bridgepoint Capital przejął farmę wiatrową firmy Actividades de Construcción y Servicios, a  firma Doughty Hanson - USP Hospitales. 13 Por. G. Hunya, Growth Engine Stutters, “wiiw FDI Report – Central, East and Southeast Europe”, 2013, s. 11-13. 14

* Autorka jest pracownikiem Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur. Email: [email protected] 1

Jeśli nie zaznaczono inaczej, przywołane dane pochodzą z: UNCTAD, Global Value Chains: Investment and Trade for Development, World Investment Report 2013, New York and Geneva 2013; bazy statystycznej UNCTAD, http://unctadstat.unctad.org/ ReportFolders/reportFolders.aspx; oraz fdiIntelligence, Global greenfield investment trends, “The fDi Report”, 2013. 2 Inwestycje greenfield polegają na utworzeniu nowego przedsiębiorstwa, wybudowaniu obiektu (fabryki) i  jej wyposażeniu.

16

NBP, Bilans płatniczy Rzeczypospolitej Polskiej za II kwartał 2012 roku, Warszawa, 2012, s. 25. 15

Por. G. Hunya, Growth Engine Stutters, op. cit., s. 12.

16

Na podstawie: Eurostat, Foreign direct investment..., op. cit.

17 NBP, Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2008 roku, Warszawa, styczeń 2010, s. 35-36. 18 A więc w nowe zasoby, kompetencje w zakresie zarządzania i organizacji itp., mające zabezpieczyć lub zwiększyć ich zyski lub podnieść ich konkurencyjność w stosunku do głównych konkurentów na rynku krajowym lub na rynkach zagranicznych. Por.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

J.H. Dunning, S.M. Lundan, Multinational Enterprises and the Global Economy, Second Edition, Edward Elgar, Cheltenham, UK and Northampton, USA, 2008, s. 75. 19

Transakcja ta była przeprowadzona jednocześnie w  kilku krajach świata, w  tym w  rajach podatkowych. Por. I. Trusewicz, Narodziny giganta: Rosneft z TNK-BP, 21.3.2013, http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/992411.html [2.11.2013]

20

UNCTAD, „Global Investment Trends Monitor”, 2013, No. 13.

n

POLITYKA KONKURENCJI WPŁYW WYTYCZNYCH W SPRAWIE KRAJOWEJ POMOCY REGIONALNEJ NA WARUNKI UDZIELANIA WSPARCIA PRZEDSIĘBIORCOM W POLSCE W LATACH 2014-2020 Adam A. Ambroziak* Zgodnie z nowymi wytycznymi Komisji Europejskiej w zakresie pomocy regionalnej na lata 2014-20201, od 1 lipca 2014 r. obowiązywać będzie nowa mapa pomocy regionalnej, identyfikująca regiony objęte wsparciem oraz określająca poziomy maksymalnej intensywności pomocy. Celem artykułu jest przedstawienie zmian warunków dopuszczalności wsparcia publicznego w  związku z  wprowadzeniem nowej mapy pomocy regionalnej w Polsce na lata 2014-2020. W ten sposób określa się przestrzenny zakres pomocy regionalnej, a  poprzez wskazanie maksymalnych pułapów dopuszczalnego wsparcia – wielkość pomocy, jaka może być udzielona w  odniesieniu do tzw. kosztów kwalifikowanych (w  relacji do ekwiwalentu dotacyjnego brutto – EDB2). Warunki te stanowią nie tylko kryteria interwencji państwa ze środków budżetu centralnego i  lokalnego, ale również, co jest szczególnie istotne obecnie, z  funduszy europejskich. Dlatego też nowa mapa pomocy regionalnej skorelowana jest w czasie z polityką spójności i  wieloletnimi ramami finansowymi na lata 20142020. Zasady udzielania pomocy regionalnej w  Polsce regulują postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej3 oraz wytyczne Komisji Europejskiej, na podstawie których oceniana jest zgodność programów pomocowych oraz wsparcia indywidualnego proponowanego przez państwa członkowskie z zasadami rynku wewnętrznego UE. Zmiany wprowadzone wytycznymi w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 20142020 (dalej „wytyczne na lata 2014-2020”) będą odczuwalne przez polskich przedsiębiorców znacznie bardziej niż te wynikające z  wytycznych w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (dalej „wytyczne na lata 2007-2013”)4 oraz z  regulacji obowiązujących tuż po akcesji do UE5. Wynika to z kilku powodów. Po Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

pierwsze, na poprzednie wytyczne, przyjmowane zaledwie dwa lata po wejściu do Unii Europejskiej, Polska miała niewielki wpływ ze względu na brak doświadczenia w unijnym procesie decyzyjnym. Po drugie, ówczesną mapę pomocy regionalnej opracowano na podstawie danych za lata 2000-2002, co oznaczało, że pomoc regionalna w rozumieniu traktatowym była dopuszczalna na terenie całej Polski, choć z pewnym zróżnicowaniem intensywności. Natomiast mapę na lata 2014-2020 opracowano na podstawie danych z  lat 2008-2010, w  trakcie których niektóre polskie regiony odnotowały pewien wzrost gospodarczy. Zaowocowało to większym zróżnicowaniem zarówno poziomów rozwoju regionów, jak i pułapów dopuszczalnej pomocy. Warto również zauważyć, że w wyniku kryzysu gospodarczego lat 2008-2010 wartość PKB w  przeliczeniu na jednego mieszkańca w  UE-27, będąca punktem odniesienia dla poziomu rozwoju województw w Polsce, w okresie referencyjnym wyraźnie się obniżyła, co wpłynęło na poprawę pozycji polskich regionów (efekt bazy). Po trzecie, Komisja zamierzała ograniczyć dopuszczalną interwencję państwa zarówno poprzez przyjęcie bardziej rygorystycznych kryteriów kwalifikacji regionów oraz niższą dopuszczalną intensywność pomocy, jak i  przez wprowadzenie ograniczeń podmiotowych. Nie udało się jednak tych planów w  pełni zrealizować, wprowadzono tylko pewne wyłączenia lub ograniczenia (np. dla energetyki), co może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność niektórych polskich przedsiębiorców6. Ewolucja mapy pomocy regionalnej w Polsce do 2014 r. Mapa pomocy regionalnej dla Polski na lata 20142020 jest już czwartym zestawieniem regionów, objętych dozwolonym wsparciem. W  okresie przedczłonkowskim Polska była „traktowana jako obszar identyczny z obszarami Wspólnoty, o których mowa w artykule 87 ust 3 lit. a) Traktatu WE” (por. art. 63 ust. 4 lit. a) układu europejskiego7). Uzasadniano to wysokością produktu krajowego brutto (PKB) na jednego mieszkańca, który w 1998 r. stanowił 36% średniego poziomu w Unii Europejskiej (UE-15). Władze polskie dodatkowo zróżnicowały dopuszczalną intensywność pomocy w zależności od stopnia rozwoju poszczególnych obszarów, tak aby oddziaływanie pomocy dla przedsiębiorców było najsilniejsze w  regionach najbardziej opóźnionych 17

w rozwoju gospodarczym. W konsekwencji, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2001 r. w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców8 określono maksymalną dopuszczalną intensywność pomocy we wszystkich województwach (NUTS 2)9 na poziomie 50% EDB, z wyjątkiem pięciu aglomeracji: krakowskiej, trójmiejskiej i  wrocławskiej, dla których obniżono poziom intensywności do 40%, oraz warszawskiej i poznańskiej, dla których ustalono go w wysokości 30%. System ten obowiązywał zarówno w  okresie przed, jak i  przez dwa lata po akcesji – aż do końca ówczesnej perspektywy finansowej na lata 2000-2006. Następne mapy krajowej pomocy regionalnej dla Polski zostały podporządkowane kolejnym unijnym perspektywom finansowym. Kwalifikacja regionów w  Polsce do objęcia pomocą regionalną na lata 2007-2013 znacznie różniła się od zakresu terytorialnego wsparcia

przewidzianego we wcześniejszej mapie obowiązującej do 2006 roku10. Przygotowywano ją w 2005 r. na podstawie średniej wartości PKB na jednego mieszkańca w regionach NUTS 2 z lat 2000-2002. Oznaczało to, że okres referencyjny obejmował czas jeszcze sprzed członkostwa w UE, a więc nie uwzględniał zmian w gospodarce spowodowanych przystąpieniem do rynku wewnętrznego i  dostępem do środków europejskich. Według obecnie obowiązującego podziału administracyjnego prawie wszystkie podregiony (w nomenklaturze NUTS 3) odnotowały w  latach 2000-2002 średni PKB per capita poniżej 45% średniej UE-27, co kwalifikowało je do najuboższych obszarów Unii Europejskiej (patrz mapa 1 i tabela 1). Tylko jedenaście na sześćdziesiąt sześć podregionów oraz sześć aglomeracji miejskich (Warszawa, Wrocław, Szczecin, Poznań, Trójmiasto i  Łódź) mogło poszczycić się nieco lepszymi wynikami. W stolicy Polski wskaźnik ten osiągnął 137% średniej UE-27. W kon-

Tabela 1 Kwalifikacja regionów w Polsce ze względu na PKB per capita na lata 2007-2013 oraz w wytycznych na lata 2014-2020 Wytyczne na lata 2007-2013

Wytyczne na lata 2014-2020

Średnia w latach 2000-2003 w stosunku do PKB per capita UE-27

Średnia w latach 2008-2010 w stosunku do PKB per capita UE-27

48,00

59,67

województwo łódzkie

43,33

55,00

województwo mazowieckie

74,33

96,00

województwo małopolskie

41,00

51,33

województwo śląskie

52,00

64,33

województwo lubelskie

34,00

40,67

województwo podkarpackie

34,00

40,67

województwo świętokrzyskie

36,67

46,33

województwo podlaskie

36,67

43,67

województwo wielkopolskie

50,67

62,67

województwo zachodniopomorskie

47,33

52,67

województwo lubuskie

42,33

51,00

województwo dolnośląskie

49,00

65,33

województwo opolskie

39,00

49,00

województwo kujawsko-pomorskie

43,67

50,67

województwo warmińsko-mazurskie

37,00

44,33

województwo pomorskie

48,00

57,33

Wyszczególnienie

Polska

Objaśnienia: Regiony, w których PKB per capita 75% średniej UE Źródło: Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013, DzUrz UE C 54 z 4.3.2006 r., Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020, C(2013) 3769 final, Bruksela, 26.6.2013 r.

18

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Tabela 2 Zmiany pułapów maksymalnej, dopuszczalnej intensywności krajowej pomocy regionalnej w Polsce w poszczególnych województwach na podstawie przepisów Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2000-2006, 2007-2013 oraz 2014-2020

Wytyczne 2014-2020 (w EDB)

Wytyczna 2000-2006 (w EDN)

Wytyczne 2007-2013 (w EDB)

Wytyczne 2014-2020 (w EDB)

Wytyczna 2000-2006 (w EDN)

Wytyczne 2007-2013 (w EDB)

Wytyczne 2014-2020 (w EDB)

Małe przedsiębiorstwa

Wytyczne 2007-2013 (w EDB)

Średnie przedsiębiorstwa

Wytyczna 2000-2006 (w EDN)

Duże przedsiębiorstwa

Lubelskie

50%

50%

50%

65%

60%

60%

65%

70%

70%

Podkarpackie

50%

50%

50%

65%

60%

60%

65%

70%

70%

Podlaskie

50%

50%

50%

65%

60%

60%

65%

70%

70%

Warmińsko-Mazurskie

50%

50%

50%

65%

60%

60%

65%

70%

70%

Kujawsko-Pomorskie

50%

50%

35%

65%

60%

45%

65%

70%

55%

Lubuskie

50%

50%

35%

65%

60%

45%

65%

70%

55%

Łódzkie

50%

50%

35%

65%

60%

45%

65%

70%

55%

Małopolskie

50%

~ Kraków

40%

70%

55%

Opolskie

Województwo/podregion

65%

65%

50%

35%

50%

50%

35%

Świętokrzyskie

50%

50%

35%

Pomorskie

50%

~ Trójmiasto

40%

40%

35%

Zachodniopomorskie

50%

40%

35%

Dolnośląskie

50%

~ Wrocław

40%

Śląskie

50%

Wielkopolskie

50%

~ Poznań

30%

Mazowieckie

50%

30%*)

65%

40%*)

65%

50%*)

~ Warszawa

30%

30%

15%**)

45%

40%

25%**)

45%

50%

35%**)

~ ciechanowsko-płocki

50%

30%

35%

65%

40%

45%

65%

50%

55%

~ ostrołęcko-siedlecki

50%

30%

35%

65%

40%

45%

65%

50%

55%

~ warszawski wschodni

50%

30%

35%

65%

40%

45%

65%

50%

55%

~ radomski

50%

30%

35%

65%

40%

45%

65%

50%

55%

~ warszawski zachodni

50%

30%

20%

65%

40%

30%

65%

50%

40%

40%

25%

40%

25%

40%

25%

60%

45%

65%

60%

45%

65%

70%

55%

65%

60%

45%

65%

70%

55%

50%

45%

60%

55%

50%

45%

60%

55%

60%

45%

60%

45%

60%

45%

55%

65% 55% 65% 65% 55% 65% 65% 45%

50%

35%

50%

35%

50%

35%

55%

65% 55% 65% 65% 55% 65% 65% 45%

Objaśnienia: Regiony, w których PKB per capita 75% średniej UE *) W latach 2007-2009 w województwie mazowieckim można było przyznawać pomoc do 50% EDB dla dużych (i odpowiednio 60% i 70% dla średnich i małych przedsiębiorstw); w latach 2010-2013 można było udzielać pomocy do 30% EDB dla dużych (i odpowiednio 40% i 50% dla średnich i małych przedsiębiorstw). **) W latach 2014-2017 w m.st. Warszawa można będzie przyznawać pomoc do 15% EDB dla dużych (i odpowiednio 25% i 35% dla średnich i małych przedsiębiorstw); w latach 2018-2020 poziom ten będzie musiał być obniżony o 5 p.p. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wytycznych w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013, DzUrz UE C 54 z 4.3.2006 r., Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020, C(2013) 3769 final, Bruksela, 26.6.2013 r.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

19

sekwencji, na podstawie wytycznych na lata 2007-2013, pomocą regionalną objęto całe terytorium Polski, jednakże ze znacznym zróżnicowaniem intensywności w  poszczególnych województwach11. Nie w  pełni odzwierciedlało to jednak rzeczywistą sytuację gospodarczą w  mniejszych jednostkach administracyjnych (podregionach, powiatach czy gminach). Pozytywny wpływ większych aglomeracji miejskich i  przemysłowych na wartość PKB per capita województw doprowadził do obniżenia pułapów dopuszczalnej pomocy regionalnej na poziomie NUTS 2. Dotyczyło to województw: zachodnio-pomorskiego ze Szczecinem, wielkopolskiego z  Poznaniem, pomorskiego z  Trójmiastem, śląskiego z bardzo prężnymi Katowicami oraz podregionami tyskim, gliwickim i  sosnowieckim, a  także mazowieckiego z miastem stołecznym Warszawą oraz podregionami ciechanowsko-płockim i warszawskim zachodnim12. Mapa krajowej pomocy regionalnej w Polsce na lata 2014-2020 W  polskiej mapie krajowej pomocy regionalnej na lata 2014-202013, podobnie jak w  dotychczas obowiązujących wytycznych 2007-2013, można wyróżnić trzy grupy regionów, kwalifikujące się do trzech przedziałów dopuszczalnej maksymalnej intensywności krajowej pomocy regionalnej (patrz tabela 1 i 2 oraz mapa 1). Grupa najsłabszych regionów w Polsce o PKB per capita poniżej 45% średniej UE-27 W  grupie regionów najsłabiej rozwiniętych znalazły się województwa, których PKB per capita jest niższy niż 45% średniej UE-27. Należą do nich: lubelskie (ze wskaźnikiem na poziomie 40,67%), podkarpackie (40,67%), podlaskie (43,67%) i  warmińsko-mazurskie (44,33%). Na podstawie wytycznych na lata 20142020 przewidziano utrzymanie w  tych województwach największej intensywności pomocy dla dużych przedsiębiorstw do 50% EDB, dla średnich do 60% EDB i dla małych do 70% EDB. Wymienione województwa mogą korzystać z takiego wsparcia od początku obecności Polski w UE, a ich PKB per capita w  relacji do średniej UE-27 wciąż nie przekroczył 45%. Tylko w pojedynczych podregionach (odpowiednio lubelskim, rzeszowskim, białostockim i  olsztyńskim) odnotowano nieco lepsze wyniki. Mimo możliwości uzyskania najwyższych poziomów intensywności pomocy regionalnej oraz pozyskania środków europejskich z  programów operacyjnych14, województwa te nie znalazły się w kręgu zainteresowania znaczącej liczby inwestorów. Miało to swoje odbicie również w preferencjach przedsiębiorców do tworzenia specjalnych stref ekonomicznych w innych województwach niż w  Polsce Wschodniej15. Trudno zatem oczekiwać, że pomoc regionalna o  maksymalnej dopuszczalnej inten20

sywności udzielana przez następne siedem lat zdoła poprawić atrakcyjność tych regionów, skoro dotychczasowe środki okazały się niewystarczające. Ponadto wsparcie regionalne o  najwyższym poziomie dopuszczalnej intensywności może poważnie zniekształcić konkurencję zarówno na rynku krajowym, jak i  europejskim. W  związku z  rozbudową w  ostatnich latach sieci dróg i  autostrad dostępność całego rynku wewnętrznego UE dla inwestorów w Polsce Wschodniej jest coraz lepsza, co może ich w  najbliższych latach skłonić do lokalizacji swoich zakładów w  tych województwach. Po pierwsze, przyciąganie nowych inwestorów poprzez ofertę tak dużej pomocy regionalnej może niekorzystnie wpłynąć na sytuację lokalnych firm, które nie korzystają z takiego wsparcia. Ich pozycja, nie tylko w  przypadku konkurowania w  tym samym segmencie rynku, jest znacznie gorsza. Przedsiębiorcy uzyskujący wsparcie mogą bowiem pozwolić sobie np. na korzystanie z  droższych usług zewnętrznych, co spowoduje wzrost cen lokalnych ofert, z których dotychczas korzystali rodzimi przedsiębiorcy. Po drugie, nowi inwestorzy będą na rynku europejskim w  zdecydowanie lepszej pozycji w porównaniu z innymi przedsiębiorcami z relatywnie bogatszych regionów, w tym z innych obszarów Polski, w  których maksymalne pułapy dopuszczalnej pomocy regionalnej zostały zdecydowanie obniżone. Grupa średnio słabych regionów w Polsce o PKB per capita w przedziale między 45% a 60% średniej UE-27 W związku ze wzrostem PKB per capita w stosunku do średniej UE-27 z  grupy regionów najbiedniejszych w latach 2007-2013 do grupy średnio słabych trafiło na lata 2014-2020 sześć województw: łódzkie (z  PKB per capita na poziomie 55% średniej UE-27), małopolskie (51,33%), świętokrzyskie (46,33%), opolskie (49%), kujawsko-pomorskie (50,67%) oraz lubuskie (51%). Wymienione obszary zdecydowanie rozwinęły się, mimo że dopuszczalna intensywność pomocy regionalnej w latach 2007-2013 była niższa niż w latach 20042006. Może to świadczyć o  mniejszym zapotrzebowaniu na wsparcie publiczne w  związku ze względną atrakcyjnością inwestycyjną tych obszarów. Oczywiście należy pamiętać, że na rozwój regionu wpływa wiele innych czynników, które nie zostały tu omówione. Szczególnie interesująca jest sytuacja pierwszych trzech województw, których podregiony – odpowiednio piotrkowski, oświęcimski i  opolski – sąsiadują z  prężnie rozwijającym się całym województwem śląskim. Wspólne granice nie przesądzają jednak o sukcesie, czego przykładem jest rozwój i  zmiana kwalifikacji województwa kujawsko-pomorskiego sąsiadującego z  prężnym podregionem bydgosko-toruńskim. W omawianej grupie regionów średnio słabo rozwiniętych pozostaną województwa pomorskie (57,33%) i  zachodniopomorskie (52,67%), peryferyjne wobec silnych ośrodków przemysłowych. Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

21

3.% SHUFDSLWDZODWDFK 0DSDSRPRF\UHJLRQDOQHMQDODWD

Średnia wartość produktu krajowego brutto per capita w podregionach NUTS 3 w latach 2000-2002 i 2008-2010 w relacji do średniej UE-27 oraz mapy pomocy regionalnej w Polsce w latach 2007-2013 i 2014-2020

Mapa 1

22

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

3.% SHUFDSLWDZODWDFK 0DSDSRPRF\UHJLRQDOQHMQDODWD

Objaśnienia do Mapa 1: Mapy po lewej stronie

Mapy po prawej stronie Intensywność pomocy regionalnej (w proc. w stosunku do ekwiwalentu dotacyjnego brutto)

NUTS 3 PKB per capita w stosunku do średniej UE-27

(D) – duzi przedsiębiorcy (Ś) – średni przedsiębiorcy (M) – mali przedsiębiorcy

Podregiony lub województwa o PKB per capita = 45% i =60% i =75% średniej UE-27

2014-2020: województwa wielkopolskie, dolnośląskie i śląskie (NUTS 2): 25% (D) – 35% (Ś) – 45% (M) 2014-2020: podregion (NUTS 3) województwa mazowieckiego*) - ciechanowsko-płocki: 35% (D) – 45% (Ś) – 55% (M) 2014-2020: podregion (NUTS 3) województwa mazowieckiego*) - warszawski-zachodni: 20% (D) – 30% (Ś) – 40% (M) 2007-2013: podregion (NUTS 3) Warszawa: 30% (D) – 40% (Ś) – 50% (M) 2014-2017: podregion (NUTS 3) Warszawa: 15% (D) – 25% (Ś) – 35% (M) 2017-2020: podregion (NUTS 3) Warszawa: 10% (D) – 20% (Ś) – 30% (M)

*) Wysokość maksymalnego pułapu intensywności dopuszczalnej pomocy regionalnej w podregionach NUTS 3 województwa mazowieckiego (ciechanowsko-płockim, ostrołęcko-siedleckim, warszawskim wschodnim, radomskim i warszawskim zachodnim) uzależniona jest od pułapu obowiązującego w przyległych województwach NUTS 2. Źródło: Opracowanie własne.

Wszystkie województwa z  omawianej grupy będą objęte możliwością udzielania pomocy regionalnej w latach 2014-2020 na dużo niższym poziomie w porównaniu z  latami 2007-2013. W  przypadku dużych firm, zlokalizowanych w  tych regionach, dopuszczalny pułap maksymalnej pomocy wynosić będzie 35% EDB, dla średnich 45% EDB i  dla małych 55% EDB (z  wyłączeniem nowych, tzw. dużych projektów inwestycyjnych o  kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 mln euro). Wartości te będą miały różne znaczenie dla przedsiębiorców rozważających inwestycje w poszczególnych regionach Polski. Inwestorzy w  województwach, które ze względu na wzrost PKB per capita względem średniej Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

UE-27 zostały zakwalifikowane do wyższej kategorii, będą musieli rozważyć, czy inne czynniki lokalizacyjne przemawiają za otwarciem przedsiębiorstwa na nieco bogatszym i lepiej rozwiniętych obszarze, ale z możliwością uzyskania pomocy regionalnej o  intensywności mniejszej o 15 punktów procentowych (p.p.) niż w przyległych biedniejszych województwach. W konsekwencji, województwa świętokrzyskie, małopolskie i  kujawsko-pomorskie, w których przeważają podregiony o PKB per capita znacznie poniżej 45% średniej UE-27, w związku z ograniczeniem pomocy regionalnej mogą stać się mniej atrakcyjne dla inwestorów poszukujących wsparcia finansowego. Można bowiem przypuszczać, że przedsiębiorcy 23

rozważający lokalizacje swoich inwestycji między podregionem sandomiersko-jędrzejowskim z  województwa świętokrzyskiego (pułap 35% dla dużych), a graniczącym z  nim podregionem tarnobrzeskim z  województwa podkarpackiego (pułap 50%) wybiorą ten drugi. Podobne dylematy mogą pojawić się w odniesieniu do podregionu grudziądzkiego z  województwa kujawsko-pomorskiego (35%) i podregionu elbląskiego z województwa warmińsko-mazurskiego (50%). Natomiast przedsiębiorcy, którzy są mniej zainteresowani pomocą regionalną, będą mogli wybrać lokalizację w  województwach znacznie lepiej rozwiniętych, z lepszą infrastrukturą, gdzie mimo niższej intensywności, wciąż dopuszczalna jest pomoc regionalna. W  przypadku województw pomorskiego i  zachodniopomorskiego, mimo że pozostały w grupie regionów o  PKB per capita w  granicach 45-60% średniej UE-27, nastąpi również obniżenie poziomu maksymalnego dofinansowania inwestycji pomocą regionalną z  40% EDB (w  latach 2007-2013) do 35% EDB (w  latach 20142020). Obniżka ta nie przekroczy jednak pięciu punktów procentowych, a  zatem będzie stosunkowo niewielka, co przy ich względnie dobrym wyposażeniu w  infrastrukturę i kapitał ludzki, nie powinno negatywnie wpłynąć na poziom atrakcyjności inwestycyjnej. Podobna sytuacja może nastąpić w województwie lubuskim, które zmieniło swój statut z najbiedniejszego na średnio słabe, a w konsekwencji utraciło możliwość udzielania pomocy regionalnej o  największej intensywności. Jednakże wciąż dozwolone wsparcie na poziomie 35% EDB dla dużych przedsiębiorców, położenie przy zachodniej granicy Polski oraz szybki rozwój obu podregionów gorzowskiego i zielonogórskiego powinny zapewnić mu dalszy napływ inwestorów. Grupa regionów lepiej rozwiniętych w Polsce o PKB per capita w przedziale 60-75% średniej UE-27 Interesująco wygląda również pozycja trzech województw, zakwalifikowanych do kategorii regionów NUTS 2 o  PKB per capita zbliżającym się do poziomu 75% średniej UE, tj.: śląskiego (64,33%), wielkopolskiego (62,67%) i  dolnośląskiego (65,33%). O  zmianie ich zaszeregowania nie zadecydował rozwój pojedynczych miast, jak miało to miejsce przy wytyczaniu mapy krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013, kiedy to aglomeracje miejskie i przemysłowe podwyższały ogólny poziom PKB per capita w  wielu województwach. Zauważalny jest natomiast równomierny rozwój wszystkich podregionów, w tym przede wszystkim tyskiego na Śląsku (89% średniej UE-27 dla NUTS 3), poznańskiego (70%) w Wielkopolsce i legnicko-głogowskiego (99%) na Dolnym Śląsku. Właśnie te województwa najlepiej wykorzystały relatywnie wysoki poziom dopuszczalnej pomocy regionalnej (40% EDB dla dużych firm w latach 2007-2013) przyciągając inwestorów i  zapewniając znacznie lepsze warunki do ich funkcjonowania. 24

W  województwach tych przewiduje się obniżenie intensywności pomocy regionalnej z  poziomu 40% do 25% EDB dla dużych firm (z 50% do 35% dla średnich oraz z 60% do 45% dla małych). Wydaje się jednak, że zmiana ta nie powinna negatywnie wpłynąć na poziom ich atrakcyjności inwestycyjnej. Po pierwsze, w  województwach tych oferowano już w perspektywie finansowej 2007-2013 nieco niższą intensywność pomocy (o 10 p.p.) niż w regionach Polski Wschodniej, a mimo to właśnie śląskie, dolnośląskie i wielkopolskie to obszary większego napływu inwestorów i relatywnie szybszego wzrostu PKB per capita względem średniej UE-27. Po drugie, głównymi czynnikami decydującymi o  koncentracji zakładów w  tych regionach była odpowiednia infrastruktura, bliskość innych państw członkowskich UE, a także przygotowanie wykwalifikowanych pracowników. Dalszy rozwój tych obszarów będzie w  dużym stopniu zależał od poziomu ich atrakcyjności dla napływających nowych inwestycji w  porównaniu np. ze wschodnimi regionami Niemiec. W  województwach tych będzie można udzielać pomocy regionalnej do 25% EDB, podczas gdy we wschodnich landach niemieckich maksymalny poziom nie powinien przekraczać 15% EDB do końca 2017 r. i 10% w latach 2018-2020, co będzie oznaczało utrzymanie dotychczasowej względnej przewagi polskich województw pod względem dopuszczalnej intensywności pomocy regionalnej. Specjalne rozwiązania dla województwa mazowieckiego o PKB per capita powyżej 75% średniej UE-27 Na szczególną uwagę zasługuje województwo mazowieckie, które zostało potraktowane odrębnie w  porównaniu z  pozostałymi regionami na poziomie NUTS 2 w Polsce. Mazowsze całkowicie utraciło bowiem prawo do uzyskiwania pomocy regionalnej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a  TFUE w  związku z  osiągnięciem wskaźnika PKB per capita znacząco powyżej progu 75% średniej UE-27 (średnio 96% w  latach 2008-2010 przy 102% w 2010 r.). W projekcie wytycznych na lata 2014-2020 ze stycznia 2013 r. zaproponowano przepisy, które prawie całkowicie ograniczały możliwość wspierania przedsiębiorców na Mazowszu, gdyż w  regionie tym PKB per capita przekroczył poziom 90% średniej UE-27. Dopiero zaangażowanie Polski oraz pozostałych państw członkowskich, które były w  podobnej sytuacji (Słowenii, Rumunii i w nieco mniejszym stopniu – Hiszpanii), doprowadziło do wyeliminowania pułapu 90% średniej UE, co spowodowało, że Mazowsze zostało uznane ostatecznie jako z góry określony obszar „c” (dawny „a”). Warto ponadto zauważyć, że Komisja Europejska w pierwotnym planie miała zamiar całkowicie wyeliminować możliwość udzielania pomocy regionalnej dużym przedsiębiorcom w regionach „c”. Wprowadzenie takiego zakazu oznaczałoby, że w województwie mazowieckim byłaby udzielana pomoc regionalna jedynie małym i  średnim przedsiębiorcom. Propozycja ta spotkała się Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

jednak ze sprzeciwem nie tylko innych państw członkowskich UE, ale również różnych organizacji w Polsce. W  ramach konsultacji prowadzonych przez Komisję Europejską, Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan wskazała, że „należy w tym kontekście pamiętać o  wartości dodanej wnoszonej przez inwestycje dużych firm – często o  relatywnie wysokim poziomie innowacyjności, które przekładają się na transfer technologii do współpracujących z  nimi małych i  średnich przedsiębiorstw, tworząc tym ostatnim lepsze warunki do rozwijania działalności”16. Pozytywnie oceniając udział w konsultacjach organizowanych przez Komisję, należy jednakże zauważyć, że prezentowane stanowiska nie uwzględniają wymiaru europejskiego regulacji unijnych oraz konsekwencji ekonomicznych rozszerzenia zakresu podmiotowego udzielania wsparcia regionalnego na obszarach „c” w innych państwach członkowskich UE. Umożliwienie udzielania pomocy regionalnej w obszarach „c” wszystkim dużym firmom, jak to postulowało wiele organizacji przedsiębiorców zarejestrowanych w  Polsce, ułatwiłoby subsydiowanie takich przedsiębiorców przez znacznie bogatsze państwa członkowskie UE, w  których występują prawie wyłącznie regiony „c”. Władze polskie stosują zachęty inwestycyjne głównie z funduszy europejskich, których wykorzystanie i  kontrola są bardzo uciążliwe, a ponadto powodują znaczne koszty administracyjne dla przedsiębiorców, podczas gdy granty rządowe w bogatszych państwach nie są obciążone takimi procedurami. W konsekwencji słabo przygotowane do inwestycji polskie województwa, z  ofertą co prawda wyższej intensywności pomocy niż w lepiej rozwiniętych państwach, obwarowanej jednak wieloma procedurami administracyjnymi, mogłyby stracić na swojej atrakcyjności. W  kontekście pomocy dla dużych przedsiębiorców w regionach „c” warto zauważyć specyficzne oczekiwania wobec pomocy regionalnej w województwie mazowieckim. Wiele działań finansowanych z funduszy europejskich realizowanych jest przez samorząd lokalny za pośrednictwem przedsiębiorstw komunalnych i publicznych. W myśl zaleceń Komisji w sprawie definicji mikro-, a także małych i średnich przedsiębiorstw17, wspomniane firmy, mimo spełnienia pozostałych kryteriów dotyczących wielkości i  rocznego obrotu, będąc zależnymi od podmiotów publicznych, traktowane są jako duże przedsiębiorstwa. Wydaje się jednak, że tego rodzaju przedsiębiorstwa, realizując najczęściej inwestycje infrastrukturalne, strategiczne dla rozwoju regionów, nie powinny być traktowane jako duże tylko ze względu na udział w  nich władz publicznych. Ponadto zakres ich działalności jest zdecydowanie ograniczony terytorialnie, co powinno wskazywać na ewentualne znikome zniekształcenie konkurencji. Warto bowiem zauważyć, że Komisja, proponując zakaz pomocy dla dużych firm w  regionach „c”, miała na myśli przede wszystkim przedsiębiorstwa produkcyjne lub usługowe18, które podlegały badaniom efektywności pomocy publicznej, a nie były związane z inwestycjami lokalnymi. Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Ostatecznie Komisja dopuściła możliwość zarówno udzielania wsparcia w regionach takich jak Mazowsze, tj. w  obszarach „c”, które w  perspektywie 2007-2013 były regionami „a”, jak i  udzielania pomocy dużym przedsiębiorcom na inwestycje początkowe, które umożliwią rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej na danym obszarze albo spowodują zróżnicowanie działalności istniejących zakładów poprzez ofertę nowych produktów lub wprowadzenie innowacyjnych procesów. Takie przepisy de facto sankcjonują pomoc dla dużych firm w regionach „c” bogatszych państw UE ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla atrakcyjności pomocy regionalnej we wszystkich regionach Polski. Z punktu widzenia pułapów dopuszczalnej intensywności pomocy publicznej województwo mazowieckie powinno być traktowane w sposób odmienny, szczególnie ze względu na specyfikę, charakter i stopień rozwoju stolicy regionu i  państwa – Warszawy. W  analizach Komisji przeprowadzonych przy opracowywaniu wytycznych na lata 2007-2013 nie wzięto jednak tego pod uwagę, a Mazowsze potraktowano jako obszar „a” o  pułapie pomocowym w  wysokości 40% EDB dla dużych przedsiębiorców (50% dla średnich i  60% dla małych) do końca 2010 r. i o 10 p.p. niższym od 1 stycznia 2011 r. Ten obniżony wskaźnik dotyczył Warszawy przez cały okres od 2007 r. do 2013 r. W  wytycznych na lata 2014-2020, przewidując zmianę kwalifikowania Mazowsza, obniżono jednocześnie maksymalny pułap dopuszczalnej pomocy regionalnej. W  województwie mazowieckim jako obszarze „c” dopuszczalna będzie, co do zasady, pomoc do 10% EDB dla dużych firm (20% EDB dla średnich i 30% EDB dla małych), jednakże z pewnymi wyjątkami, które znacząco zmieniają mapę wsparcia na Mazowszu. Zważywszy, że jest to obszar „c”, który w latach 2007-2013 był regionem „a”, dopuszczalny poziom może być podwyższony o 5 p.p. do 15% EDB od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. Po tym terminie będzie obowiązywał maksymalny pułap w wysokości 10% EDB do końca 2020 r. Rozwiązanie to będzie dotyczyło w zasadzie tylko Warszawy i  oznacza, w  porównaniu z  poprzednim okresem siedmioletnim, spadek dopuszczalnej intensywności pomocy o 20 p.p. W  wytycznych na lata 2014-2020 w  sprawie krajowej pomocy regionalnej przewidziano – na wzór poprzednich rozwiązań prawnych – specjalne traktowanie obszarów „c” na poziomie NUTS 3, graniczących z  regionami o  znacznie wyższym wskaźniku dopuszczalnej pomocy regionalnej. Przepis ten ma na celu ograniczenie konkurencji między tymi obszarami w oferowaniu pomocy regionalnej – jeśli obszar „c” sąsiaduje z  obszarem „a”, maksymalną intensywność pomocy w  regionach NUTS 3 przylegających do obszaru „a”, można zwiększyć tak, aby różnica między poziomami intensywności w obu regionach nie przekraczała 15 p.p. Takimi obszarami NUTS 3 są wszystkie podregiony województwa mazowieckiego z  wyjątkiem Warszawy. 25

W  związku z  tym, że podregiony ciechanowsko-płocki i  ostrołęcko-siedlecki graniczą z  województwem warmińsko-mazurskim o  dopuszczalnym poziomie 50% EDB, a podregiony warszawski wschodni oraz radomski z  województwem lubelskim również z  maksymalnym pułapem 50% EDB, na wymienionych obszarach Mazowsza maksymalna intensywność pomocy nie może przekroczyć 35% EDB dla dużych przedsiębiorstw (45% dla średnich i  55% dla małych). W  efekcie pułapy dopuszczalnej pomocy regionalnej w tych podregionach zostały paradoksalnie zwiększone o 5 p.p. w stosunku do lat 2007-2013. Natomiast podregion warszawski zachodni, sąsiadujący z  województwem łódzkim, w  którym poziom pomocy regionalnej wynosić będzie 35% EDB, będzie mógł oferować wsparcie o  10 p.p. niższe niż w  latach 2011-2013 w  wysokości do 20% EDB dla dużych przedsiębiorców (30% dla średnich i  40% dla małych). Powyższe rozwiązania powinny znacznie ograniczyć konkurencję między podregionami województwa mazowieckiego, a  obszarami w  województwach Polski Wschodniej pod kątem wielkości oferowanej pomocy. Jednocześnie oznacza to, że mapa pomocy regionalnej dla Polski, a  szczególnie dla województwa mazowieckiego, w  latach 2007-2013 nie była właściwie opracowana – być może wcześniej należało rozważyć wyłączenie np. Warszawy wraz z  okolicznymi miejscowościami i utworzenie na poziomie NUTS 2 województwa stołecznego i  oddzielnie mazowieckiego w  postaci „obwarzanka” wokół Warszawy. Istotne dla Polski sektorowe wyłączenia spod zasad udzielania pomocy regionalnej W  wytycznych na lata 2014-2020 Komisja Europejska wprowadziła zarówno wiele wyłączeń spod stosowania wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, jak i zakazów udzielania wsparcia regionalnego. W pierwszym przypadku chodzi o pomoc regionalną udzielaną na podstawie specjalnych wytycznych w sprawie pomocy dla portów lotniczych, rybołówstwa i akwakultury, rolnictwa, transportu i – szczególnie ważnej dla Polski – energetyki. Wytyczne na lata 2014-2020 nie przewidują możliwości udzielania tak sprofilowanej pomocy regionalnej (takiego obostrzenia nie było jeszcze w  projekcie ze stycznia 2013 r. przekazanym do konsultacji państwom członkowskim). W związku z tym Komisja zadeklarowała, że będzie oceniać zgodność pomocy państwa w  tej sferze na podstawie przyszłych wytycznych w sprawie pomocy państwa na rzecz sektora energetycznego i na ochronę środowiska. Do połowy 2013 r. Komisja zebrała jedynie wstępne opinie państw członkowskich m.in. na temat instrumentów wspierania energii ze źródeł odnawialnych poprzez pomoc inwestycyjną i operacyjną, efektywności ich stosowania, przejrzystości procedur19. Można przypuszczać, że Komisja dopuści inwestycyjną pomoc regionalną dla energetyki, 26

w powiązaniu z ochroną środowiska przyrodniczego na takie cele, jak np. wysokoefektywne instalacje kogeneracji, efektywne systemy ogrzewania i  chłodzenia, zarządzanie odpadami, w tym ponowne wykorzystanie zużytych produktów, zapewnienie spełnienia wymogów środowiskowych bardziej restrykcyjnych, od przewidzianych prawem unijnym i produkcja biopaliw20. Drugim przypadkiem ograniczeń sektorowych, szczególnie wrażliwym dla Polski, stało się utrzymanie przez Komisję, w  ślad za wytycznymi na lata 2007-2013, uznawania pomocy regionalnej na rzecz przemysłu hutniczego żelaza i stali za niezgodną z rynkiem wewnętrznym UE. Komisja twierdzi, że podejście to wynika z istniejącej nadprodukcji w tym przemyśle, w konsekwencji niewykorzystanych mocy produkcyjnych, co powoduje znaczne koszty dla tych przedsiębiorstw. Warto jednakże zwrócić uwagę na argumenty podnoszone w trakcie konsultacji prowadzonych przez Komisję. Hutnicza Izba Przemysłowo-Handlowa wskazała21, że przemysł hutniczy żelaza i stali już od kilku lat nie wpisuje się w charakterystykę „sektora wrażliwego”, a  dzięki procesowi restrukturyzacji narzuconemu przez traktat akcesyjny22 jest już wolnorynkową gałęzią gospodarki, a  wszelkie działania zakończyły się powodzeniem23. Główną argumentacją stojącą za tym stanowiskiem jest umożliwienie przemysłowi hutniczemu dostępu do wsparcia na przedsięwzięcia umożliwiające wdrożenie nowych produktów, przyczyniające się do skutecznego przeobrażania go z przemysłu zorientowanego dotychczas na tonaż na przemysł o wyższej wartości dodanej. Ponadto, otwarcie przemysłowi hutniczemu dostępu do pomocy regionalnej w ramach nowej perspektywy finansowej UE 20142020 mogłoby, zdaniem uczestników konsultacji, mieć również wymierny wpływ na realizację strategii „Europa 2020”24, ograniczenie ryzyka “ucieczki emisji CO2” (carbon leakage) poza tereny UE, a  także na poprawę atrakcyjności lokalizacyjnej regionów, w  których ten przemysł jest już rozwinięty25. Podsumowanie Wytyczne na lata 2014-2020 przewidują znaczne obniżenie intensywności pomocy dla poszczególnych regionów Polski (dla większości regionów średnio o 15 p.p.). Może to zmniejszyć atrakcyjność województw dla potencjalnych inwestorów, jak również poziom wykorzystania funduszy europejskich na większe projekty. Jeśli chodzi o  najbiedniejsze województwa Polski Wschodniej, to wciąż dopuszczalna w  nich będzie pomoc regionalna o  maksymalnym poziomie do 50% EDB, co przy zapewnieniu odpowiedniej infrastruktury i podniesieniu kwalifikacji siły roboczej mogłoby stanowić o  ich przewadze względem pozostałych regionów. Znaczna część terytorium Polski będzie natomiast objęta pomocą regionalną o obniżonej wielkości do 35% EDB, a w przypadku trzech najbogatszych województw nawet do 25% EDB. Na uwagę zasługuje, że po zakwalifikowaUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

niu województwa mazowieckiego do grupy regionów „c”, w  jego podregionach będzie również oferowana pomoc na poziomie 20-35% EDB. Te niższe wskaźniki dopuszczalnej pomocy oznaczają, że polskie regiony wyraźnie zbliżają się pod względem PKB per capita do średniej UE-27, choć wciąż są zdecydowanie znacznie słabiej rozwinięte. Zatem – aby przyciągnąć inwestorów – polityka regionalna w Polsce powinna być ukierunkowana na wspieranie czynników endogenicznych, poprawę jakości oraz dostępności infrastruktury transportowej i  teleinformatycznej, polepszanie jakości kapitału ludzkiego, a  w  mniejszym stopniu na interwencje państwa w postaci pomocy regionalnej. Warto również zwrócić uwagę, że różnice w  intensywności pomocy regionalnej między poszczególnymi regionami nieco wzrosły i kształtują się na poziomie 15 do 25 p.p. Pomoc udzielana na najwyższych poziomach do 50% EDB może zniekształcać konkurencję nie tylko na polskim, ale i na europejskim rynku. Ponadto o połowę mniejsze dofinansowanie do inwestycji w  Polsce Zachodniej może wpłynąć na decyzje lokalizacyjne inwestorów w Polsce Wschodniej. Taka sytuacja mogłaby być szkodliwa, nie tylko z punktu widzenia rozwoju całego kraju, ale również dotychczas relatywnie lepiej rozwijających się regionów, tym bardziej, że różnica w poziomach dopuszczalnej pomocy regionalnej znacznie wzrosła w  porównaniu z  latami 2007-2013, gdy wynosiła zaledwie 10 p.p. (20 p.p. w przypadku Mazowsza).

7 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony (DzU z 1994 r., nr 11, poz. 38). 8 Rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lutego 2001 r. w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców, DzU z  2001 r., nr 28, poz. 306; rozporządzenie Rady Ministrów z 15 października 2002 r. w sprawie dopuszczalności pomocy regionalnej dla przedsiębiorców, DzU z 2002 r., nr 186, poz. 1544. 9 Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS) (DzU z  2001 r., nr 58, poz. 685 i  nr 12, poz. 101). 10 W  analizie uwzględniono wartość PKB per capita liczoną w  odniesieniu do średniej UE-27, co wyeliminowało tzw. efekty statystyczne, które mogły wyniknąć w  związku z  przystąpieniem do UE Bułgarii i  Rumunii w  2007 r. Dla badania członkostwo Chorwacji nie miało znaczenia, gdyż wskaźniki były liczone w odniesieniu do UE-27 za lata 2008-2010, a więc jeszcze przed akcesją tego państwa do UE. Ponadto, w celu zapewnienia porównywalności danych pominięto zmiany w  podziale na poziomie NUTS 3 w Polsce na podstawie rozporządzenia z 2007 r. i przyjęto obecnie obowiązujący podział dla całego badanego okresu – por. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 105/2007 z 1 lutego 2007 r. zmieniające załączniki do rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i  Rady w  sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS), DzUrz UE L 39, 10.2.2007 r. 11 Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 października 2006 r. w  sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej, DzU z  2006 r., nr 190, poz. 1402. 12 A.A. Ambroziak, Wpływ nowych wytycznych w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, „Wspólnoty Europejskie”, IKCHZ, Warszawa, nr 3(172) 2006. 13

* Dr hab. Adam A. Ambroziak, prof. SGH, Katedra Integracji Europejskiej im. J. Monneta, Kolegium Gospodarki Światowej, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. E-mail: [email protected] 1 Wytyczne w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2014-2020, DzUrz UE C 209, 23.7.2013 r. 2

Intensywność pomocy regionalnej może być mierzona relacją ekwiwalentu dotacyjnego brutto (EDB) do całkowitych kwalifikowanych kosztów inwestycji albo kosztów zatrudnienia zadeklarowanych przez otrzymującego pomoc, gdy się o  nią ubiega. Ekwiwalent dotacyjny brutto jest kwotą pomocy (przed opodatkowaniem podatkiem dochodowym), którą otrzymałby podmiot ubiegający się o pomoc, gdyby uzyskał wsparcie w formie dotacji. 3 Pomoc regionalna jest udzielana w Polsce od dnia wejścia do Unii Europejskiej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i  c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - TFUE (dawniej art. 87 ust. 3 lit. a) i c) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE). 4

Wytyczne w  sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013, DzUrz UE C 54, 4.3.2006 r. 5 Wytyczne w  sprawie krajowej pomocy regionalnej, DzUrz UE C 74, 10.3.1998 r. 6 Patrz szerzej: A.A. Ambroziak, Koncepcja mapy pomocy regionalnej w państwach członkowskich UE w latach 2014-2020, „Unia Europejska.pl”, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur, Warszawa, nr 4(221) 2013 oraz A.A. Ambroziak, Koncepcja krajowej pomocy regionalnej w latach 2014-2020, „Unia Europejska.pl”, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i  Koniunktur, Warszawa, nr 3(220) 2013.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

W  związku z  opóźnieniem reformy pomocy publicznej Komisja przedłużyła okres obowiązywania wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 do 30 czerwca 2014 r., a w konsekwencji nowa mapa pomocy regionalnej w Polsce zacznie obowiązywać od 1 lipca 2014 r. 14

Por. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 20072013. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, przyjęty decyzją Komisji Europejskiej z  1 października 2007 r., (K(2007)4568). 15 Por. A.A. Ambroziak, Krajowa pomoc regionalna w specjalnych strefach ekonomicznych w  Polsce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009. 16 Uwagi Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan do dokumentu służb Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE zawierającego projekt wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa na lata 2014-2020, wyrażone podczas konsultacji projektu wytycznych 2014-2020 w  dniach 14 stycznia 2013 – 11 marca 2013 r. Por. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_regional_ aid_guidelines/lewiatan_pl.pdf [18.7.2013]. W podobnym duchu, choć, jak się wydaje, nie w  interesie reprezentowanego regionu (który zawsze był uznawany za obszar „a”, w  którym dopuszcza się pomoc dla dużych firm), zostało zaprezentowane stanowisko Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, w  którym stwierdzono m.in., że wykluczenie pomocy publicznej dla dużych przedsiębiorców na inwestycje w obszarach kwalifikujących się do pomocy regionalnej zgodnie z  art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE może „mieć potencjalny negatywny wpływ na sytuację społeczno-gospodarczą w  województwie świętokrzyskim” – Stanowisko Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w sprawie konsultowanego dokumentu służb Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE, zawierającego projekt wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa, wyrażo-

27

ne w ramach konsultacji projektu wytycznych 2014-2020 w dniach 14 stycznia 2013 – 11 marca 2013 r. Por. http://ec.europa.eu/ competition/consultations/2013_regional_aid_guidelines/oddzial_ zarzadzania_rpo_pl.pdf [18.7.2013]. 17 Zalecenie Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji małych i  średnich przedsiębiorstw, DzUrz UE C 124, 20.5.2003 r., s. 36. 18 Ex-Post Evaluation of the Regional Aid Guidelines 20072013, Final Report, European Commission, December 2012; Ex-Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 Regions, Synthesis Report, European Union, Cohesion Policy, April 2010; D. Mouqué, What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprises and innovation support?, European Commission, Regional Focus, 02/2012, December. 19 European Commission, DG Competition, Environmental and Energy Guidelines 2014-2020, Consultation Paper, 11.3.2013. 20 Por. European Commission, Paper of the Commission Services containing draft Guidelines on environmental and energy aid for 2014-2020, Brussels 2013, http://www.gruene.at/themen/ energiewende/neue-eu-atomoffensive/das-pro-atom-dokumentder-eu.docx [20.7.2013 r.]

petition/consultations/2012_regional_stateaid/poland_hiph_pl.pdf [18.07.2013]. 22

Protokół 8 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowacji oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej. DzUrz UE L 236 z 23 września 2003 r. 23 Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego. Czwarte sprawozdanie monitorujące dotyczące restrukturyzacji przemysłu stalowego w Republice Czeskiej i w Polsce, KOM(2009) 141 wersja ostateczna, Bruksela, 26.3.2009 r. 24

Pracodawcy Rzeczpospolitej Polskiej, Stanowisko „Pracodawców RP” w  sprawie wykluczeń sektorowych przewidzianych w  regionalnej pomocy publicznej na lata 2014-2020, wyrażone w  ramach konsultacji projektu wytycznych 2014-2020 w  dniach 14 stycznia 2013 – 11 marca 2013 r. Por. http://ec.europa.eu/ competition/consultations/2013_regional_aid_guidelines/ pracodawcy_pl.pdf [18.7.2013]. 25

cit.

21 Hutnicza Izba Przemysłowo-Handlowa, uwagi wyrażone w  ramach konsultacji projektu wytycznych 2014-2020 w  dniach 14 stycznia 2013 – 11 marca 2013 r. Por. http://ec.europa.eu/com-

Stanowisko Zarządu Województwa Świętokrzyskiego..., op.

n

WSPÓLNA POLITYKA HANDLOWA UKŁAD STOWARZYSZENIOWY UNIA EUROPEJSKA – AMERYKA ŚRODKOWA Grzegorz Mazur* W  czerwcu 2012 r. Unia Europejska podpisała z  sześcioma państwami Ameryki Środkowej1 układ o  stowarzyszeniu, zawierający kompleksowe regulacje w dziedzinie współpracy politycznej i rozwojowej oraz wymiany handlowej2. Układ, wpisując się w  obecne tendencje kształtowania dwustronnych relacji handlowych przez UE, zakłada m.in. utworzenie strefy wolnego handlu. Przebieg procesu ratyfikacji sprawił, że w ostatnich miesiącach w  poszczególnych krajach stopniowo wchodziła w życie część handlowa umowy stowarzyszeniowej. Ostatnim krajem w regionie, który przystąpił do wdrażania postanowień umowy jest Gwatemala (od 1 grudnia 2013 r.)3. Tym samym rozpoczął się nowy etap współpracy Unii Europejskiej z krajami regionu tradycyjnie związanego gospodarczo ze Stanami Zjednoczonymi. Ameryka Środkowa jako partner handlowy Unii Europejskiej Kraje Ameryki Środkowej, zamieszkiwane łącznie przez ok. 44 mln mieszkańców, mimo wysokiego w ostat28

nim czasie tempa wzrostu gospodarczego (por. wyk. 1), pozostają nadal na stosunkowo niskim poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego (por. tab. 1). Mimo że żaden z krajów regionu nie jest zaliczany do grupy najsłabiej rozwiniętych państw świata, region ten rozwijał się przez ostatnie dekady wolniej niż wiele innych państw rozwijających się4. Jednocześnie stopień otwartości gospodarek regionu, w porównaniu z innymi państwami rozwijającymi się podobnej wielkości5, jest stosunkowo niski. W  latach 1960-2009 średnia relacja eksportu do PKB wynosiła jedynie ok. 35%, osiągając na koniec tego okresu poziom ok. 40%, z czego 1/4 stanowił eksport usług. Jednocześnie należy podkreślić, że kraje te notują także niski poziom handlu wewnątrzregionalnego w relacji do PKB (w latach 2000-2010 było to 6,9%)6. Wskaźniki te są w dużym stopniu następstwem historycznych uwarunkowań struktury gospodarczej i handlu państw środkowoamerykańskich. Po pierwsze, istotną część ich eksportu stanowią nadal artykuły rolne (z wyjątkiem Panamy; por. tab. 2). Do najważniejszych towarów należą banany i kawa, których produkcja ma decydujący wpływ na strukturę gospodarki i eksportu (tzw. republiki bananowe). Z  krajów tego regionu pochodzi ponad 27,2% światowego eksportu bananów (3782,2 tys. ton; 2010 r.7) oraz 8,5% światowej produkcji kawy (2012 r.8). Po drugie, najważniejszym partnerem wszystkich omawianych krajów9 są nadal Stany Zjednoczone���������� , w odniesieniu zarówno do eksportu, jak i importu (por. tab. 2). Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Wykres 1 Wzrost gospodarczy w krajach Ameryki Środkowej w latach 2002-2012 (% PKB)           





*ZDWHPDOD

 +RQGXUDV





.RVWDU\ND





1LNDUDJXD

 3DQDPD



 6DOZDGRU

Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Economic Outlook Database 2013.

Wykres 2 Wartość obrotów handlowych Unii Europejskiej z krajami Ameryki Środkowej w latach 2002-2012 (mln EUR) 











 











(NVSRUW











,PSRUW

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

29

Potencjał gospodarczy regionu, którego łączny PKB pod względem wartości nominalnej zbliżony jest do poziomu PKB Czech, sprawia, że państwa te plasują się dopiero pod koniec czwartej dziesiątki głównych partnerów handlowych Unii Europejskiej (0,5% udział w imporcie oraz 0,3% w eksporcie UE). Całkowita wartość obrotów handlowych w  2012 r.10 wyniosła blisko 15 mld euro, z  czego 9,5 mld euro stanowił import UE (por. wyk. 2). Widoczna jest przy tym charakterystyczna asymetria – dla krajów Ameryki Środkowej Unia Europejska jest drugim najważniejszym, po Stanach Zjednoczonych,

partnerem handlowym (������������������������������ 13,3% wartości obrotów handlowych krajów regionu; 7,3% importu oraz 20,3% eksportu11). Szczególnie dynamicznie w  ostatnich latach rósł unijny import z państw środkowoamerykańskich; unijny eksport utrzymywał się na względnie stałym poziomie (por. wyk. 2). Wśród najważniejszych towarów eksportowanych do UE przez państwa Ameryki Środkowej znajdują się produkty rolne oraz przetwory sektora rybołówstwa, a przede wszystkim: kawa, banany, ananasy, cukier oraz owoce morza, jak również niektóre wyroby przemysłowe, takie

Tabela 1 Wskaźniki społeczno-gospodarcze państw Ameryki Środkowej w 2012 r.

Gwatemala Honduras Kostaryka Nikaragua Panama Salwador

Ludność (mln)

PKB (mld USD)

15,10 8,20 4,67 5,98 3,66 6,23

49,880 18,388 45,134 10,506 36,253 23,816

PKB Wzrost per capita (PSN) Bezrobocie (%) gospodarczy (%) w USD 5 208 3,0 b.d. 4 609 3,3 4,4 12 606 5,0 7,5 4 458 5,2 7,8 15 616 10,7 4,2 7 437 1,6 5,7

BIZ (mln USD) 1 207 1 059 2 265 810 3 020 516

Źródło: World Economic Outlook Database 2013, World Investment Report 2013.

Tabela 2 Wartość obrotów handlowych państw Ameryki Środkowej (mln USD, 2011 r.) oraz główni partnerzy handlowi (2011 r.) Eksport Wartość Gwatemala

10 401

Honduras

7 800

Kostaryka

10 408

Nikaragua

2 264

Panama

Salwador

14 555

5 308

Struktura (%) R M P R M P R M P R M P R M P R M P

44,7 14,3 38,3 32,4 4,1 62,4 36,9 1,8 59,1 77,2 2,4 5,0 5,7 0,8 92,5 25,2 5,2 67,8

Import Główni partnerzy (%)

USA Salwador Honduras USA UE Salwador USA UE Panama USA Wenezuela Kanada USA Wenezuela Kolumbia USA Gwatemala Honduras

41,6 11,1 8,0 47,7 19,1 7,0 38,3 17,2 5,5 30,4 13,3 12,0 26,3 17,7 12,8 46,1 13,9 13,2

Wartość 16 613

10 994

16 220

5 204

21 802

9 965

Struktura (%) R M P R M P R M P R M P R M P R M P

14,6 21,2 64,0 14,4 20,9 64,7 11,1 16,1 72,8 17,4 21,8 57,6 7,7 1,5 90,6 18,8 18,4 62,5

Główni partnerzy (%) USA Meksyk Chiny USA Gwatemala Meksyk USA UE Chiny USA Wenezuela Chiny Chiny USA Singapur USA Gwatemala Meksyk

39,2 11,2 6,9 36,0 10,6 6,6 45,6 8,5 8,4 18,8 15,7 9,2 26,2 18,6 15,7 38,2 9,9 7,4

R – artykuły rolne, M – paliwa i surowce mineralne, P – towary przemysłowe. Źródło: World Trade Profiles 2012.

30

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Wykres 3 Wartość obrotów handlowych Unii Europejskiej z poszczególnymi krajami Ameryki Środkowej (mln EUR, 2012 r.)          *ZDWHPDOD

+RQGXUDV

.RVWDU\ND (NVSRUW

1LNDUDJXD

3DQDPD

6DOZDGRU

,PSRUW

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

jak mikroczipy oraz urządzenia medyczne i  optyczne. Wśród towarów najczęściej eksportowanych przez UE znajdują się z kolei wyroby farmaceutyczne, ropa naftowa, samochody oraz maszyny. W kierunku nowego porozumienia W grudniu 2006 r. Komisja Europejska zaproponowała państwom członkowskim rozpoczęcie rokowań, których celem miało być zawarcie układu o stowarzyszeniu Unii Europejskiej z  krajami Ameryki Środkowej oraz Wspólnotą Andyjską12. Propozycja KE była bezpośrednim następstwem decyzji politycznych, jakie zapadły kilka miesięcy wcześniej podczas IV szczytu UE – Ameryka Środkowa/Karaiby w Wiedniu (11-13 maja 2006 r.). Był to także naturalny krok w kierunku realizacji zmodyfikowanej w 2005 r. strategii13 Unii Europejskiej wobec krajów Ameryki Łacińskiej, zakładającej m.in.: pogłębiony dialog polityczny, rozwój współpracy gospodarczej i  handlowej między obydwoma regionami, wsparcie procesów integracji regionalnej oraz wzmocnienie i usprawnienie pomocy rozwojowej kierowanej do krajów regionu. Jednym z  najważniejszych elementów nowego międzyregionalnego stowarzyszenia miało być także stopniowe tworzenie strefy wolnego handlu14. Propozycja Komisji wpisywała się także w  przyjętą w  tym samym roku strategię „Globalna Europa”15, nakreślającą priorytety wspólnej polityki handlowej UE i relacji gospoUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

darczych z państwami trzecimi. Wśród przedstawionych celów znalazło się m.in. rozpoczęcie rokowań w  sprawie podpisania nowych umów handlowych z wybranymi krajami i  ugrupowaniami integracyjnymi na całym świecie. Była to ze strony Unii Europejskiej odpowiedź na postępujący od początku lat 90. proces regionalizacji światowego handlu i rosnącą w skali świata liczbę umów handlowych o  charakterze dwustronnym/międzyregionalnym. W następstwie powyższych decyzji w dniach 22-26 października 2007 r. w San José (Kostaryka) odbyła się pierwsza runda rokowań między przedstawicielami UE i pięciu16 krajów Ameryki Środkowej, których celem było wypracowanie przyszłej umowy17. Mimo wielu kontrowersji, jakie narosły wokół negocjowanej umowy, podnoszonych przez organizacje pozarządowe zarówno w  krajach Ameryki Środkowej, jak i  w  Europie (por. dalej)18, oraz kryzysu politycznego w  Hondurasie w  2009 r., spowodowanego zamachem stanu, w  maju 2010 r. udało się zakończyć rokowania. Umowę podpisano 29 czerwca 2012 r. w  Tegucigalpa (Honduras)19, a w grudniu 2012 roku zaakceptował ją Parlament Europejski. Jednocześnie przeprowadzony szybko, choć nie bez przeszkód i protestów, proces ratyfikacji przez państwa Ameryki Środkowej umożliwił wejście w  życie części handlowej umowy stowarzyszeniowej 1 sierpnia 2013 r. w odniesieniu do Hondurasu, Nikaragui i Panamy20, 1 października 2013 r. – Kostaryki i  Salwadoru, 31

a 1 grudnia 2013 r. – Gwatemali, ostatniego kraju regionu, który negocjował umowę21. Zasady stowarzyszenia Unia Europejska – Ameryka Środkowa Zgodnie z postanowieniami umowy, w momencie jej wejścia w  życie Unia Europejska zniosła cła na 91% pozycji taryfowych (58,5% w  przypadku towarów rolnych oraz 99,2% w odniesieniu do towarów przemysłowych22). Z  kolei kraje środkowoamerykańskie zniosły cła przywozowe na 48% pozycji taryfowych (na 34,1% towarów rolnych i  50,2% przemysłowych; a  więc na blisko 70% wartości importu państw Ameryki Środkowej z  UE23), a  w  ciągu kolejnych dziesięciu lat bezcłowy eksport ma objąć większość towarów przemysłowych24 i  produktów rybołówstwa25. Szacowana wartość ceł zniesionych w  momencie wejścia w  życie umowy na unijne towary pozarolnicze wynosi 110 mln euro rocznie. Jedynie ok. 4% towarów będzie objętych dłuższym, 15-letnim okresem przejściowym, w którym następować będzie stopniowa obniżka wysokości opłat celnych aż do ich całkowitego zniesienia26. Znaczącej liberalizacji ulegnie także handel artykułami rolnymi27 – część z nich otrzymała bezcłowy dostęp już od momentu wejścia w  życie umowy; wyraźna poprawa dla europejskich produktów rolno-żywnościowych powinna nastąpić po 6-letnim okresie przejściowym28. Szerszy wzajemny dostęp do rynków zapewniono także produktom przemysłu mleczarskiego, co wywoływało wiele kontrowersji podczas rokowań29. Zgodnie z umową, cła na artykuły rolne powinny w najbliższych latach zostać zredukowane średnio o  połowę (średnia ważona stawka celna na produkty rolne importowane z  UE, zgodnie z  prognozami, powinna ulec obniżeniu z 11% obowiązujących przed wejściem umowy w życie do nieco poniżej 5,6%, a na towary rolne eksportowane na europejskie rynki z państw Ameryki Środkowej z 9% do 4,7%30). Oddzielne uregulowania zastosowano wobec bananów. Warunki ich eksportu na rynek Unii od wielu lat wzbudzały kontrowersje i konflikty w handlu międzynarodowym („wojna bananowa”). Kostaryka i  Gwatemala należą bowiem do czołowych eksporterów bananów na świecie, więc istniały obawy, że korzystniejszy dostęp do rynku UE mógłby odbyć się kosztem unijnych regionów „peryferyjnych”, takich jak Wyspy Kanaryjskie, Gwadelupa i  Martynika, produkujących razem około 12% bananów sprzedawanych w UE. Dlatego parlamentarzyści europejscy starali się wprowadzić do umowy pewien mechanizm stabilizacyjny zabezpieczający przynajmniej częściowo przed skutkami nagłego wzrostu importu bananów z tego kierunku31. Zgodnie z  umową o  stowarzyszeniu kraje regionu otrzymają preferencyjny dostęp do rynku UE w  postaci obniżanych stopniowo opłat celnych ze 131 euro za tonę w momencie wejścia jej w życie do 75 euro za tonę 32

w roku 2020 (wobec zapowiedzianych 114 euro za tonę stawki KNU). Preferencyjnymi cłami objęty zostanie jedynie określony kontyngent ilościowy, który będzie obowiązywał do roku 2020 (import bananów powyżej kontyngentu objęty będzie stawkami celnymi KNU). Po tym okresie obniżone stawki celne (75 euro/tona) będą stosowane wobec całego importu. Z danych o wielkości eksportu bananów na rynki UE w 2010 r. wynika jednak, że żaden z krajów nie przekraczał przyznanych limitów (najbliżej poziomu była Kostaryka, której eksport osiągnął 76% przyznanego jej limitu32), co może oznaczać, że cały eksport bananów objęty będzie preferencyjnym dostępem33. Preferencyjny margines w  wysokości 39 euro za tonę znacznie zwiększy atrakcyjność cenową bananów środkowoamerykańskich34 na rynku UE i tym samym pozycję konkurencyjną międzynarodowych koncernów działających w  regionie w  stosunku do innych eksporterów. Od roku 2020 korzyści krajów eksportujących banany do UE będą wyraźnie widoczne. Oczekuje się, że wzrosną zarówno wielkość eksportu, jak i  ceny eksportowe bananów35. Ważnym elementem nowej umowy jest także zapowiedź zniesienia w handlu między stronami barier proceduralnych i  technicznych. Przyjęte porozumienie w  tym zakresie reguluje wspomniane kwestie w  szerszym stopniu niż jest to uregulowane na poziomie wielostronnym (WTO Agreement on Technical Barriers to Trade – TBT). W  części odnoszącej się do barier technicznych zapowiedziano m.in. podjęcie prób wypracowania jednolitych norm na poziomie regionalnym, co powinno ułatwić także handel wewnątrzregionalny pomiędzy państwami Ameryki Środkowej (art. 129). Współpraca w  odniesieniu do ujednolicenia norm technicznych czy systemu nadzoru rynku, jak również uproszczenia w zakresie wzajemnego uznawania oceny zgodności, znakowania czy etykietowania towarów (m.in. ograniczenie ilości informacji wymaganych na stałych etykietach; używanie międzynarodowych piktogramów i nomenklatury przy przygotowywaniu etykiet, rezygnacja w przypadku większości produktów z wymogu wcześniejszego uzyskania zgody na oznaczenie) powinny służyć zwiększeniu przejrzystości zasad handlu towarowego i wzrostowi jego wolumenu (art. 130-131, 136, 138). W  umowie zawarto również zobowiązanie do wzajemnych konsultacji w przyszłości w przypadku opracowywania nowych regulacji technicznych, norm czy zasad oceny zgodności przez jedną ze stron. Przyjęcie międzynarodowych standardów powinno uprościć procedury celne i zwiększyć ich przejrzystość (art. 118). Szczególne znaczenie dla dwustronnej współpracy w tym zakresie będzie miało opracowanie przez państwa Ameryki Środkowej jednolitych zasad dla całego regionu. Ich przyjęcie będzie miało znaczenie nie tylko dla rozwoju wymiany handlowej z  UE, ale także powinno stymulować handel pomiędzy państwami środkowoamerykańskimi. Zapowiadana współpraca w  znoszeniu barier pozataryfowych będzie miała szczególnie duże znaczenie w  przypadku takich towarów, jak: produkty farmaUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

ceutyczne, urządzenia medyczne, instrumenty optyczne, samochody czy tekstylia. W przypadku tekstyliów i obuwia stosowane dotychczas procedury etykietowania były bowiem szczególnie dotkliwe36. Umowa stowarzyszeniowa umożliwia krajom środkowoamerykańskim szersze stosowanie kumulacji reguł pochodzenia. Zgodnie z umową, przy ustalaniu pochodzenia towaru, zasada kumulacji odnosić się będzie nie tylko do pozostałych państw regionu – sygnatariuszy umowy, ale także krajów położonych w  sąsiedztwie regionu, tj. państw andyjskich (Boliwia, Ekwador, Kolumbia i Peru) oraz Wenezueli. Przy spełnieniu określonych wymogów37 zasady te mogą zostać rozciągnięte także na inne kraje całego regionu (Meksyk, Karaiby, Ameryka Płd.), z którymi Unia Europejska podpisała lub negocjuje odrębne umowy handlowe (art 3. EU/CENTR-AM/Annex II/en 11). W  umowie uregulowano także przepisy sanitarne i fitosanitarne (art. 140-157 ), co ma duże znaczenie ze względu na strukturę obrotów handlowych pomiędzy stronami. W  umowie stwierdza się m.in., że regulacje sanitarne i  fitosanitarne nie mogą stanowić nieuzasadnionych barier handlowych. Dodatkowo uregulowano kwestię tzw. „regionalizacji” (art. 149), zgodnie z  którą w  państwach będących stronami umowy mogą zostać wydzielone obszary wolne od chorób i szkodników oraz obszary niskiego rozprzestrzenienia chorób i  szkodników, co umożliwi eksport towarów rolno-spożywczych z tych terenów, w przypadku niespełnienia określonych wymogów sanitarnych i fitosanitarnych na całym obszarze państwa38. Podobnie jak wiele obecnie negocjowanych lub zawartych przez Unię Europejską umów dwustronnych, także umowa z  krajami Ameryki Środkowej reguluje handel usługami. Łatwiejszy dostęp do rynku usług ma szczególne znaczenie dla Unii ze względu na rolę tego sektora w  gospodarce państw unijnych i  ich przewagę konkurencyjną w tej dziedzinie. Dzięki zawartej umowie europejskie firmy będą miały łatwiejszy dostęp do rynków wielu usług państw Ameryki Środkowej – szczególnie telekomunikacyjnych, finansowych, e-handlu, usług związanych z ochroną środowiska i morskich39. Z zapisów umowy dotyczących świadczenia usług wyłączone zostały jednak: sektor audiowizualny, kabotażowe usługi transportowe (w  tym na wodach śródlądowych) oraz szeroko definiowane usługi transportu lotniczego (krajowy i międzynarodowy transport lotniczy, w tym czartery, obsługa i naprawa samolotów, sprzedaż i marketing lotniczych usług transportowych czy systemy rezerwacji; art. 169). Jednocześnie umowa nie reguluje usług świadczonych w sektorze publicznym (rządowym)40. Przyjęte rozwiązania regulują także szczegółowo m.in. kwestię ponadgranicznego świadczenia usług, przepływu inwestycji i osób (tzw. kluczowy personel, stażyści i przedstawiciele handlowi; art. 173-176). Unia Europejska zobowiązała się również przyjąć u siebie ograniczoną liczbę osób świadczących usługi na podstawie kontraktów czy tzw. wolnych zawodów (np. architekci i położne). Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Zliberalizowano także przepływy kapitałowe, w tym płatności bieżące (art. 209-227) oraz zwiększono dostęp do rynku zamówień publicznych. Jest on jednak zróżnicowany na poziomie poszczególnych państw; w Kostaryce i Panamie jest łatwiejszy niż w pozostałych krajach regionu. W  umowie przewidziano jednocześnie, że państwa Ameryki Środkowej zachowają możliwość stosowania odpowiednich instrumentów w zakresie zamówień publicznych, służących wsparciu mniejszości etnicznych, jak i rozwojowi sektora mikro- oraz małych i średnich przedsiębiorstw w tych krajach (art. 210). Szczególnie dużo uwagi poświęcono podczas rokowań kwestiom ochrony własności intelektualnej (art. 228-276), w tym przede wszystkim przepisom regulującym oznaczenia geograficzne (geographical indications – GI). Przyjęta umowa, odwołując się w głównej mierze do wdrażania i stosowania porozumienia wielostronnego w tym obszarze (TRIPS), zakłada ochronę produktów powstających w  poszczególnych państwach, chronionych oznaczeniami. Przyjęta lista (Aneks XVII) zakłada ochronę ponad 220 produktów wytwarzanych i chronionych w Unii Europejskiej oraz 10 produktów wytwarzanych w państwach Ameryki Środkowej (m.in. Banano de Costa Rica, Café Marcala, Café de Nicaragua czy produkowany w Panamie Seco). Umowa reguluje także kwestie polityki konkurencji (art. 277-283). Rządy państw będących stronami są zobowiązane do zwalczania wszelkich form dyskryminujących konkurencję, przede wszystkimi karteli oraz nadużywania przez przedsiębiorstwa dominującej pozycji na rynku. Umowa przewiduje także regularne przekazywanie sobie sprawozdań ze wsparcia udzielanego przez obie strony przedsiębiorstwom produkcyjnym (m.in. podstawa prawna udzielanego wsparcia, forma, wartość, beneficjent). W szerszym zakresie ma odbywać się także wymiana informacji o  wsparciu udzielanym firmom usługowym41. Państwa Ameryki Środkowej zobowiązały się ponadto, w ciągu siedmiu lat od momentu wejścia umowy w  życie, do powołania instytucji na poziomie regionalnym, której zadaniem będzie ochrona konkurencji (regulacja i nadzór)42. Umowa odwołuje się także do zasady/konieczności pozytywnego oddziaływania współpracy gospodarczej i handlowej na zrównoważony rozwój państw Ameryki Środkowej (art. 284-302). Głównym celem tych postanowień jest obowiązek przestrzegania międzynarodowych norm w  dziedzinie praw pracowniczych – zgodnie z podstawowymi konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy (m.in. wolność stowarzyszeń i  układów zbiorowych, walka z pracą przymusową i pracą dzieci, eliminacja dyskryminacji w odniesieniu do zatrudniania i  zawodów; art. 286) – oraz ochrony środowiska przyrodniczego. Od wielu lat Unia Europejska w  zawieranych umowach promuje przestrzeganie ww. kwestii. Podejście to jest widoczne także w  unijnym systemie GSP+, którego zadaniem jest motywowanie przestrzegania zasad demokracji, praw człowieka oraz zasad zrównoważonego rozwoju poprzez dodatkowe preferencje 33

celne przyznane tym państwom, które ratyfikowały i wprowadzają w życie 27 międzynarodowych konwencji dotyczących praw człowieka i praw pracowniczych, ochrony środowiska oraz zasad dobrego rządzenia. W  umowie podkreślono, że kraje Ameryki Środkowej muszą wzmocnić krajowe przepisy w tym zakresie oraz przyjęto zobowiązanie, że wszelkie działania podejmowane na rzecz rozwoju handlu czy inwestycji nie będą stanowiły uzasadnienia dla żadnych odstępstw w stosowaniu ww. norm. W  umowie, w  części odnoszącej się do zrównoważonego rozwoju, w  szczególny sposób strony odwołują się do właściwego zarządzania i rozwoju handlu w dziedzinach leśnictwa i rybołówstwa, szczególnie wrażliwych na szkody wynikające z niewłaściwego gospodarowania (art. 289-290). Wdrażanie postanowień umowy w tym zakresie ma być nadzorowane przez wspólną komisję ds. handlu i zrównoważonego rozwoju oraz międzyregionalne Forum Dialogu Społeczeństwa Obywatelskiego, w skład którego wejdą przedstawiciele grup działających na rzecz ochrony środowiska czy spraw społecznych (art. 294-295). Wymienione wyżej kwestie należały do jednych z najtrudniejszych w debacie publicznej na temat nowej umowy. Wiele organizacji pozarządowych wyrażało wobec niej swój sprzeciw głównie w obawie o jej wpływ na przestrzeganie praw człowieka, praw pracowniczych i norm pracy oraz presji na środowisko naturalne. Obawiano się, że umowa obniża standardy w tym zakresie, ponieważ odwołuje się do mniejszej liczby międzynarodowych konwencji, których należy przestrzegać, niż wspomniany wcześniej system GSP+. Dodatkowo nie uregulowano dostatecznie szczegółowo mechanizmu samej kontroli przestrzegania praw człowieka oraz norm środowiskowych i pracowniczych, na co zwróciła uwagę podczas procesu ratyfikacji m.in. izba wyższa niemieckiego parlamentu43. Organizacje pozarządowe miały jednocześnie zastrzeżenia, że sam proces negocjacji i ratyfikowania umowy odbywał się bez odpowiedniego zaangażowania przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego z  krajów, których dotyczy przyjęta umowa. Domagały się one m.in. uzupełnienia podpisanej umowy o  przepisy ustanawiające instrumenty mające przeciwdziałać negatywnym skutkom umowy (w wymiarze społecznym i środowiskowym), przeprowadzania konsultacji społecznych z lokalnymi społecznościami w kwestii inwestycji oraz stworzenia systemu nadzoru przestrzegania praw człowieka w  tych krajach44. Szeroko krytykowanym aspektem nowej umowy jest także brak odpowiedniej klauzuli (tzw. essential element) dotyczącej przestrzegania praw człowieka, której złamanie umożliwiałoby drugiej stronie zawieszenie wykonywania całej umowy45. Kwestię tę podnosili zarówno posłowie Parlamentu Europejskiego, jak i szereg organizacji pozarządowych z państw Ameryki Środkowej. Istotnym celem umów o wolnym handlu czy partnerstwie gospodarczym, podkreślanym często przez Unię Europejską w  trakcie rokowań handlowych z  krajami rozwijającymi się, jest wsparcie regionalnych procesów 34

integracyjnych. Podobnie było w  przypadku umowy z  państwami środkowoamerykańskimi. W  tym kontekście powodzenie współpracy międzyregionalnej zależy w  dużym stopniu także od poziomu zintegrowania współpracy w regionach. W przypadku państw Ameryki Środkowej szczególną uwagę poświęcono procedurom celnym, a  także ujednoliceniu norm technicznych oraz przepisów sanitarnych i fitosanitarnych, mających istotne znaczenie dla swobody przepływu towarów między państwami regionu (art. 303). Zgodnie z umową, w ciągu dwóch lat od wejścia jej w życie, państwa Ameryki Środkowej stworzą system umożliwiający zwrot opłaty celnej w przypadku reeksportu towaru do innego kraju regionu, co pozwoli na likwidację podwójnych opłat. Państwa te zobowiązały się jednocześnie do wdrożenia, w  ciągu trzech lat od wejścia umowy w życie, jednolitej deklaracji wywozowej i przywozowej. Z kolei w ciągu pięcioletniego okresu przejściowego państwa Ameryki Środkowej zharmonizują cła na poziomie regionalnym oraz ujednolicą procedury celne i wymogi stosowane w imporcie z UE (art. 304). Kraje te zobowiązały się również do opracowania – w  ciągu pięciu lat – jednolitych norm technicznych i  procedur oceny zgodności wymienionych w  aneksie XX do umowy (art. 305)46. Podobne zobowiązania przyjęto także w  odniesieniu do przepisów sanitarnych, które powinny zostać zharmonizowane w  skali regionu (m.in. jednolity certyfikat w  przypadku importu i  jedna kontrola w  przypadku wprowadzenia towaru na rynki państw regionu) (art. 306). Należy w tym miejscu podkreślić, iż oprócz wskazanych powyżej działań, które powinny służyć wsparciu procesów integracji regionalnej w  Ameryce Środkowej, kwestia ta była podnoszona także przez szereg organizacji pozarządowych w publicznej debacie na temat nowej umowy. Organizacje te oskarżały KE o  rozbijanie podczas rokowań solidarności regionalnej środkowoamerykańskich krajów, którym zależało na zabezpieczeniu w  umowie także swoich specyficznych narodowych interesów. Zarzutem wysuwanym pod adresem UE było także udzielenie przez Unię zgody na przyłączenie do procesu negocjacji w  2010 r. Panamy, mimo iż nie uczestniczyła ona w  pełnym wymiarze w  integracji w  ramach Systemu Integracji Środkowoamerykańskiej (Central American Integration System – SICA), zrzeszającego pięć państw już wcześniej negocjujących z  UE, który stał się platformą dla międzyregionalnych rozmów UE - Ameryka Środkowa. Zostało to przez niektóre organizacje odebrane jako działanie UE osłabiające wiarygodność i  zasadność funkcjonowania środkowoamerykańskich instytucji współpracy regionalnej47. Prognozowane skutki nowej umowy – podsumowanie Z  raportu oceniającego potencjalne skutki umowy handlowej48 wynika, iż nowe regulacje ze względu na różnice potencjałów gospodarczych będą miały wyraźnie większe znaczenie dla gospodarek państw Ameryki Środkowej niż dla Unii Europejskiej. Zgodnie z prognoUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

zą umowa handlowa powinna przyczynić się do zwiększenia PKB państw Ameryki Środkowej o ok. 1% (800 mln euro/rok), przy czym największe znaczenie będzie miało obniżenie ceł na towary oraz usuwanie barier pozataryfowych; znacznie mniejsze zaś liberalizacja handlu usługami (jedynie 0,09% wzrostu). Wzrosnąć ma również produkcja rolna w krajach Ameryki Środkowej o ok. 1,6% (od 3,7% w Hondurasie do jedynie 0,62% w Nikaragui i  Panamie), przy znikomym oddziaływaniu umowy na produkcję rolną w  UE (spadek o  0,04%49). Prognozuje się wzrost produkcji przemysłowej w  regionie Ameryki Środkowej o  2,04%, przy czym największy będzie w przypadku produkcji tekstyliów w Hondurasie (blisko 90%) oraz urządzeń elektronicznych w Kostaryce (21,8%). W sektorze usług, najszybciej powinny wzrosnąć usługi budowlane i inne usługi dla ludności. Wartość wzajemnych obrotów handlowych towarami powinna zwiększyć się o ok. 2,6 mld euro, w tym eksport z  krajów Ameryki Środkowej do UE o  1,6 mld euro (wzrost o 28%), a eksport UE do państw Ameryki Środkowej o blisko 1 mld euro (wzrost o 24%). W przypadku towarów rolnych, stanowiących znaczną część eksportu z  omawianego regionu na rynek UE, wzrost ten ma wynieść aż 55% (unijny wzrost eksportu produktów rolnych, stanowiącego jedynie ok. 5% wartości całkowitego eksportu, ma wynieść ok. 40%). Znacząco ma wzrosnąć także eksport surowców energetycznych z Ameryki Środkowej na rynki państw UE (o  blisko 126%); w  tym przypadku duży wzrost jest wynikiem stosunkowo niskiej obecnie wartości tego eksportu (prognozowany wzrost eksportu jedynie o  190 mln euro). O  ponad 40% ma także wzrosnąć w obydwu kierunkach eksport towarów przemysłowych. Bilateralna wymiana w  zakresie usług (ograniczona obecnie głównie do wymiany UE-Panama, ze względu na usługi związane z obsługą Kanału Panamskiego) powinna wzrosnąć o  ponad 170 mln euro50. Zapowiadane i wprowadzane obniżki taryf celnych spowodują zmniejszenie przychodów z  ceł w  państwach Ameryki Środkowej o  blisko 12%, co ma szczególne znaczenie także w kontekście wspierania zrównoważonego i  trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego. Z przeprowadzonych w ostatnich latach analiz51 wynika, że wpływ umowy na zwalczanie ubóstwa (płace, bezrobocie) oraz integrację regionalną – choć pozytywny, będzie relatywnie niewielki. Podpisana umowa ma jeszcze jeden istotny aspekt handlowy – przyznaje krajom Ameryki Środkowej nie tylko nowe preferencje handlowe, ale również zapewnia im dostęp do rynku UE w  kontekście zbliżających się zmian. Począwszy od 2014 r. gruntownej przebudowie ulegają zasady powszechnego systemu preferencji celnych UE (GSP), co będzie się wiązać m.in. z  wyłączeniem z systemu państw o „średnim – wyższym” dochodzie i objęcie ich konwencyjnymi stawkami celnymi52. Sytuacja ta mogłaby dotyczyć Kostaryki, jak i  Panamy. Dodatkowo Unia Europejska prowadzi w dalszym ciągu szereg dwustronnych negocjacji, które w  najbliższych latach będą zmieniać warunki dostępu wielu państw do Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

europejskiego rynku. W  tym aspekcie nowa umowa, wyprzedzając zbliżające się zmiany w systemie handlowym UE, zabezpiecza interesy zarówno Kostaryki i Panamy, a  uwzględniając inne negocjowane dwustronne umowy, także całego regionu Ameryki Środkowej. Dodatkowo nowa umowa jest także dla państw regionu okazją do większej dywersyfikacji geograficznej handlu i tym samym stopniowego uniezależnianie się od swojego najważniejszego – i dominującego – partnera handlowego, jakim są Stany Zjednoczone. Podsumowując, należy jednocześnie pamiętać, że analizowana umowa jest także wyrazem chęci zabezpieczenia interesów państw UE w regionie, w tym dostępu do tego rynku europejskich towarów przemysłowych i  firm świadczących usługi (m.in. energetyczne, telekomunikacyjne, w dziedzinie ochrony środowiska). Ma to szczególne znaczenie w kontekście podpisanych i wdrażanych umów dwustronnych krajów Ameryki Środkowej. Wśród najważniejszych porozumień kształtujących nowe uwarunkowania dla handlu z tym regionem należy wymienić regionalną umowę o wolnym handlu ze Stanami Zjednoczonymi (US-Central America Free Trade Agreement – CAFTA) oraz szereg dwustronnych umów poszczególnych państw środkowoamerykańskich z Kanadą, państwami Ameryki Południowej oraz krajami azjatyckimi (m.in. z Chinami, Singapurem i Tajwanem).

* Dr Grzegorz Mazur – adiunkt w Katedrze Europeistyki Uniwersytetu Ekonomicznego w  Poznaniu. Email: grzegorz.mazur@ ue.poznan.pl 1 Gwatemala, Honduras, Kostaryka, Nikaragua, Panama i Salwador. 2 Portal Komisji Europejskiej, http://trade.ec.europa.eu/doclib/ press/index.cfm?id=689 3 Portal Komisji Europejskiej, http://trade.ec.europa.eu/doclib/ press/index.cfm?id=993 4 Średnioroczne tempo wzrostu PKB na mieszkańca wg PSN w latach 1960-2009 wynosiło jedynie nieco ponad 1,5%, wobec ponad 2% dla pozostałych krajów Ameryki Łacińskiej czy 3,7% dla państw ASEAN. Jedynym krajem regionu, który rozwijał się wyraźnie szybciej niż pozostałe była Panama (3% w latach 19602009). Por.: L. Barrot., S.M. Cas, A. Swiston, Central America, Panama, and the Dominican Republic: Trade Integration and Economic Performance, “IMF Working Papers”, WP/12/234, September 2012. 5 Spośród krajów regionu wyraźnie w tej kwestii wyróżnia się Panama, w której relacja eksportu do PKB przekroczyła w 2009 r. 70%. Wiąże się to z  obsługą Kanału Panamskiego i  związanymi z nią usługami (udział eksportu usług w PKB w przypadku Panamy wyniósł ok. 20%). Por. L. Barrot., S.M. Cas, A. Swiston, Central America…, op. cit. 6

L. Barrot., S.M. Cas, A. Swiston, Central America…, op. cit.

7 Food and Agriculture Organization of The United Nations, Banana statistics 2011, CCP:BA/TF 11/ CRS1, April 2011. 8 Portal Międzynarodowej Organizacji Kawy, http://www.ico.org/ prices/m1.htm

35

9 Wyjątek stanowi import Panamy, w którym pierwsze miejsce zajmują Chiny (2012 r.). 10

Dane statystyczne cytowane za Eurostat/DG Trade, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/april/tradoc_121997.pdf 11 Udział wymiany handlowej przy wyłączeniu handlu pomiędzy krajami Ameryki Środkowej. 12

Rokowania między Unią Europejską i Wspólnotą Andyjską (WA) nt. nowej umowy stowarzyszeniowej rozpoczęły się we wrześniu 2007 roku. Z uwagi na rosnące rozbieżności, które ujawniły się podczas kolejnych rund negocjacyjnych w  latach 20072008, Boliwia oraz Ekwador zawiesiły rokowania na poziomie międzyregionalnym. W następstwie przedstawiciele Komisji Europejskiej kontynuowali rokowania na poziomie dwustronnym tylko z  Kolumbią i  Peru, zakończone po dziewięciu rundach rozmów podpisaniem przez strony kompleksowej umowy handlowej w  czerwcu 2012 roku. Nowa umowa między Unią Europejską i Peru weszła w życie 1 marca 2013 r., a z Kolumbią - 1 października 2013 roku. W  odniesieniu do pozostałych państw WA, Ekwador kontynuuje dwustronne rozmowy z KE nt. nowej umowy (w deklaracjach politycznych pojawia się zapowiedź jej podpisania w 2014 r.); Boliwia sprzeciwia się rokowaniom w kształcie zaproponowanym przez Unię. Por. DG Trade; Ecuador: In Search of EU Trade Agreement, “PanAm Post”, 14.11.2013; Bolivia rechaza firmar TLC con UE sin bases de complementariedad, “Prensa Latina”, 4.9.2013. 13 Communication of the European Commission to the Council and to the European Parliament “A  stronger partnership between the European Union and Latin America”, COM(2005) 636 final, Brussels, 8.12.2005. 14 Central America & Andean Community: Commission proposes negotiating directives for Association Agreements - Brussels, 6 December 2006. 15

European Commission, ”Global Europe: competing in the world”, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2006) 567 final, Brussels, 4.10.2006. 16

Panama dołączyła do negocjacji dopiero w marcu 2010 r.

17 Negotiations to start on Association Agreement between the EU and Central America (CA) – Brussels, 19 October 2007. 18 Organizacje te domagały się wielokrotnie już na etapie prac nad tekstem umowy zawieszenia dwustronnych rokowań, oskarżając Unię Europejską o wykorzystywanie swojej silniejszej pozycji gospodarczej i  tym samym włączanie do umowy postanowień niekorzystnych z  punktu widzenia państw Ameryki Środkowej, takich jak m.in. kwestia wprowadzenia do tekstu umowy odwołań do ochrony praw człowieka, zbyt szeroki zakres dostępu do sektora usług dla przedsiębiorstw pochodzących z UE czy postanowienia regulujące dostęp do sektora zamówień publicznych, ochronę własności intelektualnej i  politykę konkurencji. Szeroka krytyka objęła także rządy państw środkowoamerykańskich z  powodu braku jednolitej i wspólnej strategii negocjacyjnej oraz przedkładania narodowych interesów nad szerszą strategię rozwoju całego regionu. 19 EU and Central America sign Association Agreement, Brussels, 29 June 2012, http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index. cfm?id=815 20

EU Trade deal with Honduras, Nicaragua and Panama becomes operational, Brussels, 31 July 2013, http://trade.ec.europa.eu/doclib/ press/index.cfm?id=956 21 The EU’s bilateral trade and investment agreements – where are we?, European Commission - MEMO/13/915, 18 October 2013. 22

36

FIS, EU accord to favour shrimp industry, 24.5.2010.

23 Wynika z  tego, że w  momencie wejścia w  życie umowy w  dalszym ciągu ok. 30% wartości eksportu państw Ameryki Środkowej było objętych cłami. Tak duży udział tych towarów jest konsekwencją dotychczasowej struktury eksportowej państw regionu na rynki UE, w której dominują chronione cłami produkty rolne – głównie warzywa i owoce. 24 Średnia stawka celna na towary przemysłowe eksportowane z UE (znaczna część unijnego eksportu do krajów Ameryki Środkowej) wynosiła przed wejściem w  życie umowy ok. 4% i  zgodnie z  postanowieniami umowy ma zostać zredukowana w  okresie przejściowym na większość towarów do 0%. Por. Assessing the Economic Impact of the Trade Pillar of the Association Agreement Between the European Union and Its Member States and Central America. Final Project Report, Centre for Economic Policy Research, London, July 2012. 25 RTT News, EU, Central American Countries Sign Association

Agreement, 29.6.2012. 26 Do towarów tych zaliczono m.in.: śliwki i  owoce tarniny, wybrane wyroby czekoladowe, makarony, ziemniaki, owoce cytrusowe, wodę mineralną, piwo słodowe, papier i  niektóre rodzaje obuwia. Według: EU/CENTR-AM/Annex I/en 987, Annex I, Schedule of the Republics of the CA Party. 27 Wśród ������������������������������������������������ towar������������������������������������������� ów wrażliwych������������������������������ , nieobjętych procesem znoszenia ceł, znalazły się m.in. mleko zagęszczone, mleko w proszku, jogurt naturalny (po stronie UE) oraz sery (po stronie państw Ameryki Środkowej). Towary te zostały jednakże objęte bezcłowymi kontyngentami ilościowymi, które mają być corocznie zwiększane. Obecny poziom eksportu większości towarów (głównie mleczarskich) jest niższy niż przyznane kontyngenty. Docelowo kontyngenty mają być utrzymane jedynie na mleko w proszku oraz sery. 28 European Commission, EU-Central America. Trade Relations under the Association Agreement, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2012. 29

Wiele kontrowersji w  trakcie rokowań wzbudziły zasady handlu serami. Lokalni producenci z Ameryki Środkowej obawiali się, że otwarcie rynku mleczarskiego dla eksporterów unijnych doprowadzi do zbyt dużej presji konkurencyjnej i  tym samym ograniczenia rodzimej produkcji. Obawy te wynikały po części z  wcześniejszych doświadczeń związanych z  wejściem w  życie umowy o  strefie wolnego handlu ze Stanami Zjednoczonymi (CAFTA), która doprowadziła do całkowitego otwarcia rynku mleczarskiego na produkty importowane z USA. Według: El Salvador: Economía defiende negociación con la UE, „El Mundo”, 25.8.2010. 30 Średnia ważona stawka celna przy założeniu aktualnej struktury i wartości obrotów handlowych. Por. Assessing the Economic Impact of the Trade Pillar…, op. cit. 31

MEPs back two major pacts with Latin America, 11.12.2012.

32 W przypadku pozostałych krajów poziom ten wyniósł odpowiednio 49% dla Panamy, 30% dla Hondurasu i  jedynie 7% dla Gwatemali. 33

Assessing the Economic Impact of the Trade Pillar…, op. cit.

34

Podobne koncesje uzyskały kraje andyjskie.

35 Prognozowany wzrost cen rynkowych bananów waha się od 0,68% dla Gwatemali aż do 7,56% w przypadku Kostaryki. 36

Assessing the Economic Impact of the Trade Pillar…, op. cit.

37

Aby uzyskać zgodę na włączenie wspomnianych państw przy obliczaniu kumulacji pochodzenia, strony muszą się zwrócić z takim wnioskiem do powołanego w umowie (art. 123) Komitetu ds. ceł, ułatwień w handlu i reguł pochodzenia. 38 http://ec.europa.eu/food/international/organisations/sps/ keyissues_en.print.htm

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

39 European Commission, EU-Central America. Trade Relations under…, op. cit. 40

Szczegółowy zakres liberalizacji i wyłączeń z tego procesu został zawarty w Aneksach X i XI umowy. 41 European Commission, EU-Central America. Trade Relations under…, op. cit. 42

L. Barrot., S.M. Cas, A. Swiston, Central America…, op. cit.

43

Gesetz zu dem Abkommen vom 29. Juni 2012 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Union und ihren Mitglieds-Staaten einerseits und Zentralamerika andererseits, 367/1/13. 44

Latin American Mining Monitoring Programme – LAMMP, EU-Central America agreement: International statement, http://lammp.org/?p=2982 45 AFP, Ratification de l’accord d’association entre l’UE et l’Amérique centrale, 11.12.2012. 46 W odniesieniu do importowanych towarów produkowanych

na terytorium państwa Ameryki Środkowej kraje Unii Europejskiej przyjęły zasadę wzajemnego uznawania (principle of mutual recognition). 47 Manifiesto: No a la ratificación de Acuerdos Unión Europea, Minga Informativa de Movimientos Sociales 26.10.2010. 48

Assessing the Economic Impact of the Trade Pillar…, op. cit.

49

W odniesieniu do Unii Europejskiej spadek ten będzie bardziej widoczny jedynie w przypadku produkcji cukru (na poziomie -2,0%). 50

Wzrost ten dotyczy jedynie Ameryki Środkowej (o  5,9%). W przypadku eksportu z Unii Europejskiej prognozowany jest nieznaczny spadek o 1,3%, co ma być wynikiem przesunięć w eksporcie z UE na rzecz większej intensywności w handlu artykułami przemysłowymi. 51

Między innymi Morley i  Piñero (2007); Hinojosa-Ojeda (2004); Rojas-Romagosa i Rivera (2007). 52 G. Mazur, Powszechny system preferencji celnych UE w kierunku nowych rozwiązań, (w:) Handel i inwestycje w semiglobalnym otoczeniu, J. Rymarczyk, M. Domiter, W. Michalczyk (red.), Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, 2012.

n

STREFA WOLNEGO HANDLU UE–USA W DZIEDZINIE GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ. PROBLEMY ODMIAN GENETYCZNIE MODYFIKOWANYCH Janusz Rowiński* Barierą, która może zakłócić funkcjonowanie strefy wolnego handlu UE – USA w  dziedzinie gospodarki żywnościowej jest kwestia odmian genetycznie modyfikowanych. Ze względu na brak miejsca nie omówiono jej w artykule poświęconym instrumentom ochrony rynków rolno-żywnościowych1. W  klasyfikacji TRAINS barierę tę (nazywaną w dalszym ciągu „barierą GMO”), Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

należącą do barier sanitarnych i  fitosanitarnych, zdefiniowano następująco: „Przepisy regulujące problematykę żywności i  pasz wyprodukowanych z  organizmów genetycznie zmodyfikowanych oraz żywności i  pasz, w  skład których wchodzą organizmy genetycznie zmodyfikowane”2. Tę definicję uzupełniono o przepisy regulujące problematykę odmian uzyskiwanych za pomocą inżynierii genetycznej (w  dalszym ciągu określanych skrótem „odmiany GM”)3. Uwagi wstępne Inżynieria genetyczna (IG) powstała w latach siedemdziesiątych XX wieku. Wykorzystujące jej osiągnięcia prace w dziedzinie hodowli roślin, prowadzone przede wszystkim w UE i w USA, doprowadziły w latach dziewięćdziesiątych do powstania nowych odmian (początkowo kukurydzy i  rzepaku, a  następnie innych roślin uprawnych; por. tabela 1), charakteryzujących się pewnymi korzystnymi cechami. Władze USA i  UE stanęły zatem wobec problemu, czy dotychczasowe przepisy i procedury regulujące rejestrację nowych odmian roślin, a także dopuszczenie żywności do spożycia, a pasz do spasania mogą być stosowane przy rejestracji odmian GM i dopuszczaniu do obrotu żywności i pasz GM lub zawierających surowce genetycznie zmodyfikowane lub wyprodukowanych z  ziarna, nasion i/lub innych części roślin GM. Źródłem wątpliwości były (i są nadal) obawy, że metoda modyfikacji genetycznej tak dalece odbiega od tradycyjnych metod hodowli, że odmiany GM mogą być znacznie większym, a niekiedy także niespodziewanym zagrożeniem środowiska naturalnego, a  żywność i  pasze, zawierające surowce GM, mogą być niebezpieczne dla ludzi i zwierząt. Reprezentanci tego poglądu uważają, że nowe odmiany GM muszą być przed rejestracją badane znacznie skrupulatniej niż nowe odmiany tradycyjnie. Znacznie dokładniejsze muszą być również analizy żywności i  pasz GM lub zawierających organizmy genetycznie zmodyfikowane niż żywności i  pasz, w których składzie znajdują się wyłącznie surowce niezmodyfikowane. Przepisy obowiązujące w Stanach Zjednoczonych Dyskusja, czy techniki przenoszenia genu do innego organizmu są bezpieczne, rozpoczęła się w  środowiskach naukowych już w latach siedemdziesiątych XX w. Początkowo związana była z  obawami, że zmodyfikowane szczepy bakterii mogą wyprzeć szczepy naturalne. Wysuwano również sugestie, że przenoszenie genów wirusów może spowodować wzrost zachorowań na nowotwory. Później dyskusja objęła wszystkie zagadnienia związane z IG i w USA doprowadziła do powołania przez administrację federalną grupy roboczej, która miała zaproponować ogólne zasady, jakie będą obowiązywały w sferze biotechnologii. Grupa robocza opublikowała wyniki swej pracy w 1986 roku. Wprawdzie była 37

to jedynie opinia, ale miała silny wpływ na politykę USA w dziedzinie biotechnologii, w tym także na rozwiązania prawne. Szczególne znaczenie miało sformułowanie przez grupę roboczą dwóch następujących zasad: 1. Istniejące w USA przepisy umożliwiają administracji państwowej skuteczną kontrolę problemów biotechnologii. Nie są zatem potrzebne zmiany prawa (nie wykluczono jednak, że w przyszłości mogą być niezbędne nowe rozwiązania legislacyjne). 2. Oceny, czy produkty, uzyskane metodą IG są bezpieczne, powinny być wynikiem analiz ich właściwości, a nie metod, za pomocą których zostały uzyskane (zasada ta jest często charakteryzowana określeniem „przepisom podlega produkt, a  nie metoda jego uzyskania”). Dalsze badania, na których zostały oparte opublikowane pod koniec lat dziewięćdziesiątych opinie Narodowej Akademii Nauk (National Academy of Sciences – NAS) oraz Narodowej Rady Badań Naukowych (National Research Council – NRC), potwierdziły słuszność stanowiska grupy roboczej. Zgodnie z  tymi opiniami odmiany, żywność i pasze GM nie stanowią w zasadzie większego zagrożenia środowiska naturalnego oraz nie stanowią większego niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi i zwierząt niż odmiany uzyskane metodami tradycyjnymi oraz żywność i  pasze nie zawierające surowców GM (założono przy tym, że zarejestrowane odmiany tradycyjne, a także dopuszczona do sprzedaży pasza i  żywność również zawiera substancje toksyczne i/lub alergenne, ale w ilościach nie stanowiących zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt). Podstawowe trzy wnioski, opublikowanych wówczas opinii, na których opierają się obecnie wszystkie szczegółowe przepisy i  procedury amerykańskie są następujące: 1. Wszystkie metody zmieniające genom, również tradycyjne, mogą doprowadzić do powstania produktów, stwarzających zagrożenie dla środowiska, ludzi i zwierząt. 2. Prawdopodobieństwo wytworzenia za pomocą metody biotechnologicznej produktu stwarzającego zagrożenie nie jest większe niż przy stosowaniu metod tradycyjnych. 3. Podstawą oceny zagrożeń powinny być przede wszystkim właściwości uzyskanego produktu. Konsekwencją tych wniosków jest potwierdzenie opinii grupy roboczej, że badania odmian GM oraz analizy żywności i pasz GM, przed ich dopuszczeniem do obrotu, powinny być dokonywane zgodnie z  dotychczas obowiązującymi przepisami i  procedurami, i  że nowe rozwiązania nie są potrzebne. Zwrócić należy uwagę, że prawo żywnościowe USA, którego podstawowe zasady zostały sformułowane w federalnej ustawie o żywności, środkach leczniczych i kosmetykach (Federal Food, Drug and Cosmetic Act), a szczegółowe w przepisach niższego rzędu, jest bardzo restrykcyjne i  stanowi m.in., że żywność i  pasze dopuszczone do obrotu nie mogą zagrażać zdrowiu ludzi i zwierząt. 38

Omawianą problematyką4 zajmują się obecnie w USA trzy instytucje federalne: 1) Ministerstwo Rolnictwa (United States Department of Agriculture – USDA), 2) Urząd Żywności i Leków (Food and Drug Administration – FDA), 3) Agencja Ochrony Środowiska (Environmental Protection Agency – EPA). Nadzór nad nowymi odmianami GM sprawuje Ministerstwo Rolnictwa5. Nadzorowi, który polega przede wszystkim na udzielaniu zezwoleń na niektóre czynności, podlegają wszystkie odmiany, mające status kontrolowanych (regulated status). Zezwolenia (w niektórych przypadkach tylko powiadomienia organu nadzorującego) wymaga import odmiany kontrolowanej, jej „eksport” do innego stanu, przeprowadzenie doświadczeń polowych (uwolnienie do środowiska w  celach doświadczalnych) uraz uprawa (uwolnienie do obrotu). Nadzór ustaje, gdy odmiana uzyskuje status niekontrolowanej (non-regulated status). W przypadku odmian GM zniesienie nadzoru następuje po przedłożeniu przez twórcę odmiany albo inne mające do niej prawa osoby lub instytucje sprawozdania z  badań, z  których wynika, że wyhodowana odmiana GM nie stanowi większego zagrożenia dla roślin uprawnych niż wzorcowa (equivalent) odmiana tradycyjna. Odmiany, które przeszły pomyślnie te badania nie podlegają nadzorowi i  – jeżeli przejdą pomyślnie proces rejestracji – mogą być bez ograniczeń uprawiane na obszarze USA. Jeśli cechą charakterystyczną nowej odmiany, uzyskanej metodą IG, jest produkcja bioinsektycydu6, chroniącego ją przed niektórymi szkodnikami (plant-incorporated protectant), odmiana podlega kontroli Agencji Ochrony Środowiska (EPA). Agencja analizuje, czy i jakie zagrożenie dla środowiska stanowi znajdująca się w  roślinie substancja chroniąca odmianę oraz określa maksymalny bezpieczny jej poziom w produktach żywnościowych. Natomiast EPA nie ustala, czy żywność i  pasze, produkowane z  takiej odmiany są bezpieczne dla ludzi i zwierząt oraz czy analizowana odmiana nie stanowi zagrożenia dla innych roślin, stając się np. „uporczywym chwastem”. Za kwestię pierwszą odpowiada FDA, a drugą APHIS. FDA jest tą jednostką administracji USA, która kontroluje, czy żywność i pasze, które mają być dopuszczone do sprzedaży są bezpieczne, czyli nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Zgodnie z zasadą sformułowaną w 1992 roku, a więc jeszcze przed wykonaniem pierwszych analiz, żywność i pasze wyprodukowane z  surowców GM lub w  skład których wchodzą surowce GM muszą spełniać te same warunki, co żywność i pasze w składzie których znajdują się wyłącznie surowce niezmodyfikowane genetycznie. Podstawowa metoda analizy artykułów żywnościowych i  pasz GM polega na porównaniu ich składu ze składem wzorcowych, dopuszczonych do sprzedaży odpowiedników (counterparts), zawierających wyłącznie surowce, uzyskane metodami tradycyjnymi. W analizie tej zwraca się szczególną uwagę na obecność substancji toksycznych i  alergenów oraz na poziomy składników odżywczych Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

oraz substancji antyżywieniowych. Jeśli analizowany produkt jest identyczny lub niemal identyczny z wzorcowym, FDA rezygnuje z  dalszych jego analiz również wówczas, gdy do jego produkcji użyto surowców GM. Natomiast, jeśli skład analizowanego produktu GM różni się od „wzorcowego” produktu tradycyjnego, wykonywane są dalsze analizy, mające odpowiedzieć na pytanie, czy produkt jest bezpieczny. Ważnym, choć mającym zupełnie inny charakter, działaniem FDA, które jest związane z kontrolą żywności i  pasz GM przed ich dopuszczeniem do obrotu, są nieobowiązkowe konsultacje. Podczas konsultacji pracownicy FDA udzielają zainteresowanym wskazówek, jakich zmian należy dokonać, aby żywność wyprodukowana z  surowców, uzyskanych z  nowej odmiany GM była bezpieczna i  spełniała wszystkie inne wymagania Urzędu. O  konsultację mogą poprosić pracujący nad nową odmianą, gdy dysponują dokumentacją, zawierającą: (1) informacje, czy pochodzące z nowej odmiany GM surowce, przewidziane do produkcji żywności i pasz, mogą być toksyczne i zawierać alergeny oraz (2) porównanie wartości odżywczej surowców, uzyskanych w  wyniku uprawy odmiany GM z  wartością odżywczą surowców odmian tradycyjnych. Przedstawiona dokumentacja jest analizowana przez pracowników FDA, a proces konsultacji kończy się, gdy wszystkie dostrzeżone przez nich problemy zostały pomyślnie rozwiązane. Odrębną procedurą jest rejestracja odmiany w Urzędzie Ochrony Odmian Roślin (Plant Variety Protection Office), stanowiącym część Ministerstwa Rolnictwa. Procedura rejestracji odmian GM nie różni się od procedury rejestracji odmian uzyskanych metodami tradycyjnymi. Z przeglądu procedur przyjętych w USA wynika, że po krótkim okresie wątpliwości uznano, iż żywność (a także pasze) wyprodukowana z surowców pochodzących z  odmian GM lub zawierająca w  swym składzie surowce GM nie stanowi w  zasadzie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt większego niż żywność i pasza, której źródłem są odmiany uzyskane metodami tradycyjnymi. Poglądy te zostały przyjęte przez federalną administrację już na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. Ich logiczną konsekwencją jest procedura porównywania produktów GM przed ich dopuszczeniem do obrotu z produktami „wzorcowymi”, tj. dopuszczonymi do obrotu produktami niezmodyfikowanymi genetycznie. Uznanie tej procedury za podstawową powoduje, że decyzje o  dopuszczeniu lub niedopuszczeniu produktu do obrotu są oparte w większości przypadków na „twardym” argumencie. Jest nim analiza, z której wynika, że skład i inne ważne cechy produktu GM i produktu „wzorcowego” są identyczne lub „niemal identyczne”. Decyzja o  dopuszczeniu do obrotu jest wówczas automatyczna, gdyż badany produkt GM nie może stanowić, zgodnie z przyjętym założeniem, większego zagrożenia dla ludzi i zwierząt niż znajdujący się na rynku produkt „wzorcowy”. Ścisłej kontroli FDA podlegają więc tylko Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

te, niezbyt liczne, produkty GM, które nie przeszły pomyślnie testu porównawczego. W podobny sposób wykonywana jest również przez USDA – APHIS znaczna część nadzoru nad nowymi odmianami GM o  kontrolowanym statusie. Postępowanie takie nie jest natomiast możliwe przy ustalaniu, czy nowa odmiana jest szkodliwa dla środowiska naturalnego. EPA musi więc wykonywać szczegółowe badania każdego przypadku (case by case). Przepisy obowiązujące w Unii Europejskiej W dyskusji, czy technika przenoszenia genu nie prowadzi do powstania odmian niebezpiecznych dla ludzi, zwierząt i środowiska naturalnego, uczestniczyli czynnie również naukowcy europejscy. UE miała więc pełną świadomość, że staje przed koniecznością podjęcia w sprawie inżynierii genetycznej ważnych decyzji. Przy tym Unia znajdowała się wówczas w odmiennej sytuacji niż Stany Zjednoczone, które miały instytucje federalne od dziesięcioleci zajmujące się problematyką żywności bezpiecznej i pasz bezpiecznych, a także rygorystyczne prawo żywnościowe. Tymczasem unijny system prawa żywnościowego znajdował się wówczas i  znajduje się obecnie nadal w  stadium tworzenia, a  pierwsze efekty prac nad nim opublikowano na przełomie lat dziewięćdziesiątych XX w. i pierwszej dekady obecnego wieku7. Przedtem współistniały obok siebie nie zawsze w pełni zgodne systemy prawa żywnościowego poszczególnych państw członkowskich, a  Wspólnota interweniowała tylko doraźnie w niektórych sytuacjach, m in. gdy zagrożony był swobodny obrót żywnością na jej obszarze8. Drugą różnicą był brak instytucji unijnych, zajmujących się technicznymi i administracyjnymi problemami żywności i pasz. Instytucje te zaczęto organizować dopiero w pierwszej dekadzie XXI wieku. Politycy i  prawnicy unijni nie mogli zatem, inaczej niż amerykańscy, rozważać, jakie zmiany należy wprowadzić w  unijnym prawie żywnościowym, aby rośliny genetycznie zmodyfikowane nie stanowiły zagrożenia dla środowiska, a żywność i pasze GM były bezpieczne dla ludzi i  zwierząt, ponieważ takie prawo jeszcze nie istniało. W tej sytuacji UE zdecydowała się na odrębne uregulowanie problematyki inżynierii genetycznej. Było to chyba jedyne rozsądne rozwiązanie, ponieważ niektóre państwa członkowskie już wprowadziły do swojego prawa przepisy, regulujące m. in. zasady „uwalniania odmian GM do środowiska”, a w innych prace nad takimi przepisami były zaawansowane. Zróżnicowanie istniejących i przygotowywanych przepisów było tak duże, że mogło zagrozić funkcjonowaniu wspólnego rynku. Dwie pierwsze dyrektywy, regulujące podstawowe problemy organizmów genetycznie zmodyfikowanych, opublikowano już w  1990 roku9. W  jednej z  nich (90/220/EWG) ustanowiono procedury uwolnienia do środowiska w celach badawczych i wydawania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu (placing on the market). 39

Aby zapewnić sprawne funkcjonowanie wspólnego rynku, wprowadzono w dyrektywie przepis (art. 15), że państwa nie mogą zabraniać, ograniczać lub utrudniać handlu produktami GM, które zostały dopuszczone do obrotu zgodnie z jej przepisami. Jednakże już na podstawie art. 16 państwo członkowskie mogło wprowadzić przejściowo zakaz stosowania i/lub sprzedaży produktu GM, który jego zdaniem stanowił zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska (ustawodawca unijny za środowisko uznał również rośliny i zwierzęta). Celem przepisów unijnych, regulujących problemy organizmów genetycznie modyfikowanych, jest, tak samo jak amerykańskich, ochrona środowiska naturalnego oraz zdrowia ludzi i  zwierząt. Nie wyznaczono w nich jednak wyraźnej granicy między produktami GM, które stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt, a  produktami GM, które zagrożenia nie stanowią. W  stanowiącej integralną część dyrektywy preambule stwierdzono jedynie, że „właściwa władza powinna wydać zezwolenie jedynie, gdy została przekonana (has been satisfied), iż uwolnienie będzie bezpieczne dla ludzi i  środowiska”. To ogólne sformułowanie pozostawia bardzo szerokie pole do interpretacji, zwłaszcza że rozważając kwestię bezpieczeństwa „właściwa władza” powinna uwzględniać nie tylko zagrożenia, które mogą wystąpić obecnie, ale także w  przyszłości (foreseeable risks delayed). Konsekwencje takiego podejścia łatwo przewidzieć, zwłaszcza że podejmujący decyzję o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia ma świadomość, iż jest ona oparta na wnioskach wynikających z  analiz i  doświadczeń, które nie dają pewności (w  naukach doświadczalnych z reguły wnioski formułuje się stosując metodę znaną w logice jako indukcja niezupełna; zawsze można zatem twierdzić, że zdrowie ludzi lub środowisko jest zagrożone, gdyż dotychczas wykonane badania nie wyjaśniają wszystkich wątpliwości, w tym nie zawierają dostatecznie udokumentowanych informacji o zagrożeniach, które mogą wystąpić w przyszłości). Przepisy unijne były i  są zatem oparte na odmiennych zasadach niż amerykańskie, według których zakłada się, że żywność i pasze GM nie stanowią większego zagrożenia dla środowiska naturalnego oraz zdrowia ludzi i  zwierząt niż żywność uzyskana tradycyjnymi metodami. Ze sformułowań, znajdujących się w preambule dyrektywy 90/220/EWG wynikało, że legislatorzy unijni uważali IG za metodę, która może doprowadzić do uzyskania odmian, stwarzających znacznie większe zagrożenie niż nowe odmiany, wyhodowane jedną z metod tradycyjnych. Dlatego też wydanie zezwolenia uzależniono od udokumentowania przez składającego wniosek (notification), że uprawa odmiany GM, a także wprowadzenie na rynek żywności i pasz GM lub zawierających surowce GM nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia ludzi i  zwierząt. Dokumentacja, którą musi składać zainteresowany notifier), była bardzo szczegółowa (wykaz dokumentów i informacji znajduje się w aneksach, dołączonych do dyrektywy) i stanowiła kolejne świadectwo, że produkty GM zostały w  UE 40

uznane za wymagające szczególnej ostrożności, gdyż mogą stanowić poważne zagrożenie10. Ustanowiona dyrektywą 90/220/EWG unijna procedura udzielania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu GMO i  produktów zawierających w  swym składzie surowce GM jest niezwykle zbiurokratyzowana. Zainteresowany składa wniosek wraz z wymaganą dokumentacją w  upoważnionej instytucji (competent authority; w tekście używa się skrótu CA), która sprawdza (1) czy produkt uzyskał uprzednio zezwolenie na uwolnienie do środowiska w celach doświadczalnych, albo (jeśli o takie zezwolenie się nie starano) czy przeprowadzono analizę ryzyka, wymaganą przy składaniu wniosku o  takie zezwolenie, (2) czy produkt spełnia wszystkie wymagane standardy unijne oraz (3) czy została wykonana ocena zagrożenia środowiska (environmental risk assesment). Jeśli CA uzna, że produkt może być wprowadzony na rynek, przekazuje akta sprawy Komisji z pozytywną opinią. Komisja natychmiast przesyła dokumentację wszystkim CA we wszystkich państwach członkowskich. Jeśli w ciągu 60 dni CA, która wydała pozytywną opinię, nie otrzyma choćby jednego sprzeciwu, wydaje zezwolenie upoważniające do wprowadzenia produktu na rynek. Sprzeciw uruchamia procedurę uzgodnienia, która powinna zakończyć się w ciągu 60 dni od dnia rozesłania informacji o wydaniu pozytywnej opinii. Jeśli uzgodnienia nie kończą się pomyślnie, sprawę przejmuje Komisja, współpracująca z  Komitetem składającym się z  przedstawicieli państw członkowskich. Komisja przygotowuje projekt decyzji, opiniowany przez Komitet. Jeśli opinia Komitetu jest zgodna z propozycją Komisji, decyzja zostaje podjęta, przy niezgodności propozycja Komisji zostaje przedłożona Radzie, która w ciągu trzech miesięcy decyduje kwalifikowaną większością, czy przyjmuje, czy nie przyjmuje propozycji Komisji. Jeśli Rada nie podejmuje decyzji w  ciągu trzech miesięcy, wchodzi w życie propozycja Komisji. Okazuje się zatem, że wystarczy sprzeciw właściwej władzy jednego państwa członkowskiego, aby wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu zamieniło się w skomplikowaną procedurę, w którą zaangażowane są w niektórych przypadkach najwyższe władze UE. Niezależnie od tego krytycy oceniają, że procedura unijna jest niezwykle restrykcyjna, a ponadto rozpatrywanie wniosku może trwać nawet wiele lat, gdyż każde zapytanie, skierowane do starającego się o  zezwolenie, powoduje wydłużenie obowiązujących terminów rozpatrzenia wniosku. Przepisy dyrektywy 90/220/EWG zostały uznane przez różne wpływowe środowiska unijne za nieprecyzyjne. W  rezultacie już w  pierwszej połowie lat 90. rozpoczęto prace nad jej nowelizacją11. Ponadto większość z  ówczesnych 15 państw członkowskich uznała, że dyrektywa niedostatecznie chroni zdrowie ludzi i środowisko. Podczas 2194 posiedzenia Rady (czerwiec 1999 r.)12 przedstawiciele pięciu państw – Danii, Francji, Grecji, Luksemburga i Włoch – złożyli deklarację, że niezbędne jest wprowadzenie nowych, ostrzejszych Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

i bardziej zrozumiałych (transparent) przepisów, zwłaszcza w  dziedzinie oceny zagrożenia środowiska, gdyż obowiązujące nie uwzględniają dostatecznie specyfiki ekosystemów europejskich. Za niezbędne uznano ponadto przygotowanie kompleksowych projektów umożliwiających skuteczną kontrolę GMO w  kolejnych stadiach łańcucha żywnościowego (traceability), a  także właściwe etykietowanie GMO oraz produktów zawierających GMO. Jako jedną z przyczyn uzasadniających wprowadzenie nowych przepisów podano konieczność odzyskania zaufania opinii publicznej. W konkluzji państwa, które złożyły deklarację, stwierdziły, że do czasu przyjęcia nowych przepisów będą podejmować kroki uniemożliwiające wydawanie nowych zezwoleń na uprawę odmian GMO i wprowadzanie nowych produktów GM do obrotu. Pięć państw, domagających się zawieszenia wydawania zezwoleń, dysponowało mniejszością blokującą, a zatem w połowie 1999 roku zostało wprowadzone nieformalne moratorium na uwalnianie GMO do środowiska. Na tym samym posiedzeniu przedstawiciele siedmiu państw – Austrii, Belgii, Finlandii, Hiszpanii, Holandii, Niemiec i Szwecji – złożyli deklarację, w której stwierdzili potrzebę szybkiej nowelizacji dyrektywy 90/220/ EWG. W deklaracji brak było stwierdzenia, że do czasu wejścia w  życie nowych przepisów będą blokować wydawanie zezwoleń. Natomiast domagali się, aby w  procesie wydawania zezwoleń na wprowadzenie do obrotu rygorystycznie stosować zasadę przezorności (precautionary principle) oraz nie zezwalać na wprowadzanie do obrotu produktu GM dopóki nie zostanie stwierdzone, że nie wywiera on niekorzystnego wpływu (there is no adverse effect) na środowisko i/lub zdrowie ludzi. Posiedzeniu Rady poświęcono tak wiele uwagi z  trzech powodów. (1) Chociaż przepisy unijne były znacznie bardziej restrykcyjne niż przepisy USA, to aż 12 z  15 państw członkowskich uznało, że nie chronią należycie środowiska naturalnego i zdrowia ludzi (jednej lub drugiej deklaracji nie podpisały jedynie Irlandia, Portugalia i Wielka Brytania). (2) Na obie deklaracje wyraźny wpływ miała europejska opinia publiczna, coraz bardziej przekonana o złowieszczym wpływie GMO na środowisko i zdrowie ludzi. (3) Deklaracja pięciu państw, która spowodowała zawieszenie wydawania zezwoleń, była przyczyną kilkuletniego sporu między UE, a  państwami, którym zależało na sprzedaży nasion odmian GM i produktów zawierających GMO na rynku unijnym. Inicjatorem ostrej reakcji państw, które krytycznie oceniały postępowanie państw UE i  władz Wspólnoty, były Stany Zjednoczone. W maju 2003 roku USA złożyły w  Światowej Organizacji Handlu (WTO) wniosek o  zorganizowanie konsultacji w  sprawie zastosowania przez UE i  państwa członkowskie środków wpływających niekorzystnie na eksport amerykańskich artykułów rolnych i żywności13. USA stwierdziły, że wprowadzone przez UE w październiku 1998 roku de facto moratorium na wydawanie zezwoleń ograniczyło import z  USA. Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

Natomiast niektóre państwa członkowskie powinny, zdaniem USA, brać udział w  konsultacjach, ponieważ utrzymały krajowe zakazy importu tych produktów biotechnologicznych (a  także handlu nimi), na których import i  handel zgodziły się władze UE. Zdaniem Stanów Zjednoczonych wprowadzone środki były niezgodne z  czterema porozumieniami wielostronnymi WTO, podpisanymi przez UE14. We wrześniu 2003 roku USA złożyły wniosek o zorganizowanie panelu w tej sprawie. W raporcie końcowym, przyjętym przez Organ Rozstrzygania Sporów (Dispute Settlement Body – DSB) w listopadzie 2006 roku stwierdzono, że w UE de facto w okresie czerwiec 1998 r. – wrzesień 2003 r. obowiązywało moratorium na wydawanie zezwoleń (UE negowała fakt jego istnienia). Moratorium, według raportu przyjętego przez DSB, było niezgodne z porozumieniem SPS, natomiast nie było niezgodne z pozostałymi porozumieniami podpisanymi przez UE. W  raporcie stwierdzono również, że UE zbyt długo rozpatrywała 24 wnioski o wydanie zezwoleń, co jest niezgodne z porozumieniem SPS. Jednakże i w tym przypadku nie stwierdzono niezgodności z innymi porozumieniami. Z kolei państwa członkowskie, wprowadzające krajowe środki ochronne (safeguard measures), postępowały również niezgodnie z porozumieniem SPS ponieważ zastosowane środki nie były oparte na ocenie zagrożeń (risk assessments), zgodnej z  definicją, sformułowaną w  porozumieniu SPS. W raporcie stwierdzono, że najprawdopodobniej wprowadzono je mimo braku przekonywujących dowodów naukowych, iż zagrożenia istnieją. Sprawa niewątpliwie zakończyła się rozstrzygnięciem z  którego UE może być zadowolona, gdyż większość zarzutów, sformułowanych przez państwa domagające się zwołania panelu nie została potwierdzona w orzeczeniu. W grudniu 2006 roku UE oświadczyła, że zamierza podporządkować się zaleceniom. Oświadczenie o porozumieniu kończącym sprawę USA i UE złożyły w styczniu 2008 roku. Panel WTO świadczy, że procedury stosowane przez UE są znacznie bardziej restrykcyjne niż przyjęte przez wiele innych państw, w  tym także przez USA. Jest to zatem kwestia o  zasadniczym znaczeniu dla płynnego i  bez zahamowań funkcjonowania strefy wolnego handlu UE–USA w sferze gospodarki żywnościowej. Wprawdzie od orzeczenia panelu minęło kilka lat, ale stanowiska stron nie uległy zmianie. Unijne przepisy, które weszły w życie w pierwszej dekadzie XXI wieku15, są co najmniej równie restrykcyjne, a na pewno znacznie bardziej uciążliwe dla starających się o  zezwolenia, jak przepisy dyrektywy 90/220/EWG. Dyrektywa 2001/18/WE nie zmieniła procedury wydawania zezwoleń, wprowadzonej dyrektywą 90/220/EWG. Natomiast składający wnioski muszą dołączać do nich obecnie znacznie obszerniejszą dokumentację. Nasuwa się pytanie, czy rzeczywiście jest niezbędna, aby ocenić wszystkie możliwe skutki wprowadzenia do obrotu odmiany GM, a  także żywności i  pasz, zawierających surowce GM. Kompetentna odpowiedź wymaga specjalistycznej wie41

dzy z  kilku dziedzin. Rozwiązania przyjęte w  USA wydają się świadczyć, że w UE mamy do czynienia z przesadną, biurokratyczną ostrożnością. Natomiast ważną decyzją, dzięki której władze Unii uzyskały możliwość zasięgania opinii instytucji badawczej, mającej status niezależnego eksperta, było powołanie do życia Europejskiego Urzędu do spraw Bezpieczeństwa Żywności (European Food Safety Authority – EFSA)16. Instytucja ta zaczęła odgrywać ważną rolę w unijnej polityce wprowadzania odmian GM do uprawy, a  produktów GM do obrotu. Wkrótce jednak EFSA stała się obiektem niewybrednych nieraz ataków organizacji ekologicznych, m.in. Greenpeace i Friends of Earth, ponieważ z  niektórych jej opinii wynikało, że badane przez nią odmiany GM lub produkty GM nie zagrażają środowisku oraz zdrowiu ludzi i zwierząt. W  pierwszej dekadzie XXI w. nastąpiło wyraźne, znacznie lepiej widoczne niż w latach dziewięćdziesiątych, zróżnicowanie stanowisk poszczególnych państw członkowskich17. Szczególnym przypadkiem jest Francja. Ostatnio Rada Stanu (Conseil d’Etat), która w niektórych sprawach pełni funkcję najwyższego sądu administracyjnego18, unieważniła decyzję rządu, zakazującą uprawy kukurydzy Monsanto 810 we Francji19. Zaczęły również narastać konflikty między Komisją Europejską a  niektórymi państwami członkowskimi. O tym jak ostrą przybierały formę świadczy wypowiedź Marion Fischer–Boel, Komisarza do spraw Rolnictwa w poprzedniej kadencji, charakteryzująca stosunki między Komisją a  niektórymi państwami członkowskimi w sprawach GMO - „mam wrażenie, że znalazłam się na scenie telewizyjnego serialu komediowego”20. O sile konfliktu świadczą przede wszystkim decyzje sześciu państw członkowskich, które powołując się na klauzulę bezpieczeństwa (art. 23 dyrektywy 2001/18/WE) zakazały uprawy niektórych odmian GM21 na swoim obszarze, mimo że zostały dopuszczone do uprawy na całym obszarze UE. Rada, która zajęła się rozstrzygnięciem sporu w tej sprawie między Austrią i Węgrami a Komisją, odrzuciła większością kwalifikowaną propozycje uchylenia zakazów uprawy, czyli uznała działania państw członkowskich za prawidłowe. Tymczasem zakazane odmiany w momencie dopuszczenia do uprawy spełniały unijne normy środowiskowe i  zdrowotne, a  późniejsze ekspertyzy nie podważyły tych opinii. Nie było więc podstaw do stosowania klauzul ochronnych. Do państw, w których uprawa przynajmniej niektórych odmian GM jest zakazana dołączyła w 2011 roku Bułgaria, a w 2013 roku Polska, która wprowadziła zakazy stosowania materiału siewnego kukurydzy MON81022 oraz sadzeniaków ziemniaka odmiany Amflora23, co jest równoznaczne z zakazem uprawy. Komisja zresztą lekceważąco traktuje hodowców odmian GM. We wrześniu 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że Komisja, rozpatrując wniosek o  zezwolenie na uprawę genetycznie modyfikowanej kukurydzy (odmiana „1507”) postępowała niezgodnie 42

z obowiązującymi ją procedurami24, gdyż nie przekazała w  terminie projektu decyzji Radzie. Nie wchodząc w szczegóły, należy zwrócić uwagę, że wniosek o uwolnienie odmiany „1507” do środowiska (placing on the market), złożony 6 lipca 2001 roku był rozpatrywany przez blisko 10 lat bez ostatecznej decyzji. Sprawa ta jest świadectwem, że wnioski o  zezwolenie na uprawę można rozpatrywać praktycznie bez końca; harmonogram ich rozpatrywania nie odzwierciedla rzeczywistych sytuacji. Niektóre przedsiębiorstwa biotechnologiczne, zajmujące się tworzeniem nowych odmian GM, uważają, że starania o zezwolenie na uprawę na obszarze UE nie mają sensu. Koncern Monsanto zapowiedział, że wycofa wszystkie złożone wnioski w  tej sprawie25, nie wycofując jednak wniosków o zezwolenie na eksport do UE pasz i żywności GM. Ostatnio jedno z największych przedsiębiorstw branży – BASF Plant Science Company GmbH przeniosło swoją działalność poza Europę, gdyż uznało m.in., że na obszarze UE trudno jest prowadzić prace badawcze. W  lipcu 2010 r. Komisja, której nie udało się ze względu na stanowisko Rady zmusić państw członkowskich do postępowania zgodnie z obowiązującym przepisami, zaproponowała nowelizację dyrektywy 2001/18/ WE. Zgodnie z  tą propozycją26, państwo członkowskie mogłoby na swoim terytorium lub jego części wprowadzić zakaz lub ograniczenie uprawy odmiany GM z innych powodów niż jej niekorzystny wpływ na zdrowie ludzi i/lub zwierząt oraz środowisko naturalne. Przepis ten oznaczałby w  rzeczywistości nieograniczoną niczym swobodę ustanawiania zakazu uprawy odmian GM przez państwa członkowskie. Mimo upływu trzech lat dyrektywy nie znowelizowano (ani propozycji Komisji nie odrzucono), ponieważ Rada ze względu na różnice stanowisk nie była w stanie podjąć decyzji. Propozycję krytykowała również (co jest ważne z punktu widzenia strefy wolnego handlu UE – USA) administracja amerykańska, stwierdzając, że wejście propozycji w życie zmusi ją do działań na forum WTO27. Okazuje się więc, że przepisy unijne, regulujące problematykę odmian, żywności i pasz GM są nadal zdecydowanie inne niż regulacje USA, a  przy tym różnice pogłębiają się. Wprawdzie unijna lista dopuszczonych do spożycia i spasania surowców rolnych GM wydłużyła się (tabela 1), ale wciąż jest znacznie krótsza od amerykańskiej. Niewątpliwie jedną z przyczyn, być może najważniejszą, udzielania zezwoleń na import do UE surowców rolnych GM jest sytuacja na światowych rynkach soi, śruty sojowej i  kukurydzy paszowej. W  ostatnich latach drastycznie zmniejszyła się podaż ziarna, nasion i śruty sojowej, pochodzącego z odmian tradycyjnych i  w  konsekwencji obecnie ich ceny są znacznie wyższe niż soi i  kukurydzy GM. Karmienie zwierząt paszami GM stało się więc ekonomiczną koniecznością. Unia natomiast w zasadzie nadal nie udziela zezwoleń na uprawę odmian GM na swym obszarze. W ciągu kilkunastu lat dopuszczono do uprawy jedynie jedną odmianę kukurydzy GM (MON-810) i  jedną ziemniaka Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

(Amflora)28. Wprawdzie EFSA pozytywnie zaopiniowała do uprawy sześć odmian kukurydzy i jedną soi, ale opinia EFSA nie oznacza jeszcze pomyślnego zakończenia procedury wydawania zezwolenia. Tymczasem w  USA uprawia się około 90, a w Brazylii około 30 odmian GM różnych roślin29. Najlepszą chyba ilustracją efektów prowadzonej polityki są powierzchnie pod uprawami GM. W  USA w  2012 roku odmiany GM zajmowały powierzchnię 69,5 mln ha, przy ogólnej powierzchni gruntów ornych w USA 160 mln ha.; uprawiano je więc na ponad 40% gruntów ornych. W tym samym roku udział transgenicznej bawełny, soi i kukurydzy w zbiorach ogółem wynosił w  USA około 90%30. Stany Zjednoczone znajdują się więc na pierwszym miejscu na świecie pod względem powierzchni uprawy odmian GM (w 2012 roku odmiany GM na świecie zajmowały 170 mln ha, podczas gdy

w 1996 roku tylko 1,7 mln ha). Na drugim miejscu znajdowała się Brazylia (37 mln ha), a na kolejnych Argentyna (24 mln ha), Kanada (12 mln ha) i Indie (11 mln ha). W  tych pięciu państwach w  2012 roku powierzchnia upraw pod odmianami GM wynosiła ponad 150 mln ha, czyli około 90% światowej powierzchni upraw GM. Natomiast w UE w 2012 roku kukurydza MON810 zajmowała około 130 tys. ha31, (w tym w Hiszpanii 116 tys. ha, a w Portugalii 9 tys. ha), co stanowiło jeden promil powierzchni gruntów ornych w  państwach członkowskich (około 110 mln ha) i mniej niż 1 promil powierzchni pod uprawami GM na świecie. Powierzchnia uprawy ziemniaków GM (odmiana Amflora) była znikoma, gdyż nie przekraczała kilku tysięcy ha. Znikomy obszar obsiany odmianami GM w UE wynika niewątpliwie z  polityki władz unijnych i  (przede wszystkim) niektórych państw członkowskich. Wpływają

Tabela 1 Liczba odmian GMO, wpisanych do rejestrów w UE i USA oraz odmian, dopuszczonych do spożycia lub spasania

Roślina

Unia Europejska

Stany Zjednoczone

Liczba odmian dopuszczonych

Liczba odmian dopuszczonych

ogółem do spożycia1 do spasania2 do uprawy ogółem do spożycia1 do spasania2 do uprawy Alfalfa Bawełna Burak cukrowy Cykoria Dynia Goździk ozdobny4 Kukurydza Len Melon Mietlica rozłogowa Papaja Pomidory Pszenica Róża (rosa hybryda) Ryż Rzepak (kanola) Soja Śliwa Tytoń5 Ziemniaki Ogółem

8 1

8

8 1

0

94 29

x 29

X 29

94 1

11 7

11 7

11 7

0 0

15 1 673

x 1 57

X 1 57

15 1 126

2 30 3 3 2 0 69 1 2 1 3 8 1 2 3 23 19 1 1 28 2023

2 29 3 3 2 X 65 1 2 x 2 8 1 0 3 22 15 1 x 28 187

2 28 3 3 2 X 65 1 0 1 2 8 1 0 2 21 15 1 0 28 183

2 25 3 3 2 0 48 1 0 0 3 8 0 2 3 17 15 1 1 20 154

Uwagi: 1) Spożycie bezpośrednie lub składnik produktu wieloskładnikowego (direct use or additive). 2) Spasanie bezpośrednie lub składnik paszy wieloskładnikowej (direct use or additive). 3) Liczba odmian dopuszczonych ogółem nie jest sumą trzech pozostałych pozycji ponieważ część odmian została dopuszczona zarówno do spożycia, jak i do spasania, a niektóre również do uprawy. 4) Goździki nie znajdują się na unijnej liście odmian dopuszczonych w 2012 roku. Pierwsze zezwolenie w UE wydaje się na okres 10 lat; następnie wymagany jest wniosek o jego „odnowienie”. Najprawdopodobniej zainteresowani nie wystąpili z takim wnioskiem. 5) Tytoń nie znajduje się na unijnej liście odmian dopuszczonych w 2012 roku; najprawdopodobniej sytuacja jest taka, jak w przypadku goździków. 6) Na liście odmian dopuszczonych do uprawy znajduje się jedynie 1 odmiana kukurydzy i 1 odmiana ziemniaków (stan na 5.11.2013 r.). Źródło: GM Approval Database. International Service for the Acquisition of Agri-Biotech Applications. Baza danych dostępna na stronie internetowej http://www.isaaa.org/KC/CROPBIOTECHUPDATE/default.asp, zakładka: GM Crop Approval Database.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

43

na nią wyraźnie poglądy znacznej części opinii publicznej, sprzeciwiającej się nie tylko uprawie roślin genetycznie zmodyfikowanych, ale również dopuszczeniu do obrotu żywności GM i  produktów żywnościowych zawierających surowce GM. Skrajnym przypadkiem jest Polska, w której obowiązuje zakaz „wytwarzania, wprowadzania do obrotu i  stosowania w  żywieniu zwierząt pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do użytku paszowego”32. Jest to jednak przepis martwy, gdyż kolejnymi nowelizacjami przesuwano termin wejścia jego w życie (obecnie obowiązującym terminem jest 1 stycznia 2017 roku33). Tymczasem produkty genetycznie modyfikowane, zarówno żywność, jak i  pasze są w UE od dziesięciu lat kontrolowane zgodnie z zaleceniami opracowanymi przez Komisję Kodeksu Żywnościowego (Codex Alimentarius) FAO/WHO. Wytyczne Codex Alimentarius z  roku 2003 zalecają badania: (1) bezpośredniego wpływu na zdrowie (toksyczność), (2) możliwości wywoływania reakcji alergicznych, (3) stabilności wprowadzonego genu i  (4) właściwości żywieniowych, spowodowanych modyfikacją genetyczną. Ponadto należy przeanalizować, jakie niezamierzone efekty mogą wynikać z wprowadzenia genu34. Badania wykonuje m. in. EFSA, która wprowadzała coraz ostrzejsze procedury badawcze, w tym zwłaszcza oceny ryzyka przed wprowadzeniem produktu do obrotu. Według L. Szponara i  B. Stankiewicz–Choroszuchy – „Pomimo wielu badań żywności GMO w  różnych krajach, nie wykazano dotąd, w  poprawnych metodycznie badaniach, większych zagrożeń ze strony tej żywności aniżeli pochodzącej z  upraw konwencjonalnych”. Zwracają oni uwagę, że żywność GM jest znacznie dokładniej badana przed dopuszczeniem do rynku niż żywność konwencjonalna, której „nowe rodzaje …nie są zazwyczaj oceniane, przed wejściem na rynek, pod względem bezpieczeństwa, ich składu genetycznego oraz potencjalnie możliwego ryzyka zagrożenia zdrowia, wskutek niewłaściwej budowy pod tym względem”35. Wydaje się jednak, że część europejskiej opinii publicznej, w  tym polskiej, nie przyjmuje i  w  przyszłości również nie będzie przyjmować argumentów, że odmiany GM, a  także żywność i  pasze GM nie stanowią większego zagrożenia dla ludzi, zwierząt i roślin, a także środowiska naturalnego niż odmiany, żywność i pasze „tradycyjne”.

OOO Jest oczywiste, że zróżnicowanie stanowisk w  sprawie odmian GM oraz żywności i pasz GM musi wpływać na ograniczenie swobodnego przepływu towarów między UE i USA. Należy jednak zwrócić uwagę, że w obecnej sytuacji na rynkach międzynarodowych unijny import surowców GM, niezbędnych do produkcji pasz, następuje bez trudności. Wprawdzie liczba genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy, rzepaku (kanoli) i bawełny, których ziarno, nasiona i produkty pochodne (m.in. śruty poekstrakcyjne i oleje) zostały dopuszczone 44

do spasania i żywienia w państwach UE, jest kilkakrotnie mniejsza niż w USA. Jednakże unijny import pasz całkowicie zaspakaja potrzeby, a  eksportujący na rynek UE pasze GM nie odczuwają nadmiernych utrudnień. Pozostaje kwestia eksportu na rynek UE kwalifikowanego materiału siewnego odmian GM. Istniejące w tej dziedzinie poważne ograniczenia wynikają z  braku zezwoleń na uprawę. Konsekwencje zakazu nie są jednak dla przedsiębiorstw biotechnologicznych tak groźne, jak można by przypuszczać. Dopóki wzrasta powierzchnia upraw odmian GM w innych regionach świata, przedsiębiorstwa te mogą lokować materiał siewny na rynkach pozaeuropejskich. Natomiast obecna sytuacja jest korzystna dla rolników uprawiających odmiany GM w krajach eksportujących surowce, uzyskiwane z  odmian GM. Konsekwencją zwiększenia powierzchni pod uprawami GM w  państwach UE byłby bowiem najprawdopodobniej mniejszy z ich strony popyt importowy. Kwestia bariery GMO, jak i innych barier sanitarnych i fitosanitarnych, ma istotne znaczenie dla przyszłej strefy wolnego handlu UE – USA, zwłaszcza jeśli zakłada się, że będzie to strefa „pogłębiona”. Jednakże również „klasyczna” strefa wolnego handlu powinna, zgodnie z art. XXIV GATT 1994, polegać na zniesieniu w handlu między stronami ją tworzącymi wszystkich ceł oraz wszystkich innych ograniczeń handlowych36. Obawiać się należy, że trudno będzie stronom wynegocjować umowę, która będzie spełniała wymagania art. XXIV. Sformułowania art. XXIV umożliwiają jednak różne interpretacje i niewątpliwie umowa zostanie uznana za zgodną z art. XXIV również wtedy, gdy między UE a USA nie zostaną zniesione wszystkich ograniczenia handlowe.

* Dr Janusz Rowiński, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i  Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy w  Warszawie. Email: [email protected]; [email protected] 1

Strefa wolnego handlu UE – USA. Instrumenty chroniące rynki rolno – żywnościowe. „Unia Europejska.pl”, IBRKK, Warszawa 2013, nr 4 (221). 2 Definicję w  języku angielskim sformułowano następująco: “Regulation of foods or feeds derived from, or produced using genetically modified organisms (GMO)”. 3 W  literaturze fachowej, a  także w  przepisach prawnych, używa się określenia „zezwolenie na uwolnienie do środowiska” (release to environment). Według obowiązujących przepisów unijnych (dyrektywa 2001/18/WE istnieją dwa rodzaje zezwolenia: (1) na ograniczone uwolnienie GMO dla celów doświadczalnych i  badawczych albo w  innym celu niż wprowadzenie do obrotu (deliberate release of GMOs for any other purpose than for placing on the market) oraz (2) na wprowadzenie do obrotu GMO lub produktów w składzie których znajdują się surowce GMO (placing on the market of GMOs as or in products). W artykule omówiono tylko zezwolenie na „wprowadzenie do obrotu”. Według słowniczka definicji (art. 2 dyrektywy 2001/18/WE) wprowadzenie do obrotu oznacza „odpłatne lub bezpłatne przekazanie trzeciej stronie”. 4 Informacje o  systemie, obowiązującym w  USA, pochodzą z  przede wszystkim z: A. McHughen, S. Smyth. US Regulatory System for Genetically Modified Crop Cultivars. ������������������ „Plant Biotechnol-

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

ogy Journal”, vol. 6, issue 1, January 2008 oraz dodatkowo z: 1. FDA’s Role in Regulating Safety of GE Foods. http://www.fda. gov/forconsumers/consumerupdates/ucm352067.htm; 2. Guide to US Regulation of Genetically Modified Food and Agricultural Biotechnology Products. http://www.pewtrust.org/our_work_report_ detail.aspx?id=33388, a także informacji na stronach internetowych APHIS http://www.aphis.usda.gov/biotechnology. 5 Problematyką biotechnologiczną zajmuje się w Ministerstwie Rolnictwa - Inspekcja Zdrowia Roślin i Zwierząt (Animal and Plant Health Inspection – APHIS). APHIS kontroluje nie tylko, czy nowe odmiany GM, ale również inne GMO, w tym owady i bakterie, nie stanowią zagrożenia dla uprawianych roślin. 6 Bioinsektycyd (delta – endotoksyna) zabójczy dla larw owadów z rzędów motyli, muchówek, chrząszczy i błonkoskrzydłych, wytwarzany przez niektóre genetycznie zmodyfikowane (wszczepienie genu bacillus thuringiensis) odmiany kukurydzy, ziemniaków, bawełny i tytoniu. Delta – endotoksyny są stosowane w rolnictwie w postaci tradycyjnych insektycydów od blisko dziewięćdziesięciu lat i stwierdzono jedynie niewielki ich wpływ na środowisko, ludzi i dzikie zwierzęta, w tym owady zapylające. 7 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. DzUrz UE L 31, 1.2.2002 r. 8 Przykładem jest wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 120/78 – Rewe Central AG przeciwko Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein, znanej jako sprawa „Cassis de Dijon”. 9 Council Directive of 23 April 1990 on the contained use of genetically modified micro-organisms (90/219/EEC). DzUrz WE L 117, 8.5.1990 r.;. Council Directive of 23 April 1990 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms (90/220/EEC). DzUrz WE L 117, 8.5.1990 r.

w sprawie wskazówek na temat opracowania narodowych strategii i najlepszych praktyk na rzecz współistnienia upraw zmodyfikowanych genetycznie, upraw tradycyjnych i  upraw ekologicznych (2003/556/WE), DzUrz UE L 189 z 29.7.2003 r.; 4) Rozporządzenie (WE) nr 1830/2003 PE i Rady z 22 września 2003 r. określające zasady dotyczące możliwości śledzenia i  etykietowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz możliwości śledzenia żywności i  pasz wyprodukowanych z  GMO, DzUrz UE L 268 z 18.10.2003 r. 16 Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety. DzUrz UE L 31 z  1.2.2002 r.; Regulation (EC) No 882/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on official controls performed to ensure the verification of compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules. DzUrz UE L 165 z 30.4.2004 r. 17 We wnikliwej opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno – Społecznego (EKES) w sprawie GMO w UE (opinia dodatkowa) do grupy zdecydowanych przeciwników GMO zaliczono Austrię, Grecję, Łotwę, Polskę, Węgry i Włochy a zdeklarowanych zwolenników Czechy, Hiszpanię, Holandię Portugalię, Szwecję i Wielką Brytanię. Równocześnie stwierdzono, że „szereg państw wstrzymuje się od zajęcia stanowiska”. Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno – Społecznego w sprawie GMO w UE (opinia dodatkowa). DzUrz UE C 68 z 6.3.2012 r. W  grupie zdecydowanych przeciwników powinny być obecne również Bułgaria, Francja, Niemcy i  Luksemburg, ponieważ wprowadziły krajowe zakazy uprawy kukurydzy Monsanto 810 przed wydaniem opinii przez EKES. 18 Rada Stanu ma m. in. prawo kontroli decyzji władzy wykonawczej, w tym rządu, i może je swym wyrokiem unieważnić, jeśli są sprzeczne z ustawami lub ogólnymi zasadami państwa prawa.

10 Jeden z  punktów preambuły sformułowano następująco „Ochrona zdrowia ludzi i  środowiska wymaga poświęcenia odpowiednio wiele uwagi zagrożeniom, wynikającym z uwalniania organizmów genetycznie zmodyfikowanych (GMO) do środowiska”.

19 Informacja agencyjna. Por. również D. Keating, French Court annuls GMO ban. European Voice. Informacja dostępna na stronie http://www.europeanvoice/article/2013/august/french-court-annuls-gmo-ban/28025.aspx

11 Report on the Review of Directive 90/220/EEC in the Context

20 Cyt. za A. Gąsowski, Problematyka odmian genetycznie modyfikowanych a Wspólna Polityka Rolna. Rolniczy Magazyn Elektroniczny, nr. 49/127, maj-czerwiec 2011 r. Centralna Biblioteka Rolnicza.

12 Szczegóły w: 2194th Council Meeting – Environment – Luxembourg 24/25 June 1999, Press releases database. Dokument C/99/203 dostępny na stronie internetowej http://europa.eu/rapid/ press-release_ PRESS-99-203_en.htm - Aneks.

21 Stan zakazów uprawy na 13.7.2010 r.: kukurydza MON810 - Austria, Francja, Grecja, Luksemburg, Niemcy, Węgry; ziemniak Amflora – Austria, Węgry i Luksemburg.

of Commission’s Communication on Biotechnology and the White Paper. Commission of European Communities. Brussels.10.12.1996. COM(96) 630 final.

13

Sprawa zarejestrowana w  WTO jako DS291. European Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products. Informacje dostępne na stronie internetowej http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.htm. Prośbę o udział w konsultacjach złożyły wspierające USA: Argentyna, Australia, Brazylia, Chile, Indie, Kanada, Kolumbia, Meksyk, Nowa Zelandia i  Peru, co świadczy o  zainteresowaniu wielu państw problematyką GMO i ich niezadowoleniu z restrykcyjnych procedur UE. 14 Są to: Porozumienie w sprawie stosowania środków sanitarnych i  fitosanitarnych (dalej porozumienie SPS), Porozumienie w sprawie rolnictwa oraz Porozumienie w sprawie barier technicznych. 15 W  kolejności uchwalania: 1) Dyrektywa 2001/18/WE z 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i  uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG, DzUrz WE L 106 z  17.4.2001 r.; 2) Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 PE i  Rady z  22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy, DzUrz UE L 268 z 18.10.2003 r.; 3) Zalecenie z 23 lipca 2003 r.

Unia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

22

Rozporządzenie Rady Ministrów z  2 stycznia 2013 r. w sprawie zakazu stosowania materiału siewnego odmian kukurydzy MON 810. DzU z 10.1.2013 r., poz. 39. 23 Rozporządzenie Rady Ministrów z  2 stycznia 2013 r. w  sprawie zakazu stosowania materiału siewnego ziemniaka odmiany Amflora. DzU z 9.1.2013 r., poz. 27. 24 Sprawa Pioneer Hi-Bred International Inc. przeciwko Komisji Europejskiej. Case T – 164/10. Judgment of the General Court (Seventh Chamber) 26 September 2013. Firma skarżąca jest przedsiębiorstwem, mającym swą siedzibę w USA. 25 Monsanto to withdrow EU approval requests for New GMO crops. Informacja dostępna na stronie http://www.reuters.com/article/ 2013/07/17/us-eu-monsanto-gmos-idUSBRE96G16R20130717. 26 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Directive 2001/18/EC as regards the possibility for Member States to restrict or prohibit the cultivation of GMOs in their territory. COM(210) 375 final, Brussels, 13.7.2010. Por. również Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the freedom for Member

45

States to decide on the cultivation of genetically modified crops. COM(2010) 380 final, Brussels, 13.7.2010.

32 Ustawa o  paszach. Art.15, ust. 1, pkt. 4. DzU z  2006 r., nr 144, poz.1045.

27 W  tej sprawie szerzej: A. Gąsowski, Problematyka odmian genetycznie modyfikowanych a  Wspólna Polityka Rolna. Rolniczy Magazyn Elektroniczny, nr. 49/127, maj–czerwiec 2011 r. Centralna Biblioteka Rolnicza. Artykuł dostępny na stronie http://rme.cbr.net.pl/ archiwum/maj-czerwiec-nr-49/127-opinie/309-problematyka-odm ian-genetycznie-modyfikowanych-a-wspolna-polityka-rolna.html. Opracowanie A. Gąsowskiego jest najobszerniejszym omówieniem w  polskiej literaturze problemów prawno-ekonomicznych związanych z odmianami genetycznie zmodyfikowanymi.

33 Ustawa o  zmianie ustawy o  paszach. DzU z  2012 r., poz.1007. Zastanawia tworzenie dla „świętego spokoju” fikcji prawnej.

28 Na aktualnej liście odmian GM dopuszczonych do uprawy na obszarze UE nie ma tytoniu C/F/93/08-03. Nie ma go również na liście odmian wycofanych.

34

Cyt. za: L. Szponar, B. Stankiewicz–Choroszucha, Uwarunkowania zdrowotne żywności z udziałem surowców modyfikowanych genetycznie, (w:) Ekonomiczne i społeczne aspekty biotechnologii w  Unii Europejskiej i  Polsce. Almamer. Warszawa 2009, s. 194. 35

Ibidem, op. cit., s. 187 i 188.

36

30 Na podstawie informacji USDA, zamieszczonej na stronie http://www.fda.gov/forconsumers/ consumerupdates/ucm352067.htm

Article XXIV par. 8 b GATT 1994: „A free-trade area shall be understood to mean a group of two or more customs territories in which the duties and other restrictive regulations of commerce (except, where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated on substantially all the trade between the constituent territories in products originating in such territories”.

31 Informacje o powierzchni pod odmianami GM: J. Clive Status of Commercialized Biotech/GM Crops:2012, http://www.isaaa.org/ resources/publications/briefs/44/highlights/default.asp

n

29

EU delays approval of genetically modified crops until 2014 - sort of, http:// www.nyrnaturalnews.com/eu-delays-approval-of– genetically-modified-crops-until-2014/

JEDNOLITY RYNEK EUROPEJSKI RYZYKO FINANSOWE W DZIAŁALNOŚCI HANDLOWEJ NA TERENIE UNII EUROPEJSKIEJ Katarzyna Januszewska-Hawranek*, Dariusz Michalski** Zarządzanie ryzykiem finansowym w  przypadku większości przedsiębiorców jest ważnym elementem w procesie podejmowania decyzji i zarządzania przedsiębiorstwem. W  zależności od rodzaju prowadzonej działalności można wyodrębnić różne elementy tego ryzyka. W  niniejszym artykule autorzy przedstawiają elementy ryzyka finansowego związane z  działalnością handlową (eksportową), przy czym nie omawiają zabezpieczeń i technik minimalizacji ryzyka, takich jak akredytywa, ubezpieczenia czy inkasa. Ryzyko finansowe to każde ryzyko wpływające na wyniki danej działalności, spowodowane nieoczekiwanymi zdarzeniami, których nie ujęto w  planach. W  artykule skoncentrowano się właśnie na tych zdarzeniach oraz na ocenie przewidywalności tych zdarzeń w toku planowania i negocjowania transakcji handlowej. Identyfikacja potencjalnych zdarzeń związanych z  działalnością handlową pozwala w  perspektywie na wprowadzenie systemu oceny ryzyka. W  transakcjach prowadzonych w Unii Europejskiej ocenę taką ułatwiają jednolite zasady wynikające z przepisów prawa europejskiego, w  szczególności z  rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i  Rady (WE) nr 593/2008 z  17  czerwca 2008 r. w  sprawie prawa właściwego dla zobowiązań 46

umownych1 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych2. Unifikacja na płaszczyźnie europejskiej zasad w zakresie prawa właściwego dla umów sprzedaży oraz w zakresie jurysdykcji i  uznawania orzeczeń w  sprawach handlowych, choć stanowi jedynie element procesu oceny ryzyka, zwiększa przewidywalność wyników i  świadomość kierownictwa przedsiębiorstwa w  zarządzaniu ryzykiem finansowym pojawiającym się przy transakcjach handlowych. Umożliwia to przedsiębiorstwom na europejskim rynku wewnętrznym tworzenie przewidywalnych i  przejrzystych systemów oceny ryzyka takich transakcji handlowych. Zdaniem autorów, ocena taka dzięki ujednoliceniu, harmonizacji i  standaryzacji jest znacznie łatwiejsza oraz w wysokim stopniu usystematyzowana. Podobnie dzięki jednolitym zasadom dochodzenia ewentualnych roszczeń, określonych w  rozporządzeniach (WE): nr 1896/2006, ustanawiającym postępowanie w  sprawie europejskiego nakazu zapłaty oraz nr 861/2007, ustanawiającym europejskie postępowanie w  sprawie drobnych roszczeń, łatwiej jest ocenić czas, nakłady środków oraz wynik procesu wykonywania zobowiązań płynących z  takich transakcji handlowych na terenie państw członkowskich Unii. Identyfikacja ryzyka transakcji eksportowej Ryzyko finansowe związane jest zawsze z wystąpieniem zdarzeń wywołujących odchylenia od planowaUnia Europejska.pl Nr 5 (222) 2013

nych wartości. Określenie celu działalności gospodarczej staje się zatem warunkiem koniecznym dla określenia ryzyka. Analiza ryzyka finansowego obejmuje: jego identyfikację, określenie przyczyny, czyli zdarzenia inicjującego, skutek, jaki ono wywoła przy zakładanym poziomie realizacji celu, oraz ocenę jego wartości (dotkliwość). Informacje te są podstawą oceny, które z instrumentów reakcji na ryzyko można uznać za efektywne (relacja kosztów do redukowanego ryzyka) i skuteczne w zastosowaniu. Rysunek 1 przedstawia schemat opisanego postępowania. Rysunek 1 Elementy analizy ryzyka finansowego 1$=:$ 35=