Prawo Unii Europejskiej Wprowadzenie Ewy Skibińskiej 6. wydanie

C H BECK •

•

TEKSTY USTAW BECKA

Prawo Unii Europejskiej

Polecamy nasze publikacje z zakresu prawa europejskiego: Maria Magdalena Kenig-Witkowska PRAWO INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ, wyd. 5 Podręczniki Prawnicze Michael Ahlt, Maciej Szpunar PRAWO EUROPEJSKIE, wyd. 5 Podręczniki Prawnicze Jan Wiktor Tkaczyński, Marek Świstak, Rafał Willa LEKSYKON FUNDUSZY UNII EUROPEJSKIEJ Unia Europejska Agnieszka Jankowska, Marek Mirosław DOPUSZCZALNOŚĆ POMOCY PUBLICZNEJ. UREGULOWANIA WSPÓLNOTOWE I KRAJOWE Unia Europejska Dariusz Łubowski SWOBODY WSPÓLNOTOWE W TRAKTACIE USTANAWIAJĄCYM WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄ Komentarze Becka Ewa Skibińska SWOBODA ZAKŁADANIA PRZEDSIĘBIORSTW PRZEZ OSOBY PRAWNE (ART. 43–48 TWE) Monografie Prawnicze www.sklep.beck.pl

Prawo Unii Europejskiej Teksty jednolite wraz z wprowadzeniem dr Ewy Skibińskiej oraz z indeksem rzeczowym 6. wydanie

WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2012

Prawo Unii Europejskiej 6. wydanie Stan prawny: styczeń 2012

Redakcja: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H. Beck 2012 Informacje wydawcy: Spisy treści poszczególnych aktów oraz tytuły artykułów umieszczone w nawiasach kwadratowych pochodzą od redakcji. Są one, tak jak i przypisy, chronione prawem autorskim. Wydawnictwo C.H. Beck, Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Druk i oprawa: Elpil, Siedlce

ISBN 978–83–255–3578–0 ISBN e-book 978–83–255–3628–2

Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII

Wprowadzenie – dr Ewa Skibińska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX

1. Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 13) . . . .

1

2. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

3. Protokoły (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 201) . . . . . . . . . .

205

4. Załączniki (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 329) . . . . . . . . .

241

5. Deklaracje (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 335) . . . . . . . . .

243

6. Tabele ekwiwalencyjne (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 361) . . . . . .

265

7. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 14 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 389) . . . . . . . . . . . . . . .

293

7a. Wyjaśnienia dotyczące Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

305

8. AKT dotyczący wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich z dnia 20 września 1976 r. (Dz.Urz. UE L 1976, Nr 278, str. 5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

335

8a. Decyzja Rady z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 roku zmieniająca Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom (2002/772/WE, Euratom) z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. 283, str. 1) . . . . .

341

Indeks rzeczowy

347

.....................................

V

Wykaz skrótów Cyfry w nawiasach oznaczają pozycję w spisie treści.

AktWPZ . . . . . . . . . . AKT dotyczący wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich (8) DecWPE . . . . . . . . . Decyzja Rady z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 roku zmieniająca Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom (2002/772/WE, Euratom) (8a) KPP UE . . . . . . . . . . Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (7) KPPW . . . . . . . . . . . Wyjaśnienia dotyczące Karty Praw Podstawowych (7a) TUE . . . . . . . . . . . . Traktat o Unii Europejskiej (1) TfUE . . . . . . . . . . . . Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2)

VII

Wprowadzenie dr Ewa Skibińska Spis treści I. Zagadnienia wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX A. Traktaty założycielskie jako podstawa acquis communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX B. Traktat z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X C. Źródła prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . XVI 1. Źródła prawa pierwotnego . . . . . . . . . . . . . . XVI 2. Źródła prawa wtórnego (pochodnego) . . . . . . XVII D. Zasady prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . XIX II. Traktat o Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV A. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV B. Instytucje Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . XXVII C. Wzmocniona współpraca . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXII D. Działania zewnętrzne Unii Europejskiej. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa . . . . . . . . XXXII E. Członkostwo w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIV III. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej . . . . . . XXXIV A. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIV B. Podział kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVI C. Zakaz dyskryminacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII D. Obywatelstwo Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII E. Rynek wewnętrzny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XXXVIII F. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XL G. Prawo konkurencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLI H. Pytania prejudycjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLII IV. Traktaty Akcesyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLIV A. Traktat Akcesyjny z dnia 16.4.2003 r. . . . . . . . . XLIV B. Traktat Akcesyjny z dnia 21.6.2005 r. . . . . . . . . XLV C. Rozszerzenie UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLVI V. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej . . . . . . XLVII VI. Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich . . . XLIX

I. Zagadnienia wstępne A. Traktaty założycielskie jako podstawa acquis communautaire Prawo Unii Europejskiej stanowi swoisty system prawa, odrębny zarówno od prawa międzynarodowego, jak i prawa poszczególnych IX

Wprowadzenie

państw członkowskich UE. Dorobek prawny Unii jest określany mianem acquis communautaire i obejmuje całość unijnego prawodawstwa, wraz z ukształtowanymi sposobami jego wykładni oraz stosowania, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwyczaje, a także zasady ogólne, stanowiące wspólny fundament, na którym opiera się Unia Europejska (które są wspólne dla państw członkowskich). Podstawową rolę w systemie unijnego prawa odgrywają Traktaty założycielskie. Zgodnie z art. 2 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23.5.1969 r. (dalej jako: KWPT) traktaty stanowią międzynarodowe porozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej oraz regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względu na jego szczególną nazwę. Traktaty założycielskie tworzą: Traktat z 18.4.1951 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (wygasł w dniu 22.7.2002 r.), Traktat z 25.3.1957 r. o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie nosi nazwę: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; dalej również jako: TfUE), Traktat z 25.3.1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (dalej również jako: TEWEA). W zakresie, w jakim ustanowił Unię Europejską, Traktatem założycielskim jest również Traktat z 7.2.1992 r. o Unii Europejskiej (nazywany też Traktatem z Maastricht; dalej również jako: TUE). Przepisy Traktatów założycielskich w wyniku procesu pogłębiania integracji europejskiej ulegały nowelizacjom i uzupełnieniom. Zmiany wprowadzały przepisy Traktatów rewizyjnych, tj. Jednolitego Aktu Europejskiego z 17/28.2.1986 r. (Dz.Urz. L 1987, Nr 169, s. 1), Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) z 7.2.1992 r. (Dz.Urz. C 1992, Nr 191, s. 1), Traktatu z Amsterdamu z 2.10.1997 r. (Dz.Urz. C 1997, Nr 340, s. 1), Traktatu z Nicei z 26.2.2001 r. (Dz.Urz. C 2001, Nr 80, s. 1) oraz Traktatu z Lizbony z 13.12.2007 r. (Dz.Urz. C 2008, Nr 115, s. 1). Traktaty rewizyjne z chwilą wejścia w życie utraciły autonomiczny byt (chyba, że zawierają postanowienia, które nie zostały włączone do Traktatów założycielskich). Traktaty założycielskie zostały uzupełnione również innymi aktami prawnym, m.in. przepisami Konwencji o niektórych Instytucjach Wspólnych dla Wspólnot Europejskich oraz Konwencji o ustanowieniu Jednej Rady i Jednej Komisji Wspólnot Europejskich, Pierwszym i Drugim Traktatem Budżetowym. Wpływ na brzmienie Traktatów założycielskich miały także poszczególne Traktaty Akcesyjne, które wprowadziły m.in. zmiany w systemie instytucjonalnym Unii. B. Traktat z Lizbony Znaczne rozszerzenie UE (od 2004 r. Unia powiększyła liczbę państw członkowskich o 12 nowych państw) i związane z tym dalsze trudX

Wprowadzenie

ności w jej funkcjonowaniu w dotychczasowym kształcie (zwłaszcza systemu instytucjonalnego) oraz dążenie do głębszej integracji UE, a także wzmocnienia jej pozycji na arenie międzynarodowej zaowocowały przełomowym projektem nowego aktu prawnego, tj. Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (dalej jako: TKE). Dnia 29.10.2004 r. TKE został podpisany przez przedstawicieli państw członkowskich w Rzymie. Jego materia zawierała zakres tematyczny TWE oraz TUE i ustanawiała Unię Europejską w nowym kształcie. Tym samym TKE uchylał Traktaty założycielskie. Pierwotnie zakładano, że proces ratyfikacji będzie trwał dwa lata. Jednakże przepisy TKE wywołały szereg kontrowersji, powodem których był m.in. nowy podział głosów w Radzie oraz skład Komisji Europejskiej. Burzliwą dyskusję w mediach spowodowało też brzmienie preambuły (ostatecznie zawarto odwołanie do „tradycji humanistycznej i religijnej” bez wymienienia konkretnego wyznania). W wyniku odrzucenia TKE w referendum we Francji i Holandii w 2005 r. proces ratyfikacji Traktatu został „zamrożony”. A „czas refleksji” nad TKE pokazał, że przyjęcie go w kształcie uzgodnionym w 2004 r. będzie niemożliwe, chociażby ze względu na kontrowersje dotyczące państwowości Unii. Rozszerzenie UE, w związku z uzyskaniem z dniem 1.1.2007 r. członkostwa przez Republikę Bułgarii oraz Rumunię, przyspieszyło wprowadzenie innych rozwiązań dotyczących prawa pierwotnego. Zdeterminowane działania Niemiec sprawujących prezydencję w Unii, spowodowały zmianę koncepcji i opracowanie projektu nowego traktatu jedynie reformującego obowiązujące Traktaty założycielskie. Podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 21–23.6.2007 r. uzgodniono szczegóły mandatu negocjacyjnego dla Konferencji międzyrządowej mającej przygotować ostateczną treść postanowień Traktatu. Tekst Traktatu został przedstawiony przedstawicielom państw członkowskich Unii dnia 18.10.2007 r. podczas szczytu UE w Lizbonie. Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Traktat z Lizbony, Traktat reformujący UE; dalej również jako: TL) został podpisany dnia 13.12.2007 r. w lizbońskim Klasztorze Hieronimitów. Warunkiem wejścia w życie TL była jego ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie. Odbywała się ona według wewnętrznego ustawodawstwa państw członkowskich UE. Jednakże procedura ratyfikacji TL nie przebiegała bez przeszkód, np. w Niemczech wymagała zmian w Ustawie zasadniczej. Podstawą do ratyfikacji Traktatu z Lizbony w Polsce były postanowienia art. 90 Konstytucji RP. Zgodnie z uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej XI

Wprowadzenie

Polskiej z dnia 28.2.2008 r. w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji RP została uchwalona ustawa w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji RP. Proces ratyfikacji Traktatu z Lizbony został zakończony przez Prezydenta RP dnia 10.10.2009 r. Przeciwko ratyfikacji TL opowiedzieli się obywatele Irlandii podczas referendum w dniu 13.6.2008 r. Jednakże przywódcy państw członkowskich UE postanowili kontynuować ten proces. Podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 11/12.12.2008 r. ustalono kierunki dalszych działań, których efektem miało być wejście w życie TL przed końcem 2009 r. W odpowiedzi na oświadczenie wyszczególniające zagadnienia budzące zaniepokojenie narodu irlandzkiego związane z TL, przedstawione przez premiera Irlandii, Rada Europejska postanowiła, że zostaną zapewnione niezbędne gwarancje prawne w odniesieniu do następujących kwestii: – postanowienia TL nie będą miały wpływu w odniesieniu do jakiegokolwiek państwa członkowskiego na zakres oraz wykonywanie kompetencji Unii w dziedzinie opodatkowania; – postanowienia TL nie będą oddziaływać dodatkowo ani na politykę bezpieczeństwa i obrony państw członkowskich, w tym na tradycyjną irlandzką politykę neutralności, ani na zobowiązania większości pozostałych państw członkowskich; – okoliczność przyznania w przepisach TL prawnego statusu Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a także zawarte w TL postanowienia odnoszące się do wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych – w żaden sposób nie naruszają postanowień Konstytucji Irlandii dotyczących prawa do życia, edukacji i rodziny. Ponadto, potwierdzone zostało duże znaczenie, jakie nadaje Unia kwestiom dotyczącym: postępu społecznego i ochrony praw pracowniczych; usług publicznych, jako niezbędnego instrumentu zapewniającego spójność społeczną i regionalną; odpowiedzialności państw członkowskich za świadczenie usług edukacyjnych i zdrowotnych; zasadniczej roli i szerokiego zakresu uprawnień organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług niemających charakteru gospodarczego świadczonych w interesie ogólnym, na które nie będą miały wpływu żadne postanowienia TL, w tym postanowienia dotyczące wspólnej polityki handlowej. Zgodnie z postanowieniami TL liczba komisarzy miała być zmniejszona. Reagując na głęboką krytykę tego rozwiązania Rada Europejska postanowiła, że w skład Komisji będzie wchodził nadal jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. XII

Wprowadzenie

Powtórne referendum w Irlandii w sprawie Traktatu Lizbońskiego odbyło się dnia 2.10.2009 r. i jego wynik okazał się pozytywny: większość obywateli Irlandii wyraziła poparcie dla nowego traktatu. Dnia 16.10.2009 r. prezydent Irlandii podpisała TL. Na listopadowym szczycie Rady Europejskiej przywódcy państw UE zaakceptowali derogację (tzw. opt-out) zwalniającą Republikę Czeską (ostatnie państwo, które nie ratyfikowało TL) od stosowania Karty Praw Podstawowych. Wówczas prezydent Republiki Czeskiej podpisał Traktat i czeskie dokumenty ratyfikacyjne zostały w listopadzie 2009 r. złożone rządowi Włoch, który jest depozytariuszem Traktatu. Traktat Lizboński wszedł w życie dnia 1.12.2009 r. Traktat z Lizbony jest wielostronną umową, która jedynie zmienia, a nie zastępuje jak TKE, dotychczasowe Traktaty założycielskie stanowiące podstawę prawną Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej. Nazwa Traktatu nie oddaje w pełni zakresu jego regulacji, ponieważ dokonuje on również zmiany w przepisach TEWEA. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony Europejska Wspólnota Energii Atomowej pozostanie odrębną Wspólnotą powiązaną instytucjonalnie, prawnie i finansowo z UE. Traktat z Lizbony składa się z 7 artykułów: Artykuł 1 – zawiera zmiany wprowadzone do TUE, Artykuł 2 – zawiera zmiany wprowadzone do TWE i zmienia jego nazwę na „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, Artykuł 3 – określa, że TL zostaje zawarty „na czas nieokreślony”, Artykuł 4 – zawiera odesłania do Protokołu 1 i 2, Artykuł 5 – zawiera postanowienia dotyczące ujednolicenia artykułów, sekcji, rozdziałów, tytułów i części Traktatów oraz odesłania do tabel ekwiwalencyjnych, Artykuł 6 – zawiera postanowienia dotyczące zasad ratyfikacji i wejścia w życie TL, Artykuł 7 – zawiera wyliczenia języków autentycznych TL (wśród 23 języków jest oczywiście również język polski) oraz wskazania depozytariusza (jest nim tradycyjnie rząd Republiki Włoskiej). Do TL dołączono Protokoły: – Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w UE, – Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, – Protokół w sprawie Eurogrupy, – Protokół w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na mocy artykułu 28a TUE, XIII

Wprowadzenie

– Protokół dotyczący artykułu 6 ust. 2 TUE w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, – Protokół w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji, – Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa, – Protokół w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych, – Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, – Protokół w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania art. 9c ust. 4 TUE i art. 205 ust. 2 TfUE w okresie między 1.11.2014 r. a 31.3.2017 r. i od 1.4.2017 r., – Protokół w sprawie postanowień przejściowych oraz: – Protokół Nr 1 zmieniający Protokoły dołączone do TUE, TWE lub TEWEA, – Załącznik – Tabele ekwiwalencyjne, o których mowa w artykule 2 Protokołu Nr 1 zmieniającego protokoły dołączone do TUE, TWE lub TEWEA, – Protokół Nr 2 zmieniający TEWEA. Załącznik do TL stanowią Tabele ekwiwalencyjne, zgodnie z art. 5 TL. Ponadto, do TL dołączono Akt końcowy Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich, w którym zostało zamieszczone 65 deklaracji. Na podstawie nowego art. 51 TUE dołączone do TL załączniki i protokoły mają taką samą moc wiążącą jak Traktaty, bowiem „stanowią ich integralną część”. W TL usunięte zostały wszelkie postanowienia, przewidziane w TKE, sugerujące państwowość UE, takie jak nazwa „konstytucja”, czy też artykuły o symbolach Unii (np. flaga, hymn). Traktat z Lizbony nie uchyla dotychczas obowiązujących TUE i TWE, a jedynie wprowadził do nich odpowiednie rewizje. Na mocy przepisów TL Wspólnota Europejska przestała istnieć, a jej następcą prawnym jest Unia. W związku z tym nazwa – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską została zmieniona na – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Zgodnie z postanowieniami TL Unii Europejskiej została nadana osobowość prawna. Istotne zmiany dotyczą systemu organów UE. W postanowieniach TL przewidziano wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego, który został wyposażony w nowe istotne kompetencje w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych, a rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania (obecnie określanej jako: zwykła procedura prawodawcza) zapewnia PE pozycję równorzędną XIV

Wprowadzenie

z Radą (reprezentującą państwa członkowskie) przy przyjmowaniu zdecydowanej większości unijnych aktów prawnych. Zmiany w systemie instytucjonalnym dotyczą również m.in.: – zasad głosowania większością kwalifikowaną w Radzie; przy czym nicejski system głosowania większością kwalifikowaną w Radzie będzie obowiązywał do 2014 r., a od tego roku większość kwalifikowaną będzie się obliczać na zasadzie podwójnej większości: państw członkowskich i ludności (stanowić ją będzie co najmniej 55% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności UE); – ustanowienia urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej; – wprowadzenia bezpośredniego związku pomiędzy wyborem przewodniczącego Komisji a wynikami wyborów do PE; – składu PE. Na podstawie postanowień TL rozszerzono możliwości działania UE w wielu dziedzinach, w tym zwłaszcza w zakresie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (walka z terroryzmem, zwalczanie przestępczości) oraz w ramach polityki energetycznej, zdrowia publicznego, ochrony ludności, zmian klimatycznych, usługi użyteczności publicznej, badania przestrzeni kosmicznej, spójności terytorialnej, polityki handlowej, pomocy humanitarnej, sportu, turystyki i współpracy administracyjnej. Zgodnie z przepisami TL ustanowiony został nowy urząd wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który jest jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji. Ma on zapewnić większe oddziaływanie, spójność i widoczność działań zewnętrznych UE. W realizacji wyżej wymienionych celów wspierać go będzie Europejska Służba Działań Zewnętrznych. Traktat z Lizbony zawiera ponadto szereg drobniejszych modyfikacji, m.in. Polska i Litwa uzyskały zapis o solidarności energetycznej krajów Unii. W wyniku nacisków m.in. Holandii dalszemu zwiększeniu uległa rola parlamentów narodowych. Uzyskały one większe możliwości udziału w pracach UE, zwłaszcza dzięki mechanizmowi gwarantującemu, że będzie ona podejmować działania jedynie, jeżeli na szczeblu unijnym można osiągnąć lepsze wyniki (zasada pomocniczości). Ponadto, obywatele UE otrzymali większą możliwość uczestnictwa w procesie decyzyjnym, tzn. na podstawie inicjatywy obywatelskiej milion obywateli z różnych państw członkowskich może zwrócić się do Komisji o przedłożenie nowego wniosku legislacyjnego. W TL po raz pierwszy wyraźnie przewidziano możliwość wystąpienia państwa członkowskiego z Unii. Podczas negocjacji TL uzgodniono, iż 12 państw członkowskich otrzyma w sumie 18 dodatkowych mandatów, natomiast RFN utraci XV

Wprowadzenie

3 mandaty. Oznacza to, że liczba parlamentarzystów wzrosła do 754, co spowodowało wprowadzenie zmian w Protokole Nr 36 w sprawie postanowień przejściowych (Dz.Urz. z 2010 r. C 263 s. 1–10; zob. s. 234 w niniejszym zbiorze). Kolejne zmiany w postanowieniach Traktatu mają zostać wprowadzone przed 2013 r. i będą miały na celu ustanowienie europejskiego mechanizmu stabilizacyjnego, a przez to utrzymanie stabilności finansowej strefy euro (por. Konkluzje Rady Europejskiej z 28–29.10.2010 r.). Szczegółowe omówienie zmian wprowadzonych postanowieniami TL znajduje się w dalszej części niniejszego wprowadzenia. C. Źródła prawa Unii Europejskiej Źródła prawa UE, tworzące acquis communautaire, są bardzo zróżnicowane. Najczęściej w doktrynie prawa UE stosowany jest podział źródeł prawa na źródła prawa pierwotnego i pochodnego (wtórnego). 1. Źródła prawa pierwotnego Do źródeł prawa pierwotnego należą: Traktaty założycielskie (Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej), Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktaty nowelizujące (JAE z 1986 r., TUE z 1992 r., TA z 1997 r., TN z 2001 r., TL z 2007 r.), a także Traktaty akcesyjne (z lat: 1972, 1979, 1985, 1994, 2003, 2005). Do prawa pierwotnego należą niektóre inne porozumienia pomiędzy stronami Traktatów założycielskich, zwłaszcza: Traktat o fuzji organów z 1965 r., dwa Traktaty budżetowe z 1970 r. i z 1975 r., Akt o wyborach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego z 1976 r. Prawo pierwotne tworzą również zasady ogólne prawa UE. Są one zawarte przede wszystkim w orzecznictwie TSUE. Trybunał formułując je sięgnął zarówno do zasad: – które tworzą podstawę funkcjonowania praworządnych i demokratycznych państw (m.in. pewność prawa i ochrony zaufania oraz zasady: wolności, demokracji oraz jawności), – zawartych w traktatach założycielskich (m.in. zasady: proporcjonalności i pomocniczości), jak i – zapisanych w umowach międzynarodowych, których stronami są państwa członkowskie, w tym zwłaszcza w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (m.in. prawo do sądu oraz prawo do poszanowania życia rodzinnego). Na podstawie art. 6 ust 1 TL Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej „ma taką samą moc prawną jak Traktaty”, zatem jej postanowienia należy również zaliczyć do źródeł prawa pierwotnego. XVI

Wprowadzenie

2. Źródła prawa wtórnego (pochodnego) Źródła prawa pochodnego (wtórnego) tworzą przede wszystkim akty prawne wymienione w art. 288 TfUE (dawny art. 249 TWE), tj. rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Mają one różny charakter prawny, często odmiennych adresatów oraz pełnią rozmaite funkcje. Traktat Lizboński (por. zwłaszcza art. 288–292 TfUE) wprowadza, ze względu na procedury w których są przyjmowane, rozróżnienie na akty: ustawodawcze, delegowane i wykonawcze. Zgodnie z art. 288 akapit 2 TfUE rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie wyznacza zachowanie jakie może zdarzyć się w nieokreślonej liczbie przypadków (charakter abstrakcyjny). Rozporządzenie jest aktem o charakterze generalnym i jest kierowane nie tylko do instytucji i organów unijnych oraz państw członkowskich, ale także do osób fizycznych oraz prawnych przynależnych do Unii. Po wejściu w życie rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich bez konieczności podejmowania jakichkolwiek czynności implementacyjnych. Tym samym zakłada się, że normy zawarte w rozporządzeniu powinny być kompletne pod względem prawnym, tak aby nie wymagały uzupełnienia w aktach prawnych wydanych przez organy państw członkowskich (w praktyce nie zawsze założenie to jest realizowane – por. rozp. Rady (WE) Nr 2157/2001 z 8.10.2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE) (Dz.Urz. L 294 z 10.11.2001, s. 1 i nast.). Rozporządzenie jest podstawowym instrumentem ujednolicania (unifikacji) prawa na całym terytorium Unii, który najgłębiej ingeruje w porządki prawne państw członkowskich. Dyrektywa jest aktem prawnym, zgodnie z art. 288 akapit 3 TfUE, adresowanym do państw członkowskich, a nie do ich organów lub instytucji. Dyrektywa wiąże państwa członkowskie co do rezultatu, który ma być osiągnięty. Tym samym państwo członkowskie zobowiązane jest nie tylko do prawidłowego wprowadzenia norm do ustawodawstwa wewnętrznego, ale przede wszystkim do osiągnięcia wymaganego dyrektywą stanu (prawnego, gospodarczego i społecznego), który wynika z jej przepisów (por. wyr. w sprawie C-62/00 Marks & Spencer). Zgodnie z przepisem art. 288 akapit 3 TfUE organy państw członkowskich mają swobodę wyboru i formy i środków. W piśmiennictwie podkreśla się, że dyrektywa powinna być, co do zasady, implementowana przez ustanowienie przepisów powszechnie obowiązujących. Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że do sądu krajowego należy, na ile jest to możliwe w ramach swobodnej oceny przyznanej mu przez prawo krajowe, dokonanie takiej wykładni przepisów wydanych w celu XVII

Wprowadzenie

wykonania dyrektywy, która będzie zgodna z jej treścią i celem (por. wyr. w sprawie 14/83 Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że nie są wystarczające np. zmiany praktyki stosowania prawa przez organy administracyjne (por. wyr. w sprawie 102/79 Komisja przeciwko Belgii). W przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania postanowień dyrektywy państwo członkowskie może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą (por. wyr. w sprawach łączonych C-6 i 9/90 Francovich oraz w sprawie C-46 i 48/93 Brasserie). Dyrektywa jest podstawowym instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich, która ma na celu doprowadzenie do zbliżenia ich porządków prawnych. W przepisie art. 288 akapit 4 TfUE zdefiniowano decyzję jako akt prawny, który wiąże w całości swoich adresatów. Adresatami decyzji mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i podmioty indywidualne, określone bezpośrednio, albo w sposób pośredni. Unijne decyzje stanowią różnorodną grupę aktów (często dotyczą prawa konkurencji, wspólnej polityki rolnej lub prawa podatkowego). Zgodnie z art. 288 akapit 5 TfUE zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej dla adresatów, co nie oznacza, że są pozbawione znaczenia prawnego (m.in. powinny być uwzględniane przy unijnej wykładni prawa krajowego – por. wyr. w sprawie C-322/88 Grimaldi). Zalecenia i opinie przedstawiają stanowisko danej instytucji unijnej w określonej dziedzinie lub konkretnej sprawie. Adresatami mogą być inne instytucje UE, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa. Ponadto, poza aktami wymienionymi w art. 288 TfUE, wydawane są także inne akty określane w piśmiennictwie jako akty nienazwane (sui generis), tzw. soft law. Są to m.in.: regulaminy, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, porozumienia, sprawozdania, plany, zawiadomienia, memoranda oraz programy. Akty soft law charakteryzują się tym, że nie mają mocy wiążącej dla adresatów. Niemniej jednak incydentalnie mogą być prawnie wiążące lub wywoływać skutki prawne (por. wyr. w sprawie C-208/03 P Jean Marie Le Pen). Przedmiotem tych aktów są przede wszystkim sprawy wewnętrzne i organizacyjne UE oraz stosunki z państwami trzecimi. Do źródeł prawa UE zostały również zaliczone umowy międzynarodowe podpisane przez Unię (poprzednio także przez Wspólnotę Europejską) i państwa członkowskie. Zgodnie z art. 216 ust 2 TfUE umowy zawarte przez Unię z jednym lub większą liczbą państw trzecich albo organizacji międzynarodowych wiążą instytucje UE oraz państwa członkowskie. Mogą być one przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 267 TfUE (przy czym interpretacja XVIII

Wprowadzenie

TS nie wiąże drugiej strony umowy: będącej państwem spoza UE bądź organizacją międzynarodową). Celem zapewnienia jednolitości prawa uprawnione instytucje Unii mogą uzyskać opinie TS w sprawie zgodności z przepisami Traktatów (art. 218 ust. 11 TfUE). Do źródeł prawa UE można zaliczyć również umowy międzynarodowe zawierane między państwami członkowskimi oraz których stroną są, poza UE (poprzednio WE), także państwa członkowskie (np. umowa z 1994 r. o utworzeniu WTO). Co do zasady, umowy międzynarodowe państw członkowskich z państwami trzecimi albo z organizacjami międzynarodowymi, nie wchodzą w skład źródeł unijnego prawa; mogą one jednak być wiążące w szczególnych przypadkach. Pewne odrębności w zakresie źródeł prawa pochodnego utrzymał TL odnośnie reguł funkcjonowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (por. art. 25 TUE). D. Zasady prawa Unii Europejskiej Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynikają podstawowe zasady dotyczące obowiązywania i stosowania unijnego prawa. Jednocześnie, ze względu z jednej strony na ich wpływ na suwerenność państw członkowskich oraz brak bezpośredniego uregulowania w przepisach Traktatów założycielskich z drugiej strony, wywołują one często bardzo duże kontrowersje. Zwłaszcza zasada pierwszeństwa prawa Unii przed przepisami konstytucyjnymi państw członkowskich bywa nie w pełni uznawana przez sądy konstytucyjne bądź sądy najwyższe państw członkowskich (por. m.in. wyr. niemieckiego Trybunału Federalnego z 12.10.1993 r. w sprawie Maastricht [2BvR 2134, 2159/92], wyr. Sądu Najwyższego Królestwa Danii z 6.4.1998 r. w sprawie Carlsen [I 361/1997] oraz wyr. polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 11.5.2005 r. [K 18/04, Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 744]). Niejasności budzi również zasada bezpośredniego skutku prawa UE, zwłaszcza wobec norm zawartych w dyrektywach. Zasada pierwszeństwa prawa UE została sformułowana przede wszystkim w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku w sprawie Costa przeciwko ENEL (6/64) Trybunał stwierdził, że powołując do życia na czas nieokreślony Wspólnotę (obecnie: UE), posiadającą nie tylko własne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz prawo występowania na arenie międzynarodowej, ale wyposażoną w rzeczywiste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie i przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty (obecnie: UE), państwa członkowskie stworzyły wspólnotowy (obecnie: unijny) XIX