UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI

MARZENA GRZELEC

Regulacja rynku energetycznego w Polsce Praca magisterska

Praca została napisana w Katedrze postępowania administracyjnego pod kierunkiem Prof. dr hab. Tadeusza Wosia

Kraków 2002

Spis treści

Wstęp

4

Rozdział 1: Regulacja – zagadnienia wprowadzające

7

1.1

Pojęcie regulacji i podstawowe cechy regulacji

7

1.2

Dlaczego regulacja jest potrzebna i w jakich obszarach?

8

1.3

Monopole naturalne i ich cechy charakterystyczne

12

1.4

Kryteria, jakie powinien spełniać dobry system regulacji

15

1.5

Kwestia niezależności i apolityczności regulatora

16

1.6

Podstawowa charakterystyka różnych systemów

1.7

regulacyjnych – wady i zalety

21

Kryzys kalifornijski

26

Rozdział 2: Energetyka polska – podstawowa charakterystyka

33

2.1

Wiadomości ogólne dotyczące sektora energetycznego

33

2.2

Transformacja podsektora elektroenergetycznego

34

2.3

Ustawa Prawo energetyczne – zakres, zadania, cele

40

2.4

Dostosowywanie polskiego prawa w dziedzinie elektroenergetyki do prawodawstwa Unii Europejskiej

45

Rozdział 3: Organy regulacji energetyki

47

3.1

Organy regulacyjne

47

3.2

Zadania i instrumenty regulacyjne Prezesa URE

51

3.2.1

Zadania Prezesa URE w ustawie Prawo energetyczne

51

3.2.2

Regulacja energetyki jako podstawowe zadanie Prezesa URE

52

3.2.2.1

Środki władcze

53

3.2.2.2

Środki perswazyjne

60

3.2.2.3

Środki kontrolne

65

3.2.2.4

Środki edukacyjne i dokumentacyjne

66

3.2.3 3.3

Promowanie konkurencji zadaniem Prezesa URE Status Prezesa URE

67 69

Rozdział 4: Zakres regulacji polskiego podsektora elektroenergetycznego

74

Rozdział 5: Zasady regulacyjne w sektorze elektroenergetycznym

83

5.1

Zasady regulacji i ich znaczenie

83

5.2

Koncesjonowanie jako narzędzie regulacji energetyki

84

5.2.1

Pojęcie koncesji

84

5.2.2

Zakres obowiązku koncesyjnego w elektroenergetyce

85

5.2.3

Warunki uzyskania koncesji

86

5.2.4

Procedura udzielania koncesji przez Prezesa URE

90

5.3

Taryfowanie – zasady i warunki

93

5.3.1

Definicja taryfowania według ustawy Prawo energetyczne

93

5.3.2

Ogólne zasady kalkulacji i kształtowania taryf

94

5.3.3

Proces zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej

98

Zakończenie

102

Bibliografia

105

WYKAZ SKRÓTÓW

URE

- Urząd Regulacji Energetyki

Prezes URE

- Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

UOKiK

- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Prezes UOKiK

- Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

UPE

- ustawa Prawo energetyczne

uokk

- ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów

UE

- Unia Europejska

WSTĘP

„Rządy na całym świecie skupiają swą aktywność na trzech głównych obszarach. Są to podatki, wydatki oraz regulacja. Jednak funkcja regulacyjna jest rozumiana najsłabiej”.1

Nowoczesne państwo, w ramach prowadzonej przez siebie polityki, za cel stawia sobie objęcie nadzorem i kontrolą ogółu podmiotów gospodarczych, a zakres tego nadzoru i kontroli zależy od ustroju i realizowanej doktryny politycznej. Te działania coraz częściej przybierają kształt wyspecjalizowanej regulacji, realizowanej głównie przez stanowienie instytucji i specjalnych norm prawnych gry gospodarczej; mówi się nawet o „modzie na regulację”. W

sektorze

energetycznym,

uważanym

za

monopol

naturalny,

a w szczególności w elektroenergetyce, rola państwa zawsze była i będzie znacząca. Wynika to ze specyfiki tego sektora jako obszaru bardzo ważnego i newralgicznego dla społeczeństwa i gospodarki ze względu na szczególną rolę, jaką odgrywa energia elektryczna w każdym rozwiniętym kraju. Regulacja w różnych formach zachodziła niemal od początku istnienia sektora. W gospodarce centralnie sterowanej nadzór i kontrola nad elektroenergetyką były ścisłe, jednak w miarę rozwoju stosunków rynkowych malały. W gospodarce rynkowej pomoc państwa ogranicza się do sytuacji, w których mechanizm rynkowy zawodzi. W gospodarce rynkowej, szczególna regulacja adresowana do elektroenergetyki jest nastawiona w głównej mierze na zaistnienie mechanizmów konkurencji. Władze wielu państw, w tym Polski, zaczęły wdrażać mechanizmy konkurencji tam, gdzie to było możliwe, czyli w obszarze wytwarzania i obrotu, dla poprawy efektywności podsektora i obniżki cen energii. Natomiast w obszarach naturalnego monopolu (przesył i dystrybucja)

1

Scott H. Jacobs, Building Regulatory Institutions: The Search for Legitymacy and Efficiency, OECD, Center for Cooperation with Economies in Transition, Paryż 1994 r., dostępne w internecie, nie numerowane.

4

w których konkurencja zaistnieć nie może, zaczęto korzystać z nowoczesnych narzędzi i mechanizmów regulacji, stanowiących jej surogat. Podstawą prawną nowoczesnej regulacji polskiej elektroenergetyki stała się ustawa Prawo energetyczne, uchwalona 10 kwietnia 1997 r., wyznaczająca ramy prawne funkcjonowania sektora energetycznego oraz powołująca do życia instytucję regulacyjną – Prezesa Urzędu Regulacji i Energetyki. Celem pracy jest przedstawienie istoty procesu regulacji energetyki w Polsce, odbywającego się pod nadzorem Prezesa URE jako autonomicznego regulatora oraz roli nowego Prawa energetycznego dla liberalizacji i urynkowienia tego strategicznego sektora gospodarki. W pracy skoncentrowałam się na zagadnieniach regulacji polskiej elektroenergetyki, z pominięciem innych podsektorów energetyki. Całość pracy została podzielona na pięć rozdziałów. Pierwszy rozdział jest próbą wyjaśnienia istoty regulacji, zawiera jej definicję oraz podstawowe cechy, które stanowić powinny o jej skuteczności. W rozdziale zawarto charakterystykę monopoli naturalnych jako tych obszarów, gdzie kontrola państwa jest konieczna i nieunikniona. W końcowej części rozdziału przedstawiono różne systemy regulacyjne ze wskazaniem ich wad i zalet na zasadzie porównania, oraz kwestię szeroko dyskutowanego na świecie kryzysu kalifornijskiego. Rozdział

drugi

poświęcony

jest

problematyce

polskiego

podsektora

elektroenergetycznego, wprowadzonym w nim zmianom, oraz znaczeniu UPE z 10 kwietnia 1997 r. dla regulacji rynku energetycznego w Polsce. Omawiana jest również kwestia dostosowywania polskiego prawa w dziedzinie elektroenergetyki do acquis communautaire. W rozdziale trzecim omówione są organy regulacji energetyki oraz przysługujące im środki prawne oddziaływania na regulowany sektor, ze szczególnym uwzględnieniem roli i statusu Prezesa URE, najważniejszego organu w procesie regulacji. Zakres regulacji polskiego podsektora elektroenergetycznego jest przedmiotem rozważań rozdziału czwartego. Rozdział piąty podejmuje i rozwija dwa kluczowe zagadnienia regulacji, tj. koncesjonowanie i taryfowanie, które są najważniejszym punktem złożonego procesu oddziaływania Prezesa URE, głównego regulatora, na funkcjonowanie przedsiębiorstw energetycznych. Pisząc pracę korzystałam z zasobów bibliotecznych Oddziału Centralnego URE w

Warszawie,

Południowo-wschodniego

5

oddziału

terenowego

URE

z

siedzibą

w Krakowie, z orzecznictwa Sądu Antymonopolowego oraz informacji znajdujących się w internecie, wykorzystując opracowania polskie jak i anglojęzyczne. Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 września 2002 roku.

6

Rozdział 1 Regulacja - zagadnienia wprowadzające 1.1 Pojęcie regulacji i podstawowe cechy regulacji Regulacja jest nowoczesną formą ingerencji państwa w gospodarkę, która polega na sprawowaniu kontroli, nadzorowaniu i stymulowaniu zachowań podmiotów gospodarczych funkcjonujących na rynku, w ramach istniejących szczegółowych uregulowań prawnych i instytucjonalnych.2 Regulacja

jest

typową

formą

przeciwdziałania

państwa

praktykom

monopolistycznym, które mogą być stosowane przez przedsiębiorstwa funkcjonujące w warunkach monopolu naturalnego. Sytuacja ta ma miejsce na rynku energii, na którym obok podmiotów konkurujących ze sobą, istnieją również podmioty o cechach monopoli naturalnych, na które to podmioty mechanizmy rynkowe oddziałują w sposób ograniczony. Podmioty te, do których należą głównie przedsiębiorstwa sieciowe - przesyłowe i rozdzielcze, mogą wykorzystywać dominującą pozycję rynkową wobec odbiorców do osiągania nadmiernych zysków poprzez kształtowanie wysokich cen świadczonych usług. Regulacja jest pewnego rodzaju substytutem rynku konkurencyjnego w obszarach monopolistycznych - wspomaga działanie i rozwój rynku energii elektrycznej poprzez oddziaływanie na poziom cen energii lub przychodów podmiotów regulowanych. Innymi słowy, regulacja rynku energii to sposób stymulowania i nadzoru za pomocą środków ekonomicznych, prawnych i administracyjnych podmiotów funkcjonujących na tym rynku, który to sposób zapewnia osiągnięcie następujących celów: • ochronę odbiorców finalnych przed nieuzasadnionym poziomem cen energii elektrycznej, • ochronę praw dostawców energii elektrycznej do efektywnego rozwoju poprzez pokrycie niezbędnych kosztów i rozsądne zyski, • zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju,

2

B. Tenenbaum, The Real World of Power Sector Regulation, Public Policy for The Privite sector, 1995 r., dostępne w internecie, nie numerowane.

7

• zapewnienie odpowiedniego poziomu jakości energii elektrycznej, jej parametrów oraz jakości usług, • promowanie konkurencji.

1.2 Dlaczego regulacja jest potrzebna i w jakich obszarach? Współczesna, właściwa gospodarce rynkowej kontrola państwa nad różnymi dziedzinami aktywności gospodarczej, ma na celu przede wszystkim zapewnienie prawnych warunków działania podmiotom gospodarczym, związanych: z przestrzeganiem zasad konkurencyjności, ograniczeniem działalności szkodliwej dla środowiska i zdrowia, ochroną zasobów surowcowych, a także pozyskiwaniem niezbędnych przychodów dla budżetu państwa i budżetów samorządów lokalnych. Odbywa się ona w zakresie ustawowo określonych ram instytucjonalno-funkcjonalnych, z pomocą specyficznych narzędzi, tworzących łącznie system nadzoru nad zachowaniem podmiotów gospodarczych. Ten rodzaj działań, rozumiany jako interwencjonizm państwowy, coraz częściej przybiera formę wyspecjalizowanej regulacji i zwykle podejmowany jest wtedy, kiedy zawodzą mechanizmy rynkowe w doprowadzeniu do zrównoważenia popytu i podaży w sprawiedliwym, czyli ekonomicznie uzasadnionym rozkładzie korzyści i nakładów (kosztów), gdy zachodzi konieczność ochrony interesu publicznego, z reguły nie poddającego się rynkowej weryfikacji.3 To dotyczy min. sektora energetycznego, obszaru bardzo ważnego i newralgicznego dla społeczeństwa i gospodarki, ze względu na szczególną rolę, jaką odgrywa energia elektryczna w każdym rozwiniętym kraju. Przez wiele lat chętnie obdarzano ten sektor mianem monopolu naturalnego, który bywa często zabezpieczany prawnie (monopol prawny). Obecnie wygląda na to, że ludzkość chce zerwać z tym, co do tej pory hołubiła, a przynajmniej radykalnie odmienić kultywowane przez lata podejście do tzw. przemysłów infrastrukturalnych, zapewniających dostawę energii elektrycznej, gazu, ciepła, wody, obsługujących kanalizację i transport szynowy, telekomunikację itp.4 Oczekiwanie zmian w tych dziedzinach i przeprowadzenia regulacji monopoli naturalnych jest dziś na tyle powszechne, iż używa się często określenia „moda” na regulację. Choć powstające pod 3 4

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, Regulacja energetyki w Polsce, Warszawa-Toruń 2000, str. 12. L. Juchniewicz, Przedmowa [w:] R. Taradejna, Prawo energetyczne. Zbiór przepisów. Warszawa 2000, str. I.

8

różnymi szerokościami i długościami geograficznymi instytucje regulacyjne zdają się to potwierdzać, należy wyjaśnić, że nie o modę tu chodzi, bo ta z reguły ma charakter krótkotrwały, a o długookresową tendencję, pożądany wyróżnik nowoczesnej gospodarki. Wobec powyższego należy zastanowić się nad przyczynami zrodzenia się regulacji. Korzenie monopoli naturalnych w energetyce sięgają czasów odległych, bowiem już same narodziny sektora energetycznego i jego stopniowy rozwój związane były z ustanowieniem wyłączności po stronie podaży świadczenia usług połączonych z dostawą paliwa lub energii.5 Regulacja w różnych formach zachodziła niemal od początku istnienia sektora, a dokładnie od chwili, gdy organy władzy, początkowo lokalnej, zorientowały się o wartości, jaką przedstawia sobą energia i znaczenie, jakie dostęp do niej ma dla obywateli i podmiotów gospodarczych. Znamienne dla powyższego jest spostrzeżenie, że w innych strefach klimatycznych analogiczne struktury organizacyjno-prawne tworzone są dla regulowania np. dostaw wody. Natomiast w ujęciu historycznym można dostrzec rozwiązania o podobnym charakterze, stosowane np. przez władców feudalnych w odniesieniu do soli i kruszców, kiedy to kontrolowanie monopolu służyć miało wyważeniu interesów władcy, „koncesjonowanego” monopolisty i obywateli.6 Monopol naturalny przez długi okres uważany był za rozwiązanie optymalne dla całej gospodarki. Wydawało się, że taka praktyka ma charakter obiektywny, a więc jest czymś zupełnie naturalnym. Stąd też i określenie monopol naturalny. Miało to usprawiedliwiać brak konkurencji w sektorze. Brak konkurencji rodził jednak wiele negatywnych konsekwencji, zarówno dla całej gospodarki, jak i dla tych sektorów. W przypadku energetyki, co najmniej dwie spośród nich należałoby wskazać jako istotne: brak przymusu racjonalizacji działań w tym sektorze, czyli brak skutecznego mechanizmu efektywnej alokacji kapitału i pracy, oraz stosowanie charakterystycznego dla monopolu dyktatu cenowego, przenoszącego wszystkie skutki takiego gospodarowania na finalnych odbiorców energii (także w sytuacjach funkcjonowania cen urzędowych).7 Było jednak jeszcze wiele innych negatywnych zjawisk, prowokujących zmiany w sektorze energetycznym, takich jak: światowy kryzys energetyczny i dramatyczny wzrost cen na paliwa i energię (okres tzw. szoku naftowego na początku lat siedemdziesiątych), katastroficzne prognozy o wyczerpywaniu się zasobów paliw konwencjonalnych oraz 5

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 12. T. Kowalak, Prawne regulacje procesu taryfowania, maszynopis powielany, str. 1. 7 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 13. 6

9

postrzeganie sektora energetycznego jako bariery wzrostu gospodarczego (czyli spowolnianie przez sektor energetyczny ekspansji gospodarczej, leżącej u podstaw powszechnego dobrobytu), czy wreszcie brak skutecznych narzędzi ochrony interesów konsumentów. Dla dokonania zmian, które wydawały się nieuniknione, konieczne stało się zaangażowanie w ten proces autorytetu i instytucji państwa, czyli szczególnego podmiotu, który reguluje funkcjonowanie wszystkich pozostałych podmiotów. Proces regulacji zaczął nagle nabierać światowego wymiaru. Regulacja, jaką zastosowano, oznaczała inny rodzaj aktywności państwa niż ten, który jest związany z jego obecnością w sferze realnej. Realizowana jest ona głównie poprzez stanowienie instytucji i specjalnych reguł - norm prawnych gry gospodarczej.8 Władze wielu państw zaczęły wdrażać mechanizmy rynkowej konkurencji tam, gdzie było to możliwe, dla poprawy efektywności sektora i obniżki cen energii, natomiast w obszarach w których konkurencji wprowadzić nie sposób, zaczęto korzystać z nowoczesnych narzędzi i mechanizmów regulacji. Miała ona niejako zastąpić rynek konkurencyjny, być jego surogatem. Na rynkach konkurencyjnych, funkcję motywacyjną do efektywnego działania pełni nadzieja osiągnięcia zysku. Im przedsiębiorstwo jest bardziej innowacyjne, operatywne lub też w jakikolwiek inny sposób jest w stanie prześcignąć swych konkurentów, tym osiągane przez nie zyski będą wyższe od przeciętnych. Jednakże w dłuższym okresie czasu konkurencja między firmami wymusza przenoszenie początkowych, nadmiernych korzyści na konsumentów, w postaci niższych cen oraz lepszej jakości produktów i świadczonych usług. Idee i sposób funkcjonowania rynków konkurencyjnych legły również u podstaw liberalizacji i demonopolizacji takich monopoli jak energetyka - oczywiście jedynie w tych obszarach, w których konkurencja ta jest możliwa (wytwarzanie i obrót energią). Wynika to z przekonania o tym, że z punktu widzenia konsumentów, konkurencja jest w stanie przynieść lepsze rezultaty niż monopol. O efektywnej konkurencji możemy mówić w sytuacji, gdy żadna z konkurujących firm nie jest w stanie uzyskiwać w dłuższym okresie czasu ponadprzeciętnych cen bez utraty udziału w rynku, a jedyną możliwością osiągnięcia większych zysków jest redukcja kosztów. Rynek konkurencyjny charakteryzuje się także tym, że jeżeli dane przedsiębiorstwo działa co najmniej tak efektywnie jak jego konkurenci, to będzie ono w stanie nie tylko utrzymać się na rynku, ale także generować środki 8

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 14.

10

umożliwiające

dalszy

rozwój

i

finansowanie

nowych

inwestycji

oraz

zwrot

z zainwestowanego kapitału. Rynek konkurencyjny ma również tę zaletę, że korzyści z poprawy efektywności działania niejako samoczynnie przenoszone są ostatecznie na odbiorców. Konkurencja nie jest jednak możliwa w odniesieniu do monopoli naturalnych. Dopuszczenie konkurencji między potencjalnymi firmami w tym zakresie wymagałoby budowy przez każdą z nich równoległych sieci (rozdzielczych, telekomunikacyjnych, wodnych), a to zdecydowanie podniosłoby ogólny koszt świadczonych usług. Ochrona konsumentów przed monopolistyczną pozycją przedsiębiorstwa, wymaga w efekcie nadzoru organu regulacyjnego.9 Innymi słowy, naturalny mechanizm rynkowy, zyskał wspomaganie w postaci mechanizmu regulacji, a koordynacja ex post działalności gospodarczej (działanie niewidzialnej ręki rynku) dopełniona została koordynacją ex ante (widzialną ręką, ukierunkowaną racjami polityki gospodarczej). Oznacza to, w przypadku energetyki, że mamy do czynienia z układem substytucyjnym, bowiem regulacja w energetyce to substytut rynku konkurencyjnego, a jej zadaniem w obszarze monopoli naturalnych jest doprowadzenie do zaistnienia rynku konkurencyjnego. Jest to o tyle ważne, że mała skuteczność w pobudzeniu konkurencji może zagrażać bezpieczeństwu energetycznemu kraju, rozumianemu zwykle jako nieprzerwane dostawy energii, przy minimalizacji zagrożeń dla środowiska naturalnego i po cenach społecznie akceptowanych. Z gruntu odmienna jest regulacja obszarów podlegających rynkowi, gdzie sztuką jest moderowanie rozwiniętej konkurencji, aby nie dopuścić do jej zwyrodnienia. Wdrożenie konkurencji, dopełnionej jednak pewną regulacją, pozwoli energetyce na funkcjonowanie na zasadach rynkowych. Potwierdzają to dotychczasowe dokonania regulacji w energetyce na świecie, że w dającej się przewidzieć perspektywie, nie jest możliwe całkowite wycofanie się państwa z tego obszaru jego aktywności.10

9

T. Kowalak, J. Bil, Przewidywane kierunki modyfikacji procesu taryfowania, maszynopis powielany, str. 1-2. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 16.

10

11

1.3 Monopole naturalne i ich cechy charakterystyczne Aby zrozumieć regulację, należy przedstawić obszary, w których jej wprowadzenie jest potrzebne oraz scharakteryzować je. Przechodzimy zatem do tematu monopoli naturalnych. Monopol naturalny (monopol sieciowy) występuje w danym segmencie rynku wówczas, gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych kosztach niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. To, czy dana działalność stanowi naturalny monopol

zależy

od

kombinacji

warunków

technologicznych,

kosztowych

oraz

popytowych.11 Kategoria monopolu naturalnego dotyczy: monopolu zasobowego, polegającego na wyłączności dostępu do zasobów rzadkich, nieodnawialnych i nie mających substytutów lub monopolu produkcji, gdy dany dostawca wykorzystując korzyści skali może dostarczać towary lub usługi po najniższym koszcie. Korzyści takie występują zwłaszcza w tzw. infrastrukturalnych sektorach sieciowych (energetyka, gaz, telekomunikacja itd.), gdzie aż do pełnego obciążenia sieci możliwe jest dowolne zwiększanie świadczeń przy nieznacznym tylko wzroście kosztów.12 Do naturalnych monopoli tradycyjnie zalicza się przedsiębiorstwa sieciowe, dostarczające energię elektryczną, gaz czy wodę, przy czym są to obszary bardzo ważne i newralgiczne dla społeczeństwa i gospodarki. Spośród cech charakterystycznych naturalnych monopoli, najczęściej wymienia się takie cechy jak: 1. istnienie efektu skali, 2. kapitałochłonność, 3. brak

możliwości

magazynowania

dostarczanego

towaru

(dobra),

przy

dobro

niezbędne

dla

zmieniającym się ciągle zapotrzebowaniu na ten towar (dobro), 4. dostarczanie

towaru

uważanego

powszechnie

za

społeczeństwa, przy czym dostawa tego dobra odbywa się za pomocą bezpośredniego przyłącza do klienta, 5. wyłączność na dostawę towaru przez jedno przedsiębiorstwo, mające charakter mniej lub bardziej lokalny, pozwalająca generować zyski wyższe od przeciętnych. 11

12

Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 3/2001, str. 73. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 13.

12

Porównując powyższe cechy, których spełnienie przez przedsiębiorstwo kwalifikuje je jako działające w warunkach naturalnego monopolu, z warunkami, w których funkcjonują przedsiębiorstwa dostarczające energię elektryczną, nietrudno dostrzec, że w szczególności to właśnie te przedsiębiorstwa stanowią klasyczny przykład naturalnych monopoli. Konkurencja w warunkach naturalnego monopolu jest w praktyce niemożliwa, albowiem jej skuteczność i efektywność są uwarunkowane przede wszystkim istnieniem co najmniej kilku konkurujących między sobą przedsiębiorstw. W przypadku przedsiębiorstw sieciowych, gdzie dostawa towaru czy usługi odbywa się poprzez bezpośrednie przyłącze do klienta (telefonia stacjonarna, gaz, woda, energia elektryczna), stworzenie warunków konkurencji wymagałoby budowy kilku bezpośrednich, równoległych łączy, co w związku z kapitałochłonnością tego typu inwestycji sprawiłoby, iż łączny koszt obsługi klienta i pokrycia zapotrzebowania na dane dobro znacznie przewyższyłby koszt funkcjonowania pojedynczego, monopolistycznego przedsiębiorstwa. Monopol, w szczególności te jego cechy, jak niezbędność wytwarzanego towaru (dobra), wraz z koniecznością budowy bezpośredniego przyłączenia do klienta, stwarza potencjalną pokusę dla przedsiębiorstwa do nadużywania swojej monopolistycznej pozycji, co sprawia, iż najczęściej nieunikniona jest ingerencja państwa w działalność tego typu przedsiębiorstw.13 Kapitałochłonność inwestycji sieciowych oraz długi okres ich użytkowania sprawiają, że okres zwrotu poniesionych nakładów jest rozłożony w długim, kilkunasto a nawet kilkudziesięcioletnim okresie czasu, w związku z czym finansowanie tego rodzaju inwestycji nie mogło odbywać się bez zaangażowania państwa, w sposób mniej lub bardziej bezpośredni. To kolejny ważny powód interwencji państwa w działalność monopoli sieciowych. Przejawem najbardziej bezpośredniej kontroli i zaangażowania państwa w tej dziedzinie było albo tworzenie państwowych, ewentualnie komunalnych (samorządowych) przedsiębiorstw sieciowych, co miało miejsce głównie w krajach Europy Wschodniej albo nacjonalizacja istniejących przedsiębiorstw prywatnych (Francja, Wielka Brytania, Niemcy). Nie

bez

znaczenia

było

również

przeświadczenie

o

szczególnej

roli

elektroenergetyki w ogóle. Zaletą tej formuły finansowania inwestycji sieciowych jest tolerowanie przez państwo sytuacji, w której zainwestowany, wielomiliardowy kapitał nie podlega 13

K. Godzisz, J.Bil, Analiza działalności przedsiębiorstw energetycznych jako podstawa przygotowania wniosku taryfowego, maszynopis powielany, str. 1-2.

13

wynagrodzeniu. Ponadto państwo, czy samorządy maja możliwość dofinansowania budżetu z ewentualnych zysków przedsiębiorstwa i przeznaczenia zdobytych w ten sposób środków na inne cele (funkcja redystrybucyjna). Liczna grupa społeczeństwa, stanowiąca ogół klientów monopolistycznego przedsiębiorstwa, jest też atrakcyjna z politycznego punktu widzenia. Stanowią oni niewątpliwie potencjalny elektorat, o którego głosy zabiegać będą przeróżne partie polityczne. Możliwość populistycznego ograniczania cen w okresach poprzedzających

kampanie

wyborcze,

jest

znacznie

łatwiejsza

w

stosunku

do

przedsiębiorstw państwowych. Ta swego rodzaju ekonomiczno-polityczna równowaga, pozwalająca społeczeństwu, poprzez swoje głosy wyborcze, wpływać na wysokość cen, a politykom, poprzez bezpośredni wpływ na zarządzających państwowymi monopolami, wymuszać określone cele ekonomiczne, może przynosić korzyści obu stronom, zarówno społeczeństwu, jak i grupom politycznym. Nietrudno jest jednak dostrzec liczne wady takiego modelu, jak: • niska produktywność państwowych monopoli, • brak innowacyjności, • hamowanie postępu technologicznego, szczególnie widoczne w przypadku dziedzin rozwijających się, jak np. telekomunikacja, • niewłaściwa struktura cen świadczonych usług powodująca nieefektywność redystrybucji dóbr i dochodów, a w efekcie niekonkurencyjność innych działów gospodarki. 14

Względne zaniżanie wielkości produkcji (sprzedaży usług) i utrzymywanie zawyżonych cen, znacznie wyżej niż koszt krańcowy, będące przyczynami nieefektywności gałęzi zmonopolizowanej, przynosi społeczeństwu stratę, która ilustruje stopień pogorszenia sytuacji konsumentów z powodu płacenia cen monopolowych w porównaniu z cenami rynkowymi. Dostrzeżenie takich wad, a także przemiany społeczno-gospodarcze skłoniły do nieco innego spojrzenia na przedsiębiorstwa działające w warunkach monopolu naturalnego. Kapitał

przedsiębiorstwa

sieciowego,

alternatywnie

do

przedsiębiorstw

państwowych, może pochodzić od inwestorów prywatnych. W takim jednakże przypadku, stworzone muszą być warunki zachęcające inwestorów do zaangażowania swoich środków w finansowanie elektroenergetyki. Wielkość angażowanych w elektroenergetykę kapitałów 14

K. Godzisz, J. Bil, Analiza działalności przedsiębiorstw..., str. 2-3.

14

jest jednak ogromna, a kapitał ten raz zainwestowany nie będzie mógł być wycofany, co więcej sfinansowane aktywa sieciowe nie będą mogły być przez inwestora zabrane i np. przemieszczone tam, gdzie będą mogły dalej generować zwrot zainwestowanych środków, co stwarza z kolei pokusę do szantażowania inwestora przez odbiorców (np. poprzez naciski polityczne), które w skrajnym przypadku może skutkować wywłaszczeniem. Tak więc problemem, przed którym stoją inwestorzy i odbiorcy jest stworzenie takiej instytucji, która będzie równoważyć interesy obu stron. To równoważenie może odbywać się poprzez państwowy status własnościowy przedsiębiorstw sieciowych, co zostało opisane powyżej, albo też poprzez ustanowienie przez państwo niezależnej instytucji regulatora. Tak czy inaczej, przedsiębiorstwa sieciowe działają pod nadzorem państwa.15 Warto jeszcze zwrócić uwagę, że sytuacja na określonym rynku może zmieniać się w czasie wraz ze zmianami w zakresie technologii i popytu. Może zmieniać się w taki sposób, że działalność, która stanowiła monopol naturalny przestanie nim być i na odwrót.

1.4 Kryteria, jakie powinien spełniać dobry system regulacji Podstawowym zadaniem regulacji jest tworzenie czytelnych warunków działania przedsiębiorstw, zbliżonych do rozwiązań konkurencyjnych, w sytuacji występowania monopolu naturalnego. Polega to przede wszystkim na wymuszaniu od przedsiębiorstw (działających w warunkach monopolu) zasad działania, które spowodują takie zachowanie firmy, jak gdyby działała ona na rynku konkurencyjnym. Regulacja ma chronić konsumenta (odbiorcę)

przed

próbami

stosowania

praktyk

monopolistycznych,

polegających

w szczególności na stosowaniu nadmiernie wygórowanych cen lub świadczeniu usług o nieodpowiedniej jakości. Generalnie można stwierdzić, że jej zadaniem (w ramach zastępowania rozwiązań konkurencyjnych) jest ochrona interesu konsumenta przed działaniami monopoli sieciowych. Regulacja ma także na celu równoważenie ochrony interesów odbiorców finalnych z zapewnieniem efektywnym firmom - monopolom sieciowym - możliwości uzyskania przychodów wystarczających do utrzymania odpowiedniej jakości dostaw w perspektywie

15

K. Godzisz, J. Bil, Analiza działalności przedsiębiorstw..., str. 2.

15

wieloletniej. Zapewnić to także powinno tym przedsiębiorstwom realizowanie określonego programu modernizacji i rozwoju sieci.16 Regulacja, aby była skuteczna i przyniosła zamierzone rezultaty w danej gałęzi gospodarki, powinna spełniać cechy, które doktryna przyjmuje jako cechy poprawnego systemu regulacji. Regulacja powinna być: 1. obiektywna, 2. przewidywalna, 3. przejrzysta, 4. niezmienna w długim horyzoncie czasowym, 5. stabilna, 6. stwarzać zachętę dla przedsiębiorstw do poprawy efektywności operacyjnej i inwestycyjnej, 7. zapewniać okresowe przenoszenie na odbiorców korzyści wynikających z poprawy efektywności. Oparcie regulacji na powyższych zasadach ma istotne znaczenie nie tylko dla odbiorców finalnych i właścicieli przedsiębiorstw, ale również dla potencjalnych inwestorów,

którzy

w

dobie

prywatyzacji

mogą

zaangażować

swoje

środki

w finansowanie elektroenergetyki. Wyłania się w tym miejscu kluczowa kwestia, a mianowicie problem niezależności i apolityczności regulatora, która jest jedną z gwarancji (jeśli nie najważniejszą) efektywnej regulacji.

1.5 Kwestia niezależności i apolityczności regulatora Nad niezależnością instytucji regulacyjnych trwa debata, która nie jest tylko specyfiką przedsiębiorstw sektora publicznego, ale odnosi się także do stosunków z udziałem banków centralnych (przykładem jest dyskusja na temat niezależności Banku Centralnego NBP), instytucji ochrony konsumenta i innych ciał, także sądów. Problem ten odgrywa dużą rolę w przypadku instytucji odpowiedzialnych za regulację energetyki. Rozbieżności istnieją co do tego, co oznacza niezależność, dlaczego jest ona tak ważna i jak 16

K. Filiński, W. Lewandowski, Zasady regulacyjne w sektorze elektroenergetycznym, maszynopis powielany, str. 1-2.

16

może być pogodzona z kwestią odpowiedzialności. Niektóre rządy niechętnie rezygnują z kontroli politycznej decyzji regulacyjnych. Nawet środowiska, które zgadzają się z tym, iż pożądana jest niezależność tych ciał, poddają w wątpliwość, czy jest to możliwe w warunkach różnych krajów. Te instytucje mają długą historię w USA, Wielkiej Brytanii i wyłaniają się jako centralny element reform rozwijających się krajów, w tym Polski. Niezależność w kontekście tych ciał regulacyjnych obejmuje trzy powiązane ze sobą elementy, które stanowić powinny o jej istocie: • zachowanie dystansu do uczestników rynku a więc do regulowanych przedsiębiorstw, konsumentów i innych zainteresowanych, • oddzielenie i uniezależnienie od instytucji politycznych (władz politycznych), • posiadanie cech niezależności instytucjonalnej, które są konieczne dla zadośćuczynienia wymaganiom wysokiego poziomu podejmowanych decyzji, włączając w to fundusze celowe i często zwolnienie z ogólnych zasad wynagradzania pracowników służby cywilnej.17 Racji dla przydania ciałom regulacyjnym niezależności w tym szeroko pojętym znaczeniu należy szukać w stawianych mu wyzwaniach, włączając w to krytyczną rolę swobody decyzyjnej tych instytucji. Nadzór regulatora nad przedsiębiorstwami energetycznymi ma trzy główne cele: • ochraniać

konsumenta

przed

możliwym

nadużywaniem

pozycji

monopolistycznej, • ochronę kapitału angażowanego przez inwestorów w działalność regulowaną przed możliwymi arbitralnymi działaniami rządu, • promowanie efektywności ekonomicznej. Sposób regulowania przedsiębiorstw energetycznych jest skomplikowany przez różne czynniki powiązane ze sobą. Przede wszystkim ceny za świadczone usługi energetyczne są zazwyczaj upolitycznione, i jako że konsumenci stanowią ogromną część wyborców a usługi te są postrzegane jako podstawowe, rządy stoją wobec nacisków, aby używać regulacji w celu realizacji krótkoterminowych celów politycznych. Nikt nie głosuje za

podwyżkami

cen

usług

energetycznych,

a

historia

pełna

jest

przykładów

usprawiedliwionych podwyżek cen przeprowadzonych kosztem inwestorów, efektywnej ekonomii i długoterminowych interesów konsumentów. 17

W. Smith, Utility regulators. Creating agencies in reforming and developing countries, International Forum for Utility Regulation , Expert Group Meeting, Eynsham Hall, UK, 1996 r., maszynopis powielany, str. 1.

17

Inwestorzy zdają sobie sprawę z tych zagrożeń, a inwestycje przez nich poczynione, zazwyczaj duże, długoterminowe i zamrożone, wrażliwe są na te parcia. Warunkiem niezbędnym dla przyciągnięcia kapitału prywatnego jest poczynienie przez rząd wiarygodnych zobowiązań co do reguł, które gwarantują możliwość osiągnięcia satysfakcjonujących zysków. Stworzenie wiarygodnych zobowiązań przez państwo jest utrudnione przez długoterminową strukturę większości inwestycji. Szczegółowe i jasne reguły, jeśli są postrzegane jako stałe, dostarczają pewności inwestorom i obniżają koszty kapitału. Z drugiej jednak strony stwarzają trudności dostosowania regulacji do nieprzewidzianych wydarzeń, włączając w to zmiany technologiczne i warunki rynkowe. Regulator musi zatem rozstrzygnąć niezwykle ważny kompromis między ryzykiem wywłaszczenia majątku a poziomem kosztu kapitału, przy jednoczesnym wymuszeniu efektywności działania przedsiębiorstw oraz uwzględnieniu innych uwarunkowań. Muszą istnieć odpowiednie ograniczenia, aby państwo nie mogło zanadto ingerować w zasady kształtujące środowisko regulacyjne, bądź też w zwykły sposób zasady te zmieniać. Ale z drugiej strony istotne jest, aby działalność regulatora i jego swoboda decyzyjna były ograniczone, co uniemożliwiałoby mu podejmowanie arbitralnych, niczym nieskrępowanych i nieodwołalnych decyzji. W związku z tym wyłania się kolejna istotna kwestia, dotycząca zakresu swobody instytucji regulacyjnych. Zakres uprawnień regulatora, czyli innymi słowy stopień jego kompetencji, różni się znacznie w zależności od kraju i gałęzi przemysłu. Stany Zjednoczone to przykład państwa, którego prawo pozostawia zazwyczaj znaczny zakres swobody regulatorom; standardy cenowe są często oznaczone niejasno (dopóki są słuszne i rozsądne) oraz inne uprawnienia są ograniczone tylko z powołaniem się na kryterium interesu publicznego. Wyroki sądowe poczyniły pewien postęp w definiowaniu zawartości tych standardów, zapewniając w ten sposób pewien rodzaj zabezpieczenia inwestorów. Tym niemniej mówi się, że "zakres kompetencji regulatora jest tak szeroki, że pozwala mu, w sposób mniej lub bardziej wiarygodny, wytłumaczyć się z niemal każdej podejmowanej decyzji, nie kwestionując jednocześnie wielu innych, wcześniej poruszanych aspektów zagadnienia". 18

18

C. F. Philips, Regulation of Public Utilities: Theory and Practise, 1993 r., dostępne w internecie, nie numerowane.

18

Przeciwstawia się tym rozwiązaniom systemy, gdzie regulacje są wdrażane poprzez wiele charakterystycznych rozwiązań prawnych lub umów, które mają za zadanie zmniejszyć zakres swobody. Taka umowa (porozumienia) reguluje wszelkie kwestie i okoliczności, które dają się przewidzieć na etapie jej zawierania, a kalkulacja taryf opiera się na szczegółowych formułach kosztowych. Większość systemów regulacyjnych znajduje się gdzieś pośrodku tej skali, dotyczy to również Polski. Główne zasady i kierunki polityki próbuje się określić prawnie lub poprzez licencje czy kontrakty z pozostawieniem pewnego zakresu swobody dokładnie określonego poprzez odniesienie się do kryteriów czynników i celów. Stopień kompetencji instytucji regulacyjnych (swoboda decyzyjna) powinien być poddany takim ograniczeniom, które minimalizowałyby ryzyko nadużycia. Wymaga to, aby nie podlegała ona krótkoterminowym naciskom politycznym albo innym niepożądanym wpływom oraz aby była oparta na rzeczowej analizie. Powierzenie tego zakresu kompetencji ministrom nie spełnia tychże wymagań ze względu na naciski polityczne i zmiany w rządzie, które mogą prowadzić do zmian w polityce regulacyjnej. Ponadto restrykcyjne zasady wynagradzania pracowników służby cywilnej w wielu krajach mogą także utrudniać ministrom utrzymanie wysokokwalifikowanej, profesjonalnej kadry pracowników, co z kolei ograniczyłoby dostęp do rzeczowej, technicznie poprawnej i merytorycznej analizy. Pożądana jest zatem instytucja, która utrzymuje dystans pomiędzy władzą polityczną, regulowanymi przedsiębiorstwami i konsumentami. Autonomia instytucjonalna pomaga utrzymywać tą niezbędną praktykę i podpiera te relacje. Niezależność od wpływów politycznych sprowadza się w znacznym stopniu do niezależności od rządu. W przeciwieństwie do rządu, urząd regulacyjny musi mieć czas pracy pewny, ustalony prawem (kadencja) i niezależny od innych organów państwowych, a dostęp doń polityków powinien być utrudniony. Chodzi o ciało, którego działalność opiera się nie na podporządkowaniu, nie na posłuszeństwie, ale na wiedzy o rynku i na autorytecie na rynku - wśród zainteresowanych podmiotów gospodarczych.19 Tworzenie niezależnego urzędu nie jest łatwym zadaniem. Zadanie to jest szczególnym wyzwaniem w krajach z nikłą tradycją niezależnych instytucji publicznych i ograniczonym doświadczeniem regulacyjnym.

19

M. Kulesza, Problematyka przepisów administracyjnych w aspekcie prawa telekomunikacyjnego, maszynopis powielany, str. 2-3.

19

Istnieje zasadniczy konsensus co do formalnych zabezpieczeń niezależności ciała regulacyjnego. Według W. Smitha, eksperta Banku Światowego, kluczowe znaczenie mają następujące czynniki: 1. wyposażenie regulatora w wyraźny mandat prawny wolny od kontroli ministerialnej, 2. określenie profesjonalnych kryteriów i zasad zarządzania, 3. w

systemach

prezydenckich

zaangażowanie

zarówno

egzekutywy

jak

dowolności

ich

i legislatywy w proces regulacyjny, 4. kadencyjność

organów

regulacyjnych

z

ograniczeniem

odwoływania przed upływem kadencji, 5. uniezależnienie kadencji organu regulatora od kadencji innych organów państwowych, zaś w sytuacji gdy regulator ma charakter kolegialny, zróżnicowanie okresów kadencyjnych jego członków, 6. wyłączenie organu regulatora spod zasad wynagradzania służby cywilnej, które to zasady utrudniają przyciąganie i zatrzymanie kwalifikowanej kadry pracowników, 7. oparcie działalności instytucji na wiarygodnym i pewnym źródle finansowania pochodzącym od regulowanych przedsiębiorstw i konsumentów. Tego rodzaju zabezpieczenia formalne niezależności są szczególnie ważne w krajach ze

słabo

rozwiniętą

tradycją

niezależnych

instytucji

publicznych,

jednakże

te

zabezpieczenia nie są wystarczające. Regulator musi być na tyle krytyczny i niezależny, żeby sprzeciwić się zewnętrznym naciskom. Bardzo ważne jest, aby niezależność była rozumiana jako niezależność względna a nie absolutna.20 Jeżeli regulator jest niezależny, dostatecznie odizolowany od bieżących nacisków, posiada jasno i obiektywnie sformułowane zasady, od jego decyzji istnieją procedury odwoławcze, wówczas dopiero instytucja ta zasługuje na miano silnej i wiarygodnej.21

20 21

W. Smith, op. cit., str. 4. K. Godzisz, J. Bil, Analiza działalności przedsiębiorstw..., str. 3.

20

1.6 Podstawowa charakterystyka różnych systemów regulacyjnych wady i zalety W literaturze przedmiotu dotyczącej regulacji najczęściej dyskutowane są dwa systemy: a) regulacja kosztowa (znana także pod nazwą „regulacja stopy zwrotu”)22 oraz b) regulacja bodźcowa (tzw. regulacja pułapowa (RPI-X) ).23 System regulacji kosztowej, inaczej system regulacji za pomocą stopy zwrotu, został zaprojektowany w Stanach Zjednoczonych, które to państwo ma największe doświadczenia w zakresie regulacji prywatnych przedsiębiorstw sieciowych. Przywiązanie do prywatnej własności i otoczenie jej specjalną ochroną stanowi tradycję tego kraju, stąd też stworzono ten system, aby chronił własność poprzez gwarancję zwrotu poniesionych nakładów oraz uzyskanie takiej stopy zwrotu, która będzie na tyle atrakcyjna dla inwestorów, by zachęcić ich do kontynuowania działalności i dalszego inwestowania. System ten nie spełniał jednak pozostałych kryteriów prawidłowej regulacji. Podstawową jego wadą jest zapewnienie gwarancji inwestorom do zwrotu z zainwestowanego kapitału (czyli wynagrodzenia zainwestowanego kapitału) bez poprawy efektywności, zarówno w zakresie kosztów operacyjnych (koszty przesyłania, dystrybucji) jak i nakładów inwestycyjnych, co prowadzi do

przeinwestowania

i

niepotrzebnego

podnoszenia

standardów

jakościowych

świadczonych usług.24 W systemie tym brak bodźców skłaniających do redukcji kosztów. Zyski przedsiębiorstwa nie przekraczają dozwolonego poziomu. Jednakże przedsiębiorstwo ma gwarancję zwrotu niemal wszystkich poniesionych kosztów, a ponieważ regulator nie wie, jaki jest efektywny ich poziom, ma ograniczone możliwości żądania ich redukcji. Pozycję regulatora pogarsza okoliczność, że próba zbyt rygorystycznej regulacji cen mogłaby doprowadzić do niedoinwestowania, a przez to pogorszenia się usług lub bezpieczeństwa ich świadczenia. W skrajnym przypadku, można by wyobrazić sobie sytuację, w której w obliczu nieuchronnych strat, firma prywatna mogłaby odmówić kontynuacji świadczenia usług.25 Regulacja kosztowa to w istocie szczegółowy nadzór organu regulacyjnego nad kosztami i zyskiem przedsiębiorstwa energetycznego. Opiera się ona na kosztach 22

Tzw. rate of return regulation lub cost of service regulation. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 26. 24 T. Kowalak, J. Bil, op. cit., str. 2. 25 K. Godzisz, J. Bil, Weryfikacyjne narzędzia regulatora, maszynopis powielany, str. 4. 23

21

historycznych, tj. poniesionych w poprzednim okresie, a żeby była skuteczna, wymaga od regulatora dogłębnej weryfikacji tych kosztów przedsiębiorstwa. Formuła regulacji za pomocą stopy zwrotu zapewnia przedsiębiorstwu przychody na pokrycie kosztów operacyjnych, amortyzacji oraz zwrotu na zainwestowanym kapitale. W sytuacji, gdy aktualne ceny nie zapewniają przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów, przedsiębiorstwo może wnioskować do regulatora o podwyżkę cen. Mając na celu stworzenie zachęty do poprawy efektywności, początkowo regulator uciekał się do przeprowadzania

wyrywkowych

przeglądów

czy

inwestycje

poczynione

przez

przedsiębiorstwo były uzasadnione. Jednak ze względu na istnienie zjawiska asymetrii informacyjnej, skuteczność powyższych przeglądów była niewielka, a niekiedy prowadziła do nie uznawania przez regulatora zwrotu nakładów inwestycyjnych, uzasadnionych w momencie ich rozpoczęcia i w istniejących warunkach. Asymetria informacyjna polega na tym, że przedsiębiorstwo będzie zawsze lepiej poinformowane o swoich kosztach niż regulator, potrafi je ukrywać, transferować, agregować itp. w taki sposób, aby przekonać wszelkie organy nadzorcze, iż były to wyłącznie koszty uzasadnione, a także jest w stanie udokumentować swoje inwestycje. Skutek jest taki, iż regulator nie jest w stanie ocenić, czy koszty powyższe są rzeczywiście uzasadnione. Organ regulacyjny powinien wiedzieć co najmniej tyle o regulowanej firmie i jej kosztach, ile wiedzą o niej zarządzający firmą, co w praktyce nigdy nie jest możliwe. Kolejną modyfikacją regulacji kosztowej było pojawienie się tzw. opóźnień regulacyjnych26. Polegało to na tym, że wnioski przedsiębiorstw o podwyższenie cen były odwlekane w czasie w taki sposób, że musiało ono, niekiedy przez długi okres czasu, kontynuować działalność w oparciu o niezmienione ceny, ponosząc coraz to bardziej wzrastające koszty. Przedsiębiorstwu świadomemu faktu, że jego koszty nie będą natychmiast przeniesione na ceny świadczonych usług, dawało to bodziec do ograniczenia kosztów. Niestety opóźnienia regulacyjne należy traktować raczej jako efekt uboczny opisanych powyżej niedogodności wynikających z asymetrii informacyjnej i jako jedyne narzędzie, za pomocą którego regulator starał się łagodzić tą asymetrię. Tym niemniej praktyka stosowania opóźnień regulacyjnych doprowadziła do wniosku, że kalkulacja cen na kolejny okres, oparta na kosztach historycznych, może

26

Od ang. regulatory lags.

22

w efekcie stwarzać bodźce do redukcji kosztów i teoretycznie rzecz biorąc prowadzić do ustalania się tych cen na uzasadnionym poziomie.27 Podobnych wad zdaje się nie mieć system regulacji bodźcowej, zrodzony de facto na bazie krytyki i zawodności metody kosztowej. Bywa on także nazywany ucywilizowaną formą opóźnień regulacyjnych. Istotą tego systemu jest stosowanie systemu zachęt i kar w celu wymuszenia na firmach pożądanych zachowań. Kluczową cechą regulacji pułapowej (RPI-X) jest wprowadzenie tzw. okresu regulacji, co najmniej 3-5 letniego i rezygnacja z corocznej kontroli kosztów przedsiębiorstwa. Warunki brzegowe dla przedsiębiorstwa zostają ustalone w tzw. przeglądzie regulacyjnym w pierwszym roku okresu regulacji. Ten system opiera się na prognozowanych na okres regulacji wielkościach kosztów, przychodów, sprzedaży energii itd. Regulator dokonuje przeglądu kosztów przedsiębiorstwa i ustala dla niego ( lub grupy podobnych przedsiębiorstw, np. prowadzących działalność sieciową) dopuszczalne w okresie regulacji tempo wzrostu cen. Zwykle wzrost ten uwzględnia stopę inflacji i nie może być szybszy niż wynika to z formuły regulacyjnej RPI-X, gdzie RPI - to indeks wzrostu cen detalicznych (Retail Price Index), czyli stopa inflacji (w polskiej statystyce posługujemy się określeniem CPI- Consumer Price Index), a X - to oczekiwana przez regulatora poprawa efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa. Formuła ta nosi nazwę pułapu cenowego.28 Regulacja polega głównie na tym, że w okresach między przeglądami regulacyjnymi przedsiębiorstwo ma prawo do zachowania całości zysków wynikających z poprawy efektywności. Im dłuższy okres regulacji (okres między przeglądami), tym bodziec do poprawy efektywności jest większy. Korzyści wynikające z poprawy efektywności i redukcji kosztów są przenoszone w postaci niższych cen na odbiorców w następnym okresie regulacji. Założenie jest bowiem takie, iż firmy będą eliminować nieefektywność, jeśli wysiłek włożony w ten proces będzie im wynagradzany, będą zatem podejmować bardziej racjonalne decyzje kosztowe i inwestycyjne, ale pod warunkiem, że będą mogły zatrzymać choć część zysku. Wdrażanie formuły pułapowej nie może jednak odbywać się z pominięciem kontroli i nadzoru nad standardami jakościowymi. Przedsiębiorstwa bowiem, w pogoni za obniżką 27 28

T. Kowalak, J. Bil, op. cit., str. 2. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 29.

23

kosztów

i

rosnącymi

zyskami,

mogą

zaniedbywać

dokonywanie

czynności

eksploatacyjnych oraz odtwarzanie majątku w zakresie niezbędnym dla bezpiecznej i niezawodnej jego pracy. W odniesieniu do energetyki skutki tych zaniedbań mogą być katastrofalne. Jako przykład można tu przytoczyć sytuację z drugiej połowy XIX wieku w Wielkiej Brytanii. W samym Londynie istniało wówczas czternaście przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją gazu miejskiego. Żywiołowa konkurencja między tymi przedsiębiorstwami doprowadziła koszty do poziomu nieracjonalnego z punktu widzenia bezpiecznego działania instalacji gazowych, skutkiem czego były częste przypadki śmiertelnego zatrucia gazem. Dla zapobieżenia dalszemu rozwojowi tej obłędnej konkurencji,

zaczęły

wówczas

powstawać

pierwsze

komunalne

przedsiębiorstwa

dystrybucyjne, co sukcesywnie zapoczątkowało okres wypierania z rynku firm prywatnych lub ich przejmowania przez władze miejskie. Okres ten uważa się zresztą za początki ingerencji państwa w działalność monopoli naturalnych i ich regulację. W warunkach regulacji pułapowej, regulator ustala pułap przychodów dla pierwszego roku okresu regulacji, oraz pewien współczynnik, przez który te przychody będą indeksowane w kolejnych latach okresu regulacji. Ideą jest tu, jak widać, imitowanie rynku konkurencyjnego, gdzie przedsiębiorstwo nie może dowolnie podnosić cen, w ślad za każdorazową zmianą ponoszonych kosztów, tak jak to było przy regulacji za pomocą stopy zwrotu. Jednocześnie, dzięki powiązaniu współczynnika indeksującego z poziomem inflacji (RPI), oraz wzrostem produktywności przedsiębiorstw (X), obiektywne zmiany kosztów, dotykające wszystkie firmy działające na rynku, są odpowiednio przenoszone w ceny. Regulacja bodźcowa osłabia związek przychodów firmy z ponoszonymi przez nią kosztami. Jeżeli dane przedsiębiorstwo będzie w stanie poprawić efektywność i zredukować koszty poniżej poziomu założonego przez regulatora, wówczas osiągnie ponadprzeciętne zyski, które będą mogły być zachowane przez właścicieli w trakcie całego okresu regulacji. Regulacja ta wynagradza ponadprzeciętną efektywność, co skłania firmy do obniżki kosztów. Oderwanie cen od ponoszonych kosztów, jak to ma miejsce na rynkach konkurencyjnych, stwarza zachętę do ich obniżania, której brak był podstawowym mankamentem regulacji kosztowej. Pułap przychodów, podobnie jak w przypadku regulacji kosztowej, ustala się na poziomie zapewniającym pokrycie uzasadnionych kosztów operacyjnych, amortyzacji oraz zwrotu z kapitału. Istotna różnica między regulacją kosztową a regulacją pułapową polega jednak na tym, że: po pierwsze, regulacja kosztowa opiera się na kosztach historycznych

24

bądź aktualnie ponoszonych (ceny śledzą koszty), podczas gdy regulacja pułapowa opiera się na projekcji kosztów, jakie przedsiębiorstwo będzie ponosić przez pewien okres czasu w przyszłości, po drugie, w przypadku regulacji kosztowej ceny ustala się na bazie kosztów rzeczywistego przedsiębiorstwa, zaś w przypadku regulacji pułapowej na bazie kosztów, jakie ponosiłoby porównywalne, wirtualne przedsiębiorstwo działające efektywnie, zaś dla wyznaczenia tych kosztów regulator posługuje się metodami porównawczymi. Długość okresu regulacji, tj. okres między kolejnymi przeglądami regulacyjnymi, ma istotny wpływ na motywację przedsiębiorstwa do obniżki kosztów, oraz podział korzyści między konsumentów i właścicieli przedsiębiorstw. Ponieważ w okresie regulacji przedsiębiorstwo ma prawo zachować zyski wynikające z redukcji kosztów ponad poziom założony przez regulatora, oczywiste jest, że im dłuższy będzie to okres, tym bodźce do poprawy efektywności będą większe, ale jednocześnie tym później korzyści wynikające z poprawy efektywności przeniesione będą na odbiorców. W warunkach polskich na Prezesie URE, organie regulacyjnym, spoczywa obowiązek określenia długości okresu regulacji, bowiem na podstawie art. 23 ust. 2 pkt. 2 lit. b) i c) UPE, ma obowiązek ustalić współczynniki korekcyjne określające projektowaną poprawę efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego a także okres obowiązywania tego współczynnika. Jednym z naczelnych celów formuły pułapowej jest osłabienie związku między kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwa a cenami świadczonych przez nie usług. Zbyt nadmierne, nierealistyczne oderwanie ceny od kosztów może jednak skutkować dwojako. Po pierwsze, może w sposób niedopuszczalny pogorszyć sytuację finansową przedsiębiorstwa i w skrajnym przypadku skłonić inwestorów (właścicieli) do zaniechania inwestycji, co może zagrozić ciągłości i jakości dostawy dóbr i usług, zaś z drugiej strony może przynosić przedsiębiorstwu nadmierne, nieuzasadnione zyski, co naraża regulatora na krytykę za brak należytej ochrony interesów odbiorców. Żaden z tych dwóch stanów nie może być uznany za pożądany. Natomiast najskuteczniejszym sposobem, choć nie zawsze przynoszącym oczekiwane rezultaty, wydaje się być określenie regulowanego poziomu cen na bazie kosztów, jakie ponosiłaby wirtualna, efektywna firma, świadcząca te same usługi w porównywalnych warunkach. Ideą, na której opiera się regulacja pułapowa, jest więc ustalenie przez regulatora projekcji przychodów, jakie uzyskać powinna efektywna firma, pokrywających jej

25

uzasadnione koszty operacyjne oraz kapitałowe, gwarantując dzięki temu uzyskanie przez przedsiębiorstwo uzasadnionej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału.29 Należy wspomnieć o jeszcze jednym kierunku poszukiwań najlepszych rozwiązań regulacyjnych, a mianowicie o regulacji porównawczej. Polega ona na wytworzeniu systemu miar i wskaźników umożliwiających porównanie przedsiębiorstw pomiędzy sobą (efektywności kosztowej danej firmy w stosunku do efektywności innej firmy tej samej branży) i w konsekwencji odpowiednie wyznaczenie zindywidualizowanych parametrów poprawy efektywności ich funkcjonowania.30 Na rynkach konkurencyjnych do porównania takiego dochodzi na bieżąco, a arbitrem jest klient akceptujący zwykle niższą cenę za ten sam produkt lub usługę. Firmy nieefektywne mają wówczas dwa wyjścia: albo bankructwo albo poprawę efektywności. Regulacja cen przez wzajemne porównywanie kosztów nie konkurujących firm stanowi w pewnym sensie imitację konkurencji, bowiem firma również nie ma wpływu na cenę, którą otrzymuje. Jeżeli jedno przedsiębiorstwo obniży koszty, podczas gdy jej konkurentom się to nie uda, wówczas zanotuje zysk, jeżeli inne przedsiębiorstwa obniżą koszty, a przedsiębiorstwo to nie zdoła tego zrobić, wówczas będzie ponosić stratę do czasu, gdy nie obniży kosztów. Regulacja porównawcza jest możliwa w przypadku podsektora dystrybucji energii elektrycznej.31 O regulacji bodźcowej mówi się często „light-handed regulation”, podczas gdy o regulacji kosztowej- „intrusive regulation”. W polskiej energetyce został przyjęty system regulacji bodźcowej, co znalazło wyraz w przepisach UPE.

1.7 Kryzys kalifornijski Stabilna i skuteczna regulacja sektora elektroenergetycznego stanowić ma gwarancję bezpieczeństwa energetycznego państwa, gwarancję wysokiej jakości dostarczanej energii oraz świadczonych usług przesyłowych. Chodzi o zapobieganie sytuacjom, w których mogłoby

zabraknąć

energii

lub

nastąpiłoby

zahamowanie

przez

niewydolne

przedsiębiorstwa elektroenergetyczne rozwoju innych dziedzin gospodarki. Błędy regulacji tego newralgicznego sektora mogą być katastrofalne w skutkach, czego dobitnym przykładem jest Kalifornia.

29

T. Kowalak , J. Bil, op. cit., str. 2-4. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 31. 31 K. Godzisz, J. Bil, Weryfikacyjne narzędzia..., str. 4-5. 30

26

Otwarty rynek energii elektrycznej w Kalifornii miał być, obok reform w energetyce brytyjskiej, niemieckiej, czy norweskiej, wzorcem dla innych. Również w Polsce obserwowaliśmy go ze szczególną uwagą. Niespodziewanie Kalifornia stała się przykładem kompletnej klęski - XXI wiek przywitała masowymi wyłączeniami prądu. W połowie stycznia 2001 r. okresowe przerwy w zasilaniu prądu na własnej skórze odczuły ponad dwa miliony mieszkańców Złotego Stanu. 32 Wydarzenia na kalifornijskim rynku energii elektrycznej są szeroko komentowane na całym świecie. Kryzys kalifornijski stanowi przestrogę dla innych krajów, które są na etapie wprowadzania reform rynkowych w energetyce, w tym Polski. W Kalifornii mamy do czynienia z sytuacją, gdzie zawiniła regulacja (głównie ustalanie cen i koncesjonowanie) oraz organizacja rynku. Sedno problemu tkwi w szeroko rozumianej jakości prawa i regulacji. Obecny kryzys energetyczny w Kalifornii ma znacznie dłuższą historię niż by mogło się to wydawać, korzenie sięgają okresu, kiedy jeszcze nie funkcjonował rynek konkurencyjny. Wszystko zaczęło się mniej więcej piętnaście lat temu, kiedy w Kalifornii zaprzestano budowy nowych mocy wytwórczych. Spowodowane to było błędem tamtejszego regulatora, który nie pozwolił odzyskać kosztów kapitałowych inwestorom, którzy zainwestowali swój kapitał w budowę dwóch dużych elektrowni. Była to kwota 1 miliarda dolarów, o którą regulator obniżył tzw. rate base.33 Wskutek takiej decyzji regulatora, system regulacji w Kalifornii został uznany przez inwestorów za niestabilny i nieprzewidywalny. W obawie przed możliwością kolejnej, podobnej decyzji regulatora i wynikającego stąd ryzyka towarzyszącego inwestowaniu w działalność związaną z wytwarzaniem energii elektrycznej, zaprzestano inwestować w tę dziedzinę gospodarki. Dodatkowe utrudnienia stanowiły ogromne trudności w uzyskaniu pozwoleń na lokalizację nowych elektrowni, co z kolei było efektem skutecznych akcji propagandowych organizowanych przez partie „zielonych” oraz restrykcyjnych przepisów w tym zakresie. Społeczności lokalne blokowały lokalizacje obiektów energetycznych postępując według znanej zasady NIMBY- „Not In My Back Yard” („nie na moim podwórku”). Procedura uzyskania wymaganego prawem zezwolenia na budowę nowego, znaczącego źródła energii była długotrwała, zajmowała w Kalifornii około czterech lat. 32

K. Fronczak, Syndrom, Pracodawca 3/2001, str. 23. Rate base odpowiada wartości aktywów spółki, od której naliczana jest amortyzacja oraz zwrot z kapitału- dla potrzeb ustalania niezbędnego przychodu przedsiębiorstwa regulowanego.

33

27

Tym niemniej w latach 1996-1997, kiedy liberalizowano kalifornijski rynek energii, wciąż istniała duża nadwyżka mocy wytwórczych. Ponadto system elektroenergetyczny w Kalifornii był w tych czasach postrzegany jako bardzo niezawodny, ale niestety drogi. Ceny energii elektrycznej dla odbiorców detalicznych były bowiem znacznie wyższe niż w stanach sąsiednich – około 150 % średniej krajowej. Wracając do okresu gdy nie funkcjonował jeszcze rynek konkurencyjny, w owym czasie na skutek wejścia w życie słynnej ustawy PURPA (Public Utility Regulatory Policies Act), amerykańskie przedsiębiorstwa energetyczne zostały zobowiązane do

zakupu

energii

elektrycznej

od

tzw.

niezależnych

producentów,

zwłaszcza

wytwarzających energię elektryczną w skojarzeniu z ciepłem. Władze stanowe ustaliły poziom cen, po których tego rodzaju obowiązkowe zakupy były realizowane. W Kalifornii ów poziom był wysoki ze względu na politykę zmiany struktury wytwarzania energii na proekologiczną. Doprowadziło to do sytuacji, w której ceny energii elektrycznej w Kalifornii w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych należały do najwyższych w USA.34 Podjęto więc polityczną decyzję o wprowadzeniu rynku konkurencyjnego energii elektrycznej, aby w ten sposób doprowadzić do obniżenia poziomu cen tego podstawowego nośnika energii, gdyż stwierdzono, że sama regulacja temu nie sprosta. Konstrukcja kalifornijskiego rynku energii elektrycznej była przygotowana w 1996 r. i wdrożona w 1998 r. w przeświadczeniu, że nie dojdzie do istotnych zakłóceń bilansu podaży i popytu na energię elektryczną, że margines mocy zainstalowanej na poziomie ok. 30 % będzie się utrzymywał dzięki inwestycjom w wytwarzanie energii i oszczędnemu jej użytkowaniu.35 Patrząc na problem kryzysu kalifornijskiego z perspektywy dnia dzisiejszego, założenia i decyzje, które legły u podstaw reformy sektora elektroenergetycznego, uznaje się za poważne błędy. Najpoważniejsze z tych błędów postaram się wskazać w dalszej części tej pracy. 1. W legislacji federalnej i stanowej oraz w samych mechanizmach rynkowych nie zadbano o stworzenie warunków do zapewnienia długookresowego bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, a skoncentrowano się tylko na wprowadzeniu rynku konkurencyjnego, pozwalającego praktycznie na działanie tylko segmentów działających krótkoterminowo 34 35

M. Duda, Syndrom kalifornijski, Biuletyn URE 2/2001, str. 47. M. Duda, jak wyżej, str. 49.

28

Giełdy Energii (PX - Power Exchange) i rynku bilansowego, prowadzonego przez wyodrębnione przedsiębiorstwo Niezależnego Operatora Systemu (ISO - Independent System Operator). Wyrazem tego podejścia było prawne zobowiązanie trzech głównych przedsiębiorstw regulowanych, na okres czterech lat od wprowadzenia reformy, do zawierania transakcji zakupu i sprzedaży prawie całości energii wytwarzanej we własnych źródłach, tylko na giełdzie energii, działającej jako „day ahead market”. Mowa tutaj o trzech prywatnych firmach dystrybucyjnych: Pacific Gas & Electric Company, Southern California Edison Company oraz San Diego Gas & Electric Company, które w 70 proc. zaopatrują Kalifornię w energię elektryczną. Rynek spot (spot market), jakim była giełda energii, to rynek transakcji natychmiastowych, który działa na zasadach wolnego handlu. Argumentem za podjęciem powyższej decyzji miała być specyfika towaru jakim jest energia elektryczna. Ze względów czysto technicznych nie może być ona magazynowana (albo też jej magazynowanie jest bardzo drogie), a zatem w każdej sekundzie system elektroenergetyczny musi być zbilansowany, tj. pobór mocy musi być równy generacji tej mocy. Instytucjonalnie, California Public Utilitis Commision (stanowa Komisja Regulacji Przedsiębiorstw Użyteczności Publicznej) regulowała (w praktyce zatwierdzała) ceny dla odbiorców końcowych, zaś inna instytucja, tym razem federalna - Federal Energy Regulatory Commission ( Federalna Komisja Regulacji Energetyki) sprawowała pieczę nad cenami w obrocie hurtowym. Ale w praktyce zerwany został związek między cenami hurtowymi (o ich wysokości decydowała giełdowa gra popytu i podaży) i cenami dla odbiorców końcowych. Te ostatnie znalazły się w gestii władz stanowych i taki układ miał obowiązywać aż do końca okresu przejściowego, do marca 2002 roku.36 Twórcy reformy kalifornijskiej, spodziewając się spadku cen energii elektrycznej w przyszłości, chcieliblokując ceny dla odbiorców finalnych- zapewnić w ten sposób przedsiębiorstwom sektora możliwość odzyskania środków z tytułu tzw. kosztów osieroconych (standred costs). 37 2. Wprowadzono zakaz zawierania kontraktów dwustronnych o charakterze średnio lub długoterminowym - jako konsekwencja pierwszej decyzji. Tylko najwięksi odbiorcy mogli zawierać kontrakty bilateralne poza giełdą.

36

K. Fronczak, op. cit., str. 25. Koszty osierocone w dużym skrócie to koszty poniesione przez przedsiębiorstwa regulowane i uznane przez organ regulacji za uzasadnione, których nie można odzyskać po wprowadzeniu rynku konkurencyjnego.

37

29

3. Wydzielono źródła wytwórcze opalane węglem kamiennym ze spółek dystrybucyjnych. W sytuacji gwałtownego wzrostu cen zakupu energii elektrycznej na rynku

spot,

powyższe

posunięcie

pozbawiło

spółki

dystrybucyjne

możliwości

równoważenia strat finansowych na obrocie energią, zyskami w wytwarzaniu. 4. Przyjęto wreszcie formułę pułapową RPI-X w najprostszym możliwym wydaniu, tj. zamrożenie cen energii dla odbiorców detalicznych na określonym poziomie aż do roku 2002. Pozbawiono regulatora elementu dającego mu możliwość podwyższania przychodów spółki w wyjątkowych bądź nieprzewidywalnych sytuacjach. W 1998 r., tj. w pierwszym roku po uruchomieniu rynku energii, ceny energii elektrycznej na rynku hurtowym w Kalifornii spadły o 17 proc. a w następnym roku o kolejne 4 proc. Kalifornijscy

reformatorzy

nie

przewidzieli

jednak

gwałtownego

wzrostu

zapotrzebowania na energię elektryczną. Był on spowodowany praktycznie trzema czynnikami: 1)

wzrostem populacji- w ciągu dwóch dekad (lata 1970-1990) liczba ludności

w Kalifornii powiększyła się z 20 mln do 32 mln, 2)

długoterminowym wzrostem gospodarczym (economic boom),

3)

intensywny

rozwój

przemysłu

„high-tech”,

min.

w

wyniku

optymistycznych prognoz obniżenia cen energii elektrycznej po wdrożeniu rynku konkurencyjnego. Przekonanie o zadziałaniu mechanizmów rynku konkurencyjnego było na tyle silne, że nie przewidziano mechanizmów oddziaływania na popyt, np. przez zróżnicowanie taryf zależnie od pory dnia. Zapotrzebowanie na energię elektryczną wzrastało w tempie 2-4 proc. rocznie, a wciąż nie budowano nowych mocy wytwórczych. Nadwyżka mocy jaka istniała jeszcze w 1996 r. szybko stopniała, pod koniec 2000 r. rezerwa spadła do poziomu 1,5 proc., co spowodowało

konieczność

wprowadzenia

awaryjnych

procedur

w

systemie

elektroenergetycznym Kalifornii, włącznie z rotacyjnymi wyłączeniami zasilania odbiorców usługowych i bytowo-komunalnych w poszczególnych częściach stanu. Deficyt mocy został dodatkowo spotęgowany srogą zimą i upalnym latem, co spowodowało gwałtowny wzrost zużycia energii na klimatyzację i ogrzewanie. Dodatkowo brak opadów deszczu spowodował, że Kalifornia nie mogła, jak co roku, liczyć na import energii z elektrowni wodnych położonych na północy.

30

Pojawił się deficyt w zakresie dostaw energii z importu z sąsiednich stanów ze względu na brak odpowiednich mocy przesyłowych połączeń międzystanowych.38 Ów splot uwarunkowań, zderzenie się wysokiego popytu z niską podażą, poskutkował wręcz nieprawdopodobnym wzrostem cen energii na giełdzie. Mimo wprowadzonych pułapów cen na rynku hurtowym, przedsiębiorstwa Pacific Gas & Electric Co. i Southern California Edison Co. znalazły się w dramatycznej sytuacji. Obowiązywała je jeszcze stała cena sprzedaży energii odbiorcom taryfowym, ustanowiona prawem stanowym w czasie, kiedy ceny energii na giełdzie były niskie. Powiększająca się przepaść między sztywnymi cenami dla odbiorców finalnych i giełdowymi cenami hurtowymi skazywała te firmy na narastające zadłużenie wobec dostawców energii.39 W pogoni za ograniczaniem innych kategorii kosztów, spółki dystrybucyjne zaniechały okresowych przeglądów stanów sieci elektroenergetycznej, wskutek czego uległa znacznemu pogorszeniu jakość i niezawodność dostaw energii. Skutki ich bankructwa wstrząsnęłyby gospodarką całych Stanów Zjednoczonych, toteż nie można było pozostawić ich własnemu losowi. Władze Kalifornii oraz Federalna Komisja Regulacji Energetyki podjęły szereg działań, mających na celu opanowanie kryzysu i doprowadzenie do ustabilizowania się sytuacji na rynku cen energii. Przewiduje się także prowadzenie dalszych analiz mechanizmów rynku energii elektrycznej, już nie tylko w Kalifornii, aby uwzględnić w nich niezbędne elementy bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Wstępne analizy kryzysu kalifornijskiego wykonane przez ekspertów FERC wskazują na konieczność, min.: •

przeprojektowania systemu zarządzania ograniczeniami na rynku,

•

wprowadzenie zmian do mechanizmów działania giełdy,

•

udoskonalenie monitoringu i mechanizmów łagodzących ekstremalne skutki

•

wprowadzenia

rynku, specjalnych

procedur

działania

operatorów

systemów

energetycznych i koordynatorów planowania zależnie od dynamiki bilansu dostaw i zapotrzebowania na energię, •

38 39

nowego podejścia do wymagań dotyczących rezerw mocy wytwórczej.

M. Duda, Syndrom kalifornijski...., str. 50. K. Fronczak, op. cit. 26.

31

Kryzys szalejący na kalifornijskim rynku energii będzie miał swoje implikacje na rynkach energii na całym świecie z powodu jego dotkliwości i nieprzewidywalności.40 Nie można jednak z wydarzeń w Kalifornii wyciągnąć wniosku, że zliberalizowany i prywatny sektor energetyczny, funkcjonujący w oparciu o reguły rynkowe i poddany regulacji RPI-X, nie sprawdza się. Nie może to zahamować reform rynkowych w innych państwach, w tym także w Polsce, należy jednak wyciągnąć wnioski i zawsze mieć na uwadze lokalne uwarunkowania.

40

A. Faruqui, H. Chao, V. Niemeyer, J. Platt, K. Stahlkopf, The California Syndrome, dostępne w internecie, nie numerowane.

32

Rozdział 2 Energetyka polska - podstawowa charakterystyka 2.1 Wiadomości ogólne dotyczące sektora energetycznego Energetyka zajmuje w Polsce miejsce szczególne. Obok wojska stanowi o bezpieczeństwie narodowym, zaś jej współpraca z innymi działami gospodarki przesądza o efektywności gospodarowania, tak w skali sektora , jak i całej gospodarki. Energia to oczywiście nie tylko element procesów gospodarczych, to również jedna z najważniejszych składowych procesu konsumpcji. Termin energetyka odnosi się do wyodrębnionej części gospodarki, przy czym podstawą tego wyodrębnienia mogą być bądź powiązania systemowe, bądź charakterystyka rzeczowa. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z tzw. systemem energetycznym, w drugim z sektorem. Dla potrzeb tej pracy będę posługiwała się terminem sektor. Sektor energetyczny to dziedzina gospodarki, wyodrębniona z punktu widzenia jednorodności

charakteru

działalności,

czyli

odrębności

od

innych

dziedzin,

z uwzględnieniem przekrojów rzeczowo-podmiotowych. Jest to jeden z największych działów polskiej gospodarki. Sektor energetyczny, czy też dokładniej paliwowoenergetyczny, stanowi szczególną enklawę, której znaczenie dla gospodarki narodowej jest nie do przecenienia. Na polski sektor energetyczny składa się wiele równorzędnych jego części – podsektorów – stanowiących zbiór przedsiębiorstw energetycznych, czyli podmiotów gospodarczych,

prowadzących

działalność

gospodarczą

w

zakresie

wytwarzania,

przetwarzania, magazynowania, przesyłania oraz dystrybucji paliw lub energii i obrotu nimi. Z reguły wyróżnia się następujące podsektory: • Elektroenergetyka;41 • Gazownictwo; • Ciepłownictwo; • Sektor surowcowo-paliwowy; • Energetyka niekonwencjonalna.42 41

Polski system elektroenergetyczny jest największy w Europie Centralnej. Elektroenergetyka realizuje w Polsce około 14,5 miliona umów na dostawę energii elektrycznej.

33

Na szczególną uwagę w obszarze energetyki zasługuje elektroenergetyka, która zajmuje się energią elektryczną. Należy ona do sektorów infrastruktury gospodarczej. Oznacza to, że sprawne działanie sektora jest niezbędnym warunkiem prawidłowego funkcjonowania całej gospodarki narodowej, poszczególnych jednostek gospodarczych oraz gospodarstw domowych. W sektorze tym, ze względu na jego infrastrukturalny charakter, zawarte są elementy monopolu naturalnego, które determinują podstawowe decyzje z zakresu polityki gospodarczej, dotyczące skali wprowadzania konkurencji oraz rozmiaru koniecznych regulacji. Z punktu widzenia polityki gospodarczej elektroenergetyka jest więc sektorem strategicznym43. Przychody podsektora elektroenergetycznego odpowiadają niemal 1/5 przychodów budżetu Państwa, a sam podatek VAT od energii elektrycznej stanowi niemal 5 proc. przychodów do budżetu44. Stanowi on ponadto względnie stabilną bazę zatrudnienia oraz postrzegany jest jako szczególnie atrakcyjny „kąsek” do sprywatyzowania, zwłaszcza w warunkach dramatycznego załamywania się budżetu Państwa.45 Składają się nań trzy wyraźnie różniące się segmenty: •

wytwarzania - skupiający elektrownie i elektrociepłownie;

•

przesyłu

-

reprezentowany

przez

spółkę

akcyjną

Polskie

Sieci

Elektroenergetyczne S.A., której właścicielem jest w 100 proc. Skarb Państwa; •

dystrybucji - skupiający 33 Zakłady Energetyczne na terenie całego kraju.

2.2 Transformacja podsektora elektroenergetycznego Polski sektor energetyczny uległ w ostatniej dekadzie znaczącym przemianom strukturalnym. Na początku lat dziewięćdziesiątych, w ramach narodowego programu przekształceń gospodarczych, polski rząd zatwierdził gruntowny program rekonstrukcji i modernizacji sektora energetycznego. Podążając za światowymi trendami liberalizacji sektorów sieciowych, takich jak telekomunikacja, gaz, elektryczność, kolej czy wodociągi, rząd przyjął, że wprowadzenie mechanizmów rynkowych zakładających wdrożenie 42

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 42.

43

H. Rechul, Nie bójmy się państwowego monopolu w energetyce choć...Konkurencji na rynku nikt nie gwarantuje, Energia Gigawat, styczeń 2002, str. 18. 44 Podatek akcyzowy na energię elektryczną został wprowadzony 26 marca 2002 r. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, o zmianie ustawy o Policji oraz o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2002 r. Nr 19 poz. 185). 45 T. Kowalak, Prawne regulacje..., str. 2.

34

konkurencji do sektora energetycznego, jest jedynym sposobem realizacji strategicznych celów polityki energetycznej - przyspieszenia i ukierunkowania przekształceń tego sektora. Cele strategiczne obejmują: poprawę bezpieczeństwa dostaw, redukcję kosztów wytwarzania i dystrybucji energii oraz poprawę konkurencyjności sektora energetycznego i innych sektorów gospodarki narodowej. Podstawowymi komponentami przygotowanego pakietu reform były: •

dostosowanie cen - aby wyeliminować subsydia budżetowe i osiągnąć

ekonomicznie uzasadniony poziom i strukturę cen energii; •

komercjalizacja - jako pierwszy krok do prywatyzacji segmentów wytwarzania

i dystrybucji; •

ustanowienie nowych ram prawnych umożliwiających rozwój i skuteczne

funkcjonowanie konkurencji i regulowanych rynków energii. Na podkreślenie zasługuje, że ogólne cele, zasady i środki przyjęte przez rząd polski w celu zreformowania sektora energetycznego, były całkowicie zgodne z wysiłkami podejmowanymi na początku ostatniej dekady przez Unię Europejską w celu stworzenia ogólnoeuropejskiego rynku energii elektrycznej i gazu. Mimo że wydawało się, iż zarówno rząd polski jak i Komisja Europejska były bardzo zdeterminowane do liberalizacji sektora energetycznego, wprowadzenie programu reform okazało się niezwykle trudnym i czasochłonnym przedsięwzięciem.46 Proces ten wymaga bowiem zaangażowania olbrzymich środków finansowych, stworzenia odpowiednich podstaw prawnych czy też zastosowania nowoczesnych technik informatycznych. W

porównaniu

z

innymi

obszarami

energetyki,

przemiany

zachodzące

w podsektorze elektroenergetycznym są najbardziej zaawansowane, co oczywiście nie oznacza, że przebiegają one bez problemów. Niewątpliwe jednak jest to, iż w Polsce, obok Węgier, w odróżnieniu od pozostałych krajów byłego bloku komunistycznego, przemiany mające na celu wdrażanie konkurencji i restrukturyzację energetyki zachodzą w dość szybkim tempie. Nie ma się też czego wstydzić na tle większości krajów UE, które przez

46

L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego a akcesja do Unii Europejskiej, referat wygłoszony podczas zorganizowanego przez Polski Komitet Światowej Rady Energetycznej Forum Energetycznego „Zadania polskiego sektora energii związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej”, które odbyło się w dniach 26-27 września 2000 r. w Zakopanem, maszynopis powielany, str. 47.

35

długi czas nie widziały potrzeby odchodzenia od monopolu w elektroenergetyce i wprowadzania jakichkolwiek zmian.47 Polskie reformy rozpoczęły się wprowadzeniem dwóch istotnych zmian - pełnej decentralizacji sektora energetycznego i rozpoczęcia dostosowania cen. Ze względu na to, iż w latach powojennych podsektor elektroenergetyczny traktowany był jako katalizator odbudowy gospodarczej, zwyciężył pogląd, iż powinien on być własnością publiczną. Pogląd ten oparty był na kilku kluczowych założeniach, a mianowicie: •

podsektor elektroenergetyczny powinien działać jako monopol naturalny,

•

polityka podsektora musi być zgodna z polityką rządu,

•

elektryczność nie jest towarem, lecz usługą dostępną dla wszystkich.48

Z tego względu po II wojnie światowej w Polsce, podobnie jak w innych krajach europejskich,

elektroenergetyka

została

znacjonalizowana

i

poddana

centralnemu

planowaniu. W naszym kraju monopol energetyczny był jednak naturalną konsekwencją monopolistycznego zarządzania całą gospodarką i chęcią odgórnego regulowania przez władze komunistyczne wszelkich aspektów życia społeczno-gospodarczego. Do końca lat osiemdziesiątych ten sektor gospodarczy zarządzany był centralnie przez Wspólnotę Energetyki i Węgla Brunatnego.49 Procesy prowadzące do decentralizacji zarządzania rozpoczęły się w Polsce stosunkowo wcześnie. Już w latach siedemdziesiątych nastąpiło usamodzielnienie Okręgów Energetycznych poprzez nadanie im statusu przedsiębiorstw państwowych. Ze względu jednak na szereg problemów, a w szczególności panujący wówczas ustrój polityczny, proces ten przebiegał bardzo wolno.50 Za początek reform można przyjąć przeobrażenia organizacyjne, jakie miały miejsce w 1990 r. W lutym 1990 r. Sejm przyjął ustawę o likwidacji Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego51, która nakładała jednocześnie na Ministra Przemysłu obowiązek podjęcia

47

T. Janas, Zasada dostępu stron trzecich w prawie energetycznym wspólnotowym i w prawie polskim, praca magisterska, maszynopis powielany, str. 43. 48 J. Czekaj, Kontrakty długoterminowe a rynek energii elektrycznej w Polsce, Biblioteka Regulatora, Warszawa 2001 r.,dostępne w internecie, nie numerowane. 49 Wspólnota Energetyki i Węgla Brunatnego została utworzona ustawą z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego (Dz. U. 1987 r. Nr 33 poz. 184). 50 T. Janas, op. cit., str. 44. 51 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o likwidacji Wspólnoty Węgla Kamiennego i Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 14 poz. 89).

36

działań mających na celu zapewnienie dalszego funkcjonowania elektroenergetyki, tzn. po likwidacji Wspólnoty. W sierpniu 1990 r. Minister Przemysłu podjął decyzję o utworzeniu Polskich Sieci Elektroenergetycznych Spółka Akcyjna, które stały się właścicielem majątku sieci przesyłowej, oraz wyłącznym pośrednikiem w obrocie energią elektryczną między wytwórcami a spółkami dystrybucyjnymi. Według tego modelu, zwanego „modelem jedynego nabywcy”, całość energii wytwarzanej kupowana była przez przedsiębiorstwo PSE S.A. i następnie odsprzedawana poszczególnym spółkom dystrybucyjnym po jednakowych cenach taryfy hurtowej.52 Utworzenie PSE S.A. doprowadziło do podziału elektroenergetyki na trzy segmenty tj.: wytwarzania, przesyłowy i dystrybucyjny. Poprzednia struktura oparta na pięciu zintegrowanych pionowo regionalnych przedsiębiorstwach energetycznych, została zastąpiona przez 32 przedsiębiorstwa wytwórcze (elektrownie i elektrociepłownie), 33 spółki dystrybucyjne oraz Polskie Sieci Elektroenergetyczne - jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Nowa struktura podsektora elektryczności została stworzona z myślą ułatwienia rozwoju konkurencyjnego rynku i efektywnej regulacji naturalnych monopoli w ramach sektora.53 W przypadku dostosowania cen, w momencie rozpoczęcia transformacji na początku lat dziewięćdziesiątych, bardzo istotnym i trudnym do przezwyciężenia problemem stał się obowiązujący w Polsce system cenotwórstwa. Ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych były ustalane odgórnie przez Ministra Finansów w oparciu o ustawę o cenach, a ceny transferowe między przedsiębiorstwami energetycznymi przez Ministra Przemysłu i Handlu. Miały charakter urzędowy, były utrzymywane na jednolitym poziomie krajowym i nie odzwierciedlały ponoszonych przez sektor kosztów. Odejście od zasad ekonomii i racjonalności ekonomicznej przejawiało się między innymi w sztucznym zaniżaniu cen energii elektrycznej przez stosowanie na szeroką skalę dotacji państwa. W efekcie ceny energii były ok. 10-krotnie niższe niż w krajach Europy Zachodniej, co sprzyjało nieefektywnemu jej wykorzystywaniu i doprowadziło do nadmiernej energochłonności polskiej gospodarki, a w rezultacie do deficytu zdolności produkcyjnych. Skutkiem takiej polityki było obniżenie efektywności elektroenergetyki i doprowadzenie do wystąpienia na szeroką skalę zjawiska subsydiowania skrośnego. Zjawisko skrośnego subsydiowania 52 53

T. Kowalak, Quo vadis, sektorze, Biuletyn URE 1/2002 r., str. 39. L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego...., str. 47.

37

występuje w energetyce zarówno pomiędzy różnymi rodzajami działalności, prowadzonej w ramach tego samego podmiotu energetycznego, jak i pomiędzy poszczególnymi grupami odbiorców korzystających z tego samego rodzaju energii, ale na różnych zasadach. Oznacza to bądź wzajemne dotowanie poszczególnych rodzajów działalności, bądź dotowanie jednych odbiorców przez drugich.54 Z uwagi na chęć realizowania przez ówczesne władze celów polityczno-socjalnych, ceny dla przemysłu były ok. 3-krotnie wyższe niż dla ludności. Społeczeństwo miało, co prawda tanią energię, lecz w rzeczywistości płacić musiał za to sektor przemysłowy. W praktyce ceny dla ludności, o ile mają zapobiegać subsydiowaniu skrośnemu, powinny być ok. 1,5 do 2 razy wyższe niż ceny dla przemysłu.55 Właśnie w 1990 r. rozpoczął się proces zmierzający do osiągnięcia tzw. ekonomicznego poziomu cen, które pokrywałyby koszty bieżące, koszty rozwoju i koszty ochrony środowiska. Dostosowanie cen do poziomu ekonomicznego jest warunkiem koniecznym, umożliwiającym napływ kapitału prywatnego do elektroenergetyki. Rok ten zapoczątkował okres bardzo dużych podwyżek cen elektryczności i w rezultacie zbliżył ich poziom i strukturę do ekonomicznych kosztów wytwarzania elektryczności i jej dostaw do odbiorcy finalnego. Rozpoczęte reformy napotykały jednak na przeszkody związane z niedostosowaniem obowiązujących przepisów prawnych do zmieniającej się gospodarki paliwowoenergetycznej państwa. Z uwagi na zmiany, które zaszły w polskiej gospodarce od 1989 r., pojawiła się konieczność powstania nowej ustawy regulującej zasady funkcjonowania sektora energetycznego, która mieściłaby w sobie nowoczesne rozwiązania prawne odpowiadające zmieniającym się warunkom życia gospodarczo-społecznego i które pozwoliłyby na realizację głównych założeń polityki energetycznej rozumianej jako: •

bezpieczeństwo dostaw energii, czyli zapewnienie warunków umożliwiających

pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania gospodarki i społeczeństwa na energię odpowiedniego rodzaju i wymaganej jakości; •

uzasadnione społecznie ceny energii, czyli ustanowienie polityki cen energii,

w której wynikałyby one z konkurencyjnych mechanizmów rynkowych lub regulacji przez niezależny organ państwowy wyłączony ze struktur ministerialnych, w celu równoważenia interesów odbiorców i dostawców energii;

54 55

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 148. T. Janas, op. cit., str. 44.

38

•

przestrzeganie wymagań ochrony środowiska naturalnego w warunkach

gospodarki rynkowej.56 Potrzeba ustanowienia nowego systemu prawnego i regulacyjnego uznawana była za podstawowy warunek powodzenia liberalizacji sektora energetycznego. Główne zasady, które determinowały kształt projektu nowego Prawa energetycznego, obejmowały: a) zmniejszenie i zmianę roli państwa w sektorze energetycznym, zwłaszcza w zakresie dotyczącym zadań regulacyjnych; b) zapewnienie komercyjnego charakteru przedsiębiorstw energetycznych oraz c) stworzenie skutecznej ochrony odbiorców energii przed nadużywaniem praktyk monopolistycznych. Wziąwszy powyższe pod uwagę, proces opracowywania Prawa energetycznego opierał się na dwóch istotnych założeniach. Po pierwsze, ustawa powinna wyróżniać role rządu i przedsiębiorstw energetycznych, jasno je określać i zobowiązywać strony do koncentrowania się na własnych celach i zakresach odpowiedzialności. Po drugie, ustawa powinna oddzielać polityczne i regulacyjne funkcje rządu poprzez wyznaczenie osobnych organów państwowych do ich sprawowania. Pozyskanie wystarczającego poparcia dla przedstawionych koncepcji i zakończenia prac nad opartym na nich Prawie energetycznym wymagało wielu wysiłków. Wiele istotnych prac zostało wykonanych przez rząd, który w październiku 1995 r. skierował do Sejmu projekt ustawy Prawo energetyczne. Przekazanie przez rząd Parlamentowi ostatecznego projektu ustawy poprzedzone było trzyletnimi wyczerpującymi konsultacjami i około dwudziestoma projektami nowej ustawy. Kolejny rok zajęło uzgodnienie treści ustawy w Parlamencie. Niemniej, w trakcie debaty parlamentarnej wprowadzono kilka ważnych poprawek znacznie poprawiających system regulacyjny przewidziany w nowej ustawie. Projekt wywoływał wiele dyskusji i sporów. Pojawiły się głosy, że reforma realizowana

na

podstawie

opracowywanej

ustawy

spowoduje

zagrożenie

dla

bezpieczeństwa energetycznego Polski, wzrost cen energii elektrycznej i paliw czy wreszcie doprowadzi do załamania krajowego przemysłu energetycznego.57 Podstawowe punkty sporne podczas prac przygotowawczych dotyczyły statusu i pozycji regulatora energetyki, statusu spółek energetycznych jako przedsiębiorstw 56

T. Janas, op. cit., str. 45-46. W. Remiasz, Restrukturyzacja elektroenergetyki - metoda faktów dokonanych, przemówienie w Sejmie w 1997 r. (Sekretariat górnictwa i Energetyki NSZZ Solidarność), dostępne w internecie, nie numerowane.

57

39

użyteczności publicznej oraz zasady TPA. Poparcie dla przyznania spółkom takiego statusu motywowane było nadziejami, że ułatwi to spółkom działania przeciw wprowadzeniu reguł rynkowych w produkcji, przesyle, dystrybucji i obrocie energią. Podobnie opór wobec zasady TPA miał na celu ochronę spółek energetycznych przed (niekorzystnym dla nich) wpływem zachęt tworzonych przez konkurencyjne rynki w zakresie wytwarzania i obrotu energią.58 Szczególnie w zasadzie dostępu stron trzecich głoszący powyższe opinie upatrywali źródło destabilizacji sektora, zahamowania urynkowienia a także likwidacji wielu kopalń i elektrowni.59 W rezultacie bardzo emocjonalnej dyskusji odrzucono propozycje dotyczące statusu przedsiębiorstw użyteczności publicznej oraz przyjęto kompromis w kwestii dostępu stron trzecich, który – jak wyjaśnię później – wiąże się z poważnymi konsekwencjami związanymi z naszą akcesją do UE.60 Przyjęcie ustawy Prawo energetyczne 10 kwietnia 1997 r. przez Sejm zakończyło pierwszy etap tworzenia ram prawnych dla nowego systemu regulacyjnego. Ustawa weszła w życie 5 grudnia 1997 r.61

2.3 Ustawa Prawo energetyczne – zakres, zadania, cele Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne uważana jest za jedną z lepszych tego typu aktów w Europie. Na tle sytuacji legislacyjnej w innych krajach, w tym głównie unijnych, wyróżnia się zarówno ze względu na formułowanie praw i obowiązków adresatów ustawy, jak i imperatywem urynkowienia sektora i eliminacji subsydiowania skrośnego działalności energetycznej i zakupu energii, antycypacją zasady TPA oraz znacznym wyprzedzeniem w uchwaleniu. Dość przywołać przykład Niemiec – prawo energetyczne w 1999 r., czy Francji – 2000 r., aby docenić znaczenie daty uchwalenia polskiego prawa energetycznego oraz jego praktyczne skutki w dziele dostosowywania polskiej gospodarki do zasad funkcjonowania gospodarki rynkowej oraz do unijnych zaleceń liberalizowania sektorów zdominowanych dotychczas przez monopole naturalne. Oceniane bardzo wysoko przez ekspertów międzynarodowych, polskie Prawo energetyczne traktowane jest jako swoisty wzorzec dla państw Europy Środkowowschodniej. Należy więc

58

L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 49. W. Bojarski, Demonopolizacja i prywatyzacja elektroenergetyki, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, 1996 r., dostępne w internecie, nie numerowane. 60 L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 49. 61 Ustawa Prawo energetyczne (Dz. U. 1997 r. Nr 54 poz. 348 z późniejszymi zmianami). 59

40

spodziewać się, że konsekwentne wprowadzenie zapisów ustawy będzie równocześnie gwarantem pełnego przygotowania się do integracji z UE.62 Prawo

energetyczne

zawiera

rozwiązania

pozwalające

wdrażać

politykę

energetyczną państwa, ukierunkowaną na: •

ograniczenie udziału państwa w zarządzaniu sektorem elektroenergetycznym;

•

tworzenie

warunków

dla

rozwoju

ekonomicznego

przedsiębiorstw

elektroenergetycznych, co w konsekwencji prowadzi do podniesienia efektywności ich działania; •

prywatyzację i demonopolizację;

•

usprawnienie funkcji regulacyjnych;

•

urynkowienie obrotu energią;

•

kontrolę cen i taryf w myśl równoważenia interesów przedsiębiorstw

elektroenergetycznych oraz odbiorców i użytkowników energii elektrycznej. Zgodnie z artykułem 1 ust. 1, ustawa określa ogólne zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, zasady i

warunki

działalności

przedsiębiorstw

energetycznych

oraz

kwestie

związane

z funkcjonowaniem organów właściwych w sprawach gospodarki paliwami i energią (rozwiązania instytucjonalne). Generalnie rzecz biorąc, na zakres przedmiotowy regulacji prawnej zawartej w UPE składają się przepisy dotyczące: a)

zasad i warunków zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła,

oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (głównie rozdz. 2), w tym warunki, jakim muszą odpowiadać urządzenia, instalacje, sieci i ich eksploatacja (rozdz. 6); adresatami tych przepisów są przede wszystkim przedsiębiorstwa energetyczne, oraz b)

zasady kształtowania polityki energetycznej i regulacji paliwami i energią

(rozdz. 2-5 i 7); adresatami tych przepisów są przede wszystkim „organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią”. Przepisy te formułują podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania energetyki oraz oddziaływania państwa na energetykę; przepisy wykonawcze do ustawy zasady te uszczegółowiają.63 62

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 90. T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce w kontekście zobowiązań międzynarodowych, przygotowane na Warsztaty Regulatora pod patronatem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Warszawa 11 września 2000 r., maszynopis powielany, nie numerowane. 63

41

Ustawa określa całościowy kształt regulacji sektora energetycznego, reguluje bowiem działalność gospodarczą w zakresie wszystkich nośników energii z wyjątkiem węgla kamiennego, który podlega regulacjom odrębnym. Dla elektroenergetyki ustawa Prawo Energetyczne ma charakter aktu podstawowego, określającego ramy prawne i ogólne zasady funkcjonowania tego podsektora energetyki. Przepisy szczegółowe znajdują się w rozporządzeniach wykonawczych do UPE.64 Duża ilość delegacji dla organów administracji rządowej, jak i znaczenie obszarów w ten sposób regulowanych sprawiają, że istotna część regulacji funkcjonowania energetyki została przeniesiona do aktów wykonawczych. Podstawowymi zasadami ustawy, regulującymi organizację i funkcjonowanie energetyki65 oraz oddziaływanie państwa na energetykę są: •

jednorodność gospodarki energetycznej – przyjęto, że bez względu na

różnice w charakterze nośników energii, będących podstawą wyodrębnienia podsektorów, gospodarowanie wytwarzaniem, przesyłaniem i dystrybucją energii jest ekonomicznie jednorodne; •

zasada rozdziału wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i sprzedaży paliw i energii;

Rozdzielenie

poszczególnych

rodzajów

działalności

prowadzi

do

wzrostu

przejrzystości kosztów, co jest niezbędne w celu likwidacji i późniejszego uniknięcia wystąpienia zjawiska subsydiowania skrośnego. Obecnie na podsektor elektroenergetyczny składają się trzy segmenty: o

wytwarzania,

o

przesyłu,

o

dystrybucyjno-dostawczy;

•

równość wobec prawa wszystkich przedsiębiorstw energetycznych, co

oznacza brak statusu jednostek sfery użyteczności publicznej66; •

zasada dostępu stron trzecich do sieci elektroenergetycznych (TPA);

•

zasada umownego dostarczania energii zawarta w art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6

•

zasada racjonalnego i oszczędnego projektowania, produkcji, importu,

UPE; budowy i eksploatacji urządzeń i sieci energetycznych; 64

T. Janas, op. cit., str. 47. W kontekście mojej pracy chodzi o podsektor elektroenergetyki. 66 Ta sytuacja wymaga zmiany, gdyż art. 3 Dyrektywy 96/92 przewiduje możliwość nakładania na przedsiębiorstwa energetyczne statusu użyteczności publicznej. 65

42

•

neutralność wobec własności – nie włączono do ustawy zagadnień

własnościowych, ponieważ uznano, że do przedsiębiorstw energetycznych powinny się odnosić te same reguły, co do innych, i dlatego nie włączono do tego aktu zagadnień prywatyzacyjnych, które są domeną Ministra Skarbu Państwa. Adresatem regulacji jest zatem przedsiębiorstwo energetyczne bez względu na formę prawną i własnościową; •

rozdzielność funkcji właścicielskich, politycznych i regulacyjnych –

wyodrębniono z obowiązków państwa wobec gospodarki energetycznej trzy funkcje: stanowienie polityki energetycznej, regulacyjną i właścicielską; UPE obejmuje tylko dwie pierwsze; •

rozdzielność instytucji regulacyjnych – konsekwencją różnych funkcji

polityki gospodarczej było powołanie, obok podstawowego regulatora: Ministra Gospodarki67, autonomicznej instytucji w systemie centralnej administracji państwowej, czyli Prezesa URE; •

karnoadministracyjnego zapewnienia przestrzegania ustawy;

•

zgodność z acquis communautaire – dorobkiem prawnym UE, szczególnie

z tym zakresem, który sformułowany został w Europejskiej Karcie Energetycznej68 i w przedmiotowych dyrektywach energetycznych. Cele

zawarte

w

ustawie

Prawo

energetyczne

to

stworzenie

warunków

zapewniających bezpieczeństwo energetyczne kraju, a jego obywatelom racjonalne ceny energii poprzez umożliwienie, a czasem nawet wymuszenie: oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, zaistnienie rynku energii i minimalizacji kosztów energii dzięki rozwojowi konkurencji przeciwdziałającej negatywnym skutkom monopoli naturalnych. Realizacja tych celów będzie oznaczała właściwy rozwój gospodarki energetycznej w Polsce, uwzględniający wymagania ochrony środowiska i zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych.69 Przyjęcie Prawa energetycznego zakończyło pierwszy etap budowania podstaw prawnych nowego systemu regulacyjnego, kolejne trzy etapy obejmowały: 67

Od dnia 1 kwietnia 1997 r. minister właściwy do spraw gospodarki zgodnie z art. 4 i 5 pkt. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 1999 r. Nr 82 poz. 928). Przepisy ustawy Prawo energetyczne, znowelizowane lub dodane po dniu wejścia w życie ustawy o działach administracji rządowej, używają nazwy minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast w pozostałych przepisach ustawy widnieje Minister Gospodarki. W mojej pracy będę konsekwentnie używała nazwy Minister Gospodarki. 68 Podstawowym aktem UE dotyczącym rynku energii jest Europejska Karta Energetyczna podpisana w Hadze, w grudniu 1991 r. przez 46 państw, w tym przez Polskę oraz władze UE. Karta ma charakter deklaracji gospodarczo-politycznej. 69 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 85-87.

43

a) opracowywanie aktów wykonawczych, które szczegółowo określają zasady funkcjonowania rynków konkurencyjnych i regulowanych; b) utworzenie urzędu, który wspomaga regulatora w wykonywaniu jego obowiązków

(zatrudnienie

pracowników,

szkolenia

oraz

wypracowanie

procedur

regulacyjnych); oraz c) udzielenie koncesji przez Prezesa URE. System regulacyjny stanowi najważniejszą część nowego Prawa energetycznego. Ustawa definiuje regulację sektora energetycznego jako stosowanie określonych ustawą środków

prawnych,

włącznie

z

koncesjonowaniem,

służących

do

zapewnienia

bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony interesów odbiorców.70 W celu wykonywania czynności regulacyjnych ustawa wprowadza organ administracji państwowej – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Prezes URE dla wypełnienia swoich zadań, dysponuje odpowiednim aparatem urzędniczym zorganizowanym w wyodrębniony strukturalnie i finansowo Urząd Regulacji Energetyki.71 Zasady funkcjonowania Urzędu zostały określone w zarządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki,72 dla którego podstawę stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 21 ust. 6 UPE. URE zapewnia obsługę Prezesa URE działając pod jego bezpośrednim kierownictwem (§ 1 Statutu). Prezes URE kieruje Urzędem przy pomocy wiceprezesa, dyrektora generalnego oraz dyrektorów komórek organizacyjnych Urzędu i może upoważnić te osoby do podejmowania decyzji w określonych sprawach w jego imieniu (§ 2 Statutu). Organizację wewnętrzną, zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych, wyodrębnionych

stanowisk

i

oddziałów

określa

Prezes

URE

w

regulaminie

organizacyjnym, na wniosek dyrektora generalnego Urzędu. Prezes URE wydał w związku z

tą

delegacją

odpowiednie

zarządzenie

w

sprawie

wprowadzenia

regulaminu

73

organizacyjnego Urzędu Regulacji Energetyki. 70

Zob. art. 3 ust 15 ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. 1997 r. Nr 54 poz. 348 z późniejszymi zmianami). J. Czekaj, op. cit. 72 Zarządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki (M. P. 2002 r. Nr 26 poz. 436). 73 Zarządzenie Prezesa URE: Nr 5 z dnia 5 maja 1998 r., Nr 2/99 z dnia 18 października 1999 r. oraz Nr 3/99 z dnia 5 listopada 1999 r. 71

44

Minister Gospodarki wydał 4 lipca 2002 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowego zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej oddziałów Urzędu Regulacji Energetyki.74 W skład URE wchodzą: Oddział Centralny w Warszawie oraz osiem oddziałów terenowych, wymienionych - wraz z ich siedzibami - w art. 22 UPE. Na czele każdego z tych oddziałów stoją odpowiednio: dyrektor Oddziału Centralnego i dyrektorzy oddziałów terenowych, którzy mogą zostać upoważnieni przez Prezesa URE do wydawania decyzji administracyjnych. Taka struktura URE ma za zadanie przekazanie centralnych funkcji regulacyjnych bezpośrednio regulatorom terenowym, czyli oddziałom terenowym, które mają odciążyć Prezesa URE w jego zadaniach ustawowych oraz zagwarantować wysoką skuteczność dzięki temu, iż regulacja na szczeblu regionalnym odbywa się bliżej przedsiębiorstw oraz odbiorców paliw i energii.

2.4 Dostosowywanie polskiego prawa w dziedzinie elektroenergetyki do prawodawstwa Unii Europejskiej Co do zasady polskie prawo energetyczne, na które składa się ustawa oraz akty wykonawcze do niej, może być uznane za zbieżne (approximated) z prawem wspólnotowym. Istnieją jednak pewne rozbieżności, które Polska zobowiązała się usunąć do momentu swej gotowości do akcesji, tj. 31 grudnia 2002 r.75 Ze względu na fakt, iż Polska nie występowała o okresy przejściowe w zakresie elektroenergetyki, z dniem 1 stycznia 2003 r. całość energetycznego acquis communautaire będzie wdrożona do prawa polskiego.76 Do tego momentu należy usunąć najbardziej liczące się rozbieżności. W zakresie elektroenergetyki zidentyfikować można trzy główne dyrektywy Unii, które dotyczą przedmiotowego podsektora i do których należy dostosować prawo polskie. Dyrektywy te to: 1.

Dyrektywa 90/377 EEC77 ustalająca procedurę informowania o cenach gazu i

elektryczności ; 74

Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej oddziałów Urzędu Regulacji Energetyki (Dz. U. 2002 r. Nr 107 poz. 942). 75 Rząd RP w dokumencie z dnia 25 maja 1999 r. - „Stanowisko negocjacyjne Polski o obszarze „Energia” przyjął 31 grudnia 2002 r., jako datę gotowości Polski do akcesji do Unii Europejskiej. 76 T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... 77 Dyrektywa Rady 90/377/EEC z dnia 29 czerwca 1990 r. w sprawie procedur służących zwiększeniu przejrzystości cen energii elektrycznej i gazu dostarczanym odbiorcom finalnym, OJ, L 185/16, 1990 r.

45

2.

Dyrektywa 90/547 EEC78 w sprawie przesyłu energii elektrycznej sieciami

elektroenergetycznymi; 3.

Dyrektywa 96/92/EC79 dotycząca wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii

elektrycznej. Niewątpliwie najważniejsza jest ostatnia z wymienionych dyrektyw, określająca zasady funkcjonowania rynku energii elektrycznej, która szczególnie dużo miejsca poświęca działalności przedsiębiorstw sieciowych. Pełne wdrożenie Dyrektywy 96/92 EC wymaga zmian min. w zakresie: regulacji prawnej zasad i trybu koncesjonowania, zasady dostępu stron trzecich, czy też nakładania obowiązku świadczeń publicznych.80 Dyrektywa 96/92/EC zobowiązuje kraje członkowskie UE przede wszystkim do zapewnienia uprawnionym odbiorcom z krajów UE niedyskryminacyjnego dostępu do sieci elektroenergetycznych, do stopniowego otwierania rynku energii elektrycznej dla uprawnionych odbiorców, wyznaczenia niezależnych od dostawców operatorów systemów przesyłowych oraz zapewnienia przejrzystych i niedyskryminacyjnych sposobów rozliczeń transakcji rynkowych.81 Wychodząc naprzeciw wymaganiom przystosowania prawa polskiego do przepisów obowiązujących w UE i struktur organizacyjnych zapewniających egzekwowanie tego prawa, Sejm uchwalił 24 lipca 2002 r. ustawę o zmianie ustawy – Prawo energetyczne. Ustawa wchodzi w życie 1 stycznia 2003 r.82 Rozwiązania w niej przyjęte usuwają dotychczasowe rozbieżności między porządkiem prawnym UE i Polski w zakresie elektroenergetyki. Do kwestii tych wrócę przy omawianiu poszczególnych zagadnień dotyczących zakresu i zasad regulacji.

78

Dyrektywa Rady 90/547/EEC z dnia 29 października 1990 r. w sprawie przesyłania energii elektrycznej przez sieci, OJ, L 313/30, 1990 r. 79 Dyrektywa 96/92 EC Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie jednolitych zasad rynku energii elektrycznej, OJ L 027, 30/01/1997, p. 0020-0029. 80 A. Głukowska-Sobol, Uwarunkowania polityki regulacyjnej – tendencje światowe i integracja z UE, Biuletyn URE 4/2002 r., 8. 81 M. Duda, Perspektywy rozwoju elektroenergetyki w świecie i w Polsce, Warszawa 2001 r., dostępne w internecie, nie numerowane. 82 Ustawa z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne została podpisana przez Prezydenta RP dnia 14 sierpnia 2002 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 135 poz. 1144). Ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2003 r. z wyjątkiem art. 1 pkt. 28 (dotyczącym zmian cen ciepła), który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

46

Rozdział 3 Organy regulacji energetyki 3.1 Organy regulacyjne Jak zostało wcześniej powiedziane, system regulacyjny stanowi najważniejszą część nowego Prawa energetycznego. Termin „regulacja” zawarty w ustawie, może być interpretowany w dwojaki sposób. W pierwszym, węższym znaczeniu, pod pojęciem tym mieścić się będą wyłącznie te działania, które określić można mianem stosowania „środków prawnych”, o których mowa w art. 3 pkt. 15 UPE. Stosowanie tych środków następuje w formie wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez Prezesa URE. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć: koncesjonowanie, zatwierdzanie taryf, uzgadnianie planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych, rozstrzyganie sporów oraz nakładanie kar pieniężnych. Zostanie to dokładnie omówione w dalszej części pracy. Można też rozumieć „regulację” jako wszelkie działania przewidziane ustawą Prawo energetyczne, mające wpływ na funkcjonowanie sektora energetycznego, podejmowane zarówno przez Prezesa URE (w tym zarówno działania wymienione wyżej, jak i inne, nie mające charakteru środków prawnych, choć mieszczące się w ustawowych kompetencjach tego organu83), jak i przez inne organy (min. Radę Ministrów i Ministra Gospodarki lub Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów).84 Taka „definicja” zawiera w sobie element wykonywania władzy ustawodawczej (tworzenie prawa energetycznego), administracyjnej (administracja energetyczna) i sądowniczej (sądowa kontrola decyzji regulatora).85 Prezes URE, zgodnie z art. 21 ustawy, jest podstawowym organem regulacji energetyki, jednak nie jedynym. W procesie regulacji uczestniczą również inne organy. Są to: •

Rada Ministrów,

83

W literaturze występuje spór co do tego, czy regulacja zdefiniowana w art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego może być realizowana przy pomocy działań niewładczych (np. publikowanie informacji). Za taką koncepcją opowiedzieli się A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 1999 r. str. 80 oraz J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne. Komentarz, Poznań 2001 r., str. 29; niektórzy autorzy podchodzą do tego poglądu z rezerwą. 84 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 29. 85 T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce...

47

•

Minister Gospodarki,

•

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,

•

Minister Skarbu Państwa,

•

Minister Ochrony Środowiska,

•

Sąd Antymonopolowy.

Prezes URE jest organem, który ma największy wpływ na działalność gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorstwa funkcjonujące w ramach sektora energetycznego. Jednak również i owe wymienione organy mają w tym zakresie określone ustawą Prawo energetyczne prawa i obowiązki.86 Zanim przejdę do scharakteryzowania instytucji Prezesa URE, omówię rolę tych organów w procesie regulacji. Rozdział trzeci UPE poświęcony jest polityce energetycznej państwa. Statuuje on organy polityki energetycznej, ich zadania oraz rolę w procesie przyjmowania i aktualizowania założeń polityki energetycznej państwa. Organami tymi są Rada Ministrów i Minister Gospodarki. Rola Rady Ministrów jako organu polityki energetycznej państwa jest dość ograniczona. Ustawa stanowi bowiem (art. 12 UPE), że naczelnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach polityki energetycznej, jest Minister Gospodarki. W tej sytuacji w kompetencji Rady Ministrów pozostaje jedynie ustalenie (określenie) założeń polityki energetycznej oraz wydawanie rozporządzeń wykonawczych na podstawie delegacji zawartych w ustawie (można przy tym przyjąć, że treść tych rozporządzeń powinna być zgodna z ustaleniami zawartymi w założeniach polityki energetycznej państwa).87 Do zadań Ministra Gospodarki należy przede wszystkim: •

przygotowywanie założeń polityki energetycznej oraz koordynowanie jej

realizacji, •

określanie

szczegółowych

warunków

planowania

i

funkcjonowania

systemów zaopatrzenia w paliwa i energię, w trybie i zakresie ustalonych w ustawie, •

nadzór

nad

funkcjonowaniem

krajowych

systemów

energetycznych

w zakresie określonym ustawą (art. 12 UPE). 86

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 95. A. Walaszek-Pyzioł, Prawne problemy kształtowania i realizacji polityki energetycznej państwa, PUG 9/1999 r., str. 6-7. 87

48

Ponieważ struktura UPE pozostawiła uregulowanie wielu ważnych zagadnień dla działalności przedsiębiorstw energetycznych w drodze przepisów wykonawczych, akty te są najbardziej znaczącym narzędziem regulacyjnym w rękach Ministra Gospodarki i Rady Ministrów.88 Wypełniając delegacje ustawowe, w wydawanych rozporządzeniach organy te określają w szerokim zakresie zasady stosowania prawa energetycznego, a Minister Gospodarki określa szczegółowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie określonym ustawą. Dla przykładu, w rozporządzeniu przyłączeniowym89 Minister Gospodarki określa szczegółowe warunki przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną i świadczenia usług przesyłowych oraz szczegółowe warunki dotyczące prowadzenia ruchu sieciowego i eksploatacji sieci elektroenergetycznych i standardów jakościowych obsługi odbiorców energii elektrycznej. Natomiast w rozporządzeniu taryfowym Ministra Gospodarki90 zawarte są szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf przez przedsiębiorstwo energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłania i dystrybucji lub obrotu energią elektryczną, oraz zasady rozliczeń w obrocie energią między przedsiębiorstwem energetycznym i odbiorcami energii elektrycznej. Minister Gospodarki, w drodze zarządzenia, nadaje także statut Urzędowi Regulacji Energetyki, określający jego organizację wewnętrzną (art. 21 ust. 6 UPE). Wymienić w tym miejscu należy również uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do powołania Prezesa URE (art. 21 ust. 2 UPE). Kolejny organ regulacji sektora energetycznego to Prezes UOKiK. Ten centralny organ administracyjny działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.91 Ma za zadanie ochronę konkurencji wyrażającą się w przeciwdziałaniu zachowaniom oraz strukturom rynkowym, zniekształcającym konkurencję. Przysługuje mu uprawnienie do orzekania o stosowaniu praktyk ją ograniczających przez przedsiębiorstwa tego sektora. Zgodnie z art. 9 wspomnianej ustawy, 88

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 88. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. 2000 r. Nr 85 poz. 957). 90 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. 2001 r. Nr 1 poz. 7). 91 Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1319. 89

49

Prezes UOKiK wydaje decyzje o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję i nakazującą zaniechanie jej stosowania, jeżeli stwierdzi naruszenie określonych przepisów ustawy. W zakresie promocji oraz ochrony interesów konsumentów, kompetencje tego organu i Prezesa URE wzajemnie się uzupełniają. Na tle realizacji kompetencji Prezesa URE do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami energii dochodzi często do sporów kompetencyjnych z Prezesem UOKiK. Znamienne jest tu orzeczenie Sądu Antymonopolowego, iż ten sam stan faktyczny sprawy może w

określonych

sytuacjach

podlegać

ocenie

zarówno

UPE,

jak

i uokk, co przesądza o właściwości odpowiednio – Prezesa URE, jak i Prezesa UOKiK.92 Wszędzie tam, gdzie istnieje obecnie lub zostanie stworzony rynek konkurencyjny, będzie działał nadal Prezes UOKiK. Minister Skarbu Państwa, pełniący funkcje właścicielskie w stosunku do przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, prowadzi przekształcenia własnościowe w sektorze.93 Co do kolejnego organu – Ministra Ochrony Środowiska, do jego zadań należy kreowanie i wdrażanie polityki ekologicznej państwa w celu trwałej, rzeczywistej ochrony środowiska i jego racjonalnego kształtowania, w tym przed zanieczyszczeniami związanymi z procesami wytwarzania, magazynowania, dystrybucji, przetwarzania, przesyłania i użytkowania paliw i energii.94 Sąd Antymonopolowy jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji i postanowień Prezesa URE i może w razie uwzględnienia odwołania zmienić zaskarżony akt w całości lub w części i orzec co do istoty sprawy. W tym przejawia się funkcja regulacyjna tego organu.

92

Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 27 października 1999 r., syng. akt XVII Ama 50/99, Wokanda 2001/5 str. 56. 93 Podstawą działania jest ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. 1996 r. Nr 118 poz. 561). 94 T. Janas, op. cit., str. 64.

50

3.2 Zadania i instrumenty regulacyjne Prezesa URE 3.2.1 Zadania Prezesa URE w ustawie Prawo energetyczne Prezes URE jest kluczowym organem administracji państwowej powołanym do wykonywania działań o charakterze regulacyjnym w ważnym społecznie sektorze energetycznym, w którym mechanizmy rynkowe funkcjonują w ograniczonym tylko zakresie. Podobne rozwiązania legislacyjne przyjmowane są w innych wrażliwych sektorach gospodarki.95 Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, jako centralny organ administracji rządowej, nie jest uprawniony do wydawania wiążących aktów prawnych, jego głównym zadaniem jest wdrażanie rozwiązań prawnych zawartych w: a) UPE, która zawiera najważniejsze cechy nowego systemu regulacyjnego oraz b) aktach wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub właściwych ministrów w formie rozporządzeń, które szczegółowo definiują prawa i obowiązki przedsiębiorstw energetycznych. Prawo energetyczne określa dwa podstawowe cele, które Prezes URE jest zobligowany realizować w ramach obowiązków regulacyjnych. Pierwszy to regulacja przedsiębiorstw energetycznych posiadających pozycję monopolistyczną na rynku. Oczekuje się, że tego rodzaju regulacja będzie w możliwie dalekim stopniu naśladować mechanizmy konkurencji rynkowej. Drugim celem jest promowanie konkurencji. Powodem ustanowienia tego zadania była obawa, że z uwagi na strukturę sektora, a zwłaszcza istnienie silnych monopoli naturalnych, zwykła deregulacja może – jak pokazuje wiele przykładów innych krajów – okazać się niewystarczająca i dlatego potrzebne są rozwiązania regulacyjne umożliwiające zaistnienie konkurencji (art. 21 ust. 1 UPE). Podejmując decyzje regulacyjne Prezes URE ma obowiązek przestrzegania dwóch zasad: powinien uwzględniać założenia polityki energetycznej państwa oraz zmierzać do równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art.

95

Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2000 r. Nr 96 poz. 591), powołany został przykładowo Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji. Wraz z wejściem w życie zmian do ustawy z dnia 29 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym swoje działanie podejmie Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (por. ustawa z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ustawy o transporcie kolejowym i ustawy o działach administracji rządowej – w związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej (Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1314)).

51

23 ust. 1 UPE).96 Szczególnie trudne wydaje się stosowanie się do tej drugiej zasady, każda bowiem zgoda na podwyżkę cen naraża regulatora na zarzuty nie wywiązywania się z obowiązku ochrony konsumentów, wyraźnie określonego w ustawie. Należy bowiem podkreślić, że równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii jest podstawowym celem działania Prezesa URE, jest „misją regulacyjną”. Zgodność z założeniami polityki energetycznej jest – obok zgodności z ustawą – ustawowym kryterium prawidłowości wszelkich działań tego organu. Oznacza to, iż niezgodność decyzji (postanowienia) Prezesa URE z założeniami polityki energetycznej państwa może stanowić samodzielną przesłankę odwołania do Sądu Antymonopolowego oraz jedną z przesłanek merytorycznych rozstrzygnięcia sprawy przez ten sąd.97 Prezes URE musi także uwzględniać cele UPE, co wynika z nałożonego przez tą ustawę obowiązku działania zgodnie z jej przepisami (art. 23 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 UPE).

3.2.2 Regulacja energetyki jako podstawowe zadanie Prezesa URE W art. 23 UPE uregulowane zostały w sposób szczegółowy obowiązki i kompetencje Prezesa URE. Należą do nich w szczególności: 1)

koncesjonowanie, które obejmuje udzielanie, odmowę udzielenia, zmianę

i cofnięcie koncesji, 2)

taryfikację, która obejmuje zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw

gazowych, energii elektrycznej i ciepła oraz cen węgla brunatnego na zasadach określonych w ustawie, 3)

regulacja w zakresie inwestycji poprzez uzgadnianie projektów planów

rozwojowych, 4)

rozstrzyganie sporów w zakresie: świadczenia usług przesyłowych, odmowy

przyłączenia do sieci, odmowy zawarcia umowy sprzedaży oraz nieuzasadnionego wstrzymania dostaw, 5)

kontrolowanie jakości dostaw i obsługi odbiorców w zakresie obrotu

paliwami gazowymi i energią elektryczną, 6) 96 97

nakładanie kar pieniężnych na zasadach określonych w ustawie,

L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 50. A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł , op. cit., str. 84.

52

7)

współdziałanie z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom

monopolistycznym przedsiębiorstw energetycznych, 8)

publikowanie informacji służących zwiększeniu efektywności użytkowania

paliw i energii, 9)

zbieranie i przetwarzanie informacji dotyczących gospodarki energetycznej,

10)

kontrola kwalifikacji osób zgodnie z wymogami określonymi w ustawie.

Wśród tych ustawowych narzędzi regulacji, jakimi na sektor energetyczny oddziaływać może Prezes URE, można wyróżnić środki: władcze, perswazyjne, kontrolne, edukacyjne i dokumentacyjne.98 Do grupy pierwszej zaliczane są: koncesjonowanie, zatwierdzanie i kontrola stosowania taryf, rozstrzyganie sporów oraz nakładanie sankcji. W zakres uprawnień perswazyjnych wchodzą: uzgadnianie projektów planów rozwoju przedsiębiorstw energetycznych oraz współdziałanie z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym tych przedsiębiorstw. Środki kontrolne obejmują kontrolę parametrów jakościowych paliw i energii oraz jakości obsługi odbiorców a także kontrolę kwalifikacji osób zajmujących się eksploatacją instalacji i urządzeń energetycznych. Uprawnienia edukacyjne odnoszą się do publikowania informacji służących zwiększeniu efektywności użytkowania paliw i energii. Ostatnie

z

wymienionych

uprawnień

dotyczy

zbierania

i

przetwarzania

(sporządzania analiz) informacji dotyczących gospodarki energetycznej.99 Najważniejszymi środkami prawnymi, jakimi dysponuje Prezes URE są bez wątpienia środki władcze, a wśród nich koncesjonowanie i taryfikacja, które ze względu na możliwości, jakie stwarzają regulatorowi, zasługują na odrębne opisanie, co będzie przedmiotem dalszego rozdziału. Natomiast pozostałe będą omówione poniżej. 3.2.2.1 Środki władcze Zakresem spraw podlegających władczemu stanowieniu przez Prezesa URE, objęta jest kompetencja zawarta w art. 8 UPE. Przepis ten nadaje temu organowi kompetencję do rozstrzygania – na wniosek strony – spraw spornych, dotyczących: 98

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 94. J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak , op. cit., str. 30.

53

•

warunków świadczenia usług przesyłowych (ustalenia tych warunków

a także odmowy zawarcia umowy o świadczenie takich usług); mowa o tym w art. 4 ust. 2 UPE, •

odmowy przyłączenia do sieci,

•

odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej,

•

nieuzasadnionego wstrzymania dostaw energii elektrycznej.

Zakres i charakter kompetencji Prezesa URE do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami paliw i energii wydaje się normatywnie niejasny, choć nie ulega wątpliwości, że ustawodawca chciał, co do zasady, poddać orzecznictwu Prezesa URE spory między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami paliw i energii. Wyraźna jest właściwość regulatora w sprawach spornych z art. 4 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 UPE (choć charakterystyczny jest brak wyraźnego odesłania do tego ostatniego przepisu). Na gruncie wykładni systemowej można byłoby jeszcze wyinterpretować, że do zakresu kompetencji Prezesa URE należy rozstrzyganie sporów w sprawach, w których odmowa przyłączenia do sieci wynika z łamania przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku „zapewnienia realizacji i finansowania budowy i rozbudowy sieci, w tym przyłączeń odbiorców”, o ile sieci te przewidziane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym mówi art. 7 ust. 4 UPE. Zupełnie nie wiadomo natomiast, czy spory, których treścią jest „realizacja i finansowanie rozbudowy sieci, których nie przewiduje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego”, będące „przedmiotem umowy zainteresowanych stron”, są również w kompetencji Prezesa URE, czy też będą w dalszym ciągu toczone przed Prezesem UOKiK. Tego rodzaju sprawy mogą być bowiem przedmiotem postępowania antymonopolowego wszczętego pod zarzutem, że przedsiębiorstwo energetyczne nadużywa w ten sposób swej pozycji dominującej na rynku (art. 8 ust. 1 uokk). Przedmiotem tych sporów – na co wiele przykładów dostarcza praktyka orzecznicza z okresu sprzed wydania Prawa energetycznego – nie zawsze była „odmowa” sfinalizowania budowy przyłącza; spory dotyczyły często tych warunków, na jakich powinno zostać dokonane refinansowanie tych kosztów. Nie można wykluczać, że przedsiębiorstwa energetyczne będą w dalszym ciągu starały się „narzucać” odbiorcom energii, zwłaszcza najsłabszym, warunki dla nich niekorzystne. Nie wiadomo, czy pokrzywdzeni będą zwracać się w tych sprawach do Prezesa URE czy do Prezesa UOKiK.

54

Za instrumenty regulacyjne mogą być także uznane środki podejmowane przez Prezesa URE w wykonywaniu jego uprawnień do rozstrzygania sporów w sferze dostarczania energii elektrycznej, wniesionych doń przez strony stosownych umów.100 W związku z wątpliwościami, które pojawiły się w praktyce, a dotyczącymi kwestii, kto jest stroną w rozumieniu tego przepisu, należy wyjaśnić, że stroną – według art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sprawie wypowiedział się Sąd Antymonopolowy stwierdzając, że stronami postępowania są: podmiot żądający zawarcia umowy we własnym imieniu oraz przedsiębiorstwo energetyczne. Samo wykazanie interesu faktycznego w sprawie, przy braku interesu prawnego, nie jest wystarczające aby uzyskać status strony.101 Rozstrzygnięcie sprawy spornej przez Prezesa URE może polegać (w zależności od treści wniosku): o

po pierwsze – na ustaleniu, czy właściwy przedsiębiorca energetyczny miał

obowiązek zawarcia umowy o świadczenie usług przesyłowych, a w razie stwierdzenia istnienia takiego obowiązku – ustaleniu treści umowy, jaką ten przedsiębiorca ma zawrzeć; o

po drugie – na ustaleniu, czy istnieje obowiązek przyłączenia do sieci,

a w razie stwierdzenia istnienia takiego obowiązku – na ustaleniu warunków przyłączenia; o

po trzecie – na ustaleniu, czy istnieje obowiązek zawarcia umowy sprzedaży

energii elektrycznej z konkretnym odbiorcą, a w razie stwierdzenia istnienia takiego obowiązku – na ustaleniu treści umowy; o

po czwarte – na ustaleniu, czy wstrzymanie dostaw przez przedsiębiorcę

energetycznego było uzasadnione, a w razie negatywnego ustalenia w tym względzie – nałożenie obowiązku wznowienia dostaw.102 Ważną z

rozumieniem

rolę

w

rozstrzyganiu

przesłanek

art.

8

wątpliwości ust.

1

UPE,

interpretacyjnych odgrywa

związanych

orzecznictwo

Sądu

Antymonopolowego, które zostało wykorzystane. W przypadku sporu dotyczącego treści umowy, każda ze stron może żądać, aby treść umowy została ustalona przez regulatora w trybie art. 8 ust. 1 UPE. Wniosek może dotyczyć zarówno pewnych postanowień umowy (istnieje konsensus co do pozostałej części umowy), 100

T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 22 grudnia 1999r., sygn. akt XVII Ame 44/99, Wokanda 2001/7-8, str. 112. 102 A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, op. cit., str. 46. 101

55

jak i całej jej treści. Rozstrzygając spór, organ regulacyjny weźmie pod uwagę nie tylko treść wniosku, ale także szerszy kontekst prawny i gospodarczy, np. racje obu stron, cele ustawy (art. 1 ust. 2 UPE).103 Decyzja Prezesa URE orzekająca zawarcie umowy w trybie art. 8 ust. 1 UPE ma charakter decyzji konstytutywnej (prawotwórczej).104 Ustawodawca przyznając bowiem Prezesowi kompetencje orzecznicze w podanym przepisie zakładał, iż kompetencje te będą obejmowały ingerowanie tego organu w treść zawieranych umów za pośrednictwem instrumentów prawnoprocesowych. Jeżeli np. brak zgody jednej ze stron na zawarcie umowy (np. o przyłączenie), druga strona może żądać w trybie postępowania administracyjnego, aby treść umowy została ustalona przez Prezesa URE w drodze decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 UPE. Należy jeszcze dodać, że nie ma innego organu – oprócz regulatora – do którego kompetencji należałoby orzekanie o zawarciu umowy sprzedaży paliw lub energii, jeżeli same zainteresowane strony nie są w stanie ustalić treści takiej umowy.105 Decyzja Prezesa URE zastępuje oświadczenia woli stron (podobnie, zgodnie z art. 64 kc, orzeczenia sądu). Samo żądanie strony, która wszczęła postępowanie administracyjne, zbliżone jest charakterem do powództwa o ukształtowanie stosunku prawnego (art. 189 kpc).106 Należy przyjąć, że Prezes URE jest nie tylko uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących odmowy zawarcia umowy (sytuacja, w której umowa nie została dotychczas zawarta), ale także sporów związanych z renegocjacjami umowy (np. odbiorca chce, z uwagi na zmniejszenie zapotrzebowania na moc, zmienić zakres obowiązków umownych). W wyroku z dnia 20 października 1999 r. Sąd Antymonopolowy stwierdził, iż po stronie odbiorcy istnieje nie tylko obowiązek, ale i uprawnienie do zgłaszania zapotrzebowania na moc, „a więc, przy zastosowaniu interpretacji argumentem a maiori ad minus, również do zmiany tego zapotrzebowania poprzez obniżenie zamawianej mocy”.107 Właściwość Prezesa URE jest uzasadniona tym, że w takim przypadku odbiorca nie tyle 103

Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 7 kwietnia 1999 r. sygn. akt XVII Ama 85/98/E, Rzeczpospolita 1999/82, str. 14. 104 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 58. 105 Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 7 kwietnia 1999 r., sygn. akt XVII Ama 85/98/E, Rzeczpospolita 1999/82, str. 14. 106 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 58. 107 Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 20 października 1999 r., sygn. akt XVII Ame 33/99, nie publikowany.

56

chce rozstrzygać spór dotyczący starej „umowy”, co zawarcia umowy o nowej, adekwatnej do sytuacji treści.108 Formą prawną rozstrzygania sporów przez Prezesa URE jest decyzja (art. 30 UPE) lub postanowienie (art. 8 ust. 2 UPE). Postanowienie może być wydane – zamiast decyzji – na wniosek jednej ze stron uczestniczących w sporze i może dotyczyć jedynie warunków podjęcia bądź kontynuowania dostaw do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Wydanie postanowienia wchodzić może w grę np. wtedy, gdy brak jest „technicznych warunków dostarczania” (art. 7 ust. 1 UPE), które przedsiębiorca energetyczny zobowiązany jest spełnić (art. 7 ust. 3 UPE); w takim przypadku postanowienie Prezesa URE powinno określać termin spełnienia tych warunków.109 Autorzy komentarza do UPE110 przyjmują, że w przypadku nierespektowania postanowienia o kontynuowaniu dostaw do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, Prezesowi URE przysługują środki określone w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.111 W szczególności środkiem takim będzie grzywna nałożona w celu przymuszenia (art. 119 wspomnianej ustawy). W tym miejscu wyłania się kwestia rozdziału kompetencji Prezesa URE i Prezesa UOKiK. Dochodzi na tym tle do sporów kompetencyjnych. Spory kompetencyjne między obu organami mogą przybierać postać bądź sporów pozytywnych (oba organy twierdzą, że sprawa należy do ich właściwości) bądź negatywnych (oba organy twierdzą, że sprawa nie należy do ich właściwości). Rozstrzyga je minister właściwy do spraw administracji publicznej (art.22 § 2 pkt. 8 kpa). W niektórych sytuacjach organem właściwym do rozstrzygania danej sprawy może być zarówno jeden jak i drugi organ. Na ten temat także wypowiedział się Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 27 października 1999 r.112: „ten sam stan faktyczny może w określonych sytuacjach podlegać ocenie zarówno ustawy Prawo energetyczne jak i ustawy antymonopolowej, co przesądza o właściwości odpowiednio Prezesa URE jak i organów działających na podstawie przepisów ustawy antymonopolowej, aczkolwiek swoiste kompetencje tych organów nie pokrywają się”. W dalszej części tego orzeczenia przeprowadzone

zostaje

rozgraniczenie

108

kompetencji

orzeczniczych

Prezesa

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 58-59. A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, op. cit., str. 46-47. 110 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 59. 111 Dz. U. 1991 r. Nr 36 poz. 161. 112 Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 27 października 1999 r., syng. akt XVII Ama 50/99, Wokanda 2001/5 str. 56. 109

57

URE

przysługujących mu z art. 8 Prawa energetycznego od kompetencji Prezesa UOKiK, akcentując przy okazji podstawową różnicę pomiędzy obydwoma organami: Prezes URE, z racji zadań regulacyjnych jakie mu przysługują, może w sposób władczy kształtować stosunek prawny pomiędzy stronami sporu, podczas gdy Prezesowi UOKiK przysługuje jedynie uprawnienie do wydania decyzji zakazującej określonych praktyk (zakaz pozytywnego kształtowania stosunku prawnego między stronami).113 Kolejnym środkiem prawnym za pomocą którego Prezes URE wykonuje swoją funkcję regulatora, są kary pieniężne. Dyspozycja do działania dla tego organu zawarta jest w art. 56 ust. 2 UPE. Kary pieniężne mają wymusić na przedsiębiorstwach elektroenergetycznych respektowanie prawa i wykonywanie nałożonych nań obowiązków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Jest to kontrola ex-post, są to bowiem sankcje za dokonane już naruszenie tych obowiązków. Zasady nakładania kar zostały określone w art. 56 UPE w sposób wyczerpujący, co oznacza, że nie ma możliwości odwoływania się w tym zakresie do przepisów innych ustaw. Podobnie za wyczerpujący należy uznać katalog czynów, za które może zostać nałożona prze Prezesa URE kara pieniężna. Wobec powyższego, Prezes URE nie ma możliwości nakładania kar w sytuacji, w której jakkolwiek dochodzi do naruszenia postanowień ustawy, to jednocześnie brak w art. 56 ust. 1 wyraźnej podstawy do ukarania danego podmiotu. Oznacza to przykładowo, że kara nie może w tym trybie być nałożona na podmiot, który nie posiada taryfy, w sytuacji, gdy nie jest wymagane jej przedstawienie do zatwierdzenia Prezesowi URE, w tym przypadku nie zostały przewidziane przepisy sankcjonujące takie zachowanie, chyba że stosowne obowiązki wynikałyby z treści koncesji.114 W razie naruszenia przez podmiot obowiązków określonych w UPE, przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie lub w koncesjach, Prezes URE wydaje decyzję wymierzającą karę pieniężną, w wysokości określonej w art. 56 ust. 3-5 UPE.115 Karą pieniężną może być ukarany zarówno przedsiębiorca116, jak i kierownik podmiotu gospodarczego (w tym ostatnim przypadku nałożenie kary jest fakultatywne).

113

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 59. J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 177. 115 Ustawa wprowadza ograniczenie maksymalnej wysokości kary, przy czym ta granica jest inna w zależności od tego, czy kara jest wymierzana przedsiębiorcy czy kierownikowi przedsiębiorstwa energetycznego. Ustawa nie określa w żaden sposób dolnego pułapu kary. 114

58

Użyty przez ustawodawcę termin „kierownik” budzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Nie zagłębiając się w tą kwestię należy przyjąć, że kierownikiem takim może być zarówno indywidualna osoba, jak i kilka osób, w przypadku kolegialnych organów zarządzających. Jak już zostało wcześniej zaznaczone, art. 56 określa wyczerpujący katalog działań (zaniechań) zagrożonych karą pieniężną. Według A. Walaszek-Pyzioł i W. Pyzioła, autorów komentarza do Prawa energetycznego, katalog ten można podzielić na trzy kategorie. Pierwsza kategoria (pkt. 1a, 2, 4-9 oraz 12 art. 56) obejmuje działania (zaniechania), które mogą być popełnione wyłącznie przez przedsiębiorców będących „przedsiębiorstwami energetycznymi” w rozumieniu ustawy.117 W zależności od konkretnego przypadku różny jest krąg przedsiębiorców energetycznych potencjalnie zagrożonych karą. Dla przykładu, karą przewidzianą w pkt. 12 może być obciążony każdy przedsiębiorca energetyczny prowadzący działalność na podstawie koncesji, natomiast karą przewidzianą w pkt. 2 mogą być obciążeni tylko przedsiębiorcy energetyczni, do których odnosi się przepis art. 10 ustawy.118 Kategoria druga to przypadki, gdzie kara pieniężna może być nałożona nie tylko na przedsiębiorców energetycznych, ale także na innych przedsiębiorców (pkt. 1, 3, 10 oraz 13). Wreszcie kategoria trzecia obejmuje działania, które mogą być dokonane wyłącznie przez przedsiębiorców nie będących przedsiębiorcami energetycznymi. W pierwszym rzędzie są to przedsiębiorcy, w tym gminni (komunalni), do których zakresu działania należy zaopatrywanie odbiorców w ciepło. Mieści się tutaj tylko jeden przypadek unormowany w pkt. 13.119 Raz nałożona na dany podmiot kara nie wyklucza możliwości jego ponownego ukarania, jeżeli podmiot w dalszym ciągu nie wywiązuje się z nałożonych nań obowiązków. Co więcej, Prezes URE może wymierzyć karę wyższą, jeżeli tego wymaga sytuacja.

116

Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa we wskazanej ustawie (Dz. U. 1999 r. Nr 101 poz. 1178). 117 Przedsiębiorstwo energetyczne to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzani, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi (art. 3 pkt. 12 UPE). 118 Dotyczy obowiązku utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła do odbiorców. 119 A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, op. cit., str. 132-134.

59

3.2.2.2 Środki perswazyjne Instrumentem regulacji energetycznej – jednym z podstawowych - jest także stwierdzenie przez Prezesa URE zgodności z prawem i założeniami polityki energetycznej państwa (art. 23 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 3 UPE) planów rozwojowych przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, mimo że przepis regulujący tą kwestię (art. 16 UPE) został umieszczony w rozdziale trzecim ustawy, poświęconym polityce energetycznej.120 Jednym z podstawowych instrumentów oddziaływania Prezesa URE na działalność sieciowych przedsiębiorstw energetycznych jest uzgadnianie projektów planów rozwoju. Jest to regulacja działalności inwestycyjnej spółek energetycznych. UPE w art. 16 nakłada na przedsiębiorstwa sieciowe, zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła, obowiązek sporządzania planów rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną, paliwa gazowe lub ciepło. Plan obejmuje obszar działania przedsiębiorstwa. Obowiązek ten dotyczy, z wyłączeniem przedsiębiorstw ciepłowniczych, wszystkich przedsiębiorstw

sieciowych,

niezależnie

od

tego,

czy

prowadzą

działalność

koncesjonowaną, czy też ich działalność nie wymaga koncesji. Przedsiębiorstwa energetyczne sporządzają plan rozwoju biorąc pod uwagę przede wszystkim bieżące i przyszłe potrzeby odbiorców. Powinny również uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który według ustawodawcy najpełniej wyraża potrzeby odbiorców albo kierunki rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.121 Spółki sieciowe mają w związku z tym obowiązek współpracy z podmiotami podłączonymi do danej sieci (odbiorcami) oraz z gminą. Z faktu, iż w komentowanym przepisie nie uwzględnia się podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci, nie należy wnioskować, że przedsiębiorstwa energetyczne nie mają obowiązku współpracy z tymi podmiotami. Szczegółowe zasady współdziałania z tą kategorią podmiotów są określone w tzw. rozporządzeniach przyłączeniowych. Podmioty już przyłączone powinny być informowane o planowanych przedsięwzięciach inwestycyjnych w zakresie, w jakim przedsięwzięcia te będą miały wpływ na pracę przyłączonych urządzeń albo zmianę warunków przyłączenia lub dostawy 120 121

T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 78.

60

energii elektrycznej, gazu lub ciepła. Jednak skuteczność ewentualnych zmian warunków przyłączenia lub dostawy może być uzależniona od podpisania stosownych aneksów do istniejących umów. Zobowiązanie do współpracy z gminami winno być natomiast realizowane na zasadach określonych w UPE w taki sposób, aby zapewnić spójność planów przedsiębiorstw energetycznych z założeniami do planu zaopatrzenia lub planami zaopatrzenia w media energetyczne gmin.122 W ustępie 2 tegoż artykułu wyznaczony został minimalny zakres planów rozwoju. Obejmują one w szczególności: •

przewidywany zakres dostarczania energii elektrycznej, paliw gazowych lub

•

przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy albo budowy sieci oraz

ciepła, ewentualnych nowych źródeł, •

przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie energii i paliw u odbiorców,

•

przewidywany sposób finansowania inwestycji,

•

przewidywane przychody niezbędne do realizacji planów.

Należy zaznaczyć, że treść planów rozwoju (oprócz zapisów ustawowych), wyznaczają również zapisy koncesji wydanych dla przedsiębiorstw sieciowych oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do UPE, które odwołują się do tego rodzaju planów.123 Ustawowy zakres tych planów determinowany jest przez cel, któremu mają służyć. Są one mianowicie jednym z podstawowych źródeł informacji dla organu regulacji o tym, czy przedsiębiorstwo stosuje się do UPE oraz czy i w jaki sposób wypełnia warunki nałożone na to przedsiębiorstwo w koncesji.124 Uzgadnianie projektów planów rozwoju ma na celu zapewnienie zgodności projektu planu z UPE i przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz zgodności z założeniami polityki energetycznej państwa, a także realizację postulatu równoważenia interesów przedsiębiorców i odbiorców. W „Założeniach polityki energetycznej Polski do 2020 roku”, przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 22 lutego 2000 r., za główne cele krajowej polityki energetycznej uznano: bezpieczeństwo energetyczne, poprawę konkurencyjności, ochronę środowiska naturalnego.

122

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 82. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2000 r., Biuletyn URE 3/2001 r., str. 25. 124 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 95. 123

61

Z kolei przepisy UPE nakładają na sieciowe przedsiębiorstwa energetyczne liczne obowiązki. Z punktu widzenia przygotowania i uzgadniania projektów planów rozwoju najważniejszymi obowiązkami są: •

utrzymywanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji dostaw

paliw lub energii w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych oraz zapewnianie świadczeń usług przesyłowych (art. 4 UPE), •

zawieranie umów sprzedaży lub umów o świadczenie usług przesyłowych,

spełnianie technicznych warunków dostarczania energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła, zapewnianie realizacji i finansowania budowy i rozbudowy sieci w tym na potrzeby przyłączeń podmiotów ubiegających się o przyłączenie (art. 7 UPE), •

konieczność wykazania zasadności kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony

środowiska (art. 45 UPE). W świetle postanowień UPE oraz celów określonych w „Założeniach polityki energetycznej Polski do 2020 roku”, uzgodnienie projektu planu rozwoju wymaga dokonania jego oceny z uwzględnieniem następujących aspektów: zapewnienia ciągłości dostaw nośników energii i odpowiedniej ich

o

jakości dla pokrycia bieżącego i przyszłego zapotrzebowania kraju na energię, zagwarantowania uzasadnionych cen nośników energii (w przypadku

o

przedsiębiorstw sieciowych gdzie rozwój procesów konkurencyjnych ze względów oczywistych może mień jedynie ograniczony zakres, cel ten może być osiągnięty w zasadzie tylko w wyniku działań regulacyjnych Prezesa URE), prowadzenia działalności w sposób zapewniający zachowanie

o

zasobów środowiska naturalnego. Z punktu widzenia regulatora najważniejszym elementem projektów planów rozwoju przedsiębiorstw sieciowych są plany inwestycyjne, dotyczące przedsięwzięć w zakresie modernizacji i rozwoju oraz przewidywany sposób ich finansowania. Wynika to z

faktu,

że

plany

te

dotyczą

przedsięwzięć

charakteryzujących

się

znaczną

kapitałochłonnością. Wieloletni cykl inwestowania oraz zaangażowanie znacznych środków finansowych powodują długookresowe konsekwencje finansowe dla przedsiębiorstwa oraz jego odbiorców. Mają bezpośrednie przełożenie na ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, a zatem przyszłych taryf przedsiębiorstwa. W związku z powyższym, informacje pochodzące z projektów planów rozwoju, dotyczące w szczególności planowego sposobu finansowania inwestycji, wykorzystywane

62

są

również

w

procesie

zatwierdzania

taryf

opracowywanych

przez

sieciowe

przedsiębiorstwa energetyczne. Uzgadnianie projektów planów rozwoju pozostaje zatem w ścisłym związku z wydawaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia taryf. Dla przedsiębiorstwa sieciowego planowanie jest bardzo ważnym mechanizmem, za pomocą którego ustala swoją politykę taryfową. Potrzeba uzgadniania projektu planu rozwoju z Prezesem URE oznacza jednak faktyczne ograniczenie autonomii planistycznej przedsiębiorstwa. Należy zaznaczyć w tym miejscu, iż w procesie planowania w energetyce faktycznie są tylko dwa podmioty planujące, tj. sieciowe przedsiębiorstwo energetyczne oraz gmina. Prezes URE zatem (podobnie jak pozostali uczestnicy procesu planistycznego: wojewoda i samorząd wojewódzki) ma uprawnienia ograniczone do uzgadniania projektu planu, czyli opiniodawcze, a nie decyzyjne. Przy czym Prezes URE jako główny regulator jest wyposażony w różne narzędzia, z pomocą których wpływa na zachowanie przedsiębiorstw energetycznych. Uprawnienie Prezesa URE do uzgadniania projektu planu należy zatem rozumieć jako mające charakter nie władczy a perswazyjny. Realizuje się ono w toku procesu dochodzenia do konsensusu pomiędzy regulatorem, a przedsiębiorstwem regulacyjnym.125 Ustawa nie określa formy prawnej, w jakiej następuje uzgodnienie planu. Przyjmuje się, że procedura uzgadniania winna odpowiadać normom postępowania administracyjnego i być zakończona decyzją, uznającą plan za uzgodniony. W piśmiennictwie kontrowersje wzbudza stopień, w jakim przedsiębiorstwa są związane uzgodnionymi planami i w konsekwencji, czy przedsiębiorstwa mogą być sankcjonowane za podejmowanie działań niezgodnych z planami, wcześniej uzgodnionymi z Prezesem URE. W tym względzie przeważa pogląd, że tak długo jak obowiązek sporządzania i wykonywania planów nie zostanie wyrażony wpisaniem klauzuli o takim charakterze do koncesji, tak długo plan ten nie wywołuje skutków prawnych wobec przedsiębiorstw.126 Nie ma bowiem żadnego przepisu ustawowego, który przyznawałby jakiemukolwiek organowi upoważnienia kontrolne lub egzekucyjne co do realizacji tych planów. Współdziałanie Prezesa URE z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw energetycznych stanowi instrument regulacji

125 126

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 96. J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 82-83.

63

i promowania konkurencji. Wykonywanie tego ustawowego obowiązku odbywa się przede wszystkim poprzez współpracę z Prezesem UOKiK. W zależności od potrzeb, ma miejsce również bieżąca współpraca pomiędzy pracownikami URE i UOKiK. Współpraca ta odbywa się w szczególności na poziomie dyrektorów oddziałów terenowych i delegatur wymienionych urzędów.127 Polega ona na wymianie doświadczeń, informacji oraz udzielaniu konsultacji związanych z interpretacją szczegółowych przepisów wykonawczych do ustawy Prawo energetyczne.128 Innym przykładem dotyczącym wykonywania przez regulatora omawianego obowiązku jest jego aktywny udział w pracach różnych gremiów rozważających uruchomienie konkurencyjnego rynku energii.129 Formą wykonywania tego obowiązku jest także udział Prezesa URE w pracach Stałej Grupy Koordynacyjnej ds. elektroenergetyki, działającej pod przewodnictwem Prezesa UOKiK, której zadaniem jest koordynowanie prac dotyczących prywatyzacji sektora elektroenergetycznego oraz wprowadzenia konkurencyjnego rynku energii elektrycznej. Prace te zaowocowały opracowaniem i przedstawieniem pod obrady Komisji Ekonomicznej Rady Ministrów „Zintegrowanego harmonogramu prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzenia rynku energii elektrycznej”.130 Dużą rolę odgrywa również współpraca z Sądem Antymonopolowym, która dostarcza Prezesowi URE wiedzy na temat wykorzystywania przez przedsiębiorstwa ich pozycji monopolistycznej i praktyki rozstrzygnięć sądowych w tym zakresie. Z inicjatywy Prezesa URE odbywają się spotkanie sędziów Sądu Antymonopolowego z pracownikami URE, którego przedmiotem jest wymiana poglądów na temat problemów pojawiających się na gruncie stosowania UPE.131

127

Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 31. Zwyczajem stały się np. coroczne konferencje na temat „Przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym w sektorze energetycznym”, zainaugurowane w listopadzie 1998 r. Konferencje te sprzyjają omówieniu problemów związanych z szeroko rozumianą demonopolizacją sektora, w tym ze zmianami struktury własności, z wprowadzeniem konkurencyjnego rynku energii elektrycznej, kompetencji i wzajemnych relacji Prezesa URE i Prezesa UOKK i wieloma innymi kwestiami. 129 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 110. 130 Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 31. 131 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 111. 128

64

3.2.2.2 Środki kontrolne Zadaniem Prezesa URE jest kontrolowanie parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców w zakresie obrotu energią elektryczną (art. 23 ust. 2 pkt. 4). Zakres tych działań kontrolnych obejmuje przestrzeganie ograniczeń w dostawach i odbiorze energii oraz jakość dostaw i obsługi odbiorców energii elektrycznej. Przewidziano następujące rodzaje kontroli: kontrolę bieżącą, interwencyjną, problemową oraz sprawdzającą. Niewątpliwie najistotniejsza jest kontrola bieżąca, należą do niej bowiem działania podejmowane przez urząd z własnej inicjatywy. Kontrola ta polega na badaniu i analizowaniu treści wpływających do urzędu dokumentów, pod kątem ujawnienia zawartych

w

nich

informacji,

świadczących

o

występowaniu

nieprawidłowości

w działalności przedsiębiorstw energetycznych oraz podejmowaniu środków prawnych w celu doprowadzenia do ich wyeliminowania. Kontrolę bieżącą przeprowadza się w szczególności w czasie rozpatrywania wniosków o udzielenie i zmianę koncesji, zatwierdzenie taryf lub ich zmiany, rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego, w trakcie rozpatrywania skarg na działalność przedsiębiorstw energetycznych, jak również podczas badania i analizowania wpływających do urzędu innych dokumentów oraz informacji pochodzących ze środków masowego przekazu. Najdokładniejsza kontrola bieżąca parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców odbywa się w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy. Jest ona zatem niezastąpionym elementem analizy taryfy przed jej zatwierdzeniem.132 Prezes w ramach zadań kontrolnych bada min.: •

zasadność skarg na jakość energii elektrycznej dostarczanej odbiorcom,

•

wywiązywanie

się

wybranej

grupy

przedsiębiorstw

energetycznych

z obowiązku utrzymywania zapasów paliw w ilościach, które stanowią gwarancję utrzymania ciągłości dostaw energii elektrycznej do odbiorców. Kontrolą najczęściej podejmowaną jest jednak kontrola interwencyjna, inicjowana przez skargi i wnioski wpływające do Prezesa URE. Polega ona na badaniu zasadności tychże oraz informacji o uchybieniach w działalności przedsiębiorstw energetycznych podawanych przez środki masowego przekazu oraz podejmowaniu środków prawnych w celu wyeliminowania nieprawidłowości. 132

Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 28-29.

65

Kontrola problemowa to badanie określonego zagadnienia lub tematu na podstawie informacji i dokumentów uzyskanych od grupy jednostek objętych kontrolą, natomiast ostatnia z wymienionych - kontrola sprawdzająca – ma na celu ustalenie, czy i w jakim stopniu jednostki kontrolowane wykonały zalecenia pokontrolne.133 3.2.2.4 Środki edukacyjne i dokumentacyjne Przejść należy wreszcie do zadań Prezesa URE, które mają mniejsze znaczenie w porównaniu z omówionymi wcześniej, aczkolwiek nie można ich nazwać marginalnymi. Chodzi tu o: •

obowiązek publikowania informacji służących zwiększeniu efektywności

użytkowania energii (art. 23 ust. 2 pkt. 8 UPE) oraz •

obowiązek zbierania i przetwarzania informacji dotyczących gospodarki

energetycznej (art. 23 ust. 2 pkt. 9 UPE). Pierwsze z tych zadań realizowane jest przez zamieszczanie w Biuletynie URE artykułów, referatów i informacji statystycznych związanych z tą dziedziną. Tematyka tych publikacji jest bardzo urozmaicona, w odniesieniu do elektroenergetyki dotyczy np. akumulacji energii, źródeł finansowania inwestycji racjonalizacyjnych i wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych. Ponadto na łamach Biuletynu ukazało się wiele definicji pojęć związanych z energetyką i zagadnieniami regulacji w energetyce (Słownik regulacji i regulatora), czy relacje z konferencji, seminariów z udziałem pracowników URE.134 Jeśli chodzi o obowiązek Prezesa URE polegający na zbieraniu i przetwarzaniu informacji z zakresu gospodarki energetycznej, system pozyskiwania, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o tej tematyce, funkcjonujący w ramach statystyki publicznej, nie zaspokaja do końca potrzeb regulatora. Zmiany w systemie statystyki energetycznej podyktowane zostały przepisami UPE i realizacją statutowych funkcji Prezesa URE, takich jak koncesjonowanie, zatwierdzanie taryf, uzgadnianie projektów planów rozwoju sieciowych przedsiębiorstw energetycznych, promowanie konkurencji i ochrona interesów konsumentów.135

133

Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 28-29. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 36-37. 135 Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 34. 134

66

W celu ujednolicenia statystyki energetycznej i koordynacji badań statystycznych z tej dziedziny zawarto porozumienie między: Prezesem Głównego Urzędu Statystycznego, Ministrem Gospodarki, Prezesem URE oraz Prezesem Agencji Rynku Energii S.A.136 Utworzona została – w celu bieżącego monitorowania zjawisk zachodzących w sektorze energetycznym – baza informacyjna na podstawie miesięcznych sprawozdań pochodzących od spółek dystrybucyjnych, elektrowni i elektrociepłowni zawodowych. Dane dotyczące przedsiębiorstw energetycznych pozyskiwane były także w trakcie procesu wydawania koncesji i zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej. Właśnie na podstawie zgromadzonych w procesie koncesyjnym informacji został opracowany system wspomagający procesy decyzyjne przy zatwierdzaniu taryf. Stworzono wreszcie bazę danych dotyczących planów rozwoju przedsiębiorstw sieciowych, w celu dokonania oceny wpływu zamierzeń rozwojowych tych podmiotów na poziom ich przyszłych przychodów (taryf).137

3.2.3 Promowanie konkurencji zadaniem Prezesa URE Drugim, obok regulacji gospodarki energią elektryczną, podstawowym zadaniem Prezesa URE jest promowanie konkurencji.138 Zgodnie z ustawą, promocja konkurencji w elektroenergetyce należy nie tylko do Prezesa URE, ale ma być wynikiem współdziałania także innych organów państwa, tj. Ministra Gospodarki oraz Prezesa UOKiK. Prezes UOKiK jest tym organem, na którym w głównej mierze spoczywa odpowiedzialność za prawidłowy rozwój konkurencji w Polsce, dlatego działania podejmowane przez Prezesa URE w tym zakresie mają charakter komplementarny w stosunku do działań podejmowanych przez ten organ. Prezesowi UOKiK przyznane zostały instrumenty prawne, umożliwiające realizację tego zadania. Zdaje się to usprawiedliwiać znikomy katalog środków, jakimi w tym zakresie dysponuje Prezes URE, ale z drugiej strony nie można zapominać, iż Prezes URE może

136

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 103. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE..., str. 35. 138 Ustawa Prawo energetyczne zobowiązuje Prezesa URE w art. 21 ust. 1 do promowania konkurencji nie wyłączając systemów sieciowych, co ma ograniczyć zakres ingerencji administracyjnej w działalność przedsiębiorstw sektora. 137

67

wykorzystać do promocji konkurencji przyznane mu środki prawne służące regulacji, o czym była już wcześniej mowa. Narzędziem służącym promocji konkurencji, przyznanym Prezesowi URE, jest upoważnienie do zwalniania przedsiębiorstw energetycznych z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że przedsiębiorstwo działa na rynku konkurencyjnym albo do cofania udzielonego zezwolenia w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie (art. 49 ust. 1 UPE). Nie ma ono bowiem trwałego charakteru. Jeśli Prezes uzna, iż ustały warunki, dzięki którym rynek był uznawany za konkurencyjny, może cofnąć zezwolenie i przedsiębiorstwo ponownie podlegać będzie obowiązkowi przedkładania taryfy do zatwierdzenia. Zwolnienie może dotyczyć określonej części działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, w zakresie, w jakim działalność ta prowadzona jest na rynku konkurencyjnym (art. 49 ust. 2 UPE). Pojęcie „określona część działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo energetyczne” należy interpretować szeroko, nie ograniczając się jedynie do jednego z rodzajów prowadzonej działalności jako całości (wytwarzanie, obrót, przesyłanie i dystrybucja). Możliwe wydaje się również zwolnienie z przedkładania taryf do zatwierdzenia odnoszące się jedynie do części tej działalności (np. wytwarzanie energii elektrycznej), do działalności prowadzonej na określonym obszarze geograficznym, czy obejmujące określone grupy taryfowe. UPE nie zawiera jednak żadnych dyspozycji, pozwalających jednoznacznie stwierdzić, kiedy dany rynek można uznać za konkurencyjny. Brak również wskazań co do tego, jakie ograniczenia konkurencji lub jaki stopień monopolu na danym rynku będzie wystarczającą przesłanką do cofnięcia zwolnienia z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Z uwagi na powyższe, przepis ten narażony jest na zarzut braku obiektywności i przejrzystości wprowadzanych przezeń rozwiązań.139

139

T. Janas, op. cit., str. 66.

68

3.3 Status Prezesa URE Z

pewnością

jedną

z

najbardziej

uznawanych

zasług

polskiego

Prawa

energetycznego jest określenie statusu Prezesa URE. Prawidłowe wypełnianie funkcji regulacyjnych wymaga zapewnienia temu organowi niezależności.140 Jak wspomniałam wcześniej ,była to bardzo kontrowersyjna kwestia w czasie prac nad projektem ustawy. Mając na uwadze zapewnienie stałości w wykonywaniu obowiązków regulacyjnych i minimalizację ryzyka, Prawo energetyczne przewiduje środki ochrony Prezesa URE przed uwikłaniem go w doraźne interesy polityczne i zapewnia odpowiednie instrumenty regulacyjne. Z drugiej strony, ustawa zawiera zapisy ograniczające jego autonomię i nakładające odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Status Prezesa URE określony w ustawie wyraża wolę legislatora znalezienia możliwej do zaakceptowania równowagi między niezależnością a odpowiedzialnością regulatora.141 Niezależny status regulatora jest oparty na trzech elementach. Dwa z nich odnoszą się do sposobu powoływania Prezesa URE, trzeci dotyczy procedury odwoławczej. Niezależność Prezesa URE wyraża się przede wszystkim w usytuowaniu go jako centralnego organu administracji rządowej, powoływanego przez Prezesa Rady Ministrów (art. 21 ust. 2 UPE). Miało to na celu wzmocnienie pozycji i zapewnienie lepszej ochrony przed potencjalnymi naciskami ze strony innych ministrów. Drugim elementem procedury powoływania jest pięcioletnia kadencja na stanowisku (art. 21 ust. 2 UPE). Przez fakt kadencyjności działania, Prezes cieszy się większą niezależnością od premiera niż większość innych centralnych organów państwa. Ponadto ustawa nakłada ograniczenia na procedurę odwołania Prezesa URE przed upływem kadencji w celu ochrony przed nieuzasadnionym odwołaniem.142 Ustawa wymienia cztery okoliczności uzasadniające odwołanie i obejmują one: chorobę trwale uniemożliwiającą wykonywanie

zadań,

rażące

naruszanie

obowiązków,

popełnienie

przestępstwa

stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu oraz rezygnację (art. 21 ust. 3 UPE). Jedna z przyczyn odwoławczych jest jednak sformułowana nieprecyzyjnie. W zwrocie „rażące naruszanie obowiązków” kryje się bowiem pojęcie niedookreślone („rażące”), które dopuszcza

różne

interpretacje.

Jednakże

140

naruszenie

Zob. rozdział 1.4. L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 51. 142 L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora..., str. 51-52. 141

69

musi

wiązać

się

zawsze

z wykonywaniem przez niego obowiązków jako centralnego organu w zakresie określonym w ustawie. Naruszenie nie może mieć charakteru jednorazowego, gdyż ustawa wyraźnie mówi o „naruszaniu”, a więc działaniu wielokrotnym.143 Te uregulowania instytucjonalne zostały uzupełnione zapisami mającymi zapewnić właściwą wiedzę regulacyjną. Zawierały one zasady wynagradzania pracowników URE i finansowania działalności URE. Aby ułatwić pozyskanie i zatrzymanie wysokokwalifikowanych pracowników, wynagrodzenia pracowników URE zostały wyłączone spod zasad wynagradzania służby cywilnej, a Prezesowi Rady Ministrów nadano uprawnienia do określania w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich wynagradzania. Zasady te miały uwzględniać wysokość zarobków w sektorze energetycznym i paliwowym (art. 29 UPE). Z kolei finansowanie organu regulacyjnego odbywa się ze środków budżetowych, jednak

fundusze

pochodzą

z

rocznych

opłat

koncesyjnych

wnoszonych

przez

koncesjonowane przedsiębiorstwa do budżetu. Poziom opłat jest ustalany w oparciu o koszty regulacji. Ma to na celu zapewnienie adekwatnych wpływów, a dodatkowo ochronę koncesjonowanych przedsiębiorstw przed wykorzystywaniem opłat koncesyjnych jako dodatkowej formy opodatkowania. Wyłączenie personelu urzędu oraz zapewnienie urzędowi stałego źródła finansowania miały na celu zapewnienie wysokiej jakości decyzjom regulacyjnym i wzmocnienie niezależności regulatora.144 Niezależność tę wzmacniają także: •

prawo wnioskowania w sprawach powoływania i odwoływania (pierwotnie

przez Prezesa Rady Ministrów, obecnie na skutek zmian w ustawie przez Ministra Gospodarki) Wiceprezesa URE (art. 21 ust. 5 UPE); •

władztwo organizacyjne i personalne nad URE, przy którego pomocy Prezes

URE wykonuje ustawowe zadania (art. 21 ust. 4 UPE). Władztwo to nie jest jednak pełne z uwagi na uprawnienia Dyrektora Generalnego, który jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów (bez wniosku Prezesa URE) w trybie przepisów ustawy o państwowej służbie cywilnej; •

pełne władztwo organizacyjne i personalne wobec oddziałów terenowych

URE (art. 22 ust. 3 UPE); Jednakże, wskutek kolejnych nowelizacji ustawy, niezależny status Prezesa URE został osłabiony. Warto w tym kontekście wspomnieć kilka zmian. Po pierwsze, w wyniku 143 144

T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 52.

70

generalnej reformy administracji rządowej nałożono na Ministra Gospodarki obowiązek nadzoru działalności Prezesa URE.145 Z pewnością jest to krok wstecz we wdrażaniu jednej z fundamentalnych zasad transformacji rynkowej sektora energetycznego, jaką jest rozdział politycznych i regulacyjnych funkcji rządu. Po drugie, zapis umożliwiający pominięcie ograniczeń płacowych służby cywilnej został usunięty i tym samym wynagrodzenie personelu URE poddane zostało regułom wynagrodzeń dla członków służby cywilnej. Sprawia to, o czym powszechnie wiadomo, że trudno jest przyciągnąć i utrzymać wysoce kwalifikowany personel. Dalsze nowelizacje jeszcze bardziej zmniejszały niezależność Prezesa URE. Rozwiązania sprzed tego szeregu nowelizacji sprawiały, że regulacja energetyczna była w pełni niezależna przede wszystkim od sfery polityki. Zaczęło to jednak ulegać zmianie. Organy władzy i administracji państwowej mogą oddziaływać na Prezesa URE tylko poprzez uchwalanie ustaw i założeń polityki energetycznej (art. 23 ust. 1 UPE). Należy jednak zauważyć, że w praktyce na status prawny Prezesa URE wpływ mają także jego powiązania

organizacyjne

z

innymi

organami

administracji

rządowej,

w

tym

w szczególności z Prezesem Rady Ministrów i Ministrem Gospodarki (jako naczelnym organem polityki energetycznej). Powiązanie z Prezesem Rady Ministrów ma charakter zależności osobowej, nie ulegało to zmianom (premier powołuje i odwołuje Prezesa URE). Zwiększyła się natomiast niefortunnie zależność tego organu od Ministra Gospodarki, który został uprawniony do występowania z wnioskiem do premiera o powołanie na stanowisko Prezesa URE (art. 21 ust.2). Ponadto, temu ministrowi Prezes URE ma składać roczne sprawozdanie ze swej działalności, a nie jak przed nowelizacją Prawa energetycznego, Prezesowi Rady Ministrów (art. 24 UPE)146. Z praktyki innych krajów wiemy, że zagrożeniem dla niezależności regulacji energetycznej są często także naciski pochodzące ze strony zainteresowanych grup interesów, w tym głównie przedsiębiorstw energetycznych (zwłaszcza będących monopolami

sieciowymi).

W

celu

przeciwdziałania

tego

rodzaju

zagrożeniom,

ustawodawca nałożył na Prezesa URE obowiązek równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 23 ust. 1 in fine UPE). Zapewnił także przejrzystość działania URE, nakładając nań obowiązek wydawania Biuletynu, w którym 145

Zob. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 1999 r. Nr 82 poz. 928). 146 Zmiany wprowadzone przez art. 24 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001 r. Nr 154 poz. 1800).

71

publikowane będą min. informacje o koncesjach, taryfach rozstrzygnięciach w sprawach spornych (art. 31 UPE).147 Nadanie Prezesowi przymiotu niezależności zostało zrównoważone poprzez nałożenie nań właściwej odpowiedzialności. Pod tym względem Prawo energetyczne zawiera następujące środki. Po pierwsze, Prezes URE ma obowiązek przedkładać Ministrowi Gospodarki roczne sprawozdanie ze swej działalności, które publikowane jest w Biuletynie URE. Dodatkowo, Minister Gospodarki może wystąpić do Prezesa URE o informacje z zakresu jego działalności (art. 24 UPE). Po drugie, URE ma obowiązek publikowania w Biuletynie informacji na temat podmiotów ubiegających się o koncesje, decyzji w zakresie koncesjonowania i taryfowania wraz z uzasadnieniem oraz informacji dotyczących rozwiązywania sporów. Po trzecie, ustawa wprowadza procedurę odwoławczą (art. 30 ust. 2-4). Postępowanie przed Prezesem URE jest jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym,148 do którego od momentu wniesienia podania albo rozpoczęcia postępowania z urzędu do chwili wydania orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie, zastosowanie mają przepisy kpa (art. 30 ust. 1). Od wszystkich decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia. Dotyczy to także postanowień wydawanych przez Prezesa URE, na które przysługuje zażalenie do tego sądu, w terminie krótszym - siedmiu dni. Od decyzji i postanowień, które stanowią podstawowe formy działania tego organu, nie przysługują natomiast „tradycyjne” środki odwoławcze, takie jak skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego albo wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem ze względu na specyfikę i często znaczne skomplikowanie spraw rozstrzyganych przez Prezesa URE, ustawodawca zdecydował się tutaj na przyjęcie rozwiązania, które funkcjonuje na gruncie przepisów o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. Postępowanie odwoławcze uregulowane jest w sposób szczegółowy w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych, które znowelizowane zostały w sposób znaczący z wraz z wejściem w życie przepisów uokk,149 147

T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... Takie stanowisko zajmują: A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, op. cit., str. 92 oraz J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 119. 149 Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1319). 148

72

w rozdziale zatytułowanym „Postępowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki” (art. 479[46]-479[56] kpc).150 Należy podkreślić, że procedura odwoławcza przed Sądem Apelacyjnym obejmuje ocenę nie tylko pod względem prawnym i administracyjnym, ale także aspektów ekonomicznych i technicznych każdego przypadku.151 W kontekście problemu niezależności Prezesa URE od organów władzy publicznej należy zauważyć, że przesłanką złożenia odwołania może być nie tylko niezgodność z prawem, ale, jak pośrednio wynika z art. 23 ust. 1 ustawy, również niezgodność z założeniami polityki energetycznej państwa. Prawo energetyczne nakłada bowiem na regulatora obowiązek uwzględniania „założeń polityki energetycznej państwa”, co oznacza, iż ustalenia zawarte w założeniach stanowią – obok przepisów ustawy – dodatkowe, normatywne kryterium prawidłowości działań Prezesa URE, w tym w szczególności wydawane przez niego decyzje koncesyjne oraz decyzje rozstrzygające spory w zakresie określonym w art. 8 ust. 1 UPE. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż decyzje Prezesa zgodne z konkretnymi przepisami, ale niezgodne z ustaleniami zawartymi w założeniach polityki energetycznej państwa, są decyzjami naruszającymi art. 23 ust. 1 UPE, a więc decyzjami niezgodnymi z prawem.152 Trzeba jednak pamiętać, że założenia te wyrażają się w formie uchwały Rady Ministrów, które nie są uznawane za powszechnie obowiązujące źródła prawa. Można zatem oczekiwać, że mimo iż Prawo energetyczne daje podstawę do uznania niezgodności z założeniami polityki energetycznej za przesłankę podważenia decyzji Prezesa URE, to jednak orzecznictwo sądowe może do tego nie dopuścić.153

150

Dz. U. 1964 r. Nr 43 poz. 296. L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 53. 152 A. Walaszek-Pyzioł, Prawne problemy kształtowania..., str. 7. 153 T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce... 151

73

Rozdział 4 Zakres regulacji polskiego podsektora elektroenergetycznego Jak wielokrotnie była już o tym mowa, charakterystyczną cechą sektora energetycznego (a w jego ramach podsektora elektroenergetyki) jest występowanie w nim elementów monopolu naturalnego, w którym upatruje się podstawową przyczynę nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku energii. Od zawsze sektor energetyki uważany był za sektor mający szczególne znaczenie dla gospodarki państwa oraz dla społeczeństwa, co z kolei doprowadziło do poddania go w pełni kontroli publicznej. Te właściwości energetyki wymagają, aby obok rozwiązań rynkowych występowały w nim elementy regulacji administracyjnej, w szczególności na tych obszarach, gdzie mechanizmy konkurencji nie mogą być na razie albo nigdy wprowadzone. Obecnie system regulacji energetyki składa się z trzech poziomów: •

Poziom najwyższy – UPE, określająca podstawowe instrumenty regulacji

oraz wprowadzająca rozwiązania instytucjonalne pozwalające regulację wykonywać, •

Drugi poziom – akty wykonawcze wydawane przez Prezesa Rady Ministrów

oraz Ministra Gospodarki, •

Trzeci poziom – regulacja indywidualna wykonywana przez Prezesa URE.154

W naszym kraju trwa aktualnie proces wdrażania zasad rynkowych w sektorze energetycznym. Dotychczas zasadniczymi elementami tego procesu było wejście w życie ustawy Prawo energetyczne, utworzenie Urzędu Regulacji Energetyki, opracowanie i wdrożenie przepisów wykonawczych do ustawy, przeniesienie kompetencji Ministra Finansów w zakresie stanowienia cen energii elektrycznej na Prezesa URE, rozpoczęcie koncesjonowania działalności oraz zatwierdzania taryf przedsiębiorstw energetycznych. Jednak na obecnym poziomie rozwoju techniki i przy podejściu ekonomicznym pozostaną obszary, gdzie konkurencja nie będzie możliwa. Te obszary, głównie przesył na szczeblu krajowym i lokalnym, będą podlegały regulacji.155 Podstawowym zadaniem dla regulacji jest promowanie konkurencji i działanie w zastępstwie rynku. Prawo energetyczne jako jeden z celów ustawy wskazuje rozwój 154 155

T. Janas, op. cit., str. 63. K. Filiński, W. Lewandowski, op. cit., str. 1-3.

74

konkurencji i przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli. Wdrożenie tego aktu pozwoli na utworzenie sprawnego, prokonkurencyjnego systemu regulacji. W świetle artykułu 21 ust. 1 UPE, jednym z podstawowych zadań Prezesa URE jest promowanie konkurencji. Realizacja tego celu wymaga przede wszystkim wyraźnego określenia tych segmentów podsektora elektroenergetycznego, gdzie możliwa jest konkurencja i tych, w których będzie ona w najbliższym czasie niemożliwa bądź niepożądana.156 Ze względu na to, iż w Polsce mamy do czynienia z różnymi strukturami w każdym z podsektorów energetyki, istnieje konieczność odmiennego podejścia do każdego z nich, ponieważ każdy wyróżnia się inną formą organizacyjną, czy stopniem monopolizacji. Stosunkowo najlepiej wygląda pod tym względem sytuacja w elektroenergetyce, gdzie reformy wdrażane od początku lat dziewięćdziesiątych są najdalej posunięte, a intensywna działalność prawotwórcza zaowocowała min. uchwaleniem UPE. Wdrożenie konkurencji w elektroenergetyce jest jednym z problemów najczęściej dyskutowanych w kręgach energetycznych. Rząd natomiast przyjął, iż wprowadzenie mechanizmów

rynkowych,

zakładających

wdrożenie

konkurencji

w

sektorze

energetycznym, jest jedynym sposobem realizacji strategicznych celów polityki energetycznej. Zadania Prezesa URE, najważniejszego organu regulacyjnego, wynikają z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji w energetyce. Prezes URE ma nie tylko promować, ale także nadzorować konkurencję w sektorze. Można to rozumieć w ten sposób - jeżeli Prezes URE będzie dążył do rozwoju skutecznej regulacji z jednej strony, to z drugiej strony – promując rozwój konkurencji – będzie ograniczał swoje oddziaływanie na sektor, przekazując swoje kompetencje rynkowi. W okresie przejściowym regulacja powinna dotyczyć tych przedsiębiorstw, które mogłyby działać na rynku konkurencyjnym, ale ze względu na to, iż mechanizmy rynkowe nie zostały jeszcze uruchomione – nie działają. W warunkach postępującej liberalizacji działalności regulacyjnej, Prezes URE będzie coraz częściej korzystał z posiadanego narzędzia do promocji konkurencji, jakim jest ustawowe upoważnienie regulatora do zwalniania przedsiębiorstw energetycznych z obowiązku przedstawiania taryf do zatwierdzania, jeżeli stwierdzi on, że przedsiębiorstwo działa na rynku konkurencyjnym.157 156 157

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 98. H. Rechul, op. cit., str. 30.

75

Obecnie istnieje duża presja ze strony przedsiębiorstw energetycznych na zastosowanie przez Prezesa URE delegacji zawartej w art. 49 UPE i zwolnienie przedsiębiorstw energetycznych z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Z drugiej jednak strony, deklarowane poparcie dla rynku nie jest adekwatne do działań zmierzających do jego wprowadzenia. Stąd domniemanie, że chodzi tu bardziej o ucieczkę spod nadzoru regulatora niż o sprostanie wyzwaniu konkurencji. W kontekście powyższych rozważań, kluczowe jest zdefiniowanie pojęcia rynku konkurencyjnego. 30 czerwca 2000 r. Prezes URE, wypełniając obowiązek nałożony na niego przez Radę Ministrów, ogłosił swe stanowisko w sprawie kryteriów uznania rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny. Prezes URE definiuje więc rynek konkurencyjny jako „rynek, na którym w wyniku wolnej gry podaży i popyty zostaje wyznaczona cena transakcji, a odbiorca ma prawo swobodnego wyboru dostawcy oraz jego zmiany bez ponoszenia nadmiernych kosztów, a także decydowania o wielkości swoich zakupów. Na rynku konkurencyjnym każdy z podmiotów funkcjonuje w otoczeniu podobnych warunków zewnętrznych. Zawierane na nim transakcje poddane są regulacjom cywilnoprawnym lub zwyczajowym, a informacja na temat cen oferowanych dóbr jest powszechnie dostępna.”158 W związku z tym Prezes URE zaznacza, iż rozważając każdorazowo podjęcie decyzji o zwolnieniu konkretnego przedsiębiorstwa z obowiązku przedkładania taryfy do zatwierdzenia, będzie identyfikował i oceniał konkurencyjność rynku, na którym działa przedsiębiorstwo, biorąc pod uwagę następujące kryteria (atrybuty) rynku: 1)

odpowiednia liczba uczestników,

2)

pozycja przedsiębiorstwa określona udziałem w rynku,

3)

bariery wejścia i wyjścia z rynku,

4)

homogeniczność handlową towaru bądź usługi,

5)

przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania,

6)

równość praw i zasad dostępności uczestników do informacji rynkowej,

7)

kontrolę i nadzór zabezpieczające przed kartelizacją (zmową) rynkową,

8)

dostępność do wysoko wydajnych technologii.

Równocześnie Prezes URE wskazał czynniki, które sprzyjają wprowadzeniu konkurencji. Należą do nich: 158

Stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie kryteriów uznania rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny, Warszawa 30 czerwiec 2000 r., Biuletyn URE 4/2000 r., str. 43.

76

1)

nadwyżka podaży energii elektrycznej nad popytem,

2)

sukcesywne wdrażanie zasady dostępu stron trzecich do sieci (TPA),

3)

zdywersyfikowana struktura podmiotowa (wytwórcy, przedsiębiorstwa

obrotu), 4)

system koncesjonowania minimalizujący administracyjne bariery wejścia

i wyjścia z rynku, 5)

rozpoczęcie procesów prywatyzacji podmiotów sektora,

6)

stworzenie instytucjonalnej infrastruktury rynku (np. giełda energii

elektrycznej). Prezes URE zdeklarował się równocześnie zasięgać opinii Prezesa UOKiK podejmując decyzje dotyczące oceny konkurencyjności rynku. Stanowi to realizację nałożonego przez Prawo energetyczne obowiązku współdziałania z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw sieciowych.159 Jak do tej pory Prezes URE dwukrotnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 49 UPE. 14 grudnia 2000 r. Prezes URE postanowił uznać rynek giełdowy energii elektrycznej prowadzony przez Giełdę Energii S.A. z siedzibą w Warszawie za rynek konkurencyjny. Równocześnie zdecydował, że przedsiębiorstwa sprzedające energię poprzez giełdę energii elektrycznej nie są zobowiązane do stosowania zatwierdzanych im taryf.160 O ile uznanie, iż giełda energii jest rynkiem konkurencyjnym nie budzi wątpliwości, o tyle forma stanowiska Prezesa URE w tej sprawie wydaje się być nietrafna. Uprawnienia wynikające z art. 49 UPE dotyczą bowiem zwolnienia z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, nie zaś z obowiązku ich stosowania. Prezes URE w przedmiotowej decyzji nie powinien więc powoływać się na delegację z art. 49 ustawy, ponieważ daje ona uprawnienie do innego rodzajowo zwolnienia niż to, które zostało przez Prezesa URE dokonane. Z kolei w dniu 28 czerwca 2001 r. Prezes URE opublikował stanowisko w sprawie zwolnienia z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwa zajmujące się wytwarzaniem i obrotem energią elektryczną.161 Oznacza to, że działalność w zakresie wytwarzania i obrotu energią elektryczną - poza wskazanymi wyjątkami – 159

Art. 23 ust. 1 pkt. 7 Prawa energetycznego. Stanowisko Prezesa URE w sprawie uznania giełdowego rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny, Biuletyn URE 1/2001, str. 42. 161 Stanowisko Prezesa URE w sprawie zwolnienia przedsiębiorstw energetycznych zajmujące się wytwarzaniem i obrotem energią elektryczną z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, Biuletyn URE 4/2001, str. 15. 160

77

odbywa się, zdaniem Prezesa URE, na rynku konkurencyjnym. Zwolnienie natomiast nie dotyczy: •

energii elektrycznej wytwarzanej w skojarzeniu z produkcją ciepła,162

•

przedsiębiorstw energetycznych posiadających zarówno koncesję na obrót

energią jak i koncesję na przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej,163 oraz •

operatora systemu przesyłowego.164

Należy jednak zaznaczyć, iż stanowisko Prezesa URE zostało wyrażone w stosunku do wszystkich przedsiębiorstw zajmujących się wytwarzaniem i obrotem energią, nie ma ono natomiast charakteru indywidualnej decyzji odnoszącej się do konkretnego przedsiębiorstwa i zawierającej zwolnienie z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Sam fakt wydania takiego stanowiska nie stanowi dostatecznej podstawy do zwolnienia

przedsiębiorstwa

z

ustawowego

obowiązku

przedkładania

taryf

do

zatwierdzenia, bowiem w każdym przypadku konieczne jest wydanie przez Prezesa URE indywidualnej decyzji, tzn. adresowanej do konkretnego podmiotu.165 W miarę rozwoju rynku i konkurencji, działalność regulatora w sposób naturalny powinna ulec ograniczeniu. Gdy zacznie działać rynek konkurencyjny, regulacja będzie konieczna tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie mógł zaistnieć rynek, powinna więc dotyczyć działalności monopoli naturalnych. Regulacja w elektroenergetyce pojawiła się bowiem jako substytut rynku konkurencyjnego i ma za zadanie doprowadzenie do zaistnienia rynku konkurencyjnego w podsektorze. Brak skutecznego pobudzenia konkurencji może wywołać chaos w całym sektorze i zagrozić bezpieczeństwu energetycznemu kraju.166 Jak zostało powiedziane na początku tych rozważań, realizacja celu promowania konkurencji wymaga wyraźnego określenia tych części podsektora elektroenergetycznego, gdzie konkurencja w ogóle jest możliwa i tych, w których będzie ona w najbliższym czasie niemożliwa bądź wręcz niepożądana.

162

W odniesieniu do energii objętej obowiązkiem zakupu wynikającym z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz zakresu tego obowiązku (Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1336). 163 W odniesieniu do energii sprzedawanej odbiorcom końcowym przyłączonym bezpośrednio do sieci tych przedsiębiorstw. 164 W odniesieniu do minimalnych ilości energii określonych w jego taryfie. 165 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 166-167. 166 H. Rechul, op. cit., str. 13.

78

W strukturze podsektora elektroenergetycznego można wyróżnić cztery segmenty, odpowiadające poszczególnym etapom technologicznym związanym z dostarczaniem energii. Są to: wytwarzanie, przesył sieciami wysokiego napięcia, dystrybucja sieciami średniego i niskiego napięcia oraz obrót. Spośród nich jedynie przesył i dystrybucja stanowią przykład tzw. naturalnych monopoli, a więc obszarów, gdzie regulacja jest konieczna. Pozostałe, tj. wytwarzanie i obrót mogą być z powodzeniem poddane mechanizmom konkurencji. Newbery167 stwierdził, że regulacja jako narzędzie wymuszania poprawy efektywności działania przedsiębiorstw jest mniej efektywna niż konkurencja. Skoro regulacja jest nieefektywna, to oczywiste, iż powinna być ograniczona do niezbędnego minimum. Konkurencja powinna stopniowo wypierać regulację, a nawet jeśli w niektórych, potencjalnie konkurencyjnych obszarach trzeba przez jakiś czas ją utrzymywać, to nie można tracić z oczu oczywistej prawdy, że to wolnorynkowa konkurencja, a nie protekcjonizm jest kluczem do wyegzekwowania realnej poprawy efektywności, wzrostu gospodarczego i bezpieczeństwa energetycznego.168Należy jednak pamiętać o wydarzeniach w Kalifornii i starać się wywieść z tego właściwą naukę. Zakres

regulacji

powinien

być

ograniczony

do

niezbędnego

minimum,

monopoli

naturalnych

a wszędzie tam gdzie to możliwe, należy wdrażać konkurencję. Efektywna

regulacja

przedsiębiorstw

o

charakterze

w obszarze przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej oraz wprowadzenie prawa dostępu stron trzecich do sieci (zasada TPA) będą podstawą rozwoju konkurencyjnych rynków energii elektrycznej.169 W przypadku sektorów sieciowych, często jedynym rozwiązaniem umożliwiającym wprowadzenie efektywnej konkurencji, jest dostęp stron trzecich (TPA). Ta zasada z kolei stawia w nowej sytuacji spółki energetyczne i odbiorców. Bez narzuconego na właścicieli sieci obowiązku umożliwienia dostępu do sieci i instalacji przesyłowych, konkurencja miałaby nikłą szansę rozwoju. Spośród trzech systemów regulacji dostępu do sieci energetycznych przewidzianych dyrektywami UE170 (system negocjowanego dostępu, regulowanego dostępu oraz 167

D. M. Newbery, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities, The MIT Press Cambridge, London, England, 2000 r., dostępne w internecie, nie numerowane. 168 J. Bil, Komu potrzebna jest konsolidacja, Biuletyn URE 2/2002 r., str. 13. 169 H. Rechul, op. cit., str. 13. 170 Art. 16-22 Dyrektywy 96/92 EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych przepisów wewnętrznego rynku elektroenergetycznego.

79

wyłącznego odbiorcy171), w polskim Prawie energetycznym przyjęto rodzaj połączonego podejścia negocjacyjno-regulacyjnego. Zasada otwartego dostępu stron trzecich (ang. TPA – Third Party Access) zawarta jest w art. 4 ust. 2 UPE. Nakłada ona na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii, obowiązek zapewnienia dostępu do sieci na warunkach uzgodnionych przez strony, przy czym warunki obejmują kryteria techniczne i ekonomiczne wykonywania usługi, w tym także płatności za nią. Jednakże ustawa upoważnia Prezesa URE do regulowania opłat za dostęp (zatwierdzanie i kontrola taryfy za usługi przesyłowe) i rozstrzygania sporów dotyczących warunków dostępu, ponadto przyznaje mu środek w postaci wymierzania kar. Uprawnionymi do dostępu do sieci są zarówno inne przedsiębiorstwa energetyczne, w tym wytwórcy energii, jak i odbiorcy. Otwarty dostęp do sieci umożliwia uprawnionym podmiotom swobodę w wyborze kontrahenta. W szczególności finalni odbiorcy uzyskują możliwość swobodnego wyboru dostawcy, którymi mogą być pośrednicy (przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się handlem hurtowym lub detalicznym) lub bezpośrednio wytwórcy. Także przedsiębiorstwa wytwarzające energię uzyskują w ten sposób bezpośredni dostęp do konkurencyjnego rynku. Upoważnienie do rozstrzygania sporów jest istotne dla zapewnienia, że TPA okaże się skuteczne w praktyce, ponieważ ustawa nakłada obowiązek zapewnienia dostępu pod warunkiem, że nie wpłynie on negatywnie na niezawodność, jakość i zakres dostaw ani na poziom cen dla podmiotów podłączonych do sieci (art. 4 ust. 3).172 Świadczenie usług przesyłowych odbywa się na warunkach uzgodnionych przez strony w drodze umowy (umowa przesyłowa), zgodnie z warunkami określonymi w koncesji oraz zgodnie z instrukcją ruchu i eksploatacji sieci (art. 4 ust. 2 UPE oraz § 22 ust. 1 rozporządzenia przyłączeniowego173). Zobowiązanie do świadczenia usług przesyłowych odnosi się wyłącznie do energii wytwarzanej w kraju, nie dotyczy energii z importu, co prowadzi do dyskryminacji wytwórców zagranicznych. Jest to jeden z nielicznych przypadków niedostosowania

171

Bliżej: A. Walaszek-Pyzioł, Świadczenie usług przesyłowych w prawie Unii Europejskiej i w polskim prawie energetycznym, PUG 7/2001, str. 2-9. 172 L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 55. 173 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią, świadczenia usług przesyłowych, ruchy sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. 2000 r. Nr 85 poz. 957).

80

polskiego prawa energetycznego do prawa europejskiego. Przepis ten przed przystąpieniem do struktur unijnych będzie musiał być zmieniony, bo narusza jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego, a mianowicie zakaz dyskryminacji ze względów narodowych. Podobnie zapis art. 4 ust. 2 UPE, zwalniający z obowiązku świadczenia usług przesyłowych z powodu braku warunków technicznych lub ekonomicznych, nie spełnia wymogów prawa UE – konkretnie Dyrektywy 96/92 EC. Dyrektywa ta nie przewiduje możliwości odmowy dostępu do sieci ze względu na brak „warunków ekonomicznych” po stronie przedsiębiorstwa sieciowego. Jedynym ograniczeniem w dostępie do sieci może być (zgodnie z art. 17 ust. 5 Dyrektywy) brak koniecznych zdolności przesyłowych. W związku z tym zasadne stało się wykreślenie (w art. 4 ust. 2 UPE) przesłanki istnienia warunków ekonomicznych jako przesłanki uzasadniającej zastosowanie zasady TPA. We wspomnianej już ostatniej nowelizacji do Prawa energetycznego, która wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., rozwiązanie znalazły oba zaznaczone wyżej problemy. Ustawa zmienia brzmienie ust. 2 art. 4 UPE, stanowiąc, że „Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła są obowiązane zapewniać wszystkim podmiotom, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłowych polegających na przesyłaniu paliw lub energii od wybranego przez te podmioty dostawcy paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła, na zasadach i w zakresie określonych w ustawie; świadczenie usług przesyłowych odbywa się na podstawie umowy o świadczenie usług przesyłowych, zwanej dalej „umową przesyłową” (art. 1 pkt. 3 lit. a). Usunięto więc „warunki ekonomiczne” jako przesłankę uzasadniającą zastosowanie zasady dostępu do sieci. Ponadto ustawa nowelizująca dodaje ust. 5 o treści: „Przepis ust. 2 stosuje się do świadczenia usług przesyłowych polegających na przesyłaniu paliw gazowych, które są wydobywane albo energii elektrycznej lub ciepła, które są wytwarzane na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej”. Polska wzorem UE przyjęła system stopniowego wprowadzania zasady TPA, aby umożliwić przedsiębiorstwom jak i odbiorcom energii przystosowanie się do nowych warunków. Przyjęto kryterium wielkości zużywanej przez danego odbiorcę ilości energii elektrycznej. Zgodnie z art. 65 UPE „Minister Gospodarki określi w drodze rozporządzenia, harmonogram, obejmujący okres nie dłuższy niż 8 lat od dnia wejścia w życie ustawy, uzyskiwania przez poszczególne grupy odbiorców prawa do korzystania z usług

81

przesyłowych, o których mowa w art. 4 ust. 2, zależnie od wielkości dokonywanych przez nie rocznych zakupów paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła”. Określono więc ustawowo ośmioletni okres przejściowy, pozostawiając Ministrowi Gospodarki opracowanie szczegółowego harmonogramu wprowadzenia pełnego dostępu w drodze rozporządzenia. Zgodnie z takim rozporządzeniem wydanym w 1998 r.,174 stopień otwarcia rynku energii elektrycznej będzie stopniowo zwiększany w ramach określonego ośmioletniego okresu, poprzez stopniowe zmniejszanie progu poboru energii. Po 1 stycznia 2005 r. wszyscy nabywcy elektryczności będą mieli prawo swobodnego wyboru dostawców. Chociaż rozporządzenie wprowadzające harmonogram otwarcia rynku jest formalnie obowiązujące, to większość uprawnionych klientów nadal nie wykorzystuje możliwości wyboru dostawcy energii.

174

Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie harmonogramu uzyskiwania przez poszczególne grupy odbiorców prawa do korzystania z usług przesyłowych (Dz. U. 1998 r. Nr 107 poz. 671).

82

Rozdział 5 Zasady regulacyjne w sektorze elektroenergetycznym 5.1 Zasady regulacji i ich znaczenie W zakresie funkcjonowania systemu regulacyjnego szczególne znaczenie ma jasne i trwałe określenie zasad, w jakich działają poddane regulacji podmioty. Zasady te powinny gwarantować równoprawne traktowanie podmiotów prowadzących działalność regulowaną i nie dyskryminować żadnego przedsiębiorstwa energetycznego ze względu np. na formę własności, wielkość, zakres prowadzonej działalności. Zasady te powinny być na tyle stabilne i przejrzyste, by umożliwiały planowanie przynajmniej w perspektywie kilkuletniej i pozwalały zminimalizować poziom ryzyka regulacyjnego. Zasady regulacji mają także kluczowe znaczenie dla potencjalnych inwestorów i wpływają na procesy prywatyzacji, bowiem stabilna regulacja i niskie ryzyko inwestowania przyciąga kapitał prywatny. Od stabilności tych zasad zależy wreszcie zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju.175 Aby regulacja była skuteczna i przyniosła zamierzone rezultaty, zasady regulacyjne muszą być zagwarantowane przez prawo. W Polsce kluczowymi aktami prawnymi wyznaczającymi zasady regulacji są: ustawa Prawo energetyczne oraz rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Podstawowymi narzędziami regulacji w elektroenergetyce są koncesje oraz zatwierdzanie taryf. Środki te przysługują Prezesowi URE, który stosuje je na zasadach określonych w UPE oraz rozporządzeniach wykonawczych wydanych do niej, przy czym szczególne miejsce zajmuje rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną, tzw. rozporządzenie przyłączeniowe.

175

K. Filiński, W. Lewandowski, op. cit., str. 1-2.

83

5.2 Koncesjonowanie jako narzędzie regulacji energetyki 5.2.1 Pojęcie koncesji Koncesja

jest

to

regulacja

administracyjna

działalności

gospodarczej

w wyodrębnionej dziedzinie, która oznacza nałożenie na podmiot gospodarczy, po spełnieniu przez niego wymaganych przesłanek, obowiązku wypełnienia określonych warunków. Jest to prawo podmiotu gospodarczego uczestniczenia w rynku na określonych warunkach (określonych w koncesji) kosztem ograniczenia swojej autonomii. Jest formą reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo. Będąca instrumentem kontroli podmiotów chcących prowadzić działalność w określonej dziedzinie gospodarki, jest jednym z podstawowych narzędzi regulacji w energetyce, którego stosowanie pozwala realizować główne cele działalności regulatora rozumiane jako: o

zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju,

o

przyczynienie się do wzrostu efektywności energetycznej,

o

równoważenie

interesów

konsumentów

i

producentów

energii

elektrycznej.176 Podmiotem regulacji jest państwo, które wyodrębnia część rynku, w stosunku do którego stosuje się zindywidualizowaną regulację właśnie w formie koncesji.177 Obecny

system

prawny

nawiązuje

częściowo

do

przedwojennej

tradycji

koncesjonowania działalności gałęzi sieciowych. Owe warunki, gwarantujące możliwość wykonywania działalności reglamentowanej, są odstępstwami od ogólnie przyjętych, unormowanych zasad funkcjonowania wszystkich podmiotów gospodarczych, określonych w ustawie Prawo działalności gospodarczej z 1999 r.178 Przepisy ogólne dotyczące koncesjonowania, uregulowane są w rozdziale trzecim tejże ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 3 (w związku z ust. 1 pkt. 3) ustawy Prawo działalności gospodarczej, zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (zasady udzielania koncesji),określają przepisy odrębnych ustaw. Przepisy Prawa działalności gospodarczej mają zatem zastosowanie w stosunku do przedsiębiorców działających w sektorze energetycznym tylko w sytuacjach nie objętych regulacją Prawa energetycznego. 176

T. Janas, op. cit., str. 48-49. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 119-121. 178 Ustawa z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. 1999 r. Nr 101 poz. 1178 z późniejszymi zmianami). 177

84

Przypadków takich nie jest wiele, ponieważ przepisy UPE zagadnienia koncesji regulują w sposób szczegółowy. Wskazują sytuacje, kiedy koncesja jest wymagana, jakie warunki obowiązany jest spełniać wnioskodawca, obowiązek wnoszenia opłat koncesyjnych, wreszcie określają procedury udzielania, zmiany i cofania koncesji, czy możliwość uzyskania promesy koncesji.179

5.2.2 Zakres obowiązku koncesyjnego w elektroenergetyce Prawo energetyczne organem uprawnionym w sprawach koncesji ustanawia Prezesa URE (art. 23 ust. 2 pkt. 1 UPE). Przewiduje, że każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i obrotu paliwami i energią musi posiadać koncesję wydaną przez ten organ, jeśli spełnia warunki ustawowe. Należy tu podkreślić, iż zakres działalności w sektorze energetycznym – głównie w elektroenergetyce będącej przedmiotem tego opracowania – wymagający koncesji, jest określony tylko ustawą. Koncesję może uzyskać przedsiębiorstwo energetyczne, czyli – według UPE – podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowani, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi, bez względu na rodzaj własności czy charakter organizacji. Chodzi tu tylko o działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej, czyli „zarobkową działalność wytwórczą,

handlową,

budowlaną,

usługową

oraz

poszukiwanie,

rozpoznawanie

i eksploatację zasobów naturalnych, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły”. Dlatego też, dla przykładu, wytwarzanie energii elektrycznej na własne potrzeby wytwórcy tej energii nie wymaga koncesji na wytwarzanie energii, podobnie pośrednictwo w obrocie energią, gdy pośrednik nie kupuje ani nie sprzedaje energii na własny rachunek, nie wymaga koncesji na obrót. Każda działalność gospodarcza przedsiębiorstwa energetycznego wymaga uzyskania oddzielnych koncesji, dlatego jedno przedsiębiorstwo może mieć ich kilka. UPE w artykule 32 wymienia taksatywnie te rodzaje działalności gospodarczej w energetyce, których prowadzenie wymaga uzyskania koncesji (z pewnymi wyjątkami). Są to:

179

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 124.

85

1)

wytwarzanie energii elektrycznej,180

2)

magazynowanie zapasów paliw gazowych,

3)

przesył181 i dystrybucja energii elektrycznej,182

4)

obrót energią183.

Zwolniona z obowiązku ubiegania się o koncesję jest działalność wytwórcza prądu o mocy poniżej 5 MW, obrót energią elektryczną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV będącej własnością odbiorcy oraz obrót energią elektryczną dokonywany na giełdach towarowych przez towarowe domy maklerskie prowadzące działalność maklerską na podstawie ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych.184 Obok przedstawionego powyżej przedmiotowego zakresu obowiązku koncesyjnego w elektroenergetyce, znaczenie ma także kwestia sprecyzowania jego zakresu terytorialnego. Prawo energetyczne nie określa tego zakresu tak wyraźnie jak ustawa Prawo działalności gospodarczej, która w artykule 1 stanowi, że „określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Niemniej jednak należy przyjąć, że podobna zasada występuje także w Prawie energetycznym i obowiązkiem koncesyjnym objęta jest działalność o której mowa w art. 32 UPE, mająca miejsce w Polsce.

5.2.3 Warunki uzyskania koncesji Potencjalny koncesjobiorca, oprócz wymagań sformułowanych powyżej, musi spełnić określone warunki by otrzymać koncesję. Przepis artykułu 33 ust. 1 UPE określa tzw. przesłanki pozytywne udzielenia koncesji, czyli wymogi, bez których spełnienia koncesja nie powinna być udzielona. Mimo spełnienia przez wnioskodawcę tych wymogów, koncesja nie może być jednak udzielona, jeżeli zachodzą tzw. przesłanki negatywne,

180

Wytwarzanie energii nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Rodzi to problemy praktyczne, bowiem od działalności wytwórczej ustawodawca odróżnia działalność polegającą na przetwarzaniu energii – również nie zdefiniowaną w Prawie energetycznym (art. 3 pkt. 12 UPE). M. Spyra definiuje przetwarzanie energii jako procesy, które jedynie zmieniają właściwości tej samej energii, natomiast wytwarzanie – jako procesy prowadzące do powstania energii odmiennej od tej, które stanowiło przedmiot przekształcenia ( Koncesje w prawie energetycznym). 181 Przesyłanie to transport energii za pomocą sieci (art. 3 pkt. 4 UPE). 182 Dystrybucja polega na rozdziale i dostarczaniu do odbiorców energii za pomocą sieci (art. 3 pkt. 5 UPE). 183 Obrót to działalność gospodarcza polegająca na handlu hurtowym albo detalicznym energii (art. 3 pkt. 6 UPE). 184 Dz. U. 2000 r. Nr 103 poz. 1099).

86

określone w ust. 3.

185

Co do regulacji tych przesłanek udzielenia (odmowy udzielenia)

koncesji i ich interpretacji, istnieją zasadnicze zastrzeżenia, które powodują rozbieżności w doktrynie.186 Wymogi udzielenia koncesji przez Prezesa URE (przesłanki pozytywne) według art. 33 ust. 1 UPE, to: 1)

posiadanie siedziby lub miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej

Polskiej, 2)

dysponowanie środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe

wykonywanie działalności bądź zdolność do udokumentowania możliwości ich pozyskania, 3)

dysponowanie

odpowiednimi

środkami

technicznymi

gwarantującymi

prawidłowe wykonywanie działalności, 4)

zapewnienie zatrudnienia osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych,

5)

uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podczas kiedy trzy pierwsze przesłanki mają charakter powszechny, czyli dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się o koncesję, dwie ostatnie mają charakter szczególny, obciążają tylko pewne kategorie ubiegających się o koncesje. Ostatni z obowiązków (pkt. 5) dotyczy tylko tych wnioskodawców, którzy zamierzają prowadzić działalność gospodarczą wymagającą prowadzenia inwestycji, na które niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zobowiązanie to nie dotyczy tych wnioskodawców (np. starających się o koncesję na obrót energią elektryczną), którzy zamierzają prowadzić działalność w sposób nie wymagający prowadzenia inwestycji. Analogiczne uwagi odnoszą się do wymogu określonego w pkt. 4, który dotyczy kwalifikacji osób zajmujących się eksploatacją sieci oraz urządzeń i instalacji (art. 54 UPE). Jako że nie każda działalność koncesjonowana wiąże się z eksploatowaniem sieci oraz urządzeń i instalacji (tak jest np. w przypadku obrotu energią), toteż wymóg ten obowiązuje tylko wtedy, gdy jest adekwatny do prowadzonej działalności.187 Przesłanką udzielenia koncesji jest obowiązek posiadania siedziby lub miejsca zamieszkania na terenie Polski. Oznacza to, że inwestor zagraniczny przed wystąpieniem o koncesje powinien otworzyć filię swojej firmy w Polsce lub w inny sposób ustanowić swoją siedzibę. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 35 ust. 1 pkt. 6 UPE, który wymaga 185

A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, op. cit., str. 101-104. Por. M. Spyra, Koncesje w prawie energetycznym, PUG 6/ 1998 r., str. 3-5 oraz A. Walaszek-Pyzioł, jak wyżej, str. 101-103. 187 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 129. 186

87

przedłożenia statystycznego numeru identyfikacyjnego w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Ponieważ przepis ten (art. 33 ust.1 pkt. 1 UPE) nie spełnia wymogów prawa europejskiego, musi być zmieniony. Czyni temu zadość ostatnia nowelizacja do Prawa energetycznego z dnia 24 lipca 2002 r., która nadaje temu artykułowi nowe brzmienie: „ma siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej”.188 Co do wymogów dotyczących środków finansowych i możliwości technicznych, nie zostały sprecyzowane przez ustawodawcę. Ustawa nie określa wysokości środków finansowych, którymi powinien wykazać się wnioskodawca, ani nie precyzuje sposobu weryfikacji przez Prezesa URE wiarygodności oświadczeń koncesjonariusza w tym względzie. Wiarygodność finansowa wnioskodawcy powinna

być

potwierdzona

odpowiednimi

dowodami

dołączonymi

do

wniosku

koncesyjnego, np. wyciąg z rachunku bankowego, odpis umowy kredytowej, kopie sprawozdań finansowych z ostatnich kilku lat. Prezes URE podczas analizy powinien kierować się kryteriami obiektywnymi i niedyskryminacyjnymi. Ocena wiarygodności technicznej również powinna mieć charakter jak wyżej i jest badana przez Prezesa URE z uwzględnieniem rodzaju i rozmiarów prowadzonej działalności, opartej na złożonym zestawie wskaźników charakteryzujących sprawność techniczną.189 Ogólnie należy stwierdzić, że większość z tych przesłanek uzyskania koncesji ma charakter ocenny, Prezes URE stwierdzając ich spełnienie działa na zasadzie uznania administracyjnego. W przypadku zaistnienia choćby jednej z przesłanek negatywnych, określonych w art. 33 ust. 3 UPE, Prezes URE jest obowiązany odmówić wydania koncesji. Dotyczy to wnioskodawcy: 1)

który znajduje się w postępowaniu upadłościowym lub likwidacji,

2)

któremu w ciągu ostatnich dziesięciu lat cofnięto koncesję na działalność

określoną ustawą, 3)

skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek

z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.

188

Art. 1 pkt. 22 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. 2002 r. Nr 135 poz. 1144). 189 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 134.

88

Te przesłanki również budzą poważne wątpliwości. Co do pierwszej z nich, J. Baehr stwierdza, iż należałoby przyjąć, że wnioskodawca jest w postępowaniu upadłościowym wtedy, gdy sąd, uwzględniając wniosek o ogłoszenie upadłości, wyda stosowne postanowienie. Jeśli chodzi o pkt. 2, decyzja taka może zostać podjęta nawet w przypadku, gdy cofnięto przedsiębiorstwu inną koncesję (np. na dystrybucję) niż ta, o którą w danym momencie się ubiega (na przykład na obrót). Podobnie nie otrzyma koncesji wnioskodawca, którego skazano prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej UPE, nawet wtedy, gdy ta działalność była inną działalnością, niż ta, która mogłaby być objęta nowym wnioskiem koncesyjnym.190 W

omówionych

wyżej

przypadkach

zaistnienia

przesłanek

negatywnych,

określonych w art. 33 ust. 3 UPE, Prezes URE jest zobowiązany odmówić udzielenia koncesji. Stwierdzenie istnienia przesłanki negatywnej stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej koncesji. W takim przypadku badanie, czy zostały spełnione przesłanki pozytywne, o których mowa w art. 33 ust. 1 UPE, staje się bezprzedmiotowe. Natomiast po stwierdzeniu, iż wnioskodawca spełnia przesłanki pozytywne udzielenia koncesji oraz iż nie zachodzą przesłanki negatywne, Prezes URE powinien ocenić, czy podjęciu decyzji o wydaniu koncesji nie sprzeciwiają się „interes społeczny”, względnie „założenia polityki energetycznej państwa”. Prezes URE może odmówić wydania koncesji powołując się na interes społeczny lub założenia polityki energetycznej państwa (art. 33 ust. 4 UPE). Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym. Co do takiego rozumienia tego artykułu istnieją jednak w doktrynie zdania odrębne.191 W polskim piśmiennictwie prawniczym toczy się dyskusja dotycząca związanego lub uznaniowego charakteru decyzji o przyznaniu koncesji. Kwestia ta budzi wątpliwości także w zakresie koncesji uregulowanej w UPE. Na podstawie przytoczonych do tej pory argumentów bardziej przekonywujące wydaje się jednak przyznanie uznaniowego charakteru decyzji koncesyjnej Prezesa URE. Wynika to nie tylko z tego, iż może on powołać się na interes społeczny lub założenia polityki energetycznej Państwa, ale już sama weryfikacja tego, czy spełnione zostały wymogi art. 33 ust. 1 UPE pozwala na daleko idącą uznaniowość. Dotyczy to 190 191

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 129-130. Zob. M. Spyra, op. cit., str. 3.

89

w szczególności oceny, czy wnioskodawca dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności, bądź jest w stanie udokumentować możliwość ich pozyskania, oraz oceny, czy ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności.192 Należy jednak podkreślić, iż Prezes URE w trakcie rozpatrywania wniosków koncesyjnych musi brać pod uwagę dwa czynniki: to, iż został ustawowo zobowiązany do promowania konkurencji oraz że istnieje możliwość zaskarżenia jego decyzji odmawiającej udzielenia koncesji do Sądu Antymonopolowego. Uzyskanie koncesji nie zwalnia z obowiązku uzyskania innych koncesji lub zezwoleń, wymaganych na podstawie innych przepisów (art. 33 ust. 2 UPE).

5.2.4 Procedura udzielania koncesji przez Prezesa URE Koncesja może zostać udzielona przez Prezesa URE bądź na wniosek zainteresowanego bądź też z urzędu dla przedsiębiorstw energetycznych, działających lub będących w budowie w dniu ogłoszenia UPE, czyli 4 czerwca 1997 r. (art. 67 UPE). Koncesjonowaniu z urzędu będą również podlegały przedsiębiorstwa na skutek nowelizacji UPE dokonanej w maju 2000 r.193 Koncesji udziela się na czas określony, nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 50 lat (art. 36 UPE). Wygasa przed upływem czasu, na jaki została wydana, z dniem wykreślenia tego przedsiębiorstwa z właściwego rejestru lub ewidencji (art. 42 UPE). Istnieje także możliwość uzyskania promesy koncesji, jeżeli zamierza się prowadzić działalność energetyczną (art. 43 UPE).194 Dla wypełnienia obowiązku koncesyjnego Prezesa URE, podjęto w URE działania polegające na precyzyjnym zdefiniowaniu procedury koncesyjnej oraz ukonkretnieniu ustawowych przesłanek uprawniających do otrzymania koncesji oraz warunków, jakie mają towarzyszyć koncesji (obowiązki koncesjobiorcy- art. 37 UPR).

192

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 127-128. Artykuł 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo energetyczne, który nałożył na Prezesa URE obowiązek udzielenia z urzędu koncesji przedsiębiorstwom energetycznym działającym lub będącym w budowie w dniu wejścia w życie ustawy, jeżeli spełniają one warunki określone we wcześniej obowiązujących przepisach, a wymóg uzyskania koncesji wynika z przepisów tej ustawy, wyznaczył sześciomiesięczny termin na realizację powyższego zobowiązania, przyjmując za początek tego terminu dzień wejścia w życie ustawy, tj. 14 czerwca 2000 r. 194 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 126. 193

90

Co do tych ostatnich, UPE w art. 37 szczegółowo wylicza, co powinna zawierać (określać) koncesja: 1) podmiot i jego siedzibę lub miejsce zamieszkania, 2) przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją, 3) datę rozpoczęcia działalności oraz warunki wykonywania działalności, 4) okres ważności koncesji, 5) szczególne warunki wykonywania działalności objętej koncesją, mające na celu właściwą obsługę odbiorców, 6) zabezpieczenie

ochrony

środowiska

w

trakcie

oraz

po

zaprzestaniu

koncesjonowanej działalności, 7) statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Warunki wydanej koncesji mogą być zmienione przez Prezesa URE z urzędu lub na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, jeżeli organ uzna, iż zachodzi taka potrzeba. Na treść decyzji koncesyjnej nie ma wpływu czy jest udzielana na wniosek czy z urzędu. W procesie udzielania koncesji nie powinno być żadnego automatyzmu, Prezes URE ma obowiązek każdorazowo przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia koncesji dla danego przedsiębiorstwa.195 Po indywidualnej analizie wniosków i dokumentacji koncesyjnej, formułuje odpowiednio warunki każdej koncesji. Te warunki wykonywania działalności zawarte w takiej decyzji nie mogą być sprzeczne z UPE oraz przepisami wykonawczymi. Powinny także odpowiadać założeniom polityki energetycznej państwa, dzięki czemu zostaje przekazana koncesjonariuszom wiedza o celach tej polityki, aby mogły być przez nich realizowane. Z tego wynika umieszczanie w koncesjach następujących obowiązków, których przepisy prawa nie przewidują expressis verbis: • eliminowanie subsydiowania skrośnego, • obowiązek niezwłocznego informowania o odmowie świadczenia usług energetycznych, • obowiązek

posiadania

środków

zapewniających

możliwość

likwidacji

negatywnych skutków działalności koncesjonowanej, • obowiązek

wyprzedzającego

(18

miesięcy)

zaprzestania działalności koncesjonowanej. 195

A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 133-138.

91

informowania

o

zamiarze

Koncesja jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy (wnioskodawcy), winna mieć charakter zindywidualizowany, nie zaś zawierać jednorodne warunki. Zachowana jednak powinna być zasada nie dyskryminowania i nie uprzywilejowania żadnych firm. Zastanawiając się nad tym, jakie jest znaczenie koncesjonowania jako instrumentu regulacyjnego Prezesa URE należy stwierdzić, że pozwala ono nie tylko na kontrolę wejścia na

rynek

energetyczny

i

określenia

indywidualnych

warunków

działalności

koncesjonowanego podmiotu, ale także na monitorowanie i kontrolę zachowania koncesjonariusza poprzez możliwość cofnięcia koncesji jak również regulowanie cen energii elektrycznej. Prezes URE władny jest cofnąć koncesję udzieloną konkretnemu przedsiębiorstwu energetycznemu w sytuacjach ściśle określonych w ustawie (art. 41 UPE). Koncesjonowanie zawsze wiąże się z niebezpieczeństwem wykorzystania go jako bariery dostępu do rynku. Dlatego podstawowym zagadnieniem jest rodzaj rozwiązań regulacyjnych w zakresie udzielania koncesji i sposób, w jaki te rozwiązania są realizowane przez organ koncesyjny, czyli przez Prezesa URE. Pod tym względem polskie Prawo energetyczne zawiera rozwiązania dość liberalne, określając tylko krótką listę wymagań, jakie musi spełnić spółka, aby uzyskać koncesję. Polityka udzielania koncesji realizowana powinna być przez Prezesa URE rygorystycznie już na etapie rozpatrywania wniosków koncesyjnych, tak by koncesje trafiały do podmiotów spełniających kryteria finansowe i techniczne, ale zarazem nie stanowiły bariery dla nowych uczestników na rynku.196 Koncesjonowanie w URE rozpoczęło się w lipcu 1998 r. Już 12 grudnia 1997 r., czyli kilka dnia po wejściu w życie UPE,197 wpłynął do URE pierwszy wniosek o udzielenie koncesji. Natomiast pierwsza koncesja z urzędu została udzielona 31 lipca 1998 r. Przedstawione rozwiązania polskiego systemu koncesjonowania dowodzą, że koncesjonowanie działalności energetycznej w Polsce nie może zostać uznane za rozwiązanie utrudniające dostęp do rynku. W zakresie w jakim możliwy jest dostęp do rynku, polskie rozwiązania koncesyjne należą do zdecydowanie liberalnych, ponieważ ustanawiają jednakowe wymagania dla wszystkich podmiotów bez względu na rodzaj prowadzonej działalności.

196 197

L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego..., str. 53-54. Ustawa Prawo energetyczne weszła w życie 4 grudnia 1997 r.

92

Koncesjonowanie otwiera drogę do stosowania innych, bardziej wszechstronnych narzędzi regulacji, przede wszystkim taryfowania, narzędzia o wyraźnie ekonomicznym charakterze, przygotowującym przedsiębiorstwa energetyczne do funkcjonowania na otwartym rynku konkurencyjnym.

5.3 Taryfowanie – zasady i warunki 5.3.1 Definicja taryfowania według ustawy Prawo energetyczne Proces taryfowania przedsiębiorstw energetycznych stanowi ostatnie ogniwo całego łańcucha działań organizacyjno-prawnych, zwanego w skrócie regulacją sektora energetycznego (w tym także podsektora elektroenergetycznego). Taryfowanie jest jednym z najważniejszych narzędzi regulacji, a zarazem najbardziej skomplikowanym. Jest to proces ustalania taryf przez przedsiębiorstwo energetyczne, a następnie zatwierdzanie jej przez organ regulacyjny. Waga tego zagadnienia jest olbrzymia i to dla obu uczestników tego procesu. Dla przedsiębiorstwa – jest głównym czynnikiem, decydującym o bieżącym funkcjonowaniu i rozwoju, natomiast dla regulatora, działającego w procesie zatwierdzania taryf jako substytut mechanizmu rynkowego, jest narzędziem równoważenia sprzecznych w swej istocie interesów danego przedsiębiorstwa energetycznego i jego odbiorców. Identyfikację istoty taryfowania wypada rozpocząć od sformułowania definicji tej kategorii. Ustaw Prawo energetyczne stanowi, iż taryfa jest to „zbiór cen i stawek opłat oraz warunków

ich

stosowania,

opracowany

przez

przedsiębiorstwo

energetyczne

i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą” (art. 3 ust. 17 UPE). Zawarte w tej definicji ceny dotyczą towaru (np. energii elektrycznej, gazu itp.) natomiast stawki opłat to jednostkowe ceny za świadczone usługi, zwykle polegające na przesyłaniu i dystrybucji sprzedawanego towaru. Tak rozumianą taryfę opracowuje przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucję oraz obrót energią elektryczną i po zaakceptowaniu przez Prezesa URE stosuje wobec swoich odbiorców, określając, jakie ceny i stawki, w odniesieniu do jakich odbiorców, w jakim czasie będą obowiązywały.

93

Należy podkreślić, iż Prezes URE na podstawie ustawy Prawo energetyczne zatwierdza taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, jednak przedmiotem poniższych rozważań będzie wyłącznie energia elektryczna, zgodnie z założeniem tej pracy.

5.3.2 Ogólne zasady kalkulacji i kształtowania taryf Taryfy dla energii elektrycznej powinny być kształtowane przez przedsiębiorstwa energetyczne w oparciu o następujące zasady: • pokrycie uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu, kosztów modernizacji i rozwoju i ochrony środowiska; • ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen; • różnicowanie cen i stawek opłat dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na uzasadnione koszty, spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej; • kalkulowanie stawek opłat za usługi przesyłowe w taki sposób, aby udział opłat stałych za świadczenie usług przesyłowych w łącznych opłatach za te usługi (dla danej grupy odbiorców) nie był większy niż 40 % dla energii elektrycznej. W artykule 45 ust. 1 UPE ustawodawca wymaga, aby taryfy z jednej strony zapewniały pokrycie uzasadnionych kosztów działalności w zakresie wytwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska, a z drugiej strony, aby zapewniały ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Powyższe kryteria powinny służyć przedsiębiorstwom energetycznym w procesie opracowania taryf oraz regulatorowi w procesie ich zatwierdzania. Ich interpretacja ma zasadnicze znaczenie zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla odbiorców paliw i energii. Oddziaływanie tych kryteriów jest wzajemnie przeciwstawne, gdyż prowadzi do ustalania taryf odpowiadających kosztom działalności przedsiębiorstw a jednocześnie do zbliżenia tempa wzrostu cen i stawek opłat do poziomu akceptowalnego społecznie. Dylemat ten musi rozwiązywać regulator w ramach ustawowego obowiązku równoważenia w procesie regulacji taryf interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców.198

198

M. Okólski [w:] Jaki model rynku energii, Warszawa 2001 r., dostępne w internecie, nie numerowane.

94

Mamy tu do czynienia z dylematem kształtowania taryf przedsiębiorstwa energetycznego, którym jest godzenie dwóch sprzecznych celów – dbania o interesy przedsiębiorstw energetycznych i dbania o interesy odbiorców energii. Równoważenie tych interesów, co jest podstawowym celem działalności Prezesa URE, stanowi istotę procesu regulacji monopoli sieciowych i z tego względu zasługuje na bliższą uwagę. Interes przedsiębiorstwa należy rozumieć jako gwarancje dla właściciela, że środki zainwestowane w działalność regulowaną odzyska z określonym wynagrodzeniem, ograniczonym w stosunku do działalności wolnorynkowej z uwagi na mniejsze ryzyko prowadzenia działalności regulowanej. Natomiast przez interes odbiorcy należy rozumieć jego

ochronę

przed

nieuzasadnionym

poziomem

cen

i

nadużywaniem

przez

przedsiębiorstwo swojej monopolistycznej pozycji. Rozwiązanie

tego

dylematu

sprowadza

się

do

zdefiniowania

kosztów

uzasadnionych. Definicja pojęcia kosztów uzasadnionych - kluczowa dla procesu taryfowania znajduje się rozporządzeniu do Prawa energetycznego.199 Stanowi ona, iż są to koszty niezbędne do wykonania zobowiązań wynikających z umowy o przyłączenie do sieci, umowy sprzedaży lub umowy o świadczenie usług przesyłowych, określone przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów. Przedsiębiorstwo energetyczne określa te koszty, natomiast Prezes URE, zgodnie z delegacją ustawową artykułu 23 ust. 2 pkt. 2a UPE, „analizuje i weryfikuje koszty przyjmowane przez przedsiębiorstwo energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach”. Na podstawie Prawa energetycznego do kosztów uzasadnionych można wliczyć wydatki dotyczące współfinansowania przez dany podmiot przedsięwzięć i usług, związanych ze zmniejszeniem zużycia energii u odbiorców, pozwalających uniknąć budowy nowych źródeł energii i sieci. Za koszty uzasadnione będą mogły być także uznane wydatki związane z rozwojem energetyki niekonwencjonalnej (art. 45 ust. 2 i 3 UPE).200 Koszty uzasadnione muszą mieć swój sens ekonomiczny. Weryfikowanie oznacza „wychwytywanie” spośród kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z prowadzoną działalnością tych, które regulator uzna za uzasadnione.

199 200

Paragraf 2 pkt. 18 elektroenergetycznego rozporządzenia taryfowego. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, op. cit., str. 145-146.

95

Taryfy powinny zapewnić przedsiębiorstwu energetycznemu rentowność w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Dlatego przykładowo - sięgając do bogatego orzecznictwa Sądu Apelacyjnego - nie można mówić o nieuzasadnionym poziomie podwyżki cen, jeżeli proponowane przez przedsiębiorstwo energetyczne opłaty pokrywają tylko rzeczywiście poniesione przez nie koszty, a jednocześnie w procesie kalkulacji taryf dochowano należytej staranności. W gospodarce rynkowej organ administracyjny nie może wymuszać na przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej ze stratą, tym bardziej, jeśli ten organ nie zapewnia środków na pokrycie wynikłej stąd szkody. Można by się dopatrzyć w takim zachowaniu naruszenia konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), gdyż stawiałoby się przedsiębiorcę przed koniecznością zaniechania działalności gospodarczej.201 Ochrona interesu przedsiębiorstwa jest niezbędna ze względu na dwa aspekty. Sektor regulowany musi pozostać postrzegany jako atrakcyjny z punktu widzenia inwestorów, w przeciwnym razie z upływem czasu grozi mu dekapitalizacja i załamanie technicznych możliwości prowadzenia działalności, niedopuszczalne z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa energetycznego. Ponadto inwestycje w energetyce mają charakter długofalowy i cechuje je całkowity brak mobilności, co stwarza potencjalne zagrożenie szantażowania inwestorów ex post pozbawieniem ich oczekiwanych korzyści, w sytuacji, gdy zainwestowanego kapitału wycofać już nie mogą. Domaganie się przez różne grupy odbiorców

niższego

wzrostu

cen

energii

elektrycznej,

przy

istniejącym

wciąż

subsydiowaniu jednych grup odbiorców przez grupy inne, odziedziczonym po urzędowej strukturze cen obowiązującej przed dniem 1 stycznia 1999 r., naruszyłoby w dużym stopniu interes przedsiębiorstw energetycznych powodując w skrajnym przypadku, iż nie będą one w stanie finansować potrzeb inwestycyjnych, co może prowadzić do niedoinwestowania majątku sieciowego i pogorszenia standardów jakościowych usług. Konieczność ochrony interesu odbiorców wynika natomiast z oczywistego uzależnienia odbiorcy od monopolistycznego dostawcy sieciowego, mogącego wykorzystać swą pozycję do wymuszania na odbiorcy partycypacji w nieuzasadnionych kosztach operacyjnych i kosztach kapitału, a także finansowania zawyżonych nakładów inwestycyjnych, umożliwiając tym samym osiąganie przez monopolistę zwrotu z kapitału w wysokości wyższej niż uzasadniona ponoszonym ryzykiem. 201

Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 18 sierpnia 1999 r., sygn. akt XVII Ame 22/99, Wokanda 2000/12 str. 12.

96

Przepis art. 45 ust. 4 UPE wprowadza obowiązek różnicowania cen i stawek opłat określonych w taryfach dla energii elektrycznej dla różnych grup odbiorców, wyłącznie ze względu na uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia. Zakazuje tym samym przedsiębiorstwu energetycznemu skrośnego subsydiowania pomiędzy poszczególnymi grupami odbiorców i ułatwia działalność weryfikacyjną Prezesa URE. Subsydiowanie skrośne zdefiniowane jest w rozporządzeniu taryfowym dla energii elektrycznej (§ 2 pkt. 19): „pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub jednej grupy odbiorców przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej grupy odbiorców”. Eliminacji

tego

zjawiska

służyć

ma

wprowadzenie

ewidencji

kosztów

przedsiębiorstwa zgodnie z art. 44 UPE, a więc w sposób umożliwiający min. identyfikację kosztów świadczonych usług oraz dostarczanej energii w odniesieniu do poszczególnych grup odbiorców. Na przedsiębiorstwa energetyczne nałożony został obowiązek prowadzenia rachunków finansowych w sposób umożliwiający obliczenie ich kosztów (stałych i zmiennych) oraz przychodów odrębnie dla każdej z prowadzonych działalności (wytwarzanie, przesył i dystrybucja) a także dla każdej z grup taryfowych. Ponadto, ostatnie poprawki do Prawa energetycznego rozszerzają wymóg rozdziału kosztów na koszty działalności handlowej. Przygotowanie przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku taryfowego wymaga zastosowania się do powyższego obowiązku. Dodać należy, iż obowiązek powyższy dotyczy wszystkich przedsiębiorstw energetycznych, a więc jest niezależny od posiadania koncesji czy obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia.202 Ostatnia z wymienionych na wstępie zasad została wyrażona w Prawie energetycznym w art. 45 ust. 5. Adresowana jest wyłącznie do przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją. Kalkulując stawki opłat za usługi przesyłowe muszą to robić w taki sposób, aby udział opłat stałych w łącznych opłatach za te usługi dla danej grupy odbiorców nie był większy niż 40 % dla energii elektrycznej. Zasadniczo opłata stała powinna odzwierciedlać koszty stałe, natomiast opłata zmienna zmienne koszty prowadzenia działalności sieciowej. 202

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 145.

97

Dla części odbiorców, szczególnie tych, którzy zużywają niewielką ilości energii, opłaty stałe stanowiłyby zdecydowaną większość ponoszonych opłat, w związku z czym płaciliby relatywnie wysokie rachunki – cena usługi przesyłowej w przeliczeniu na jednostkę dostarczonej energii byłaby wysoka. Byłoby to, co prawda, zgodne z ekonomicznym przesłaniem stanowienia cen, które powinny możliwie wiernie przenosić koszty generowane przez poszczególne grupy odbiorców na tych właśnie odbiorców, jednak ustawodawca stanął na stanowisku ochrony odbiorców. Chodzi tu o ochronę szczególnie tych odbiorców, którzy zużywają stosunkowo małe ilości energii.203

5.3.3 Proces zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej Uchwalone w 1997 roku Prawo energetyczne radykalnie zmieniło metody kształtowania cen energii. Przed wejściem w życie wspomnianej ustawy ceny energii ustalane były urzędowo przez Ministra Finansów. Zgodnie z nowym Prawem energetycznym ceny są określane indywidualnie przez poszczególne przedsiębiorstwa energetyczne i zatwierdzane przez Prezesa URE.204 Ogólne zasady kalkulacji i kształtowania taryf dla energii elektrycznej określa UPE (w artykule 45), natomiast szczegółowe zasady określają dwa rozporządzenia Ministra Gospodarki: o

z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania

i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną, zwane rozporządzeniem taryfowym, o

z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia

podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców, zwane rozporządzeniem przyłączeniowym. W odróżnieniu od ustawy, co należy poczytać za jej wielką zaletę, wymienione akty mają branżowy charakter. Szczególnie ważne dla omawianego trybu jest rozporządzenie taryfowe dla energii elektrycznej, które, na podstawie delegacji artykułu 46 Prawa energetycznego, określa w szczególności: • 203 204

taryfę w tym rodzaje stosowanych cen i stawek opłat za energię elektryczną,

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 152-153. J. Czekaj, op. cit.

98

•

sposób ustalania kryteriów podziału odbiorców na grupy taryfowe,

•

kalkulowanie cen i stawek opłat oraz obliczania opłat, w tym stawek opłat za

przyłączenie do sieci, •

różnicowanie cen i stawek opłat dla grup taryfowych ze względu na ponoszone

•

szczegółowe zasady rozliczeń.

koszty, Przepisy

tego

rozporządzenia

powinny

stanowić

wytyczną

działania

przedsiębiorstwa ustalającego taryfę, a stwierdzenie przez regulatora niezgodności taryfy w tym zakresie, może stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia taryfy. Przedsiębiorstwo

energetyczne

kształtuje

taryfę

odpowiednio

do

zakresu

prowadzonej działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem w energię elektryczną, rodzaju odbiorców i charakteru ich zapotrzebowania na energię elektryczną (§ 4). Powinna określać: 1) grupy taryfowe, 2) rodzaje oraz wysokość cen i stawek opłat a także warunki ich stosowania, 3) bonifikaty i upusty z tytułu niedotrzymania standardów jakościowych obsługi odbiorców, 4) opłaty za nielegalny pobór energii elektrycznej. Określone w taryfie ceny i stawki opłat różnicuje się dla poszczególnych grup taryfowych odpowiednio do uzasadnionych kosztów (§ 5). Taryfę ustala się na okres dwunastu miesięcy, który rozpoczyna się dnia 1 lipca każdego roku. Podział odbiorców na poszczególne grupy taryfowe dokonywany jest w zależności od poziomu uzasadnionych kosztów, wedle podanych w rozporządzeniu kryteriów, takich przykładowo jak: • poziom napięcia sieci, z której dostarczana jest energia, • wartości mocy umownej lub zużycia energii, • parametrów dostarczanej energii innych niż standardowe, • systemu rozliczeń, • miejsca dostarczania energii, • poziomu niezawodności i ciągłości dostaw. W sytuacji, gdy odbiorca może dla danego miejsca dostarczania być, zgodnie z przyjętym w danym przedsiębiorstwie energetycznym podziałem odbiorców na grupy

99

taryfowe, zaliczony do więcej niż jednej grupy taryfowej, ma on prawo wyboru jednej spośród tych grup.205 Kalkulacja poszczególnych cen i stawek opłat, w odróżnieniu od poprzednio obowiązujących przepisów, opierać się ma na kosztach planowanych.206 Niezależnie od tego, przepisy rozporządzenia taryfowego wprowadzają zasadę określenia maksymalnego wzrostu tzw. cen wskaźnikowych dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności w kolejnych okresach taryfowych, zgodnie z formułą RPI-X.207 Bardzo lakonicznie jest z kolei potraktowany w rozporządzeniu obowiązek określenia sposobu różnicowania cen i stawek opłat dla grup taryfowych, ze względu na ponoszone koszty. Powtórzony został jedynie art. 46 ust. 2 pkt. 3 UPE. Stąd od uznania Prezesa URE zależeć będzie, jakimi kryteriami będzie się kierował decydując, czy taryfa przedsiębiorstwa energetycznego spełnia w tym zakresie wymogi przepisów prawa.208 Artykuł 47 UPE reguluje tryb zatwierdzania taryf dla energii elektrycznej przez organ regulacji. Przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję, po ustaleniu taryfy, przedkłada ją z własnej inicjatywy Prezesowi URE do zatwierdzenia. Także Prezes URE jest uprawniony do żądania od przedsiębiorstwa energetycznego przedłożenia taryfy, co ma szczególne znaczenie w sytuacjach, gdy nowa taryfa przewidywałaby obniżkę cen i stawek opłat i w związku z tym przedsiębiorstwa mogłyby się wstrzymywać z wnioskiem do Prezesa URE. Prezes URE rozstrzyga w formie decyzji o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryfy. Ustawa nie podaje żadnych kryteriów, których respektowanie lub nie, upoważniałoby regulatora do zatwierdzania bądź odmowy zatwierdzenia taryfy, poprzestając tylko na ogólnikowym stwierdzeniu, że jeżeli zasady zawarte w UPE oraz przepisy rozporządzenia taryfowego są spełnione – zatwierdza taryfę, jeśli nie – odmawia zatwierdzenia (art. 47 ust. 2 UPE). Prezes URE powinien wydać odpowiednią decyzję w terminie trzydziestu dni, a termin ten należy poczytać jako mający charakter procesowy, zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą Sądu Apelacyjnego.209 Naruszenie tego terminu z zakresu procedury

205

J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 158. Według § 10 rozporządzenia taryfowego uzasadnione koszty działalności określa się na podstawie planowanych rocznych kosztów prowadzenia działalności w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną oraz planowanych rocznych kosztów modernizacji i rozwoju. 207 Zob. rozdział 1. 208 J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, op. cit., str. 158-159. 209 Sygn. akt XVII Ame 38/99, niepublikowany. 206

100

administracyjnej nie wywołuje skutku w zakresie ważności decyzji administracyjnej, lecz tylko skutki określone w kpa, przede wszystkim obowiązek sygnalizacji.210 Taryfy dla energii elektrycznej są ogłaszane przez Prezesa URE w Biuletynie Branżowym URE w terminie 14 dni od dnia ich zatwierdzenia, a obowiązywać mogą nie wcześniej niż po upływie 14 dni od ich opublikowania. Na zakończenie zaznaczyć należy, iż zgodnie z obowiązującym prawem, każdy odbiorca na krajowym rynku energii ma zagwarantowane dostarczenie energii elektrycznej. Proces taryfowania w podsektorze elektroenergetyki na podstawie Prawa energetycznego i rozporządzenia taryfowego rozpoczął się formalnie 1 stycznia 1999 r. Pierwsze taryfy dla spółek dystrybucyjnych, Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A., a także większych elektrowni i elektrociepłowni zawodowych zostały zatwierdzone w marcu i kwietniu 1999 r.

210

Artykuł 36 kpa.

101

Zakończenie

Polska jest typowym krajem w transformacji rynkowej, obecnie trwa w naszym kraju proces wdrażania zasad rynkowych w sektorze energetycznym. Reformy energetyki w naszym kraju, w tym szczególnie elektroenergetyki, podążając za światowymi trendami liberalizacji sektorów sieciowych, takich jak telekomunikacja, gaz, elektryczność czy kolej, zmierzają

w

kierunku

uruchomienia

mechanizmów

rynkowych,

zakładających

wprowadzenie konkurencji do sektora. Okazało się, że system elektroenergetyczny może funkcjonować na zasadach rynkowych, pod warunkiem jednak, że zostanie poddany odpowiedniej regulacji. W związku z tym, jednocześnie z wprowadzeniem mechanizmów wolnorynkowych do elektroenergetyki, wzmacnia się rola państwa jako regulatora rynku. Elektroenergetykę często określano jako „sektor nierynkowy”. Siła polityczna tego podsektora bazowała na jej strategicznym znaczeniu dla gospodarki czy też społeczeństwa. Przez wiele lat była domeną państwa, co uzasadniały przynajmniej dwa względy: bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz stan monopolu naturalnego. Te właściwości elektroenergetyki wymagają, aby obok rozwiązań rynkowych występowały w nim elementy regulacji administracyjnej, w szczególności w tych obszarach, gdzie mechanizmy konkurencji nie mogą być na razie, albo nigdy wprowadzone. Dotyczy to dwóch spośród czterech segmentów składających się na podsektor elektroenergetyczny, są to: przesył i dystrybucja energii i tutaj regulacja jest konieczna. Pozostałe, tj. wytwarzanie i obrót mogą być poddane konkurencji. Podstawę prawną do dokonania tych głębokich zmian, jakim poddany jest cały sektor, tworzy ustawa Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. Uważana za jedną z lepszych tego typu aktów w Europie i oceniona bardzo wysoko przez ekspertów międzynarodowych,

zawiera

nowoczesne

uregulowania

prawne

oraz

rozwiązania

instytucjonalne dotyczące wprowadzania nowego systemu regulacji energetyki w Polsce. Przedstawiony w ustawie system regulacji jest zgodny z podstawowymi kierunkami reform regulacyjnych, jakie równolegle z restrukturyzacją i prywatyzacją dokonują się obecnie w wielu krajach w odniesieniu do sektorów infrastrukturalnych, a w szczególności w elektroenergetyce. Stanowi on najważniejszą część Prawa energetycznego.

1

W celu wykonywania czynności regulacyjnych ustawa wprowadza centralny organ administracji państwowej – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który ma do pomocy Urząd Regulacji Energetyki. Niewątpliwie jedną z najbardziej uznawanych zasług polskiego systemu regulacji jest określenie statusu Prezesa URE, najważniejszego organu regulacji. Niezależność i

apolityczność,

które

stanowią

gwarancję

prawidłowego

wykonywania

funkcji

regulacyjnych, są przymiotem Prezesa URE, aczkolwiek zostały ostatnimi osłabione wskutek

kolejnych

nowelizacji

ustawy.

Wydaje

się,

iż

zmiany

te

nie

idą

w dobrym kierunku i istnieje obawa poddania podsektora elektroenergetycznego wpływom politycznym. Taryfikacja, czyli zatwierdzanie i kontrolowanie taryf na energię elektryczną przez Prezesa URE, jest jednym z najważniejszych a zarazem najbardziej skomplikowanych narzędzi regulacji, warunkujących w znaczącym stopniu skuteczne działanie rynku energii i pobudzających rozwój różnorodnych transakcji na tym rynku oraz promujących konkurencję. Przy ich stanowieniu powinno stosować się obiektywne, proste, przejrzyste i stabilne kryteria tworzenia. Wydaje się, iż polskie Prawo energetyczne daje takie gwarancje w nowym Prawie energetycznym. Ten system cenotwórstwa wprowadzony ustawą Prawo energetyczne z 1997 r., stanowi w polskim sektorze energetycznym przełom, ponieważ odchodzi od systemu stanowienia cen urzędowych przez Ministra Finansów. Przy zatwierdzaniu taryf wreszcie doszły do głosu kryteria ekonomiczne, dąży się do osiągnięcia tzw. ekonomicznego poziomu cen W procesie kształtowania taryf przedsiębiorstwa energetycznego, pojawia się problem godzenia dwóch sprzecznych celów – dbania o interesy przedsiębiorstw energetycznych i dbania o interesy odbiorców energii. Równoważenie tych interesów jest podstawowym celem działalności Prezesa URE i stanowi istotę procesu regulacji monopoli sieciowych. Właśnie równoważenie tych „sprzecznych” z samej swej istoty interesów Prawo energetyczna stawia za główny cel Prezesowi URE, który ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu regulacji w naszym kraju. Dokonując ogólnej oceny rozwiązań w zakresie regulacji sektora energetycznego przyjętych w naszym kraju należy stwierdzić, iż są to rozwiązania nowoczesne, stwarzające warunki dla prawidłowego realizowania zadań przypisanych organowi regulacyjnemu. Trzeba jednak stwierdzić, że URE jest stosunkowo nowym podmiotem w strukturze

2

organów państwa i zapewne upłynie pewien czas, w trakcie którego wypracowane zostaną i sprawdzone sposoby jego działania i współdziałania z innymi organami odpowiedzialnymi za kształtowanie polityki energetycznej państwa. Tak jak wielu innych regulatorów w Europie, także i my jesteśmy nowicjuszami w tej niezwykle złożonej dziedzinie regulacji elektroenergetyki i jesteśmy w pełni świadomi własnych

słabości

we

wdrażaniu

mechanizmów

regulacji.

Jednak

korzystając

z doświadczeń innych państw i ucząc się na nich, powinniśmy stworzyć w nadchodzących latach skuteczne procedury regulacyjne, które umożliwią rozwój konkurencyjnego wewnętrznego rynku energii. W ten sposób chcemy przygotować się do spełnienia wszystkich wymagań UE w momencie naszej akcesji, która już niebawem ma nastąpić. Należy mieć na uwadze, że pozytywne skutki działań regulacyjnych, co potwierdzają doświadczenia międzynarodowe, mogą ujawnić się dopiero po kilku latach.

3

BIBLIOGRAFIA Wykaz ważniejszych aktów prawnych Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1991 r. Nr 36 poz. 161). Ustawa z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego (Dz. U. 1987 r. Nr 33 poz. 184). Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o likwidacji Wspólnoty Węgla Kamiennego i Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 14 poz. 89). Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. 1996 r. Nr 118 poz. 561). Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 1997 r. Nr 54 poz. 348 z późn. zm.). Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 1999 r. Nr 82 poz. 928). Ustawa z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. 1999 r. Nr 101 poz. 1178 z późn. zm.). Ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne (Dz. U. 2000 r. Nr 48 poz. 555). Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1319). Ustawa z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. 2002 r. Nr 135 poz. 1144). Dyrektywa Rady 90/377/EEC z dnia 29 czerwca 1990 r. w sprawie procedur służących zwiększeniu przejrzystości cen energii elektrycznej i gazu dostarczanym odbiorcom finalnym, OJ, L 185/16, 1990 r. Dyrektywa Rady 90/547/EEC z dnia 29 października 1990 r. w sprawie przesyłania energii elektrycznej przez sieci, OJ, L 313/30, 1990 r.

4

Dyrektywa 96/92 EC Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie jednolitych zasad rynku energii elektrycznej, OJ, L 027, 30/01/1997, p. 0020-0029. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie harmonogramu uzyskiwania przez poszczególne grupy odbiorców prawa do korzystania z usług przesyłowych (Dz. U. 1998 r. Nr 107 poz. 671). Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. 2000 r. Nr 85 poz. 957). Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. 2001 r. Nr 1 poz. 7). Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz zakresu tego obowiązku (Dz. U. 2000 r. Nr 122 poz. 1336). Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej oddziałów Urzędu Regulacji Energetyki (Dz. U. 2002 r. Nr 107 poz. 942). Zarządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki (M. P. 2002 r. Nr 26 poz. 436).

Pozostałe źródła Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2000 r., Biuletyn URE 3/2001 r. Stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie kryteriów uznania rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny, Warszawa 30 czerwiec 2000 r., Biuletyn URE 4/2000 r. Stanowisko Prezesa URE w sprawie uznania giełdowego rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny, Warszawa 14 grudzień 2000 r., Biuletyn URE 1/2001 r.

5

Stanowisko Prezesa URE w sprawie zwolnienia przedsiębiorstw energetycznych zajmujące się wytwarzaniem i obrotem energią elektryczną z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, Warszawa 28 czerwiec 2001 r., Biuletyn URE 4/2001 r.

Literatura J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne. Komentarz, Poznań 2001 r. J. Bil, Komu potrzebna jest konsolidacja, Biuletyn URE 2/2002 r. W. Bojarski, Demonopolizacja i prywatyzacja elektroenergetyki, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, 1996 r. J. Czekaj, Kontrakty długoterminowe a rynek energii elektrycznej w Polsce, Biblioteka Regulatora, Warszawa 2001 r. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, Regulacja energetyki w Polsce, Warszawa-Toruń 2000 r. M. Duda, Perspektywy rozwoju elektroenergetyki w świecie i w Polsce, Warszawa 2001 r. M. Duda, Syndrom kalifornijski, Biuletyn URE 2/2001. A. Faruqui, H. Chao, V. Niemeyer, J. Platt, K. Stahlkopf, The California Syndrome, dostępne w internecie. K. Filiński, W. Lewandowski, Zasady regulacyjne w sektorze elektroenergetycznym, maszynopis powielany. K. Fronczak, Syndrom, Pracodawca 3/2001. A. Głukowska-Sobol, Uwarunkowania polityki regulacyjnej – tendencje światowe i integracja z UE, Biuletyn URE 4/2002 r. K. Godzisz, J. Bil, Analiza działalności przedsiębiorstw energetycznych jako podstawa przygotowania wniosku taryfowego, maszynopis powielany. K. Godzisz, J. Bil, Weryfikacyjne narzędzia regulatora, maszynopis powielany. S. H. Jacobs, Building regulatory institutions: The search for legitymacy and efficiency, OECD, Center for Cooperation with Economies in Transition, Paryż 1994 r., dostępne w internecie. T. Janas, Zasada dostępu stron trzecich w prawie energetycznym wspólnotowym i w prawie polskim, praca magisterska, dostępne w internecie.

6

P. Jasiński, T. Skoczny, Elektroenergetyka. Studia nad integracją europejską, Warszawa 1996 r. L. Juchniewicz, Regulacja polskiego sektora energetycznego a akcesja do Unii Europejskiej, referat wygłoszony podczas zorganizowanego przez Polski Komitet Światowej Rady Energetycznej Forum Energetycznego „Zadania polskiego sektora energii związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej”, które odbyło się w dniach 26-27 września 2000 r. w Zakopanem, maszynopis powielany. L. Juchniewicz, Przedmowa [w:] R. Taradejna, Prawo energetyczne. Zbiór przepisów, Warszawa 2000 r. T. Kowalak, Prawne regulacje procesu taryfowania, maszynopis powielany. T. Kowalak, Quo vadis, sektorze, Biuletyn URE 1/2002 r. T. Kowalak, J. Bil, Przewidywane kierunki modyfikacji procesu taryfowania, maszynopis powielany. M. Kulesza, Problematyka przepisów administracyjnych w aspekcie prawa telekomunikacyjnego, maszynopis powielany. D. M. Newbery, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities, The MIT Press Cambridge, London, England, 2000 r. M. Okólski, [w:] Jaki model rynku energii, Warszawa 2001 r. C. F. Philips, Regulation of Public Utilities: Theory and Practise, dostępne w internecie. H. Rechul, Nie bójmy się państwowego monopolu w energetyce choć...Konkurencji na rynku nikt nie gwarantuje, Energia Gigawat, 1/2002. W. Remiasz, Restrukturyzacja elektroenergetyki- metoda faktów dokonanych, przemówienie w Sejmie w 1997 r. (Sekretariat górnictwa i Energetyki NSZZ Solidarność), dostępne w internecie. T. Skoczny, materiały pochodzące z seminarium pt. Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce w kontekście zobowiązań międzynarodowych, przygotowane na Warsztaty Regulatora pod patronatem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Warszawa 11 września 2000 r., maszynopis powielany. W. Smith, Utility regulators. Creating agencies in reforming and developing countries, International Forum for Utility Regulation , Expert Group Meeting, Eynsham Hall, UK, 1996 r. maszynopis powielany. M. Spyra, Koncesje w prawie energetycznym, PUG 6/1998 r.

7

B. Tenenbaum, The Real World of Power Sector Regulation, Public Policy for The Privite sector, 1995 r., dostępne w internecie. A. Walaszek-Pyzioł, Prawne problemy kształtowania i realizacji polityki energetycznej państwa, PUG 9/1999 r. A. Walaszek-Pyzioł, Świadczenie usług przesyłowych w prawie Unii Europejskiej i w polskim prawie energetycznym, PUG 7/2001 r. A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 1999 r.

8