Problempunkte der Medizinprodukte-Verordnung: Klassifizierung, Konformitätsbewertung, klinische Bewertung 12. Augsburger Forum für Medizinprodukterecht Augsburg, 6. Oktober 2016 Dr. iur. Dr. med. Adem Koyuncu Partner, Head of Life Sciences Germany

Problempunkte der Medizinprodukte-Verordnung

Gliederung  Kurzer

Rückblick und Ausblick: Der Weg bis zum aktuellen Verordnungsentwurf und das weitere Gesetzgebungsverfahren  Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten  Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten  Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten 2

Kurzer Rückblick und Ausblick

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Rückblick: Der Weg bis zum aktuellen Verordnungsentwurf 

Bisherige Rechtslage auf EU-Ebene:  Richtlinie 93/42/EWG über Medizinprodukte  Richtlinie 90/385/EWG über aktive implantierbare medizinische Geräte  Richtlinie 98/79/EG über In-vitro-Diagnostika



2010: Der PIP-Skandal wird publik 26. September 2012: Veröffentlichung von zwei VerordnungsEntwürfen durch die Europäische Kommission  Verordnung über Medizinprodukte (sonstige sowie aktive implantierbare Medizinprodukte)  Verordnung über In-vitro-Diagnostika



→ Unmittelbar innerhalb der EU geltende Verordnungen → Umgestaltung des Medizinprodukte-Rechtsrahmens 4

Rückblick: Der Weg bis zum aktuellen Verordnungsentwurf

Quelle: Präsentation von Wilfried Reischl, BVMed-Symposium, 16.06.2016) 5

Rückblick: Der Weg bis zum aktuellen Verordnungsentwurf 

Wesentliche Stationen des bisherigen Verfahrens  2013/2014: 1. Lesung des Europäischen Parlaments mit Beschluss von über 600 Änderungsanträgen  19. Juni 2015: Beschluss des Rats für Beschäftigung, Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO) zur Verhandlungsposition des Rates zu den Verordnungsentwürfen  5. Oktober 2015: EPSCO unter luxemburgischer Präsidentschaft einigt sich auf einen Gemeinsamen Standpunkt  13. Oktober 2015: Beginn der Trilog-Verhandlungen zwischen Rat, Europäischem Parlament und Europäischer Kommission auf Grundlage des Gemeinsamen Standpunkts des Rates und der Änderungsanträge des Europäischen Parlaments  Juni 2016: Einigung auf Trilog-Kompromiss (aktueller Verordnungsentwurf per 27. Juni 2016) 6

Struktur der Medizinprodukte-Verordnung 1. Kapitel: Geltungsbereich und Definitionen 2. Kapitel: Bereitstellung und Inbetriebnahme von Produkten, Pflichten der Wirtschaftsakteure, Aufbereitung, CE-Kennzeichnung, freier Verkehr 3. Kapitel: Identifizierung und Rückverfolgbarkeit von Produkten, Registrierung von Produkten und Wirtschaftsakteuren, Kurzbericht über Sicherheit und klinische Leistung, Europäische Datenbank für Medizinprodukte 4. Kapitel: Benannte Stellen 5. Kapitel: Klassifizierung und Konformitätsbewertung 6. Kapitel: Klinische Bewertung und klinische Prüfungen 7. Kapitel: Überwachung von Inverkehrbringen, Vigilanz und Marktüberwachung 8. Kapitel: Kooperation der Mitgliedsstaaten, Koordinierungsgruppe Medizinprodukte („Medical Device Coodination Group“) und Produktverzeichnisse 9. Kapitel: Vertraulichkeit, Datenschutz, Finanzierung, Sanktionen 10.Kapitel: Schlussbestimmungen (Übergangsfristen etc.) Anhänge: I - XVI

 Umfang: 97 (+ 32) Artikel zzgl. 16 Anhänge, 352 Seiten 7

Ausblick: Das weitere Gesetzgebungsverfahren Anvisierter Zeitplan für die nächsten Schritte auf EU-Ebene (Angaben ohne Gewähr) 

Überprüfung des Verordnungsentwurfs durch die Sprachjuristen der Europäischen Kommission im Herbst 2016 (läuft derzeit)



Ende 2016: Verabschiedung durch den Rat in erster Lesung



Zweite Lesung des Europäischen Parlaments Mitte Januar 2017



Anfang 2017 („early 2017“): Veröffentlichung der Verordnung (gemeinsam mit der Verordnung über In-vitro-Diagnostika) im Amtsblatt der Europäischen Union

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Rechtsgrundlage:  „Klassifizierung

von Medizinprodukten“ geregelt in Art. 41

MDR  Systematisch

ist diese Vorschrift Teil des Kapitel V „Klassifizierung und Konformitätsbewertung“ – darin: Abschnitt 1 - Klassifizierung

 Klassifizierungskriterien

in Anhang VII speziell niedergelegt

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Einstufung in die Klassen I, IIa, IIb und III erfolgt an Hand von Zweckbestimmung des Herstellers und damit verbundenen Risiken  Klassifizierung erfolgt konkret gemäß den in Anhang VII der Verordnung niedergelegten Kriterien und den nun 23 Regeln  Recht der EU Kommission mittels Durchführungsrechtsakten („implementing acts“) abweichende Entscheidungen für bestimmte Produkte, Produktkategorien oder Produktgruppen zu treffen (vgl. Art. 41 Abs. 3, 3a MDR) 







Bestimmung der Einstufung durch Anwendung der Klassifizierungskriterien Einstufung in andere Klasse aus Gründen der öffentlichen Sicherheit (wegen neuester wissenschaftlicher Erkenntnisse, VigilanzErkenntnissen) Zur Sicherstellung einheitlicher Anwendung der Klassifizierungskriterien

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten  Klassifizierungsregeln

haben Auswirkungen auf „NeuKlassifizierung“ einiger Produkte

 Höherklassifizierung bestimmter Implantate von Klasse IIb zu Klasse III bringt zusätzlichen Aufwand für Medizinproduktehersteller

 Ergänzend dazu: Durch Eingruppierung in Klasse III müssen diese implantierbaren Produkte nun mitunter auch noch das „Scrutiny-Verfahren“ durchlaufen (dazu gleich mehr)

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Spezielle Produktgruppe 1: Software/Apps als Medizinprodukt  Vorfrage: Einstufung von Software als Medizinprodukt? Abgrenzung zu Lifestyle-Produkten → vgl. Recital 18a, Art. 2 Abs. 1  Recital 18a:  Es muss eindeutig festgelegt werden, dass Software als solche, wenn sie vom Hersteller speziell für einen oder mehrere der in der Definition von Medizinprodukten genannten medizinischen Zwecke bestimmt ist, als Medizinprodukt gilt, während Software für allgemeine Zwecke, auch wenn sie in Einrichtungen der Gesundheitsversorgung eingesetzt wird, sowie Software, die für Anwendungen in den Bereichen Lebensstil und Wohl-befinden eingesetzt wird, kein Medizinprodukt ist. Die Einstufung der Software, entweder als Produkt oder als Zubehör, ist unabhängig von ihrem Ort und von der Art ihrer Verbindung mit einem Produkt.  

Software ist „aktives Medizinprodukt“ Und die Klassifizierung? 13

Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Spezielle Produktgruppe 1: Software/Apps als Medizinprodukt Klassifizierung von (stand-alone) Software gem. Anhang VII, Regel 10a Software, die dazu bestimmt ist, Informationen zu liefern, die zu Entscheidungen für diagnostische oder therapeutische Zwecke herangezogen werden, gehört zur Klasse IIa, es sei denn, diese Entscheidungen haben Auswirkungen, die direkt oder indirekt Folgendes verursachen können:  den Tod oder eine irreversible Verschlechterung des Gesundheitszustands; in diesem Fall wird sie der Klasse III zugeordnet;  eine schwerwiegende Verschlechterung des Gesundheitszustands oder einen chirurgischen Eingriff; in diesem Fall wird sie der Klasse IIb zugeordnet. Software, die für die Kontrolle von Körperfunktionen bestimmt ist, gehört zur Klasse IIa, es sei denn, sie ist für die Kontrolle von vitalen physiologischen Parametern bestimmt, bei denen die Art der Änderung zu einer unmittelbaren Gefahr für den Patienten führen könnte; in diesem Fall wird sie der Klasse IIb zugeordnet. Sämtliche andere Software wird der Klasse I zugeordnet.

 Tendenziell Höherklassifizierung mit regulatorischen Folgen  Software, die ein Produkt steuert oder dessen Anwendung beeinflusst, wird automatisch derselben Klasse zugerechnet wie das Produkt.

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Spezielle Produktgruppe 2: Stoffliche Medizinprodukte Bestimmte stoffliche Medizinprodukte (solche, die dazu bestimmt sind, in den menschlichen Körper eingeführt zu werden, und die vom Körper aufgenommen oder lokal im Körper verteilt werden) müssen weiterhin arzneimittelrechtliche Anforderungen erfüllen  Entgegen ursprünglichem Kommissionsentwurf werden stoffliche Medizinprodukte nicht allgemein und automatisch in Klasse III eingestuft. 

Exkurs:  Behandlung stofflicher Medizinprodukte in der nationalen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung („stets auch Präsentationsarzneimittel“) streitbehaftet.

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Problempunkte bei der Klassifizierung von Medizinprodukten Spezielle Produktgruppe 2: Stoffliche Medizinprodukte Regel 21 (Anhang VII): Produkte, die aus Stoffen oder Kombinationen von Stoffen bestehen, die dazu bestimmt sind, durch eine Körperöffnung in den menschlichen Körper eingeführt oder auf die Haut aufgetragen zu werden, und die vom Körper aufgenommen oder lokal im Körper verteilt werden, werden wie folgt zugeordnet:  der Klasse III, wenn sie oder ihre Metaboliten systemisch vom menschlichen Körper aufgenommen werden, um ihre Zweckbestimmung zu erfüllen;  der Klasse III, wenn sie ihre Zweckbestimmung im Magen oder im unteren Magen-Darm-Trakt erfüllen und wenn sie oder ihre Metaboliten systemisch vom menschlichen Körper aufgenommen werden;  der Klasse IIb in allen anderen Fällen, es sei denn, sie werden auf die Haut aufgetragen; in diesem Fall werden sie der Klasse IIa zugeordnet, oder  der Klasse IIa, wenn sie in der Nasenhöhle oder der Mundhöhle bis zum Rachen angewandt werden und ihre Zweckbestimmung in diesen Höhlen erfüllen. 16

Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten

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Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Rechtsgrundlage: 

„Konformitätsbewertung von Medizinprodukten“ geregelt in

Art. 42-48 MDR  Systematische

Stellung in Kapitel V „Klassifizierung und Konformitätsbewertung“ – darin: Abschnitt 2

 Anhänge

VIII-XI regeln die Einzelheiten der verschiedenen Konformitätsbewertungsverfahren

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Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Definition gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 28:  „Konformitätsbewertung“ bezeichnet das Verfahren, nach dem festgestellt wird, ob die Anforderungen dieser Verordnung an ein Produkt erfüllt worden sind → Voraussetzung für Inverkehrgabe des Produkts (Art. 42) Konformitätsbewertungsverfahren für Produkte der Klasse I bleibt generell in der alleinigen Verantwortung des Herstellers, jedoch eingeschränkte Beteiligung der Benannten Stelle bei  Produkten, deren Inverkehrgabe in sterilem Zustand erfolgt  Wiederverwendbare chirurgische Instrumente  Produkte mit Messfunktion Konformitätsbewertungsverfahren für Produkte der Klasse IIa, IIb und III erfordert die Mitwirkung der Benannten Stelle Bestandteile des Konformitätsbewertungsverfahrens sind stark ausdifferenziert und von Art/Klassifizierung des Medizinprodukts abhängig → Detailregelung in Anhängen VIII bis XI 19

Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Klasse

Anforderungen an Konformitätsbewertungsverfahren

I

• •

Technische Dokumentation, EU-Konformitätserklärung Nur bei vorgenannten Ausnahmen Beteiligung der Benannten Stelle

IIa

• •

Beteiligung der Benannten Stelle Prüfung des Qualitätsmanagementsystems und Bewertung der technischen Dokumentation zumindest eines repräsentativen Produkts jeder Produktkategorie Alternativ: Erstellung der technischen Dokumentation (Anhang II) in Kombination mit Produktkonformitätsprüfung

•

IIb

• •

• •

Beteiligung der Benannten Stelle Prüfung des Qualitätsmanagementsystems und Bewertung der technischen Dokumentation zumindest eines repräsentativen Produkts jeder generischen Produktgruppe Gesonderte Bewertung der technischen Dokumentation für implantierbare Produkte (aber: Rückausnahmen für bestimmter Produkte vorgesehen) Alternativ: Baumusterprüfung in Kombination mit Produktkonformitätsprüfung 20

Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Klass e III

Anforderungen an Konformitätsbewertungsverfahren

• • • •

Sonder anfertig ungen

Beteiligung der Benannten Stelle Prüfung des Qualitätsmanagementsystems und Bewertung der technischen Dokumentation Alternativ: Baumusterprüfung in Kombination mit Produktkonformitätsprüfung Ergänzend dazu Sonderregeln für • Arzneimittel-Medizinprodukt-Kombinationen, bei denen der Stoff integraler Bestandteil ist • aus nicht lebensfähigen Transplantaten und menschlichem/tierischem Gewebe hergestellte Medizinprodukte • Produkte, die aus Stoffen oder Kombinationen von Stoffen bestehen, die dazu bestimmt sind, durch eine Körperöffnung oder durch Anwendung auf der Haut in den menschlichen Körper eingeführt zu werden, und die vom menschlichen Körper aufgenommen oder lokal im Körper verteilt werden

Bei Sonderanfertigungen wenden die Hersteller das Verfahren nach Anhang XI an und stellen vor Inverkehrbringen des Produkts die Erklärung gem. Abschnitt 1 Anhang XI aus (abweichend für implantierb. Sondernanfertigungen der Klasse III). 21

Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Scrutiny-Verfahren (Art. 43a MDR)  



Einführung des „Scrutiny-Verfahrens“ als Teil des Konformitätsbewertungsverfahrens der Benannten Stelle Zusätzliches Prüfverfahren durch Experten-Komitee - unter Überwachung der Europäischen Kommission - für bestimmte Hochrisiko-Medizinprodukte:  Implantierbare Produkte der Klasse III;  Aktive Produkte der Klasse IIb, die dazu bestimmt sind, ein Arzneimittel gemäß Anhang VII Abschnitt 5.3 (Regel 11) an den Körper abzugeben und/oder aus dem Körper zu entfernen (z.B. Insulinpumpen) Entbehrlichkeit des Verfahrens nur in bestimmten Ausnahmefällen:  Re-Zertifizierungen  Unter bestimmten Bedingungen bei bloßen Modifikationen  Unter bestimmten Bedingungen bei Vorliegen gemeinsamer Technischer Spezifikationen 22

Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Details des Scrutiny-Verfahrens sind in Anhang VIII, Kapitel I, Ziffer 6.0 niedergelegt  Transparenz und Mitteilungspflichten beim Scrutiny-Verfahren  Berichtspflichten der Benannten Stelle über Anwendung des Scrutiny-Verfahrens gegenüber zuständigen Behörden und der Europäischen Kommission  Europäische Kommission erstellt Jahresbericht über Produkte, die Scrutiny-Verfahren durchlaufen haben → Vorlage des Berichts u.a. an Europäisches Parlament und Rat  Benannte Stellen melden zuständigen Behörden alle ausgestellten Prüfbescheinigungen für Produkte, bei denen Scrutiny-Verfahren Teil des Konformitätsbewertungsverfahrens war → zuständige Behörden und ggf. Europäische Kommission können bei begründeten Bedenken Überprüfungsverfahren bzw. Maßnahmen einleiten (Art. 44 Abs. 1aa)

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Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Überwachungsbewertung  Bei Produkten der Klassen IIa, IIb und III erfolgt eine (gem. Anhang VIII, Kapitel 1., Ziff. 4) Überwachungsbewertung, wofür detaillierte Anforderungen an Audits durch Benannte Stellen festgelegt werden 

Regelmäßige Audits mindestens alle 12 Monate, einschließlich Audits in den Betriebsstätten des Herstellers und gegebenenfalls den Betriebsstätten seiner Zulieferer und/oder Subunternehmer



Unangekündigte Vor-Ort-Audits nach dem Zufallsprinzip, aber mindestens einmal alle 5 Jahre beim Hersteller und seinen Zulieferern und/oder Subunternehmern → einschließlich Stichprobenentnahme aus Produktion oder Herstellungsprozess



Stichprobenentnahme von auf dem Markt befindlichen Produkten

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Problempunkte bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten Art. 13 MDR: Person responsible for Regulatory Compliance (Für die Einhaltung der Regulierungsvorschriften zuständige Person) Diese Person ist mindestens dafür verantwortlich, dass a) die Konformität der Produkte in angemessener Weise gemäß dem Qualitätsmanagementsystem geprüft wird, in dessen Rahmen die betreffenden Produkte hergestellt werden, bevor ein Produkt freigegeben wird; b) die technische Dokumentation und die Konformitätserklärung erstellt und auf dem neuesten Stand gehalten werden; ba) die Verpflichtungen zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen gemäß Artikel 8 Absatz 6 erfüllt werden; c) die Berichtspflichten gemäß den Artikeln 61 bis 66 erfüllt werden; d) im Fall von Prüfprodukten die Erklärung gemäß Anhang XIV Kapitel II Abschnitt 4.1 abgegeben wird. Sind mehrere Personen benannt, müssen ihre jeweiligen Aufgabenbereiche schriftlich festgehalten (abgegrenzt) werden. 25

Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten

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Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten Rechtsgrundlage:  „Klinische

Bewertung von Medizinprodukten“ geregelt in Art.

49 MDR  Systematische

Stellung in Kapitel VI „Klinische Bewertung und klinische Prüfungen“

 Anhang

XIII: „Klinische Bewertung und klinische Weiterverfolgung nach dem Inverkehrbringen“

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Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten Art. 8 Abs. 1b: „Die Hersteller führen eine klinische Bewertung nach Maßgabe der in Artikel 49 und in Anhang XIII festgelegten Anforderungen durch, die auch eine klinische Weiterverfolgung nach dem Inverkehrbringen umfasst.“ → Einbeziehung von Post-Market-Daten → Erhöhte Bedeutung des Post-Market-Monitorings Definition gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 32:  „Klinische Bewertung“ bezeichnet einen systematischen und geplanten Prozess zur kontinuierlichen Generierung, Sammlung, Analyse und Bewertung der klinischen Daten zu einem Produkt, mit dem Sicherheit und Leistung , einschließlich des klinischen Nutzens, des Produkts bei bestimmungsgemäßer Verwendung nach Angabe des Herstellers überprüft werden. 28

Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten Art. 49 Abs. 1 MDR: 

„Der Nachweis, dass die in Anhang I genannten allgemeinen Sicherheits- und Leistungsanforderungen und gegebenenfalls relevante Anforderungen nach Anhang IIa bei normalem bestimmungsgemäßem Einsatz des Produkts erfüllt werden, sowie die Beurteilung unerwünschter Nebenwirkungen und der Annehmbarkeit des Nutzen-/Risiko-Verhältnisses gemäß Anhang I Abschnitte 1 und 5 erfolgen auf der Grundlage klinischer Daten, die einen ausreichenden klinischen Nachweis bieten.“

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Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten Gemäß Art. 49 Abs. 2 erfolgt eine klinische Bewertung nach einem genau definierten und methodisch soliden Verfahren, das sich auf folgende Grundlagen stützt: a) eine kritische Bewertung der einschlägigen derzeit verfügbaren wissenschaftlichen Literatur über Sicherheit, Leistung, Konzeptionsmerkmale und Zweckbestimmung des Produkts; dabei müssen folgende Bedingungen erfüllt sein: – das Produkt, das Gegenstand der klinischen Bewertung für die Zweckbestimmung ist, ist dem Produkt, auf das sich die Daten beziehen, gemäß Anhang XIII Teil A Abschnitt 4a nachgewiesenermaßen gleichwertig und – die Daten zeigen in geeigneter Weise die Übereinstimmung mit den einschlägigen Sicherheits- und Leistungsanforderungen; b) eine kritische Bewertung der Ergebnisse aller verfügbaren klinischen Prüfungen, wobei genau darauf geachtet wird, ob die Prüfungen gemäß den Artikeln 50 bis 60 und Anhang XIV durchgeführten wurden; d) eine Prüfung der gegebenenfalls derzeit verfügbaren alternativen Behandlungsoptionen für diesen Zweck. 30

Problempunkte bei der klinischen Bewertung von Medizinprodukten Deutliche Verschärfung: Durchführung von klinischen Prüfungen für implantierbare Produkte und Produkte der Klasse III ganz weitgehend erforderlich → nur wenige Ausnahmen für diese Produktgruppen vorgesehen (Modifikation eines bereits vermarkteten Produkts, Äquivalenz mit vermarktetem Produkt eines anderen Herstellers, bestimmte „Altfälle“ unter bestehendem Rechtsrahmen, bestimmte Einzelprodukte wie Nahtmaterial, Zahnkronen etc.) Für bestimmte Produkte ohne medizinischen Verwendungszweck (z.B. Kontaktlinsen) kann auf die Durchführung klinischer Prüfungen verzichtet werden → Bezugnahme auf klinische Daten äquivalenter Medizinprodukte (Kriterien für Äquivalenz finden sich in Anhang XIII)

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Problempunkte der Medizinprodukte-Verordnung

Zusammenfassung und Ausblick  Klassifizierung

von Medizinprodukten

 Konformitätsbewertung

 Klinische

von Medizinprodukten

Bewertung von Medizinprodukten

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Problempunkte der Medizinprodukte-Verordnung

Vielen Dank! --------------------------------------------------------------------------------

Referent: Dr. iur. Dr. med. Adem Koyuncu Rechtsanwalt und Arzt   

Zugelassen als RA in Brüssel und Düsseldorf Lehrbeauftragter u.a. der Bucerius Law School und Uni Düsseldorf Mitglied der Ethikkommission der TU Dresden

Partner der Kanzlei COVINGTON & BURLING LLP Kunstlaan 44, 1040 Brüssel Tel.: +32.2.549.5240 Mobil: +49.173.543.4308 E: [email protected] www.cov.com 33