Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie

Program działań mających na celu podniesienie świadomości społecznej w zakresie zagrożeń związanych z gospodarką przestrzenną na terenach zagrożonych powodzią i wynikających z nich zasad planowania przestrzennego i budownictwa.

Warszawa 18 maja 2012 r.

1

Opracowanie: Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa Ul. Targowa 45 03-728 Warszawa

Autorzy opracowania: Dr Piotr Fogel Dr Anna Fogel Dr Agnieszka Markowska Mgr inż. Karolina Pawlak Mgr inż. Wioletta Kamińska Mgr inż. Kacper Kamiński Jacek Kuskowski

2

1.

WSTĘP.......................................................................................................................................... 4

2.

CEL I METODA PRACY .................................................................................................................. 5

3.

PANEL INFORMACYJNY ................................................................................................................ 6 Utworzenie strony internetowej projektu .................................................................................. 6 Działalność na internetowych forach budowlanych ................................................................. 17

4.

PANEL EDUKACJI PRAWNEJ ....................................................................................................... 19 Ogólna edukacja dotycząca przepisów związanych z zapobieganiem i ochroną przed powodzią. ................................................................................................................................................... 20 Edukacja ukierunkowana na prawne podstawy wprowadzania ograniczeń z uwagi na zapobieganie i ochronę przed powodzią ................................................................................... 20 Edukacja w zakresie odpowiedzialności administracji za podejmowanie (lub zaniechanie) działań dotyczących zapobiegania i ochrony przed powodzią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ........................................................................................... 22 Edukacja w zakresie prawnych podstaw partycypacji społecznej i dostępu do informacji w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego .................................................... 23 Edukacja w zakresie dostępu do pozostałej informacji publicznej związanej z zapobieganiem i ochroną przed powodzią ........................................................................................................... 24 Edukacja co do środków prawnych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz dozwolonych działań.................................. 25

5.

PANEL POLITYCZNY .................................................................................................................... 26 Ograniczenia dla planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień.................................................................................................................. 26 Zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ........................................... 28 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy.............................. 29 Działania edukacyjne skierowane do radnych miast i gmin w zakresie planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień ........... 29

6.

Podsumowanie .......................................................................................................................... 30

3

1. WSTĘP Skutki powodzi oraz lokalnych podtopień stały się poważnym problemem społecznym gospodarczym i środowiskowym w Polsce. Statystyki i badania pokazują, że problemy te każdego roku dotykają blisko 20% samorządów. Powodzie i podtopienia te mają na ogół charakter lokalny, co oznacza że głównie występują w małych zlewniach, choć zdarzają się i takie jak ta w 2010 r., której straty powodziowe odnotowano w 842 gminach1. Planowanie przestrzenne jest ważnym instrumentem, którym ustala się przeznaczenie terenu, w tym na obszarach zagrożonych powodzią i podtopieniami. Powinno być zatem powszechnie, prewencyjnie wykorzystywane do przeciwdziałania zagrożeniom. Tymczasem na nieobwałowanych obszarach powstają nie tylko pojedyncze nowe domy ale także całe osiedla mieszkaniowe. Zmiany w morfologii dolin rzecznych, do których zaliczyć można lokalizowanie zabudowy prowadzi do zmiany stosunków wodnych i narażenia na wystąpienie powodzi te obszary, na których wcześniej nie występowała. Silna presja jakiej w ostatnich latach poddawane są doliny rzek i dynamika ich zabudowywania skłania do postawienia tezy, że świadomość w zakresie możliwości inwestycyjnego wykorzystania terenów zagrożonych powodzią i podtopieniami jest niewielka. Brak zrozumienia powagi sytuacji jest szczególnie widoczny wśród tych, którzy decydują o przeznaczaniu terenów na cele budowlane: wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz radnych wywierających bezpośredni nacisk polityczny na władzę wykonawczą w zakresie przekształceń na cele budowlane terenów. Często również, mimo takiej świadomości, władze gmin unikają podejmowania niepopularnych decyzji np. wprowadzenia ograniczenia zabudowy na takich obszarach, licząc na niskie prawdopodobieństwo zagrożenia. Środowiskiem zawodowym, które wspomaga samorządy lokalne w tworzeniu polityki przestrzennej oraz prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego są urbaniści, planiści przestrzenni oraz fizjografowie i osoby przygotowujące prognozy oddziaływania na środowisko. Analizy dokumentów planistycznych pokazują, że informacje o możliwościach i skutkach inwestowania na terenach zagrożonych powodzią i podtopieniami nie są w nich w sposób należyty eksponowane. Odbiorcami i bezpośrednimi „pokrzywdzonymi” błędnych decyzji planistycznych są mieszkańcy i inwestorzy, zarówno obecni, jak i przyszli. Badanie potrzeb informacyjnych w tym zakresie wskazuje na niską świadomość ograniczeń wynikających z gospodarowania na terenach zagrożonych powodzią i podtopieniami. Stąd istotne jest określenie szerokich działań edukacyjnych, które zmierzać będą do podniesienia świadomości w zakresie skutków jakie niesie za sobą planowanie zabudowy na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień. 1

Bogdańska-Warmuz R. 2012. Minimalizowanie strat. Lokalne plany ograniczania skutków powodzi. Przegląd Komunalny 5/2012

4

2. CEL I METODA PRACY Celem pracy jest przygotowanie programu edukacyjnego, skierowanego do odbiorców celowych – głównie decydentów, choć nie tylko - odpowiedzialnych za gospodarkę przestrzenną na trenach zagrożonych powodzią i podtopieniami. Wskazanie możliwych do podjęcia działań mających za zadanie podniesienie świadomości społecznej w zakresie zagrożeń wynikających z inwestowania na terenach zagrożonych powodzią i wynikających z nich zasad planowania przestrzennego i budownictwa. Przy konstruowaniu programu założono, że podstawowym narzędziem komunikowania się i prezentowania dorobku projektu szerokiemu odbiorcy będzie Internet. Toteż głównie z myślą o jego wykorzystaniu przygotowano część programu. Równolegle proponuje się zorganizowanie cyklu szkoleń, warsztatów, głównie dla osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji dotyczących planowania przestrzennego na szczeblu lokalnym. W odniesieniu do mieszkańców, zwłaszcza starszych i zamieszkujących tereny wielskie, rekomendowane są również tradycyjne formy przekazywania informacji – ulotki lub informacje przekazywane przez pracowników gmin oraz organów administracji architektoniczno – budowlanej. Zaproponowane działania mają za zadanie wspomagać racjonalną gospodarkę przestrzenną prowadzoną przez samorządy lokalne nie tylko na terenach, na których w ostatnich latach wystąpiła powódź, ale i na tych na których istnieje prawdopodobieństwo jej wystąpienia. Ze względu na podobne, planistyczne przyczyny występowania powodzi i podtopień zagadnienia te w niniejszym opracowaniu potraktowano łącznie. Prawdopodobieństwo to powinno być oceniane zgodnie z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, zgodnie z którym częstotliwość występowania powodzi raz na sto lat oznacza średnie niebezpieczeństwo powodzi. Tymczasem w powszechnym odczuciu, wyrażanym na przykład przez mieszkańców podczas dyskusji nad projektami studiów uwarunkowań lub planów miejscowych, „jeżeli obecne pokolenie nie pamięta powodzi, to ryzyka takiego praktycznie nie ma”. Omawiane zagadnienia podzielono na trzy panele: informacyjny, edukacji prawnej, polityczny, proponując w każdym z nich działania. Program, oprócz prezentacji działań, uzupełniony został o opisy stanu, opisy przypadku, czy opisy najlepszych rozwiązań wykorzystywanych oraz rekomendowanych do wykorzystania w planowaniu przestrzennym. Opisy te umieszczono w ramkach. Zamieszczone na końcu pracy aneksy wskazują na odbiorców, organizatorów oraz czas realizacji poszczególnych działań

5

3. PANEL INFORMACYJNY

Utworzenie strony internetowej projektu Proponuje się stworzenie w oparciu o stronę internetową Wojewody Mazowieckiego www.mazowieckie.pl podstrony - wortalu poświęconego zagadnieniom gospodarowania przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień. Wortal w pierwszej kolejności powinien: 1. 2.

3. 4.

5.

Publikować wyniki projektu, Porządkować informacje o problemie gospodarowania przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień i w sposób przystępny prezentować je szerokiemu gronu użytkowników. Odsyłać do stron internetowych instytucji, które publikują informacje o lokalizacji terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień. Wskazywać miejsca (instytucja, adres) gdzie otrzymać można informację o problemach z inwestowaniem na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień. Umożliwiać pobranie broszur informacyjnych.

Wyniki projektu Program Bezpieczeństwa Powodziowego w Dorzeczu Wisły Środkowej Zakrojony na szeroką skalę projekt ma za zadanie wypracować szereg narzędzi minimalizowania ryzyka powodziowego. Część z nich dotyczyć będzie konkretnych rozwiązań organizacyjnych, prawnych i technicznych mających praktyczne zastosowanie w gospodarowaniu terenami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień. Do najważniejszych należy zaliczyć: 1. 2.

3.

4.

Typologię terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi Standardy urbanistyczne, jako wytyczne do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Standardy architektoniczne, jako wytyczne do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Standardy technologiczne, jako wytyczne do realizacji zabudowy na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień.

6

Podstawowe informacje o problemie gospodarowania przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień Terminologia oraz procedury związane z zagrożeniem powodziowym, planowaniem i gospodarowaniem przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień wymagają opisania w sposób, który umożliwi ich zrozumienie. Powinien być to język o zróżnicowanym stopniu użycia terminologii specjalistycznej – w zależności czy informacja kierowana jest do profesjonalistów (fizjografów, urbanistów, pracowników urzędów administracji), czy też do mieszkańców. Ważne jest podkreślenie i wyjaśnienie roli lokalnej społeczności w podejmowaniu decyzji dotyczących planowania przestrzennego poprzez aktywne uczestniczenie w procesie powstawania dokumentów planistycznych. Szerszego opisu i wyjaśnienia znaczenia wymagają, nie tylko poprzez cytowanie przepisów, między innymi takie pojęcia (zagadnienia) jak: powódź, ryzyko powodziowe, obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, obszarach narażonych na niebezpieczeństwo podtopień, obszary szczególnego zagrożenia powodzią, mapy ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia powodziowego, opracowanie ekofizjograficzne, prognoza oddziaływania na środowisko, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy itp. W odniesieniu do tych treści kluczową rolę powinny odgrywać materiały zawierające zdjęcia, wizualizacje oraz symulacje komputerowe. Symulacje takie powinny wykorzystywać możliwości przetwarzania danych przestrzennych przy użyciu narzędzi GIS. Przykładowa symulacja powodzi – przerwania zabezpieczeń przy rowie Tarpieńskim w Grudziądzu, została opracowana na potrzeby niniejszej pracy z wykorzystaniem Numerycznego Modelu Terenu (NMT). Poniższe ilustracje oraz przykładowy film pokazują, które fragmenty miasta są najbardziej wrażliwe na zmiany wysokości poziomu wody w Wiśle.

Rysunek 1 Grudziądz. "Normalny" poziom Wisły.

7

Rysunek 2 Grudziądz. Przerwanie zabezpieczeń przy rowie Tarpińskim

Rysunek 3 Grudziądz. Poziom wody w Wiśle po przerwaniu zabezpieczeń przekroczył poziom o około 7 m.

Rysunek 4 Grudziądz. Poziom przekroczony o około 15 m - sytuacja hipotetyczna.

8

Ilustracje te mogą dawać wyobrażnienie, w których rejonach miasta podejmować należy szczególne dzialania np. budowa zabezpieczeń lub ograniczenia w zabudowie. Dla mieszkańców są jednocześnie wskazówką, gdzie nie należy kupować nieruchomości lub jakich działań prewencyjnych należy oczekiwać od władz lokalnych. Wskazać w tym miejscu należy, że istnieje techniczna możliwość przygotowania takich symulacji dla wszystkich gmin dorzecza Środkowej Wisły. Zamieszczenie, w spopularyzowanej formie, podstaw prawnych dotyczących możliwości gospodarowania na terenach zagrożonych powodzią, a także udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia terenu na tych obszarach, stanowić będzie źródło informacji nie tylko dla właścicieli gruntów. Może być też wykorzystywane przez uczniów i studentów. Informacyjne umieszczane w tej „zakładce” wortalu pochodzić mogą z materiałów informacyjnych przygotowywanych w ramach działania „Pakiet edukacji prawnej” opisanych w dalszej części pracy.

Informacja o lokalizacji terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień Jednym z podstawowych problemów związanych z gospodarowaniem przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień jest zdobycie map występowania zagrożeń oraz ich zasięgu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa instytucją odpowiedzialną za wskazanie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi jest Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej poprzez opracowanie m.in. map zagrożenia powodziowego. Dokumenty te mają jednoznacznie identyfikować obszary o wysokim ryzyku powodziowym. Zamieszczone obecnie w internecie mapy wstępnej oceny ryzyka powodziowego prezentują wyniki w bardzo małych w skalach: dla Polski 1:800 000 oraz w podziale na województwa odpowiednio w skalach 1:250 000, 1:300 000, 1:350 000. Obecnie opracowując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykorzystuje się opracowania przygotowane przez Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej dotyczące wskazania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, w których wyznacza się zasięg wody 0,5%, 1% oraz 5%. Brak jest jednolitej nazwy dla wszystkich tych opracowań. Każde z nich przygotowane zostało w skali 1:1000. W trakcie współpracy przy ustalaniu polityki przestrzennej dla gmin Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa spotkał się z następującymi opracowaniami:  

Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej (Halinów – rz. Długa, Łaskarzew – rz. Promnik) Obszary zagrożenia powodziowego Siedlce – rz. Liwiec.

9

  

Studium dla obszarów nieobwałowanych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (Inowłódz – Pilica) Wyznaczenie granic obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych (Sępólno Krajeńskie – Kamionka) Studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki Warty.

Rysunek 5 Gmina Halinów. Fragment studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki Długiej.

Różna nomenklatura oraz różny układ treści zawartych w tych dokumentach powoduje z jednej strony trudności w ich stosowaniu. Urbaniści oraz pracownicy urzędów mają wątpliwości co do określania znaczenia prawnego takich opracowań oraz identyfikacji w nich treści informacyjnych determinujących ustalenia, które powinny zostać przyjęte w celu zapobiegania powodzi w dokumentach planistycznych. Z drugiej strony mieszkańcy różnie interpretują znaczenie takich dokumentów, wykazując często, ze są to dokumenty studialne, ekspercie, nie mające znaczenia w planowaniu przestrzennym. Nasila to konflikty powstające podczas opracowania projektów dokumentów oraz zwiększa ilość skarg na akty planistyczne kierowane do sądów administracyjnych.

Poza działaniami wykonywanymi przez KZGW istnieje możliwość pozyskania informacji o występowaniu terenów powodziowych z innych, mniej precyzyjnych źródeł: 10

 Mapa sozologiczna - Państwowy Instytut Geologiczny  Mapa obszarów zagrożonych podtopieniami w Polsce – Państwowy Instytut Geologiczny Wskazać także należy na źródła informacji, z których pośrednio można wnioskować o występowaniu terenów zagrożonych powodziami i podtopieniami. Należą do nich:

Rysunek 6 Fragment mapy topograficznej w skali 1:10000

 Mapy topograficzne, szczególnie w skali 1:10000, na których pokazano zasięg podmokłych i suchych łąk.  Mapy zasięgu terenów wyposażonych w podziemną sieć drenarską, opracowane w skali 1:5000, prezentująca tereny na których wysoki poziom wód gruntowych utrudniał prowadzenie gospodarki rolnej i wymagał budowy urządzeń melioracyjnych. Współcześnie tereny zmeliorowane, szczególnie położone w pobliżu dużych miast przekształcane są w grunty budowlane.  Serwis internetowy Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej prezentujący informacje o zagrożeniu powodziowym.

11

Rysunek 7 Fragment mapy zasięgu terenów zmeliorowanych.

Rola wortalu powinna ograniczyć się do prezentacji, ogólnego opisu treści map, podania źródła oraz przydatności dla potrzeb planowania przestrzennego. Nie jest zadaniem wortalu oceniać treść merytoryczną prezentowanych materiałów. Niezależnie od źródła i aktualności mapy podkreślić należy zawsze, że prezentowane są na nich obszary o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi lub podtopień.

Jednymi z najpopularniejszych miejsc w Internecie, gdzie poszukuje się informacji geograficznej, w tym o występowaniu terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień są geoportale. Grono użytkowników jest bardzo duże. Wskazane jest zatem umieszczenie na stronie internetowej linków do najpopularniejszych geoportali. Propozycja zamieszczenia na stronie internetowej informacji o występowaniu terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień nie ma za zadanie konkurować z KZGW w zakresie prezentacji informacji lecz wskazywać dostępne dla każdego źródła i charakter informacji.

12

Geoportale Źródłem informacji dla społeczeństwa na temat zasięgu ryzyka powodzi i podtopień, prezentującym wyniki z dokładnością geodezyjną, są geoportale. Są to miejsca integracji informacji o charakterze przestrzennym (IIP), prezentowane w formie map. Geoportale dają możliwość porównania treści map ewidencyjnych, topograficznych i map zagrożenia powodziowego. Jednym ze źródeł informacji może być geoportal Państwowej Służby Hydrogeologicznej (http://epsh.pgi.gov.pl/epsh/) który zawiera granice obszarów zagrożonych podtopieniami. Dane te są również udostępniane poprzez serwer WMS co umożliwia podłączenie ich do krajowego węzła IIP – geoportal.gov.pl na którym publikowane są m.in. dane katastralne. Na serwisie Wrota Mazowsza będącego częścią Mazowieckiego Systemu Informacji Przestrzennej można znaleźć informacje o zasięgu powodzi w Świniarach w 2010 roku. Dane te dotyczą zasięgów w dniach 26.05, 11.06, 16.06 oraz 25.06. Tego typu archiwalne informacje, pomagają w ocenie ryzyka powodziowego. W internetowym serwisie mapowy m.st. Warszawy można znaleźć liniowo oznaczone przebiegi wałów przeciwpowodziowych. W okresie zagrożenia publikowane są tam też zasięgi wód 10 i 100-letnim. Ważnym, ale niestety mało użytecznym, z punktu widzenia standardowego użytkownika, jest raport z wstępnej oceny ryzyka powodziowego sporządzony przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Zdefiniowane zostały na nim obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi lub o wysokim prawdopodobieństwie. Mapy, będące załącznikiem do opracowania, sporządzone zostały w dość małej skali – 1:250 000. Na fali powodzi w 2010 roku powstały liczne opracowania dotyczące ryzyka powodziowego, zasięgu fali powodziowej oraz likwidacji rozlewisk powodziowych. Warte odnotowania są: projekt SAFER (GMES) realizowany przez Centrum Badań Kosmicznych PAN (dot. zasięgu fali powodziowej2 oraz likwidacji rozlewisk3), projekt Instytutu Geodezji i Kartografii4 oraz projekt geografów z Uniwersytetu Jagiellońskiego5.

2

http://gmes.cbk.waw.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=13:obrazy-satelitarne-z-terenowzalanych-&catid=5:powodz-2010&Itemid=18 3 http://gmes.cbk.waw.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=14:likwidacja-rozlewiskpowodziowych-mapy-i-rekomendacje-&catid=5:powodz-2010&Itemid=19 4 http://www.igik.edu.pl/index.php/pl/component/content/article/84-wiecej/393-powod-w-dolinie-wisy 5 http://teledetekcja.blox.pl/2010/06/Geografowie-z-Uniwersytetu-Jagiellonskiego.html

13

Miejsca, gdzie otrzymać można informacje o problemach z inwestowaniem na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub podtopień Tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień, jak już wspomniano, bywają przekształcane w tereny budowlane, na których z czasem powstają nowe obiekty. Brak świadomości właścicieli gruntów dotyczącej zagrożeń sprawia, że w trakcie procesu budowlanego lub użytkowania obiektów pojawiają się nieoczekiwane problemy, których rozwiązania poszukiwać można na proponowanym wortalu. Oprócz opisu wspomnianych standardów architektonicznych i technicznych wortal powinien zawierać linki do najpopularniejszych forów budowlanych. Fora te mają tysiące użytkowników, którzy stale wymieniają się informacjami, w tym również dotyczącymi problemów budownictwa na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień. Ponadto zawierać powinien wykaz najważniejszej literatury dotyczącej zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień w podziale na następujące grupy tematów:   

Planowanie przestrzenne, Administracja Budownictwo

Na oficjalnych stronach internetowych gmin i miast powinny zostać umieszczone, w widocznym miejscu linki do proponowanego wortalu. Stosowna informacja o uruchomieniu wortalu powinna zostać umieszczona w dziale „Aktualności”.

Wspieranie dobrych praktyk związanych z wykorzystaniem analiz przestrzennych GIS w planowaniu przestrzennym Wykorzystanie technologii GIS do wspomagania planowania przestrzennego przynosi wymierne efekty informacyjne i powinno mieć zastosowanie, szczególnie na terenach, na których nie zostały wskazane obszary zagrożone powodzią lub podtopieniami. Powszechna dostępność danych numerycznego modelu terenu (NMT) pozwala na prowadzenie symulacji fali powodziowej na terenach nieobwałowanych oraz przewidywać skutki przerwania wałów przeciwpowodziowych. Symulacje umożliwiają określenie miejsca, czasu, stopnia oraz skutków wystąpienia zagrożenia powodziowego. W oparciu o wyniki symulacji można podejmować działania o charakterze inwestycyjnym, prewencyjnym.

Poniżej zaprezentowano przykłady wizualizacji 3D dla Kielc, który pokazuje zasięg wody stuletniej (1%) w strukturze miasta w oparciu o modele hydrologiczne.

14

Rysunek 8 Kielce. Zagospodarowanie doliny Strążyny Źródło 24GIS

Rysunek 9 Kielce. Poziom wody stuletniej w dolinie Strążyny. Źródło 24GIS

Proponowane w panelu informacyjnym działanie skierowane jest do szerokiego grona odbiorców zarówno instytucjonalnych jak i indywidualnych zainteresowanych tą problematyką. 15

W związku z utworzeniem strony projektu należy podjąć następujące działania: a)

poinformować instytucje zainteresowane problematyką powodziową i podtopieniami o przystąpieniu do tworzenia takiej strony,

b)

przygotować projekt graficzny podstrony – wortalu,

c)

poinformować samorządy o budowie wortalu i przewidywanym terminie jego uruchomienia w celu zamieszczenia informacji na oficjalnych stronach internetowych samorządów,

d)

aktualizacja strony.

Działania a)-c) mają charakter jednorazowy, działanie d) powinno mieć charakter stały. Częstotliwość aktualizacji uzależniona od potrzeb, nie rzadziej niż dwa razy w miesiącu. Najważniejszymi miernikami efektu byłoby statystyka odwiedzin strony oraz stopień aktualizacji zawartych informacji. Za realizację działania odpowiadać powinien Wojewoda Mazowiecki – Pełnomocnik Rządu do spraw Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu środkowej Wisły, w osobie Przewodniczącej Komitetu Koordynującego.

16

Działalność na internetowych forach budowlanych

Jednym z możliwych do podjęcia działań może być wskazanie specjalistów odpowiedzialnych za udzielanie krótkich porad eksperckich z zakresu architektury, budownictwa i gospodarki przestrzennej na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień na najpopularniejszych formach budowlanych. Ich rolą byłoby monitorowanie wątków poświęconych tej problematyce i reagowanie poprzez zamieszczanie krótkich porad – postów lub wskazywanie miejsc poszukiwania dokładnej informacji. Działanie to należy do trudnych ze względu na jego ciągły charakter. Niemniej wydaje się być bardzo potrzebne, gdyż adresatem takich informacji są osoby poszukujące konkretnych rozwiązań. Za ich pośrednictwem trafiać ona może do szerokiego grona osób zainteresowanych problematyką. Działań tych nie da się prowadzić bez porozumienia z właścicielami forum, gdyż zasady funkcjonowania forów są ściśle określone w regulaminie. Jego łamanie może powodować usunięcie użytkownika, tematu lub postu. Działanie to jest skierowane do wąskiego grona odbiorców – osób indywidualnych budujących domy. W związku z podjęciem działalności informacyjnej na forach budowlanych w Internecie należy podjąć następujące działania: a)

poinformować właścicieli forów o chęci udzielania porad, zapoznać się z regulaminem,

b)

wskazać osoby odpowiedzialne za obsługę forów - pisanie i odpowiadanie na posty.

Działanie a) mają charakter jednorazowy, działanie b) powinno mieć charakter stały. Najważniejszymi miernikami efektu podnoszenia świadomości w zakresie gospodarowania przestrzenią na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień byłaby aktywność użytkowników forów mierzona liczba postów i czytań. Za realizację działania odpowiadać powinien Wojewoda Mazowiecki – Pełnomocnik Rządu do spraw Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu środkowej Wisły, w osobie Przewodniczącej Komitetu Koordynującego.

17

Forum budowlane MuratorDom Obecnie jednym z najlepszych źródeł dostarczających szybkiej i pożądanej informacji o sposobach gospodarowania na terenach zagrożonych powodzią i podtopieniami są fora internetowe związane z budownictwem. Jedną z prężniej działających społeczności jest forum internetowe MuratorDom.pl na którym zarejestrowanych jest blisko 150 000 użytkowników. Na serwisie tym można znaleźć liczne porady ekspertów oraz opisy doświadczeń z budowania domów zamieszczane przez zwykłych użytkowników. Wszystkie wątki są podzielone na kategorie (np. „Budowa”, „Instalacje”, „Budowa i remont” „O prawie i pieniądzach” etc.) a następnie uszczegółowiane. Nie istnieje kategoria „Inwestowanie na terenach powodziowych” niemniej zagadnienia te opisywane są przez wątki przypisane przez użytkowników do konkretnych kategorii. Korzystając z wyszukiwarki, przeszukano forum w poszukiwaniu haseł: „tereny zalewowe”, „podtopienia”, „dom na terenach podmokłych”, „woda w piwnicy”, „zalana działka” itp. Wyszukiwarka wskazała ponad 500 wątków tematycznych związanych z problematyką podtopień, przeciętnie każdy z nich zawiera kilkadziesiąt wpisów i kilkaset odsłon, czytań. Około 50% znalezionych wątków dotyczyło problemu nieoczekiwanej wody i podtopień w piwnicy oraz zalanej działki. Wśród znalezionych wątków dominują rady, jak uporać się z zalaną częścią nieruchomości, jakie rozwiązania stosować przy usuwaniu skutków zalania. Zarówno ilość odsłon, jak i liczba porad wskazują, że jest to szerszy problem wśród osób budujących domy. Rzadko pojawiają się natomiast prośby o rady jak budować na terenie podmokłym, czy na działce o wysokim poziomie wód gruntowych. Pojedyncze wątki dotyczą tematów jak znaleźć bezpieczna działkę budowlaną oraz czy budować na terenach zalewowych lub narażonych na podtopienia. Pomimo wnikliwej analizy forum nie natrafiono na informację, by jego użytkownik odstąpił od budowy domu na terenie zagrożonym powodzią lub podtopieniem, choć pojawiały się także pytania o sensowność inwestowania na takich terenach.

18

4. PANEL EDUKACJI PRAWNEJ Niewłaściwe stosowanie lub pomijanie regulacji prawnych powiązanych z polityką zapobiegania powodzi oraz obowiązkami i uprawnieniami organów administracji w tym zakresie jest jedną z barier skuteczności programów zapobiegania powodzi. Jednocześnie znajomość uwarunkowań prawnych jest istotnym elementem prawidłowego wykorzystania swoich uprawnień, zwłaszcza w ramach partycypacji społecznej, przez podmioty zainteresowane skutkami planowania i zagospodarowania przestrzennego, zarówno z uwagi na własny interes (właściciele nieruchomości, inwestorzy) jak i interes szerszy (organizacje społeczne). Należy wskazać na znaczne rozproszenie przepisów dotyczących zapobiegania powodzi, które znajdują się w licznych aktach prawnych (ustawa Prawo wodne, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa Prawo ochrony środowiska, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Przepisy te podlegają licznym nowelizacjom. Skutkuje to utrudnionym ich stosowaniem, zwłaszcza dokonywaniem ich wykładni, ustaleniem obowiązującego stanu prawnego, jak również przypisaniem kompetencji poszczególnym organom. Dodatkowo przy prawidłowym określaniu zasad przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu znaczącą rolę odgrywają uwarunkowania konstytucyjne oraz z zakresu prawa cywilnego, zwłaszcza prawa własności. Dlatego też w proponowanym programie działań edukacyjnych postuluje się położenie szczególnego nacisku na elementy edukacji prawnej.

Proponowany zakres działań ukierunkowany został na następujące grupy podmiotów związanych z procesem planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnianiem zapobiegania i ochrony przed powodzią: - wykonawcze organy gminy oraz urzędnicy jednostek zajmujących się planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym oraz nieruchomościami - radni - urbaniści oraz architekci (zajmujący się opracowaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) - jednostki administracji rządowej – zwłaszcza regionalnych zarządów gospodarki wodnej i regionalnych dyrekcji ochrony środowiska - organizacje społeczne - mieszkańcy – obecni i potencjalni (podmioty zainteresowane nabywaniem nieruchomości w celach budowlanych) 19

Ogólna edukacja dotycząca przepisów związanych z zapobieganiem i ochroną przed powodzią.

Ten moduł tematyczny powinien przede wszystkim zostać skierowany do decydentów i wykonawców opracowań planistycznych. Powinien on koncentrować się na omówieniu: - podstawowych uregulowań ustawy Prawo wodne (w zakresie ochrony przed powodzią i melioracji wodnych). W wybranym zakresie, przez broszury informacyjne lub informacje na stronach internetowych, powinien być skierowany również do mieszkańców. - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: w zakresie art. 1 ust. 2 (obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego), zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z przepisami prawa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie art. 71-73) w zakresie obowiązku zapewniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, zapewnienia właściwej propozycji terenów przeznaczanych na poszczególne cele, równowago przyrodniczej i właściwej jakości życia. W odniesieniu do urbanistów oraz pracowników administracji odpowiedzialnych za wydawanie aktów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz gospodarowania wodami a także ochrony środowiska, rekomenduje się prowadzenie specjalistycznych szkoleń, w szczególności dotyczących wzajemnego powiązania poszczególnych ustaw. Celowe jest prowadzenie tych szkoleń łącznie dla różnych grup, aby zarazem umożliwić wymianę poglądów i doświadczeń oraz ułatwić nawiązanie merytorycznych kontaktów, pożądanych przy przyszłej współpracy.

Edukacja ukierunkowana na prawne podstawy wprowadzania ograniczeń z uwagi na zapobieganie i ochronę przed powodzią Jak wskazuje praktyka, element poprawnego wprowadzania ograniczeń w gospodarowaniu terenem jest jednym z najtrudniejszych w prawidłowym formułowaniu aktów planistycznych. Składają się na to trzy elementy: - unikanie przez władze gminy niepopularnych wśród wyborców decyzji oraz dążenie przez urbanistów do „szybszego i bardziej sprawnego” opracowania projektu studium uwarunkowań lub planu miejscowego (a więc zwykle zgodnego z oczekiwaniami większości zainteresowanych mieszkańców), 20

- powszechne przekonanie o tożsamości wprowadzania ograniczeń (również w odniesieniu do potencjalnego zagospodarowania terenu) z ograniczaniem prawa własności a w konsekwencji jego niedopuszczalnością lub automatyczną koniecznością wypłacania odszkodowań, - nieprawidłowym formułowaniem lub brakiem prawidłowego uzasadnienia takich ustaleń.

W tym zakresie celowe jest: 1) wyjaśnienie roli studium uwarunkowań jako aktu kierownictwa wewnętrznego oraz planu miejscowego jako przepisu prawa miejscowego, który jako „akt podstawowy” może wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyjaśnienie charakteru aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy administracji rządowej. - te kwestie powinny być skierowane przede wszystkim do radnych. Należy jednak uwzględnić również edukację mieszkańców.

2) wyjaśnienie możliwości wprowadzania ograniczeń w zakresie prawa własności (jeżeli ograniczenia dotyczą obecnego lub dopuszczalnego sposobu zagospodarowania) oraz kształtowania prawa własności (jeżeli dotyczy to przyszłych, potencjalnych możliwości zagospodarowania). Szczególnie wskazane jest rozróżnienie prawa do zabudowy na gruncie art. 4 Prawa budowlanego, praw nabytych związanych z obecnym lub dopuszczonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu oraz możliwości kształtowania prawa własności w pozostałym zakresie. – te kwestie powinny być skierowane przede wszystkim do radnych oraz mieszkańców.

3) wyjaśnienie elementów prawidłowego wprowadzania i formułowania ograniczeń. Należy wskazać na zasadę prawidłowego wyważania interesów, przy zapewnieniu równego traktowania właścicieli gruntów oraz konieczność oparcia rozstrzygnięć na uzasadnionych podstawach. Celowe jest uświadomienie możliwości wykazania podstaw uwzględnienia określonych interesów w celu obrony ustaleń studium uwarunkowań i planu miejscowego w postępowaniu nadzorczym oraz ewentualnym sądowoadministracyjnym. W tym celu należy przybliżyć znaczenie takich opracowań sporządzanych przez organy gmin, jak opracowania ekofizjograficzne oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Należy również wskazać na znaczenie opracowań przygotowanych przez administrację rządową oraz możliwość wykorzystania samodzielnie przez gminę symulacji komputerowych w zakresie oceny ryzyka

21

powodzi i podtopień. Celowa jest rekomendacja prawidłowego przygotowania uzasadnienia z odniesieniami do uwzględnionych materiałów. - te kwestie powinny być skierowane przede wszystkim do pracowników gminnych oraz organów wykonawczych gmin jako odpowiedzialnych za opracowanie i nadzorowanie studiów uwarunkowań i planów miejscowych oraz urbanistów.

Edukacja w zakresie odpowiedzialności administracji za podejmowanie (lub zaniechanie) działań dotyczących zapobiegania i ochrony przed powodzią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jak wskazuje praktyka – organy administracji samorządowej często pomijają w opracowaniach planistycznych uwarunkowania wynikające z ochrony przed powodzią. Z kolei dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej nie wykorzystują uprawnienia do fakultatywnego wprowadzania, w drodze aktu prawa miejscowego, zakazów dla terenów, dla których nie określono obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, zgodnie z art. 88 m ustawy Prawo wodne. Dlatego też celowe jest ukierunkowanie informacji prawnej na uświadomienie możliwej odpowiedzialności gmin za szkody spowodowane wydaniem planu miejscowego jako aktu normatywnego na podstawie art. 4171 k.c. Znacznie trudniejszym zagadnieniem jest odpowiedzialność za niewydanie aktu normatywnego (w przypadku zapobiegania powodziom- aktów prawa miejscowego). Jakkolwiek w tym przypadku brak jest podstaw do roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 k.c., gdyż w tym przypadku musi zostać ustawowo określony termin wydania takich aktów normatywnych. Tym niemniej niezwykle ważne jest uświadomienie organom administracji, zwłaszcza rządowej, odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za zaniechania w zakresie zapewnienia przez władze państwowe ochrony życia i zdrowia ludzi, na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Europejski Trybunał Praw człowieka wskazuje bowiem na istnienie pozytywnego obowiązku Państwa na podstawie Artykułu 2 Konwencji. Państwo nie może zatem zaniedbać działań prewencyjnych chroniących życie. Wyroki takie zapadły między innymi w sprawach: -Budajeva i inni przeciwko Rosji 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 i 15343/02 (odpowiedzialność za nie zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców w zakresie ochrony przed lawinami błotnymi schodzącymi z Kaukazu – przy czym należy wskazać, że mieszkańcy akceptowali potencjalne zagrożenie osiedlając się u podnóża gór)

22

- Öneryıldız przeciwko Turcji [GC], no. 48939/99 – (dopuszczenie samowolnej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie nieprawidłowo eksploatowanego wysypiska odpadów miejskich, wskutek wybuchu metanu i innych gazów zginęło ponad trzydzieści osób)

Ten zakres zagadnień powinien być skierowany przede wszystkim do odpowiedzialnych organów administracji, Jeżeli jednak mają zostać założone cele, musi on zostać również skierowany do społeczeństwa, w tym organizacji społecznych oraz opiniodawczych środowisk eksperckich, tak aby mogło ono korzystać ze swoich uprawnień.

Edukacja w zakresie prawnych podstaw partycypacji społecznej i dostępu do informacji w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego Podstawowym założeniem tego modułu jest doprowadzenie do autentycznego włączenia wszystkich interesariuszy w procesy decyzyjne związane z przeznaczeniem terenów na poszczególne cele. Dzięki temu możliwa będzie właściwa identyfikacja rozbieżnych interesów. Włączenie społeczeństwa w procesy decyzyjne pozwala identyfikować zarówno występujące problemy w zakresie gospodarki wodnej, jak i autentyczne potrzeby i oczekiwania lokalnej społeczności, przez co możliwe staje się zidentyfikowanie interesu publicznego w tym zakresie – a w konsekwencji zebranie argumentacji przemawiającej za wprowadzaniem ograniczeń. Pozwoli to we właściwy i proporcjonalny sposób zastosować niezbędne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu. Podstawowym elementem, którego dotyczyć powinna partycypacja są: - wnioski i uwagi do studiów uwarunkowań i planów miejscowych - możliwe dodatkowe spotkania konsultacyjne na etapie opracowania planu - aktywne umożliwienie zapoznania się i wypowiedzenia co do prognozy oddziaływania na środowisko. W tym zakresie rekomenduje się skorzystanie z bogatego dorobku literatury w zakresie właściwych praktyk partycypacyjnych z zakresu innych zagadnień6. Jak wskazano wcześniej, dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla przyrodniczych – a więc również hydrologicznych- aspektów studium uwarunkowań i planu miejscowego jest 6

K. Pawłowska (red.), Zanim wybuchnie konflikt. Idea i metody partycypacji społecznej w ochronie krajobrazu i kształtowaniu przestrzeni. Kraków 2010.

23

opracowanie ekofizjograficzne. Ustawa wskazuje, że dla obszarów problemowych – poza opracowaniem ekofizjograficznym podstawowym – może zostać sporządzone opracowanie problemowe. Również w zakresie tych opracowań należy rekomendować dobre praktyki partycypacyjne. Szczególnie postulowane jest włączenie lokalnej społeczności w opracowanie założeń – tak aby nie były to wyłącznie opracowania eksperckie. Należy również dążyć do aktywnego (ponad minimum ustawowe) informowania o wynikach prac. W odniesieniu do programów i opracowań podlegających strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko należy promować wszystkie elementy tej procedury – a więc zarówno sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, jak i zapewnienie możliwości składania uwag i wniosków. Ten zakres zagadnień powinien zostać skierowany do organów wykonawczych gmin, pracowników urzędów gmin oraz urbanistów (informacje na stronie internetowej, szkolenia). Równolegle powinien zostać skierowany do mieszkańców i organizacji społecznych (informacje na stronie internetowej, ew. szkolenia rekomenduje się w ramach włączenia się w liczne projekty z zakresu partycypacji społecznej/społeczeństwa obywatelskiego prowadzone przez różne podmioty)

Edukacja w zakresie dostępu do pozostałej informacji publicznej związanej z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

Informacje oraz dane przestrzenne dotyczące warunków wodnych, glebowych oraz infrastrukturalnych w większości stanowią informację o środowisku lub szeroko rozumianą informację publiczną. Działania edukacyjne w pierwszym rzędzie powinny zostać ukierunkowanie na obowiązek umieszczania w Internecie informacji, zwłaszcza informacji o środowisku, w zakresie uwarunkowań hydrologicznych. Praktyka wskazuje bowiem na nieprawidłowe i niepełne umieszczanie takich informacji. W celu uprawnienia współpracy między organami administracji należy promować zasady INSPIRE, w celu wypełniania obowiązku udostępniania danych przestrzennych. Moduł ten powinien zostać skierowany do urzędników (informacje na stronie internetowej, spotkania o charakterze seminaryjnym) oraz z drugiej strony – mieszkańców i organizacji społecznych (informacje na stronie internetowej, ulotki)

24

Edukacja co do środków prawnych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz dozwolonych działań Działania w tym zakresie powinny dotyczyć takich zdarzeń jak niszczenie wałów powodziowych, podsypywanie terenu, niszczenie urządzeń melioracyjnych. Celem działań powinno być wytworzenie klimatu społecznej nieakceptacji dla tego typu działań oraz konieczności zgłaszania informacji o takich działaniach do odpowiednich organów a także możliwości występowania z roszczeniami np. w zakresie odprowadzania wód na nieruchomości sąsiednie. Moduł ten powinien być skierowany przede wszystkim do mieszkańców i właścicieli nieruchomości, jak również pracowników gmin prowadzących właściwe postępowania. W tym zakresie proponuje się skorzystać z wypracowanych metod w zakresie działań związanych z porzucaniem i niedozwolonym spalaniem odpadów a także odprowadzaniem ścieków do wód i ziemi (ulotki, informacje na stronach internetowych, telefony interwencyjne)

25

5. PANEL POLITYCZNY Działania edukacyjne w panelu politycznym związane są z dedykowanymi szkoleniami lub pomocą ekspercką organizowaną dla wąskiego grona odbiorców, do których zaliczono głównie organy wykonawcze samorządów lokalnych odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji z zakresu planowania przestrzennego oraz radnych. Program szkoleń ustalany byłby indywidualnie, w zależności od specyfiki problemu przewidzianego do rozwiązania. Jego bazą mogłyby być tematy proponowane w Panelu edukacji prawnej, pogłębione i uszczegółowione. Dodatkowo wzmocnione przez prezentację dobrych praktyk i możliwych do podjęcia indywidualnych rozwiązań.

Ograniczenia dla planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień Jednym z głównych narzędzi minimalizowania skutków powodzi jest planowanie miejscowe [Słysz i in. 1999, Grocki, Eliasiewicz 2001, Pawłowska, Słysz 2002, Bednrczyk i in. 2006]. Efekt prewencyjny planowania może niejednokrotnie mieć większe znaczenie dla minimalizowania skutków powodzi od działań inwestycyjnych (w zakresie budownictwa przeciwpowodziowego). Dlatego też niezbędne jest podjęcie działań edukacyjnych, dzięki którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ilość terenów wskazanych do zabudowy na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień nie będzie rosła. Administracja samorządowa dysponuje wystarczającymi narzędziami, by ograniczyć ilość terenów wskazanych do zabudowy na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień, jednak z przyczyn politycznych nie zawsze są one łatwe do zastosowania. Należy do nich zaliczyć:  Opracowanie ekofizjograficzne.  Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.  Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.  Prognoza wpływu ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) na środowisko.  Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

26

W każdym z w/w dokumentów problematyka występowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień powinna być należycie wyeksponowana. Jak pokazują badania dokumentów planistycznych wykonane na potrzeby tego „Programu”, tereny zagrożone powodzią i podtopieniami nierzadko są w nich marginalizowane, sprowadzane wyłącznie do spełnienia wymogu „wskazania”. Program działań edukacyjnych obejmować powinien w pierwszej kolejności promowanie roli opracowania ekofizjograficznego w planowaniu miejscowym, które mimo ugruntowanej metodologii jest przedmiotem krytyki, ze względu na jego niską jakość. W literaturze przedmiotu często spotkać można stanowisko, że opracowania spełniające wymogi formalne równocześnie nie spełniają merytorycznej roli, jaką powinny posiadać, dlatego coraz większy nacisk kładzie się na akcentowanie związków pomiędzy opracowaniami ekofizjograficznymi, dokumentami planistycznymi i ocenami oddziaływania na środowisko. [Twardowska 2008, Raszka 2008]. Opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem, w którym poza wskazaniem terenów powodziowych wyznaczonych przez RZGW wskazać powinno się obszary narażone na niebezpieczeństwo podtopień i powodzi w dolinach małych rzek, dla których nie wskazano i nie planuje prowadzenia analiz celem wyznaczenia terenów powodziowych7. Nad małymi rzekami położonych jest wiele miast i osiedli, nie ma tam co prawda zagrożenia życia w skutek zaistnienia wysokiej fali powodziowej, ale istnieje duże prawdopodobieństwo zaistnienia wysokich strat materialnych8. Szkolenia dla administracji samorządowej powinny obejmować informacje o metodach wskazywania terenów zagrożonych podtopieniami. Wykorzystywane do tego celu mogą być dane pochodzące z cyfrowego modelu terenu, map topograficznych, uaktualnione informacjami o podtopieniach przekazywanych przez Biura Zarządzania Kryzysowego. Zagadnienia związane z lokalizowaniem zabudowy na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień powinno zostać opisane w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego lub studium. Analiza blisko 20 losowo wybranych prognoz dla gmin, na których terenie problemy te występują, przeprowadzona na potrzeby tego projektu wykazała, że problematyka powodziowa zajmuje tam marginalne miejsce, a dokumenty te koncentrują się głównie na ochronie środowiska przyrodniczego. Narzędziem, w którym problematyka lokalizowania zabudowy na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień nie jest tratowana z należytą uwagą jest 7

Działania takie zostały wykonane w dolinie rzeki Zązy, dopływie rzeki Długiej w gminie Halinów dzięki czemu w trakcie prac na opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uniknięto wskazywania terenów do zabudowy w dolinie tej rzeki. 8 Powódź w Piasecznie w 2010 r. wywołała niewielka rzeka Parełka, dopływ Jeziorki. Powódź spowodowała zalanie licznych garaży, poważne zniszczenia w budynkach Sądu, Prokuratury i Policji. Z uwagi na ukształtowanie terenu niemożliwe było przez wiele dni usunięcie wody z budynków. Powódź ta spowodowała złożenie pierwszego w Polsce pozwu zbiorowego w zakresie poniesionych odszkodowań.

27

prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Ustawodawca nie sprecyzował minimalnego zakresu analiz, które powinny znaleźć się w prognozie finansowej. Dlatego też przyjęło się, że analiza obejmuje jedynie wydatki związane z kosztami wykupu nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne oraz koszty budowy infrastruktury, czasem także koszty budowy obiektów użyteczności publicznej (szkół przedszkoli). Całkowicie pomijane są tymczasem koszty wyceny szkód powodziowych, kosztów prewencji i ewakuacji przy określaniu skutków finansowych ustalenia planu miejscowego. Należy przy tym zauważyć, że nie wszystkie obiekty występujące na obszarze objętym planem łatwo poddają się wycenie pieniężnej – jeżeli np. na terenie gminy znajdują się niezwykle cenne obszary o znaczeniu przyrodniczym czy kulturowym, to powinno to również zostać uwzględnione w prognozie. Administracja gminna powinna być świadoma choćby szacunkowej wartości potencjalnych kosztów wprowadzania i utrzymywania budownictwa na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień. Propozycja podniesienia świadomości przeciwdziałania skutkom powodzi nakazuje zawieranie takich szacunków i informowanie o nich na etapie opracowania planu miejscowego. Oczekiwania dotyczące szczególnego potraktowania problematyki zagrożenia powodzią i podtopieniami należy przewidzieć już na etapie formułowania oferty przetargowej na sporządzenie dokumentu planistycznego, powinny zatem znaleźć się w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w projekcie umowy z urbanistą, by można oczekiwania te należycie wyegzekwować.

Działanie to powinno dostarczyć wiedzy umożliwiającej poszukiwanie skutecznych rozwiązań w zakresie wykorzystania dostępnych narzędzi w ograniczaniu terenów wskazanych do zabudowy w planowaniu przestrzennym.

Zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Proponuje się podjęcie działań edukacyjnych zmierzających do nakłonienia władz samorządowych do podjęcia czynności mających za zadanie zmienić zapisy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, w których na terenach zagrożonych powodzią lub podtopieniami dopuszczono zabudowę. Zmiany te mają wprowadzić zakaz zabudowy lub w przypadku realnego zagrożenia wypłaty odszkodowań za utratę wartości nieruchomości informację o tym, że tereny budowlane położone są na obszarach zagrożonych powodzią lub podtopieniami. Celem takiego działania jest ograniczenie inwestowania dzięki uświadomieniu właścicielom zagrożeń wynikających z cech terenu lub skłonienie do stosowania rozwiązań technicznych w budownictwie, które zabezpieczą ich życie i mienie.

28

Adresatem tego działania edukacyjnego jest samorząd lokalny oraz radni miast i gmin, chcących wprowadzić takie rozwiązanie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy Działania edukacyjne zmierzające do wsparcia merytorycznego w podjęciu decyzji o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy na terenach zagrożonych powodzią lub podtopieniami. Przygotowanie takiego planu miejscowego jest jednym z najlepszych narzędzi zapobiegających powstawaniu powodzi na terenach zabudowanych. Jednak ze względu na presję inwestycyjną właścicieli nieruchomości może spotkać się z dużym sprzeciwem, szczególnie w pobliżu dużych miast, ze względu na wysoką wartość gruntów. Podjęcie takich działań wymaga, szczególnie wobec braku map zagrożenia powodziowego, uzasadnienia merytorycznego, które znaleźć się powinno w opracowaniu ekofizjograficznym. Celem takiego działania jest wyeliminowanie zabudowy na terenach zagrożonych powodziami i podtopieniami oraz nieposiadających planu miejscowego poprzez uniemożliwienie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Adresatem tego działania edukacyjnego jest samorząd lokalny oraz radni miast i gmin, chcących wprowadzić takie rozwiązanie.

Działania edukacyjne skierowane do radnych miast i gmin w zakresie planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień Ogromne możliwości wpływania na przeznaczenie terenu nie idą w parze z kompetencjami i wiedzą merytoryczną samorządowców, w szczególności radnych. Stanowisko takie podnoszone jest coraz częściej przez przedstawicieli nauki, zajmujących się planowaniem przestrzennym [Nowakowski 2006]. Stąd nie bez znaczenia jest zaproponowanie działań mających na celu podniesienie świadomości tej grupy działaczy samorządowych. Mając na uwadze zróżnicowanie poziomu znajomości zagadnień przeciwpowodziowych i planowania przestrzennego proponuje się podjęcie działań edukacyjnych dla radnych w stopniu podstawowym. Zakres szkoleń obejmowałby mieszany moduł prawny i informacyjny. Ze względu na zbliżone problemy wynikające z planowania i zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi proponuje się organizowanie szkoleń dla radnych w „układzie powiatowym”. Nieanonimowy teren pozwoli im na lepsze zrozumienie poruszanej problematyki oprócz zagadnień ogólnych kluczowe jest odniesienie się do konkretnych przykładów problemów z terenu im właściwego.

29

6. Podsumowanie Program działań mających na celu podniesienie świadomości społecznej w zakresie zagrożeń związanych z gospodarką przestrzenną na terenach zagrożonych powodzią i wynikających z nich zasad planowania przestrzennego i budownictwa jest niezwykle ważnym i trudnym zadaniem. Jego waga koncentruje się głównie na prewencyjnym charakterze, którego celem jest z jednej strony odchodzenie od inwestowania na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień, z drugiej strony zaś podejmowanie działań, które zalewniom bezpieczeństwo terenom już zabudowanym. Skomplikowany charakter działań edukacyjnych wynika z bardzo szerokiego grona osób, do których są one kierowane.

30

Aneks 1 Tabela 1 Adresaci działań edukacyjnych

Utworzenie strony internetowej projektu

Samorzą dowe władze wykonaw cze

Radni

Urbaniści /architek ci

Jednostki administr acji rządowej

Organiza cje społeczn e

Mieszkań cy

X

X

X

X

X

X

Działalność na internetowych forach budowlanych

X

Ogólna edukacja dotycząca przepisów związanych z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

X

X

Edukacja ukierunkowana na prawne podstawy wprowadzania ograniczeń z uwagi na zapobieganie i ochronę przed powodzią

X

X

Edukacja w zakresie odpowiedzialności administracji za podejmowanie (lub zaniechanie) działań dotyczących zapobiegania i ochrony przed powodzią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

X

Edukacja w zakresie prawnych podstaw partycypacji społecznej i dostępu do informacji w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego

X

Edukacja w zakresie dostępu do pozostałej informacji publicznej związanej z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

X

Edukacja co do środków prawnych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz dozwolonych działań

X

Ograniczenia dla planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

X

X

Zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

X

X

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy

X

X

Działania edukacyjne skierowane do radnych miast i gmin w zakresie planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

31

Aneks 2 Tabela 2 Organizatorzy działań KK

ZE

Urbaniści /architek ci

KZGW

Instytuty naukowe /uczelnie

Inne podmioty

Utworzenie strony internetowej projektu

X

X

X

X

X

X

Działalność na internetowych forach budowlanych

X

X

X

Ogólna edukacja dotycząca przepisów związanych z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

X

X

X

X

Edukacja ukierunkowana na prawne podstawy wprowadzania ograniczeń z uwagi na zapobieganie i ochronę przed powodzią

X

X

X

X

Edukacja w zakresie odpowiedzialności administracji za podejmowanie (lub zaniechanie) działań dotyczących zapobiegania i ochrony przed powodzią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

X

X

X

Edukacja w zakresie prawnych podstaw partycypacji społecznej i dostępu do informacji w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego

X

X

X

Edukacja w zakresie dostępu do pozostałej informacji publicznej związanej z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

X

X

X

Edukacja co do środków prawnych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz dozwolonych działań

X

X

X

Ograniczenia dla planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

X

X

X

Zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

X

X

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy

X

X

Działania edukacyjne skierowane do radnych miast i gmin w zakresie planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

X

X

X

X

X

X

KK - Komitet Koordynujący ZE – zespół ekspertów KZGW – Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej

32

Aneks 3 Tabela 3 Czasowy charakter działań Jednorazowe Utworzenie strony internetowej projektu

Cykliczne

Nieregularne

Budowa strony

Aktualizacja

Działalność na internetowych forach budowlanych

Monitorowanie, posty

Ogólna edukacja dotycząca przepisów związanych z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

Szkolenia

Edukacja ukierunkowana na prawne podstawy wprowadzania ograniczeń z uwagi na zapobieganie i ochronę przed powodzią

Szkolenia

Edukacja w zakresie odpowiedzialności administracji za podejmowanie (lub zaniechanie) działań dotyczących zapobiegania i ochrony przed powodzią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Szkolenia

Edukacja w zakresie prawnych podstaw partycypacji społecznej i dostępu do informacji w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego

Szkolenia

Edukacja w zakresie dostępu do pozostałej informacji publicznej związanej z zapobieganiem i ochroną przed powodzią

Szkolenia

Edukacja co do środków prawnych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz dozwolonych działań

Szkolenia

Ograniczenia dla planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

Szkolenia

Zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Szkolenia

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy

Szkolenia

Działania edukacyjne skierowane do radnych miast i gmin w zakresie planowania przestrzennego na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i podtopień

Stałe

Szkolenia

33