Informe 2014

Estudio Comparativo sobre Gobernanza Metropolitana

PRESENTACIÓN

El nuevo orden económico mundial se estructura en una red de ciudades que, en un escenario competitivo, comparten el mismo deseo: asegurar la buena calidad de vida para sus habitantes, tener un buen rendimiento funcional y capacidad para atraer nuevas inversiones. El reto moviliza a los gobiernos de todo el mundo en la búsqueda de soluciones para sus ciudades. Después de todo, estos son lugares globales y complejos, que a la vez de concentrar numerosas oportunidades, también crean profundas desigualdades. Por un lado, las áreas metropolitanas surgen como actores de desarrollo regional, con impacto nacional e incluso internacional. En cambio, enfrentan desafíos urbanos en áreas como la vivienda, el medio ambiente y el transporte. Con eso, nos damos cuenta de la importancia de acciones conjuntas para resolver los problemas a menudo comunes a estas regiones. Hace tres años, Emplasa coordina la Iniciativa Metropolis sobre Gobernanza Metropolitana liderada por el Estado de Sao Paulo, impulsando el desarrollo de investigaciones con 19 socios regiones metropolitanas de Brasil y del mundo. Como resultado, presentamos el Estudio Comparativo sobre la Gobernanza Metropolitana, que tiene un enfoque en alternativas viables para la estructuración de proyectos metropolitanos. El informe identifica las diferentes prácticas internacionales y trae la experiencia y las lecciones aprendidas de nuestros socios en el tema de gobernanza y financiación de proyectos metropolitanos. El trabajo no se limita a un enfoque puramente teórico. La idea es hacer un listado de experiencias replicables en otras áreas metropolitanas con las adaptaciones necesarias. El Gobierno del Estado de São Paulo, por medio de Emplasa, es una referencia en el tema de planificación metropolitana y ha consolidado su posición a nivel estadual, nacional e internacional, buscando conocer las nuevas prácticas para mejorar el trabajo que ya realiza, además de ofrecer su know-how a otras regiones y países.

Con una activa participación global, Emplasa ha participado en varios foros de Metropolis, presentando sus propios estudios y trabajos de la Iniciativa Metropolis sobre Gobernanza Metropolitana. La Institución también se hizo presente en otros eventos importantes de la agenda internacional, como el Foro Urbano Mundial organizado por ONU-Hábitat, Ciudades y Gobiernos Locales del Congreso (CGLU) y los eventos del Pacto Mundial. La oportunidad de liderar este proyecto desde 2011 aportó un valor significativo a los trabajos de Emplasa frente a la planificación del Estado de Sao Paulo. Nos complace ofrecer este estudio final. Con el apoyo de los socios, vamos a reforzar una vez más nuestro papel de Institución generadora de conocimiento.

Renato Viégas Director-Presidente de Emplasa

Sumario Ejecutivo

La paradoja presente en la mayor parte de las regiones metropolitanas es un tema conocido entre los especialistas en función de las dos facetas que estas presentan. Por un lado, las metrópolis son locus de dinamismo económico al concentrar población y actividades económicas generadoras de riqueza, empleo y productividad, y al reunir funciones urbanas con alto grado de diversidad. Las llamadas “economías de aglomeración” son oportunidades que surgen para las ciudades y regiones y contribuyen a la interconexión de las metrópolis con otras aglomeraciones urbanas no solo en el propio país, sino también en el ámbito internacional, formando una red internacional de interdependencias funcionales entre ciudades y regiones metropolitanas (SOJA, 2000). Por otro lado, el intenso proceso de urbanización, la heterogeneidad del espacio territorial y la diversidad de estatus económicos vienen generando enormes desafíos urbanos, como la presión creciente para la provisión de servicios básicos, la necesidad de nuevas y mejores infraestructuras y la concentración de los grandes problemas sociales en las regiones metropolitanas, como la escasez habitacional, altos niveles de pobreza y degradación ambiental. El peso asumido por las áreas metropolitanas en el desarrollo socioeconómico de los países, así como la importancia de mantener el territorio competitivo para atraer a empresas globales y garantizar la calidad de vida de sus habitantes y el direccionamiento de acciones visando a la superación de los obstáculos apuntados anteriormente, son aspectos esenciales para la supervivencia de las metrópolis. Desafíos como la movilidad urbana, la sanidad ambiental, la habitacióny la calidad de vida, entre otros, se extienden más allá de las fronteras de los gobiernos locales, abarcando distintas divisiones jurídico-administrativas del territorio, debiendo, en la mayor parte de las veces, ser afrontados por más de un municipio. Para que las intervenciones tengan efectividad y produzcan

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

resultados positivos para la población y para las empresas, es necesaria una acción coordinada de varios agentes, abarcando una visión multisectorial y de diferentes escalas de urbanización en la búsqueda de soluciones. Ante ese escenario, el proyecto Iniciativa Metrópolis “Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana” tiene como principal objetivo comparar y discutir las diferentes estrategias desempeñadas por las ciudades para el establecimiento de arreglos inter/supra municipales en las áreas metropolitanas. Alproyecto se adhirieron 19 regiones metropolitanas distribuidas en 7 países, y en un trabajo conjunto, se evaluaron los diversos arreglos para la gobernanza metropolitana de cada región, destacando los mecanismos, procesos y acuerdos institucionales que sustentan la toma de decisiones y la efectividad en la ejecución y gestión de problemas complejos, intentando entender cómo funcionan en la práctica las diferentes organizaciones. Además, se buscó un enfoque en la gobernanza de la financiación de las acciones de interés común, es decir, se analizaron las diferentes formas de financiación y se buscaron las mejores prácticas de coordinación metropolitana. En este sentido, el estudio de las relaciones público-privadas que comportan la formulación, ejecución y financiación de proyectos de interés común de varios municipios es uno de los enfoques del trabajo. Con esto, se pretende contribuir a la amplición del conocimiento de experiencias exitosas en las formas de financiación de proyectos metropolitanos que puedan servir como ejemplo de lecciones aprendidas teniendoen cuenta las diferencias propias de cada metrópolis, y así adecuarlas a las diferentes regiones metropolitanas. En tres años de estudio, se profundizaron los diagnósticos y fueron analizados diversos instrumentos y mecanismos de financiación utilizados por los socios para emprender acciones y proyectos. Aunque se sepa que no existe un modelo único pasible de ser replicado, los errores y aciertos de las experiencias reportadas forman un cuadro precioso de lecciones aprendidas que pueden servir de apoyo a las prácticas de financiación metropolitana.

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

ÍNDICE 01 02 03 04 05 06 07 08 09

LA CUESTIÓN DE LA GOBERNANZA METROPOLITANA 07

OVERVIEW - PERFIL DE LAS METRÓPOLIS/ REGIONES METROPOLITANAS SOCIAS DE LA INICIATIVA

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HISTORIAL DEL PROCESO DE TRABAJO

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DIAGNÓSTICO SOCIOECONÓMICO - ALGUNOS PUNTOS PARA DISCUSIÓN

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CARACTERÍSTICAS DEL APARATO INSTITUCIONAL DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN METROPOLITANA

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FINANCIACIÓN METROPOLITANA

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NUEVAS GOBERNANZAS - LA EXPERIENCIA DE LOS SOCIOS - ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS, CONSORCIOS, CONVENIOS Y CONCESIONES URBANÍSTICAS

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CONCLUSIONES ANEXOS

73 83

01.

La cuestión de la gobernanza metropolitana La expansión acelerada de las regiones metropolitanas es un fenómeno que pasa a ser más visible en el siglo XXI. En 1990, menos del 40% del total de la población vivía en una ciudad, pero desde 2010, más de la mitad de todas las personas viven en un área urbana. En 2050, las estimaciones apuntan a que 7 de cada 10 personas habitarán en una ciudad1. Ser metropolitano impone un fuerte protagonismo, no sólo desde el punto de vista político y territorial, sino especialmente desde el económico. En la mayor parte de los países, esas regiones se constituyen como motores del crecimiento económico y la innovación. Agregan la parte preponderante del Producto Interior Bruto de sus países, atraen mano de obra cualificada y en la mayoría de los casos poseen una dinámica económica caracterizada por la concentración de funciones económicas superiores, que son aquellas ligadas principalmente a la investigación e innovación, al sector financiero, al comercio y a las actividades culturales. Por otro lado, el crecimiento urbano acelerado acaba por acentuar las desigualdades, aumentando la escasez de bienes y servicios básicos y fundamentales para la vida urbana y acelerando la degradación del medio ambiente, empeorando la movilidad urbana y acarreando un expresivo crecimiento de habitaciones precarias en función de la emigración hacia las metrópolis de las personas que búscan mejores oportunidades de trabajo.

¹ Ver Urani (2006)

Para promover un desarrollo económico equilibrado y poder simultáneamente afrontar las carencias sociales y de infraestructura que garanticen una mejor calidad de vida a los ciudadanos metropolitanos, es necesario que se construya una capacidad de gobernanza en estos territorios.

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En este estudio, utilizamos el concepto de gobernanza entendido como un conjunto de estructuras, arreglos institucionales y sistemas de acción contemplando medios e instrumentos de política pública movilizados por los actores públicos, privados y sociedad civil implicados en la gestión del espacio territorial amplio2. El avance del proceso de metropolización de un territorio trae consigo la necesidad de formación de una gobernanza compleja, pues en la mayor parte de los casos acaba implicando diferentes niveles de gobierno y de demandas, exigiendo un acuerdo entre las partes, así como la elaboración de políticas públicas integradas y de carácter transversal. El hecho es que las estructuras de gobernanza y los mecanismos de financiación existentes se muestran casi siempre insatisfactorios, generando incertidumbre y atraso en la toma de decisiones, con implicaciones en la reducción de la competitividad y de la capacidad de promover espacios adecuados, considerando la mejoría de la movilidad urbana, habitación y servicios para esos espacios y sus ciudadanos. En la mayor parte de los países, la acción municipal se muestra fragmentada y limitada para afronntar la planificación, la gestión y la la financiación de proyectos conjuntos3. La mayoría de las regiones metropolitanas no cuenta con una autoridad establecida y reconocida, con liderazgo político e influencia capaz de coordinar agendas metropolitanas y abastecer financiación para las acciones. La complejidad de las acciones en las áreas de habitación, transporte, sanidad y residuos sólidos urbanos resulta en la dificultad de los gestores locales para promover el avance de las políticas públicas, una vez que estas no pueden ser emprendidas de manera separada. Es necesaria una visión integrada para superar los desafíos de las metrópolis y lograr un crecimiento económico y organización territorial equilibrados así como accesibilidad a los servicios públicos. Estas tareas necesitan una visión metropolitana sistemática y acciones permanentes y articuladas.

Ver ROJAS; QUADRADO-OURA;GÜEL (2008). 2

3

Ver ROJAS (2008)

Los arreglos institucionales metropolitanos asumen funciones y estructuras variadas en distintos lugares, dependiendo de la formación histórica y política del país. Con ese enfoque, el ritmo de la urbanización y sus impactos sobre las formas de organización

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política del territorio, pueden dificultar una acción conjunta en la solución de los problemas derivados de esa urbanización. La propia capacidad de desgaste de las diferentes estructuras gubernamentales consiste en un hecho que limita la acción regional y particularmente metropolitana en el afrontamiento de las demandas, al considerar la heterogeneidad socioeconómica del territorio metropolitano, sobre diferentes aspectos.

“Las trayectorias de gobernanza no pueden ser tomadas como universales”

Así pues no existe un modelo único que pueda ser replicado indiscriminadamente, es decir, las trayectorias de gobernanza no pueden ser tomadas como universales, por el contrario, son fuertemente delimitadas por las especificidades locales y dinámicas de interacción de donde emergen los sistemas de decisión conjunta. A pesar de la imposibilidad de encontrar un modelo de gobernanza metropolitana que encaje en la diversidad de situaciones encontradas en las áreas metropolitanas de los diferentes países, el relato de varias experiencias vividas durante la Iniciativa Metrópolis permitió la identificación de los aspectos más relevantes a tener en cuenta en la construcción de los mejores arreglos en gobernanza metropolitana y para la financiación de proyectos metropolitanos. A pesar de esto, podemos enumerar algunas experiencias exitosas en países de la Unión Europea que han implementado nuevas estrategias de financiación del desarrollo urbano, como es el caso de la constitución de fondos estructurales que buscan alinear el buen desempeño de las ciudades con la performance económica de los países. En Estados Unidos, los incentivos financieros federales para el área de transporte exigen planificación y coordinación metropolitana.

4 Fueron transferidos para los gobiernos subnacionales una gama de responsabilidades en la prestación de servicios y en la provisión de infraestructura sin que se produjese el desarrollo de las capacidades institucional, fiscal y financiera. Ver RESENDE (2010)

En el caso de Brasil, desde la Constitución de 1988, los estados pasaron a tener la atribución de crear las regiones metropolitanas, con la condición, de que fuesen constituidas por agrupaciones de municipios limítrofes. La misma constitución resultó en un fortalecimiento de la posición financiera de los municipios en el departamento de tributos, pero en contrapartida se produjo un aumento de sus capacidades, en función del proceso de descentralización4. Por otro lado, el gobierno federal tuvo una actuación errática en la construcción de políticas coordinadas que amplificasen el papel de los gobiernos estatales como articuladores regionales y pasó a mantener relaciones directas con los municipios con mayor frecuencia, lo que tornó aún

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más difícil la cuestión de la coordinación y de la financiación de acciones metropolitanas. El resultado ha sido una falta de capacidad de articulación de los Gobiernos estatales con sus municipios y regiones, aunque el grado de esta carencia varíe considerablemente , entre estados, o entre distintos sectores del poder público. De esta forma apreciamos que en Brasil los estados vienen asumiendo la misión de articulación regionalizada, aunque el más grande y mayor desafío sea la transición del ejecutor directo de las acciones para la coordinación y articulación de las acciones regionalizadas entre municipios. En general la capacidad de inversión de los municipios es bastante baja, y esa situación tiende a agravarse aún más en función de las grandes disparidades fiscales entre gobiernos pertenecientes a una misma Región Metropolitana5. Tales disparidades comunes resultan en la falta de coordinación de las inversiones, ampliándose la posibilidad de conflictos correspondientes a la implementación de proyectos metropolitanos.

Véase al respecto “Finanças Públicas e Capacidade de Investimento da Macrometrópole Paulista”.

5

EMPLASA, 2011. El acuerdo fue firmado en 2009 y establece los compromisos de los municipios para articular las políticas públicas locales visando a la potencialización de los resultados regionales y la planificación de acciones dentro de una visión metropolitana.

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Anteriormente a la aprobación de la Ley del Área Metropolitana, en la Comunidad de Cataluña existían tres organismos metropolitanos con dificultades para acordar acciones comunes que no contradijesen las estrategias metropolitanas. Con la aprobación de la Ley en 2010, a AMB asumió las competencias ejercidas por las tres entidades metropolitanas (Mancomunitat de Municipis + IMPSOL, Entitat Metropolitana Del Transport + Transoprts Metropolitans de Barcelona, y Entitat Metropolitana del Medi Ambient). 7

Por otra parte, presionados por la necesidad de cooperación, vemos surgir nuevas estructuras de gobernanza, como es el caso de la REDE10, en el ámbito de la región metropolitana de Belo Horizonte-RMBH. La Red es una instancia de gobernanza colaborativa formada para canalizar esfuerzos y compartir recursos técnicos, políticos y financieros entre los diversos actores sociales, políticos y arreglos institucionales. Está compuesta por diez ciudades conurbadas de la RMBH: Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Contagem, Ibirité, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia y Vespasiano. Tales municipios representan el 90,2% de la población de la RMBH y el arreglo fue formalizado en un Protocolo para Cooperación Mutua6. Existen compromisos firmados como el reconocimiento de la interdependencia entre los municipios respecto a la autonomía, las diversidades existentes y a la garantía de transparencia de las acciones compartidas. En el ámbito de la Unión Europea cabe destacar la nueva Área Metropolitana de Barcelona (AMB), constituida en 2011, que sustituyóa las 3 entidades metropolitanas que existían desde 19877. La AMB es la concretización de un modelo de colaboración entre las administraciones que se desarrolló a lo largo de los años. Se puede decir que se ha constituido un paso por delante para promover las políticas y lógicas que componen la competitividad metropolitana y el bienestar del territorio. Sin embargo, la acción metropolitana continúa sujeta a convenios y saldos con otro

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gobierno y actores sociales y económicos, lo que parece ser inherente al mismo fenómeno metropolitano. La región no tiene capacidades exclusivas, por eso, es necesaria la participación de otras administraciones públicas en la determinación de sus políticas. Asimismo, en la lógica de la gobernanza metropolitana, el desempeño de la AMB cuenta con la participación de actores sociales y económicos del territorio como garantía de un buen diseño de políticas públicas y su correcta implementación y evaluación8. La construcción de un arreglo institucional formal o informal adecuado, podría estar estrictamente vinculada a los modelos de financiación que las áreas metropolitanas disponen para desarrollo de los proyectos. A su vez la viabilidad de una acción coordinada, capaz de planear y administrar proyectos de interés común depende, entre otros elementos, de los instrumentos financieros disponibles. Siendo así, identificar la existencia de arreglos que permitan una mayor capacidad de coordinación entre los entes subnacionales y en consecuencia la definición de una agenda común, puede facilitar la financiación de proyectos complejos, cuya ejecución puede sobrepasar el período del mandato político en la mayor parte de los casos. Es ese tema específicamente el que el proyecto en curso de la Iniciativa Metrópolis sobre Gobernanza Metropolitana pretende debatir; es decir, el identificar los elementos básicos de arreglos institucionales por medio de los cuales la gobernanza metropolitana se vuelve efectiva y logra éxito en la financiación de acciones implicando más de un municipio. Se sabe que no existe una solución única, o una receta de éxito pasible de ser replicada a todas las regiones. Así, el estudio de casos parece ser el camino más acertado a la hora de analizar las soluciones viables y s desarrollar recomendaciones a partir de las mejores prácticas.

8 Para un análisis más detallado, véase Pla D’ Atuació Metropolità, http://www.amb.cat/ web/guest/pam

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02.

Overview - Perfil de las metrópolis/ regiones metropolitanas socias de la Iniciativa. Brasil Brasil posee 37 Regiones Metropolitanas formalmente instituidas además de 3 Regiones Integradas de DesarrolloRIDES9, que suman 482 municipios, o el 8,6% del total nacional. La población está fuertemente concentrada en esas regiones, sumando 87,3 millones en 2010 y representando el 46% del total del país. Las RMs son bastante heterogéneas tanto en términos de composición, tipología y perfil, como también en la diversidad de criterios para la institución y gestión metropolitana, como veremos a lo largo de este estudio. En Brasil, se adhirieron a la Iniciativa 13 metrópolis/regiones metropolitanas. Estado de São Paulo

9 Las RIDES son creadas por decreto y legislación complementaria a nivel federal, a diferencia de las RMs que son atribuciones de los estados. Las RIDES incluyen municipios de más de un estado de la Federación. Existen tres RIDES en Brasil: Distrito Federal, creada en 1998, y las de Teresina, Petrolina y Juazeiro, creadas en 2001. Debido a esta premisa de integración geográfica, las RIDES cubren un concepto más amplio que las Regiones Metropolitanas, pero no siempre este arreglo institucional representa la dinámica socioeconómica real de la región.

La Región Metropolitana de Sorocaba fue creada por la Ley 1/2014 en mayo por el Gobierno del Estado de São Paulo y consta de 26 municipios.

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Macrometrópolis Paulista El Estado de São Paulo está atravesando un proceso de interiorización del desarrollo económico y de desconcentración productiva y poblacional, que anteriormente se encontraba bastante concentrado en la Región Metropolitana de São Paulo (RMSP). Este hecho urbano supuso una transformación físicoespacial que resultó en un nuevo esquema de metropolización; -o en otras palabras, una nueva escala de metropolización, con la conformación de una gran región urbana denominada Macro metrópolis Paulista. Este territorio está compuesto por 5 Regiones Metropolitanas: São Paulo, Campinas, Baixada Santista ,Vale do Paraíba y Litoral Norte, y Sorocaba, además de 2 aglomeraciones y 1 micro región10. Comparativamente al conjunto del Estado, la Macro metrópolis Paulista concentra el 51% del

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área urbanizada del Estado. La población suma 30,5 millones de habitantes, representando el 73% del total del Estado, el 27% del Producto Interior Bruto (PIB) del País y el 82% del PIB estatal. Es un territorio funcionalmente integrado, que abarca un conjunto de 173 municipios del estado y que a pesar de no contar con una institucionalización formal, tiene reconocimiento de hecho. En ese estudio, estarán representadas las 4 regiones metropolitanas del Estado de São Paulo, con excepciónde la región de Sorocaba. Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) Centro de las sedes de las principales empresas de comunicación y medios de comunicación, complejos industriales y financieros, nacionales e internacionales; la Región Metropolitana de São Paulo posee una infraestructura sofisticada en las áreas de telecomunicación y tecnología de la información. Con 39 municipios, la región es el mayor polo de riqueza nacional, correspondiendo al 19% del PIB de Brasil y al 57% del Estado de São Paulo. La población asciende a 19,8 millones de habitantes en 2010, representando el 47,7% de la población del Estado. En los últimos diez años se verifica la tendencia de caída del crecimiento poblacional. Posee alta densidad poblacional (2.477 habitantes por Km2) y una tasa de urbanización que llega al 99%. Socios: Empresa Paulista de Planificación Metropolitana (EMPLASA), Secretaría Municipal de Relaciones Internacionales y Federativas Región Metropolitana de Campinas (RMC) La Región Metropolitana de Campinas viene consolidándose como un importante actor económico en Brasil y en el Estado de São Paulo. Fue formalmente instituida por la Ley Complementaria Estadual nº 870, de 19/06/2000, y engloba 19 municipios y una población de 2,8 millones de habitantes. La RMC presenta la más expresiva concentración industrial del interior de São Paulo, caracterizándose por albergar sectores modernos y plantas industriales articuladas en cadenas productivas grandes y complejas, irigiéndose en un amplio territorio productivo. El PIB de la región representa el 8% del Estado y la renta media de la región es más elevada con respecto al país y al resto del Estado. La presencia de centros de investigación científica y tecnológica y de universidades refuerza la vocación del centro tecnológico y el área de concentración de negocios en el segmento de tecnología de la información y telecomunicaciones. Posee una infraestructura y logística bastante competitiva, con la presencia

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de autopistas y aeropuerto. Socios: Empresa Paulista de Planificación Metropolitana (EMPLASA), Agencia Metropolitana de Campinas (Agemcamp) Región Metropolitana de la Baixada Santista (RMBS) La Región Metropolitana de la Baixada Santista, constituída por 9 municipios, tiene una gran participación en la actividad nacional del comercio de exportación, pues es sede del puerto más importante del país. Posee el parque industrial más especializado y de menor tamaño de las cuatro regiones metropolitanas paulistas. Sus dos mayores polos de crecimiento económico son el Parque Industrial de Cubatão y el Complejo Portuario de Santos, con 13 km de muelle. Posee una población de 1,6 millones de habitantes y el Producto Interior Bruto corresponde al 3,8% del total del Estado. Región Metropolitana del Vale de Paraíba y Litoral Norte (RMVALE/LN) Con 39 municipios, la RMVP/LN concentra empresas industriales innovadoras y gran parte de la producción de las industrias de investigación científicadel Estadoen Centros Tecnológicos y de Investigaciones de las Universidades y de los Institutos de Investigación con sede en la Región. También es un polo de explotación de petróleo y gas natural del Pre-Sal, recibiendo grandes inversiones federales para el desarrollo de infraestructura y ampliación del puerto de São Sebastião. Socio: Empresa Paulista de (EMPLASA)

Planificación Metropolitana

Estado de Río De Janeiro Región Metropolitana de Río de Janeiro (RMRJ) La Región Metropolitana de Río de Janeiro además de poseer una infraestructura de calidad en el sector de servicios, es un polo de constante expansión turística. Compuesta por 19 municipios, la región produce el 71% del PIB del estado y es el segundo polo financiero de Brasil, solo superada por São Paulo. Socio: Ayuntamiento Municipal de Río de Janeiro - Compañía de Desarrollo Urbano de la Región del Puerto de Río de Janeiro (CDURP) y Casa Civil

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Estado de Minas Gerais Región Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) La Región Metropolitana de Belo Horizonte se presenta como un caso de estudio interesante por su peculiar cúmulo de experiencias. La RMBH cuenta en la actualidad con 34 municipios y tiene raíces históricas comunes a otras regiones del país, que remontan a la década de los 70. El PIB de la región representa el 50% del PIB del Estado de Minas Gerais y el 15% de Brasil, siendo la 3ª región con mayor desarrollo y crecimiento económico, después de São Paulo y Río de Janeiro. La mayor parte de sus actividades se concentran en el sector industrial. Socio: Agencia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Belo Horizonte Red de Gobernanza Colaborativa (Red 10) La Red 10 es una red de gobernanza colaborativa formada por 10 municipios conurbados alrededor de Belo Horizonte. Esa red tiene el objetivo de promover mayor cohesión social y territorial a través del compartimiento de recursos técnicos y articulación para la resolución de problemas comunes entre esas ciudades. Socio: Rede 10 Región Metropolitana del Vale do Aço (RMVA) La Región Metropolitana del Vale del Acero, en Minas Gerais, alberga 45 mil habitantes y está formada por 26 municipios. El desarrollo de sus ciudades se debe a la fuerte producción de acero y otros minerales metálicos, drenados del Quadrilátero Ferrífero através del Ferrocarril Vitória Minas y por el Pasillo de Exportación. Otro punto fuerte de la región es el desarrollo e instalación de grandes industrias de producción de bienes intermedios, como las siderúrgicas Usiminas y Acesita y la productora de celulosa Cenibra. Socio: Representado por la Agencia RMBH Estado de Goiás Región Metropolitana de Goiânia (RMG) La Región Metropolitana de Goiânia, con sus once municipios, destaca en la producción agropecuaria. Administrada por la Secretaría de Estado de Desarrollo de Goiás, la región corresponde el 60% del PIB y alberga al 35% de la población del

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Estado. Socio: Secretaría de Estado de Desarrollo de la Región Metropolitana de Goiânia Estado de Paraná Región Metropolitana de Curitiba (RMC) Formada por 29 municipios, la Región Metropolitana de Curitiba, en el Estado de Paraná, posee un gran polo industrial, siendo la sede de 12 de las empresas más importantes que hoy se encuentran en Brasil. Con altos indicadores sociales, la región posee una tasa de desempleo menor que la media nacional. El área de la RM corresponde el 8% del territorio del Estado y el 31% de la población. Socios: Ayuntamiento Municipal de Curitiba - Instituto Municipal de Administración Pública Estado de Rio Grande do Sul Región Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) Con 33 municipios y representando el 37% de la población del Estado de Rio Grande do Sul, la Región Metropolitana de Porto Alegre posee una economía muy diversificada y en constante crecimiento. Su territorio se puede dividir en tres regiones, donde cada región representa un vector económico diferente. Mientras el sur es conocido por su producción de cuero, pieles, papel y cartón; el norte tiene un parque industrial bien desarrollado donde destacan la petroquímica, la metalurgia y la producción de productos alimentarios. En el este y el oeste de la región se llevan acabo actividades rurales. Socio: Municipalidad de Porto Alegre y Municipalidad de Canoas Estado de Pará Región Metropolitana de Belém (RMB) La Región Metropolitana de Belém es una de las cinco regiones metropolitanas mayores de Brasil, además ser la principal vía de entrada al norte del país y tener los puertos más próximos a Estados Unidos y Europa. La región cuenta con industrias muy desarrolladas en las áreas alimentarias, naval, metalúrgica, pesquera, química y maderera.

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Socio: Instituto de Desarrollo Económico, Social y Ambiental de Pará - IDESP Región Metropolitana de Brasilia La estrategia de interiorización del desarrollo e integración nacional que transfirió la capital federal hacia el Planalto Central de Brasil fue determinante en el intenso proceso de urbanización de la región Centro Oeste. Desde el inicio de la década de los 70, el proceso de formación del Área Metropolitana de Brasilia se intensificó como consecuencia de la concretización de la transferencia de la capital federal a la región. Debido a su complejidad institucional y por ser un territorio constituido por dos estados de la federación, la Región Metropolitana de Brasilia no existe formalmente como tal. En este contexto, el Gobierno Federal creó en 1998, a través de una ley complementaria, la Región Integrada de Desarrollo del Distrito Federal y Entorno (RIDE-Df) formada por 19 municipios del Estado de Goiás, 3 municipios del Estado de Minas Gerais y el Distrito Federal. La RIDE se constituye como una figura institucional con la función de articular los entes públicos en relación a la dinamización económica y provisión de las infraestructuras necesarias para el desarrollo a escala regional. Su extensión es de 57,169 mil km², correspondiendo el Distrito Federal al 10% de este total. En el DF se localiza 70% de la población de la RIDE y presenta un PIB de casi 15 veces el valor del PIB del Entorno. El PIB de DF, en 2006, fue de R$ 89,6 mil millones mientras el PIB del Entorno para ese mismo año fue 6 mil millones de reales. Socio: Gobierno del Distrito Federal África del Sur Región Metropolitana de Gauteng La Región Metropolitana de Gauteng es la región más rica de África del Sur. Contiene la mayor ciudad del país, Johannesburgo, así como su Corte Constitucional. Con 12,3 millones de habitantes, dicha región es la más poblada del país, aunque represente apenas el 1,5% del territorio nacional. A pesar de ser la menor provincia de África del Sur, Gauteng se encuentra entre las 40 mayores regiones metropolitanas del mundo. Socio: Gobierno de la Provincia de Gauteng

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Argentina Área Metropolitana de Rosario (AMR) El Área Metropolitana de Rosario está ubicada en la provincia de Santa Fe, Argentina, alberga 23 municipios y aproximadamente 1.200.000 habitantes. Su acción metropolitana la coordinan una agencia Metropolitana del municipio sede, Rosario, y el Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM). La región presenta una gran variedad de recursos naturales y una industria agropecuaria en desarrollo, especialmente con el apoyo de la presencia de la red ferroviaria y de los puertos de la región. Socio: Municipalidad de Rosario - Metropolitana Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) Formada por 40 municipios y grandes conglomerados urbanos, el Área Metropolitana de Buenos Aires concentra 13 millones de habitantes, correspondiendo al 46% de la población argentina y genera el 52% del PIB. Considerada la segunda mayor región metropolitana de América del Sur y 16ª del mundo, el AMBA no está institucionalizada y trata sus temas metropolitanos de acuerdo con las necesidades sectoriales. Socio: Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Perú Región Metropolitana de Lima y Callao (AMLC) La Región Metropolitana de Lima y Callao, en Perú, está dividida en dos provincias (Lima y Callao) y en 49 demarcaciones. Esta región no solamente concentra más del 28% de la población nacional, sino que también representa el 45% del PIB nacional, el 56% del PIB industrial y el 60% de los servicios nacionales. Los vectores de la economía más desarrollados son el sector portuario y aeroportuario. Socio: Instituto de Urbanismo y Planificación de Perú México Zona Metropolitana de Valle de México (ZMVM) La Zona Metropolitana de Valle de México está formada por 59 municipios, más las 16 divisiones del Distrito Federal de México. Con 19 millones de habitantes, está considerada como una de las

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regiones más pobladas del mundo. En la región se concentran la mayor parte de las actividades económicas de México, además de representar 1/3 de su PIB. Socio: Secretaría de Gobierno - Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y Relación Gubernamental China

Pearl - River Delta Metropolitana La región conocida como The Greater Pearl-River Delta, no solo posee una extensión territorial mayor que algunos países europeos como Suiza y Dinamarca, sino que también ya representa el 80% del PIB de la provincia de Guangdong, donde está ubicada. La presencia de Hong Kong convierte la región en una potencia económica y financiera dentro de China, intensificada por el rápido desarrollo de un polo industrial. (MEJORAR) Socio: Instituto de Estudios Internacionales de la Academia Guangzhou de Ciencias Sociales

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03.

HISTORIAL DEL PROCESO DE TRABAJO Con el objetivo de capacitar y diseminar el conocimiento de las mejores prácticas en el área de gobernanza y alternativa de financiación de proyectos metropolitanos, la Iniciativa inició el trabajo de investigación en 2012. Tras ser aprobado el proyecto de sumisión durante el 10º Congreso Mundial de Metrópolis en Porto Alegre, Brasil, se organizó un primer encuentro en São Paulo, en junio de 2012, con la presencia de los representantes de diversas regiones metropolitanas de Brasil e internacionales. La reunión proporcionó el primer intercambio de experiencias de los socios, que pudieron presentar sus estrategias de desarrollo y principales problemas en la gestión metropolitana. A lo largo de 2012 y 2013 se adhirieron a la Iniciativa diecinueve socios, procedentes de siete países y cinco continentes. Con el objetivo de comprender las condiciones de formación e institucionalización de las regiones metropolitanas y, posteriormente, generar un proceso de comparación, respetando sus distinciones, se solicitó tras este primer encuentro presencial, que se llevara a cabo la cumplimentación de cuadros y cuestionarios (anexo) con informaciones territoriales, demográficas, económicas, así como niveles de planificación y aspectos de la financiación de proyectos a cada región socia. En el primer semestre de 2012, la coordinación de la Iniciativa tuvo su primera presentación internacional en Nueva Deli, India,. En el evento sobre Planificación Estratégica Integrada y Alianzas Público-Privada de la Red de Metrópolis organizado por la Iniciativa de Melbourne, los técnicos de São Paulo abordaron la temática de la planificación estratégica integrada y las alianzas público-privadas junto al programa de las Naciones Unidas para Ciudades Compactas de la Universidad RMIT, Melbourne, y el Instituto Nacional de Asuntos Urbanos de Nueva Deli (NIUA).

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

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En septiembre de 2012, el equipo técnico de la Iniciativa fue invitado para la formación del networking event “Metropolises at Work: Governance, Finance, and the Execution of Public Policies” en el 6º Foro Urbano Mundial del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos y (ONU-Habitat) que se celebró en Nápoles, con el objetivo de compartir las experiencias sobre financiación metropolitanacon otros socios. En dicha ocasión, São Paulo promovió el debate sobre el tema enfoque del Estudio y contó con la presentación de las experiencias de gobernanza metropolitana de Barcelona, Johannesburgo y México. La nueva etapa de la Iniciativa se centró en la identificación de casos prácticos en temas relevantes para la pauta de funciones públicas de interés metropolitano. Durante dos días de abril de 2013, se reunieron en São Paulo representantes de diversa regiones metropolitanas como Buenos Aires, Rosario, Gauteng, Belém, Curitiba, Belo Horizonte, Brasilia y Goiânia para discutir sobre las alianzas público-privadas en la financiación de las acciones y proyectos metropolitanos. Especialistas de diferentes regiones compartieron sus experiencias en proyectos públicos que cuentan con algún tipo de financiación privada en las áreas de transporte, salud, gestión de residuos sólidos, habitación social y renovación urbana. En este encuentro, los socios eligieron el Área Metropolitana de Rosario como caso de estudio, con el objetivo de comprender aspectos de su arreglo voluntario y la concertación público privada que originó un gran proceso de revitalización urbana de la ciudad. En julio de 2013, fueron reportados los nuevos avances del Estudio en la sesión de la Iniciativa del Encuentro Anual de la Red Metrópolis, en Johannesburgo, África del Sur. En el evento también fueron presentados proyectos de alianzas público privadas, concluidos y en ejecución en las áreas de transporte, habitación social y revitalización urbana de las respectivas localidades, región metropolitana de Gauteng, São Paulo y Buenos Aires. Además de la realización de la sesión, el viaje a África del Sur proporcionó el contacto de los idealizadores de la Iniciativa con el proyecto de transporte metropolitano ‘Gautrain’, reportado posteriormente. Reconociendo el enfoque del estudio en las opciones de financiación para proyectos metropolitanos, la coordinación técnica de la Iniciativa fue invitada a realizar en conjunto con el

21

ONU-Habitat y la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ), una sesión conjunta durante el 4º Congreso Mundial de la Red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), celebrado en Rabat, Marruecos, en octubre de 2013. Se presentaron los resultados preliminares del estudio y la experiencia de São Paulo con las Alianzas Público Privada (APPs) sobre transporte y sanidad en las ciudades africanas: Línea 4 amarilla del metro y Estación de Tratamiento de Taiaçupeba - además de aspectos técnicos relativos a la elaboración de los proyectos y la la seguridad. Los especialistas de ONU Habitat y GIZ presentaron los desafíos que las regiones emergentes están afrontando en la prestación de servicios básicos a los ciudadanos y una metodología de soporte a las pequeñas ciudades asiáticas en el desarrollo de planes para financiación de infraestructura. En la fase final del Estudio, integrantes de la Iniciativa realizaron un viaje técnico a Río de Janeiro, con el fin de conocer la operación urbana Porto Maravilha, programa de revitalización de la Municipalidad de Río de Janeiro que tiene por intuito la recalificación de 5 millones de metros cuadrados de la zona portuaria de la ciudad con la alianza del sector privado. En la secuencia, visitaron la Agencia de Desarrollo Metropolitano de Belo Horizonte, en Minas Gerais, donde se profundizó sobrela política de gestión de residuos sólidos urbanos con apoyo privado. En marzo de 2014 fue promovida una misión conjunta entre los técnicos de la Iniciativa y los socios de otras regiones metropolitanas socias (Goiânia, São Paulo, Curitiba) para Argentina. En la programación, fueron visitadas las obras de revitalización urbana de las ciudades de Rosario y Buenos Aires, así como discutida la pauta de la gobernanza metropolitana de las respectivas ciudades con especialistas locales. Todos los workshops y documentos de trabajo reportados arriba sirvieron como instrumentos fundamentales para el desarrollo del contenido del presente estudio. Las visitas técnicas desempeñaron un papel relevante al proporcionar el contacto directo con los proyectos aquí reportados entre los socios y propiciar un intenso intercambio de experiencias. El material solicitado a los socios (cuadros y cuestionarios) sirvió como instrumento fundamental para la construcción del conjunto de aspectos político-institucionales y socioeconómicos de las regiones aquí reportadas.

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De esa forma el equipo técnico dispuso de los recursos suficientes para la identificación de las diferentes prácticas internacionales en el área de la gobernanza y financiación de proyectos metropolitanos que pueden servir como lecciones aprendidas pasibles de ser apropiadas con las adaptaciones necesarias, para otras regiones metropolitanas.

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04.

DIAGNÓSTICO SOCIOECONÓMICO ALGUNOS PUNTOS PARA DISCUSIÓN Para encaminar este análisis se pidió a los socios de la Iniciativa, que rellenasen los diversos cuadros cubriendo las dimensiones territoriales, poblacionales, económicas, instrumentos de planificación y de financiación de la acción metropolitana. Los cuadros constan en el anexo de este texto. La dinámica demográfica de las metrópolis socias se pauta en la mayor parte de los casos por la concentración poblacional y alta densidad. Además, tal dinámica muchas veces se materializa en conurbación entre los municipios y mediante relaciones de complementariedad entre la ciudad sede y otros municipios del área de influencia; esto es lo que comprobamos en el estudio con las RMs, que exhiben una alta tasa de urbanización, alcanzando casi el 100% en algunas áreas. Las densidades demográficas son bastantes altas, con varios ejemplos de más de 1.000 habitantes por Km². La región del Callao, ubicada en Perú, cuentacon la mayor densidad habitacional casi 6 mil habitantes por Km² (Véase Cuadro 1- Configuración Territorial). La densidad denota gran heterogeneidad y diferencia la escala entre las metrópolis. A pesar de que varias RMs cuentan con un gran número de municipios que las integranformalmente, solo una parte, compone un tejido urbano único o fuertemente integrado por la mancha urbana. En el caso de la reciéncreada Región Metropolitana del Vale de Paraíba y Litoral Norte (RMVPLN), Estado de São Paulo, son 39 municipios, cuyas densidades varían desde un nivel mínimo de 7,14 hab./km2 hasta 573hab./Km2 para la ciudad sede. En el Cuadro 2 (Características Demográficas), uno de los aspectos a ser resaltados es el peso demográfico de la Región Metropolitana en el contexto del País y también en el regional.

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

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Es interesante notar que la región que concentra la mayor parte de la población del país es Buenos Aires, con el 37%, en claro contraste con la Región de la Baixada Santista y del Vale do Acero, con apenas 0,2% de la población nacional11. En más de la mitad de los casos estudiados, la ciudad sede (o núcleo) concentra más del 50% de la población de la Región Metropolitana. El peso demográfico relevante (y en algunos casos también el económico) de la ciudad sede revela su papel de centralidad que muchas veces se constituye en obstáculo al equilibrio político de posibles arreglos de gobernanza en la Región Metropolitana. En lo que se refiere a la tasa media de crecimiento demográfico se verifica un porcentaje reducido en algunas regiones, como es el caso de la RMSP, en la cual la tasa se situó en un 0,97% entre 2000 y 2010, por debajo del porcentaje de Brasil (1,17%) y del Estado de São Paulo (1,09%), revelando la acentuada caída en el crecimiento demográfico. El análisis más riguroso muestra una declinación del crecimiento en las áreas centrales de la RMSP y un crecimiento en las porciones periféricas: mientras el municipio de São Paulo (ciudad sede) creció a tasas bien reducidas y el saldo migratorio fue negativo (es decir, pérdidas poblacionales líquidas); el entorno creció a una tasa de aproximadamente el doble, representandola emigración, en ese caso, casi la totalidad del aumento demográfico observado en esos municipios. Las regiones centrales son las poseedoras de la mayor parte de los servicios de infraestructura, equipos públicos y de las colocaciones formales, mientras que las llamadas periferias, carecen de la mayor parte de los servicios. Esa dinámica encarece las inversiones en infraestructura, principalmente de transporte, debido a los desplazamientos pendulares realizados diariamente por la población más pobre en dirección a las áreas centrales de la región que concentra el mayor número de empleos.

11 Esa diferenciación en el caso brasileño puede ser explicada por la condición continental del país, así como una mejor distribución nacional de red de ciudades.

Por otro lado, hay regiones en las que esa tasa aún permanece elevada, alcanzanzando casi el 2%, como es el caso de las regiones metropolitanas de Belém, Campinas (RMC) y Goiânia (RMG). En la RMG, se observa un proceso de crecimiento poblacional acelerado en los últimos años: los actuales 20 municipios de la RMG, totalizaban 501.063 habitantes en 1970; y 2.173.141 habitantes en 2010, , según dados del IBGE, resultando una tasa geométrica de crecimiento poblacional para el período del 4,31% al año.

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El fenómeno de la movilidad pendular en la Macrometropolis Paulista

“Los datos muestran que en la Macrometropolis paulista, en 2010, más de 2,9 millones de personas se movían de forma regular para efectos de estudio o trabajo”

El aumento del volumen de los movimientos pendulares en la Macro metrópolis, siendo en un contexto de significativa reducción del crecimiento demográfico de todas las RMs del Estado de São Paulo y aglomeraciones urbanas implicadas, muestra que ese fenómeno, aunque sea fruto de un proceso de crecimiento, expansión e incremento de la heterogeneidad socio-espacial de las regiones, no depende necesariamente de un crecimiento demográfico constante. En realidad, el análisis de las regiones deja muy claro que, en función de la complementariedad, integración, continuidad y fluidez espacial que tienden a caracterizar una aglomeración urbana - en especial la de carácter metropolitano -, ese fenómeno puede adquirir cierta autonomía en función de cambios en las formas de uso y ocupación del suelo urbano, ya sea en términos demográficos o económicos. Es decir, más que una consecuencia del crecimiento demográfico, la movilidad pendular refleja el “movimiento” de la metrópolis fruto de reordenamientos socioeconómicos y demográficos internos habidos que, como sabemos, no solo dependen de las acciones privadas, pero ttambién de la intervención pública, en ese último caso vía regulación o con políticas específicas. Los datos muestran que en la Macrometropolis paulista, en 2010, más de 2,9 millones de personas se movían de forma regular para efectos de estudio o trabajo, es decir, un crecimiento de más del 76% en diez años. El crecimiento de los flujos, destaca para aquellos que salen o entran en las regiones (externos) pone de manifiesto la relevancia económica y demográfica del área, dando lugar auna dinámica cada vez mayor y abarcando áreas geográficamente más amplias. En términos absolutos, la RMSP es la que mayor volumen de personas moviliza, con 12,9 millón de personas realizando diariamente movimientos pendulares, le siguela RMC con más de 311 mil personas, la RMBS con 200 mil, y RMVPLN con 149 mil. Fuente: El fenómeno de la movilidad pendular en la Macro metrópolis del Estado de São Paulo: una visión a partir de las cuatro Regiones Metropolitanas oficiales. Núcleo de Estudios de Población (Nepo) de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp). Estudio hecho a petición de Emplasa. Enero de 2013.

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La dinámica económica de las regiones metropolitanas se caracteriza por unaconcentración económica expresiva, y cuenta con actividades económicas, por ser locus de competitividad de la economía y de funciones económicas superiores en la mayor parte de los casos; de importancia nacional/mundial. En el contexto regional, es aún más visible el peso económico de las RMs, que en algunos casos junto con el Producto Interior Bruto de la región representan más del 80% del total de las provincias o Estados; como es el caso de Buenos Aires, en Argentina y Pearl River, en China. Los datos del PIB per cápita, no son representativospara el análisis de la calidad de vida de la Región Metropolitana. Participación % de las RMs en el PIB regional 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

Pe ar -R iv er

D el Bu ta en os A Ri ire o s de Ja ne RM iro Sã o Pa ul o Ro sá Li rio m a e RM Ca lla Po o rt o Al eg re RM RM Be Go ia lo ni H or a G iz au o nt te e ng Re gi on Re de Zo na RM 10 M Be e lé M trop m éx . ic Va o lle de RM Cu r RM iti ba Ca m RM pi RM n Va as le Va do le /L A ito ço RM ra lN Ba or ix ad te a Sa nt is ta

0%

Fuente: Elaborado por el autor

Esto demuestra que las regiones socias del proyecto aún se encuentran bastante desfasadas en este apartado, con respecto a Europa y Estados Unidos, en los cuales el PIB per cápita de las regiones se sitúa sobre US$ 40 mil/año. En el caso de la AMB, este indicador fue estimado en € 32.700 en 2008. El cuadro abajo (Industria y Servicios) indica la dimensión de la participación de la industria y de los servicios en cada RM. Es interesante observar como los servicios representan la actividad económica de mayor preponderancia en las áreas metropolitanas. En algunos casos, como Rosario, en Argentina, y Rio de Janeiro y Belém, en Brasil, llegan a representar cerca del 80% del valor agregado total, quedándose la industria con el restante.

27

90%

Participación % del sector de servicios en el Valor Agregado Regional

80% 70% 60% 50%

Servicios

40%

Industria

30% 20% 10%

RM VA Ts G hw au an te ng e Re Jo gi ha on nn es bu rg

RM C RM VP LN Pe RM ar l-R PA iv er D el ta

RM BS (B ar ce lo na ) RM BH

AM B

RM SP

(B RM ue G no s Ai re s)

AM BA

AM R

RM RJ (R os ár RM io) Be lé m

0%

Fuente: Elaborado por el autor

El proceso de globalización explica en gran parte esas estadísticas, una vez que las metrópolis se han transformado en polos de ubicación de servicios de alto valor agregado (finanzas, cultura, salud, investigación y desarrollo etc.), hay que atenerse a los efectos de cambios acentuados en el perfil económico, ya que los procesos de salida de la industria de las áreas metropolitanas en dirección a centros de menor porte pueden generar desempleo e informalidad en las relaciones de trabajo. Asimismo, la emergencia de servicios de alto valor agregado demanda oferta de mano de obra cualificada, a menudoescasa en la región. Se percibe que cuestiones como la sanidad ambiental y la movilidad urbana se encuentranentre los principales problemas de las áreas metropolitanas, así como la falta de compatibilización en las definiciones del uso del suelo y la contaminación ambiental del aire, de los ríos y el litoral. Gran parte de las regiones han corregido la mayor parte de estos problemas en sus planes estratégicos de largo plazo, algunos de ellos ya en ejecución.

28

Principales Desafíos y Problemas de las Regiones Metropolitanas (en %) Infraestructura y medio ambiente Estructura espacial centralizada en las principales ciudades

35

Contaminación atmosférica, fluvial y costera

35 29

Falta de conformidad en las definiciones del uso del suelo

41

Conflicto en la circulación del transporte de carga Estructuras de carreteras y ferrovías deficientes

29

Manejo de cuencas hídricas

29

Gestión de residuos sólidos urbanos ineficientes

35

Medio ambiente e infraestructura

35

Calidad de urbanización (áreas de riesgo y chabolas)

35

Movilidad y transporte metropolitano integrado

47 65

Sanidad ambiental

10

0

20

40

30

70

60

50

Fuente: Elaborado por el autor

Desarrollo económico Necesidad de creación de empleos

18

Estructura poco diversificada

18

Heterogeneidad con respecto a la estructura productiva y la renta media

18

Asimetrías demográficas

18 29

Mejoría de la gestión y de las finanzas públicas locales

12

Política de empleo y competitividad Necesidad de crecimiento económico sostenible

35 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: Elaborado por el autor

29

Problemas sociales Pobreza

29

Alto pasivo social y ambiental generado por industrias

6

Alto índices de violencia y criminalidad

18

Inseguridad

47

Exclusión social

18 0

10

20

30

40

50

Fuente: Elaborado por el autor

30

05.

CARACTERÍSTICAS DEL APARATO INSTITUCIONAL DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN METROPOLITANA La importancia de la evaluación del aparato institucional de cada región metropolitana socia se debe a nuestro propósito de entender cuáles son los procesos, mecanismos y arreglos institucionales que apoyan la toma de decisiones para la concretización de las acciones. Más que eso, nos interesa determinar cuales arreglos institucionales, estructuras e instrumentos de políticas públicas son utilizados por los actores públicos y privados para llevar a cabo las etapas de planificación, determinación de los recursos financieros y de hecho lograr éxito en la ejecución y gestión de inversiones metropolitanas. Lefèvre (2005) desarrolló categorías que denominó modelos de gobernanza, partiendo del principio que en las diversas realidades nacionales el desafío de la fragmentación institucional viene siendo afrontado de alguna manera, existiendo o no construcción institucional, creando o no una autoridad metropolitana. Así, hay modelos que operan por medio de la construcción institucional y otros que operan a través de la cooperación y asociación de gobiernos locales de una determinada región. Por medio de un cuestionario enviado a las instituciones socias del estudio, se estudiaronlos puntos descritos abajo:12 Regiones Metropolitanas cumplimentaron el cuestionario.

12

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

31

� Estructura institucional de planificación y gestión metropolitana (nombre del organismo, vinculación políticoinstitucional, fecha de creación, funciones principales y organismos subordinados); � Modelo institucional de planificación y gestión metropolitana, así como sus características (arreglo formal o informal); � Evaluación y calificación de la organización y de la actuación del modelo de planificación y gestión metropolitana; � Participación de otros actores en las decisiones; � Mecanismos/instrumentos que viabilizan esa participación; � Grado de efectividad de la participación de los demás actores sociales en la planificación y gestión metropolitana.

La mayor parte de las regiones poseen su modelo institucional de planificación y gestión centralizado a nivel regional. Es el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México y de todas las regiones metropolitanas de Brasil (Belo Horizonte, São Paulo, Campinas, Baixada Santista, Vale de Paraíba y Litoral Norte, Goiânia, Belém y Curitiba).

Modelo institucional de planificación y gestión metropolitana (en %)

60

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

0 Centralizado a nivel nacional

Centralizado a nivel regional

20

20

Asociación entre municipios metropolitanos

Otros

Fuente: Elaborado por el autor

32

“En Rosario, el modelo es de asociación voluntaria de municipios y la forma de creación fue por medio de un convenio de adhesión voluntaria de los municipios y comunas”

El modelo de asociación entre municipios metropolitanos tiene lugar en Buenos Aires y Rosario y se pueden encontrar otras formas de institucionalización en el Área Metropolitana de Barcelona y en la REDE 10. La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) no posee estructura de organismo político y administrativo y puede ser descrita como un área de mercado económico incluida en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con más 40 municipios. La RMBA no es un área institucionalizada y la cooperación se lleva a cabo por temas cuando la mayor parte de los gobiernos locales divide el mismo problema. Además de ser la capital del país, Buenos Aires es sede del gobierno central y es considerada una ciudad autónoma lo que ocasiona que la coexistencia de jurisdicciones nacional, estatal y municipal genere superposiciones político-administrativas. En Rosario, el modelo es de asociación voluntaria de municipios y la forma de creación fue por medio de un convenio de adhesión voluntaria de los municipios y comunas, refrendado por los organismos legislativos locales. En el caso del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), el nuevo modelo de gestión que entró en vigoren 2011, asume el formato de ente local supramunicipal de carácter territorial y lo rígen las mismas normas válidas para las provincias y gobiernos locales del país. La AMB incorpora las capacidades de las 3 entidades metropolitanas que existían anteriormente (transporte público, movilidad urbana, suministro de agua, gestión de residuos, infraestructuras de interés metropolitano, parques, plazas y habitación) y también asume otras, como ordenación del territorio, desarrollo económico y cohesión social y territorial. Tales capacidades son ejercidas en un ambiente institucional complejo, pues son compartidas entre el gobierno local, autónomo y estatal. La Red de Gobernanza Colaborativa (REDE 10) fue firmada a través de Protocolo de Cooperación Mutua firmado el 08/10/09, incluyendo, entre otros, los compromisos de instituir y participar en grupos de trabajo sobre temas de interés común y establecer acciones y programasobservando los principios de la gobernanza colaborativa, de la gestión en redes, y la inserción e integración metropolitanas. La idea es reforzar el sistema de gestión de la región metropolitana de Belo Horizonte. Perú se caracteriza por ser un estado unitario y no federativo.

33

“Desde que la constitución de 1988 delegó a los estados de Brasil, la tareade creación de regiones metropolitanas, se produjo una búsqueda constante de metodologías para mejorar la gestión de esas áreas”

La organización político administrativa se forma por distritos, provincia, y departamentos (actualmente llamados de gobiernos regionales). No existen áreas metropolitanas formalmente creadas por alguna regla u otro instrumento reglamentar. Sin embargo, el territorio metropolitano reconocido por todos es Lima y Callao, denominada “Región Metropolitana de Lima y Callao”. En México, el núcleo del área metropolitana está formado porla Ciudad de México y el Distrito Federal, que desde su creación ha tenido una posición privilegiada en la asignación de recursos federales y un papel relevantecomo la capital nacional. La relación entre el área metropolitana y del Estado de México se refleja en la práctica de algunas empresas que pagan impuestos en la Ciudad de México, donde está ubicada su sede, mientras algunos otros establecimientos y operaciones están fuera de la Ciudad de México, ubicados en los condados y otros municipios. Por ley, el Distrito Federal se define como el repositorio de las capacidades nacionales y estatales. Esta posición como ciudad capital y el área metropolitana otorga a la Ciudad de México un papel importante a nivel nacional y estatal, en términos de su gobernanza. Desde que la constitución de 1988 delegó a los estados de Brasil, la tareade creación de regiones metropolitanas, se produjo una búsqueda constante de metodologías para mejorar la gestión de esas áreas. El Estado de São Paulo creó en 2011, por medio del decreto nº 56.887, una estructura de gobernanza para articular la planificación metropolitana. Esa estructura está compuesta por el Sistema Estatal de Desarrollo Metropolitano (SEDM), con el principal propósito de articular soluciones y planificar junto con los municipios métodos para afrontaro los principales problemas regionales. Como parte del sistema y cuerpo colegiado del Estado fue constituida la Cámara de Desarrollo Metropolitano (CDM) compuesta por 11 secretarios y presidida por el gobernador. La Cámara es responsable de establecer la política estatal de las regiones metropolitanas, para la resolución de problemas comunes enlos municipios y tiene carácter consultivo, normativo y deliberativo. Está actualmente vinculada a la Casa Civil del gobierno del Estado. También forman parte del Sistema, la Secretaría Ejecutiva y los Comités Ejecutivos de Acción Metropolitana. El SEDM prevé que cada RM cuente con una agencia regional,

34

“La Asamblea Metropolitana asume el papel de organismo de decisión superior, y como tal le compete definir las macrodirectrices de la planificación global de la región”

como es el caso de la Agemcamp (Agencia Metropolitana de Campinas) para la RMC y de la Agem (Agencia Metropolitana de la Baixada Santista) para la RMBS, funcionando en el caso de la RMSP y de la RMVPLN, Emplasa también como Agencia Metropolitana. En ese territorio son grandes los desafíos a afrontar en función de la escala de la necesidad de inversión en la infraestructura regional y de la dimensión de los problemas. La Región Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) se configura como un caso interesante de estudio, por su peculiar conjunto de experiencias. La RMBH está compuesta actualmente por 34 municipios y tiene raíces históricas comunes a otras regiones del país que se remontan a la década de los 70, bajo los auspicios del gobierno militar. La Ley Complementaria nº 14, creó las ocho primeras regiones metropolitanas brasileñas les confirió un tratamiento homogéneo y atribuyó su gestión a dos consejos: el consultivo y el deliberativo. En la RMBH los consejos contaban con el apoyo técnico de una institución de planificación estatal: el Grupo Ejecutivo del Plan Metropolitano de Belo Horizonte (Plambel). A pesar del perfil centralizador y tecnocrático que caracterizó la planificación en la época del régimen militar, esta institución extinta en 1996, aseguró expresivos avances normativos y de inversiones. En 2004 fue promulgada la Enmienda Constitucional nº 65 que reorganizó el arreglo institucional de las regiones metropolitanas mineras. El nuevo arreglo, ahora vigente, se asienta en tres pilares: la Asamblea Metropolitana, el Consejo Deliberativo de Desarrollo Metropolitano y la Agencia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Belo Horizonte (Agencia RMBH), institución con carácter técnico y ejecutivo. Los instrumentos de planificación previstos son el Plano Director de Desarrollo Integrado de la RMBH (PDDI) y el Fondo de Desarrollo Metropolitano (FDM). La Conferencia Metropolitana, realizada cada dos años, amplía el poder de participación de la sociedad civil organizada. La Asamblea Metropolitana asume el papel de organismo de decisión superior, y como tal le compete definir las macrodirectrices de la planificación global de la región y vetar, por medio de un quórum cualificado, las resoluciones emitidas por el Consejo Deliberativo. El Consejo es una instancia colegiada y es integrado por dieciséis miembros, con representación paritaria entre Estado y Municipios. Se trata de uno de los pocos consejos en el ámbito metropolitano que incorpora la sociedad civil en la esfera deliberativa.

35

Región Metropolitana de Río de Janeiro

La RMRJ no dispone de un ente de gestión metropolitana para que la planificación y las acciones territoriales sean orientadas desde la visión integrada del arreglo metropolitano. La primera y única iniciativa en este sentido se da con la creación de la FUNDREM. Tras su extinción, la gestión de la RMRJ quedó desintegrada, es decir, pasó a ser tratada por organismos diversos, los cuales crearon dentro de sus capacidades, sus propias regionalizaciones. De acuerdo con el Proyecto Gobernanza Metropolitana liderado por el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA), en el presente parece existir un acuerdo en torno a la necesidad de que hayaun organismo devdicado a la gestión integrada - y compartida entre el poder público, la iniciativa privada y los entes de la sociedad civil organizada - de la RMRJ, siguiendo un modelo de gobernanza. En 2011, el Gobierno del Estado de Río de Janeiro creó el Comité Ejecutivo de Estrategias Metropolitanas - actualmente el único organismo que puede ser considerado como instancia de gestión metropolitana. El Comité es un ente de articulación creado para posibilitar el diálogo entre los diversos agentes que actúan en la RMRJ, ya que la planificación del espacio metropolitano en Río de Janeiro se da de modo fragmentado.

Fuente: Proyecto Gobernanza - IPEA

El Consejo de Desarrollo de la Región Metropolitana de Goiânia (CODEMETRO) es la instancia de carácter normativo y deliberativo responsable por la gestión metropolitana. Actualmente el Consejo está bajo la responsabilidad de la Secretaría de Estado de Desarrollo de la Región Metropolitana (SEDRMG) que deberá promover la ejecución de las directrices definidas por el CODEMETRO y el asesoramiento, bien como el apoyo administrativo y técnico necesario al CODEMETRO. En cuanto a la evaluación y calificación de la organización y actuación del modelo institucional de planificación, con excepción de la AMB que evalúa el modelo como eficiente; todas las otras regiones consideran que la actual organización es buena o poco eficiente, según muestra el gráfico más abajo.

36

Evaluación de la actuación del modelo institucional de la planificación (en %)

56

60% 50% 40%

33

30% 20% 10% 0%

“La representación del sector privado en los aparatos decisorios ocurre apenas en la AMB, Belo Horizonte y Rosario”

11 Eficiente

Bueno

Poco Eficiente

Fuente: Elaborado por el autor

El cuestionamiento sobre la participación o representación de otros actores en los modelos de planificación y gestión mostró que el 70% de las metrópolis incluyen la participación de otras esferas gubernamentales y el 60% de la sociedad civil. Es interesante el caso de la RMBH. El Consejo Deliberativo está compuesto por dieciséis votantes, siendo dos representantes de la sociedad civil electos en una conferencia metropolitana. Para ampliar el espacio garantizado para la sociedad organizada, los dos representantes del Consejo Deliberativo y sus respectivos suplentes adoptaron en las primeras reuniones del consejo, la estrategia de compartir sus respectivos “mandatos” con otros representantes de la sociedad civil. Así fue constituido informalmenteun colegio, actualmente compuesto por treinta miembrosestá integrado por representantes de movimientos populares, movimientos sociales, sindicatos de trabajadores, empresarios vinculados a la producción y financiación de proyectos urbanísticos, entidades académicas y de investigación, representantes de organizaciones no gubernamentales, yotros integrantes de la sociedad civil organizada. Sin embargo, la representación del sector privado en los aparatos decisorios es escasa en la AMB, Belo Horizonte y Rosario. Cabe resaltar que la formalización legal de la participación de diversos actores, no garantiza por sí misma la efectividad de esa representación. Esa cuestión nos remite al problema de la coordinación intergubernamental, es decir, de las formas que se asumen al integrar y compartirs decisiones en las diferentes esferas de gobierno. 37

Particularmente en Brasil, donde se encuentran gran parte de los socios de la Iniciativa, se observa que a pesar de que las estructuras fueron creadas después de 1988, aún existen problemas para que los modelos operativos garanticen la gestión compartida. Es decir aunque sea posible examinar modelos y criterios distintos de organización institucional, el hecho común es que casi todos muestran baja efectividad. La sociedad civil integra, por ley, la mayor parte de los consejos de las regiones metropolitanas, pero la experiencia ha demostrado que no hay una participación efectiva en las consultas para mejorar laplanificación de las acciones ni tampoco en las decisiones. Otro punto a tener en cuenta es la estructura de paridad que existe entre los entes, que en muchos casos está denotada en el ámbito legal, pero de forma amplia, ya que la desigualdad de alcance económico y poblacional entre las municipalidades impide en la práctica una cooperación voluntaria. En el Área Metropolitana de Rosario la etapa inicial de formación propicia que el grado de eficacia de la participación varíe de acuerdo con las agendas que están siendo discutidas. Actualmente con la formación del ente metropolitano se está realilzando un intenso trabajo con los gobiernos locales a nivel político (alcaldes y jefes comunales y áreas de gobierno de la Provincia de Santa Fe) y también a nivel técnico (empleados de cada área) registrándose un alto nivel de participación. Según Rojas, cuando las actividades económicas y las poblaciones penetran en territorios bajo la jurisdicción de varias autoridades locales, se produce una desalineación entre las áreas afectadas por decisiones de inversión y los territorios representados por las autoridades electas13. Por consiguiente salvo algunas excepciones, la mayor parte de las RMs presenta debilidades en los aparatos institucionales que sustentan la gestión, lo que sin duda constituye en elemento impeditivo de pactos territoriales y sociales.

13

Ver ROJAS (2010)

Para Lefèvre (2008), las experiencias internacionales más recientes están a favor de un programa metropolitano para el papel estratégico de la articulación y del acuerdo entre los varios actores y escalas territoriales lo que trasciende cualquier ingeniería institucional. En ese sentido, es fundamental para los resultados del estudio la exploración de nuevas estructuras institucionales que sean concebidas de manera más flexible y ajustadas a la historia económica, política y territorial de cada metrópoli.

38

Gobernanza - Principales problemas (en %) Necesidad de desarrollar directrices de ordenamiento metropolitano

6

Comunicación entre autoridades

12

Ausencia de planificación metropolitana

12

Prácticas participativas, comunicación efectiva, IGR

6

Definir prioridades y gestión en escala metropolitana

12

Necesidad de presupuesto regionalizado

29

Ausencia de recursos financieros para sostener acciones metropolitanas

29

Ambiente político volátil

12

Estructura de financiación sosteniblepara residuos, sanidad y transporte público

6 12

Proceso decisorio lento Problemas de coordinación

35

Restricciones legales

12

Gestión metropolitana eficiente y con centralidad

35 0

5

10

15

20

30

35

40

Fuente: Elaborado por el autor

39

06.

FINANCIACIÓN METROPOLITANA Respecto a la cuestión de la financiación metropolitana encontramos una serie de obstáculos que parecen ser comunes a la mayor parte de las regiones. Podemos citar la justa posición de jurisdicciones políticas distintas que actúan sobre un territorio en el cual viven, trabajan, y demandan con frecuencia servicios diferenciados14. Poblaciones heterogéneas también la complejidad de las políticas urbanas de movilidad de pasajeros, habitación, sanidad, entre otras, exigen altos volúmenes de capital distribuidos normalmente de forma desigual en el tiempo. En su grande mayoría, los municipios que integran las regiones metropolitanas no cuentan con las condiciones para poder proporcionar dichos volúmenes de capital exigidos, ocurriendo normalmente que la ejecución de las acciones sobrepase los mandatos políticos de los alcaldes, lo que acaba generando un desinterés por parte de los ejecutivos. Otras barreras encontradas en la cuestión de la financiación, son las enormes asimetrías de la base fiscal y de la capacidad de financiación intra-metropolitana, reflejo de los tamaños económicos y poblacionales desiguales de los municipios que componen una misma región. Eso da lugar con frecuencia a un comportamiento autárquico en las respuestas de políticas públicas que aplican una visión de ámbito local a problemas que en realidad son metropolitanos. Ese aspecto constituye siempre un punto de disputa cuando se trata de construir acuerdos políticos y con frecuencia se pierde la eficiencia de la inversión.

14

Ver REZENDE (2010)

Bajo ese ángulo, llama la atención la discrepancia entre la capacidad de inversión del conjunto de los municipios que integran las regiones metropolitanas,la del Estado y de la Unión. Además, la capacidad de endeudamiento, particularmente de los municipios con menor dinamismo económico, restringe la posibilidad de solicitud de préstamos para hacer frente a cotizaciones eventuales para la financiación de políticas y

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

40

proyectos metropolitanos. Esa condición de desigualdad requiere la formulación de modelos específicos de financiación y refuerza la importancia de incorporar los tres niveles de gobierno para armonizarla financiación de grandes proyectos y obras. Mientras tanto, no siempre les queda claro a gestores, legisladores, ni a la sociedad en general, que las nuevas estructuras institucionales sean necesarias para dar solución a estos problemas, tanto por la complejidad que la temática implica, como por la forma de financiación que las inversiones metropolitanas requieren. Independientemente de la forma que asume la estructura de gobernanza de la región metropolitana, los recursos financieros son necesarios para hacer frente a los gastos de infraestructura. Son varios los instrumentos disponibles para financiar las acciones metropolitanas, desde los más tradicionales compuestos por impuestos y tasas, hasta otros más contemporáneos, como las alianzas público-privadas, consorcios, concesiones, convenios urbanísticos, captura de mayor valía sobre el valor del suelo etc. En ese sentido es importante entender cuáles son las bases de la financiación metropolitana de los socios de la Iniciativa. La tentativa para obtener respuesta a las siguientes preguntas sirvió como guía al cuestionario enviado a las RMs: � ¿Cuál es la composición de las principales fuentes de recursos de los gobiernos metropolitanos? � ¿Cuál el nivel de autonomía de cada jurisdicción en el acceso a recursos propios y préstamos? � ¿Son las reglas que regulan los mecanismos de financiación metropolitana estables ? � ¿Cuál el papel del sector privado en la financiación?

El siguiente gráfico muestra que el gobierno nacional y regional son los principales financiadores de los proyectos metropolitanos entre los socios de la Iniciativa.

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Fuentes de Financiación de los proyectos metropolitanos Grado de importancia (en %) 20% 15%

Importante

10%

Medianamente

5%

Poco Importante

O tr os

Lo Re ca cu le s rs os Pr iv ad os

al

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0%

Fuente: Elaborado por el autor

Algunas estructuras de gobernanza incorporan fondos financieros como mecanismos de financiación que por lo general, se muestran insuficientes para cubrir el volumen de inversión necesaria para asegurar la competitividad de las metrópolis y garantizar la calidad de vida a sus habitantes. Este tipo de restricción o debilidad acaba generando incertidumbre y atraso en la toma de decisiones.Las RMs socias de Brasil, a excepción de Curitiba, poseen en sus estructuras institucionales la figura del fondo metropolitano, en el que el 50% del total proviene del Estado y el otro 50% de los municipios. Sin embargo, las evaluaciones realizadas sobre la importancia de los recursos del fondo para financiación de los proyectos metropolitanos, muestran que las cantidades no son suficientes para inversiones en infraestructura. Hay diferentes situaciones con relación a la financiación metropolitana de los socios de la Iniciativa. En la AMB, no existe la figura del fondo metropolitano, pero la financiación se garantiza mediante una amplia gama de ingresos provenientes de fuentes variadas, entre las cuales: 1) aportes basados en la participación de ingresos del estado; 2) aportes de municipios metropolitanos calculados sobre los ingresos de bienes inmuebles; 3) contrato programa sobre transporte acordado con la Generalitat de Cataluña, el estado y AMB, por medio del cual se determinan los aportes que cada administración realiza para el mantenimiento del sistema de transporte público metropolitano; 4) tarifas por el uso de transporte público; impuesto sobre la movilidad pagado por los ciudadanos metropolitanos de acuerdo con el valor de sus propiedades inmobiliarias; 5) tasa metropolitana para el tratamiento de residuos y 6) tarifa para la financiación de sanidad.

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“Con excepción del Valle de México y de la Rede 10, todas las regiones alianzas cuentan con algún tipo de reglamentación legal para alianzas público-privadas”

El ejemplo de la AMB muestra que las fuentes claras y específicas de financiación son esenciales para que se desarrolle un incentivo para la acción coordenada. En la RMBA son los gobiernos locales que los que administran los recursos para la financiación metropolitana y no existe fondo metropolitano en el modelo. En el Valle de México, el 0,4% del presupuesto federal se destina a las regiones metropolitanas, pero los recursos son pocos significativos frente a los desafíos de la financiación. , De acuerdo con el 60% de las respuestas, los gobiernos locales son los que poseen mayor influencia en la elección de los proyectos regionales. Lo que revela la ausencia de una planificación integrada en el ámbito metropolitano. Todas esas cuestiones se interrelacionan en el modelo de gobernanza metropolitana a ser adoptado, de aquí la necesidad de buscar nuevos caminos para la gestión pública de las metrópolis; contemplando, incluso, la exigencia de un mayor esfuerzo de cooperación de los diferentes actores implicados y de formas de financiación que incorporen recursos públicos y privados. La inversión en infraestructura urbana es por su naturaleza intensa en la capital y normalmente se distribuye en plazos largos de forma diferente en el sector sanitario y educativo en los cuales predominan los costos corrientes (personal, mantenimiento etc.)15. En este contexto, se estudió la importancia de las alianzas público privadas como formas alternativas de financiación de la inversión metropolitana. Con excepción del Valle de México y de la Rede 10, todas las regiones alianzas cuentan con algún tipo de reglamentación legal para alianzas público-privadas, normalmente se regulan por una ley federal y también estatal. De este modo cuando se analiza la importancia de las alianzas en la financiación metropolitana, se verifica que más del 60% de las RMs consideran poco importante el peso de las alianzas para la ejecución de las acciones. Probablemente, esa constatación se puede dar en función de la contemporaneidad del tema y escasa maduración de los aparatos de regulación de las APPs. En ese sentido, un componente importante del estudio a la luz de las experiencias mostradas por los socios en los dos workshops presenciales, consiste en plantear algunas de las siguientes cuestiones:

15

GARSON (2009)

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� ¿Cómo podemos inducir una nueva gobernanza con la participación de diversos actores, principalmente la iniciativa privada y la sociedad civil? � ¿Cómo podemos explorar nuevas estructuras institucionales que lleven al acuerdo y gestión compartida? � ¿Cómo podemos definir el papel del sector privado en la financiación y en la provisión de servicios? � ¿Qué alianzas público privadas, consorcios inter-federales, fondos de inversiones abarcando varios niveles de gobierno y concesiones pueden constituirse en mecanismos eficientes de financiación metropolitana ? ¿Lo que la experiencia viene demostrando?

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07.

NUEVAS GOBERNANZAS - LA EXPERIENCIA DE LOS SOCIOS - ALIANZAS PÚBLICO- PRIVADAS, CONSORCIOS, CONVENIOS Y CONCESIONES URBANÍSTICAS

ALIANZAS PÚBLICOPRIVADAS, CONSORCIOS, CONVENIOS Y CONCESIONES URBANÍSTICAS

En los dos seminarios presenciales de la Iniciativa Metrópolis “Estudio Comparativo sobre Gobernanza Metropolitana” (abril/2012 y abril/2013), se llevaron a cabo las presentaciones de las experiencias sobre nuevas formas de gobernanza y financiación metropolitana, tras las que se realizó el workshop en el cual fueron estudiadas las principales dificultades relacionadas con la inserción del sector privado en las formas de financiación. El principal propósito es la divulgación de buenas prácticas y alternativas que promuevan la gobernabilidad metropolitana y la financiación de proyectos que puedan ser aplicables a las diferentes realidades, especialmente para explicitar a las metrópolis emergentes los desafíosque se deben proponer.. A pesar de la imposibilidad de encontrar modelos que encajen en la diversidad de situaciones encontradas en las áreas metropolitanas de desarrollo/países emergentes, el reporte de varias experiencias permitió la identificación de los aspectos más relevantes a tener en cuenta en la construcción de un mejor arreglo. La Iniciativa propuso como caso de estudio la experiencia de Rosario con la renovación y recalificación urbana del área del Río Paraná. Para profundizar el conocimiento, fueron realizadas dos visitas técnicas (dic/2013 y abril/2014) con el objetivo de conocer el proceso de construcción de la gobernanza y de los instrumentos que guiaron y apoyaron la financiación de los proyectos.

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

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Área Metropolitana Rosario - AMR El Área Metropolitana Rosario (AMR) expresa un conjunto dinámico y heterogéneo de municipios ubicados al sur de la provincia de Santa Fe, unidos por la proximidad geográfica y por la presencia de problemáticas comunes. Se extiende hacia el Oeste, desde la desembocadura del río Paraná hasta la autovía AO12, en sentido Norte- Sur a modo de cordón lineal sobre la costa. Con centro en la ciudad de Rosario, la AMR concentra más de 1.400.000 habitantes que residen en un espacio de 1768 km2 de superficie con una densidad poblacional de 740 habitantes por km2. Se trata de un territorio con una realidad social y económica compleja, que presenta significativos niveles de vinculación y dependencia funcional. En agosto de 2010, por iniciativa de los gobiernos locales que integran la AMR fue creado el Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM). Las ciudades y comunas de la región pasaron a contar desde entonces con un instrumento que se conforma como espacio de coordinación y promoción de políticas públicas de impacto regional y también como organismo de conducción del desarrollo de proyectos de escala metropolitana, organizados bajo la base de una asociación estratégica de los gobiernos locales. La presidencia del ECOM es ejercida por la alcaldesa de Rosario y cuenta con una estructura organizacional compuesta por un Consejo de Gobierno, integrado por todos los alcaldes y presidentes de las comunas; un Directorio, constituido como organismo ejecutivo de las decisiones del Consejo y como representante legal del Ente. También cuenta con una Secretaría Ejecutiva y un Consejo Técnico Consultivo. Las 21 localidades que la integran son: Acebal, Álvarez, Alvear, Arroyo Seco, Coronel Domínguez, Capitán Bermúdez, Fighiera, Funes, General Lagos, Granadero Baigorria, Ibarlucea, Pérez, Piñero, Pueblo Andino, Pueblo Esther, Ricardone, Rosario, San Lorenzo, Soldini, Villa Gobernador Gálvez y Zavalla. La Unidad Metropolitana de Planificación y Gestión Estratégica se constituye con el propósito de acompañar y orientar el desarrollo de la región metropolitana de Rosario a través de la participación de actores públicos, institucionales y privados, integrando también representantes técnicos de los municipios y comunas de la AMR. La ciudad de Rosario desarrolló una exitosa experiencia desde la elaboración de su Plan Estratégico Rosario en 1998 (PER) y 10 años después con el Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PER+10), instrumentos que se aplicaron de forma concomitante al desarrollo de una planificación urbana.

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Como producto de esta trayectoria de 15 años de Planificación Estratégica fue posible ingresar actualmente en una etapa de planificación ampliada, adoptando la perspectiva de territorio metropolitano, que no exige apenas un cambio de visión, sino también una participación más compleja de los actores implicados. En este nuevo marco, concebir el concepto de “metropolitano” implica operar en un territorio pasivo a cambios constantes a través de un abordaje más complejo y un pensamiento integrador que permite afrontar y resolver las problemáticas comunes en una escala correspondiente a su nivel de relevancia. Con la creación, en diciembre de 2011, de la Unidad Metropolitana de Planificación y Gestión Estratégica, organismo del Ayuntamiento Municipal de Rosario; surge la oportunidad de conducir un trabajo conjunto entre los técnicos de las comunas y municipios de la AMR, así como de los departamentos regionales y nacionales. La institución, en conjunto con estos actores, tiene como enfoque desarrollar una evaluación integral del territorio, establecer políticas comunes y acordar directrices de ordenamiento metropolitano. Se refuerza en esta etapa el protagonismo del municipio de Rosario en la articulación y planificación de la política metropolitana. La Unidad Metropolitana establece como objetivos estratégicos:  Desarrollar y compartir informaciones técnicas que posibiliten un abordaje de las problemáticas de la región con visión metropolitana (base de datos, indicadores);  Impulsar la creación de convenios multilaterales y con amplia participación de actores públicos y privados, a fin de obtener sinergia entre los actores e instituciones relevantes;  Proponer y organizar una posición común en términos de reglas y reglamentos específicos, acordados entre las varias ciudades de la región;  Ofrecer asistencia a las diferentes áreas de los municipios y comunas miembros del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM) en el desarrollo y gestión de proyectos;  Gestionar los recursos para la conclusión de los proyectos elaborados;  Estudiar los problemas identificados en ECOM a partir de una perspectiva estratégica.

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Además del proceso de planificación estratégica aumentado por Rosario en escala local, fue promovido el proceso de Planificación Urbana (Plan Urbano Rosario - PUR). En el portafolio de iniciativas de esta línea se destaca un proyecto transformador para la ciudad de Rosario: la revitalización del Puerto Norte. El mecanismo jurídico utilizado para regular las relaciones públicoprivadas y como instrumento de gestión entre las partes implicadas fue el convenio urbanístico - figura contemplada en el Plan Urbano Rosario (PUR). En la matriz de responsabilidad, inicialmente el poder público asume el papel central de agente de la planificación de las acciones que estructuran la transformación física y funcional de un área específica de la ciudad a través de un Plan Especial16. En la secuencia es ejecutado el Plan de Detalles17, que proporciona el detalle preciso del plan anterior, acompañado por una articulación promovida por la Municipalidad de Rosario entre los demás actores públicos y privados implicados en la formulación e implementación del plan de detalles. Finalmente, después del proceso de concertación que reconoce la viabilidad financiera de proyectos privados capaces de beneficiar el crecimiento de la ciudad, es firmado el convenio urbanístico, que consiste en un instrumento regulador de los compromisos asumidos entre el poder público municipal, los propietarios del suelo y los emprendedores privados, permitiendo el inicio de las intervenciones privadas en el local determinado. En esa línea, Rosario se utilizó con mucho éxito del convenio urbanístico para la ejecución de varios proyectos, entre los cuales se destaca el Puerto Norte, donde los acuerdos firmados garantizaron la creación de una gran cantidad de obras públicas. Con el designio de revitalizar por completo la extensión de la frente costera de la ciudad, la municipalidad utilizó también el mecanismo de concesión para inclusión de obra pública financiada por el sector privado.

El Plan Especial detalla las particularidades técnicas del proyecto de determinado sector de la ciudad (conjunto de calles, avenidas, plazas), detalles de las particularidades de la configuración propuesta para las áreas de dominio público-privado.

16

17 Los Planes de Detalles son desarrollados por el Departamento de Desarrollo Municipal de acuerdo con los objetivos y principios de ordenamiento urbanístico previsto en el Plan Urbano Rosario (PUR) y en el Plan Especial.

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Plan Estratégico Rosario Metropolitana 2008-2018 (PER+10) Instrumento que contempla los objetivos primarios y las líneas de acción de la concertación entre la administración pública, sectores sociales y económicos de carácter privado que visan la implementación y gestión de políticas públicas en el ámbito metropolitano.

Plan Urbano Rosario 2007-2017 (PUR) Herramienta de planificación con la capacidad de ofrecer las bases de estructura física para los objetivos y alineamientos establecidos en el PER+10, así como la base legal para la implementación de tales acciones. El PUR profundiza en la incorporación de las modificaciones físicas y funcionales que facilitan la ejecución concreta de los proyectos.

Plan Especial Son instrumentos técnicos utilizados para la transformación urbanística de una zona. El Plan Especial Puerto Norte es una herramienta estructural del Plan Urbano para la revitalización del frente costero de la ciudad a través de un nuevo proceso de urbanización que sustituye la operación portuaria por iniciativas comerciales y habitacionales con espacio públicos.

Plan de Detalle Determina de manera más específica los indicadores urbanísticos de una determinada zona - en escala menor al Plan Especial- con el objetivo de esbozar con mayor precisión la morfología, edificabilidad, alturas admitidas, condiciones de uso del espacio público, etc.

Convenio Urbanístico

Concesión con obra pública

Instrumento jurídico y de gestión utili-

Herramienta que permite la ejecución

zado para efectuar la concertación en-

de obra en espacio público con finan-

tre los organismos públicos y sectores

ciación del sector privado, de acuerdo

privados que impulsa las acciones de

con las exigencias preestablecidas

reurbanización de la región del Puerto

por la municipalidad. Este mecanismo

Norte. Por medio de esta herramienta

contribuyó principalmente a la revi-

fueron edificados condominios, resi-

talización de la parte costera que ac-

dencias y comerciales que ofrecieron

tualmente cuenta con nueva oferta de

contrapartidas de beneficio colectivo

ocio y espacios públicos construidos y

(aporte monetario, ejecución de obras

mantenidos por inversoress privados

públicas o donación de tierra).

(en su mayoría restaurantes y bares concesionarios del espacio público).

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“El modelo del Puerto Norte se puede contemplar como un proyecto de planificación pública con inversión, ejecución y mantenimiento a cargo del sector privado”

El Puerto Norte - Rescate de espacio público y concertación públicoprivada Durante encuentros promovidos por la coordinación del Estudio, los socios de la Iniciativa Metrópolis apuntaron la experiencia del Puerto Norte como una de las más representativas, no sólo por los mecanismos de planificación utilizados que resultaron en la acción de renovación urbana y concretada en el Puerto Norte; sino que también por los instrumentos de financiación empleados, contando con la participación de actores públicos y privados. En ese sentido, se llevó a cabo una misión en Rosario, que contó con la participación de algunos socios de la Iniciativa18 , para inmersión en el caso del Puerto Norte, con el objetivo de profundizar los conocimientos acerca del proceso de articulación ocurrido. El origen y desarrollo de Rosario ha estado condicionado por el río Paraná, pero durante años la ciudad creció a la espalda del río. Como importante marco del proceso de renovación urbana, existía el deseo de reorientar el acceso público al río Paraná con una serie de intervenciones, entre las cuales se destaca la obra del Puerto Norte. El proceso fue iniciado con el lanzamiento de un concurso Internacional de Ideas y Anteproyectos en 2004 con el intuito de integrar los 100ha del Puerto a la ciudad. Con el objetivo de unir la región norte al centro de la ciudad, el proyecto fue dividido en ocho unidades de ejecución para incorporar y articular la acción conjunta de importantes actores públicos y privados. Se llevaron acabo 7 planes de detalle y 7 acuerdos público-privados. Tras la transferencia de la parte productiva al sur de la ciudad portuaria y la degradación del área desocupada, la sucesión de intervenciones urbanas que Rosario realizó en la parte costera del Río Paraná es uno de los proyectos más emblemáticos de la región en la reevaluación de los frentes de agua y creación de espacios públicos con fórmulas fiscales limitadas.

18 Fueron participantes de la visita a Rosario: Municipalidad de São Paulo – Coordinación de Asuntos Metropolitanos; Región Metropolitana de Goiânia; Municipalidad de Curitiba y Regiones Metropolitanas del Estado de São Paulo.

19 Cada plan de detalle especifica los indicadores técnicos de la construcción, la necesidad de la preservación de inmuebles de valor patrimonial y, aún, establece la programación de las obras públicas de responsabilidad del sector público y privado.

El modelo de gestión de Rosario para este proyecto comprendía la apropiación pública de los terrenos. Se recobraron para uso público 42 de las 100 ha que integran el área con la elaboración de seis convenios firmados con los propietarios del suelo que legitiman los planes de detalles19 elaborados por el municipio. En todos los convenios establecidos entre la municipalidad y el sector privado, los emprendedores tenían el compromiso de ceder el 40% de su tierra para espacio público, donde se construyeron parques, plazas y veredas que democratizan el acceso al río Paraná.

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“Las leyes llegan cuando existe madurez para llegar”

El modelo del Puerto Norte se puede contemplar como un proyecto de planificación pública con inversión, ejecución y mantenimiento a cargo del sector privado. Cabe también destacar la utilización del principio de recuperación de mayorvalor urbano, con la redistribución de los beneficios de desarrollo urbano con fines sociales. La forma de captación de recursos del sector privado se produce a través del aporte monetario, la ejecución directa de obras públicas o la donación de tierra.

Nueva etapa: la proyección metropolitana La composición de la Región Metropolitana de Rosario se caracteriza por el concepto de integración vía interdependencia funcional. El modelo es de asociación voluntaria de municipios y la forma de creación fue por medio de un convenio de adhesión voluntaria de los municipios y comunas, refrendado por los organismos legislativos locales. “Las leyes llegan cuando existe madurez para llegar. Si tuviésemos ley sin el acumulo de todo este trabajo, nada funcionaría. No es algo que funciona por imposición”, Mirta Levin, Directora de la Unidad Metropolitana. Así, la configuración del territorio metropolitano surge como un proceso de construcción social que tiene como principales elementos la estrategia organizativa de sus actores y el tipo de instituciones que lo conforman. La estrategia de desarrollo se apoya, principalmente, en la articulación público-privada. En el momento actual, en términos de gobernanza metropolitana, la RM de Rosario avanza sus actividades con la institucionalización del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM), una asociación voluntaria integrada actualmente por 21 municipios que, dirigidos por un Consejo de Gobierno, discuten agendas estratégicas de escala metropolitana. Se inicia entonces un proceso de articulación entre Rosario y las ciudades de su área metropolitana, con el propósito de identificar y acordar alineamientos conjuntos de actuación que permitan la construcción de proyectos especiales de escala metropolitana. En este sentido, la experiencia en la planificación estratégica y urbana desarrollada por Rosario - en su escala local - regresa a la pauta, redefiniéndose ahora al ámbito territorial e institucional ampliado, desde la interacción de un nuevo conjunto de actores.

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Para abordar la problemática de la AMR, se elaboraron diagnósticos generales y sectoriales que resultaron en los siguientes análisis:

Problemas:  Proceso expansivo de las ciudades - dispersión de los procesos de urbanización;  Falta de conectividad entre los corredores metropolitanos;  Ausencia de transporte público integrado. Oportunidades:  Disponibilidad de una infraestructura territorial;  Existencia de varios locales de interés patrimonial histórico;  Existencia de locales estratégicos para espacios públicos y equipos metropolitanos. En mayo de 2014 fueron presentadas públicamente las directrices de ordenamiento territorial, que fueron traducidas en recomendaciones generales para ser consensuadas con los diferentes actores a fin de orientar la transformación completa de la AMR y establecer las bases para el desarrollo de Planes Urbanísticos Locales. Esta es la base para el acuerdo metropolitano. Las directrices de ordenamiento territorial fueron producidas conjuntamente por las 21 localidades integrantes del ECOM. Son las siguientes: 1) Definición de estándares de urbanización y uso del suelo; 2) Protección y optimización de los recursos ambientales y patrimoniales; 3) Estructuración de la accesibilidad y conectividad de forma eficiente; 4) Promoción de un desarrollo integral, productivo y de servicios; 5) Mejoría de las condiciones de sanidad infraestructura;

ambiental e

6) Coordinación estratégica y asociativa de actores;

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7) Distribución policéntrica y equilibrada de equipos y servicios.

Key Findings  La región no cuenta con recursos del gobierno federal y los recursos de la provincia, municipios y comunas son escasos. Por ello, la financiación del Puerto Norte se realizó íntegramente con capital privado;  Para implicar el sector privado en los proyectos fue esencial la práctica de planificar a medio y largo plazo durante mucho tiempo;  La aproximación y el proceso de concertación entre el municipio y el sector privado fue un mecanismo importante que posibilitó la garantía de la viabilidad financiera de los negocios y la instalación de espacios públicos ;  Hubo siempre transparencia en la reglamentación de los instrumentos que impactan el mercado del suelo;  La creación de un fondo fue fundamental para que el poder público pudiése ejercer el derecho de apropiación;  El establecimiento de las directrices de ordenamiento territorial a nivel metropolitano se presenta como una acción concreta de impacto en la planificación, actuando como base para la implementación de políticas públicas integradas en AMR;  Por surgir de una unión voluntaria de ciudades que dividan anhelos comunes y con la presencia de actores sociales diversos, los arreglos “botton –up” pueden demostrar eficiencia, pero en algunos casos, la maduración de esta forma de colaboración acaba requiriendo algún tipo de institucionalización, visando su mantenimiento a largo plazo y la necesidad de interlocución con otras instancias gubernamentales;  Cuando se compara con otras metrópolis mundiales socias de estudio, Rosario presenta menor escala de urbanización. A pesar de esto, el modelo de concertación entre el sector público y privado se muestra pasible de ser replicado en otras metrópolis;

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 La experiencia de Rosario muestra el hecho inusitado de un municipio que toma la iniciativa de formación de una región metropolitana y articula sus políticas de planificación estratégica;  La planificación de Rosario siempre tuvo una “mirada metropolitana”. La construcción de pensamiento metropolitano tuvo inicio en 1968 con el Plan Regulador de Rosario, que establecía que el ayuntamiento hiciera la gestión de acuerdos entre las comunas para discutir los efectos de la aplicación de las medidas previstas en el plan. Rosario - Con pocos recursos más espacio verde

Volviéndose referencia internacional en la temática de renovación de espacios públicos, la ciudad de Rosario fue objetivo de estudio de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles, coordenada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La Iniciativa promovió encuentros sobre el potencial de recuperación de ríos y costas insertadas en los planes de reordenamiento urbano y se utilizó la experiencia de Rosario como referencia para otras ciudades. “Rosario demostró que con recursos escasos aún es posible recobrar el contacto con el agua, y lo que apenas hace 15 años era el sueño de pocos ciudadanos, ahora es una realidad”. Desde un plan de desarrollo urbano, concretado a través de una intensa cooperación pública-privada, Rosario hoy se destaca como el eje de espacios naturales y urbanos que aumentan la valía urbana, promoviendo la reorganización del territorio y proporcionando el aumento de áreas verde de 2,5 a 11,6m2 por habitante en 15 años. Martin Soulier 20 mayo 2014 - BID Iniciativa Emergentes y Sostenibles

Ciudades

Metropolitan Area of Buenos Aires (AMBA) Tema: Recalificación urbana y vivienda social Instrumento financiero – Captación de Valor Urbano y Alianza con Sector Privado Trabajando con tres ejes estratégicos - ciudad equitativa e inclusiva, ciudad productiva, creativa y de innovación y ciudad

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de gestión asociada y participación ciudadana - el plan de recalificación urbana de la RMBA abarca planos de acción con instrumentos posibles para hacerlos viables. En el primer eje, la utilización de la captación de más valía puede ser un instrumento que resulte en mejor distribución de costos y beneficios generados por el desarrollo urbano, en la tentativa de eliminar las desigualdades estructurales de la ciudad. Otro instrumento es la contribución por mejorías, una vez que la intervención puede traer un beneficio que el restante de los contribuyentes otorga al propietario del inmueble, siendo parte de ese beneficio el que debe regresar para ser utilizado por toda la sociedad. En lo segundo eje, el plan de acción prevé una mayor sostenibilidad de la inversión pública en articulación con el sector privado, mediante diversos tipos de asociación. Para construir el 3º eje, a acción se da en el fortalecimiento de los mecanismos de participación de la sociedad. El proyecto denominado Barrio Parque Donado-Holmberg buscó, además de la recalificación urbana, solucionar un problema social que ocurría hace veinte años, con 600 personas en situación crítica de vivienda y degradación del entorno. Se optó por una solución con mix de viviendas para segmentos poblacionales de renta baja, media y media-alta. Se construyeron equipos públicos sociales, como escuelas, centro polideportivos, centro comunitarios y sedes de la policía metropolitana. También está prevista la construcción de un parque lineal con 17 mil m2. En cuanto a la movilidad, se está desarrollando un plan de carreteras con eliminación de barreras urbanas. Desde el punto de vista ambiental, el proyecto pretende efectuar un aprovechamiento de la energía solar. El desarrollo de ese proyecto se paró por una conjunción de intereses públicos y privados, quedándose como atribución al sector privado la construcción del espacio público, que se constituye en elemento innovador en el caso de Buenos Aires. Se creo un Fondo de Renovación Urbana, con recursos logrados con la venta paulatina del terreno, para inversión en obras de integración y renovación urbana del entorno más ampliado. La captura y reinversión del valor urbano ocurren por medio de un mecanismo de ajuste gradual de los precios de venta, permitiendo que se capture parte del valor generado por el proyecto, evitando al mismo tiempo actitudes especulativas. La ganancia obtenida con la venta de terrenos públicos excedió las expectativas iniciales. La ciudad de Buenos Aires aún mantiene un importante activo: el 40% de las propiedades originales de tierra, de acuerdo con Fernando Alvarez de Celis, Director de

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VALORIZACION GLOBAL Valor del suelo según distancia al Bairro Parque Donado-Holmberg 2007-2010 2.500

2.000

U$S por m²

1.600

1.000

500

0

2007 2008 2009 2010 2011 2012

1000

600

400

200

100

BPDH

100

200

400

600

1000

Distancia al BPDH (meters) “Valorización frentistas” 2010-2011 (Materialización del proyecto): 68,1% Valorización 200-400 meters 2010-2011: 35,4%

Valorización absoluta del entorno: U$S 769,744,166

Fuente: INSÚA (2013)

Planificación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El siguiente gráfico muestra la dinámica de precios de la tierra entre 2007 y 2011. Aun bajo el liderazgo del estado, el proyecto ganó legitimidad en la participación ciudadana y la transparencia. Se llevaron a cabo consultas previas para la definición del proyecto, censo participativo de beneficiarios y participación en el debate legislativo.

Key Findings  La renovación urbana de pequeña escala puede ser considerada como un laboratorio para otros proyectos de desarrollo urbano más complejos previstos para Buenos Aires. El proceso utilizado en este caso también puede ser aplicado a otras regiones del mundo;  El mix de habitación social en un barrio de clase media rompe el “estigma” de construcción de viviendas sociales en locales distantes y segregados;  La creación de equipos públicos por medio de recursos provenientes de la captura de valor derivada de la valorización del suelo;

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 El peso político y económico de Buenos Aires impide la institucionalización de la región. Sin embargo, mejorar la coordinación significa crear una institucionalidad metropolitana.

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“La competencia de gestión de residuos sólidos es de los municipios”

Región Metropolitana de Belo Horizonte- RMBH Tema: Residuos Sólidos Urbanos (RSU) Instrumento financiero: Convenio Interfederal y Alianza PúblicoPrivada La disposición inadecuada de residuos sólidos genera un grave problema ambiental para gran parte de las ciudades, resultando en contaminación de los cuerpos hídricos, del aire y trayendo importante pasivo de áreas degradadas. La mayor parte de los municipios brasileños tiene dificultades y limitaciones que les impiden enfrentar por sí mismos esa cuestión. La mayor parte se constituye por pequeños municipios, con presupuestos limitados y sin volumen de basura suficiente que justifique una iniciativa económica favorable. En 2010, el gobierno federal de Brasil aprobó la ley que instituyó la Política Nacional de Residuos Sólidos (PNRS) - instrumento destinado a orientar las acciones estratégicas en el área ambiental, planteando directrices, estrategias y metas para el futuro. Las metas de la política visan una disposición más adecuada de los residuos sólidos de las diversas fuentes productoras y no solo los residuos de origen doméstico, además de prever el fin del tratamiento inadecuado de la basura, terminando la etapa de disposición de los residuos en conocidos “vertederos”. Los municipios que no cuentan con sistemas adecuados han que implantar aterros sanitarios adecuados o ir más allá, adoptando sistemas más avanzados de tratamiento de basura. Para ser viables, estas alternativas exigirán escalas mínimas (cantidades adecuadas de basura para componer una iniciativa viable) y conveniente proximidad de los municipios ya que el transporte de la basura es uno de los componentes más caros del proceso de disposición o tratamiento de los residuos sólidos. Tales circunstancias crean un ambiente favorable para que ciudades próximas, eventualmente conurbadas estudien formas de cooperación para tratar adecuadamente la basura que producen. Ese fue el proceso emprendido por la Región Metropolitana de Belo Horizonte y Collar Metropolitano, con el apoyo del Gobierno Estatal. El Gobierno ya venía promoviendo estudios visando una propuesta de agrupación de municipios para la realización de la gestión integrada de los RSU. Los estudios dieron origen

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a los Arreglos Territoriales Óptimos (Atos)20 - una propuesta que buscaba viabilizar técnica y económicamente la gestión integrada de los residuos por los municipios. En 2010, el Estado de Minas Gerais lanzó un Procedimiento de Manifestación de Interés (PMI) (véase Box XX) invitando a los municipios, asociaciones civiles públicas y la iniciativa privada a contribuir en la estructuración de proyecto del Plan Estadual de Alianzas Público-Privadas, de implantación y operación de los servicios relativos al tratamiento de residuos sólidos urbanos. El PMI consideró la compaginación de 51 grupos con al menos una ciudad polo, y, preferentemente, una población de 100.000 habitantes con los Arreglos Territoriales Óptimos (Actos), propuso la formación de cierto número de agrupaciones de municipios en los cuales las distancias entre las sedes municipales si situasen en aproximadamente a 30 km. Después de la consolidación de los informes recibidos en el curso del PMI, el Estado de Minas Gerais entendió comonecesaria la elección de una región para la realización de un proyecto piloto, aprobándose entonces el proyecto de Alianza Público-Privada para exploración de los servicios de transbordo, tratamiento y disposición final de los RSU en la RMBH y Collar Metropolitano. La competencia de gestión de residuos sólidos es de los municipios y para iniciar el proceso, en junio de 2012 fue firmado un convenio de cooperación entre 44 de los entonces 48 municipios de la Región Metropolitana y del Collar Metropolitano de Belo Horizonte, para la gestión compartida de los servicios de transbordo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos. El Gobierno del Estado a su vez recibió de los municipios, por medio de contrato de programa, parte de la competencia; es decir, correspondiendo al Gobierno del Estado la contratación de una Socia Público Privada (APP) para el estudio de los servicios de transbordo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos urbanos. En el contrato de programa, el municipio se compromete a pagar aproximadamente del 20% del aporte de recursos para la operación de la APP, quedándose los 80 restantes para el Estado.

Ver SEIXAS; CALDAS JUNIOR; ALMEIDA (2013)

20

La base de la fórmula de cálculo para la remuneración del socio privado es la cantidad, en toneladas, de basura generada en el municipio que deberá ser entregada en la estación de transbordo o directamente en la Central de Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos. La gestión compartida entre Gobierno, municipios y sector privado permitirá reducir el costo de todo el proceso y aumentar la eficiencia de varios servicios como la elevación de los índices de reutilización y reciclaje, aprovechamiento energético, que puede realizarse por medio de gas metano, combustible derivado de residuos, e inclusión socio-productiva de cartoneros 59

por medio de sus organizaciones. Los municipios continuarán siendo responsables de la colecta domiciliar y deberán cumplir algunas exigencias del Estado como implantar la colecta selectiva y apoyar a las organizaciones de cartoneros de materiales reciclables. La empresa socia se responsabilizará de las inversiones en unidades de transbordo, de tratamiento y disposición final de los RSU. La APP – una concesión administrativa - fue firmada en 2014 y tres empresas reunidas en un consorcio fueron las ganadoras. El contrato es por un periodo de 30 años y su valor total de R$ 2,4 mil millones. La construcción de las estaciones de transbordo deberá producirse en los 12 meses desde la firma del contrato, y la construcción de la Central de Tratamiento,deberá completarse en un máximo de 48 meses también tras la firma del contrato. El modelo de cooperación interfederal, por el cual los municipios se unen en la formación y consolidación de una solución consorciada, se muestra bastante productivo y es una propuesta contemporánea una vez que permite el afrontar y resolver el problema de forma asociada, produciendo una ganancia en la escala y compartimiento de espacios, personal, recursos y materiales a pesar del largo proceso para su estructuración dada la complejidad institucional involucrada.. El proyecto atenderá aproximadamente a 3 millones de personas, lo que representa cerca del 15% de la población de Minas Gerais, que producen aproximadamente de un quinto de todos los residuos sólidos urbanos generados en el Estado; lo que corresponde a una media estimativa de generación diaria de 3 mil toneladas, durante las tres décadas del contrato. El proceso, sin embargo, fue retrasado y contó con avances y retrocesoss resultando en algunas lecciones de las que se puede aprender. Key Findings:  En Brasil y en otras partes del mundo, la clase política no tiene la práctica de compartir estructuras y poder. Por eso, llevó tiempo la consolidación de la propuesta de consorcio y fue preciso una gran capacidad de articulación. Es necesario puntualizar que a pesar del lacuerdo sobre la participación de cada alcalde en el Convenio de Cooperación que formaliza la solución consorciada, aún se hace necesaria la celebración del contrato de programa que constituye y regula las obligaciones recíprocas entre los entes federados involucrados;  Aún existe una gran inmadurez en el diálogo entre el sector público y el sector privado, principalmente en cuanto al

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proceso evolutivo de una APP. La primera licitación para la APP, en noviembre/2013, resultó “desierta”, o sea, ningún interesado se presentó. El Gobierno de Minas Gerais revisó los términos de la alianza y lanzó nueva licitación en 2014, esta vez con éxito 21;  Desde el inicio, participaron enel proceso la Secretaría Estadual de Medio Ambiente, la Secretaría de Desarrollo Económico y el Ministerio Público Estadual22 , que también es interviniente del convenio. Con ello, hubo mayor eficacia y garantía de preservación de los intereses de la sociedad civil;  Hay que aprovechar la oportunidad y trazar una adecuada gobernanza para la solución consorciada, previendo la participación de los diversos stakeholders, que deben integrar, en la medida de lo posible, las estructuras de gobernanzaformalizando su apoyo a los proyectos. Región Metropolitana de Gauteng Tema: Movilidad urbana Instrumento financiero - Alianza Público-Privada

El ganador de la licitación fue el Consorcio Metropolitano de Tratamiento de Residuos (CMTR), formado por 3 empresas. El valor total del contrato fue de R$ 2.441.177.411,49 para los 30 años de su vigencia. En cuanto a los valores por tonelada a ser pagados al Consorcio por el Estado serán de R$ 79,13 para el Lote 1 y de R$ 72,13 para el lote 2, siendo de estos valores, R$ 18,00 se referidos a la Parcela Remuneratoria Municipal.

21

En Brasil, el Ministerio Público (MP) es un organismo de Estado que actúa en la defensa del orden jurídico y fiscaliza el cumplimiento de la ley en el país. El MP está incluido en las funciones esenciales a la justicia y no posee vinculación funcional a cualquiera de los poderes del Estado. Es papel del MP defender el patrimonio nacional, público y social.

22

23 La Constitución prevé tres esferas de gobierno: nacional, provincial y local. Los gobiernos locales se diferencian: metro (single tier) y distrito y municipalidades locales (two tier in non-metro areas).

La región de Gauteng posee la menor área de todas las provincias de África del Sur (1,4% del total del país), cuenta con 12,3 millones de habitantes y responde por el 34% del PIB nacional. Alberga tres municipios metropolitanos, dos distritos municipales y seis municipios locales23. Fueron presentadas 3 experiencias de APP: 1) Gautrain; 2) Gauteng Freeway Improvement Project (GFIP) y 3) GautengFreeState-Durban F&L Corridor. Gautrain es una línea de trenes rápidos, con 10 estaciones. La línea conecta de norte a sur ejes económicos de grande importancia y posee también conexión este-oeste, conectándose con el aeropuerto. Como beneficios, la línea redujo los embotellamientos en las carreteras que crecieronn con una tasa del 7% al año durante más de una década, así como la dependencia del transporte público terrestre y de vehículos privados. También incentivó la realización de los objetivos de desarrollo espacial y mejoró la sostenibilidad global del ambiente urbano, además de estimular la inversión y el desarrollo económico.

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N1

Se afrontaron desafíos cuando se inició la discusión sobre del proyecto, en el año de 2000. Se produjo un intenso debate sobre el mérito del proyecto, entre la región de Gauteng y el gobierno nacional sobre competencia y costos, y con los sindicatos y organizaciones de base comunitaria sobre la naturaleza “elitista” del proyecto. Otros operadores de transportes públicos también cuestionaron la concurrencia potencial y la división de subsidios en los transportes públicos.

Temba Marokolong Mandela Village

Dilo pyeSuurman Soutpan New Eersterus Stinkwater

Winterveld

N11

The Carousel Casino and Entertainment World Babelegi Bosplaas Mathabe Majaneng Ramotse Mashemong Kekana Garden

GUTENG DISTRICTS WITH MAIN ROADS AND GAUTRAIN RAILWAY

Hammanskraal

Bultfontein Downbern

Makanyaneng Tsebe

Tshwane 5

Soshanguve

Mabopane

Vastfontein Grootvlei

Tshwane 2

Hebron

Wallmannsthal Waterval

Haakd oornboom Ga-Rankuwa

N4

N4

4

N4

Bon Accord

Akasia

Refilwe Leeufontein Cullinan

Eersterust

Rayton

Mamelodi

N1

Rethabiseng

Nellmapius Donkerhoek

Tweedracht

Johannesburg E

Randburg

R2

Welverdiend

Nufcor

Letsatsing East Driefontein East Village West Village Leeuport

Western Deep Levels Mine

N1

2

N12

Boksburg

Breswol Ekurhuleni NU

GautrainStations

Lindelani Village

GautrainRailway

N 17

Lenz Lenasia Lehae

Vlakfontein

Lawley

Ennerdale

Walkerville

Duduza

Ekurhuleni NU

Kanana Park

Ekurhuleni NU Kanana

Randvaal

Endicott

Major Roads

Sub Districts

Impumelelo Devon A Devon B

Duduza

Districts

Nigel

City of Johannesburg

Lesedi Sonstraal Spaarwater

City of Tshwane

Hallgate

City of Johannesburg NU

Ekurhuleni

Nigel

Elandsridge Elandsfontein

Poortjie

Elandsrand Deelkraal Gold Mine Wedela

Nooitgecht

Orange Farm Drie Ziek Fochville Green Park

Lesedi NU

Stretford Lakeside Lakeside Evaton

West Rand

Evaton Ratanda Sebokeng

Meyerton

Johandeo Emfuleni NU

Emfuleni

Golden Gardens

Vereeniging

Midvaal Midvaal NU

Boipatong Tshepiso Bophelong

Vanderbijlpark

N1

So urce o f r ail way da ta: G a uten g De pa rtmen t o f Tr an sp or t.

Hartebeesfontein

N3

9

So urce o f b ou nd ar y d ata: Na tio na l Dem arca tion B oa rd a nd fo r the M etro su b-d istricts, th e Metro Cou ncil s.

The Gauteng Department of Health will not be liable for any damages or losses, except to the extent that such losses or damages are attributable to a breach by the Gauteng Department of Health of its obligations in terms of an existing agreement or to the negligence or willful act or omissions of the Gauteng Department of Health, its servants or agents, arising out of the supply of data and or d igital products in terms of that agreement. The user indemnifies the Gauteng Department of Health against any claims of whatsoever nature (including legal costs) by third parties arising from the reformatting, restructuring, reprocessing and/or addition of the data, by the user.

R59 R5

Ple ase n ote that th e in fo rma ti on o n th is m ap is subj ect to cha ng e. So me Infor matio n sti ll pe ndi ng ve rificatio n.

N3

N1

R 59

Sharpeville

Vaal Oewer

Sedibeng

-

Vereeniging

Merafong City NU

Sedibeng

Bothasgeluk

Heidelberg

Stretford

Kokosi

InternationalAirports

Main Places

N17

Tsakane

S2

Katlehong

Lenasia South

Johannesburg G

Viskuil Springs

Geluksdal

Vosloorus

Tokoza

Thinasonke Ekurhuleni

Kwa-Thema

Geluksdal Langaville

Ekurhuleni S1

Alberton

Zakariyya Park

Z

Springs

Ekurhuleni E2

Brakpan

Ekurhuleni E1

City of Johannesburg NU

Western Areas Gold Mine

Elsburg Gold Mine Seberuberung

Germiston

Alberton

Westonaria NU Glen Harvie

Westonaria

Johannesburg F

N1 2 N 1 2

Waterworks

Waterpan Hillshaven

Legend

Holfontein

Chief A Luthuli Park

Harry Gwala Wattville

Dukathole

N12

Bekkersdal

Simunye Westonaria

Carletonville West-Driefontein

The HillThe Village Southdene

Doornfontein

N12

Etwatwa

Ekurhuleni E1 Daveyton

Benoni

Kanana

Johannesburg

Johannesburg D Soweto Zenzele

Venterspost

Z

N12 Ekurhuleni Ekurhuleni N2

Tshepisong

Rietvallei

Mohlakeng Randfontein

4

Ekurhuleni N2

Kagiso Randfontein

Randfontein

Randfontein

Merafong City

Edenvale

Johannesburg B

City of Johannesburg

Kagiso

Bhongweni Randfontein NU

Goudvlakte West

Carletonville

N12

Bapsfontein

Kempton Park

Alexandra

Roodepoort

Johannesburg C

Carletonville Oberholzer

Ekurhuleni NU

Ekurhuleni N1

Sandton

Rietfontein

Khutsong

R21

Tembisa Rabie Ridge Mayibuye

Munsieville Krugersdorp

N14

Tweedracht

Kaalfontein Ivory Park

Ebony Park

Rietfontein

Wolwekrans

West Rand

Bonamanzi Marina and Count ry Club Bronkhorstspruit

Kameelkraal

Bashewa Tweefontein

Clayville

Midrand

N4

Tierpoort

Grootfontein

Centurion

Blue Hills

Wageenbietjieskop

Rietfontein

Olievenhoutbos

Johannesburg A

Itsoseng

Zithobeni

Bronkhorstspruit

Boschkop

Tshwane 6

Centurion

N14 Diepsloot

Zevenfontein Lucky 7 Millgate Farm Chartwell Dainfern Lanseria Farmall

4

Roodepoort

N4

Zwavelpoort

R21

N1

Keinfontein Kleinfo ntein

N1 Tshwane 4

Z

Malatjie

Zwartkop

Mogale City

Mooiplaas

Kungwini Part 2

Lanseria City of Johannesburg NU

Mogale City NU

Orient Hills Wallis Haven

Tshwane 7

Vaalbank

Laudium

Cheetah Park

Magaliesburg

Ekangala

Derdepoort Baviaanspoort

Pretoria

Tshwane 3 Saulsville Atteridgeville Atteridgeville

Tshwane NU

Kameeldrift

City of Tshwane

N4

N4

Thembisile

Sable Hills Waterfront Estate

N

N4

DoornkraalOnverwacht

Roodeplaat Pebble Rock Golf Village Kameelfontein

Tshwane 1

Mamello Vaal Marina

El proyecto fue estructurado como una APP, con plazo de 20 años, quedándose bajo la responsabilidad del sector público: la estructura regulatoria, terrenos, subsidios y garantías. Con la concesión, el sector privado efectuó el proyecto y la construcción, además de ser responsable de la operación y el mantenimiento. Los usuarios pagan una tarifa por el uso del servicio.

0

5 10

20

30

40 Kilometers

El valor del contrato de concesión de 2006, en términos nominales (2011) fue de R$ 25,7 mil millones. El Gautrain contó con cinco fuentes diferentes de financiación: recursos del gobierno central, a través del Departamento de Transporte (DORA), Gobierno Provincial de Gauteng (MTEF), capital propio del sector privado, financiación del sector privado y préstamos públicos realizados por la provincia de Gauteng. Financiación del proyecto Financiación privada 9.5% Capital propio de la empresa privada 1.8%

Préstamo público de la província 18.4%

Província de Gauteng 26.1%

Gobierno central (DoRa) 44.2%

Fuente: DACHS (2011)

Otros Proyectos de la Región de Gauteng

GFIP es un proyecto que buscó establecer una gran mejoría en la red de carreteras existente en Gauteng, a fin de resolver los embotellamientos y mejorar la eficiencia urbana. Es una APP que utiliza el modelo BOT (build-operate-transfer). La autopista tiene peajes y cada vehículo posee un dispositivo

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electrónico. Sin embargo, se retrasó la implementación en el cobro en función de la resistencia de los sindicatos y de las organizaciones de base comunitaria. Dada la característica de Gauteng en constituirse en el mayor mercado doméstico y un centro clave de logística tanto para África del Sur como para los países vecinos, el GautengFreeState-Durban (G-FS-D) es un proyecto estratégico de infraestructura nacional, destinado a mejorar los transportes y la logística del territorio. El proyecto aún está iniciándose y está siendo concebido como una APP reuniendo multiplicidad de socios: servicios nacionales gubernamentales y organismos reguladores, empresas estatales, tres gobiernos provinciales y sector privado. Dada la diversidad de actores implicados en ese proyecto, sería interesante que la Iniciativa pudiese acompañar el desarrollo de las diversas fases, dado que el modelo aportará un elevado der lecciones en lo que se refiere a mecanismos de negociación política y el ejercicio de liderazgo político para llevar a cabo el proyecto.

Key Findings:  Una estructura regulatoria nacional (supervisada por el Tesoro Nacional) para a APP es muy costosa  Cuestiones intergubernamentales, tales como competencias y una multiplicidad de actores alargan el proceso de estructuración de APPs.  La voluntad política es fundamental para el proyecto (Gautrain = muy fuerte y GFIP = moderado)  La participación y aceptación del público son elementos fundamentales, especialmente cuando se aplica el principio usuario pagador  Lidiar y mitigar eventos inesperados es un gran problema, por ejemplo, sumideros e infiltración de agua durante la construcción de Gautrain, elevando los costos previstos. REVITALIZACIÓN DE LA REGIÓN PORTUARIA DE RÍO DE JANEIRO – PORTO MARAVILHA Tema: Recalificación Urbana Instrumento financiero - Operación Urbana Consorciada (OUC) y Alianza Público-Privada Las regiones portuarias son ejemplos de áreas degradadas que

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vienen atravesando procesos de revitalización en los últimos años, en diferentes ciudades costeras y países. Normalmente esas regiones son centrales y en varios lugares del mundo pasaron por procesos de recuperación, Róterdam, Barcelona, Buenos Aires y Rosario. Lo mismo sucede en la ciudad de Rio de Janeiro, siendo importante destacar que la región se sitúa en un lugar central de la ciudad, con tierras disponibles, proximidad del centro financiero y de varios equipos culturales. Si antes la zona portuaria poseía una importancia estratégica en la economía regional, las señales de degradación pasaron a quedarse cada vez más latentes en función de los cambios económicos y del vacío de las actividades portuarias en el municipio. Varios proyectos para la recuperación del área ya habían sido presentados, pero la definición de Brasil como sede del Mundial en 2014 y de la ciudad de Río de Janeiro para los Juegos Olímpicos de 2016, fueron fundamentales para que el proyecto de revitalización ganase centralidad en la agenda política. El proyecto pretende revitalizar aproximadamente 5 millones de m2 hasta 2015 y empezó a ser implementado en 2010. El programa básico de ocupación del área consiste, entre otros puntos, en la reurbanización de vías, recuperación y ampliación de redes de infraestructura, implantación de Vehículo Ligero sobre Rieles (VLR), construcción de túneles, con el objetivo de sustituir la vía elevadade la llamada Perimetral (parcialmente demolida), implantación de mobiliario urbano y de red de ciclo vías. El instrumento que propició el inicio del actual proceso de recuperación del puerto fue la institución de la Ley Municipal n° 101/2009 que creó la Operación Urbana Consorciada del Área de Especial de Interés Urbanístico de la Región Portuaria de Río de Janeiro. En el inicio de 2013, el Proyecto Iniciativa Metrópolis visitó el Porto Maravilha y la experiencia merece ser descrita en función del abordaje innovador, particularmente en la forma de financiación. La Operación

En este instrumento, el sector público delimita un área y elabora un plan de ocupación, en el cual están previstos tales aspectos como la implementación de infraestructura, la nueva distribución de usos, las densidades permitidas, los estándares de accesibilidad, etc.

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El proyecto está basado en una APP, además de otros instrumentos relevantes, vinculados a la gestión de las cuestiones urbanas. El Porto Maravilha es una Operación Urbana Consorciada (OUC)24, donde el municipio cobra una contraprestación de los inversoress que pretendan utilizar el potencial constructivo adicional de la región. Con el recurso recaudado realiza las obras y servicios de recalificación urbana.

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Para dar credibilidad a los inveroress privados y mayor velocidad al proceso de recalificación, se optó por una Alianza Público Privada (APP). La concesión administrativa se celebró a a finales de 2010 (el ganador de la licitaciónfue el Consorcio Porto Novo, formado por la OAS, Odebrecht y Carioca Engenharia). El contrato implica inversiones superiores a R$ 7 mil millones y un plazo de vigencia de 15 años. Con ello, habilitó el anticipo de recursos para la realización de los servicios y obras en el área, atrayendo la entrada de inversión inmobiliaria por medio de la venta de los Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPACs)25 y generando los recursos para pagar los servicios y obras de recalificación. La APP fue contratada por la CEDURP, empresa de economía mixta que fue creada para implementar la Operación Urbana Porto Maravilha. Las contraprestaciones públicas serán pagadas con los recursos logrados con la venta de CEPACs, es decir, la garantía del contrato no son recursos provenientes del Tesoro, sino de la venta del potencial adicional de construcción. El concepto financiero del proyecto Porto Maravilha se realizó de la siguiente manera:  En 2010 fue realizada concurrencia y firmado el contrato de alianza público-privada entre la CEDURP y la Concesionaria Porto Novo SA, derivada del Consorcio Porto Novo, formado por tres empresas. Responsable por la ejecución de los servicios, precedidos o acumulados con obras asociadas;  En 2011, se integraron R$ 3,5 mil millones en recursos provenientes del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (FGTS), gestionado por la Caja de Ahorros Federalen el Fondo de Inversión Inmobiliario Porto Maravilha (FIIPM), que adquiere los Cepacs en subasta y viabiliza la operación, iniciando la primera etapa del Contrato; El Certificado de Potencial Adicional de Construcción (Cepac) es un título mobiliario emitido por el municipio con el objetivo de financiar una Operación Urbana Consorciada – operación definida por ley para revitalizar un barrio o región. El Cepac equivale a una contraprestación que deben pagar las empresas inmobiliarias para construir edificios en la región de acuerdo con la ley de zonas. Los recursos provenientes de la venta son utilizados por el sector público en obras, calles, veredas, puentes, cloacas, energía, contención de inundaciones, y creación de equipos públicos de ocio enel área específicamente delimitada por la operación urbana.

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 La Municipalidad de la ciudad integró 6.436.722 CEPAC’S en el patrimonio de la CDURP, que transfirió para el FIIRP (Fondo de Inversiones Inmobiliarios de la Región del Puerto);  El 25% del total de los CEPAC’s son destinados a los terrenos privados y los 75% restantes a la utilización en terrenos públicos;  La CEDURP tiene por obligación integrar el 60% en CEPAC’s en 3 años. Cada año debe colocar el 20% de los terrenos, definidos por contrato;

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 Para que la operación de financiación se complete, no es suficiente que el FIIPM adquiera los CEPAC’s. Se necesita que los terrenos públicos sean integrados en el patrimonio de CDURP y traspasados al FIIRP  El FIIPM se ha convertido en tenedorde los terrenos públicos disponibles para utilización del 100% de los CEPAC’s en el área de AEIU, pasa a tener por obligación de cumplir con todos los compromisos asumidos en el Contrato de APP. Key Findings:  El proyecto unió tres niveles de gobierno: gobierno federal, gobierno estatal y gobierno local, con el uso de las atribuciones constitucionales de cada uno  Una ley permitió la transferencia de la tierra para los fondos - factor inédito en Brasil  Para atraer el sector privado a la operación, se iniciaron los servicios en el área antes de las obras  La reglamentación para que haya un mix de uso del suelo se basa en incentivos, entre los cuales se encuentran, la reducción del Impuesto sobre Servicios (ISS), la exención de pago del Impuesto sobre Transmisión de Bienes Inmuebles (ITBI)26 durante 10 años y el tratamiento diferenciado para la red hotelera  La estructura segregada de las garantías hace con que la relación de APP sea “casi privada-privada”, con lo que el riesgo de ejecución es inexistente  Una importante lección del proceso de APP fue la participación de la Procuraduría General del Municipio, de la Secretaria Municipal de Hacienda y de la Contraloría del Municipio en la definición del contrato.

REGIÓN METROPOLITANA DE CURITIBA 26 El Impuesto Sobre Servicios (ISS) es el principal impuesto recaudado por las ciudades brasileñas. Su importancia crece en municipios mayores y en aquellos que cuentan con servicios financieros y de salud. El ITBI (Impuesto sobre la Transmisión de Bienes Inmuebles) incide sobre la transmisión de titularidad de una propiedad.

Tema: Residuos Sólidos Urbanos (RSU) Instrumento: Consorcio Intermunicipal El CONRESOL es un Consorcio Intermunicipal de Residuos

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Sólidos, constituido en la Región Metropolitana de Curitiba en 2001, con el objetivo de desarrollar e implantar un nuevo sistema de colecta y tratamiento de residuos. El diálogo para la formación del consorcio se inició en la década de los 90 y fue fuertemente impactado por el Programa de Sanidad Ambiental de la Región Metropolitana de Curitiba (PROSAM).

“El proyecto del SIPAR propone capacidad de tratamiento de 1.900 toneladas/ día o 684 mil toneladas de RSU”

De acuerdo con la Ley Federal. 11.107, de 2005, La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios deberán disciplinar a través de la ley y de cooperación pactos consorcios público entre las entidades federativas. Se autoriza la gestión asociada de los servicios públicos, así como la cesión total o parcial de las carrgas, servicios y personal esenciales para la continuidad de los servicios transferidos.

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La concienciación por parte de los municipios sobre la cuestión de sanidad ambiental imponía la búsqueda de opciones para la cuestión de los residuos. En primer lugar, la vida útil del vertedero en el que gran parte de los municipios de la Región Metropolitana disponían sus residuos estaba estimada en 11 años, es decir, en el año 2000 tendría que ser desactivado. En segundolugar, existía la necesidad de promover un servicio de tratamiento que resultase en un mejor aprovechamiento de los residuos y no se limitase a un vertedero. . Otra barrera era que la mayor parte de los municipios estaban ubicados en áreas de fuentes, sin condiciones propicias para la construcción de otro vertedero. Inicialmente compuesto por 15 municipios, el CONRESOL efectuó su primera licitación en 2002, con vistas a estructurar un nuevo servicio de gestión de RSU en la región. Las dos empresas habilitadas perdieron la licitación por falta de licencia ambiental. Por lo que fue necesaria una ampliación del vertedero para aumentar el tiempo de vida útil. Se produjo un período de debilitación del consorcio en función de disputas políticas, pero a partir de 2005 con la nueva ley de los consorcios 27, el CONRESOL cambió su personalidad jurídica para derecho público, lo que confirmó mayor una seguridad jurídica. Con aprobación por la Cámara Municipal de cada municipio integrante, se constituyó como autarquía interfederal pasando a contar con 21 integrantes, 3 millones de habitantes y 8,7 mil Km2. Con la estructura constituída por la nueva ley, el Consejo Técnico del consorcio (constituido por técnicos de los 21 municipios) formuló el Sistema Integrado de Procesamiento y Aprovechamiento de Residuos (SIPAR). El proyecto del SIPAR propone capacidad de tratamiento de 1.900 toneladas/día o 684 mil toneladas de RSU, resultando en la previsión de vida útil de 25 años. Para implementar el SIPAR, el proceso de licitación se inició en 2007 con la finalidad de contratar con el sector privado los servicios de gestión de residuos , teniendo plazo máximo el año 2009 para la implantación del sistema (que preveía tecnología de tratamiento de RSU) . Sin embargo, entre 2007 y 2010, se

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interpusieron 40 acciones judiciales “vinculadas a desacuerdos entre empresas y entidades que integradoras del proceso a pesar de que el proceso de licitación concluyó en 2010, no fue posible efectuar la contratación de la empresa ganadora, debido a dos acciones judiciales que ocurrieron en 2009”. La solución fue la contratación de 3 empresas gestionadoras de vertederos por medio de contratos de concesión temporaria, ya que el vertedero de Curitiba estaba agotado. En octubre de 2013, la licitación que implantaría el SIPAR en la Región Metropolitana de Curitiba, fue revocada por el Conresol y un nuevo modelo de gestión de la basura está siendo estudiado. Se pretende que el nuevo modelo esté listo para ser licitado en 2015, con uso de diversa tecnologías de reaprovechamiento, y reducción en el porcentual de la basura enterrada. La decisión de revocación se pautó por el alto costo estimado para implantación del SIPAR, y por el hecho de que la propuesta no contemplase avances recientes en la tecnología de tratamiento de residuos, y por haber sido concebida antes de la creación de la Política Nacional de Residuos Sólidos. Uno de los cambios sostiene que la distancia entre el punto generador de la basura y el local del destino final debe ser de aproximadamente a 30 kilómetros. El proyecto del SIPAR predecía desplazamientos de hasta 100 kilómetros. Además, será evaluada la viabilidad de instalación de varias plantas para producción de biogás y centros de selección para separación de material reciclable. A pesar de la revocación, el Conresol generó y movilizó un relevante conocimiento de la cuestión de los RSU, así como un profundo aprendizaje de las dificultades para la licitación de un actor privado para la gestión de la sanidad ambiental. Key Findings:  El Consorcio nació y se consolidó desde una experiencia pautada en la política de preservación de áreas de fuentes, que generó y movilizó una pauta extensa de conocimientos para el cuerpo técnico de los municipios;  La preocupación con el fin de la vida útil del vertedero hizo que la cuestión de los RSU tuviese centralidad en la programación gubernamental. Eso se muestra como factor decisivo en la efectividad de los proyectos;  La experiencia denota la dificultad en redactar contratos que no se conviertan en objetivo de acciones judiciales.

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“La Línea 4 amarilla del metro fue la primera alianza públicoprivada de Brasil”

Macrometrópolis Paulista Tema: Movilidad urbana Instrumento financiero: Alianza Público-Privada La experiencia de financiación de la Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) está inserta en la temática de movilidad urbana. Se trata de una APP para el transporte de masa denominada “Línea 4 amarilla del metro” y ya está siendo ejecutada, aunque no en su totalidad. La Línea 4 amarilla del metro fue la primera alianza públicoprivada de Brasil. El modelo es de concesión patrocinada para exploración de servicios de transporte de metro, con extensión es de 12,8 Km, 11 estaciones y 29 trenes. La línea irá dará servicio ala Región Metropolitana de São Paulo, que cuenta con 19,7 millones de habitantes, un área de 8 mil Km2 y 39 municipios. El Metro de São Paulo posee actualmente cuatro líneas en operación, 74,3 Km de red, 64 estaciones, 150 trenes y transportó 1,268 mil millones de pasajeros en el año de 2012, con media por día útil de 4,34 millones. La Compañía del Metropolitano de São Paulo se encargó de las obras civiles, túneles, estaciones, sistemas de energía y auxiliares mientras el socio privado por del suministro del material rodante (trenes), sistemas de señalización y control, operación y mantenimiento. La línea conecta la estación de la Luz, en el área central de la ciudad de São Paulo, al municipio de Taboão da Serra y fue dividida en dos fases, objeto de la APP: ₋₋ Fase 1: Conectando la estación de Luz a Vila Sônia, cubre la construcción de 12,8 km de línea, 6 estaciones, la estructura de tres estaciones intermedias, electrificación y 1 estación de tren en Vila Sonia. Inició la operación en 2010, con la inauguración de 2 estaciones (Paulista y Faria Lima) y 4 estaciones más abiertas en 2011 (Butantã, Pinheiros, Luz y República). ₋₋ Fase 2: Término de las estaciones intermedias iniciadas en la fase 1 y construcción de 2 nuevas estaciones y sistemas complementarios. La demanda proyectada fue de 700 mil pasajeros/día (Fase I) y

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970 mil pasajeros/día (Fase II); La modalidad fue de concesión patrocinada, con plazo de 32 años, prorrogables hasta 35, de modo que sean asegurados 30 años de operación comercial efectiva de la línea. La inversión total fue de R$ 5,6 mil millones, siendo R$ 4,6 mil millones referentes a las obras y R$ 1 mil millones del socio privado. El ganador de la licitación fue el consorcio MetroQuatro que ofreció el menor valor de la contraprestación de R$ 75 millones (reduciendo el máximo de R$ 120 millones). En lo que se refiere a la mitigación de riesgos, el cuadro a continuación define la división entre el público y el privado: El Socio Privado asumirá los riesgos relacionados con la operación y Riesgos asumidos mantenimiento, tales como personal, exclusivamente por el seguridad, costos no previstos, etc.; y de Socio Particular la implantación de los sistemas bajo su responsabilidad, incluyendo retrasos en la entrega de los equipos y de la obtención de los recursos para las inversiones. Los Socios compartirán los riesgos relativos a la demanda y a la variación cambiaria. Relacionado a la demanda, habrá un rango de protección para variación de +/- 10% a +/40% de la demanda proyectada. Con relación a la variación cambiaria, el Riesgos compartidos Contrato prevé la inclusión, en la fórmula de reajuste de la tasa de remuneración, del IGP-M en el período considerado para el reajuste, cuando lo permita el equilibro económico-financiero del contrato, limitando a 50% del impacto cambiario, en caso de ser solicitado. El Socio Público asumirá los riesgos relacionados al retraso en la conclusión de Riesgos asumidos exclusivamente por el las obras y deberá garantizar la ausencia de competición entre la Línea 4 y las Líneas de Socio Público ómnibus intermunicipales.

Key findings:  El modelo de dejar para el Estado las obras civiles puede costar más caro. En el caso de la línea 4, un accidente ocurrido en la obra en 2010 atrasó a entrega de la primera fase, llevando a un aumento innecesario de costos. Una nueva línea de metro (línea

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6 - Naranja) evaluará un nuevo modelo, en que el sector privado se deberá encargar también de las obras. Esto fue posible debido a las modificaciones en la ley que ahora permiten al Estado anticipar recursos para a iniciativa privada, antes del inicio de la operación;  Informar y discutir con el sindicato el proyecto de APP. En el caso de la línea 4, ocurrieron una serie de paros contra la APP que atrasaron el proceso;  Mantener el público informado por medio de publicidad acerca de la marcha del proyecto;  Planear de forma anticipada el desarrollo de operaciones urbanas y los cambios de las leyes de uso y ocupación del suelo. Área Metropolitana de Pearl River La representante de China enfocó los éxitos y dificultades afrontados por los proyectos de APPs en China (Macao Bridge, Road Connection to Cities of Pearl River, Shenzhen Thermal Plant, Beijing Power Plant e Olimpic Stadium) enfatizando las cuestiones de la falta de una ley nacional y de una organización de control de estos proyectos y los costos crecientes en función del retraso en la implementación de los proyectos. Una de las características geográficas más destacadas del Área Metropolitana de Río das Perolas es la presencia de un gran número de ríos, incluyendo el principal canal de Río das Pérolas y sus muchas ramificaciones. Forman cursos de agua naturales, pero muchas veces actúan como barreras de movilidad. En ese sentido, el proyecto detallado en el estudio fue el de Hong KongZhuhai-Macao Bridge, un puente para conectar Lantau Island en Hong Kong, Río Perola en Macau y Gongbei en Xhuhai. El puente tiene anchura de 29,6 km, además de un túnel subterráneo de 6,7 km. La financiación la aportarán los tres gobiernos regionales, a un costo total aproximado de RMB 72.67 mil millones, siendo RMB 38.54 mil millones para el puente principal. Se estima un tráfico de 50.000 a 60.000 vehículos y 230 mil a 250 mil personas al día en 2035. Para la construcción fue constituida la Autoridad de Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge, compuesta por los gobiernos de Guangdong, Hong Kong y Macao, que es responsable por la construcción, operación y mantenimiento y gestión.

71

La fecha prevista para el inicio de la construcción fue dic/2009 y la expectativa para la entrega la primera fase el año 2016. El proyecto fue inicialmente elaborado como base en una APP, pero acabó siendo financiado con recursos públicos, para evitar nuevos retrasos. Key findings:  Riesgo de retorno del mercado. Estudios del gobierno apuntaron que el modelo financiero no sería atrayente para el sector privado: inversión de alto valor y bajo retorno financiero. Al principio, el sector privado se mostró atraído, pero a lo largo del tiempo se produjeron cambios en el escenario económico;  Restricciones legales y diferentes leyes entre 3 jurisdicciones; 

Problemas en la coordinación del proyecto;

 Pérdida de exclusividad del proyecto, con la concurrencia de otros puentes fronterizos, como Shenzhen, Zhongshan Bridge, 51 km de largo;  Los tres gobiernos contaban conan reservas financieras cómodas para desarrollar el proyecto;  La creación de una autoridad en la participen los tres gobiernos implicados se muestra como una innovación en la financiación de infraestructuras que exigen grandes recursos financieros;  Otras experiencias no tuvieron éxito, en función del aumento en los precios de los peajes (Western Harbour Tunnel).

72

CONCLUSIONES La gobernanza metropolitana, entendida como un sistema de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, asociaciones empresariales y sociedad civil, debe priorizar la formulación e implementación de políticas y proyectos públicos que puedan garantizar el desarrollo sostenible, la calidad urbana y la equidad social en un contexto metropolitano. La evidencia de que el aumento del número de ciudades en el territorio requiera la adopción de una compleja estructura de gobernanza se dicta por la naturaleza y magnitud de las intervenciones, que exigen acciones articuladas e integradas sea para servicios urbanos o para el suministro de infraestructura. Tales intervenciones implican necesariamente diferentes niveles de gobierno, lo que significa la necesidad de coordinación de intereses y demandas. La implicación de diversa regiones metropolitanas en ese proyecto mostró que en la mayor parte de los casos, la gran dificultad que existe a la hora de establecer acuerdos entre los gobiernos implicados, así como para conciliar intereses que muchas veces son distintos. Mientras tanto, las personas que integran las ciudades en regiones metropolitanas no reconocen las divisiones jurisdiccionales - para ellas el espacio que habitan, que se mueven, trabajan y disfrutan el ocio, es una sola ciudad. Se unen a estos hechos, las dificultad financiera de los gobiernos locales que forman las regiones metropolitanas, dado el desajuste entre la evolución de sus ingresos y las demandas de infraestructura y sociales. Además, existen grandes disparidades fiscales y financieras entre municipios de una misma región metropolitana, lo que refuerza en muchos casos un posicionamiento autárquico de la ciudad-sede, ignorando que la mayor parte de los servicios urbanos sobrepasa los límites políticos establecidos. El ambiente urbano es, más que todo, un ambiente construido y, por ese motivo, se necesita una estrategia de desarrollo que tenga por base la mejoría de la gestión y de la financiación metropolitana. Lo cual requiere la disponibilidad de fuentes de financiación estables y una postura de constante cooperación entre municipios, estados y gobierno nacional. Además, se necesita una gran articulación con el sector privado y la sociedad, como socios de proyecto y polos de aglutinación de diferentes actores económicos y sociales. La restricción en la inversión pública, más profunda en las

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

73

“Las personas que integran las ciudades en regiones metropolitanas no reconocen las divisiones jurisdiccionales”

municipalidades, exige nuevas formas de organización, capaces de hacer frente a los grandes recursos exigidos en la creación y mantenimiento de infraestructura. Alianzas, concesiones, convenios, consorcios, aprovechamiento de ganancias invisibles de la acción pública (valorización inmobiliaria) son mecanismos que vienen siendo utilizados. Este estudio buscó observar en la práctica cómo las regiones metropolitanas están utilizando tales mecanismos de financiación, cuáles fueron los errores y aciertos y las lecciones que pueden ser aprendidas. Los estudios de caso aportaron experiencias en compañías público-privadas, convenios, concesiones y operaciones urbanas consorciadas. Respecto las APPs, todas las experiencias mostradas por los socios, sean aquellas ya en marcha o las que aún están en elaboración muestran que por un lado debemos considerar que las alianzas con el sector privado pueden ser un avance para viabilizar la inversión en infraestructura, y por otro lado, hay que considerar que no son exentas de riesgos. El tema es muy complejo y sería difícil en el objetivo de este trabajo analizar todos los aspectos que cercan ese tipo de contrato entre el sector público y privado. Aunque una gama de sectores pueda ser objeto de APPs, es la sostenibilidad del servicio la que debe ser examinada como condición esencial de la financiación. Las APPs son normalmente aplicadas en sectores en los cuales se necesita una alta inversión de capital y con plazos largos, de más de diez años. Son ejemplos de APPs en los estudios de caso, las experiencias ya en marcha de São Paulo, Gauteng y Río de Janeiro; en fase final de contratación, la de Minas Gerais y la de Pearl River, en la cual la idea inicial de lanzar una APP fue abandonada en función de problemas legales y de coordinación y del escaso atractivo del proyecto para el sector privado. Busca a continuación un resumen de los principales aspectos de ese instrumento. Por parte del sector público:  Es necesario evitar entender la APP como forma de lograr recursos a menores costos, dejando que los pasivos vengan a surgir en el medio y largo plazo. Las APPs deben ser utilizadas para alcáncela obtención de mejora en la eficiencia y el gobierno no debe recurrir a ese

74

mecanismo como forma de mejorar temporalmente el presupuesto;  Es esencial la implantación de un robusto marco legal - la institucionalización empieza por una legislación adecuada, debatida con la sociedad;  Una El sector público muestra gran dificultad para justificar la contratación de una APP en detrimento de la financiación pública. Una forma de superar ese obstáculo es el desarrollo y diseminación de criterios para la elección de la modalidad de contratación;  Es necesario construir mecanismos efectivos de fiscalización de los servicios, lo que impone no sólo una agencia independiente, sino sobre todo, dar voz a la sociedad que utiliza el servicio. “La voz del consumidor -se oía y amplificada - puede modular y restringir el oportunismo que escapa a los contratos en la razón directa de la experiencia diuturna de la utilización de los servicios, desde que haya canales para expresión individual y articulación colectiva” 28;  Las APPs requieren un riguroso proyecto, preparación, evaluación, adquisición, contratación y fiscalización. Esa complejidad de variables exige la construcción de competencias en el sector público para la coordinación y gestión de los programas de APP. Un ejemplo son las unidades de APP montadas en los Estados de São Paulo, Minas Gerais y en Gauteng;  Es necesario garantizar la transparencia y la probidad en la contratación de la APP. La regulación de los contratos requiere dialogo con la sociedad durante el desarrollo y también en la ejecución del proyecto;  Las seguridades son parte fundamental del proceso y deben componer el marco legal y de gobernanza;  Resulta esencial Implicar a las autoridades expedidoras de licencias ambientales y al Ministerio Público desde el inicio de la discusión del proyecto para otorgar un mayor entendimiento y transparencia a la alianza;  La sostenibilidad a largo plazo de una alianza público privada reposa principalmente en la correcta evaluación de riesgos;

28

Ver FRISCHTAK (2013)

 Debe tenerse en cuenta el falso cumplimiento de los contratos, es decir, empresas que ganan la concesión a precios muy bajos, pero que a posteriori se muestran incapaces de efectuar la inversión u

75

ofrecen la calidad de servicios esperada. Esto puede ser mitigado mediante la exigencia de comprobación de la capacidad financiera y habilitación técnica29;  Todos los compromisos que haya que abonarse deben ser considerados como deuda del gobierno; Por parte del sector privado:  Al sector privado le corresponde suministrar soluciones eficaces y ayudaral sector público a alcanzar los resultados definidos por niveles de desempeño en la prestación de servicios;  Puede traer mayor flexibilidad e incentivos a la innovación, incorporando mejores soluciones tecnológicas y de gestión;  El sector privado tiene capacidad de de acceso a una gama de fuentes de financiación, inaccesibles muchas veces al sector público;

APPs Principales Lecciones Riesgos Dificultad del gestor público a la hora de justificar la elección de contratación de la APP o para la financiación pública

Ejemplos Figuras como Comparador del Sector Público, que permiten el análisis costo-beneficio. Implantado en Portugal en 2006 Estado de São Falta de equipo Creación de Paulo, Minas Gerais técnico formado competencias en en el sector público el sector público y Sudáfrica tienen para efectuar el para la coordinación Unidades de APP, modelo del proyecto y gestión de los en las cuales todo programas de APP el proceso es minuciosamente examinado Definición de marco Brasil, Estado de regulatorio São Paulo, Minas Gerais y Goiás. Sudáfrica. México Establecer Agencias mecanismos independientes eficaces de son el mejor fiscalización de los instrumentos, contratos además de dar voz a la sociedad para la regulación de los contratos 29

Propuestas Desarrollar y diseminar criterios objetivos para la elección de la APP ante otros instrumentos

Ver RIBEIRO (2013)

76

“otra opción para la resolución de los problemas urbanos que implican municipalidades vecinas es la cooperación intergubernamental, por medio de la formación de consorcios, convenios y otras formas específicas de alianza entre municipios”

Elección de la modalidad de APP como forma de obtener recursos a bajo costo“oportunismo fiscal”

Establecimiento de límites presupuestarios, como porcentaje de la renta

Falta de garantías para apoyo a los proyectos

Las garantías pueden ser creadas por medio de: institución o utilización de fondos especiales previstos en ley; contratación de seguro-previstos en ley; contratación de seguro-garantía con compañías aseguradoras que no sean controladas por el Poder Público; garantía prestadas por organismos internacionales o instituciones financieras que no sean controladas por el Poder Público; garantías prestadas por el fondo garantizador o empresa estatal creada por esa finalidad

En Brasil, la Ley 11.079/2004 se benefició de la experiencia internacional e impusoal sector público diversos límites presupuestarios, contables y financieros para la contratación de APPs. Estos límites existentes en Brasil no han sido establecidos en muchos países europeos hasta recientemente En São Paulo, hay la figura de la Compañía Paulista de Alianzas

Las APPs no son la única alternativa de financiación. Un gran número de gestores públicos cree que otra opción para la resolución de los problemas urbanos que implican municipalidades vecinas es la cooperación intergubernamental, por medio de la formación de consorcios, convenios y otras formas específicas de alianza entre municipios.

77

Las concesiones pueden ser un instrumento válido cuando el proyecto no se muestra atractivo a la APP. Cabe recordar que la diferencia básica entre alianza público-privada y concesión común es la remuneración del socio privado. En las concesiones comunes la remuneración del concesionario proviene exclusivamente de las tarifas cobradas a los usuarios. En las alianzas públicoprivadas la Administración Pública abona la contraprestación, con o sin cobro de tarifa a los usuarios. , Las concesiones de carreteras en el Estado de São Paulo, son ejemplos, aunque no son examinadas en este estudio. Los convenios se muestran interesantes para intervenciones específicas, su sistema de control de ejecución y prestación de cuentas ha sido perfeccionado en Brasil. Sin embargo, pueden mostrarse inadecuados para proyectos más complejos con diversas inversiones que posean largo plazo de maduración. Por el mismo motivo de que el convenio, por definición, no es jurídicamente estable, tampoco es adecuado para garantizar que la operación de las obras y equipos sea efectiva a medio y largo plazo. En proyectos más complejos, el uso de convenios proporciona acceso a la ley municipal, cuando se requiere un estatuto jurídico específico. Las concesiones y convenios advenidos de la experiencia de Rosario muestran un alto grado de implicación de diversos actores además del sector público, propietarios, usuarios e inversores, reflejando la noción de alianza entre Estado e iniciativa privada, entre administración y sociedad civil para la recalificación de una dada área urbana, con transformaciones urbanísticas estructurales, mejorías sociales y ambientales. Estas providencias fueron pensadas y planeadas durante un largo período de tiempo, en un contexto articulado desde el plan urbano y del plan estratégico. Además de los instrumentos de financiación, la experiencia de Rosario muestra como la planificación es fundamental para ser base de un camino de éxito en acciones compartidas.

La Operación Urbana Consorciada - OUC se define en el Estatuto de la Ciudad de Brasil como el conjunto de intervenciones y medidas coordinadas por el Poder Público municipal, con la participación de los propietarios, moradores, usuarios permanentes e inversiores privados, con el objetivo de alcanzar en un área transformaciones urbanísticas estructurales, mejorías sociales y valorización ambiental.

30

La operación urbana (caso de Río de Janeiro)30 es un instrumento moderno pues el poder público asume un papel de mayor proactividad: desarrolla una propuesta de ocupación o de recalificación de una determinada área y utiliza los mecanismos de incentivo e intervención en la propiedad para inducir y fomentar la acción de los actores privados y viabilizar la consecución de su proyecto. Son varias las consideraciones que pueden ser resaltadas desde los estudios de los casos que fueron objeto del estudio

78

comparativo. Entre los principales puntos críticos para a gobernanza metropolitana, cabe destacar:  Es contraproducente el afrontamiento individual de proyectos que por su naturaleza deben ser integrados y pensados de forma conjunta;  Es necesaria una gran flexibilidad para alcanzar una buena gobernanza: integración de todos los actores;  La fragmentación puede ser observada en casi todas las áreas metropolitanas;  Es necesario una acción constante para garantizar la representación política de la ciudadanía metropolitana;  Producir y legitimar una planificación de las RMs y metrópolis es factor fundamental para el éxito de las acciones metropolitanas;  Dada la disparidad de tamaño y peso económico de las ciudades que componen una RM, las políticas públicas deben ser desarrolladas en la escala más efectiva para cada caso;  Necesidad de tratar el territorio como plataforma de integración de las políticas y acciones de gobierno en sus varios niveles y evaluación permanente de los impactos de los proyectos. PMI

El PMI (Procedimiento de Manifestación de Interés) es una práctica internacionalmente recomendada para promover una mayor transparencia y competitividad del proceso de selección, modelo, licitación y contratación de proyectos de infraestructura. Es un procedimiento por medio del cual una empresa privada puede presentar al sector público el modelo de un determinado proyecto de concesión o alianza públicoprivada (APP). En Brasil la previsión del PMI se recoge en las Leyes 8.987/1995, art. 21 y 11.079/2004, art. 3. º, caput y §1.º, siendo reglamentada por el Decreto 5.977/2006. El Decreto 5.977/2006 regula el procedimiento destinado a la presentación de proyectos, estudios, encuestas o investigaciones, elaborados por persona física o jurídica de la iniciativa privada, a ser utilizadas en modelos de alianzas público-privadas ya definidas como prioritarias en el ámbito de la administración pública federal. Es decir, el proyecto tiene que constar de la planificación estatal. En el Estado de São Paulo, existe la posibilidad de presentación de las

79

propuestas por los particulares antes de que del Poder Público manifiestesus proyectos prioritarios. Ese recurso puede permitir al sector público economía de costos, con estudios y proposición de proyectos.

Nuevos mecanismos de créditos en Brasil: debentures de infraestructura y fondos de inversiones en derechos crediticios para infraestructura (FIDC’s)

Las Debentures son valores mobiliarios que representan deudas emitidas por una empresa a fin de captar recursos para financiarse, pudiendo ser de medio o largo plazo. Pueden ser emitidas por las Sociedades Anónimas (SA) con capital cerrado o abierto. Son instrumentos adecuados para que las empresas capten recursos para el desarrollo de sus proyectos, pues son títulos de largo plazo, lo que facilita su liquidación por las empresas emisoras, y pueden ser complementarios a los préstamos de los bancos estatales para proyectos de infraestructura. En Brasil, son ejemplos el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), el Banco de Brasil (BB) y la Caja Económica Federal (CEF), que actualmente fomentan grande parte de esa demanda. El concepto de Debentures de infraestructura (DI) surgió recientemente (2009/10) tras la evaluación del gobierno brasileño sobre la necesidad de influenciar el nivel de inversión en infraestructura cuando se produce una carencia de instrumentos de financiación de medio y largo plazo y un reducido “apetito inversor” en plazos más largos de aplicación, y en función del prolongado período de inflación por el cual pasó la economía brasileña. Así, con el objetivo de desarrollar un mercado privado de títulos de renta fija para proyectos de infraestructura, el Gobierno Federal, a través de la Ley nº 12.431/11, creó las debentures incentivadas de infraestructura (DI). Las DIs poseen atracción en la tributación sobre los rendimientos - las alícuotas del Impuesto de Renta para personas físicas e inversores extranjeros fueron reducidas a cero, mientras que para personas jurídicas la alícuota fue fijada en un 15%. Para la concesión de emisiones de debentures con esos beneficios existe la necesidad de formación de una Sociedad de Propósito Específico (SPE) por la empresa y los recursos de la captación necesitan ser dedicados a proyectos de inversión en infraestructura o en la producción económica intensiva de investigación, desarrollo e innovación. Por medio del Decreto nº 7.603/11, fue definida la lista de sectores considerados prioritarios para las inversiones en infraestructura: logística y transporte, movilidad urbana, energía, telecomunicaciones, radiodifusión, sanidad básica e

80

irrigación. A pesar del tratamiento tributario especial no fue posible hacer atractivo el mercado de debentures durante el año de vigencia del instrumento. Por tanto, se promulgó una nueva ley (12.715/12). Para las DIs, los cambios más importantes fueron en los posibles emisores de esas debentures (pasa a ser permitida la emisión por concesionarias, permisionarias o autoritarias de servicios públicos y holdings que controlan las SPEs) y ampliación de la utilización de los recursos. El primer caso práctico fue la emisión de debentures de infraestructura de la empresa brasileña Autobahn, que captó R$ 450 millones en la oferta de sus títulos. Controlada por el Grupo CCR, gran compañía especializada en la concesión de infraestructura (evaluada en R$ 20 mil millones), Autobahn actualmente administra tramos del Sistema AnhangueraBandeirantes, autopista que conecta un importante flujo de personas y carga en la región metropolitana de São Paulo y Campinas, y también responsablede la conservación de un tramo de la Marginal Tietê (vía expresa de la ciudad de São Paulo). Con la alta demanda de mercado, el posible premio del 0,5%, que se sumaría la tasa de intereses indexados a la inflación (NTN-B) fue reducido para 0%. La oferta desencadenó un nuevo proceso en el mercado de capitales, en la primera serie fueron cerca de 1400 inversoress que adquirieron los títulos. A pesar de los incentivos, el mercado de DIs tuvo un crecimiento bajo lo esperado. De acuerdo con el informe producido por la Secretaría de Acompañamiento Económico (SAEE), “ aunque no esté estancado y haya crecido paulatinamente a lo largo de su creación, se esperaba que el mercado de debentures incentivadas se levantaría al punto de dar gran soporte a los bancos estatales, que por el momento, son los mayores acreedores de las financiaciones de obras de infraestructura”. Actualmente las debentures de infraestructura registran unas existencias de R$ 11,5 mil millones en la CETIP, compañía brasileña integradora del mercado financiero. Se observa una tendencia de aumento a partir de la formación de nuevos fondos de inversiones destinadas a la adquisición de este producto, algunos en fase de captación y otros ya afirmados. El tratamiento tributario previsto en la Ley nº 12.431/11 (la cual, entre otras medidas, instituyó el incentivo fiscal a las debentures de infraestructura) fue extendido para las cuotas de fondos de inversiones en derechos crediticios (FIDC’s), provenientes de los créditos que las empresas tienen a recibir, como duplicados, cheques, contratos de alquiler y otros. Los FIDCs se volvieron el principal vehículo de titulización de

81

activos en Brasil. Actualmente reglamentados por la Comisión de Valores Mobiliarios, el sector cuenta con cerca de 380 fondos que suman aproximadamente USD 40 mil millones en patrimonio neto afirmado y conquistaron el estatus de opción fundamental de financiación de empresas de diverso portes. El FIDC de infraestructura es normalmente ejercido por empresas con gran variedad de créditos y que deben asignar recursos en proyectos a largo plazo para inversión en el área de infraestructura en el País. En 2014 dos bancos nacionales se unieron para lanzar el primer FIDC con exención de impuesto de la renta para personas físicas y extranjeras y lastre en proyectos de infraestructura en las áreas de energía, transporte, agua, sanidad básica e irrigación. El Fondo, que empezó a ser negociado en la Bolsa paulista - BM&FBOVESPA - por aproximadamente de USD 150 millones, puede alcanzar el valor de hasta USD 500 millones, mediante la distribución de nuevas cuotas. Su cartera fue divida en cuotas: sénior, intermediario y junior. Siendo la primera cuota clasificada como de riesgo “A” según las agencias Fitch y Estándar and Poor’s, la segunda con grado de riesgo medio y la junior, más susceptibles a las pérdidas, no será vendida a los inversores. Según la óptica del inversor, la principal ventaja de la inversión vía a FIDC, cuando es comparada a la compra directa de una debentures de infraestructura, es la posibilidad de diversificación de riesgo en diferentes activos. Los dos mecanismos abordados anteriormente fueron recientemente elaborados por el gobierno federal brasileño a fin de direccionar financiación privada de largo plazo para compañías de infraestructura en el país. Los títulos ya están en operación en el mercado de capitales brasileño, con rentabilidad razonable, riesgo relativamente bajo cuando son comparados a las otras acciones y con potencial para financiar grandes inversiones en infraestructura, uno de los pilares determinantes para el crecimiento económico del país.

82

ANEXOS CONFIGURACIÓN TERRITORIAL (cuadro 1) REGIONES METROPOLITANAS

Nº de MUNICIPIOS

METRÓPOLI

ÁREA (Km2)

DENSIDAD POBLACIONAL (pop./(Km2)

TASA DE URBANIZACIÓN (%)

SÃO PAULO (RMSP)

São Paulo

39

7.947

2.477

98,9%

CAMPINAS (RMC)

Campinas

19

3.645

767

97,4%

BAIXADA SANTISTA (RMBS) VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE (RMVP/LN) RIO DE JANEIRO (RMRJ)

Santos São José dos Campos Rio de Janeiro

9

2.406

692

99,8%

39

16.181

140

94,1%

21

5.318

2.221

99,5%

BELO HORIZONTE (RMBH) REDE DE GOBERNANZA COLABORATIVA (REDE 10) VALE DO AÇO (RMVA)

Belo Horizonte

34

9.475

515

98,1%

Belo Horizonte

10

2.775

-

-

GOIANIA (RMG) CURITIBA (RMC)

Ipatinga

4

807

56

98,7%

Goiania

20

7.397

294

98,0%

Curitiba

29

16.627

194

91,7%

Porto Alegre

32

10.097

394

97,0%

Belém

7

3.570

637

97,6%

Brasília

23

56.433

67

94,1%

Guangzhou

9

54.700

875

>80,00%

-

18.178

670

1,9%

Johannesburg

1

1.645

2.430

-

Tshwane

Tshwane

1

2.198

464

-

Ekurhuleni

Ekurhuleni

1

1.975

1.609

99.4%

10

-

-

-

Buenos Aires

41

14.000

941

98,0%

PORTO ALEGRE (RMPA) BELÉM (RMB) RIDE DISTRITO FEDERAL E ENTORNO (RIDE-DF) ÁREA METROPOLITANA - PEARLRIVER DELTA REGIÃO DE GAUTENG Johannesburg

District Councils BUENOS AIRES (RMBA) ROSÁRIO (AMR) LIMA Y CALLAO ZONA METROPOLITANA VALLE DO MÉXICO (ZMVM) ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA (AMB)

Rosario

21

1.768

740

97,6%

Provincia de Lima

43

2.672

2.846

99,9%

Provincia de Calao

6

147

5.966

100,0%

Cidade do México

60 municipios e 16 demarcaciones territoriales *

7.854

2.560

98,6%

Barcelona

36

636

5.074

47,0%

La REDE 10 incluye diez ciudades vecinas: Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Contagem, Ibirité, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia y Vespasiano, conurbadas en RM de Belo Horizonte. ** La división político-administrativa de la Ciudad de México no son los municipios, pero las demarcaciones territoriales o delegaciones políticas.

Estudio Comparativo de Gobernanza Metropolitana

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CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS (cuadro 2) REGIONES METROPOLITANAS

SÃO PAULO (RMSP) CAMPINAS (RMC) BAIXADA SANTISTA (RMBS) VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE (RMVP/LN) RIO DE JANEIRO (RMRJ) BELO HORIZONTE (RMBH)

Población

Año base población

Tasa media anual de crecimiento poblacional (%)

% de la % de la Año base población de crecimiento población del la RM que país poblacional reside en la ciudad sede

% de la % de la % de la población población con población con con edad edad entre 15 edad de 65 entre 0 y 14 años o más y 64 años años

19,683,975

2010

0.97

2000-2010

10.30

57.20

21.90

70.90

7.10

2,797,137

2010

1.81

2000-2010

1.50

38.60

20.50

72.10

7.40

1,664,136

2010

1.20

2000-2010

0.90

25.20

22.10

68.90

9.10

2,264,594

2010

1.29

2000-2010

1.20

27.80

22.20

70.70

7.10

11,835,708

2010

-

-

6.20

53.40

20.80

70.10

9.10

4,883,970

2010

1.15

2000-2010

2.60

48.60

24.40

68.40

7.20

4,360,662

2010

1.04

2000-2010

2.30

54.47

-

-

-

451,670

2010

1.23

2000-2010

0.20

53.00

22.10

71.20

6.70

2,173,141

2010

2.23

2000-2010

1.14

59.91

22.63

73.75*

3.62*

3,223,836

2010

1.37

2000-2010

1.70

54.30

22.70

70.90

6.40

3,978,470

-

-

-

2.10

35.40

21.40

70.40

8.20

2,275,032

2010

1.98

2000-2010

1.20

61.25

24.98

69.49

5.53

3,724,181

2010

2.42

2000-2010

1.90

69.00

23.70

76.40

-

47,862,400

-

-

-

3.10

-

-

-

-

REDE DE GOVERNANÇA COLABORATIVA (REDE 10) VALE DO AÇO (RMVA) GOIANIA (RMG) CURITIBA (RMC) PORTO ALEGRE (RMPA) BELÉM (RMB) RIDE DISTRITO FEDERAL E ENTORNO (RIDE-DF)

PEARL-RIVER DELTA Metropolitan Area

Gauteng Region

12,272,263

2.70

23.70

-

-

-

-

Johannesburg

4,434,827

3.20

8.60

100.00

23.20

72.70

4.00

Tshwane

2,921,488

5.60

100.00

23.20

71.90

4.90

Ekurhuleni

3,178,470

2.47

6.10

100.00

24.30

71.70

4.00

District Councils

2,233,382

-

4.50

100.00

-

-

-

BUENOS AIRES (RMBA) ROSÁRIO (AMR)

LIMA E CALLAO

2011

3.10

2001-2011

14,819,137

2010

1.38

2000-2010

37.00

19.50

25.00

63.70

11.30

1,307,826

2010

0.94

2001-2012

0.03

72.70

18.60

72.30

11.10

8,482,619

-

-

-

30.90

-

25.20

68.10

6.70

Lima Province

7,605,742

-

-

27.70

-

25.00

68.20

6.80

Callao Province

876,877

-

-

3.20

-

26.80

66.80

6.40

METROPOLITAN ZONE VALLE DE MEXICO (ZMVM) METROPOLITAN AREA BARCELONA (AMB)

20,533

-

-

-

0.30

68.70

15.00

48.00

37.00

3,226,944

2011

2.10

2006-2011

0.07

50.00

14.20

67.70

18.10

Source: Metropolitans Regions Partners of Iniciative. 2013

*RMG - Part.% de la población de 15 a 69 y Part.% de la población de 69 y más

*RMG - Share of population aged 15 to 69 and 69 or more.

84

DATOS ECONÓMICOS (cuadro 4) REGIONES METROPOLITANAS SÃO PAULO (RMSP) CAMPINAS (RMC) BAIXADA SANTISTA (RMBS) VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE (RMVP/LN) RIO DE JANEIRO (RMRJ) BELO HORIZONTE (RMBH) REDE DE GOVERNANÇA COLABORATIVA (REDE 10)

PIB - en Año base millones de PIB US$ 398.745 2010 55.953 2010

Part. en el PIB del país

PIB Per Capita - en US$ 56.3 20.269 7.9 20.005

Part. en el PIB del Estado

18.6 2.61

Total de Rendimiento Vínculos medio mensual Laborales - US$ 7.380.405 1.218 965.081 1.149

26.874

2010

1.25

3.8

16.159

398.204

955

35.053

2010

1.64

4.95

15.491

551.865

-

127.205

2009

7.84

71.8

10.757

3.151.210

886

62.698

2009

3.87

35.3

10.300

1.907.583

1.256

54.270

2009

3.35

33.1

12.445

-

-

VALE DO AÇO (RMVA)

6.902

2009

0.43

5.8

9.800

118.653

1.316

GOIANIA (RMG) CURITIBA (RMC) PORTO ALEGRE (RMPA) BELÉM (RMB) RIDE DISTRITO FEDERAL E ENTORNO (RIDE-DF) Pear- River Delta Metropolitan Gauteng Region Johannesburg Tshwane Ekurhuleni

15.757 43.962

2009 2009

0.97 2.5

36.8 43.0

7.251 12.148

947.195

1.976

62.782

2010

2.9

44.4

13.810

1.293.000

1.512

14.045

2010

0.65

31.8

6.174

504.223

-

91.030

2010

4.2

-

24.443 1.284.000(1)

1.191(1)

501.654

2011

10.0

82.2

9.855

-

282

78.000 34.000 19.100 13.230

-

34.0 17.0 9.5 6.6

-

6.969 9.188 8.862 4.613

1.952.843 1.066.528 841.798

-

133.000

2011

-

81.4

8.975

4.901.430

748

12.655

2010

-

50.0

9.470

575.000

1.108

35873

-

-

47.9

-

-

725

METROPOLITAN ZONE VALLE DE MEXICO (ZMVM)

175.482

-

-

14.5

1.370

8.973

5.046

METROPOLITAN AREA BARCELONA (AMB)

188.930

2010

13.6

-

40.493

2.475

20.283

Buenos Aires (RMBA) ROSÁRIO (AMR) LIMA Y CALLAO Lima Province Callao Province

(1) Refere-se à cidade de Brasilia

85

INDUSTRIA Y SERVICIOS (cuadro 5) REGIONES METROPOLITANAS

Participación Participación Participación industrial de la Participación servicios de la de la servicios en VA RM en VA región en VA de industria en regional servicios del Estado VA regional industrial del Estado

SÃO PAULO (RMSP)

24.6

47.3

75.4

60.7

CAMPINAS (RMC)

37.0

9.8

62.6

7.0

BAIXADA SANTISTA (RMBS)

27.5

2.8

72.3

3.0

VALE DO PARAÍBA E LITORAL NORTE (RMVale/LN)

46.4

8.4

52.9

4.0

RIO DE JANEIRO (RMRJ)

17.0

45.0

83.0

79.0

BELO HORIZONTE (RMBH)

33.9

33.4

65.2

36.6

VALE DO AÇO (RMVA)

55.1

5.5

44.7

2.4

PORTO ALEGRE (RMPA)

48.2

50.5

50.7

46.2

BELÉM (RMB)

19.1

13.6

80.3

45.7

Pear- River Delta Metropolitan

47.8

>90

49.9

>80

-

-

25.5*

-

Johannesburg

17.4

-

12.7*

-

Tshwane

16.1

-

30.4*

-

-

-

-

-

BUENOS AIRES (RMBA)

23.0

-

77.0

-

ROSÁRIO (AMR)

19.0

-

81.0

-

LIMA Y CALLAO

0.0

0.0

0.0

0.0

Lima Province

18.4

58.8

-

-

Callao Province

-

-

-

-

20.3

74.0

70.3

69.0

Gauteng Region

Ekurhuleni

METROPOLITAN AREA BARCELONA (AMB)

86

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS BONTIVEGNA, Enrique, Russo, Ricardo Simões. FIDC de Infraestrutura novo mecanismo de financiamento de projetos de longo prazo - Anexo Biblioteca Informa n 2.238. Disponível em . Acesso em: 30 abr.14. BRASIL. Decreto Federal 5.977 de 1º de dezembro de 2006. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRASIL. Lei Federal 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRASIL. Lei Federal 11.079 de 30 de dezembro de 2004. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRASIL. Lei Federal 11.107 de 6 de abril de 2011. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRASIL. Lei Federal 12.431 de 24 de junho de 2011. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRASIL. Lei Federal 12.715 de 17 de setembro de 2012. Disponível em: . Acesso em: 10 jul.2013. BRONZATI, Aline. FIDC do BB e Votorantim pode somar R$ 1 bi em patrimônio. Agência Estado para Exame.com, 13/06/2014 14:12. Disponível em: . Acesso em: 14 jun.14 CENSUS 2011 Census in Brief. Statistics South Africa. Pretoria: Statistics South Africa, 2012. Available on: . Last visit in July 30, 2014. CUNHA, José Marcos Pinto da, STOCO Sergio, DOTA, Ednelson. Projeto mobilidade pendular na Macrometrópole – NEPO/UNICAMP EMPLASA, São Paulo: 01-fev-2013. Disponível em: . Acesso em: 10 set.2013. DACHS, William. Gautrain: Public Money in a Private Deal. Gautrain Management Agency IFC PPP Conference; Lagos, November, 2011. Available on: . Last visit on: Aug 12, 2014. EMPLASA. Finanças Públicas e Capacidade de Investimento da Macrometrópole Paulista. São Paulo, 2012, 186 p. FRISCHTAK, Claudio. PPPs: a experiência internacional em infraestrutura.In OLIVEIRA, Gesner, OLIVEIRA FILHO, Luiz Chrysostomo de (org.). Parcerias Público-privadas Experiências, Desafios e Propostas, 1 ed. Rio de Janeiro: LTC, 2013. 438 p. GARSON, Sol. Regiões metropolitanas – diversidade e dificuldade fiscal da cooperação. Cadernos Metrópole, São Paulo, v. 11, n. 22, p. 435-451, jul/dez 2009. Disponível em: . Acesso em 29-out-2012. INSÚA, Julián L. Alvarez. Secretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, Reunión de la Iniciativa Metrópolis sobre Gobernanza Metropolitana. San Pablo, 24 de abril 2013. Disponible en: . Aceso en: 05 mayo.2013. IPEA. Plataforma IPEA de Pesquisa em Rede. Projeto Governança Metropolitana no Brasil. Oficina 1: arranjos institucionais de gestão metropolitana. Disponível em . Acesso em :15 nov.12. Itaú BBA lidera oferta de debêntures de R$450 mi da Autoban. Agência Reuters para Exame.com, 29/08/2013 18:13. Disponível em: . Acesso em 30 ago.13. LEFÈVRE, Christian. Gobernabilidad democrática de las áreas metropolitanas. Experiencias y lecciones internacionales para las 88

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89

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90

Gobernador del Estado de São Paulo Geraldo Alckmin Secretario Jefe de la Casa Civil Saulo de Castro Compañia Paulista de Planificación Metropolitana - Emplasa Presidente Renato Viégas Vicepresidente Luiz José Pedretti Directora de Planificación Rovena Negreiros Directora de Proyectos Diana Motta Director Administrativo y Financiero Sideval Francisco Arone

91

Coordinación General Rovena Negreiros Coordinación Técnica Maria Lucia Camargo Coordinación Internacional Helena Monteiro Raphael Camargo Catarina Mastellaro Andrey Britto Diseño Gráfico Carolina Blandino Viviane Goulart Socios André Marques Andréa Pinheiro Carlos Augusto de Almeida Dias Carlos Escalante Christine Piquemal Daniel Van Raemdonck de Lima Deise Martins Diego Sadowski Diego Valenzuela Emilio Reaño Esther Leblanc Eugene Zapata Evilsson Pereira Jacobina Junior Fernando Alvarez de Celis Gustavo Palhares Iára de Macedo Isadora Tsukumo Ivelise Longhi Jan Erasmus João Resende José Joel Pichardo Nepomuceno Julián Alvares Insua Juliana Maria Simoes

Lucelena Melo Luiza Sabino Queiroz Maria Valeska Duarte Drummond Mariana Flores Mirta Levin Petras Shelton Zumpano Rashid Seedat Reinaldo de Freitas Roberto Gothe Rodrigo Perpétuo Rosana Aparecida Martinez Canufre Sara Hoeflich de Duque Sol Mina Thaís Kornin Thiago Toscano Yao Yi Traducción Foco TraduçõesLTDA.

92

i1 Secretariado Gene ral Avinyó, 15 08002 Barcelona (España) Tel. +34 93 342 94 60 Fax: +34 93 342 94 66 [email protected] www.met ropolis.or g

i2

© 2014 - Metropolis, Asociación Mundial de las G randes Metrópolis Prime ra edición, octubre 2014

dezembro 2014