GOBIERNOS SUBNACIONALES Y POLITICAS SOCIALES: EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS

Oscar Cetrángolo Oficina CEPAL en Buenos Aires XVIII SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCAL CEPAL. Santiago de Chile, 23 AL 26 de enero de 2006

Proyecto: “Financiamiento municipal y combate contra la pobreza” (División Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos) Objetivo del proyecto: Estudiar las capacidades financieras e institucionales de los gobiernos municipales de llevar a cabo políticas de combate contra la pobreza.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Proyecto: “Financiamiento municipal y combate contra la pobreza” Casos estudiados: ARGENTINA

Javier Curcio

BRASIL

Beatriz Azeredo y Thereza Lobo

CHILE

Patricia Cortes

COLOMBIA

Alberto Maldonado

GUATEMALA

J. C. Gómez Sabaini y M. Geffner

HONDURAS

J. C. Gómez Sabaini y M. Geffner

MEXICO

Alberto Diaz-Cayeros

NICARAGUA

J. C. Gómez Sabaini y M. Geffner

PERU

Alberto Flores

URUGUAY

David Glejberman Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Importancia de los estudios

América Latina es una de las regiones: más desiguales, n más urbanas y n con procesos muy fuertes de descentralización de funciones hacia gobiernos locales. n

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Ejes de los estudios n Organización institucional n Heterogeneidad de casos n Grado de autonomía municipal n Financiamiento municipal n Endeudamiento y reglas n Estructura de recursos y erogaciones por niveles de

gobierno n Programas para combatir la pobreza n Reflexión final sobre capacidades n Problemas de información Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Rasgos preliminares n Todos los países estudiados presentan importantes

procesos de descentralización, pese a la heterogeneidad de casos y circunstancias. n Fuerte heterogeneidad económico, social e institucional n Todos son casos particulares

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Heterogeneidad de casos: Desarrollo económico y social n Porcentaje de población urbana y concentración en

n n n n

pocos municipios (Más de la mitad de la población en menos del 5% de municipios en Argentina, Brasil, Colombia y Honduras, como ejemplo) Pobreza (NBI por municipio) Grado de desarrollo (indicador: Producto por habitante) Tamaño del sector público y presión tributaria Situaciones particulares (Guatemala, Colombia) Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Heterogeneidad de casos: Indicadores de desarrollo económico y social PIB p/hab 2003 % pob urbana Pob. Bajo linea en U$S 1995 2000 pobreza 2002 Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras México Nicaragua Perú Uruguay

2.892 4.142 6.051 2.352 1.685 721 4.682 820 2.431 4.953

89,6 81,2 85,3 74,5 43,0 45,3 74,8 55,4 71,9 91,3

41,5 37,5 18,8 50,6 60,2 77,3 39,4 69,4 54,8 15,4

Fuente: PNUD y CEPAL

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Gini 2002 0,590 0,639 0,550 0,575 0,543 0,588 0,514 0,579 0,525 0,455

Ranking IDH 2003 34 63 37 69 117 116 53 112 79 46

Heterogeneidad de casos: Brecha de desarrollo Relación entre los Productos per cápita de las jurisdicciones más rica y más pobre de cada pais País Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras México Perú Uruguay

Niveles de gobierno Provincias Estados Regiones. Departamentos Departamentos Departamentos Estados Municipios Municipios

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Relación 8.6 4.2 4.1 16.2 6.4 1.7 6.2 7.7 2.4

Heterogeneidad de casos: Presión tributaria* América Latina y El Caribe

27.2

Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras México Nicaragua Perú Uruguay

26.6 35.9 20.5 19.7 10.6 16.2 12.9 17.1 14.6 23.1

* Corresponde a 2003, excepto Argentina y Nicaragua (2004) y Chile (2002). Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Heterogeneidad institucional: Federalismo n Federales (Argentina, Brasil y México) o unitarios. n Distintos tipos de federales y de unitarios n México incorpora definición de municipios en ordenamiento federal. Argentina en ordenamiento provincial n Colombia es una república unitaria pero descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales n Grado de avance del proceso de descentralización n Tipos, cantidad y tamaño de los municipios

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Reformas constitucionales n Brasil (1988): Municipalidades son reconocidas explícitamente como

unidades de gobierno del Estado Nacional, con autonomía política administrativa y financiera. La descentralización fue muy importante en salud y educación n Colombia (1991) n Guatemala (1985): junto con Acuerdos de Paz (1996) pusieron en

marcha la descentralización a municipios y acento en gasto social. n Nicaragua (1995) reafirma autonomía municipal y establece

financiamiento. n Perú (1979) da inicio a proceso de descentralización, nuevas

competencias y elección de autoridades. Procesos que comienzan en 1981. n Uruguay (1996) El Estado impulsará políticas de descentralización de

modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.

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Organización institucional, descentralización y grado de autonomía municipal n Reformas municipales por ley: Chile (1999), Honduras (1991)

Colombia (2001) ley 715 de distribución de funciones y recursos entre niveles de gobierno; n Elección de autoridades: En algunos casos (Argentina,

Uruguay) ya había elección, en otros se introdujo con el proceso (Perú; Colombia se introdujo elección de alcaldes desde 1998)

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Situaciones particulares n Argentina y Chile: descentralización temprana por gobiernos no

republicanos (dictaduras).Argentina con lógica fiscal-financiera. Chile con reformas sectoriales. n Colombia: conflicto armado. n Guatemala: país multiétnico y multilingüe (22 idiomas además del

castellano). Reforma después de largo período de guerra civil. n Honduras y Nicaragua: menores ingreso per capita. Participación

en iniciativa de alivio para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC) n Uruguay: no hay nivel intermedio, lo que coloca a Montevideo con

los gobiernos locales. Además, descentralización de Montevideo. n Perú: Proceso temprano (1980s) con retroceso durante los 1990s

y relanzamiento en 2001. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Financiamiento municipal: Potestades tributarias n Creación autónoma de impuestos en Uruguay y Perú. En

Argentina dependen de cada Provincia. En Colombia, Guatemala, Honduras y Nicaragua la creación es potestad del gobierno central. Esto presiona a la creación de tasas. n Existencia de niveles intermedios de gobierno con potestades

(Argentina, Brasil) n Impuestos: predial (problemas de catastro), transacciones

(“problemas de cascada”, ej. Argentina y Nicaragua). n Guatemala y Honduras tienen impuestos locales sobre ingresos

de las personas (arbitrio de ornato en Guatemala).

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Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentales n Argentina: Depende de cada provincia n Chile: Fondo Común Municipal n Guatemala tiene cinco sistemas paralelos con diferente grado

de condicionalidad: a. Aporte Constitucional (25% población, 25% partes iguales, 25% recursos municipales por habitante, 10% su inversa; 15% cantidad de aldeas y caseríos); b. porcentaje del IVA a Consejos de Desarrollo (IVA-PAZ); c. Fondos Sociales; d. impuestos compartidos; e. otras. n Honduras: por ley 5% de ingresos tributarios totales pero solo

se dio 1.9%. Criterio muy simple que beneficia a los más grandes: 40% partes iguales y 60% por población. Los municipios con puertos no reciben transferencias automáticas.

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Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentales n México: Fondo de Fomento Municipal y 20% del Fondo General

de Participaciones (en total 5% de recaudación federal participable) n Nicaragua: Sistema muy complejo con distribución secundaria

separa Managua (2.5%) de resto, que sigue cuatro criterios: equidad fiscal (por población e ingreso tributario potencial), eficiencia en recaudación (en inmobiliario), población y ejecución de transferencias n Perú: 19% Canon (participación de impuesto a la renta pagado

por empresas que explotan recursos naturales); 59% FONCOMUN (Fondo Coparticipación Municipal); 13% Programa vaso de leche y 9% otros

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Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentales condicionadas n

Brasil: Incorporó fondo para educación sobre numero de alumnos matriculados, aunque el gobierno federal cubre si falta.

n

Colombia: Ley 715 establece distribución para educación (58,5%), salud (24.5) y propósito general (17) abierto en agua y saneamiento (41), recreación (7) y deporte y cultura (3)

n

México: Diferentes fondos especificas para educación básica, salud, infraestrucutra social, fortalecimiento municipal (incluye agua y saneamiento).

n

Chile: incorpora transferencias concursables para usos sectoriales específicos definidos por el gobierno central (Programa de mejoramiento urbano y equipamiento comunal; Programa Chile Barrio)

En general se observa dificultad para establecer sistemas que incorporen incentivos (premios y castigos) e indicadores sociales en el reparto. A su vez, se nota mayor dependencia de transferencias en municipios mas pobres.

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Composición de los ingresos totales municipales 100% 90%

20,7

24,2

28,2 38,9

80% 47,1

70%

56,0

60,0

56,8

58,0 67,8

30,2

30,8

60% 50%

43,7

23,5

40% 14,8

30%

50,4

29,4

36,5

49,1

19,3

Total propios

20%

45,0 37,6

29,2

28,1

10% 12,9

Tributarios propios

Resto propios

Transferencias

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Ur ug ua y

Pe rú

Ni ca rag ua

Mé xic o

Ho nd ura s

Gu ate m ala

Ch ile

Co lom bia

2,5

Br as il

Ar ge ntin a

0%

12,6

6,7

Endeudamiento y reglas n Reglas de responsabilidad fiscal (Brasil: Ley de

responsabilidad fiscal desde 2000) n Descentralización de reglas (Argentina) n Guatemala, Honduras y México: posibilidad de endeudamiento sin reglamentación. En México no parece ser una costumbre arraigada. n Uruguay: requiere informe de Tribunal de Cuentas y aprobación de Poder Legislativo

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Competencias municipales en los distintos países Educación

Argentina Brasil Chile

Básica, polimodal y no universitaria Preescolar y básica Básica

Colombia

Preescolar, básica y media

Guatemala

Preescolar, primaria y prog. de alfabetiz.

Salud

Agua y saneam.

X

X

Vivienda

X X X

X

X

X

X

X

X

Transp. y medio ambiente

Ordenam. urbano y ornato

T y MA

X

T

X

T y MA

X

T y MA

X

X

Cultura y deporte

X

X X

T

X X

Nicaragua

X

X

T y MA

X

X

Programas de alfabetización

X

Uruguay

Primaria, secundaria y preparatoria

X

X

X Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Previsión social

Cult., dep., empleo y desastres

Honduras México

Perú

Otros

X

Cult., dep. y comités de emergencia Empleo y fomento de empresas Conservac. de playas

Descentralización y políticas sociales: Temas a considerar n Proceso simultáneo (Colombia, Chile) o independiente reformas

sectoriales. n Existencia de legislación específica sectorial (Colombia) n Heterogeneidad hacia el interior de cada caso: Acreditaciones

para cumplir funciones descentralizadas: n

Perú –simple tramite burocrático. Solo lo hizo el 25% de municipalidades distritales)

n

Colombia: El proceso incorporo un Sistema de Apoyo al Desarrollo Institucional de Municipios. Además estableció requisitos para la certificación de municipios para acceder a recursos en educación y salud.

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Descentralización y políticas sociales: Temas a considerar (continuación) n Programas municipales para combatir la pobreza: Honduras y

Uruguay lo básico esta en el gobierno central n Introducción de nuevos programas asistenciales dominantes

(Chile Solidario, Progresa en México, PJJHD en Argentina). Diferente papel de los municipios (nulo, gestión, financiamiento). n Problemas de articulación (Instancia articuladora en Guatemala,

Honduras y Nicaragua “Estrategia de reducción de pobreza” (ERP)

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Reflexiones finales: Hechos relevantes n Se comprobó que, en el mejor de los casos, se produce una

reducción de la pobreza pero no mejora la distribución del ingreso (En Brasil, por ejemplo, un aumento del PIB por habitante del 31% es acompañado por un empeoramiento del Índice de Gini (1%). n La descentralización muestra mejor desempeño en comunas

mas ricas. n Gran dispersión de programas, multiplicidad de instituciones y

funciones superpuestas entre niveles de gobierno con falta de coordinación. (Estudio Brasil: “desorden organizado”. Responsabilidades de cada nivel de gobierno sin planeación, pero no se han interrumpido los servicios) n Ausencia o ineficacia de mecanismos financieros e

institucionales de compensación Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Reflexiones finales: Desafíos sectoriales diferenciados n Educación: durante mucho tiempo el objetivo fue aumentar

cobertura. Hoy, que el desafió impone mejorar la calidad, los programas de descentralización diferencian resultados y aumentan inequidades. Se requiere fuerte intervención compensadora del gobierno central. (Consejos en Brasil vs. Argentina). n Salud: Se requiere la integración de los sistemas y formación de

redes de atención. No hay razón para fragmentar cobertura entre contributiva y no contributiva. n Programas sociales: Cuando se involucren los gobiernos locales se

debe combatir el clientelismo; generar información adecuada y establecer financiamiento compensatorio. n Desarrollo productivo: Se debe ayudar los casos de desarrollo

posible generando sinergias con las políticas públicas sin que ello signifique apoyar cualquier iniciativa. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Reflexiones finales: Dilemas y límites n Los procesos de descentralización generan mayores demandas y

presionan a aumentos de gastos ¿Qué margen fiscal existe para seguir el proceso? n No puede haber solución única para todos los municipios de cada

país (sumamente heterogéneos). ¿Qué capacidad de discriminar tienen los gobiernos centrales de la región? n La dependencia financiera atenta contra la correspondencia.

¿Puede haber correspondencia y mejoras en la eficiencia con sistemas descentralizados ante semejantes desigualdades? n Lo mismo sucede con las diferencias en capacidades

institucionales. ¿Cuáles son los alcances y plazos de la capacitación y acreditación? n Estos factores pueden generar “trampas o circulos viciosos de

pobreza”. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Reflexiones finales: Dilemas y límites Participación ciudadana y autonomía: n

Existen casos ejemplares en muchos países

n

Se han puesto en funcionamiento instituciones que ayudan al proceso (“Comité de gestión” en Perú)

Pero la “participación ciudadana” no es una realidad consolidada en la región. Por lo que esperar ventajas de la descentralización asumiendo su existencia es como confiar en el mercado asumiendo competencia perfecta. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires