El futuro de los gobiernos locales intermedios

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El 8 y 9 de febrero de 2007, la Diputación de Barcelona, conjuntamente con la Fundación Democracia y Gobierno Local y la Federación Española de Municipios y Provincias, organizó en l’Hospitalet de Llobregat un encuentro de las diputaciones del Estado, planteado como un seminario para reflexionar sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios en España. El objetivo principal del seminario fue aportar argumentos a las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares a la hora de orientar sus funciones. El encuentro se configuró como un espacio de debate desde perspectivas diferentes: jurídica, económica, política y de análisis de experiencias europeas. Esta publicación es una compilación de las intervenciones de todas y todos los ponentes que participaron en él.

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Ponencias

La Diputación de Barcelona es una institución de gobierno local que trabaja conjuntamente con los ayuntamientos para impulsar el progreso y el bienestar de la ciudadanía.

El futuro de los gobiernos locales intermedios

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El futuro de los gobiernos locales intermedios Ponencias

El futuro de los gobiernos locales intermedios

Diseño y producción: Dirección de Comunicación Depósito legal: B-13560-08

ÍNDICE Presentación, Celestino Corbacho, presidente de la Diputación de Barcelona

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1. El marco jurídico de los gobiernos locales intermedios según los nuevos estatutos de autonomía, Alfredo Galán

7

2. Los gobiernos locales supramunicipales en la Unión Europea (UE-15), Núria Bosch y Marta Espasa

47

3. Los entes locales intermedios en Europa. Experiencias y reformas, Gérard Marcou

63

4. Mesa redonda: Experiencias europeas de modernización y reforma

121

a) Italia. Antonio Saita. Provincia de Turín

121

b) Bélgica. Nicole Juillard. Bruselas Región Capital

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c) Dinamarca. Erling Friis-Poulsens. Ayuntamiento de Bornholm

131

d) Moderador: Gérard Marcou

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5. El modelo red de municipios y el proceso de reflexión estratégica de la Diputación de Barcelona (RE SET), Celestino Corbacho, presidente de la Diputación de Barcelona

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6. Sesión de trabajo: Aportaciones al debate sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios

159

Introducción Manolo Zafra, director general de Cooperación Local. Ministerio de Administraciones Públicas

159

Intervenciones de los representantes de las diputaciones españolas, los cabildos y los consejos insulares

169

Intervención del representante de la Generalitat de Catalunya Jaume Oliveres, secretario general del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas. Generalitat de Cataluña

191

Intervención del representante de la Federación Española de Municipios y Provincias Sr. Heliodoro Gallego, presidente

193

7. Conclusiones del seminario sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios

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8. Anexos. Fotografías del encuentro

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PRESENTACIÓN En una Europa unida considerablemente ampliada con respecto a aquella que surgió del Tratado de Roma, hace ahora cincuenta años, una Europa que tiene un papel clave en el escenario de la globalización, los gobiernos locales no solamente no han perdido protagonismo, sino que han reforzado su función clave en el servicio público a las personas. Los alcaldes, y los equipos de gobierno que dirigimos, somos las autoridades políticas más próximas a la ciudadanía, las que damos una respuesta más inmediata a las demandas de servicio público. En una Europa que ha proclamado el principio de subsidiariedad como modelo de servicio público más eficaz y eficiente, las personas que trabajamos en la distancia corta del gobierno local, con equipos técnicos cada vez más capacitados y especializados, somos la primera puerta que la Unión abre a todos sus ciudadanos, la puerta que permite facilitarles más bienestar, más progreso y más calidad de vida. En las últimas décadas, la Diputación de Barcelona ha trabajado con intensidad para adecuar su apoyo a los municipios a este nuevo contexto político e institucional, así como a los retos que plantea la sociedad contemporánea. Este proceso desembocó en el modelo de «red de municipios» con el que iniciamos el siglo XXI, y que ha servido para completar los objetivos estratégicos definidos quince años atrás con el fin de modernizar la administración supralocal de la provincia y mejorar su capacidad de servicio a los ayuntamientos. Ante la reafirmación de la autonomía de los gobiernos locales contenida en el nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña, y en un escenario de debate y reclamación del papel institucional de los poderes locales a escala española —un debate y una reclamación largamente postergados—, nos propusimos iniciar un proceso interno de reflexión estratégica para situar a la Diputación de Barcelona en el marco más avanzado de las tendencias actuales de servicio público. Este proceso, que llamamos RESET, y que contó con una amplia participación del personal de todos los ámbitos de la casa, quisimos compartirlo con otras administraciones, confrontarlo con otras visiones externas. Unos interlocutores necesarios, evidentes, imprescindibles, eran, indudablemente, otras administraciones locales de segundo grado, a escala española y europea, a las que convocamos en un seminario celebrado el mes de febrero de este año para debatir sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios. La convocatoria fue un éxito, lógico por el alcance de la cuestión planteada. Estamos muy satisfechos de haber podido contar, 5

para este debate tan relevante, con numerosos presidentes de diputaciones, con el presidente de la FEMP, con el director general de Cooperación Local del Ministerio de Administraciones Públicas y con el secretario general de Gobernación y Administraciones Públicas de la Generalidad de Cataluña, entre otros, junto con representantes de gobiernos locales intermedios de otros países de la Unión. La diversidad de orígenes y la variedad de orientaciones políticas de los asistentes sirvieron para demostrar que el trabajo de las administraciones locales intermedias se basa en unos criterios comunes, de referencia, que superan las diferencias partidistas a menudo tan evidentes en otros ámbitos políticos. En la proximidad, el servicio a la ciudadanía pone en contacto personas con personas de una manera más evidente que en cualquier otra instancia de gobierno. Por eso, el debate y las aportaciones de aquel seminario, que ahora recogemos en este volumen, tienen un valor extraordinario, y confiamos que, al ponerlos a la disposición de todo el mundo, contribuirán a reforzar la calidad del servicio público local en nuestro territorio.

Celestino Corbacho Presidente de la Diputación de Barcelona

1. EL MARCO JURÍDICO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS SEGÚN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA1 Alfredo Galán Galán Profesor titular de la Universidad de Barcelona

Sumario 1. Modelo constitucional de organización territorial del poder público: existencia de tres niveles territoriales de gobierno 2. Relación del nivel local con los dos niveles de gobierno territorialmente superiores 3. Peculiaridad del nivel local: existencia de varios subniveles territoriales de gobierno 3.1. Determinación de los distintos (sub)niveles territoriales de gobierno local 3.1.1. Según la Constitución: existencia necesaria de dos (sub)niveles (municipal y supramunicipal) 3.1.2. Según la legislación infraconstitucional: adición de un tercer (sub)nivel (inframunicipal) 3.2. Relación entre los tres posibles (sub)niveles territoriales de gobierno local: posición central del municipio 3.2.1. Eje de la relación: la posición central del municipio 3.2.2. Argumentos que justifican la centralidad del municipio A. Legitimación democrática directa B. Singularidad de la autonomía municipal

1. Este trabajo es la versión revisada del texto presentado con motivo de la ponencia de igual título que realicé en febrero de 2007 en el marco del seminario «El futuro de los gobiernos locales intermedios», organizado por la Diputación de Barcelona. Asimismo, se inserta en el proyecto Técnicas de cooperación y gestión de servicios públicos locales. El caso de los servicios sociales (SEJ 2006-15616-C02-01).

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C. Mecanismo principal de participación ciudadana en los asuntos públicos D. El municipio es el único tipo de ente local que se define por sí mismo y no por referencia a otro

4. Análisis del segundo nivel de administración local 4.1. Cuestión terminológica previa 4.2. Peculiaridad del segundo nivel de administración local: existencia de varios subniveles territoriales de gobierno 4.3. Determinación de los tipos de entes locales que integran el segundo nivel de administración local 4.3.1. Clasificación atendiendo al carácter constitucionalmente necesario o facultativo de su existencia 4.3.2. Clasificación atendiendo a su fundamento 4.4. Características comunes a los entes locales que integran el segundo nivel de administración local 4.4.1. Legitimación democrática indirecta o de segundo grado 4.4.2. Reconocimiento de autonomía 4.4.3. Carácter instrumental 4.5. Diversidad y racionalidad en el segundo nivel de administración local

5. Análisis de la provincia 5.1. Límite al legislador estatutario: la garantía constitucional de la provincia 5.1.1. Garantía constitucional de la existencia de la provincia 5.1.2. Garantía constitucional de la autonomía provincial A. La Constitución contiene una inequívoca garantía de la autonomía provincial B. La Constitución garantiza la autonomía provincial mediante la técnica de la garantía institucional C. La autonomía municipal y la autonomía provincial no tienen un mismo contenido garantizado constitucionalmente 8

D. La concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador E. Condicionamientos constitucionales del legislador en su labor de concreta configuración institucional de la autonomía provincial F. Determinación del «reducto indispensable o núcleo esencial» que opera como límite al legislador F.1. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como límite al legislador F.2. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como garantía de la función central de cooperación y asistencia a los municipios 5.1.3. ¿Garantía constitucional de la denominación de la provincia? 5.1.4. ¿Garantía constitucional de un modelo de gobierno y administración provincial? 5.2. Posibilidad de que la provincia asuma la representación municipal frente a terceros sujetos

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1. MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER PÚBLICO: EXISTENCIA DE TRES NIVELES TERRITORIALES DE GOBIERNO La Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) ha optado por un modelo de Estado descentralizado (artículo 2 y título VIII CE). Ello supone una distribución del poder público desde un punto de vista territorial. Dicho de otra manera: una descentralización territorial del poder público. En concreto, el modelo constitucional de estado distribuye el poder público en tres niveles territoriales de gobierno: el nivel estatal, el nivel intermedio (regional o autonómico) y el nivel local. La necesidad constitucional de los tres niveles de gobierno indicados tiene su reflejo en lo que dispone el artículo 137 CE: «El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan […]». Es verdad que en el precepto constitucional trascrito el «Estado» no aparece como un nivel de gobierno más, sino como el resultado de la suma de los otros niveles. Pero tal cosa debe imputarse a la falta de rigor del precepto en cuanto a su redacción y al carácter polisémico del término «Estado» en nuestro texto constitucional. Nuestro Tribunal Constitucional ha destacado el hecho de que la Constitución hace una «utilización claramente anfibológica» del término «Estado», lo que «puede originar algún equívoco». Así lo hace en su sentencia (en adelante, STC) 32/1981: 2 Es obvio, para comenzar, que el término Estado es objeto en el texto constitucional de una utilización claramente anfibológica. En ocasiones (así en los artículos 1, 56, 137 y en la misma rúbrica de su título VIII, por mencionar sólo algunos ejemplos), el término Estado designa la totalidad de la organización jurídico-política de la nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía; en otras, por el contrario (así en los artículos 3.1, 149, 150), por Estado se entiende sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos, contraponiendo estas instituciones a las propias de las comunidades autónomas y otros entes territoriales autónomos.

Y añade, seguidamente, que «esta contraposición […] puede originar algún equívoco» (FJ 5). Más claro, en este sentido, resulta el artículo 114 de la Constitución Italiana: «La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato». En este caso, en efecto, se visualiza mejor que el «todo» (la Repubblica) está compuesta por tres 2. STC 32/1981, de 28 de julio (ponentes: D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, D. Francisco Rubio Llorente y D. Ángel Escudero del Corral) (RTC 1981/32).

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niveles de gobierno distintos: el nivel estatal (lo Stato), el nivel intermedio (le regioni) y el nivel local (i comuni, le province e le città metropolitane). En definitiva, no cabe duda que el legislador constituyente español también ha querido establecer un modelo de división territorial del poder en tres niveles, tal y como lo ha confirmado muy tempranamente nuestro Tribunal Constitucional. Así lo afirma en la citada STC 32/1981: La Constitución prefigura […] una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía, las comunidades autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito (FJ 3).

De lo dicho se deduce la existencia de una suerte de reserva constitucional de poder local. La Constitución, en efecto, garantiza que una parte del poder público debe residir en el nivel local, esto es, en las entidades locales. La concreción del contenido de lo reservado corresponde, sin embargo, al legislador infraconstitucional (tanto estatutario como ordinario).

2. RELACIÓN DEL NIVEL LOCAL CON LOS DOS NIVELES DE GOBIERNO TERRITORIALMENTE SUPERIORES En lo que ahora nos interesa, los problemas de relación se plantean entre el nivel local, por un lado, y los niveles intermedio (regional o autonómico) y estatal, por el otro. Lo que se debe precisar, pues, es cómo se articula constitucionalmente el nivel local con los otros dos niveles de gobierno territorialmente superiores. Es de sobras conocida la ya tradicional afirmación según la cual nuestro modelo constitucional de descentralización política se asienta sobre «tres patas»: Estado, comunidades autónomas y entes locales. Cada una de las patas cuenta con sustantividad propia. Esa sustantividad de los tres niveles de gobierno, incluido el local, es destacada por el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local (en adelante, ALBGAL). Así lo hace al afirmar en su Exposición de Motivos: «La Constitución Española establece un modelo de Estado con tres administraciones: la central, la autonómica y la local, sin que ninguna de ellas esté sometida ni subordinada a la otra».3

3. Estamos utilizando la versión de 5 de febrero de 2007.

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No obstante, el proceso de aprobación de los nuevos estatutos de autonomía ha vuelto a colocar en la primera línea de la polémica jurídica la cuestión, habitualmente imprecisa en sus contornos, de la interiorización del régimen local en el ámbito competencial e institucional de las comunidades autónomas.4 Queremos dejar constancia del renacer de esta polémica, aunque no sea éste el momento adecuado para entrar en profundidad en tan compleja cuestión. Sirva de ejemplo, sin embargo, la regulación contenida en el nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña (en adelante, EAC). Y ello en el doble sentido que puede tener la mencionada interiorización. La interiorización de los entes locales dentro de las instituciones autonómicas catalanas parece proclamarse en el artículo 2 del Estatuto catalán. En su apartado primero, se define la Generalitat como un «sistema institucional» en que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña. Los dos apartados siguientes se dedican a determinar las instituciones que integran dicho sistema. En el apartado segundo se enumeran las instituciones de nivel intermedio o autonómico: el Parlamento catalán, la Presidencia de la Generalitat, el Gobierno autonómico y «las otras instituciones» establecidas en el capítulo V del título II del Estatuto (esto es, el Consell de Garanties Estatutàries, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes y el Consell de l’Audiovisual de Catalunya). Pero el precepto que nos interesa es el artículo 2.3 EAC, según el cual: «Los municipios, las veguerías, las comarcas y los otros entes locales que las leyes determinen integran también el sistema institucional de la Generalitat». Las entidades locales catalanas, pues, son también parte integrante de ese «sistema institucional» en que consiste la comunidad autónoma. De manera coherente con este planteamiento, el legislador estatutario ha colocado la regulación de los gobiernos locales dentro de la regulación institucional de la Generalitat: en el capítulo VI («El gobierno local») del título II («De las instituciones»). Ahora bien, el mismo artículo 2.3 del Estatuto matiza seguidamente que la integración de estas entidades locales se produce «como entes en los que ésta [la Generalitat] se organiza territorialmente» (con una redacción que recuerda la del artículo 137 CE) y, además, que se llevará a cabo «sin perjuicio de su autonomía». Por consiguiente, la interiorización de los gobiernos locales catalanes mediante su integración en el sistema institucional de la Generalitat encuentra como límite el respeto a la autonomía local. Límite recogido expresamente en el precepto estatutario, pero que ya deriva directamente del reconocimiento constitucional de dicha autonomía: la creación estatutaria del sistema institucional autonómico debe interpre4. Sobre esta cuestión pueden verse las tesis enfrentadas de los profesores Tomás Font y Luis Ortega en T. FONT LLOVET, F. VELASCO CABALLERO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, El régimen local en la reforma de los Estatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006.

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tarse necesariamente dentro del marco constitucional. Compatible con el respeto a su autonomía es interpretar la integración de los entes locales en el sentido de que constituyen los elementos de la organización territorial de la comunidad autónoma. No cabe duda acerca de la constitucionalidad de una interpretación restrictiva del precepto estatutario que haga equivaler las afirmaciones acerca de la integración institucional de los entes locales y su consideración como entes en los que se organiza territorialmente la Generalitat. En esta consideración estaban ya contemplados en el antiguo Estatuto de 1979, en concreto, en su artículo 5.1: «La Generalitat de Cataluña estructurará su organización territorial en municipios y comarcas; también podrá crear demarcaciones supracomarcales». El nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña parece haber interiorizado el régimen local en la Generalitat no sólo desde la perspectiva institucional, sino también desde la competencial. Su artículo 160.1, en efecto, atribuye a la comunidad autónoma la «competencia exclusiva en materia de régimen local», con determinación de las submaterias que la integran. Este hecho plantea el problema de su compatibilidad con la interpretación de la «naturaleza bifronte» que de la materia régimen local ha hecho nuestro Tribunal Constitucional. Precepto que debe complementarse con lo que establece el artículo 151, que atribuye igualmente competencia exclusiva a la Generalitat sobre organización territorial.

3. PECULIARIDAD DEL NIVEL LOCAL: EXISTENCIA DE VARIOS SUBNIVELES TERRITORIALES DE GOBIERNO A diferencia de los otros dos niveles de gobierno territorialmente superiores (el estatal y el intermedio), el nivel local se caracteriza por su composición plural. Está compuesto, en efecto, por una pluralidad de tipos de entes públicos distintos (tipos de entidades locales). En la medida en que estos tipos de entes tienen un diferente ámbito territorial, puede afirmarse la existencia de una pluralidad de (sub)niveles territoriales de gobierno local.

3.1. Determinación de los distintos (sub)niveles territoriales de gobierno local 3.1.1. Según la Constitución: existencia necesaria de dos (sub)niveles (municipal y supramunicipal) La Constitución garantiza la existencia necesaria de los siguientes tipos de entidades locales: municipios, provincias e islas (en los archipiélagos). En consecuencia, el dato de su existencia queda fuera de la disponibilidad del legislador infraconstitucional (estatutario u ordinario). 13

De los tipos de entes locales de existencia constitucionalmente necesaria se deriva la igualmente necesaria existencia, para la Constitución, de dos (sub)niveles de gobierno local: el nivel municipal, integrado por los municipios, y el nivel supramunicipal, compuesto por las provincias y las islas (en los archipiélagos).

3.1.2. Según la legislación infraconstitucional: adición de un tercer (sub)nivel (inframunicipal) La legislación infraconstitucional prevé la posible existencia de entidades locales cuyo ámbito territorial es inferior al municipio. No se trata, pues, de un tipo de entidad constitucionalmente necesaria. Así lo hace la legislación ordinaria de régimen local, tanto la vigente Ley Básica Estatal5 (y el Anteproyecto de Nueva Ley Básica)6 como las leyes autonómicas de desarrollo,7 y también algún estatuto de autonomía.8 En el caso de que efectivamente se creen, dentro de una comunidad autónoma, este tipo de entidades, será inevitable reconocer un tercer nivel de gobierno local: dada su extensión territorial, será un nivel inframunicipal. La existencia de este tercer nivel, sin embargo, y de acuerdo con lo dicho, no es constitucionalmente preceptiva.

5. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), prevé la existencia de entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal. Así, su artículo 3.2 establece lo siguiente: «Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales: a) las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas, de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía» (la cursiva es nuestra). 6. El Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local prevé igualmente la existencia de entidades locales menores. Según dispone su artículo 6.2: «La creación de entidades locales menores para la gestión descentralizada de competencias municipales en núcleos de población separados deberá contar con el consentimiento expreso de los municipios afectados, salvo en los casos en que dichas entidades se creen en supuestos de alteración de términos municipales. Las potestades y competencias de estas entidades se determinarán por la legislación de las comunidades autónomas» (la cursiva es nuestra). 7. Sirva de ejemplo la catalana: el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, dedica su título V (artículos del 79 al 83) a regular las entidades municipales descentralizadas. 8. El nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña prevé la existencia de entidades municipales descentralizadas. Según establece el artículo 86.7 EAC: «Las concentraciones de población que dentro de un municipio constituyan núcleos separados pueden constituirse en entidades municipales descentralizadas. La ley debe garantizarles la descentralización y la capacidad suficientes para llevar a cabo las actividades y prestar los servicios de su competencia» (la cursiva es nuestra).

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3.2. Relación entre los tres posibles (sub)niveles territoriales de gobierno local: posición central del municipio 3.2.1. Eje de la relación: la posición central del municipio El eje sobre el que gira la relación entre los tres posibles (sub)niveles territoriales de gobierno local es la centralidad del municipio. En efecto, el municipio es el tipo de ente local que ocupa la posición central en el nivel local. Lo que significa, paralelamente, que el nivel municipal es el (sub)nivel central de gobierno local. El ordenamiento jurídico recoge de modo expreso esta centralidad del municipio, configurándolo como el tipo de ente local más relevante. Mayor relevancia que se desprende de la regulación que sobre él ofrece la Constitución, la legislación básica de régimen local y, también ahora, algunos de los nuevos estatutos de autonomía. La Constitución, en su artículo 137, configura el municipio como un elemento de la organización territorial del Estado. Es cierto que hace lo mismo con la provincia, pero el artículo 141 CE la considera como un tipo de entidad local «determinada por la agrupación de municipios», lo que viene ya a apuntar, incluso desde un punto de vista conceptual, su carácter subordinado al municipio. Por su parte, la vigente legislación básica estatal sobre régimen local define a los municipios como «entidades básicas de la organización territorial del Estado» (artículos 1.1 y 11.1 LBRL), así como «cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos» (artículo 1.1 LBRL).9 Algunos de los nuevos estatutos de autonomía también se han preocupado de subrayar el protagonismo del municipio. Así lo hacen los nuevos estatutos de Cataluña y Andalucía.10 De la lectura del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña, con la atención puesta en descubrir qué tipo de ente local es el estatutariamente más relevante, se extraen dos conclusiones. La primera es la mayor relevancia estatutaria de municipios y veguerías frente al resto de tipos de entidades locales. Una primera manifestación de esta mayor relevancia se encuentra en el artículo 83.1 EAC al establecer que la «organización territorial 9. Esta misma dirección sigue el Anteproyecto de Nueva Ley Básica. El artículo 1.2 ALBGAL establece: «El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, instancia de representación política y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos». 10. En el Estatuto valenciano (en adelante, EAV), en cambio, no se descubre una especial preocupación por destacar la posición central del municipio, cosa que se manifiesta, incluso, en la atención prestada a cada tipo de ente local: un artículo al municipio, otro a la provincia y otro a la comarca y área metropolitana.

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básica» de Cataluña se estructura (únicamente) en «municipios y veguerías». Y una segunda manifestación en el artículo 85 EAC, al configurar el Consejo de Gobiernos Locales como el órgano de representación (únicamente) de municipios y veguerías. Este órgano, sin embargo, deberá intervenir en todas aquellas iniciativas normativas autonómicas que afecten de forma específica «a las administraciones locales», en general, y no sólo a los dos tipos de entidades indicadas. La segunda conclusión es la mayor relevancia, también para el Estatuto catalán, del municipio frente a la veguería, hecho que se pone de manifiesto en el artículo 86 EAC, al configurar el municipio como «el ente local básico de la organización territorial de Cataluña» y como «el medio esencial de participación de la comunidad local en los asuntos públicos». Afirmaciones estatutarias que no se repiten posteriormente en relación con la veguería. Esa mayor relevancia del municipio, por otro lado, se visualiza con la mayor atención prestada por el legislador estatutario. Al municipio dedica más artículos que a la suma del resto de tipos de entes locales, veguerías incluidas. Además, algunos preceptos, en principio comunes a todas las entidades locales, luego resultan realmente referidos únicamente al municipio (por ejemplo, el artículo 84.1 EAC). El nuevo Estatuto de autonomía de Andalucía (en adelante, EAA) también reserva el papel más destacado al municipio. Así lo refleja el artículo 91.1 EAA, al configurar el municipio como «la entidad territorial básica de la comunidad autónoma», sin que haya una afirmación paralela en relación con la provincia. Y también lo pone de relieve el artículo 95 EAA. Según este precepto, en efecto, el órgano de participación de las entidades locales en el nivel autonómico se concreta en un «órgano de relación de la Junta de Andalucía y los ayuntamientos». Solamente los municipios, y no otros tipos de entidades locales, tendrán presencia en este órgano mixto.

3.2.2. Argumentos que justifican la centralidad del municipio Los principales argumentos que justifican la posición central del municipio en el nivel local derivan de la misma configuración institucional del municipio: su legitimación democrática directa, la singularidad de la autonomía municipal, su consideración como mecanismo principal de participación ciudadana en los asuntos públicos y el hecho de que sea el único tipo de ente local que se define por sí mismo, y no por referencia a otro.

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A. Legitimación democrática directa Una de las principales notas distintivas del municipio es que los concejales, miembros de la asamblea municipal, son elegidos directamente por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto (artículos 140 CE, 3.2 CEAL, 19.2 LBRL, 64.1 EAV y 86.6 EAC). Esta nota diferencia los municipios de las entidades locales supramunicipales, puesto que como regla general, y salvando alguna excepción, estas últimas se caracterizan por tener una legitimación democrática indirecta o de segundo grado. Debe matizarse más, sin embargo, respecto a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio. Estas entidades cuentan con dos órganos de gobierno: un órgano unipersonal ejecutivo, que es necesariamente de elección directa por los vecinos, y un órgano colegiado de control, cuyos miembros son designados de conformidad con los resultados de las elecciones para el ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal (artículo 45.2.b LBRL). El órgano unipersonal tiene una legitimación democrática directa, mayor, en consecuencia, que la indirecta que posee el alcalde del municipio.11

B. Singularidad de la autonomía municipal El municipio, junto con la provincia, es el único tipo de entidad local cuya autonomía está reconocida y, en esa medida, garantizada directamente por el texto constitucional. Pero, como tendremos ocasión de ver más adelante, autonomía municipal y autonomía provincial no son equivalentes. El diferente alcance y contenido de ambas modalidades de autonomía local, con ventaja de la municipal, ha sido declarado y precisado por el Tribunal Constitucional.

11. Como ha quedado indicado, en el caso de Cataluña, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio están reguladas, bajo la denominación de entidades municipales descentralizadas, en los artículos del 79 al 83 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña. Su artículo 81.1 establece que: «El órgano unipersonal, que adopta la denominación de presidente o presidenta, es elegido directamente por los vecinos de la entidad por el sistema mayoritario». Por su parte, el artículo 81.3 dispone, en relación con el órgano colegiado, que recibe la denominación de junta de vecinos, que: «La designación de los vocales se hace de conformidad con los resultados de las elecciones por el ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la entidad».

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C. Mecanismo principal de participación ciudadana en los asuntos públicos Hay acuerdo en considerar el municipio como «el cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos» (artículo 1.1 LBRL) o, en parecidos términos, como «el medio esencial de participación de la comunidad local en los asuntos públicos» (artículo 86.1 EAC). En verdad, esta configuración institucional deriva de una realidad política hoy indiscutida: la aceptación del municipio, entre los diversos tipos de entidades locales existentes, como el ámbito «primario» (por utilizar la terminología del artículo 46.1 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña) de integración política de los ciudadanos. El ciudadano, en efecto, encuentra actualmente en su municipio la referencia política fundamental entre los entes locales. No es extraño a ello el hecho de que el municipio cuente a su favor el ser el tipo de ente público que ofrece mayores y mejores posibilidades de tener conocimiento de las necesidades de los ciudadanos y de adaptarse a sus preferencias.

D. El municipio es el único tipo de ente local que se define por sí mismo, y no por referencia a otro Su centralidad se manifiesta en que los demás tipos de entes locales se definen por referencia al municipio: ya se trate de entidades supramunicipales (definidas normativamente como agrupaciones de municipios), ya sean entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

4. ANÁLISIS DEL SEGUNDO NIVEL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL

4.1. Cuestión terminológica previa Aunque no estén recogidas en nuestro derecho positivo, la doctrina viene empleando diversas expresiones para referirse a las entidades locales que integran este (sub)nivel de gobierno local. Las principales son las siguientes:

a) Nivel supramunicipal o entes locales supramunicipales. Esta expresión indica que el ámbito territorial de estas entidades locales es superior al municipio, esto es, a un término municipal. b) Segundo nivel de administración (o gobierno) local. La calificación de «segundo» hace referencia a la existencia de un nivel «primero», que es el municipal. 18

c) Segundo grado de administración (o gobierno) local o bien entes locales de segundo grado. Aquí también, la calificación de «segundo» hace referencia a la existencia de un grado «primero», que es el municipal. d) Nivel intermedio o entes locales intermedios. Estas expresiones quieren indicar que en este nivel local se incluyen todas aquellas entidades cuyo ámbito territorial es superior al municipal, pero inferior al autonómico. Esto es, comprenden todas las entidades situadas en el espacio intermedio entre la comunidad autónoma y el municipio. No debe confundirse, por lo tanto, cuando estas mismas expresiones son empleadas para designar el nivel de gobierno regional o autonómico. e) Intermunicipalidad o entidades locales intermunicipales. Estas expresiones pretenden describir mejor las relaciones que se entablan entre las diferentes entidades que integran la red en que consiste el sistema local. Y parecen tener actualmente gran predicamento. Se está haciendo uso de esta terminología, por ejemplo, en torno a la propuesta de reforma de la legislación básica estatal y, además, ha sido acogida por alguno de los nuevos estatutos de autonomía. La utiliza, en primer término, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, en el que puede leerse la siguiente explicación: «Al conjunto de gobiernos locales hemos convenido en denominarlo sistema local […]. En este sistema reticular, el municipio es el nodo principal que en su relación con los otros municipios y las otras entidades locales va a encontrar el espacio adecuado para desarrollar sus políticas. Es en este entorno reticular, en la búsqueda de economías de escala y sinergias que ayudan a alcanzar objetivos en aquellas políticas que desbordan las posibilidades municipales, donde adquieren relevancia las entidades intermedias locales y en el que los otros entes locales no tienen sentido sin los nodos municipales. Esta perspectiva de red nos obliga a referirnos a un espacio intermunicipal existente, pero necesitado de nuevas definiciones y que supone el soporte a la existencia de lo que de ahora en adelante denominaremos entidades intermunicipales. Esta denominación explica mejor el tipo de relación que se debiera establecer entre las diferentes integrantes del sistema»12 (p. 77). De manera coherente con las indicaciones del Libro Blanco, el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local emplea también estas expresiones. Así lo hace en su «Exposición de motivos» y en el artículo 6.1: «La creación de entidades locales intermunicipales por las comunidades autónomas respetará los siguientes principios […]».13

12. La cursiva es nuestra. 13. La cursiva es nuestra.

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Por último, y como ya ha quedado dicho, esta denominación ha saltado también a alguno de los nuevos estatutos de autonomía. Así, el artículo 90.1 del Estatuto catalán define la veguería como «el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local».14

4.2. Peculiaridad del segundo nivel de administración local: existencia de varios subniveles territoriales de gobierno A diferencia del nivel municipal, integrado por un solo tipo de entidad local (el municipio), el segundo nivel de gobierno local se caracteriza por su composición plural. Está compuesto, en efecto, por una pluralidad de tipos de entes locales de segundo nivel, que pueden coexistir simultáneamente sobre un mismo territorio. En la medida en que estos tipos de entes tienen un diferente ámbito territorial, puede afirmarse la existencia de una pluralidad de (sub)niveles de administración local de segundo grado o, si se prefiere decirlo de otro modo, una pluralidad de niveles supramunicipales de gobierno local.15

4.3. Determinación de los tipos de entes locales que integran el segundo nivel de administración local La determinación de los tipos de entes supramunicipales puede hacerse al hilo de su clasificación. Desde esta perspectiva, son dos las principales tipologías que pueden realizarse: por un lado, atendiendo al dato de si su existencia es constitucionalmente necesaria o bien facultativa; por otro lado, atendiendo al fundamento de su creación.

4.3.1. Clasificación atendiendo al carácter constitucionalmente necesario o facultativo de su existencia Con este criterio, la clasificación a realizar es aquella que distingue los entes locales supramunicipales de existencia constitucionalmente necesaria de aquellos otros cuya existencia es tan sólo facultativa para la Constitución. 14. La cursiva es nuestra. 15. No obstante, la tendencia observada es tratarlos de manera conjunta. En la mayoría de ocasiones, en efecto, suele hablarse de este segundo nivel de manera global y con un grado de generalización que no se corresponde bien con las diferencias que existen entre los distintos tipos de entes supramunicipales y, en consecuencia, entre los distintos niveles supramunicipales de gobierno local.

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Los entes locales supramunicipales de existencia constitucionalmente necesaria son la provincia y la isla (en los archipiélagos) (artículos 137, 140 y 141 CE). La Constitución garantiza la existencia (y autonomía) de estas entidades, de manera que ese dato queda fuera del margen de disposición de todo legislador infraconstitucional. El resto son entes locales supramunicipales de existencia constitucionalmente facultativa. La posible existencia de este tipo de entidades viene prevista ya en la misma Constitución, pero también en la legislación básica estatal sobre régimen local y en los nuevos estatutos de autonomía. El texto constitucional hace referencia en dos ocasiones a la existencia potestativa de este tipo de entidades locales. De entrada, en el artículo 141.3 CE: «Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia». Y también en el artículo 152.3 CE: «Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica».16 Dentro de la legislación básica estatal, el artículo 3.2 LBRL establece que: «Gozan, asimismo, de la condición de entes locales: a) las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas, de conformidad con esta ley y los correspondientes estatutos de autonomía, b) las áreas metropolitanas y c) las mancomunidades de municipios». Más escueta es la regulación en este punto del Anteproyecto de Nueva Ley Básica estatal en materia local. El Anteproyecto, en efecto, no determina nominativamente ni contiene la regulación aplicable a lo que denomina entidades locales intermunicipales. El artículo 6.1 ALBGAL, por su parte, dispone que «la creación» de este tipo de entidades corresponderá a «las comunidades autónomas», eso sí, con respeto a una serie de «principios» que en ese mismo precepto se enumeran. En este mismo sentido, su artículo 1.5 establece que «las demás entidades locales» (las no constitucionalmente garantizadas) «se regulan por los estatutos de autonomía y las leyes de las comunidades autónomas». Como excepción, el artículo 4 tiene ya como objeto la regulación de las mancomunidades de municipios. Los nuevos estatutos de autonomía, que incluyen ahora en su contenido la regulación sustantiva o institucional de los gobiernos locales, también contemplan la existencia de entidades locales supramunicipales en el ámbito de sus respectivas comunidades autónomas. El nuevo Estatuto de autonomía de Valencia prevé la existencia estatutariamente potestativa de los siguientes tipos de entes supramunicipales: a) 16. Las cursivas son nuestras.

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las comarcas (artículo 65.1 y 2 EAV), b) las áreas metropolitanas (artículo 65.3 EAV) y c) las agrupaciones de comarcas (artículo 65.3 EAV). El nuevo Estatuto andaluz también contempla la existencia estatutariamente potestativa de los siguientes tipos de entes supramunicipales: a) las comarcas (artículo 97 EAA), b) las áreas metropolitanas (artículo 94 EAA) y c) las formas asociativas mancomunales y consorciales (artículos 94 y 98.1 EAA). Más compleja es la situación en el caso del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña. Este estatuto prevé expresamente la existencia de un conjunto de tipos de entes supramunicipales, pero no todos ellos son de existencia estatutariamente potestativa. El primer y más original tipo son las veguerías (artículos 90 y 91 EAC). En nuestra opinión, sin embargo, no son un tipo de ente local distinto de la provincia: la veguería es la provincia en Cataluña (pero sólo en su dimensión de ente local). En segundo lugar, se prevén las comarcas (artículo 92 EAC). A pesar de lo desafortunado de la redacción, el artículo 83.2 EAC parece indicar que las comarcas son de existencia estatutariamente necesaria en Cataluña: «El ámbito supramunicipal está constituido, en todo caso, por las comarcas, que debe regular una ley del Parlamento».17 De carácter estatutariamente potestativo, en cambio, son las áreas metropolitanas (artículo 93 EAC). Y concluye la enumeración con el reconocimiento de mancomunidades, consorcios y asociaciones (artículo 87 EAC). El Estatuto enumera estas entidades como resultado del ejercicio del derecho de asociación que expresamente reconoce a los municipios.

4.3.2. Clasificación atendiendo a su fundamento Con este segundo criterio, la clasificación distingue a los entes locales supramunicipales atendiendo a que su origen se encuentre en la voluntad del legislador o bien en la voluntad de las mismas entidades locales. El primer grupo está compuesto por aquellos entes locales supramunicipales que tienen su origen en la voluntad del legislador. Tienen cabida aquí, por tanto, todas aquellas entidades supramunicipales cuya existencia es decidida por el legislador (constitucional, estatutario u ordinario). Se incluyen, por ejemplo, la provincia, la isla, la comarca (según su configuración) o las áreas metropolitanas. El segundo de los grupos engloba a los entes locales supramunicipales que tienen su origen en la voluntad del mismo ente local. Aquí se agru17. La cursiva es nuestra.

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pan aquellas entidades supramunicipales cuya existencia es decidida por el mismo municipio, en ejercicio de su derecho de asociación. Se incluyen las tradicionales figuras de la mancomunidad de municipios y del consorcio local. Conviene recordar, en este momento del discurso, que el derecho de asociación de las entidades locales está ya recogido en el artículo 10.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local (en adelante, CEAL): «Las entidades locales tienen derecho, en el ejercicio de sus competencias, a cooperar y, en el ámbito de la ley, asociarse con otras entidades locales para la realización de tareas de interés común». Este derecho de asociación, referido a los municipios, ha recibido un fuerte espaldarazo con ocasión de la reforma de los estatutos de autonomía. El ejemplo más significativo, seguramente, es el artículo 87.2 del Estatuto de autonomía de Cataluña: «Los municipios tienen derecho a asociarse con otros y a cooperar entre ellos y con otros entes públicos para ejercer sus competencias, así como para ejercer tareas de interés común. A tales efectos, tienen capacidad para establecer convenios y crear y participar en mancomunidades, consorcios y asociaciones, así como adoptar otras formas de actuación conjunta», y añade: «Las leyes no pueden limitar este derecho si no es para garantizar la autonomía de los otros entes que la tienen reconocida». No queremos finalizar este apartado sin poner de relieve la diferente naturaleza de estos dos tipos de entidades supramunicipales. Aunque tienen en común el hecho de estar formadas por un conjunto de municipios, en un caso esa conjunción tiene un origen forzoso en la ley (puede decirse que son una agrupación de municipios), mientras que, en el otro, tiene su origen en la voluntad de los mismos municipios (puede hablarse de una asociación de municipios).18 Siendo realidades bien distintas, centraremos nuestra atención en el primer tipo de entidades supramunicipales, esto es, aquellas cuya existencia ya viene decidida —y en esa medida, impuesta— por el legislador.

18. El Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local destaca la conveniencia de diferenciar estos dos tipos de entidades supramunicipales: «Como ha destacado el informe de los expertos del Consejo de Europa sobre el borrador del Libro Blanco, hay que distinguir agrupaciones y asociaciones de municipios» (p. 78). Los mencionados expertos, en su informe, efectivamente «sugieren […] que el Libro Blanco se base más en la distinción, resultante de la Constitución, entre las agrupaciones de municipios y las asociaciones de municipios» (Libro Blanco sobre la Reforma de la Autonomía Local en España, informe de evaluación realizado por Alberto Lucarelli, profesor de la Universidad de Nápoles Federico II; Gérard Marcou, profesor de la Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne, y Hellmut Wollmann, profesor emérito de la Universidad Humboldt de Berlín, coordinado y consolidado por Gérard Marcou, p. 11).

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4.4. Características comunes a los entes locales que integran el segundo nivel de administración local Las principales características comunes a las entidades supramunicipales, centrando nuestra atención, recuérdese, en aquellas cuya existencia ya viene dispuesta por la ley, son las siguientes: legitimación democrática indirecta o de segundo grado, reconocimiento de autonomía y carácter instrumental.19

4.4.1. Legitimación democrática indirecta o de segundo grado El examen del ordenamiento vigente pone de manifiesto que todas las entidades supramunicipales tienen legitimación democrática, pero también que, como regla general, es indirecta o de segundo grado: sus órganos de gobierno y administración no son elegidos directamente por los ciudadanos.20 Ésta es, qué duda cabe, una diferencia fundamental con los municipios. El deseo del legislador español de régimen local de mantener este tipo de legitimación de los entes supramunicipales ha motivado que nuestro Estado haya formulado una reserva en el momento de ratificar la Carta Europea de la Autonomía Local. Esta Carta, como bien se sabe, es un Tratado Internacional propiciado por el Consejo de Europa, de 15 de octubre de 1985, y que ha sido ratificado por España por Instrumento de Ratificación de 20 de enero de 1988. En este Instrumento, sin embargo, el Estado español hizo constar una declaración y una reserva. La declaración alude al ámbito subjetivo de aplicación de la Carta, circunscribiendo esa aplicación «en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140 y 141 de la Constitución», esto es, a municipios, provincias e islas. La reserva, que es lo que nos interesa destacar ahora, se formula en relación con el artículo 3.2 CEAL, «en la medida en que el sistema de elección directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la 19. El artículo 6.1 del Anteproyecto de la Nueva Ley Básica Local establece que «la creación de las entidades locales intermunicipales» corresponderá a las comunidades autónomas, y añade, sin embargo, que dicha creación «respetará los siguientes principios […]». Estos principios, que vienen a operar como notas comunes a todos los entes locales de segundo nivel, son los siguientes: a) autonomía de los entes locales constitucionalmente garantizados, b) representación de todos los municipios que las integren, c) eficiencia y economía, evitando duplicidades competenciales, y d) suficiencia financiera. 20. Esta regla presenta alguna notable excepción, en el sentido de que la legitimación democrática atribuida es directa o de primer grado, como es el caso de los cabildos canarios o las juntas generales en los territorios históricos vascos.

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misma». Esta reserva debe entenderse referida, pues, a las provincias o, mejor, a su órgano de gobierno y administración, la diputación provincial, ya que sus miembros son elegidos mediante un sistema de elección indirecta o de segundo grado.21 Lo cierto es que la propia Constitución ya configura de modo distinto al municipio y a la provincia desde el punto de vista de la legitimación. Esta diferente configuración constitucional, sin embargo, no se encuentra en el dato de la posesión o no de legitimación democrática. Ambos tipos de ente local tienen esta clase de legitimación. Es más, su posesión debe entenderse como un imperativo constitucional: no pueden no tenerla sin vulnerar el texto constitucional (artículos 1, respecto a la definición del Estado en su conjunto como democrático —municipios y provincias son Estado en ese sentido amplio—, 140, para los municipios, y 141.2, para las provincias). La diferencia se encuentra en el grado de concreción constitucional del modelo de legitimación democrática de cada tipo de ente local. En relación con los municipios, la Constitución ya impone un modelo de legitimación democrática directa (artículo 140 CE). Un análisis más pausado del precepto constitucional citado, sin embargo, obliga a tener que diferenciar las dos reglas que contiene en este punto: una relativa a la asamblea municipal y la otra al alcalde. En relación con la asamblea municipal, resulta cierto lo arriba afirmado: la Constitución ya impone ese modelo de legitimación democrática directa, dato que resulta ya indisponible para el legislador infraconstitucional, facultado únicamente para determinar la forma de concretarlo: «Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley» (artículo 140 CE). Cosa diferente sucede, en cambio, respecto al alcalde. La Constitución garantiza que el modelo de legitimación será democrático. Y lo hace al limitar las formas de elección a solamente dos (elección por los concejales o por los vecinos), que son democráticas, con exclusión de otras posibles que pudieran no serlo (por ejemplo, designación por un órgano perteneciente a un nivel de gobierno territorialmente superior). Ahora bien, las dos formas recogidas en el texto son constitucionalmente posibles, es 21. Artículo 3.2 CEAL: «Este derecho [autonomía local] se ejerce por asambleas o consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, y que pueden disponer de órganos ejecutivos, responsables ante ellos mismos. Esta disposición no causará perjuicio al recurso a las asambleas de vecinos, al referéndum o a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, allí donde esté permitido por la ley».

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decir, ninguna de ellas resulta constitucionalmente vetada: la elección del alcalde directamente por los vecinos (legitimación democrática directa o de primer grado) o bien por los miembros de la asamblea municipal (legitimación democrática también, pero indirecta o de segundo grado). La opción entre una u otra forma, y su concreción, se deja en manos del legislador infraconstitucional: «Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos» (artículo 140 CE). Diferente es el trato constitucional de la provincia. El artículo 141.2, en efecto, se limita a exigir que los órganos de gobierno y administración de la provincia (diputaciones u otras corporaciones) tengan «carácter representativo». Este carácter debe ser interpretado como la imposición constitucional de un modelo de legitimación democrática también para este tipo de ente local. Pero, a diferencia de lo que sucede con el municipio, en el caso de la provincia la Constitución no exige que sea éste un modelo de legitimación democrática directa, ni siquiera respecto a la asamblea provincial. Falta de exigencia, sin embargo, que tampoco debe ser entendida como prohibición: el texto constitucional admite la atribución de legitimación democrática directa a este tipo de entidad. La decisión, en definitiva, queda en manos del legislador infraconstitucional. Podemos afirmar, en conclusión, que la diferente configuración constitucional del municipio y la provincia tampoco se encuentra en el modelo de legitimación democrática impuesto. No es cierto, como acabamos de ver, que imponga un modelo de legitimación democrática directa para el municipio e indirecta para la provincia. La distinción debe buscarse, en cambio, en la garantía que la Constitución supone de la existencia de legitimación democrática directa: esta garantía está presente en relación con el municipio (mejor: respecto a la asamblea municipal) y no existe, por el contrario, en el caso de la provincia.

4.4.2. Reconocimiento de autonomía El examen del ordenamiento vigente también pone de relieve una segunda nota común a todos los entes locales supramunicipales: tienen autonomía y, en consecuencia, son entidades autónomas. La autonomía de todas ellas integra, junto con la municipal, la categoría más genérica de la autonomía local. Siendo cierto lo apenas afirmado, también lo es, sin embargo, que no todas esas autonomías tienen un mismo origen. Solamente en el caso de la provincia (y la isla) la autonomía está directamente reconocida por la Constitución. Esta autonomía, por tanto, está garantizada frente al legislador infraconstitucional tanto en su existencia 26

como en aquella parte de su contenido que constituya el «reducto indisponible o núcleo esencial» (por usar los términos del Tribunal Constitucional). Las demás entidades supramunicipales son autónomas porque así lo ha decidido el legislador infraconstitucional (piénsese, por ejemplo, en la comarca o en el área metropolitana). El correspondiente estatuto de autonomía o el legislador ordinario de régimen local, en efecto, habrán tomado la decisión de crear ese tipo de entidad local y, seguidamente, de reconocerle —y garantizarle— autonomía.

4.4.3. Carácter instrumental Constituye un lugar común calificar los entes locales supramunicipales como «instrumentales». No siempre queda bien precisado, en cambio, el significado que deba darse a esa nota de la instrumentalidad. En nuestra opinión, el carácter instrumental debe ir referido, al menos en un modo principal, a las funciones que se encomienden a esas entidades y, con ello, a las competencias que se les atribuyan. Desde esta perspectiva, los entes supramunicipales son instrumentales en la medida en que ejercen unas funciones al servicio de otro tipo de ente local: el municipio. Es en este sentido que debe interpretarse la configuración que el ordenamiento jurídico hace siempre de estas entidades locales intermedias como agrupaciones de municipios (así, por ejemplo, el artículo 141.1 CE; los artículos 31.1, 42.1 y 43.2 LBRL; el artículo 65.2 EAV; los artículos 90.1 y 92.1 EAC, y los artículos 94, 96.1 y 97.1 EAA). Del carácter instrumental, así concebido, se derivan importantes consecuencias. De entrada, el entendimiento de que la función esencial de los entes locales intermedios es la de asistencia y cooperación con los municipios. Puede afirmarse, de este modo, que el segundo nivel de administración local existe por y para los municipios: es la existencia de los municipios la que justifica la existencia de estos otros entes, nacidos estos últimos para la prestación de aquella asistencia y cooperación. Como afirma el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, estos otros entes locales «no tienen sentido» sin el municipio.22 22. El Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local introduce la idea de «sistema local» para designar el conjunto de gobiernos locales. Pues bien: «En este sistema reticular, el municipio es el nodo principal que en su relación con los otros municipios y las otras entidades locales va a encontrar el espacio adecuado para desarrollar sus políticas. Es en este entorno reticular, en la búsqueda de economías de escala y sinergias que ayudan a alcanzar objetivos en aquellas políticas que desbordan las posibilidades municipales, donde adquieren relevancia las entidades intermedias locales y en el que los otros entes locales no tienen sentido sin los nodos municipales» (p. 77) (la cursiva es nuestra).

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En estrecha conexión con la primera consecuencia apenas explicada se encuentra esta segunda: la posición central del municipio en el ámbito local. El municipio es, en efecto, el «nodo principal» de ese «sistema local». El resto de entidades locales giran en torno a él. De la centralidad del municipio ya nos hemos ocupado y a ese lugar nos remitimos. Una tercera y última consecuencia es que el segundo nivel de administración local aparece siempre marcado por la nota de la subsidiariedad en relación con el municipio: sólo aquello que no pueda residir en el nivel municipal puede serlo en el nivel supramunicipal. Afirmación de obvia relevancia desde un punto de vista competencial. Por ejemplo, de cara a una todavía pendiente descentralización generalizada de competencias autonómicas a favor de los entes locales. Teniendo en cuenta, además, que la función asistencial del segundo nivel contribuirá a incrementar la capacidad de gestión del nivel municipal y, con ello, su aptitud para convertirse en ente receptor de las competencias que se descentralicen.

4.5. Diversidad y racionalidad en el segundo nivel de administración local El mapa del segundo nivel de administración local no es necesariamente uniforme. En otras palabras, la diversidad es constitucionalmente posible. Y lo es en un doble sentido. De entrada, la diversidad es posible desde la perspectiva territorial. La Constitución permite que haya diferencias entre las distintas comunidades autónomas. En la medida en que el mapa del segundo nivel de administración local se decide en gran parte por los estatutos de autonomía y por la legislación autonómica de régimen local, dicho mapa puede ser sensiblemente distinto en función de la comunidad autónoma que tomemos en consideración. Así, por ejemplo, en unas existe la comarca y en otras no. Y en aquellas en que existe la comarca, su configuración y régimen jurídico pueden no coincidir. Pero la diversidad también es posible, en segundo lugar, en el seno de un tipo concreto de entidad local de segundo nivel. Que tal cosa no está vedada constitucionalmente lo demuestra la misma aceptación del texto constitucional, recogida después en la legislación básica estatal, de la existencia de regímenes provinciales especiales. En cualquier caso, la existencia de una pluralidad de tipos de entidades locales intermedias, que pueden ser parcialmente distintas en el territorio y que pueden albergar la diversidad en su interior, obliga a cuidar la racionalidad del mapa local que finalmente se dibuje en cada comunidad autónoma. A esta preocupación se suma, muy significativamente, el Anteproyecto de Nueva Ley Básica local. En su artículo 6.1, en efecto, incluye 28

como uno de los principios que debe respetar la creación de entidades locales intermunicipales por las comunidades autónomas, la «eficiencia y economía, evitando duplicidades competenciales».

5. ANÁLISIS DE LA PROVINCIA Entre todas las entidades locales supramunicipales, la más relevante es, sin lugar a dudas, la provincia. De los múltiples problemas jurídicos que le afectan, centramos ahora nuestra atención en los dos siguientes: los límites con los que cuenta el legislador estatutario a la hora de regular la provincia y, en segundo lugar, la posibilidad de que la provincia asuma la representación de los municipios frente a terceros.

5.1. Límite al legislador estatutario: la garantía constitucional de la provincia Los nuevos estatutos de autonomía que se están aprobando contienen — y esto es una novedad— una normativa de tipo sustantivo o institucional sobre los gobiernos locales, incluida la provincia. Pues bien, lo que aquí se plantea es la determinación del límite que debe respetar el legislador estatutario a la hora de establecer esa regulación sobre las provincias. Los estatutos de autonomía cuentan con el límite de la regulación constitucional existente sobre ese tipo de ente local. En definitiva, con el límite de la garantía constitucional de la provincia. En realidad, el límite indicado incluye no sólo los preceptos constitucionales correspondientes, sino también la interpretación que de ellos haya realizado la jurisprudencia constitucional. Y ello porque, trayendo a colación su función de máximo intérprete constitucional, la Constitución no dice tanto lo que dice, sino lo que el Tribunal Constitucional dice que dice. Ahora bien, conviene recordar, en este punto, que frente al estatuto de autonomía el canon de constitucionalidad utilizable estará compuesto únicamente por la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional atendiendo tan sólo a los artículos de la Constitución y no aquella otra que tenga su origen en la interpretación conjunta del citado texto constitucional y la regulación contenida en los antiguos estatutos. De lo dicho se deduce la importancia de determinar, con la mayor precisión posible, el contenido de aquella garantía constitucional de la provincia. A estos efectos, son útiles las siguientes observaciones, relativas a la garantía constitucional de la existencia, de la autonomía, de la denominación y del modelo de gobierno y administración de la provincia. 29

5.1.1. Garantía constitucional de la existencia de la provincia De manera reiterada, el Tribunal Constitucional ha afirmado la indisponibilidad de la provincia por el legislador ordinario. Mejor dicho, por el legislador infraconstitucional, con inclusión, pues, también del estatutario. La indisponibilidad debe entenderse referida a la existencia de la provincia. Por lo tanto, en el sentido de que el legislador infraconstitucional no puede decidir la eliminación o supresión de la provincia. La provincia es, según se ha dicho, un tipo de ente local de existencia constitucionalmente necesaria. Por supuesto, nos estamos refiriendo a la desaparición de la provincia como tipo de ente local y no a uno o varios entes en concreto. La Constitución no fija un determinado mapa provincial. No compartimos, en consecuencia, la tesis según la cual lo que la Constitución garantiza no es la existencia de la provincia, como tipo de ente local concreto, sino la existencia de una entidad local de segundo nivel que reúna las características con las que se configura constitucionalmente la provincia. Los nuevos estatutos de autonomía, en consecuencia, no pueden acordar la supresión de la provincia dentro del territorio autonómico. Este hecho debe ser tenido en cuenta a la hora de interpretar la regulación que el nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña dedica a la veguería (artículos 90 y 91). En nuestra opinión, es inconstitucional, por vulnerar la mencionada garantía constitucional de la existencia del tipo de ente provincial, aquella interpretación según la cual la veguería «sustituye» a la provincia en Cataluña. Esta sustitución supondría la desaparición del segundo tipo de ente, viniendo a ocupar su espacio un tipo de ente distinto de nueva creación. La interpretación conforme a la Constitución, en cambio, es aquella que sostiene que, tras la aprobación del texto estatutario, la veguería «es» la provincia. Lo que ha realizado el Estatuto, en definitiva, es un cambio en la denominación (y en el órgano de gobierno y administración) del tipo de ente local.

5.1.2. Garantía constitucional de la autonomía provincial La Constitución garantiza de modo expreso la autonomía de la provincia. En otras palabras, la configura necesariamente con un tipo de ente local autónomo. No cabe duda de que la autonomía provincial es también indisponible para el legislador infraconstitucional. Y lo es en un doble sentido.

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Por lo pronto, la Constitución garantiza la existencia de esta autonomía. En consecuencia, ni el estatuto de autonomía ni la legislación ordinaria de régimen local (estatal o autonómica) pueden negar la autonomía provincial. Pero también en un segundo sentido: la Constitución garantiza, además, un contenido de esa autonomía provincial. La dificultad estriba, como fácilmente se comprenderá, a la hora de determinar cuál es ese contenido garantizado constitucionalmente. Dificultad, por otro lado, que es común a toda la autonomía local en su conjunto. Lo difícil de la labor corre parejo, no obstante, a su importancia. Y ello porque solamente operará como límite al legislador estatutario lo que consideremos que constituye el contenido constitucional de la autonomía provincial. Contenido que, por descontado, no coincidirá, sino que será menor que aquel otro que le ha atribuido la legislación ordinaria de régimen local. En una primera lectura, parece que la Constitución no determina en ningún modo el contenido de la autonomía provincial. No obstante, el Tribunal Constitucional ha realizado esta tarea. De su jurisprudencia pueden extraerse un conjunto de importantes afirmaciones.

A. La Constitución contiene una inequívoca garantía de la autonomía provincial Muy tempranamente, el Tribunal Constitucional, en su STC 32/1981, afirmó ya expresamente que la Constitución contiene «una inequívoca garantía de la autonomía provincial»: Los artículos 137 y 141 de nuestra Constitución contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (artículos 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la constitución de comunidades autónomas (artículo 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (artículo 141.1), sino también, y muy precisamente, «entidad local» (artículo 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (artículo 137) (FJ 3).

En su literalidad, este argumento se reitera en sentencias posteriores: SSTC 109/1998 (FJ 2) y 48/2004.23 (FJ 10). Esta misma idea, con palabras similares, se recoge también en la STC 27/1987: «La Constitución garantiza la autonomía de las provincias para la gestión de sus propios intereses (artículo 137)» (FJ 2).

23. STC 48/2004, de 25 de marzo (ponente: D. Pablo García Manzano) (RTC 2004/48).

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B. La Constitución garantiza la autonomía provincial mediante la técnica de la garantía institucional El Tribunal Constitucional, muy tempranamente también, consideró la autonomía provincial como una «institución» e interpretó su garantía constitucional como una «garantía institucional». Es más, en el FJ 3 de la STC 32/1981 establece su doctrina general sobre las garantías institucionales, aplicable, por lo tanto, a la autonomía provincial. De forma breve y esquemática, la doctrina constitucional sentada en la indicada sentencia sobre las garantías institucionales puede ser resumida exponiendo el concepto de institución que en ella se mantiene y, seguidamente, el significado y alcance de la garantía institucional. La sentencia ofrece un concepto de institución. Para el Tribunal Constitucional, en efecto, son «instituciones» los «componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales». Dicho de otra manera: «son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional». Esa misma sentencia posteriormente precisa el significado y el alcance de la garantía institucional. Pues bien, de la configuración que hace de ella, podemos destacar las siguientes notas como definitorias de la «garantía institucional»:

a) La configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario Según el Tribunal: «A diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el mismo texto constitucional», en el caso de las demás instituciones (incluida, pues, la autonomía provincial), «la configuración institucional se defiere al legislador ordinario».

b) Límite del legislador ordinario: el «reducto indisponible o núcleo esencial» de la institución El legislador ordinario es libre a la hora de regular la institución, ya que «no se fija más límite» (esto es, límite exclusivo) que «el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza». Por consiguiente, en esto consiste la garantía institucional: asegurar el respeto de todo aquello (pero sólo aquello) que sea «reducto indisponible o núcleo esencial» de la institución.

c) Determinación de los sujetos frente a los que opera la garantía institucional: el legislador y el aplicador de la norma

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El respeto del «reducto indisponible o núcleo esencial» constituye el límite al que están sometidos tanto el sujeto al que corresponden la elaboración y la aprobación de las normas que regulen la institución (legislador), como aquel otro a quien compete la aplicación de dichas normas.

d) Determinación del «reducto indisponible o núcleo esencial» de la institución Según el Tribunal Constitucional, ese «reducto indisponible o núcleo esencial» se traduce no en «asegura[r] un contenido concreto o un ámbito competencial determinado, fijado de una vez por todas», sino en «la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar». En otras palabras, para «la imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace».

e) Aclaraciones a la «imagen comúnmente aceptada de la institución» (o imagen que de ella tiene la conciencia social) De la doctrina establecida por el Tribunal, cabe derivar dos precisiones a lo dicho en el apartado anterior. La primera es que lo relevante es la imagen de la institución que se tenga «en cada tiempo y lugar». Por lo tanto, no es inmutable: puede variar en el territorio y con el transcurso de los años. De lo que se deduce que la institución no tiene un contenido esencial característico e inmutable. La segunda precisión es que esa imagen viene determinada «en buena parte» por «las normas que en cada momento» regulen la institución. La imagen de la institución, «en cuanto formación jurídica», se determina «en buena parte», por la misma regulación existente de la institución. En consecuencia, se da la paradoja de que la garantía institucional es una técnica que tiene como finalidad principal asegurar la institución frente al legislador ordinario, pero, a la vez, este mismo legislador ordinario, a través de la regulación que apruebe para la institución, contribuye poderosamente a determinar su «reducto indisponible o núcleo esencial garantizado constitucionalmente». Esta última observación es particularmente importante en el momento actual, puesto que, con la aprobación de los nuevos estatutos de autonomía, el legislador estatutario (infraconstitucional) dota de una nueva regulación a la mayoría de las instituciones, incluida la autonomía local y, dentro de ella, a la autonomía provincial. 33

f) Vulneración de la garantía institucional Siguiendo el razonamiento del Tribunal, esta garantía «es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre». Dicho de otra forma: «la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución». En realidad, son dos maneras de decir lo mismo: que no se ha respetado el «reducto indisponible o núcleo esencial» de la institución.

C. La autonomía municipal y la autonomía provincial no tienen un mismo contenido garantizado constitucionalmente El Tribunal Constitucional, en su STC 109/1998, ha afirmado que la autonomía provincial es «de rasgos y perfiles específicos respecto de la autonomía municipal» (FJ 2).24 Ello conduce a afirmar que la autonomía local, en su conjunto, tal y como se recoge en la Constitución, no tiene un contenido idéntico con independencia del sujeto titular. Sin detenernos ahora en este punto, conviene destacar que la no-equiparación constitucional de contenidos tiene como finalidad destacar la autonomía municipal sobre la provincial. Dentro de la autonomía local, en efecto, la Constitución permitiría distinguir entre una autonomía local reforzada (la propia de los municipios) frente a otra más limitada (la de las provincias).

24. Con una redacción menos clara, la previa STC 32/1981 ya había afirmado que «provincias y municipios» son entidades locales «dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito» (FJ 3). Esta última expresión (distinto ámbito) es susceptible de interpretaciones diversas. Tomada en un sentido restrictivo, parece indicar que la diferencia se refiere tan sólo al ámbito territorial: provincial, en un caso, y municipal, en el otro. Una interpretación más aventurada, en cambio, puede sostener que la diferencia indicada va más allá: alude a que son dos tipos de autonomía local distintos. En nuestra opinión, y aunque es cierto que esta última interpretación está en sintonía con lo que más adelante sostendrá el mismo Tribunal, en su STC 109/1998, acerca de que la autonomía provincial es «de rasgos y perfiles específicos» frente a la municipal, entendemos, no obstante, que el contexto en el que la afirmación se realiza apunta más a que la voluntad del Tribunal se enmarca en la primera de las tesis interpretativas. El citado Tribunal, en efecto, lo que hacía en ese punto era recordar que la Constitución prefigura una distribución vertical del poder público entre entidades de diferente nivel territorial: el Estado, titular de la soberanía; las comunidades autónomas, titulares de autonomía política, y, por último, las provincias y municipios, titulares ambos de autonomía administrativa. Es en relación con este último nivel territorial que la sentencia introduce el matiz de que la autonomía administrativa referida es de «distinto ámbito», muy probablemente para señalar tan sólo que se atribuye a tipos de ente local de nivel territorial distinto.

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D. La concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador El Tribunal Constitucional ha afirmado de manera expresa y reiterada que corresponde al legislador la concreta configuración institucional de la autonomía provincial y, en concreto, la determinación de: a) las competencias de la provincia, b) las fórmulas o los instrumentos de relación con otras entidades públicas (relaciones interadministrativas), incluida, en su caso, la coordinación, y c) el sistema de controles de legalidad constitucionalmente legítimos.25

E. Condicionamientos constitucionales del legislador en su labor de concreta configuración institucional de la autonomía provincial El papel que juega la Constitución en relación con el legislador, en lo que se refiere a su labor de concreta configuración constitucional de la autonomía provincial, puede resumirse con las siguientes tres afirmaciones:

a) La Constitución no determina los intereses provinciales ni unas competencias mínimas de la provincia La Constitución garantiza que la provincia tendrá autonomía «para la gestión de sus intereses» (artículo 137 CE), pero, en cambio, «no precisa […] cuáles son estos intereses ni cuál el haz mínimo de competencias que para atender a su gestión debe el legislador atribuir a la provincia» (STC 32/1981, FJ 3; reproducido literalmente en STC 109/1998, FJ 2).

b) De la Constitución cabe derivar la necesidad de «inflexionar» los intereses y las competencias provinciales para ajustarlos a otras entidades públicas de nueva creación El Tribunal Constitucional (en su STC 32/1981, FJ 3; reproducido, en lo esencial, por las posteriores SSTC 27/1987, FJ 2 y 109/1998, FJ 2) se hace eco de la necesidad, tras la aprobación de la Constitución, de tener que llevar a cabo una «redistribución de competencias», habida cuenta de la aparición de nuevas entidades públicas: «Es obvio, en definitiva, que la aparición de nuevas entidades territoriales ha de tener una profunda repercusión sobre la delimitación de cuál sea el interés propio de las hasta ahora existentes y, en consecuencia, sobre su ámbito competencial». 25. STC 27/1987, de 27 de febrero (ponente: Doña Gloria Begué Cantón) (RTC 1987/17): «La concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador, incluyendo la especificación del ámbito material de las competencias de la entidad local, así como las fórmulas o los instrumentos de relación con otras entidades públicas y el sistema de controles de legalidad constitucionalmente legítimos» (FJ 2). Se reproduce literalmente en la posterior STC 109/1998, de 21 de mayo (ponente: D. Pablo García Manzano) (RTC 1998/109) (FJ 2).

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En el caso de las provincias, este reajuste funcional debe producirse por la creación de dos nuevos tipos de entidades, unas de ámbito supraprovincial, mientras que las otras lo son de ámbito infraprovincial. Los entes de ámbito supraprovincial de nueva aparición son las comunidades autónomas. La creación de este nuevo tipo de ente «incide no sólo sobre las competencias de los órganos generales del Estado (los artículos 148 y 149 de la Constitución son expresivos al respecto), sino también sobre las atribuidas a las provincias en la medida en que responden al interés general de la comunidad». Por su parte, los entes de ámbito infraprovincial son las «agrupaciones de municipios diferentes de la provincia» (artículos 141.3 y 152.3 CE). Según el Tribunal: «Es claro que estas agrupaciones cuya autonomía no aparece constitucionalmente garantizada, pero que tienen una clara vocación autonómica […] podrán asumir el desempeño de funciones que antes correspondían a los mismos municipios o actuar como divisiones territoriales de la comunidad autónoma para el ejercicio descentralizado de las potestades propias de ésta, pero también el ejercicio de competencias que eran anteriormente competencias provinciales, con lo que por esta vía puede producir igualmente una cierta reducción en el contenido mismo de la autonomía provincial».

c) El límite al legislador es el «reducto indispensable o núcleo esencial» garantizado por la Constitución La Constitución defiere al legislador la regulación de la autonomía provincial, «sin más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza» (STC 27/1987, FJ 2; reiterado literalmente en la STC 109/1998, FJ 2). Este límite resulta simplemente de la aplicación, al caso concreto de una institución (la autonomía provincial), de la doctrina general asentada por el mismo Tribunal Constitucional sobre la técnica de las garantías institucionales.26 En relación con este límite, de la jurisprudencia constitucional pueden extraerse las dos siguientes advertencias. La primera es que el legislador solamente tiene este límite, esto es, no tiene prohibida cualquier incidencia en la esfera competencial de la provincia. El Tribunal Constitucional, en efecto, se ha preocupado de reiterar que el legislador puede configurar la 26. STC 32/1981: «La configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza» (FJ 3). Aplicado a la autonomía provincial, la STC 109/1998 afirma: «El reconocimiento de esta garantía institucional entraña que la autonomía provincial se halla protegida en cuanto reducto indisponible o núcleo esencial que ha de ser respetado tanto por el Estado como por los poderes autonómicos» (FJ 2). Esta misma doctrina se establece en las STC 213/1988 (FJ 2) y 259/1988 (FJ 2).

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autonomía provincial sin más límite que el respeto a ese «reducto indisponible o núcleo esencial» (STC 27/1987, FJ 2; reiterado literalmente en la STC 109/1998, FJ 2). Por lo tanto, la garantía institucional de la autonomía provincial, en su vertiente funcional o competencial, «no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas», sino «únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía provincial». En definitiva, únicamente se vulnera la garantía institucional cuando, tras la intervención del legislador, «no subsista una verdadera capacidad decisoria propia del ente local» (STC 109/1998, FJ 2).27 La segunda advertencia es que, de una lectura atenta de la jurisprudencia constitucional, puede derivarse la idea de que la garantía constitucional de la autonomía provincial incluye, en realidad, una doble garantía: el establecimiento de una reserva de ley y, en segundo lugar, la indisponibilidad por la ley del «reducto indispensable o núcleo esencial». La primera garantía, pues, es el establecimiento de una reserva de ley. Según el Tribunal Constitucional, en efecto, la Constitución ha deferido al legislador la configuración institucional concreta de la autonomía provincial. Dicho de otra manera, ha incluido dentro de la materia reservada a la ley la regulación de la autonomía provincial y, especialmente, la determinación de su contenido competencial. La importancia de la cuestión a regular, esto es, la configuración de la autonomía local y, dentro de ella, de la provincial, es tal que impone su reserva a una instancia dotada de legitimación democrática directa. La segunda garantía se traduce en el establecimiento de un límite frente al legislador: el reducto indispensable o núcleo esencial. El mismo Tribunal Constitucional añade que la garantía constitucional de la autonomía provincial no se agota con el establecimiento de la reserva de ley. Contie-

27. STC 109/1998: «El legislador estatal básico ha de respetar la garantía institucional de la autonomía provincial, al regular la dimensión funcional o competencial de la autonomía local. Hemos de precisar, sin embargo, que no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que ésta no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas, sino únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía provincial, sin el cual ésta no presentaría los caracteres que la hacen reconocible como institución». Y añade: «Solamente, por tanto, en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista una verdadera capacidad decisoria propia del ente local, podrá afirmarse que se ha infringido la garantía institucional, dado que la autonomía provincial se habrá visto privada “prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre”, burlándose de tal modo la interdicción consistente en la ruptura clara y neta con la “imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace”» (FJ 2). Se remite a las STC 32/1981 (FJ 3) y 38/1983 (FJ 6).

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ne, además, una segunda garantía, en este caso, precisamente, frente a ese legislador: el respeto al «reducto indispensable o núcleo esencial» que ya asegura directamente la misma Constitución.28

F. Determinación del «reducto indispensable o núcleo esencial» que opera como límite al legislador La Constitución no garantiza el contenido de la autonomía provincial tal y como está hoy regulada en la legislación ordinaria de régimen local. Lo único que hace, eso sí, es garantizar un «reducto indispensable o núcleo esencial». El problema estriba, como fácilmente se entenderá, en determinar en qué consiste o, si se prefiere, cuál es el contenido de ese «reducto indispensable o núcleo esencial». En este punto, el Tribunal Constitucional proporciona algunas orientaciones. F.1. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como límite al legislador

Con ocasión de la determinación del significado y alcance del «reducto indispensable o núcleo esencial» de la autonomía provincial, el Tribunal Constitucional ha precisado el límite que pesa sobre el legislador en este punto desde una doble perspectiva:

a) Límite del legislador en la reordenación de competencias de la provincia Como hemos tenido ocasión de indicar, el Tribunal Constitucional, en su STC 32/1981 (FJ 3), advierte que de la Constitución cabe derivar la necesidad de «inflexionar» los intereses y las competencias provinciales para ajustarlos a la aparición de otras entidades públicas de nueva creación. Por esta razón, es constitucionalmente legítimo que el legislador proceda a una reducción de las competencias que hasta ahora disponían las provincias. La cuestión estriba en determinar cuál es el límite constitucional que tiene el legislador. El Tribunal Constitucional aborda esta cuestión afirmando que «no cabe establecer a priori dicho límite».29 A pesar de ello, seguidamente, sí que dota de contenido a ese límite: la reestructuración competencial no pue28. STC 32/1981: «La garantía constitucional de las autonomías locales no se reduce a incluir dentro de la materia reservada a la ley la determinación del contenido competencial de estas autonomías, pues es precisamente la necesidad de preservar la autonomía frente al legislador lo que da su razón de ser a esta garantía» (FJ 4). 29. STC 32/1981: «Algunos de los [intereses provinciales] que hoy son tales podrán ser configurados como intereses infraprovinciales y atribuirse su gestión a entidades de esta naturaleza; la defensa y el cuidado de otros podrá ser atribuida a la comunidad autónoma en la que la provincia se encuentra para ser gestionados por la misma comunidad. No cabe establecer a priori cuál es el límite constitucional de esta reestructuración de las autonomías locales» (FJ 3).

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de llevar «a una desaparición de la provincia como entidad dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses».30 Este límite se corresponde, por lo demás, con el tenor literal del artículo 137 CE. Lo genérico en la redacción de este límite intenta ser compensado con alguna concreción posterior del mismo Tribunal. En este sentido, concreta el límite en dos prohibiciones. La primera es la prohibición de «abolición» o «eliminación por entero» de las competencias provinciales. El legislador puede aumentar o disminuir las competencias que hoy tiene la provincia, pero lo que no puede hacer es eliminarlas por completo.31 La segunda es la prohibición de «debilitamiento del contenido» sin razón suficiente o en daño del principio de autonomía. El «debilitamiento del contenido» de la autonomía provincial o, más en concreto, de su contenido competencial, solamente puede ser llevado a cabo por el legislador si cumple dos requisitos: que se lleve a cabo «con razón suficiente» y, además, «nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución» (STC 32/1981, FJ 3).

b) Límite al legislador en la vertiente funcional de la autonomía provincial: la necesidad de atenerse a un «mínimo competencial» El Tribunal Constitucional, en su STC 109/1998 (FJ 2), afirma que la autonomía provincial, en su vertiente funcional, impone un límite al legislador: la necesidad de atenerse a un mínimo competencial. En relación con este mínimo competencial, además, la sentencia añade dos matizaciones. La primera es que ese mínimo competencial debe atribuirse por el legislador a la provincia en condición de competencias propias. Y la segunda es que, para hacer efectiva esa atribución de competencias propias, es preciso que se atribuyan al órgano representativo de la provincia aquellas potestades sin las que ninguna actuación autónoma es posible.32 30. STC 32/1981: «Estos procesos de cambio que la misma Constitución impone o posibilita y que manifiestamente han de conducir a una estructura diferenciada no pueden llevar, sin embargo, a menos que la Constitución sea modificada, a una desaparición de la provincia como entidad dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses» (FJ 3). 31. STC 32/1981: «Las autonomías [locales] garantizadas [constitucionalmente] no pueden ser abolidas, pues la protección que la Constitución les otorga desborda con mucho de la simple “remisión a la ley ordinaria en orden a la regulación de sus competencias”. El legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero» (FJ 3). 32. STC 109/1998: «Pues bien, descendiendo a la vertiente funcional de la autonomía provincial, el artículo 137 CE se proyecta en la exigencia de que el legislador ha de atenerse a un “mínimo competencial” que, como competencias propias, ha de reconocerse al ente local, a cuyo fin los órganos representativos de éste han de hallarse dotados de aquellas potestades sin las que ninguna actuación autónoma es posible» (FJ 2). Se remite a las STC 32/1981 (FJ 4), 170/1989 (FJ 9) y 40/1998 (39).

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F.2. El «reducto indispensable o núcleo esencial» como garantía de la función central de cooperación y asistencia a los municipios

De la lectura de la jurisprudencia constitucional cabe concluir que ese «reducto indispensable o núcleo esencial» de la autonomía provincial consiste en la existencia de un ámbito funcional diferenciado donde las provincias disfruten de un poder decisorio propio. Dando un paso más, cabe afirmar que la jurisprudencia constitucional habría identificado ese «ámbito funcional diferenciado» (esto es, el «núcleo esencial» de la autonomía provincial) con la función de cooperación y asistencia a los municipios, de manera que «la ablación o menoscabo sustancial de dicho reducto indisponible ha de reputarse lesivo de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada» (STC 109/1998, FJ 2). Según la interpretación que algún autor hace de la doctrina constitucional,33 la función cooperadora y asistencial se manifiesta, de modo principal, como poder de gasto. Sin dicho poder, la provincia no estará en condiciones de ejercer realmente la mencionada función. Por ello, puede afirmarse que la autonomía provincial es, en gran medida, autonomía financiera (en su vertiente de poder de gasto). Con un mayor grado de precisión, la manifestación principal del poder de gasto para el fin de cooperación y asistencia es la «potestad de elaborar y aprobar sus propios presupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, ya que ésta es una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía» (STC 27/1987, FJ 7). El poder presupuestario provincial (autonomía presupuestaria) constituye, así, el núcleo duro de la autonomía financiera provincial. En conclusión, esta posición doctrinal conduce a una interpretación bien restrictiva del contenido constitucional garantizado. La autonomía provincial sería esencialmente autonomía presupuestaria: lo que la Constitución garantiza es el poder presupuestario provincial. Conclusión que debe ser objeto de una reflexión crítica pausada. Conviene señalar, además, que el mencionado poder presupuestario provincial no es ilimitado. La misma jurisprudencia constitucional ha admitido que los estatutos de autonomía puedan modular el alcance de la autonomía presupuestaria provincial. Modulación que puede tener lugar de una doble manera: se admite que el poder presupuestario provincial quede condicionado por el poder de coordinación financiera o presupuestaria de la comunidad autónoma (STC 27/1987, FJ 8); y se acepta también la 33. F. VELASCO CABALLERO, «Organización territorial y régimen local en la reforma del Estatuto de Cataluña: límites constitucionales», Estudios sobre la reforma del Estatuto, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2004, p. 283-350.

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posibilidad, si así resulta del bloque de la constitucionalidad, de que la comunidad autónoma pueda detraer recursos provinciales para financiar servicios transferidos a la misma comunidad (como, por ejemplo, los sanitarios y de asistencia social) (STC 48/2004, FJ 11). En nuestra opinión, no cabe duda que la función central de la provincia, y, en general, de todas las entidades que integran el segundo nivel local, es la de cooperación y asistencia a los municipios. Función que, en línea con lo mantenido en el Libro Blanco y en el Anteproyecto de Nueva Ley Básica, entendemos que debe desempeñarse mediante una labor conjunta con los municipios, propiciando el trabajo en red y la concertación. Esta función, por lo demás, resulta coherente con el objetivo estratégico de reforzar a los municipios a través de las provincias. A través de su ejercicio se atribuye a la entidad supramunicipal la garantía de que todos los ciudadanos, en todo el territorio, tendrán acceso a servicios de calidad. La intervención de la provincia, complementando la falta de capacidad del municipio cuando sea necesario, será clave para fijar la competencia en el nivel local, evitando su desplazamiento a la comunidad autónoma. Y, en otros casos, permitirá la mejora de la calidad de los servicios que vengan prestando los municipios. Cuestión distinta es si, al margen de esta competencia funcional o instrumental, deben atribuirse a las provincias otro tipo de competencias de carácter material (o, si se prefiere, territoriales o sustantivas). Lo cierto es que la Constitución no lo prohíbe, de modo que, en este punto, adquiere relevancia lo que puedan establecer, en su caso, los estatutos de autonomía. Es verdad que esta última cuestión ha adquirido una mayor importancia en la actualidad. No sólo —aunque también— porque deba discutirse si la decisión sobre esta cuestión le corresponde tomarla o no al legislador básico estatal en el nuevo texto que se está elaborando, sino, además, porque está todavía pendiente de desarrollo la segunda fase del denominado Pacto Local. Finalizada su primera etapa, en la que el protagonismo ha correspondido al Estado, falta aún una segunda en la que ese protagonismo se cede ahora a las comunidades autónomas. Su objeto principal es la mejora competencial de los entes locales a través de la puesta en marcha de un proceso generalizado de traspaso de competencias hasta hoy autonómicas. Traspaso de competencias que no debe descuidar el paralelo traspaso de los correspondientes recursos económicos para su adecuada financiación. En este contexto, y en lo que aquí interesa, deberá decidirse el tipo de ente local receptor de las competencias autonómicas descentralizadas. Si bien parece claro que el actor principal será el municipio, no es de descartar la decisión autonómica de residenciar en

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el segundo nivel aquellas competencias que respondan a un interés de ámbito supramunicipal.34 Una última reflexión sobre este aspecto. La mirada al Derecho Comparado pone de manifiesto que la atribución de competencias a un ente público no puede desligarse del tipo de legitimación que posee. Así, lo habitual en otros estados es que la atribución de competencias sustantivas, que suponen una incidencia directa sobre la ciudadanía y sus derechos, se ligue a la existencia de una legitimación democrática directa. Tipo de legitimación que, como ha quedado indicado, no caracteriza a los entes locales intermedios en nuestro ordenamiento.

5.1.3. ¿Garantía constitucional de la denominación de la provincia? Más dudoso es si la Constitución garantiza el uso del término provincia para la denominación de ese tipo de ente local. De hacerlo, como bien se comprende, resultaría indisponible para todo legislador infraconstitucional, incluido el estatutario, lo que plantearía un serio problema de constitucionalidad en el caso del Estatuto catalán, puesto que, como ha quedado dicho, ha bautizado al ente provincial con la expresión veguería. La jurisprudencia constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del cambio de denominación de provincias concretas (STC 385/1993, de 23 de diciembre), pero no lo ha hecho —salvo error por nuestra parte— en el punto que ahora nos interesa, esto es, cuando el cambio afecta al tipo de ente local en su conjunto. El carácter menos relevante de la cuestión y la especial significación de la norma estatutaria son argumentos convincentes para admitir que este tipo de norma pueda llevar a cabo dicha operación. Puede alegarse, además, la existencia de algún precedente estatuario, como es el caso del Estatuto de Asturias en relación con el principal tipo de ente local, esto es, el municipio. Su artículo 6.1, en efecto, dispone que: «El Principado de Asturias se organiza territorialmente en municipios, que recibirán la denominación tradicional de concejos, y en comarcas».35

34. Estas y otras cuestiones de gran trascendencia han sido objeto de un estudio detallado del Pacto Local Autonómico, centrado en el caso de Cataluña, que ha sido publicado muy recientemente por la Fundación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales: Alfredo GALÁN GALÁN (ed.), La descentalización de competencias de la Generalitat en los entes locales de Cataluña, vol. I: Estudio general, vol. II: Estudios sectoriales, Barcelona, 2007. 35. La cursiva es nuestra.

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5.1.4. ¿Garantía constitucional de un modelo de gobierno y administración provincial? El artículo 141.2 CE se limita a establecer que: «El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo». No establece, pues, un modelo cerrado. Las únicas exigencias constitucionales a la forma de gobierno y administración provinciales son la autonomía y el carácter representativo. Sobre el significado y alcance de estas dos nociones, ya nos hemos pronunciado con anterioridad y a lo dicho nos remitimos.

5.2. Posibilidad de que la provincia asuma la representación municipal frente a terceros sujetos La provincia no es algo esencialmente distinto de los municipios que la integran. A ello se refiere la Constitución cuando afirma que la provincia está «determinada por la agrupación de municipios». La población provincial se identifica con las correspondientes poblaciones vecinales: son la misma comunidad política. Así lo destaca acertadamente la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local: «La Ley parte también de la consideración de que la provincia no es algo distinto a los mismos municipios, porque una y los otros forman parte de la misma comunidad política local y la gestión de la provincia, a través de su órgano de gobierno, la diputación provincial, consiste en los mismos municipios trabajando conjunta y solidariamente. Las competencias locales que los municipios no pueden desempeñar, por sus escasos recursos o por la naturaleza de la materia, escaparían del ámbito municipal si no hubiera un ente intermedio que las fijara en el ámbito local. A este objetivo responde la provincia como entidad local determinada por la agrupación de municipios, tal como la define la Constitución. De esta forma, la provincia cobra una función capital: posibilitar que la subsidiariedad favorezca al gobierno más cercano, añadiendo valor a las competencias municipales en forma de economías de escala». Es en el contexto de esta relación entre provincia y municipio que se plantea la posibilidad de que uno de estos tipos de ente asuma la representación del otro frente a terceros sujetos. Siendo ambas entidades expresión de lo mismo, podría pensarse que no es precisa la presencia simultánea de los dos en la instancia de representación. Dicho de otra manera, la presencia de los municipios y a la vez de su provincia podría concebirse como una innecesaria duplicación. Se evitará este efecto si se admite que la provincia puede asumir la representación municipal.

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La primera de las líneas estratégicas de la Diputación de Barcelona, recogidas en el documento elaborado en el marco del grupo de reflexión RESET, consiste, precisamente, en configurar los consejos de veguería o, más en general, los órganos de gobierno de las provincias, como representantes de los intereses locales ante terceros sujetos. La representación de esos «intereses locales» incluye a los municipios. De este modo, la propuesta es que la provincia sea quien represente, al menos de modo principal, a los municipios ante terceras instancias, ya sea ante los niveles de gobierno autonómico o estatal, ya sea ante otros organismos. Dos notas características harían especialmente idónea la provincia para el desempeño de esta función de representación, a saber: su condición de elección indirecta, de manera que los municipios ya están representados en su seno, y su conocimiento profundo de la realidad local de su territorio (sus necesidades, intereses y demandas). La representación municipal a través de la provincia podría articularse de formas distintas. En el documento indicado se mencionan las siguientes:

a) La participación del órgano de gobierno provincial, como representante directo de la administración local, en aquellos órganos creados ad hoc por la comunidad autónoma o bien por el Estado y en los que la participación del mundo local deba garantizarse. b) La formación, por la provincia, de los equipos técnicos y profesionales de apoyo a los representantes locales en los órganos de otros niveles de gobierno, para que dispongan de la información y los recursos necesarios para poder cumplir eficazmente su función de representación. c) En ámbitos no formales, el desempeño de una función de coordinación y colaboración entre los otros niveles de gobierno y el nivel local. Sin perjuicio de los aspectos positivos que esta representación provincial pueda presentar, lo cierto es que los nuevos estatutos de autonomía no parecen haber apostado por ella. En todos ellos se prevé la existencia de un órgano de participación de los entes locales en el nivel autonómico, especialmente en el procedimiento de elaboración de normas autonómicas que puedan afectarles. Pues bien, en ninguno de ellos se atribuye a la provincia la representación del resto de entidades locales. Es más, en alguno es la provincia la que queda excluida de representación:

a) El artículo 64.4 del Estatuto de autonomía de Valencia prevé la existencia de una comisión mixta entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias. El protagonismo en este caso, pues, no se atribuye directamente a las provincias, sino a una organización representativa de ellas y de los municipios. Organización que, por lo demás y de modo criticable, aparece determinada nominativamente. 44

b) El artículo 85 del Estatuto de autonomía de Cataluña crea el Consejo de Gobiernos Locales. Se define como «el órgano de representación de municipios y veguerías en las instituciones de la Generalitat». La mención expresa de los municipios resulta difícilmente conciliable con un sistema de representación, establecido en la futura ley autonómica que regule la composición de este órgano, que atribuya la representación de los municipios a las veguerías y que, por tanto, suponga su no-presencia en el mencionado Consejo. c) El artículo 95 del Estatuto de autonomía de Andalucía prevé la existencia de un «órgano de relación de la Junta de Andalucía y los ayuntamientos». En este caso, el órgano de composición mixta contará con la presencia de los municipios y no de las provincias. La asunción por la provincia de la representación de los municipios tampoco parece ser la solución acogida por el Anteproyecto de Nueva Ley Básica estatal en materia local. El protagonismo en la representación local, en aquellos supuestos en que se prevea la participación de los entes locales, se atribuye —también nominativamente— a la Federación Española de Municipios y Provincias, por su mayor implantación y en reconocimiento de la labor históricamente realizada. Claras, en este sentido, son las palabras de la Exposición de Motivos del Anteproyecto: «Para hacer posible, de forma efectiva, la participación de los entes locales, es necesario encontrar vías adecuadas de representación. En este sentido, la ley reconoce expresamente a la Federación Española de Municipios y Provincias como asociación de entidades locales con mayor implantación, tras la importante labor que esta Federación ha venido desempeñando tanto en la defensa de los intereses del municipalismo español como en su esfuerzo de coordinación y cooperación con las otras Administraciones Públicas del Estado». Este reconocimiento se lleva, seguidamente, al articulado del Anteproyecto. Así, de entrada, en su artículo 5.4: «La Administración General del Estado reconoce la representación de la Federación Española de Municipios y Provincias en cuanto asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación». En posteriores preceptos, se atribuye a esta Federación, por razón de esa mayor implantación, la designación de los representantes de las entidades locales en determinados órganos regulados por la ley: la Comisión Nacional de Administración Local (artículo 36.2), la Conferencia General de Política Local (artículo 37.2) y las Conferencias Sectoriales (artículo 39). Lo mismo se hace respecto a la participación de las entidades locales en la formación de la voluntad nacional en la fase ascendente del proceso de elaboración de todas aquellas políticas comunitarias que afectan de manera directa a las competencias locales (artículo 43). 45

De lo dicho se deduce que no está claro que vaya a ser aceptada la propuesta de atribuir a la provincia la representación de los municipios ante terceros sujetos. Es más, no debe olvidarse que la solución inversa también es posible, esto es, que los municipios asuman la representación que le correspondería a su provincia. Piénsese en el ejemplo andaluz, cuyo estatuto prevé un órgano con participación exclusivamente de los ayuntamientos. El razonamiento que parece subyacer en esta decisión estatutaria es que si ya están presentes los municipios no es preciso que también lo esté otro tipo de entidad que no es sino una agrupación de municipios. Lo que sí está claro, sin embargo, es que se precisa la decisión del legislador correspondiente, contando con el límite del respeto a las autonomías municipal y provincial.

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2. LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES EN LA UNIÓN EUROPEA (UE-15) Núria Bosch Marta Espasa Departamento de Economía Política y Hacienda Pública Instituto de Economía de Barcelona (IEB) Universidad de Barcelona

1. INTRODUCCIÓN El objetivo de la presente ponencia es analizar la organización institucional, las competencias y los sistemas de financiación de los gobiernos locales supramunicipales de los distintos países que configuran la Unión Europea (UE-15). Los gobiernos locales supramunicipales que considera este estudio son los que configuran el segundo nivel de administración local, de creación obligatoria y cuyos órganos de gobierno se eligen democráticamente, ya sea mediante un sistema directo o indirecto.

2. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES Dentro de la Unión Europea, no existe un comportamiento común en cuanto a la existencia, las características, las competencias y el sistema de financiación de las administraciones supramunicipales. Por lo que hace referencia a su existencia, dentro de la UE-15, la norma general es que los países tengan constituido dicho nivel, ya que sólo hay cuatro países que no disponen de esta administración supramunicipal. Estos países son Austria, Finlandia, Luxemburgo y Portugal. Entre los países que disponen de un segundo nivel de administración local se observa, también, una gran disparidad de situaciones. Así, por ejemplo, dentro de los países de estructura federal, Alemania y Bélgica cuentan con un segundo nivel (Kreise y provincias, respectivamente), pero, mientras que Alemania tiene un único nivel intermedio (Länder), Bélgica está configurada con dos estructuras institucionales intermedias inter47

puestas (regiones y comunidades). Obviamente, ello puede comportar una distinta asignación de competencias al nivel provincial. España, a pesar de que constitucionalmente no se constituye como un país federal, tiene las características propias de estos gobiernos, pues el poder político y competencial del nivel regional es totalmente equiparable al de los gobiernos intermedios federales. En este caso, la administración local está constituida fundamentalmente por los municipios y las provincias, aunque también se contempla la existencia de otras administraciones de carácter voluntario (comarcas, áreas metropolitanas, etc.). Por lo que hace referencia a los restantes países unitarios que tienen una administración local supramunicipal, la diversidad es también la norma. Así, mientras que hay países muy descentralizados hacia el gobierno local (Dinamarca, Holanda y Suecia), otros se caracterizan por ser países muy centralizados (Francia, Grecia, Irlanda, Italia, el Reino Unido). No obstante, el hecho de ser países descentralizados hacia los gobiernos locales no garantiza que los gobiernos supramunicipales sean fuertes (caso de Holanda), o viceversa, países centralizados pueden tener administraciones supramunicipales potentes (caso de Irlanda). El cuadro 1 sintetiza la estructura organizativa de los países de la UE-15 y establece el número y la denominación de los gobiernos locales supramunicipales en los países en que éstos existen. Cuadro 1 Organización administrativa de los gobiernos locales supramunicipales Gobiernos supramunicipales Alemania

Centralizado o descentralizado

439 Kreise

Estado federal

Descentralizado

Austria



Estado federal

Descentralizado

Bélgica

10 provincias

Estado federal

Descentralizado

14 condados (Amtskommuner)

Estado unitario

Descentralizado

50 provincias

Estado unitario

Descentralizado



Estado unitario

Descentralizado

Francia

100 departamentos

Estado unitario

Centralizado

Grecia

50 prefecturas (Nomoí)

Estado unitario

Centralizado

Holanda

12 provincias

Estado unitario

Descentralizado

29 County Councils

Estado unitario

Centralizado

103 provincias

Estado unitario

Centralizado

Luxemburgo



Estado unitario

Centralizado

Portugal



Estado unitario

Centralizado

34 County Councils

Estado unitario

Centralizado

21 condados

Estado unitario

Descentralizado

Dinamarca España Finlandia

Irlanda Italia

Reino Unido Suecia

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Estado federal o unitario

2.1. El poder político de los gobiernos supramunicipales Tal y como se ha avanzado, la característica común de los gobiernos supramunicipales es su diversidad. Así, en los países nórdicos (Dinamarca y Suecia), caracterizados por estar muy descentralizados a favor de los gobiernos locales, las entidades supramunicipales tienen importantes competencias en la prestación de algunos servicios típicos del Estado del bienestar, como por ejemplo los relativos a la asistencia sanitaria. Además, gozan de un importante grado de autonomía para ejercer dichas competencias y, a su vez, disponen de poder tributario y autonomía financiera para sufragar el coste de los servicios prestados. Se trata de gobiernos fuertes, con autonomía y con responsabilidades concretas en la prestación de servicios directos. En los países anglosajones (el Reino Unido e Irlanda), a los que se les puede catalogar de centralizados, los gobiernos supramunicipales son también muy importantes dentro de la administración local porque asumen la prestación de los principales servicios, tienen potestad tributaria, aunque autonomía financiera limitada. A diferencia de los nórdicos, están muy sujetos al control del gobierno central, lo que les resta autonomía. Alemania y Francia, por su parte, son países donde los gobiernos supramunicipales tienen un peso relativo similar, y ello a pesar de que Alemania sea un país federal y muy descentralizado, y Francia sea un país unitario y centralizado. Ello se debe a que, en ambos países, los gobiernos supramunicipales son responsables de prestar servicios directamente a los ciudadanos, en especial, servicios sociales, con cierta autonomía para ejercer sus competencias. Otro grupo de países, integrado por Bélgica, España, Holanda e Italia, se caracteriza por tener un gobierno provincial que básicamente tiene responsabilidades de soporte técnico, económico y tecnológico en los municipios, de coordinación de los mismos y de velar por su funcionamiento. En estos casos, el peso presupuestario de dichas entidades acostumbra a ser relativamente bajo. Finalmente, Grecia presenta unos gobiernos supramunicipales muy débiles sin competencias reguladoras ni autonomía financiera, y cuya principal misión es el control de conformidad de la normativa vigente. En cuanto al nivel de gobierno del que dependen, se distinguen dos tipos de países: los federales, en los que los gobiernos supramunicipales y el resto de entidades locales dependen totalmente de los gobiernos intermedios (Länder en Alemania y regiones en Bélgica), y los unitarios, donde los gobiernos locales dependen del gobierno central. En el caso de los países federales, no existe una situación homogénea de las entidades locales, 49

sino que ésta puede variar mucho de una región a otra, por lo que puede resultar difícil establecer tendencias a nivel nacional. Obviamente, ello no sucede en el caso de los países unitarios, donde todos los gobiernos supramunicipales están sometidos a un único ordenamiento jurídico. La organización institucional de los gobiernos supramunicipales es más homogénea, ya que todos los países analizados cuentan con un consejo provincial, elegido directamente por los ciudadanos cada cierto tiempo por sufragio universal, salvo en el caso de España, que es elegido indirectamente por los concejales municipales. El consejo provincial es, en todos los países, una asamblea deliberativa. El presidente del consejo también es una figura institucional presente en todos los países, si bien su elección y sus funciones dependen mucho de cada país. Así, por ejemplo, una de las tendencias recientes observadas es la elección directa de éste por parte de los ciudadanos (éste es el caso de Alemania, Italia, Irlanda y Grecia). En cambio, en el resto de países el presidente es elegido por los miembros del consejo, salvo en Bélgica y Holanda, donde lo nombran los gobiernos regionales y el gobierno central, respectivamente. Por lo que hace referencia a sus funciones, es de destacar el caso de los países anglosajones, donde cumple más una función honorífica que ejecutiva. En cambio, en la mayor parte de países su función es ejecutiva. En la mayoría de países existe, además, una comisión gubernamental que lleva a cabo las funciones ejecutivas y administrativas. En los cuadros 2 y 3 se presentan de un modo sintetizado las principales características político-administrativas de los gobiernos locales supramunicipales en cada país de la Unión Europea. En concreto, en el cuadro 2 se especifican las características políticas de dichos gobiernos, y en el cuadro 3, los sistemas de elección de los órganos de gobierno de dicho nivel.

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Cuadro 2 Características políticas de los gobiernos locales supramunicipales Características del gobierno provincial

Nivel de gobierno del que dependen

Competencias atribuidas

Observaciones

Gobierno con importante número de competencias y Länder autonomía para ejercerlas, pero muy poca autonomía financiera

Prestación directa de servicios locales y ejecución de tareas delegadas de la Federación y los Länder

Las provincias padecen problemas financieros porque tienen que hacer frente a nuevos traspasos de competencias con una escasa autonomía financiera









Bélgica

Gobierno con competencias en bastantes ámbitos y con potestad tributaria, pero con un presupuesto muy reducido

Fundamentalmente de las regiones, aunque en algunos ámbitos de las comunidades

Basicamente coordinación de los municipios y velar por su funcionamiento, aunque también tiene competencias compartidas en prestación de servicios directos

En los años ochenta se debatió su papel y si debían suprimirse o aumentar sus competencias. Se optó por reforzar sus poderes

Dinamarca

Gobierno fuerte, con autonomía para ejercer sus competencias y con potestad tributaria y autonomía financiera

Gobierno central: Ministerio del Interior y Sanidad

Se está en un proceso de Prestación directa de reforma que va a suponer determinados servicios, una reducción de las especialmente sanitarios provincias a 5 y del número de competencias

España

Gobierno con ciertas competencias y autonomía para ejercerlas, con poca autonomía financiera y escasa potestad tributaria

Gobierno central

Básicamente coordinación de los municipios y velar por su funcionamiento, aunque también presta algunos servicios directamente









Francia

Gobierno con cierta autonomía para desempeñar competencias específicas, y con potestad tributaria y cierta autonomía financiera

Gobierno central: Ministerio del Interior, de la Seguridad Interior y de las Entidades Locales

Prestación directa de determinados servicios, especialmente relativos a la acción social

El departamento, dirigido por un consejero general, no cuenta con un órgano ejecutivo propio

Grecia

Gobierno muy débil, sin competencias reguladoras ni autonomía financiera

Gobierno central

Control de conformidad de la normativa vigente

El futuro de los autogobiernos prefecturales es todavía hoy incierto. Hay quien aboga por suprimirlos y traspasar sus poderes a las regiones

Holanda

Gobierno débil, con limitadas competencias, poca autonomía y con total dependencia financiera del Estado

Gobierno central: Ministerio del Interior

Supervisión de los municipios y algunas competencias estatutarias

A nivel provincial se están afianzando las sociedades públicoprivadas como entidades más eficientes de prestación de servicios

Irlanda

Nivel de gobierno local más importante, pero muy sujeto al control del gobierno central

Gobierno central: Ministerio de Medio Ambiente y gobiernos locales

Prestación directa de los Gran importancia de la principales servicios figura del gerente locales

Italia

Gobierno con ciertas competencias y autonomía para ejercerlas, con potestad tributaria y autonomía financiera, pero con un presupuesto reducido.

Gobierno central

No presta servicios directos, sino de soporte a los municipios así como coordinación y planificación dentro del ámbito provincial

El proceso de descentralización en Italia a favor de las entidades locales todavía continúa y no se sabe bien cuál será el punto de llegada

Luxemburgo









Portugal









Gobierno central

En los últimos años se ha producido un Prestación directa de los aumento de sociedades principales servicios público-privadas de locales ámbito local para la prestación de los principales servicios

Gobierno central: Ministerio de Finanzas

Prestación directa de determinados servicios, especialmente saniad y desarrollo regional

Alemania

Austria

Finlandia

Reino Unido

Gobierno con importantes competencias, pero con limitación del total del gasto

Suecia

Gobierno fuerte, con autonomía para ejercer sus competencias y con potestad tributaria y autonomía financiera

Fuente: Elaboración propia.

Actualmente existe un proceso de reforma de la estructura general y la atribución de competencias entre administraciones. Hay quien piensa que la existencia de los condados está en riesgo

Cuadro 3 Sistema de elección de los órganos de gobiernos locales supramunicipales Órganos supramunicipales

Elección del jefe del Consejo

Años de legislatura

Consejo del Kreis, jefe del Consejo (Landräte)

Elección directa por sufragio universal y listas abiertas

Elección directa con listas abiertas

Cada 5 años, salvo en Baviera (cada 6) y en Schieswig-Holstein (cada 4)

Austria









Bélgica

Consejo Provincial, Diputación Permanente, presidente de la Diputación Permanente (governador)

Elección directa de representación proporcional mediante sufragio universal con voto preferencial

Gobierno regional

Cada 6 años

Dinamarca

Consejo del Condado, presidente del Consejo

Elección directa de representación proporcional con sufragio universal

Gobierno provincial

Cada 4 años

España

Consejo Provincial, Comisión de Gobierno, presidente de la Diputación

Elección indirecta

Gobierno provincial

Cada 4 años









Francia

Consejo General, Comisión Permanente, presidente del Consejo

Elección directa con sufragio universal y sistema mayoritario a dos vueltas

Gobierno general

Cada 6 años

Grecia

Consejo Prefectural, Comité Prefectural, prefecto

Elección directa con sufragio universal y sistema mayoritario a dos vueltas

Elección directa

Cada 4 años

Holanda

Estados Provinciales, Colegio de Diputados Provinciales, Comisionado de la Reina

Elección directa de representación proporcional con sufragio universal

Gobierno nacional

El Consejo Provincial cada 4 años y el Comisionario de la Reina cada 6

County Council, Cathaoirleach (presidente)

Elección directa de representación proporcional con sufragio universal

Elección directa

Cada 5 años

Consejo Provincial, Junta Provincial, presidente de la Provincia

Elección directa con sufragio universal y sistema mayoritario a dos vueltas

Elección directa

Cada 4 años

Luxemburgo









Portugal









County Council, Chairman

Elección directa por mayoría con sufragio universal

County Council

Cada 4 años

Consejo del Condado, Comité Ejecutivo, presidente del Comité Ejecutivo

Elección directa de representación proporcional con sufragio universal

Consejo del Condado

Cada 4 años, el mismo día que las elecciones nacionales

Alemania

Finlandia

Irlanda

Italia

Reino Unido

Suecia

Fuente: Elaboración propia.

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Elección del Consejo

2.2. Indicadores básicos de los gobiernos supramunicipales La heterogeneidad de los gobiernos supramunicipales también se pone de manifiesto cuando se analizan las variables básicas de referencia. Por ejemplo, el número de entidades supramunicipales oscila entre los 439 Kreise de Alemania y las 10 provincias de Bélgica. La población media por entidad supramunicipal es también muy distinta de un país a otro; así, mientras que en Holanda tienen una población media de unos 1.357.000 habitantes, en Irlanda es de tan sólo 118.000 habitantes (gráfico 1). Gráfico 1 Población media de los gobiernos supramunicipales (miles de habitantes)

Esta disparidad se constata de nuevo al analizar las características económicas de estas entidades. Existen países con graves disparidades territoriales a este nivel (Alemania, Francia y Grecia), mientras que otros son mucho más homogéneos (éste es el caso de Holanda, Suecia, Bélgica y Dinamarca).

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3. LAS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES SUPRAMUNICIPALES 3.1. Peso relativo de los gobiernos supramunicipales La importancia relativa de los gobiernos supramunicipales varía sustancialmente de un país a otro, si bien es posible vislumbrar algunos comportamientos comunes. Así, por ejemplo, si se analiza el peso relativo de las entidades supramunicipales en el conjunto del sector público local, se constata que, excepto en el caso de Irlanda, la administración supramunicipal siempre pesa menos que la administración municipal. Irlanda es una excepción, ya que las entidades supramunicipales llevan a cabo el 66% del gasto local. Del resto de países, donde pesa más el gobierno supramunicipal es en Suecia (32%), Dinamarca (26%), Francia (24%) y Alemania (24%). La parte baja de esta ordenación, es decir, los países en los que el gasto de las entidades supramunicipales tienen un menor peso en relación con el resto de entidades locales, es ocupada por Holanda (9%), España (11%), Bélgica (11%) e Italia (12%). Este ranking de países muestra, como era de esperar, que en los países donde la administración supramunicipal presta servicios directos a los ciudadanos, el peso relativo de su gasto en relación con otras entidades locales es mayor, mientras que en aquellos países donde dicha administración cumple mayoritariamente un papel de soporte a los municipios, su peso relativo es mucho más bajo (gráfico 2). Gráfico 2 Peso relativo de las entidades supramunicipales (% gastos supramunicipales / Total gastos locales)

* En España no se incluyen las provincias forales. Fuente: Elaboración propia a partir de Bosch y Espasa (2006).1

1. Véase N. BOSCH y M. ESPASA (2006), La hisenda local a la Unió Europea, col. «Món Local», núm. 18, Diputació de Barcelona.

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Si se analiza la importancia de éstos gobiernos en relación con el PIB, los países donde la administración supramunicipal es más relevante pasan a ser Suecia y Dinamarca, que representan el 7,7% y el 7,2% de su PIB, respectivamente. Les siguen Francia (2,6%), Alemania (1,9%) e Irlanda (1,5%). En cambio, en Bélgica, Italia, España y Holanda este indicador no alcanza el 1% (gráfico 3). Gráfico 3 Peso relativo de las entidades supramunicipales (% gastos supramunicipales s/PIB)

* En España no se incluyen las provincias forales. Fuente: Elaboración propia a partir de Bosch y Espasa (2006).

Si el análisis se lleva a cabo por el lado de los ingresos, el resultado es prácticamente el mismo.

3.2. Estructura competencial de los gobiernos supramunicipales La clasificación funcional del gasto ofrece información sobre en qué gastan los gobiernos supramunicipales, pero no del poder político que tienen sobre cada uno de los ámbitos del gasto. Se observa que existe una cierta especialización de los gobiernos supramunicipales en distintas funciones según los países. Así, los países nórdicos (Dinamarca y Suecia) están especializados en la prestación de servicios sanitarios; Bélgica e Inglaterra, en servicios educativos; Francia en especial, pero también Inglaterra y Alemania, en servicios sociales; Irlanda y Holanda, en infraestructuras y transportes, y finalmente señalar que España, Italia y Grecia presentan una estructura funcional muy diversificada (gráficos 4, 5, 6 y 7).

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Gráfico 4 Gasto supramunicipal en sanidad (en % sobre gasto total supramunicipal)

* En España no se incluyen las provincias forales. Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 5 Gasto supramunicipal en educación (en % sobre gasto total supramunicipal)

* En España no se incluyen las provincias forales. ** Se refiere al caso del condado de Leicestershire. El porcentaje es sobre el gasto corriente. Fuente: Elaboración propia.

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Gráfico 6 Gasto supramunicipal en bienestar, protección y asistencia social

* En España no se incluyen las provincias forales. ** Se refiere al caso del condado de Leicestershire. El porcentaje es sobre el gasto corriente. Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 7 Gasto supramunicipal en infraestructuras y transporte (en % sobre gasto total supramunicipal)

* En España no se incluyen las provincias forales. ** Se refiere al caso del condado de Leicestershire. El porcentaje es sobre el gasto corriente. Fuente: Elaboración propia.

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4. Los ingresos de gobiernos locales supramunicipales Por lo que se refiere a los ingresos, la mayoría de los entes locales supramunicipales tienen poder tributario, más o menos amplio, y por tanto gozan de ingresos impositivos. Sólo hay los casos de Alemania y Grecia, en que los gobiernos supramunicipales no disfrutan de impuestos, sino que se financian básicamente de subvenciones. En general, el poder tributario se concreta en la capacidad de fijar el tipo impositivo, aunque la mayoría de las veces dentro de unos límites establecidos por el Estado o el gobierno intermedio, en caso de existir. La importancia relativa de los impuestos supramunicipales varía según los países. Donde es mayor es en los casos de Dinamarca (86,5% de los ingresos no financieros), Suecia (73,0%), Francia (52,9%) y Bélgica (51,8%), en donde su peso es superior al de las subvenciones. En cambio, ocurre lo contrario en el Reino Unido (26,1%), Irlanda (19,9%) y Holanda (17,2%). El caso de España también se sitúa en dicho grupo, pero con un peso impositivo muy reducido, el 3,6%. En Italia, impuestos y subvenciones tienen un peso similar, del orden del 46%. Las subvenciones generales cumplen básicamente dos objetivos: el de suficiencia y el de nivelación fiscal, aunque este último objetivo se logra mejor en unos países que en otros. Donde el sistema de subvenciones de nivelación está más perfeccionado es en los países nórdicos y en el caso inglés. Al lado de las subvenciones generales, existen también otras de carácter específico, cuya finalidad principal es la financiación de servicios concretos, como, por ejemplo, educación, y proyectos de capital. En función de la naturaleza, la tipología y el peso de los impuestos se pueden distinguir tres modelos de financiación supramunicipal en la UE. A) Modelo con una sola figura impositiva. Es el caso de los países anglosajones (Irlanda y el Reino Unido), de los países nórdicos (Dinamarca y Suecia) y de Holanda. Los anglosajones se basan en la imposición sobre la propiedad inmueble; los nórdicos, en la imposición sobre la renta personal, y Holanda, en un recargo sobre el impuesto de vehículos del gobierno central. Asimismo, su sistema de financiación es casi idéntico al de los municipios. En el modelo anglosajón y holandés, si bien los ingresos impositivos tienen importancia, las subvenciones pesan más en términos relativos. En el modelo nórdico, en cambio, ocurre lo contrario.

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Estructura de los ingresos corrientes de los County Councils ingleses, 2006-2007 El caso de Leiscestershire

Estructura de los ingresos corrientes de los County Councils irlandeses, 2003

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Estructura de los ingresos de los condados daneses, 2001

Estructura de los ingresos de los condados suecos, 2003

Estructura de los ingresos corrientes de las provincias holandesas, 2001

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B) Modelo con diversificación de impuestos. Los gobiernos supramunicipales de los países integrantes de este modelo tienen unos ingresos impositivos con un peso notable, pero no se concentran en una sola figura impositiva, sino que disfrutan de una amplia diversificación impositiva. Incluye los siguientes países: Bélgica, Francia e Italia. Estructura de los ingresos de las provincias belgas, 2004

Estructura de los ingresos de los departamentos franceses, 2003

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Estructura de los ingresos de las provincias italianas, 2000

C) Modelo con escaso peso de los impuestos. Comprende Alemania, España y Grecia. En este caso, los ingresos impositivos son poco significativos o inexistentes y hay un predominio claro de las transferencias como fuente de financiación. Estructura de los ingresos de los Kreise alemanes, 2005

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3. LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS EN EUROPA. EXPERIENCIAS Y REFORMAS Gérard Marcou Profesor de Derecho Público de la Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne UMR de Derecho Comparado de París Director del GRALE

El objeto del presente informe es presentar, desde un punto de vista comparativo, las experiencias de los países europeos en lo referente a los entes locales intermedios, así como las reformas recientes y los procesos de reforma en curso en algunos países. Según la definición que se ha dado del mismo, el ente local intermedio es aquel «que se sitúa entre el municipio y la región o el Estado» (Fundación Democracia y Gobierno Local). Así pues, esta definición supone que existe, según la Constitución y el derecho del Estado en cuestión, una diferencia de naturaleza jurídica entre las nociones de ente local1 y de región. Dicha diferencia no existe en todos los países, incluso cuando conocen en su organización territorial una entidad calificada como región. Ello sugiere que la noción de ente local intermedio no es homogénea y que pueden existir distintas formas o categorías. Los interrogantes que se plantean en la actualidad en distintos países acerca del lugar que ocupan los entes locales intermedios y sus funciones se deben esencialmente a la tendencia a la regionalización que se observa en todos los países europeos, tanto bajo la influencia de factores internos como de políticas comunitarias, así como a la traducción de dicha tendencia en la creación de regiones, o en reformas territoriales o funcionales de los entes locales existentes. Así sucede en países con autonomías regionales, como, por ejemplo, España e Italia, pero también en estados unitarios descentralizados como, por ejemplo, Francia, donde se han implantado regiones bajo la forma de entes locales, o Dinamarca, donde la región (region) sustituyó al condado (amtskommun) a partir del 1 de enero de 2007, pero conserva su estatus jurídico.

1. La revisión constitucional del 28 de marzo de 2003 eliminó del vocabulario jurídico francés positivo la expresión collectivité locale (ente local). En la actualidad, el derecho sólo reconoce las denominadas collectivités territoriales (entes territoriales). Sin embargo, para una exposición comparativa parece preferible seguir utilizando la expresión tradicional, por otra parte, conforme a la Carta Europea de la Autonomía Local y a la utilizada en la mayoría de los países.

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Los entes locales intermedios aparecieron, en la mayoría de los países, con el progreso del liberalismo, extendiendo al nivel superior los derechos de libre administración (autonomía local) ya reconocidos a los municipios. A continuación, se enfrentaron a una doble competencia institucional y funcional: la de los municipios, por efecto de las reformas territoriales que incrementaron las capacidades administrativas y financieras de los municipios o del desarrollo de organismos de cooperación intermunicipal, y la de las regiones, cuando éstas fueron implantadas, tanto como un grado suplementario de entes locales como en calidad de autonomías políticas. Sin embargo, este fenómeno no es igual de perceptible en todos los países con entes locales intermedios; es más acusado en los países en los que se trata de circunscripciones relativamente importantes (département francés, provincia española…) que en los países donde se trata de circunscripciones de pequeña extensión y cercanas al nivel municipal, como el Kreis (distrito-comarca) alemán. Se observa también que estos dos niveles no coexisten en ningún país europeo, salvo en España, en algunas comunidades autónomas, y parecen, pues, alternativos. Además, no podemos citar, de momento, ningún país en el que se hayan suprimido los entes intermedios, salvo en los casos de las comunidades autónomas uniprovinciales en España, la ampliación de los amtkommuner en regiones en Dinamarca, la absorción de los condados por los «consejos unitarios» en algunas regiones de Inglaterra, o la supresión de los distritos en la República Checa (okres), que tenían un consejo electo, pero no constituían entes locales. Por el contrario, se han creado nuevos entes locales intermedios en Albania, Croacia, Moldavia, Polonia, la República Checa y Eslovaquia. Sin embargo, el tratamiento de la cuestión obliga también a tomar en consideración el caso de los países que sólo conocen un único nivel de ente local, el municipio, pero que han desarrollado modos de organización alternativos o concurrentes, en el plano funcional, del ente local intermedio que se basan en la cooperación entre los municipios. La comparación internacional revelará los múltiples aspectos de la cuestión y obligará a especificar la definición del objeto estudiado en relación con las instituciones administrativas vecinas o alternativas. A la vez que se intentará dar una visión general, a escala europea, se detallarán más las experiencias que parecen más pertinentes desde el punto de vista de la reflexión prospectiva sobre este nivel de administración, especialmente en lo referente a las características generales, las competencias y las instituciones. Se tratarán, junto con las competencias, las características generales de las finanzas de los entes locales intermedios.

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Así pues, el informe consta de cinco apartados: I. Noción de ente local intermedio II. Características generales y diferenciación de los entes locales intermedios III.Tipología comentada del nivel intermedio IV. Competencias y finanzas de los entes locales intermedios V. Instituciones de los entes locales intermedios Se dejarán de lado algunos países cuya situación resulta poco relevante para el tema en cuestión, debido a sus pequeñas dimensiones (Malta) o a la inestabilidad de su situación (Bosnia-Herzegovina, Chipre, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia). Se hará hincapié en los Estados miembros de la Unión Europea y, en particular, aquellos que presentan unas características relevantes para el tema del informe.

1. NOCIÓN DE ENTE LOCAL INTERMEDIO La noción de ente o gobierno local intermedio es una noción empírica y descriptiva que ha podido dar lugar a distintas interpretaciones. Así, según Jim Sharpe, la regionalización forma parte del «nivel intermedio»; el mismo autor propuso la noción de mesogobierno2 justamente para librarse de las categorías institucionales preexistentes. Esta expresión designa el nivel o los niveles intermedios sin cualificarlos, pero sólo hace referencia a aquellos que están dotados de cierta autonomía por la presencia de instituciones electivas. Es una interpretación que había seguido el primer informe del Consejo de Europa sobre la regionalización.3 La noción considerada aquí es más restringida, ya que sólo se refiere a los entes locales situados entre los municipios y las regiones o el Estado. Sin embargo, conviene precisarla. Para ello, tendremos en cuenta cuatro criterios que se van a detallar:

2. J. L. SHARPE (dir.) (1993), «The European meso: an appraisal», The rise of meso government in Europe, Londres, Sage, p. 1. 3. CONSEJO DE EUROPA (1998), «La régionalisation et ses conséquences sur l’autonomie locale», informe elaborado por G. Marcou, Communes et régions d’Europe, núm. 64, enero (traducción al español a cargo de José Manuel Rodríguez Álvarez y José Manuel Canales Aliende, La regionalización y sus consecuencias sobre la autonomía local, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 2000).

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A. Sólo se toman en consideración los entes locales: el nivel intermedio excluye, así, la región, ya que su estatus constitucional la diferencia de los entes locales. B. Existe al menos un nivel intermedio de organización territorial dotado de un ente local. C. Los entes locales intermedios son jurídicamente independientes tanto de los municipios como de las regiones o los estados. D. Las autoridades administrativas instituidas a nivel intermedio, pero subordinadas al poder central o regional, no forman parte del nivel intermedio así entendido.

A. La noción de ente local intermedio no incluye los poderes regionales dotados de un estatus constitucional distinto Este criterio se relaciona con la distinción entre los Estados compuestos y los Estados unitarios. La teoría tradicional del derecho público opone el Estado unitario al Estado federal; sin embargo, esta dicotomía, desde hace tiempo, ya no es suficiente para distinguir los tipos de Estado, no sólo debido a la heterogeneidad de los Estados federales, sino también a la aparición de otras formas de autonomías políticas que no pueden reducirse al Estado federal, aunque compartan algunas de sus características, como el caso de España y, en menor grado, de Italia. La noción de Estado compuesto fue introducida por el Tribunal Constitucional español (STC 4/1981), según el cual la Constitución establece un Estado compuesto por una pluralidad de organizaciones territoriales dotadas de autonomía («una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía»), pero distingue los poderes públicos ejercidos a cada nivel en función de su naturaleza: sólo el Estado es titular de la soberanía, mientras que las comunidades autónomas se caracterizan por su «autonomía política», y las provincias y los municipios están únicamente dotados de una «política administrativa», cuyo alcance es distinto (STC 32/1981, de 28 de julio: «Una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las comunidades autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y los municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito»). Así pues, en el Estado «autonómico» español, las comunidades autónomas no son, en el plano constitucional, de la misma naturaleza jurídica que los entes locales. El Estado compuesto es una categoría que reúne, así, estados que reconocen autonomías políticas cuyo 66

territorio y competencias son definidos por la Constitución o sobre la base de la misma. El Estado federal es también una forma de Estado compuesto, pero se distingue en varios aspectos de los estados con autonomías regionales, como España (especialmente por la igualdad del estatus y de las competencias de todos los componentes federados y la participación de los mismos en los órganos del poder federal). No obstante, en relación con el tema que nos ocupa, tiene en común con los Estados con autonomías regionales el hecho de que los entes federados, al igual que las autonomías regionales, son de naturaleza distinta a los entes locales, y que las autonomías regionales tienen, como los Estados federados, competencias legislativas establecidas por la Constitución. España no es el único Estado con autonomías regionales; Italia presenta características similares, así como otros Estados que han creado autonomías regionales en algunas partes de su territorio (Portugal y el Reino Unido, especialmente). Por consiguiente, en los Estados compuestos, los entes locales forman parte del régimen interno de los componentes; desde este punto de vista, los entes locales intermedios se sitúan en este caso entre los municipios y el poder regional. Cabe destacar, sin embargo, que en los Estados federales la legislación relativa a los entes locales es competencia del legislador de las entidades federadas, y que la Constitución federal no dice nada sobre los entes locales (Suiza, antes de la Constitución federal de 1999) o se limita a enunciados de principios (por ejemplo, el artículo 28 de la Ley Fundamental alemana, y el artículo 106, que concierne a las finanzas municipales), salvo en la Constitución de Austria, y la legislación sobre los entes locales es competencia de las entidades federadas. En cambio, en los Estados con autonomías regionales, puesto que proceden de Estados unitarios regionalizados, la Constitución puede contener disposiciones más detalladas y existe una legislación federal al menos sobre las bases del régimen de los entes locales (España, Italia, Bélgica, antes de que la elaboración de la Constitución de 1994 condujera al traspaso completo de esta materia a las regiones), salvo en el Reino Unido, donde la competencia del Parlamento de Escocia, en dicha materia, sustituye totalmente la del Parlamento de Westminster. Por el contrario, un Estado federal como Rusia tiene una legislación federal completa sobre la autonomía de los entes locales; no obstante, cabe tener en cuenta que Rusia se federalizó a partir de un Estado unitario originado tras la descomposición de un imperio, como el de Austria de 1920. Sin embargo, todos los Estados que han instaurado regiones no han seguido este modelo. Es el caso de los Estados unitarios, como Francia o Polonia, y del diseño de las regiones administrativas continentales de la Constitución portuguesa, aunque no se hayan establecido, así como de las regiones de la República Checa y de Eslovaquia y, desde hace poco, de las regiones danesas. En estos países, la región es un ente local, al igual que el municipio, pero en estos casos es un nuevo ente intermedio; no 67

corresponde a la institucionalización de autonomías regionales en el sentido indicado anteriormente. Además, la revisión constitucional francesa de 2003, al suprimir de la Constitución la noción de ente local y conservar sólo la noción de ente territorial, con el objetivo de armonizar el vocabulario utilizado en la Constitución, cerró las puertas a una distinción jurídica de la región con relación a los demás entes territoriales: la región, al igual que la provincia y el municipio, es un ente territorial conforme al artículo 72 de la Constitución. En Polonia, la República Checa y Eslovaquia, el carácter de ente local intermedio de las regiones queda subrayado por las disposiciones constitucionales según las cuales las funciones que dependen del régimen de la autonomía local son ejercidas en principio por los municipios, y por otros entes locales —es decir, las regiones—, sólo en la medida en que la ley lo prevé. Según los artículos 163 y 164 de la Constitución de Polonia de 1997, la libre administración territorial se extiende a todas las funciones públicas que la Constitución o la ley no atribuyan a otros órganos de los poderes públicos; además, dichas funciones incumben a los municipios si no son atribuidas por ley a otras «unidades» de libre administración territorial. Observamos la misma idea en las constituciones de la República Checa y de Eslovaquia. Según el artículo 104 de la Constitución checa, la asamblea deliberante del municipio «dispone sobre los asuntos de libre administración, salvo en el caso de que la ley atribuya su competencia» a la asamblea deliberante del ente territorial superior. La Constitución eslovaca revisada distingue aún los municipios como constituyentes de «la base de la libre administración territorial» (art. 64). Así pues, los municipios tienen una vocación general, mientras que las regiones, en estos países, disponen sólo de una competencia de atribución.

B. Existe al menos un nivel intermedio de la organización territorial dotado de un ente local En realidad, no todos los Estados tienen una organización territorial formada por dos niveles de entes locales. Al contrario, bastantes países europeos sólo tienen un nivel de entes locales, al menos en lo que se refiere a gran parte de su territorio y, en especial, cuando el nivel municipal está compuesto de grandes unidades. Esto sucede en el Reino Unido. En Inglaterra, gran parte del territorio es administrado con un único nivel de autoridades locales: los distritos en las regiones metropolitanas y los «consejos unitarios» en otras regiones. En Escocia, el País de Gales e Irlanda del Norte, sólo existe un único nivel de autoridades locales por debajo de la región; hasta el Wales Act 2006, se 68

podía considerar que la Asamblea Nacional de Gales era una autoridad local clásica, aunque dotada de poderes más amplios; con el Wales Act 2006, ésta participa del poder legislativo y se diferencia de las autoridades locales. Sin embargo, como en Inglaterra las autoridades locales únicas acumulan las atribuciones de los condados y sus atribuciones propias, también se puede considerar, desde este punto de vista, característico de un sistema de dos niveles. Desde esta perspectiva, hasta cierto punto, se puede comparar con los casos de Alemania, Rusia y Hungría. Aparte del caso de las ciudades con calidad de Land (Berlín, Bremen, Hamburgo), y puesto que un Land no es un ente local, las ciudades con estatus de distrito constituyen un nivel único, a diferencia de las zonas rurales o poco urbanizadas, donde los municipios se agrupan en distritos. En Rusia, desde la Ley de 6 de octubre de 2003, el nivel local más importante, en cada miembro de la Federación (excepto Moscú y San Petersburgo) es el del distrito (район - raion), que agrupa distintos municipios, y la ciudad-distrito (городской округ - gorodskoï okrug), que se extrae del distrito y acumula las funciones municipales y las propias de este. En Hungría, 22 ciudades tienen el estatus de provincia (megyei) y ejercen las competencias correspondientes. En todos estos países, el municipio absorbe las funciones del nivel intermedio. Sin embargo, los casos más típicos son aquellos de los países cuyo territorio sólo cuenta con entes locales a nivel único, el del municipio. Aparte de los Estados muy pequeños (como Luxemburgo o Malta), se pueden distinguir cuatro casos: – países con municipios de gran extensión por tradición (Portugal, Bulgaria); – como consecuencia de reformas territoriales (Finlandia, Lituania); – pequeños Estados federales, donde la extensión de los miembros de la Federación hace inútil la creación de un nivel intermedio, cuyas funciones son absorbidas por dichos miembros (Austria, Suiza, Federación de Bosnia-Herzegovina), pero pueden aceptar un grado elevado de fragmentación municipal (Austria y Suiza); – y, por último, Estados surgidos de las repúblicas de la antigua Yugoslavia, las cuales estaban organizadas en extensos municipios dotados de amplias atribuciones; algunos países han experimentado una fragmentación de los antiguos municipios (Croacia, Antigua República Yugoslava de Macedonia y Eslovenia), mientras que otros, hasta ahora, mantienen los grandes municipios (Serbia, Montenegro, Kosovo, Bosnia-Herzegovina, sin contar la división de los municipios fronterizos de ambas entidades). 69

Pero, por el contrario, pueden existir, con menor frecuencia, países caracterizados por distintos niveles de entes locales intermedios. Esto sucede cuando la región ha sido creada bajo un régimen de ente local manteniendo los entes locales inferiores de segundo nivel: así, en Francia, la creación de las regiones permitió la subsistencia de los départements; en Polonia, la creación de las regiones fue acompañada de la de los distritos (powiat). También hay dos niveles de entes locales intermedios en España en las comunidades autónomas divididas en provincias cuando cuentan además con «comarcas», como prevén el nuevo estatuto de Cataluña (art. 90, por el cual las «veguerías» corresponden a las provincias según la Constitución española, y art. 92: «comarcas»), y el de la Comunidad Valenciana.

C. Los entes locales intermedios son jurídicamente independientes tanto de los municipios como de las regiones o los Estados Según este criterio, no son entes locales intermedios las entidades que proceden de los municipios, ya sea por la iniciativa de su creación o por la formación de sus órganos. Así, las «comarcas» previstas por el proyecto de estatuto de Castilla y León, trasladado en diciembre de 2006 al Congreso de los Diputados, no serían entes locales intermedios, sino que se asemejarían más a formas integradas de cooperación intermunicipal. En el derecho francés, especialmente rico en instituciones de cooperación, debido a la gran cantidad de municipios, se distinguen claramente los entes territoriales y las instituciones públicas, incluso cuando éstas son los instrumentos o el marco de un gobierno intermunicipal que ejerce competencias esenciales. Sin embargo, por una parte, la competencia es especial, y por la otra, los órganos deliberantes de estas intermunicipalidades, o mancomunidades de municipios, están formados por delegados elegidos por los consejos municipales; en el plano político, el papel de los alcaldes sigue siendo preponderante. Las instituciones públicas de cooperación intermunicipal con fiscalidad propia forman una nueva categoría por la amplitud de sus atribuciones y la autonomía de su poder fiscal; en Francia, son una solución alternativa a una reforma territorial que jamás se ha podido realizar. También pueden competir, en algunos ámbitos, con los entes locales intermedios. Del mismo modo, las comunidades de montaña y las uniones de municipios en Italia, las mancomunidades y áreas metropolitanas españolas, las intercommunales en Bélgica, los Verbände o Gemeinschaften en Alemania, que la ley regional impone a los pequeños municipios en la mayoría de Länder, y las agrupaciones de municipios de las microregiones en Hungría, no se pueden considerar entes locales intermedios, ya que proceden 70

de los municipios. En cambio, las città metropolitane, previstas por la ley y, desde 2001, por la Constitución italiana, se enmarcarían en el segundo nivel si existiesen, ya que quedarían fuera de la competencia de las provincias y no procederían de los municipios miembros. En España, si bien las diputaciones provinciales son elegidas por sufragio indirecto, sus miembros no son representantes de consejos municipales determinados, sino del conjunto de los municipios. Por lo tanto, se trata de instituciones independientes y, según los mismos criterios, la provincia es un ente local intermedio. Del mismo modo, las entidades que procediesen de la región o del Estado y que estuviesen dedicadas a la ejecución de sus competencias no se podrían considerar entes locales intermedios según el sentido considerado aquí.

C) Las autoridades administrativas instituidas a nivel intermedio, pero subordinadas al poder central o regional, no forman parte del nivel intermedio En algunos países europeos no existen entes locales intermedios, pero sí autoridades administrativas subordinadas al poder central o regional (descentralizadas si disponen de delegaciones de poder que les permitan tomar las decisiones en nombre del Estado o de la región o entidad federada). En otros países, coexisten entes locales y autoridades subordinadas, al mismo nivel o a niveles intermedios distintos. En Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lituania y Portugal, existen autoridades subordinadas en los niveles intermedios de la organización territorial, mientras que los municipios son los únicos entes locales. En Portugal, hay 18 distritos con un delegado del gobierno, y 5 comisiones regionales de equipamiento en el territorio continental del país. En Finlandia, la administración del Estado es importante en los niveles intermedios, las 5 provincias y los 90 distritos administrativos. En Bulgaria, el territorio está dividido en 28 regiones (oblast) en cuyo ámbito se nombran gobernadores que dirigen la administración del Estado. En Lituania, la reforma de 1995 estableció grandes entes locales más o menos correspondientes a los antiguos raion (distritos) y dividió el territorio a nivel intermedio en 15 unidades administrativas (apskritis) que se encuentran bajo la autoridad de un gobernador. En otros países donde existe un ente local intermedio, también hay autoridades subordinadas del Estado o de la región. En Inglaterra, mientras que las políticas gubernamentales han intentado concentrar los entes locales, política seguida desde finales de la década de los años sesenta bajo distintas formas, los gobiernos han creado y desarrollado autoridades regionales subordinadas: desde 1994, existen oficinas del gobierno para las regiones (Government Offices of the Regions), que reúnen actualmen71

te los servicios externos de unos diez ministerios y se dedican a aplicar las políticas del gobierno en conexión con los entes locales. En Alemania, los Länder más grandes mantienen a nivel del distrito (Regierungsbezirk) una administración subordinada. En Grecia, mientras que la provincia (nomos) se convirtió en 1994 en ente local intermedio dotado de órganos electos, la ley creó asimismo 13 regiones (peripheria) para la aplicación de la política regional y los fondos estructurales europeos bajo la autoridad de un secretario general nombrado por el gobierno. Por último, existen en otros países autoridades subordinadas al mismo nivel que el ente local intermedio para el ejercicio de competencias propias del Estado. Un ejemplo de ello es el modelo francés, con los prefectos de provincia y de región, y los servicios descentralizados del Estado; encontramos equivalentes, de características más limitadas (las autoridades del Estado tienen atribuciones más reducidas), en Suecia a nivel del condado, en Italia a nivel provincial, en Hungría a nivel del megyei, y en Polonia y Eslovaquia a nivel regional, especialmente. Es importante tomar en consideración los servicios y las autoridades subordinadas para interpretar las funciones ejercidas a nivel intermedio en relación con los entes locales. De hecho, bastantes países han optado por mantener servicios importantes cubiertos por administraciones del Estado establecidas a nivel intermedio y dirigidas por el gobierno central, aunque puedan estar dotadas de cierta autonomía de administración mediante la delegación de poderes. Por ejemplo, en Francia, la educación pública se mantiene como una función del Estado, administrada localmente por los servicios descentralizados del Ministerio de Educación Nacional, los rectorados a nivel de las academias (circunscripciones que pueden diferir de las regiones) y de los départements (inspecciones de academia), aunque el funcionamiento, así como la construcción y el equipamiento de los centros escolares, se descentralizó a partir de 1986. Sin embargo, sucede en algunos casos lo mismo en Estados federales o con autonomías regionales, en los que la educación es competencia del Land (Alemania) o de la comunidad autónoma (España): en estos casos, la administración regional, a nivel de sus propias circunscripciones intermedias si las hay, gestiona el personal y la financiación de los centros; la situación de los entes locales básicos no es, entonces, muy distinta de la de los entes locales franceses. En Finlandia, las administraciones del Estado desempeñan sus funciones a nivel local en 5 provincias y 90 distritos, así como también en 15 centros de desarrollo económico y de empleo.

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2. CARACTERÍSTICAS GENERALES Y DIFERENCIACIÓN DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS Se pueden distinguir tres grandes características generales de los entes locales intermedios, a partir de su origen histórico en cada país, del desarrollo de la descentralización que los ha acercado a las instituciones municipales y, por último, de sus competencias, que tienden a ser especializadas, complementarias y subsidiarias de las de los municipios. Como ya se habrá observado, también se pueden distinguir tres tipos de circunscripciones en las que se han creado entes locales intermedios.

A. Origen histórico Históricamente, el nivel intermedio está estrechamente relacionado con la construcción del Estado, y más concretamente con lo que se ha denominado función de penetración territorial, es decir, el proceso político e institucional por medio del cual el poder central ha logrado establecer su autoridad indiscutible en el conjunto de su territorio y sus habitantes (fenómeno ilustrado de formas muy distintas por Francia, Prusia y el Reino Unido). Las estructuras administrativas intermedias, en la organización territorial de los Estados, en un principio fueron diseñadas y establecidas para servir de enlace de la autoridad del poder central. Se trata de un proceso de larga duración que conoció, en casi todos los países, un momento de cristalización durante el siglo XIX. Dicho proceso no se ha llevado a cabo en todos los países europeos y en algunos casos ha tenido lugar de forma tardía o se ha replanteado mediante recomposiciones políticas posteriores (desaparición del reino de Prusia, constitución de una Alemania federal o disgregación del Imperio de los Habsburgo). No obstante, ha determinado la formación de marcos territoriales duraderos que permiten, todavía hoy, identificar la circunscripción de los entes locales intermedios más antiguos. Actualmente, la función de enlace de la autoridad del poder central no ha desaparecido, aunque ha cambiado de naturaleza y subsiste junto con los entes locales. Esta herencia es perceptible en la Gran Bretaña. La división en condados se remonta a la alta Edad Media y estos han sido el marco de la organización de distintas instituciones subordinadas al rey desde finales de la Edad Media y, posteriormente, al gobierno central: la organización de las milicias durante la época isabelina, los Justices of Peace, que tienen su origen en la época normanda, y que controlaban las administraciones locales y las finanzas, y se encargaban de la vigilancia de los caminos y de los pesos y medidas; la policía se organizó en el marco de los condados, al margen de las ciudades, en 1839 y en 1856. No fue hasta 1889 73

cuando se eligieron los primeros consejos de condado y el condado se convirtió en sede de una autoridad local con vocación de ejercer todas las atribuciones administrativas para las que dicho marco parecía adecuado. Más adelante, distintas reformas afectaron los límites territoriales y las funciones de los condados, pero Inglaterra sigue contando con 34 consejos de condado, al margen de los distritos metropolitanos y de los «consejos unitarios». Paradójicamente, hace relativamente poco que los gobiernos británicos se preocupan de establecer servicios del Estado coordinados sobre una base territorial con las oficinas del gobierno para las regiones (Government Offices of the Regions), creadas en 1994 y reforzadas periódicamente desde entonces. Pero es sin duda Francia el país que ofrece, en este aspecto, la experiencia más típica. El département francés es una obra de «geografía voluntaria»4 inspirada por una voluntad de racionalización de la organización administrativa y de ruptura de las bases territoriales del antiguo régimen, pero tomando en consideración las realidades geográficas y socioeconómicas. Fue la Asamblea Nacional Constituyente la que formalizó, en diciembre de 1789, la división de Francia en 89 départements. El département no era concebido como un ente descentralizado o autónomo. Según los términos de la Constitución de 1791, es el marco de la «administración interna del Reino», y la autoridad departamental está subordinada al poder ejecutivo; en esa época, por mera desconfianza hacia el rey, los constituyentes previeron la elección de todas las instancias departamentales. Napoleón Bonaparte no hizo sino seguir esta idea poniendo la administración de los départements en manos de los prefectos y, bajo su autoridad, de los subprefectos, nombrados por el poder ejecutivo. Tal como expresaba Chaptal ante el Cuerpo Legislativo en 1800, por medio de los prefectos, subprefectos y alcaldes nombrados a partir de entonces «la cadena de ejecución desciende ininterrumpidamente del ministro a la administración, y transmite la ley y las órdenes del Gobierno hasta las últimas ramificaciones del orden social con la rapidez de la corriente eléctrica».5 En Francia, desde entonces, ningún régimen ha replanteado la institución prefectoral, si bien se han transformado sus características y funciones, y el département se ha identificado de forma duradera con el prefecto. Tras la creación de los consejos generales electos en los départements, por la ley de 1833, el département se convirtió en un ente local y, al mismo tiempo, el prefecto pasaba a ser el ejecutivo de esta asamblea departamental, función que desempeñó hasta el año 1982.

4. Pierre LEGENDRE, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, PUF, «Thémis». 5. Fragmento del informe reproducido en P. LEGENDRE (1969), L’administration du XVIIIème siècle à nos jours, PUF «Textes et Documents», p. 42.

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En el siglo XIX, la experiencia del département francés ejerció una gran influencia en Europa, no sólo por efecto de las guerras napoleónicas, sino también como ejemplo de modernización de la administración para los liberales animados por la voluntad de crear un Estado moderno, contra las instituciones legadas de las antiguas monarquías. La centralización era, por aquel entonces, el instrumento de la modernización y del liberalismo. En Italia, Bélgica, los Países Bajos y España, las provincias se crearon tomando como referencia los départements franceses. La división de España en 49 provincias, por obra de Javier de Burgos en 1833, se inspiraba en el modelo de los départements franceses, basándose en criterios racionales (distancias, población); las provincias debían ser la base de un Estado centralizado y un representante del poder central se encargaba de la administración provincial. Esta división es la base de las 50 provincias actuales. En los Países Bajos, las provincias actuales son herederas de la división en départements introducida por la Revolución Francesa y el Imperio: si bien se han modificado los límites territoriales, las provincias siguen siendo unidades administrativas de un Estado centralizado, en cuyo marco la descentralización fue introducida por la Constitución de 1848. En Suecia, con el mismo fin de establecer una administración centralizada, el país fue dividido, en 1634, en 24 provincias o condados (län) por la nueva forma de gobierno (regeringsform). Se nombró a un gobernador al frente de cada provincia. Esta administración subsiste hoy con atribuciones bastante amplias, junto con consejos electos (landsting) introducidos posteriormente. En Europa central, el proceso fue diferente debido al mayor peso político, a lo largo de todo el siglo XIX, de la aristocracia territorial, sobre la que se apoyaba la monarquía a nivel local. El Kreis (distrito) alemán es típico de este tipo de circunscripción. Se remonta a la Edad Media en los Estados alemanes, y el Landrat, reclutado entre la nobleza local, desempeñaba funciones de administración local por cuenta del soberano, sobre todo en Prusia. A principios del siglo XIX, el barón von Stein planeó establecer un régimen de autonomía local para el campo a nivel de distrito, pero la oposición de la aristocracia hizo fracasar el proyecto. No fue hasta 1872 cuando el Landrat se convirtió en un funcionario nombrado por el rey de Prusia, y se introdujo una asamblea electa en el Kreis. En el Imperio de los Habsburgo, la administración local era desempeñada por una oficina de administración establecida en cada distrito, que dio origen a las circunscripciones administrativas actuales, cuando no a sus límites administrativos (okres en la República Checa —suprimido en el año 2000—, y powiat en Polonia, especialmente). En Hungría, por el contrario, el comitat designaba originariamente el órgano representativo de la nobleza a nivel provincial; sin embargo, los límites administrativos de la provincia actual (megyei) proceden de esta antigua circunscripción nobiliaria. 75

Cabe observar que en la época moderna, en ocasiones, también se han creado otras circunscripciones administrativas para las necesidades del Estado. Ejemplos de ello son las regiones francesas, definidas en un principio (1955 y 1960) para la aplicación de una política de desarrollo regional conducida y financiada por el Estado; las regiones administrativas de Inglaterra, de 1964; Grecia, donde las regiones (peripheria) fueron creadas para permitir al Estado aplicar los programas regionales que requieren fondos estructurales europeos; o las cinco regiones creadas en Portugal por las mismas razones, en cuyo ámbito se establecieron las comisiones regionales de equipamiento, subordinadas al Ministerio de Equipamiento.

B. Descentralización en las circunscripciones intermedias Desde mediados del siglo XIX, sin embargo, bajo la influencia del progreso del liberalismo y la democracia, y para hacerse cargo de las funciones sociales y económicas que el Estado debía asumir a partir de aquel momento, el nivel intermedio experimentó, esquemáticamente, dos tipos de evoluciones institucionales y funcionales: 1) el establecimiento de un ente local, que se aproximaba a los municipios, tanto en el plano institucional como por las funciones ejercidas y 2) la diferenciación y reducción de las funciones administrativas del Estado. Desde finales del siglo XX, la regionalización se confirma como una nueva tendencia que responde a evoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algunos países; en algunos casos se manifiesta por la aparición de nuevos marcos territoriales e instituciones, pero en bastantes otros, también, por la evolución y la reforma de las instituciones existentes, a nivel local e intermedio. La primera tendencia se encuentra en el origen del sistema de administración local de dos grados que caracteriza, aún hoy, a la mayoría de los países europeos. La elección de una asamblea representativa se ha impuesto progresivamente en todos los países (Alemania: 1872 en Prusia, para el distrito; Bélgica: consejos provinciales, según la Constitución de 1831; Francia: introducción de la elección del Consejo General Departamental en 1833; Gran Bretaña: 1888, elección de los consejos de los condados; Países Bajos: 1853, estados provinciales, etc.). Esta evolución es bastante general, pero tuvo lugar de forma tardía en Grecia, donde el nomos fue hasta 1994 una circunscripción de la administración del Estado, con la figura del prefecto (nomarchos) al frente desde 1833, que desempeñó un papel importante en el establecimiento del Estado griego moderno. En 1994 se creó la prefectura en el marco de la provincia, con un consejo electo y el prefecto, elegido también, desde ese momento, como ejecutivo. Algunos países no han establecido entes locales interme76

dios, ya sea porque el nivel intermedio estaba ocupado por entes federales ya relativamente pequeños que hacían inútil la creación de un segundo nivel de entes locales (Suiza y Austria), ya sea porque el poder central podía considerar este nivel inútil debido a la gran extensión de los municipios (Finlandia y Portugal) o a la pequeña extensión del Estado (Luxemburgo). La unidad de la naturaleza jurídica de los entes locales, en general, ha favorecido un acercamiento a las instituciones de los distintos niveles. En el Reino Unido, la noción de autoridad local es única y las instituciones no han cambiado demasiado desde principios del siglo XX. El Local Government Act 2000, que tenía la finalidad de reforzar el liderazgo político, permitiendo a las autoridades locales dotarse de un alcalde elegido por sufragio universal directo, no distinguía entre los distritos o los consejos unitarios por una parte, y los consejos de condado por otra; el establecimiento, por medio de esta ley y por vez primera, de una distinción entre el ejecutivo y el consejo se aplica a ambos niveles. En Alemania, el régimen institucional del Kreis se ha acercado también al del municipio, y aún más por el hecho de que, desde 1990, los regímenes municipales se han uniformizado progresivamente, con la generalización de la elección del alcalde por sufragio universal directo y las instituciones de democracia directa; así mismo, el ejecutivo del Kreis ha perdido, por lo general, su denominación tradicional de Landrat, y se ha convertido en un ejecutivo electo, como el alcalde. En Francia, la transferencia del ejecutivo del prefecto al presidente del Consejo General y del Consejo Regional fue acompañada de la municipalización de los ejecutivos departamentales y regionales: se transpusieron a los niveles intermedios las reglas que existían para el alcalde; no obstante, los regímenes electorales de los consejos se han mantenido diferentes. En Italia, el presidente de la provincia es elegido actualmente por sufragio universal directo, al igual que el alcalde (TUEL, art. 46). También en los países nórdicos (Dinamarca, Noruega y Suecia), la evolución ha acercado las instituciones municipales a las intermedias (municipios de condado en Noruega, cuyo consejo es elegido por sufragio directo desde 1975, y en Dinamarca hasta finales de 2006; regiones en Dinamarca a partir de 2007, y consejos de condado en Suecia). En los Países Bajos, donde el alcalde, al igual que el comisario de la reina, es nombrado por la reina, se ha producido una cierta diferenciación, ya que ahora la recomendación del consejo municipal, que el ministro debe seguir en su propuesta a la reina, puede refrendarse por referéndum consultivo (ley sobre los municipios de 7 de marzo de 2002); por el contrario, el nombramiento del comisario de la reina está más controlado por el poder central.

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En otros países se mantiene la distinción institucional entre el primer y el segundo nivel. Esto sucede en Bélgica, también tras la «regionalización» del régimen de los entes locales, es decir, la transferencia a las regiones de la competencia para fijar la organización, las competencias y los límites territoriales de las provincias por medio de la reforma. El gobernador (comisario del gobierno) es nombrado por el gobierno regional en el Colegio Provincial, órgano ejecutivo del Consejo Provincial, pero este último conserva prácticamente todas las atribuciones tradicionales de la diputación (decreto legislativo valón de 12 de febrero de 2007). Dicho régimen sigue distinguiendo las instituciones provinciales de las municipales. Así mismo, en España, la diputación provincial es una institución que se distingue del municipio especialmente por el hecho de que es elegida por sufragio indirecto. En los países de Europa central y oriental, se impone, sin embargo, la tendencia a la diferenciación, cuando existe un nivel intermedio. Esto sucede especialmente cuando el alcalde es elegido por sufragio universal directo (Albania, Hungría, Moldavia y Polonia desde la ley de 2002, Rumanía, Rusia en la mayoría de los casos, Eslovaquia y Ucrania) o cuando hay instituciones específicas intermedias (ejecutivo nombrado por el Estado en Ucrania, consejo elegido por sufragio indirecto en Albania). Tan sólo Croacia ha adoptado un modelo institucional homogéneo a nivel municipal e intermedio (županije). Los entes locales intermedios han asumido progresivamente funciones atribuidas por la ley que han respondido, empíricamente, a dos necesidades: 1) garantizar las funciones de interés local que superan las capacidades y el área de los servicios municipales (carreteras, centros escolares y sanitarios, según los países) y 2) garantizar las funciones de solidaridad y equiparación dentro de los límites de su territorio (servicios sociales, ayuda a los pequeños municipios). Estos tipos de función se observan actualmente en los entes locales de segundo nivel en Europa central y oriental, sobre todo en Hungría (megyei) y Rumanía (judet), en Croacia (županije) y, en menor grado, en Polonia (powiat), así como en las competencias de las «regiones» (kraj) checas y eslovacas.

C. Dinámicas territoriales e institucionales que afectan el nivel intermedio Podemos distinguir cuatro dinámicas: la reforma territorial, especialmente a nivel municipal, la regionalización, las reformas sectoriales y la gestión del personal político. En los tres primeros casos, se trata de competencias que pueden debilitar a los entes locales intermedios; en el último caso, éstas los apoyan, pero su legitimidad es frágil. 78

1. Reforma territorial Las reformas territoriales que tienden a constituir municipios más grandes (primer nivel de entes locales), con el objetivo de darles mayor capacidad administrativa y ahorrar, han podido conducir a la supresión del nivel intermedio o hacer que los municipios reivindiquen funciones ejercidas anteriormente a nivel intermedio. Así, en el Reino Unido, la creación de los «consejos unitarios» condujo a la supresión de los condados en las zonas afectadas, en Inglaterra y Escocia (supresión de las «regiones»). En Lituania, la reforma de 1995 (Ley de 7 de julio de 1994) condujo a una racionalización radical de la organización territorial: 56 unidades administrativas territoriales básicas (savivaldybe) administradas por consejos electos fueron sustituidas por las 528 unidades municipales que existían anteriormente con estatus diversos y los 55 distritos (raion); a nivel intermedio, el territorio fue dividido en 10 unidades administrativas superiores (apskritis) o provincias, sedes de una administración subordinada del Estado. Sin embargo, el consejo de la unidad de base puede dividir su territorio en unidades de vecindario (seninija) al frente de las cuales el alcalde nombra a un delegado (seninas). A pesar del establecimiento de esta administración de proximidad, los entes locales se consideran demasiado extensos y, según un plan de reforma para el período 1997-2000, deberían reducirse hasta sumar 93 en dos etapas.6 Este proyecto se ha enfrentado a obstáculos políticos y jurídicos que no se han podido superar, y sólo cuatro nuevas unidades de base han sido creadas, y han sumado, así, un total de 60. En Estonia y Letonia se han intentado aplicar reformas encaminadas a concentrar las unidades de base, pero no se han podido llevar a buen puerto. En otros países, la concentración de los municipios ha conducido también a la agrupación de los entes intermedios en unidades más amplias. Esto ha sucedido en Alemania en dos ocasiones: durante la reforma territorial de 1968-1978 en la parte occidental, y más recientemente en la oriental. La agrupación de municipios fue acompañada de una agrupación de los distritos y de la pérdida del rango de distrito de algunas ciudades pequeñas. En los Länder de la parte occidental, mientras el número de municipios pasaba de 24.000 a cerca de 8.400, el número de distritos pasaba de 425 a 237, y el número de ciudades con estatus de distrito, de 135 a 91 (situaciones en 1968 y 1980). Una reforma parecida fue la que trató de llevarse a cabo en la parte oriental tras la unificación de Alemania, pero tuvo en un principio efectos limitados a nivel municipal (6.037 municipios en 1996 en lugar de 7.627 en 1988); en cambio, la 6. A. BEKSTA y A. PETKEVICUS (2000), «Local government in Lithuania», en T. HORTVÁTH (ed.), Decentralization: experiments and reforms, vol. 1, Budapest, OSI, LGI Books, en especial, p. 201.

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agrupación de distritos fue más importante: su número se redujo de 189 a 86 (población generalmente comprendida entre 75.000 y 300.000 habitantes), y el número de ciudades consideradas distrito, de 38 a 25. Más recientemente, la reforma territorial ha experimentado un nuevo impulso en los Länder del Este, especialmente en el de Brandeburgo. El número total de municipios se redujo hasta 3.929 a finales de 2004 en los Länder del Este; y el de distritos también se redujo en algunos Länder. El Land de Brandeburgo pasó de tener 14 distritos a 11, los cuales integran ahora todos los municipios, además de la capital del Land, que conserva su calidad de distrito; el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental realizó una reforma radical de los distritos, cuya población media pasó a ser de 350.000 habitantes, y se suprimieron todas las ciudades consideradas distrito. Actualmente, el número de distritos es inferior a 320 y el número total de municipios se ha reducido hasta 12.504. Por último, se observa la misma evolución en Dinamarca, donde la nueva reforma territorial ha conllevado el aumento de la dimensión del nivel intermedio a la vista de las nuevas fusiones de municipios. Por el contrario, en Grecia, que sólo cuenta con unos mil municipios (1.033), tras la reforma de 1997, las provincias (nomos), un total de 50, siguen siendo pequeñas; sin embargo, las prefecturas (entes locales) no han recibido demasiadas atribuciones de carácter local tras la implantación de sus órganos, mientras que la reforma municipal fue seguida de transferencias de competencias y recursos. Esta situación puede hacer perder influencia a las prefecturas. En otros países, las agrupaciones funcionales sin fusión de municipios podrían, a largo plazo, representar una alternativa administrativa en determinados ámbitos al ente local intermedio, y es muy posible que los cargos electos municipales así lo reclamen. Esto sucede en Francia, al menos en el caso de las intermunicipalidades urbanas (comunidades urbanas, comunidades de conurbación y las comunidades de municipios que han adoptado la tasa profesional única), que agrupan, por sí solas, cerca de 40 millones de habitantes y más de 14.400 municipios. Se observa una evolución similar en Hungría, con las comunidades establecidas en las microregiones de desarrollo, sobre todo en lo referente a las competencias que las provincias sólo ejercen en caso de que a los municipios no les resulte posible; sin embargo, la reforma es aún demasiado reciente para apreciar todas sus consecuencias institucionales y territoriales.

2. El impacto de la regionalización Cabe precisar lo que entendemos por regionalización, ya que este fenómeno no debe confundirse con la institución de autonomías regionales, que

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no es sino una de sus manifestaciones. No obstante, independientemente de las formas, la regionalización tiene implicaciones importantes para los entes intermedios. Desde el punto de vista de las funciones, la regionalización es una respuesta a la nueva importancia reconocida a los territorios en el desarrollo económico. Desde el punto de vista institucional, consagra o concluye el cambio de funcionalidad de los niveles intermedios, iniciado en el siglo XIX, que legitima la representación de intereses locales propios de los niveles intermedios de la organización territorial del Estado. Sin embargo, la regionalización se manifiesta en Estados cuya extensión, constitución e instituciones territoriales son extremadamente variadas y desempeñan otras funciones que las relacionadas con el desarrollo regional. Si, además, tenemos en cuenta factores políticos, no es de extrañar la gran diversidad de manifestaciones institucionales que presenta la regionalización. La comparación de los sistemas territoriales de los Estados miembros de la Unión Europea y otros estados europeos permite identificar al menos cinco tipos de regionalización. 1) Regionalización administrativa. Se trata de la implantación por parte del Estado de autoridades subordinadas al gobierno u organismos que, si bien están dotados de cierta autonomía jurídica, constituyen instrumentos de acción del Estado y se encuentran bajo su control; sus funciones, o algunas de las mismas, van dirigidas a fomentar el desarrollo económico regional, y para ello se basan en la movilización de los entes locales y las organizaciones económicas. 2) Regionalización sin creación de un ente regional. En este caso se trata de las instituciones existentes, y en especial de los entes locales, que se «regionalizan», de alguna manera, asumiendo la responsabilidad del interés regional y los objetivos económicos de la regionalización; puede suceder con los mismos municipios o con el nivel intermedio. 3) Descentralización regional. Se trata de la creación o sustitución de un nuevo ente local en el ámbito regional. La regionalización adopta, en este caso, una expresión institucional específica, pero no afecta la estructura del Estado y se inscribe en un marco unitario; sus instituciones la convierten en un ente local intermedio. 4) Autonomía regional. Se basa en el reconocimiento de particularidades, de tipo étnico, cultural y lingüístico, en virtud de las cuales se concede mayor autonomía a las regiones que son su centro de acción; por extensión, puede conducir a la generalización de la organización regional.

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5) Regionalización del Estado federal. El Estado federal no es, como se piensa a veces, una forma acentuada de descentralización o regionalización, sino un modo de construcción del Estado. Se basa en una voluntad de unión y en la igualdad de derechos entre los miembros de la federación. Por otra parte, los Estados federales son más antiguos que la idea regional, con la excepción de la Constitución belga de 1994, que es, por el contrario, un producto suyo. Sin embargo, los distintos modos de regionalización pueden aparecer en los Estados federales si se dan las circunstancias favorables para ello. La siguiente tabla clasifica la mayoría de los Estados europeos según las anteriores categorías. La regionalización no es siempre homogénea en un mismo Estado. Un caso típico es el del Reino Unido, donde Inglaterra, Escocia y el País de Gales dependen de modelos diferentes, a pesar de que la ley de 2006 sobre el País de Gales significase un paso adelante para acercarla al estatus de Escocia; en tres regiones del norte de Inglaterra se hubiese podido producir una diferenciación de Inglaterra a partir de los referendos del Regional Assembly (Preparation) Act 2003, que hubiesen podido conducir al establecimiento de una asamblea regional elegida por sufragio directo. Sin embargo, el referéndum organizado en la región del noreste dio como resultado el rechazo masivo de la reforma propuesta, con un índice de participación del 48% (cifra muy elevada en Inglaterra para tratarse de una consulta local); la creación de la asamblea regional sólo obtuvo el 22% de votos a favor: el 78% de los votos eran contrarios. A la vista de estos resultados, el gobierno anunció que no se celebrarían los demás referendos, y el proyecto de ley sobre las asambleas regionales, para regular sus competencias y su financiación, fue abandonado. Además, en determinados casos es difícil clasificar un país cuyas instituciones mezclan, en realidad, dos lógicas distintas. Esto nos lleva a clasificarlos en distintos tipos a los que se asemejan. Así, Bélgica es constitucionalmente un Estado federal, pero la dinámica institucional es la de la autonomía regional. En Hungría, los consejos regionales de desarrollo territorial asocian a representantes de las administraciones y de los entes locales; existen consejos de este tipo en las grandes regiones que corresponden al nivel NUTS 2 e integran una representación de los intereses; a nivel departamental existe también un consejo de desarrollo territorial que preside el presidente de la asamblea departamental. La ley confiere personalidad jurídica a dichos consejos, pero en su seno predomina el componente estatal, sobre todo a nivel regional. En Suecia, la política de desarrollo regional permanece como competencia de los gobernadores en los condados, pero, hasta finales de 2006, en un marco «experimental», fue delegada a los consejos de condado de Scania y Västra Götaland, mientras que en los demás condados fue delegada a un órgano de coope82

ración de los municipios a nivel del condado. En 2005, once condados participaban en esta iniciativa. La perspectiva de otras fusiones de condados parece así descartada a favor de una regionalización bajo el control de los municipios. Por último, la reforma que entró en vigor en 2007 parece conducir en Dinamarca de la regionalización mediante los entes existentes hacia la descentralización regional, ya que se observa más un nuevo ente local intermedio que una simple fusión de condados. Tabla 1. Tipología de la regionalización Regionalización de las unidades federadas

Regionalización administrativa

Alemania

X

X

Austria

X

Bélgica

X

ESTADOS

Regionalización por los entes Descentralización locales existentes

Autonomías regionales

Unión Europea

Bulgaria

X X

Croacia

X

Dinamarca

X

España

X

Estonia

X

Finlandia

X

Francia

X

Grecia

X

Hungría

X

Irlanda

X

Italia

X

Letonia

X

Lituania

X

Luxemburgo

X

Noruega

X

Países Bajos

X

Polonia

X

Portugal

X

X

República Checa

Azores, Madeira

X

Rumanía

X X

Reino Unido

X

Inglaterra

País de Gales

Eslovaquia

X

Escocia, Ulster

X

Eslovenia

X X

Suecia Suiza

X

Lisboa, Oporto

Gobernadores de condado

X

X

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En los Estados de la Europa central y oriental que se han incorporado a la Unión Europea, se han creado órganos de programación y decisión para la aplicación de los fondos estructurales. Esta organización se sobrepone a menudo a la organización administrativa, en las áreas NUTS 2 (Bulgaria, Rumanía y Hungría) o NUTS 3 (Letonia y Eslovenia). En la República Checa y Eslovaquia, a pesar de que las regiones (kraj) tienen competencias en materia de desarrollo regional, la definición de las regiones de nivel NUTS 2 más extensas y que reúnen varias regiones administrativas ha obligado a crear instituciones especializadas de programación a nivel de NUTS 2. Esto sucede en la República Checa con once regiones administrativas agrupadas en cinco regiones de nivel NUTS 2 (denominadas regiones de cohesión), y con siete regiones administrativas agrupadas en tres regiones NUTS 2 en Eslovaquia. En los Estados de la Europa central y oriental, sólo se observan tres de los modelos de regionalización que hemos podido distinguir: la mayoría de ellos sólo conocen una regionalización administrativa, que implica formas de asociación de los entes locales, como es el caso de Bulgaria, Estonia, Hungría, Lituania y Eslovenia (se puede comparar con Grecia), o una regionalización de los entes locales existentes (Croacia, Letonia y Rumanía); tres Estados han adoptado, con variantes, el modelo de la descentralización regional (Polonia, la República Checa y Eslovaquia). Naturalmente, las dimensiones de muchos de estos Estados lo explican, pero no únicamente. Las disposiciones legislativas reflejan la voluntad de evitar todo riesgo para la unidad política del Estado (especialmente en los casos de Polonia, la República Checa, Rumanía y Eslovaquia).7 Así pues, es poco probable que el modelo de las autonomías regionales se extienda a dichos países.8 Observamos que en el conjunto de los países representados en la tabla anterior, los entes intermedios preexistentes asumen las funciones relacionadas con la regionalización desde el punto de vista económico en cinco países: Irlanda, Noruega, Países Bajos en cierta medida, Suecia y Rumanía. Sin embargo, la regionalización también ha conducido a la creación de nuevos entes locales intermedios en algunos países: Dinamarca, Francia, Polonia, la República Checa y Eslovaquia. Por último, en otros países, son los municipios los que han ocupado el lugar definido por las funciones relacionadas con la regionalización y controlan las instituciones crea7. Para más información, véase G. MARCOU (2002), Les structures régionales dans les pays candidats et leur compatibilité avec les fonds structurels (Europe centrale et orientale), Parlamento Europeo, STOA 105 FR. 8. Más hacia el este, en cambio, se observa ya en algunos Estados debido a la estructura étnica y a los problemas políticos que han heredado: Moldavia (con la formación territorial autónoma de Gagauzia, y la orilla este del Dniester) y Ucrania (con Crimea), especialmente.

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das para ejercerlas: Letonia, Finlandia y Suecia; podríamos añadir Albania, donde los consejos regionales, que disponen de poco poder, son elegidos por los consejos municipales. En los países en los que se han creado autonomías regionales, éstas han sido el motor de la descentralización de las funciones del Estado y los entes locales intermedios han pasado a un segundo plano. Esto es evidente en España, donde las comunidades autónomas uniprovinciales han hecho desaparecer las instituciones propias de la provincia, y también en Bélgica e Italia. Sin duda, también, las provincias en España e Italia, al igual seguramente que los distritos en Portugal, tras la recuperación de la democracia, parecieron poco propicias para servir de marco a la descentralización que ésta reclamaba, debido a la función de autoridad que representaron durante los regímenes autoritarios. Además, las autonomías regionales expresaron una idea moderna y dinámica de la organización política. A pesar de la ausencia de precedente autoritario, las provincias belgas también pasaron a un segundo plano con la creación de las comunidades y regiones. Asimismo, en estos tres países (Bélgica, Italia y España) se observa una tendencia de los poderes regionales a subordinar las provincias y las instituciones provinciales. Se observa claramente en Bélgica, en 2002, con la transferencia a las regiones del poder de legislar sobre los entes locales, en lugar del Estado; el comisario del gobierno de la provincia es nombrado por el gobierno regional. En Italia, esta tendencia se manifiesta en la evolución de las funciones de las provincias: así, en materia de planificación y de urbanismo, en muchos casos, la provincia ejerce por encargo de la región la tutela de los documentos de urbanismo municipales. En España, si bien los estatutos de las comunidades autónomas reconocen y garantizan la autonomía local de acuerdo con la Constitución del Estado, algunas disposiciones reflejan la voluntad de orientar el nivel intermedio hacia la acción del gobierno regional. Así, el proyecto de estatuto de Andalucía, actualmente sometido al Congreso de los Diputados, prevé que la Comunidad Autónoma «coordine» las provincias en el ejercicio de las competencias que la ley regional les atribuye (art. 96.4).

3. Reformas sectoriales La existencia de entes locales de competencia sectorial es más bien excepcional en Europa, a diferencia de los Estados Unidos, donde la educación pública es administrada en los Estados federales por los distritos escolares. En cuanto a los países europeos, encontramos en los Países Bajos un caso particular: las autoridades competentes en aguas (waterschappen), que poseen un régimen de autonomía local y se encargan de la

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gestión del agua y del mantenimiento de los diques; son incluso el ente local más antiguo de los Países Bajos. En otros países, existen entes locales con vocación de especialización bajo la forma de agrupaciones de municipios cuya misión queda establecida por la ley: comunidades hospitalarias y regiones en Finlandia; comunidades del agua en Francia. Más importante es la toma en consideración de las reformas sectoriales. Resulta mucho más difícil entender las interacciones de los entes locales intermedios y las reformas sectoriales, sobre todo en un enfoque comparativo, ya que esto supone entrar en ramas especiales del derecho y del estudio de las políticas públicas de manera específica; la información que se debe tratar es considerable, pero, al mismo tiempo, desigual y a veces de difícil acceso. No obstante, podemos anticipar dos hipótesis, que pueden ilustrarse con algunos ejemplos: 1) la tendencia espontánea recoge el carácter determinante del factor institucional, en relación con el factor funcional; 2) unas políticas sectoriales pueden afectar de manera decisiva las relaciones entre los niveles de gobierno, entre el Estado —o las regiones— y los entes locales. Si comparamos distintas transferencias de competencias del Estado a las autoridades infranacionales descentralizadas, entendidas en un sentido amplio, en varios países, constatamos que la atribución de las competencias está más determinada por el peso institucional y político de los distintos niveles que intervienen que por consideraciones funcionales. Todos los países europeos se enfrentan a la necesidad de diseñar y aplicar nuevas políticas sociales a favor de los discapacitados y de las personas mayores, debido al envejecimiento de la población. En Francia, la legislación nacional en estos ámbitos ha concedido nuevas competencias a los départements, los cuales deben administrar y financiar estas nuevas políticas y pueden desarrollar, en el mismo marco, políticas locales. En España e Italia, estas competencias se han transferido a los poderes regionales, que no las han delegado a las provincias —a pesar de que las provincias españolas garantizan por delegación de los municipios algunos servicios sociales, y las provincias italianas no tienen ninguna competencia en materia social. La opción del département se justifica en Francia por su «vocación social», aunque ésta se afirmó, en 1982, sobre la base de una herencia de la centralización (la gestión del presupuesto de la ayuda social por el Consejo General, mientras que anteriormente era ejecutado por el prefecto), para justificar la omisión de la elección entre región y département. Idealmente, hubiera sido posible atribuir dichas competencias a las regiones, con una ejecución en el ámbito municipal basándose en los centros municipales o intermunicipales de acción social. A pesar de que los ediles departamentales se quejan de la insuficiencia de las compensaciones financieras concedidas por el Estado, es evidente que dichas competencias responden al peso político del département en el sistema institucional 86

francés y al mismo tiempo lo refuerzan; sucede lo mismo con la transferencia a los départements de la gestión y la concesión de los subsidios de renta mínima de inserción (RMI). Por el contrario, en España y en Italia, la posición institucional de las regiones les permite recoger todas las competencias que el Estado debe descentralizar, con el encargo de delegarlas parcialmente a los entes locales, algo que pocas veces realizan, a no ser que tengan la obligación, como sucede en Italia desde hace poco (las reformas Bassanini y la revisión constitucional de 2001). Otra opción es la que presenta Suecia, donde estas evoluciones se traducen en una ampliación de competencias de los municipios, y no de los condados. En Suecia, la vocación social de los municipios es una realidad desde hace tiempo; sin embargo, la evolución del reparto de competencias entre municipios y condados para las actividades que quedan al límite entre la atención médica (ya que la sanidad es competencia del condado) y la atención social se ha realizado únicamente a favor de los municipios: transferencia a los municipios de los centros medicalizados para las personas mayores (1992) e integración de los cuidados de enfermería en los servicios sociales para las personas mayores (2005), en especial. La fusión, en 2005, de la asociación de municipios suecos y la asociación de condados es favorable a los municipios, en términos de representación de intereses. Como segunda hipótesis, las políticas sectoriales pueden afectar decisivamente las relaciones entre los niveles de gobierno —Estado, regiones, entes locales e incluso las estructuras territoriales. En algunos países, las políticas escolares tienen una influencia decisiva en la descentralización y las instituciones municipales. Por ejemplo, en Grecia, la reforma municipal de 1912 preveía que toda población de más de 300 habitantes donde funcionase una escuela primaria podía constituirse en municipio. En Suecia, las reformas territoriales de 1952 y 1970 respondieron principalmente a los objetivos de una reforma escolar que debía aplicarse a nivel municipal. Así mismo, en Francia, bajo la Tercera República, la obligación de cada municipio de establecer una escuela primaria pública y dar alojamiento al maestro, quien, la mayoría de las veces, desempeñaba también la función de secretario del alcalde, contribuyó a arraigar el municipio y la alcaldía en las instituciones administrativas francesas. Se observan fenómenos parecidos a nivel intermedio. Mientras que en Dinamarca y Suecia el funcionamiento del sistema de atención médica depende del condado (sobre todo en Dinamarca), en el Reino Unido, la creación del National Health System después de la guerra, que tuvo como consecuencia que las autoridades locales perdieran prácticamente todas las competencias en materia de sanidad (excepto la prevención y la higiene pública), sin duda, explica en parte cierto declive de los condados, y que el gobierno de Blair haya podido valerse de su desaparición para favore87

cer a las regiones (el referéndum de 2004, citado anteriormente, sobre la creación de una asamblea regional del noreste habría conducido a la supresión de los condados si el resultado hubiese sido positivo). Así, podemos pensar que la integración de los hospitales públicos en las provincias, en Hungría, debería garantizar la continuidad de este nivel, a no ser que se lleve a cabo una reforma del sistema hospitalario. Por el contrario, en Francia, a pesar de la atribución de algunas nuevas competencias a las regiones en materia de sanidad y de la posibilidad que se les brinda de financiar equipamientos hospitalarios, el papel de las agencias regionales de hospitalización hace prevalecer una gestión sectorial y nadie prevé —ni reclama— una verdadera descentralización de este sector.

4. Gestión del personal político Este apartado es delicado de tratar por las mismas razones que el anterior. Sin embargo, distintos indicios permiten distinguir dos tipos de situaciones. En algunos países, el nivel intermedio desempeña un papel importante en la gestión del personal político, aunque de modos distintos. En Francia, debido a que el département era la base de la organización administrativa, los partidos políticos se organizaron a nivel departamental; a este mismo nivel se realiza, con el centro, la selección de los candidatos a las elecciones. La región no es todavía un nivel adecuado para las organizaciones de partidos. En Italia, se han creado nuevas provincias durante los últimos años; en la actualidad, hay 110 provincias, mientras que, a mediados de los años noventa, había 100. Según el senador Salvi, los mandatos provinciales dan un «soplo de oxígeno» a los políticos locales sujetos a los riesgos de coaliciones frágiles y elecciones locales frecuentes y aleatorias, ya que la elección es menos conflictiva.9 Parece que en España, también, los mandatos provinciales pueden ofrecer puestos de refugio a los políticos en espera de funciones más importantes. Sería necesario un verdadero trabajo de ciencias políticas para comprobar esta hipótesis, en el caso de los países para los cuales se puede formular, ya que no les incumbe a todos. Esta función de gestión del personal político local depende del sistema de partidos y de la existencia de otras vías importantes de reclutamiento del personal político a parte de las instituciones locales.

9. Cesare SALVI y Massimo VILLONE (2005), Il costo della democrazia, Milán, Mondadori, p. 30-32.

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3. TIPOLOGÍA COMENTADA DEL NIVEL INTERMEDIO En este apartado se intentará presentar, sobre la base de lo anteriormente expuesto, una tipología de los Estados en función del nivel territorial intermedio de su sistema administrativo. Esta tipología no se puede limitar a considerar los entes locales intermedios, sino que también debe tener en cuenta las situaciones caracterizadas por la ausencia de entes locales y las soluciones alternativas, en el plano funcional, que revela el análisis del sistema administrativo. Procederemos en dos etapas. En primer lugar, resumiremos en una tabla los datos que permiten caracterizar a los entes locales intermedios y situarlos en el sistema territorial del Estado considerado en su totalidad. A continuación, de dichos elementos se extraerán los criterios que permitirán presentar una tipología.

A. El nivel intermedio en la organización territorial de los Estados La tabla 2 resume las características esenciales de los Estados sobre el lugar y el estatus del nivel intermedio. Esta tabla impone algunas simplificaciones, especialmente en la caracterización sumaria de los regímenes municipales, que trataremos más adelante para especificar aquellos que representan una posible alternativa al nivel intermedio, en Europa central. Así mismo, dejamos de lado ciertas particularidades (como el caso de las islas Åland en Finlandia). De modo más general, no indicamos en la tabla datos que, aunque se manifiesten en un país en cierto grado, no son característicos de su organización territorial, como por ejemplo el caso de reglas particulares de ciertas ciudades en países cuyo régimen municipal es fundamentalmente uniforme (Francia o España, por ejemplo) y que, de todos modos, no se refieren a funciones características del nivel intermedio. La tabla no incluye ninguna columna para las autonomías regionales ni los Estados federados ya que lo que tratamos aquí son los entes locales intermedios. Conviene precisar algunas definiciones. El nivel intermedio se trata en la tabla de dos formas distintas: por medio de los entes locales descentralizados existentes a este nivel y por medio de las administraciones subordinadas del Estado o del gobierno regional. El nivel intermedio se entiende en un sentido geográfico como la circunscripción que se sitúa entre el nivel municipal, o de base, de la organización territorial, y el nivel nacional, o regional, en el marco de un Estado federal o con autonomías regionales.

89

90

2. Tipo de estado

Federal

Federal

Federal

Unitario

Unitario

Unitario

Autonomías regionales

Unitario

Unitario

Unitario

Unitario

Unitario

Unitario

1. Estado

Alemania

Austria

Bélgica

Bulgaria

Croacia

Dinamarca

España

Estonia

Finlandia

Francia

Grecia

Hungria

Irlanda

Comarcas en algunas comunidades autónomas

< 320 Landkreise; ± 110 ciudades con estatus de distrito

3. Distrito

29 condados

19 provincias

50 prefecturas

100 départements

50 provincias: diputaciones provinciales (excepto en las comunidades uniprovinciales)

21 condados

10 provincias

4.Provincia/ Condado

25 regiones + ente territorial de Córcega

5 regiones

5. Región

Tipo de ente local descentralizado intermedio

Comunidades locales del agua

Agrupaciones de hospitales

6. Ente local sectorial

Budapest 19 ciudades con estatus de provincia Distritos, pueblos y pueblos condado

París

- Estatus especial para Madrid y Barcelona

Zagreb: ciudades > 30.000

Sí: - Viena - 15 ciudades con estatus propio

Sí: - Ciudades con estatus de Land - Ciudades con estatus de distrito - Ciudades con estatus especial

7. Estados con régimen municipal diferenciado

Tabla 2. Tabla de la organización territorial de los Estados a niveles intermedios

Sí: a nivel regional (13 peripheria)

Sí: a nivel regional, departamental y de distrito

Gobernador: a nivel de distrito Sí: a nivel de - 5 provincias - 90 distritos

Sí: - Administración provincial de la región - Delegado y subdelegado del gobierno

Sí: nivel regional

Sí: prefecto a nivel de condado

Sí: en 29 regiones, nivel departamental

Administraciones de las regiones y comunidades: niveles provincial y de distrito

Sí: 99 distritos

Sí: en los grandes Länder (Regierungsbezirk – nivel departamental)

9. Administraciones subordinadas del estado/ del gobierno regional

Microregiones de Sí: a nivel provincial cooperación intermunicipal 8 Regional Authorities Sí: a nivel regional o de 2 Regional Assemblies divisiones propias

Intercommunalités

Consejos regionales

Áreas metropolitanas: suprimidas

Sí: agrupación obligatoria de pequeños municipios

8. Entes intermunicipales

91

41 provincias

Inglaterra: 34 condados

Unitario; dos autonomías regionales (una no reconocida)

Unitario

Unitario

Unitario

Unitario; 2 autonomías regionales

Unitario

Unitario; 2 autonomías regionales (Escocia, Ulster)

Unitario

Unitario

Unitario

Unitario

Moldavia

Noruega

Países Bajos

Polonia

Portugal

Rumanía

Reino Unido

República Checa

Eslovaquia

Eslovenia

Suecia

20 consejos de condado

12 provincias

Unitario

Luxemburgo

308 distritos (powiat)

19 condados

Unitario

Lituania

32 raion

Unitario

Letonia

110 provincias

Autonomías regionales

Italia

8 regiones

13 regiones (kraj) (de las cuales sólo 3 de nivel NUTS 2)

País de Gales Gran Londres

16 voivodatos (wojewódstwo)

2 ciudades con estatus propio

Praga 3 categorías de municipios, 2 de las cuales definidas según las competencias estatales delegadas

Londres 36 distritos metropolitanos 46 consejos unitarios

Bucarest

65 ciudades con estatus de powiat

Municipios urbanos y otros 12 regiones de municipios ordenación formadas por los municipios

7 autoridades competentes en aguas

Oslo

2 ciudades con estatus de raion

7 ciudades con estatus de raion Otras ciudades Municipios rurales

Sí: a nivel regional (voivodato)

Sí: a nivel provincial + distritos administrativos

Sí: a nivel del condado

Sí: a nivel de distrito + 8 cancillerías (control)

3 distritos (arrondissements)

Sí: a nivel provincial

Sí: a nivel de distrito

Sí: a nivel provincial, prefecto y oficina de administración del Estado

5 asambleas regionales de representantes de regiones NUTS 3

Sí: gobernador y administraciones de condado

Sí: ejecutivo regional aprobado por el gobierno; administración del Estado bajo la autoridad del ejecutivo regional Sí: oficina de la administración regional del Estado, y 79 distritos Sí: a nivel de 58 distritos

2 áreas metropolitanas Sí: 18 distritos (a nivel (Lisboa y Oporto) de distrito), 5 comisiones regionales 8 consejos regionales Sí: prefecto, a nivel de desarrollo formados provincial por las provincias Sí: Inglaterra, 9 Regional Offices of the Government

Marcos de cooperación (ley «Regio Plus» 2005

- Municipios de montaña - Città metropolitana: no existe en realidad

Las columnas de la 3 a la 6, agrupadas bajo el título de «Entes locales descentralizados intermedios», se refieren esencialmente a entes locales, pero entre las entidades locales sectoriales, algunas, impuestas por la ley, pueden estar organizadas bajo la forma de organismos intermunicipales, y no de un simple ente local con competencias especiales sectoriales. Estos casos son poco numerosos, pero se deben tomar en consideración. Entre las entidades locales descentralizadas intermedias, distinguimos cuatro categorías, tres de las cuales son entes locales, diferenciadas aquí en función de la zona geográfica en cuestión, pero también de tipos de circunscripciones que son resultado de la historia de cada país, en función de su propio desarrollo administrativo y que se han podido recuperar en las recientes reformas aplicadas en la Europa central y oriental. Distinguimos así tres tipos de niveles intermedios: el distrito, el tipo provincia/condado y la región. En cada uno de estos niveles existe un ente local, una administración subordinada del Estado o del gobierno regional, o ambos, o bien ninguno si no se utiliza este nivel en la organización administrativa. La tabla agrupa por separado en la columna 9 las administraciones subordinadas, ya que están presentes en casi todos los países en un nivel o en más de uno, con atribuciones muy variables, y de este modo se destaca mejor para cada Estado el nivel en el que se establecen los entes intermedios. Los tres tipos de niveles intermedios se pueden definir de la siguiente manera: 1. Distrito. Es un nivel de administración local que históricamente estaba relacionado con la administración de la sociedad rural sobre la base de grandes propiedades, de modo que los municipios rurales no se establecieron hasta mucho después; fue un nivel de administración delegada antes de ser el marco de un ente local. El modelo de referencia es el Kreis alemán. Así pues, es una circunscripción poco extensa, pero con ánimo de reunir numerosos pueblos. Existen otros precedentes históricos a esta escala, pero tuvieron una influencia menor y no dieron lugar a la creación de entes locales. Un ejemplo es el distrito francés, creado en tiempos de Napoleón. Esta circunscripción se ha confundido en Francia con la institución del subprefecto, a pesar de haber existido, hasta 1940, consejos de distrito que ejercían algunos poderes para el reparto de los impuestos entre los contribuyentes en el antiguo sistema de fiscalidad de distribución. Este tipo de distrito sigue existiendo en Bélgica, en Luxemburgo y en los Países Bajos, pero únicamente como circunscripción de los servicios administrativos del Estado (o de la región o de la comunidad en Bélgica) o como circunscripción judicial. 92

2. Condado y provincia. Nivel de administración establecido por el poder central para las necesidades administrativas internas, que correspondió al ejercicio de una autoridad nobiliaria o puramente administrativa, según los países, antes de que se instituyeran autoridades locales a este nivel; se caracteriza por sus competencias de orden público y de gestión. De manera engañosa, en el vocabulario internacional, la palabra inglesa county ha servido para designar el nivel intermedio sin distinción. 3. Región. Marco territorial más reciente, establecido en la actualidad para garantizar funciones de dirección o de apoyo para el desarrollo económico, y más ampliamente, para el desarrollo social y cultural. Sin embargo, por una parte, hay países que han podido asumir estas funciones sin el establecimiento de una nueva circunscripción administrativa o un nuevo ente local; por otra parte, en algunos países, su institucionalización ha tenido como objetivo responder a aspiraciones de autonomía política antes que encargarse de las funciones de apoyo al desarrollo económico. Como el nivel regional es aquel en el que los Estados miembros aplican la política comunitaria de desarrollo regional, esta política ha favorecido también la difusión de instituciones regionales en países donde no existían. La columna 7 «Estados con régimen local diferenciado» permite distinguir los países donde las ciudades pueden tener la categoría y las atribuciones del ente local intermedio (por ejemplo, Alemania) o incluso de la administración estatal subordinada de nivel intermedio (Austria o la República Checa, en especial). La columna 8 permite identificar los países donde el desarrollo de formas integradas de cooperación intermunicipal puede producir un resultado equivalente, en el plano funcional, a nivel intermedio, pero bajo el control de los municipios en el plano político. Es el caso, no sólo de las intermunicipalidades francesas, que han experimentado un desarrollo destacable desde 1999, sino también de la política de agrupación de municipios en el marco de las «microregiones» en Hungría, o de las áreas metropolitanas en España, si existiesen, y, a nivel regional, de los consejos regionales de Finlandia, que parten de comunidades de municipios impuestas por la ley, o de los consejos regionales de desarrollo de Rumanía, que se asemejan en algunos aspectos. De la lectura de la tabla se desprenden algunas conclusiones. La conclusión inicial es que, en todos los países, el nivel intermedio permanece como el marco de una administración subordinada del Estado o del gobierno regional. Esta administración es más o menos importante y está dotada de atribuciones más o menos extensas según los países, pero siempre está presente. Ello significa que el nivel intermedio se considera 93

siempre un grado necesario para la aplicación de funciones y políticas del poder central (o regional). Se puede reconocer la herencia de la función tradicional del nivel intermedio durante el período de construcción del Estado. La segunda conclusión es que existe un determinado número de Estados que no han establecido ningún ente local específico a nivel intermedio, o bien han renunciado a ello, debido a la extensión del país o a la preferencia de soluciones alternativas basadas en la delegación de funciones a los municipios (Austria, Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lituania, Portugal y Eslovenia). Otra conclusión es que pocos Estados han establecido distintos niveles intermedios. Es el caso de grandes Estados unitarios, como Francia y Polonia, pero también de España, en las comunidades autónomas con provincias que cuentan además con comarcas con un ente local. Por último, en bastantes países se observa que, en el plano funcional, estructuras basadas en la agrupación cooperativa de municipios o la delegación de funciones a algunas ciudades más importantes para una circunscripción más amplia que sus límites administrativos se consideran una solución viable para distintas funciones administrativas que deben ejercerse a escala supramunicipal, en lugar de un ente local intermedio o de la administración subordinada del Estado. El primer nivel absorbe en este caso las funciones, o una parte de las mismas, del nivel intermedio. Es el caso de los países donde las ciudades, o algunas ciudades, tienen la categoría de ente local intermedio (Alemania, Hungría, Irlanda, Letonia, Moldavia, Polonia e Inglaterra dentro del Reino Unido), y de los países que prevén la delegación a algunas ciudades de atribuciones delegadas para una circunscripción más amplia (Austria, la República Checa y Eslovaquia) o para su única circunscripción (algunas ciudades alemanas que han perdido el estatus de Kreis, pero conservan parte de sus atribuciones, Croacia y Eslovenia). Estas observaciones permiten construir una tipología de los Estados en función de su nivel intermedio de organización territorial.

B. Propuesta de tipología El análisis de las características de los niveles intermedios en los distintos países europeos muestra que se puede construir una tipología sobre la base de cuatro criterios: el número de niveles intermedios dotados de un ente local, la naturaleza del nivel intermedio en el que se establece un ente local, la relación de los municipios con las funciones del nivel intermedio y la existencia o no de un ente local. El primer criterio se refiere a la constatación de que numerosos Estados pueden no tener entes locales intermedios o, por el contrario, tener entes 94

locales a uno o dos niveles intermedios. Se considerará que existe un ente local intermedio, aunque no exista en todas partes, si las ciudades tienen su mismo estatus y competencias (Alemania, Inglaterra, Polonia, etc.), o si las autonomías regionales absorben el nivel intermedio (España, en el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales). El segundo criterio se refiere a la distinción indicada anteriormente entre tres tipos de niveles, que proceden de las respectivas historias nacionales y de necesidades distintas: la provincia o condado y la región. El tercer criterio permite distinguir los países donde las ciudades o instituciones bajo el control de los municipios pueden ejercer funciones de nivel intermedio, y competir así, en el plano funcional, con los entes locales intermedios. Esto ocurre en situaciones bastante distintas desde el punto de vista institucional: el caso de las ciudades con categoría de distrito o provincia, o de las ciudades que ejercen atribuciones administrativas suplementarias o delegadas por el Estado, ya sea para la circunscripción municipal o para una circunscripción más amplia. Este criterio distingue también el caso de Finlandia, donde los consejos regionales parten de comunidades de municipios previstas por la ley. Por último, conviene distinguir los países en función de si existe o no un ente local con competencias sectoriales exclusivas establecido por la ley. Estos casos son poco frecuentes en Europa, pero pueden representar también una alternativa a los entes locales clásicos a nivel intermedio. Sólo consideramos aquí los entes locales establecidos por la ley y no los creados de forma voluntaria por los entes locales en función de sus propios objetivos, lo que excluye las formas corrientes de cooperación intermunicipal. Un país se puede clasificar en distintos tipos, en función de los criterios que se apliquen, y también en función de la heterogeneidad de su organización territorial (en especial, España y el Reino Unido). En cambio, es inútil introducir un criterio relativo a la existencia de administra ciones subordinadas del Estado a nivel intermedio, ya que estas administraciones siempre están presentes al menos en un nivel intermedio de la organización territorial del Estado. Se puede incluso considerar un elemento típico de la administración del nivel intermedio. Cabe recordar que los entes federados y las autonomías regionales no se consideran aquí entes locales intermedios, sino componentes del Estado. Así pues, la cuestión de la existencia de entes locales intermedios, es decir, por encima del nivel municipal, se plantea en lo referente a la organización territorial de los mismos.

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Tabla 3. Tipología de los Estados europeos en función de los entes locales intermedios

Número de niveles intermedios con un ente local Ninguno

Un nivel

Dos niveles

Austria Bulgaria España (comunidades autónomas uniprovinciales) Estonia Finlandia Lituania Luxemburgo Portugal Reino Unido (Escocia, Ulster) Eslovenia Suiza

Albania Alemania Bélgica Croacia Dinamarca España (comunidades autónomas divididas en provincias, o uniprovinciales con comarcas) Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Moldavia Noruega Países Bajos Rumanía Reino Unido (Inglaterra, País de Gales) Rusia República Checa Eslovaquia Suecia

Francia Polonia España (comunidades autónomas multiprovinciales con comarcas) Ucrania

Tipo de nivel intermedio con ente local

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Región

Provincia/condado

Distrito

Dinamarca Francia Polonia República Checa Eslovaquia Ucrania

Albania Bélgica Croacia España Francia Grecia Irlanda Italia Noruega Países Bajos Rumanía Reino Unido Suecia

Alemania España (algunas comunidades autónomas: comarcas) Letonia Moldavia Polonia Rusia Ucrania

Funciones ejercidas por las ciudades o por entes bajo el control de los municipios

Ente local con competencias sectoriales exclusivas establecidas por la ley

Alemania Austria Croacia Finlandia Hungría Polonia República Checa Rusia Eslovaquia Eslovenia Suecia (órgano de cooperación de los municipios a nivel del condado) Ucrania

Finlandia Francia Países Bajos

Respecto al primer criterio, el número de niveles intermedios en los que se establece un ente local, se observa que el caso más frecuente es la existencia de un único ente local intermedio; además, estos entes locales no cubren todo el territorio en cinco países, donde pueden ser sustituidos por las ciudades o por órganos que dependen de los municipios. Es excepcional que existan en un país dos tipos de entes locales intermedios; además, estas excepciones afectan a los Estados unitarios más extensos. España figura en las tres columnas, por lo que respecta a este criterio, pero el caso más habitual es el de las comunidades autónomas con distintas provincias —a las cuales se puede asimilar el País Vasco a pesar de la particularidad de los «territorios históricos»—; las comarcas no están muy extendidas y en algunos casos se encuentran aún en fase de proyecto. Sin embargo, con las comarcas previstas por los nuevos estatutos de Andalucía (sobre una base voluntaria) y de Cataluña (según una ley regional), estas comunidades autónomas serán las primeras en las que se establezcan entes locales en dos niveles tan cercanos como son la provincia y el distrito. Por ahora, no se conoce ningún otro caso. El segundo tipo más extendido es el de la provincia o el condado. El nivel de distrito sólo concierne de forma significativa a Alemania y Polonia, y más allá a Rusia y Ucrania, donde se trata del antiguo raion de la época soviética, a pesar de que se hayan modificado sus límites administrativos. En tercer lugar, se advierte una ligera progresión del tipo región, como ente local intermedio, por superposición (Francia y Polonia) o sustitución (Dinamarca, y también se podrían asociar los grandes condados fruto de fusiones en el sur de Suecia), o aún en restauración (la República Checa y Eslovaquia, ya que este nivel administrativo existía bajo el régimen comunista). En cuarto lugar, se observa que el nivel municipal puede constituir en numerosas hipótesis una alternativa al ente local intermedio. Esto sucede en doce de los países tomados en consideración. Un ejemplo destacable es la creación en Suecia de los «órganos de cooperación» (samverkanorgan) de los municipios para el ejercicio de competencias en materia de ordenación territorial y desarrollo regional en los condados, y que prevaleció, por una ley de 2002, sobre el traspaso de dichas competencias a los consejos de condado, o de condados ampliados. Así mismo, se deberían considerar países que no disponen de entes locales intermedios, pero cuyos municipios son de gran extensión, suficientemente grandes para constituir un nivel único de descentralización (Bulgaria y Portugal). En Francia, las grandes intermunicipalidades pueden competir con los entes locales intermedios, no solamente con el département, sino también con la región, en determinadas competencias. La ley prevé, por otra parte, que los municipios o sus agrupaciones puedan solicitar competencias en materia de construcción, funcionamiento y equipamiento de colegios e 97

institutos (competencias de la provincia y de la región, respectivamente), y deberán, en este caso, recibir los recursos correspondientes del ente titular de la competencia. La delegación de la competencia es de derecho si se solicita (procedimiento denominado recurso de competencia). Por convención, los municipios y sus agrupaciones también pueden ejercer competencias sociales atribuidas por ley a la provincia. Desgraciadamente, no existen datos globales sobre la práctica de estas disposiciones. En cambio, es un hecho excepcional que la ley establezca entes locales con una competencia sectorial exclusiva. Cuando se opta por crear una organización sectorial específica, se trata, en la mayoría de los casos, de un organismo nacional (o regional) bajo el control del Estado (o del poder regional).

4. COMPETENCIAS Y FINANZAS DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS En este apartado, sólo trataremos de los países que disponen de entes locales intermedios, así como de las competencias que estos ejercen, incluidas las que se atribuyen a las ciudades con estatus de ente local intermedio. Cabe recordar que la noción de competencia no es ni simple ni clara. En especial, se ha podido observar que, si las comparamos, las versiones francesa e inglesa de la Carta de la Autonomía Local presentan ambigüedades. Ésta contiene, en realidad, dos dimensiones: la dimensión material, que corresponde a un ámbito de acción y constituye [falta parte del texto], y la del poder jurídico aplicado a la misma. La legislación española distingue bien estas dos dimensiones: reserva la expresión competencias a las materias que son competencia del ente local (Ley 7/1985, art. 25 y 26), y establece una clara distinción con las potestades (art. 4). En la mayoría de los casos, las descripciones de las competencias locales se limitan a establecer una lista más o menos detallada de los campos de acción, es decir, de las competencias materiales, aunque sin precisar en qué concepto se ejercen, ni su grado de libertad, ni su capacidad de movilizar los recursos necesarios. Sin embargo, sólo se puede definir completamente una competencia por medio de su objeto (aquello que se denomina también compe tencia material), los poderes destinados a su ejercicio (según los casos, una facultad o una obligación) y los medios necesarios para su aplicación, así como por medio del titular de dicha competencia. La autonomía local es una libertad, y el grado de libertad con el que se ejercerá dicha competencia depende, ante todo, de los poderes y los medios.10 10. G. MARCOU (2006), L'étendue et la nature des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, Consejo de Europa, CDLR, Estrasburgo (traducción al español: La amplitud y la naturaleza de las competencias de los entes locales en los Estados miembros del Consejo de Europa, Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas, 2007).

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En el marco del presente informe, no es posible proceder a un análisis detallado de las competencias materiales y los poderes y medios correspondientes a cada tipo de ente local intermedio para todos los países. No obstante, podemos proponer una caracterización de las competencias de modo general, destacando, al mismo tiempo, las tendencias comunes y los contrastes que se pueden observar entre los países. A continuación, se relacionarán las competencias con las finanzas de estos entes locales; intentaremos resituarlas en el marco de las finanzas del conjunto de entes locales y del Estado. Se caracteriza, así, a grandes rasgos, el sistema de los recursos de los entes locales intermedios.

A. Caracteres generales de las competencias de los entes locales intermedios Nos concentraremos aquí principalmente en las competencias materiales; el grado de libertad con el que se ejercen las competencias se abordará solamente a propósito de ciertos tipos de competencias. Se pueden caracterizar las competencias de los entes locales intermedios esencialmente del siguiente modo: 1) en general, son competencias especializadas, lo que no excluye cierta polivalencia y flexibilidad en función de los márgenes de maniobra disponibles en el plano financiero; 2) las competencias propias se definen generalmente en relación con el nivel municipal o con una zona de servicio local de dimensión supramunicipal; 3) las competencias delegadas ocupan un lugar relativamente importante, y 4) la legislación procura evitar el establecimiento de cualquier tutela de un ente sobre otro. Sin embargo, en relación con cada una de estas características, existen situaciones bastante contrastadas. Hay que distinguir aquí entre la dimensión jurídica y la dimensión política de la especialización funcional. La dimensión jurídica es la de la atribución o la no-atribución a los entes locales intermedios de lo que se denomina cláusula general de competencia, hoy consagrada por el artículo 4.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local: «Las entidades locales tienen, dentro del ámbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad».11 Este principio procede, históricamente, de la definición inicial de la competencia municipal por medio de la noción de asuntos locales; cubre actualmente un espacio residual en relación con las competencias atribui11. G. MARCOU (2006), «La “clause générale de compétence” dans les régimes d’autonomie locale des Etats européens», Pouvoirs Locaux, febrero.

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das y reglamentadas por la ley, pero conserva una gran importancia política como base legal de las iniciativas locales más allá de los límites de las competencias atribuidas por la ley. Se trata, no de un principio de reparto de competencias, sino de una cláusula de libertad para los entes locales. En la mayoría de Estados europeos, la cláusula general de competencia se reconoce a los entes locales básicos, los municipios, pero no de un modo tan general a los entes locales intermedios. A nivel intermedio, la situación está más diferenciada. En algunos países, la cláusula general de competencia beneficia a todos los entes locales (Bélgica, Francia y Suecia, por ejemplo), lo que no excluye una especialización funcional en la medida en que las intervenciones en concepto de cláusula general de competencia tienen un carácter residual. Sin embargo, en la mayoría de los países, los entes locales intermedios ejercen sólo las competencias que la ley les atribuye o que los municipios les delegan (por ejemplo: Dinamarca, España, Hungría, Polonia, la República Checa, el Reino Unido, Eslovaquia, etc.). En Alemania, si bien la Ley Fundamental parece reservar el beneficio de esta libertad a los municipios, la legislación de los Länder, generalmente, ha definido las competencias de los distritos (Kreise) por encima de lo que exigía el artículo 28 de la Ley Fundamental. Por el contrario, en Polonia, al igual que en la República Checa y Eslovaquia, se desprende de la Constitución que las competencias de la autonomía local son ejercidas por los municipios, salvo aquellas que la ley atribuye a otro ente local. En el Reino Unido, donde se aplica la doctrina del ultra vires a las acciones de las autoridades locales (es decir, que los consejos sólo pueden hacer aquello para lo que están habilitados expresamente por una ley), el apartado 2 del Local Government Act 2000 (y su equivalente en la legislación escocesa) reconoce a las autoridades locales un poder general para el desarrollo del bienestar económico, social y medioambiental de su territorio. Las restricciones que conlleva el apartado 3 del Local Government Act citado anteriormente son comparables a las que se observan en países cuyo derecho admite formalmente la cláusula general de competencia; el Local Government Act 2003 aumenta esta flexibilidad liberalizando el recurso al préstamo para los gastos de capital relativos a todas las funciones que las autoridades locales ejerzan por ley. Estas evoluciones se aplican del mismo modo a los condados y a las autoridades locales de primer nivel. Sin embargo, la especialización de las competencias de los entes locales intermedios se observa sobre todo en sus competencias más importantes, aquellas que tienen un peso preponderante en sus presupuestos. Además, permite distinguir perfiles distintos entre los países que tienen entes loca100

les intermedios. Esta especialización se traduce en la concentración más o menos marcada de los gastos en un pequeño número de funciones. La comparación no resulta fácil, ya que las estadísticas internacionales, que han dado lugar a una armonización de los datos de base, no distinguen entre los niveles de entes locales y, lo que es más grave, a veces adoptan convenciones diferentes para la imputación de los gastos de las autonomías regionales, en algunos casos asociados a gastos del Estado y, en otros, a gastos de los entes locales. Además, la clasificación adoptada de las funciones no es la misma en las fuentes nacionales de los distintos países. Así pues, los intentos de medición del grado de concentración de los gastos, en un enfoque comparativo, dependen de numerosos puntos de vista. No obstante, en el caso de numerosos países, es posible que se muestre un porcentaje elevado de concentración y que las funciones en las que se da esta concentración no sean siempre las mismas. En la tabla 4, que se muestra a continuación, no se tendrán en cuenta todas las funciones ejercidas por los entes locales intermedios, sino sólo aquellas en las que se pueda observar el efecto de concentración y las diferencias de perfil de los entes locales en cuestión. Así, se distinguirán en la tabla, para cada categoría de entes locales intermedios existentes en un país, las únicas funciones, por orden decreciente atendiendo a su peso relativo en los gastos totales, tanto de explotación como de inversión, cuya acumulación supere el 50% de los gastos totales. Se deducirá que cuanto menor sea el número de funciones marcadas con una cruz para alcanzar este total (en algunos casos incluso es posible que se trate de una sola), más se confirmará la especialización funcional del ente local intermedio. En esta tabla, el número de países analizados será más reducido que anteriormente, no sólo porque desaparecen los países sin entes locales intermedios, sino también porque no se han encontrado datos suficientemente precisos para los demás países. Si un país cuenta con dos niveles de entes locales intermedios, se distinguirán estos niveles. Por último, cabe observar que la última columna (Intervenciones) es, por el contrario, un indicador de no-especialización, debido a la diversidad de los beneficiarios de las subvenciones y también al margen de maniobra en el plano presupuestario.

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Tabla 4. Especialización de las competencias de los entes locales intermedios - competencias cuyo total supera el 50% de los gastos totales

PAÍS

Acción social y ayuda social

Alemania - Kreis

X

Bélgica - Provinces (W) - Provinces (FI)

X

Hospitales, atención médica, sanidad pública

X X

X

Dinamarca 2007 - Region

X

X

Francia * Département * Région

X

X

X

Hungría - Megyei

X

X

X X

X

X X

X

X

X

X

X (infancia, juventud)

X

X

X

X X

Reino Unido (Inglaterra) - Counties

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X

X

Noruega - Fylke (condado)

Suecia - Landsting (consejo de condado)

X

X

Italia - Provincia

Polonia * Powiat (distrito) * Wojewódstwo (región)

X X

X

X

Grecia - Nomos

Países Bajos - Province

Educación Vivienda/ Transporte, Medio Intervenciones (centros hábitat carreteras, ambiente, (desarrollo y/o infraestructuras residuos económico, personal), ayuda a los formación municipios, profesional cultura)

X

Croacia - Zupanije

España * Diputaciones, consejos, cabildos * Diputaciones de régimen foral

Cultura

X

X

X

Esta tabla podría completarse, pero permite ya hacer algunas observaciones. Debemos destacar de nuevo que la tabla no tiene como objetivo reflejar todas las competencias de los entes locales intermedios, sino sólo la concentración y la especialización de los mismos en ciertas funciones, según su importancia presupuestaria. Ciertamente, el presupuesto no es un indicador directo, ya que se subestiman competencias importantes en el plano político y administrativo, especialmente las referentes a las materias de planificación espacial y de urbanismo, así como las delegadas por el Estado o el poder regional, que, en la mayoría de los casos, sólo recorren a medios de administración general. A pesar de estas limitaciones, se observa que en la mayoría de los países más del 50% de los gastos presupuestarios son absorbidos por una o dos grandes funciones. En algunos casos, una sola función es suficiente para sobrepasar este umbral: la educación para los condados ingleses y noruegos; el sistema hospitalario que representa el 80% de los gastos de los consejos de condado en Suecia; las funciones sociales para los départements franceses que representan más de la mitad de los gastos corrientes, pero algo menos de los totales, aunque si añadimos las carreteras e infraestructuras, generadoras de gastos de inversión, estas dos funciones superan el 57%. En cambio, en algunos países, los entes locales intermedios parecen menos especializados. Es el caso de los distritos (Landkreise) alemanes, que aparecen como una caja de redistribución al lado de sus competencias en materia social; sucede lo mismo con las diputaciones provinciales españolas, cuya situación varía, sin embargo, de manera importante de una región a otra y, en especial, en el caso de las diputaciones forales. Es también el caso de las provincias holandesas y flamencas —aunque no de las valonas, que se muestran más especializadas. Esta polivalencia se refleja en particular en la importancia de los gastos referentes a intervenciones (última columna de la tabla). Se observará que una menor especialización no significa necesariamente una posición más fuerte en el plano institucional y político; al contrario, la identificación a nivel intermedio con funciones consideradas esenciales puede garantizar su legitimidad. Se observará también que en los países que tienen entes locales intermedios a dos niveles distintos, el ente más reciente no se escapa de esta tendencia a la especialización, tal como demuestran los casos de Francia y Polonia, si bien con matices distintos en cada país: las transferencias de competencias de los últimos años han tendido a concentrar los presupuestos regionales en un pequeño número de funciones en Francia, en detrimento del margen de maniobra presupuestaria de las regiones, mientras

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que en Polonia, desde el año 2000, la consolidación de la institución parece ir acompañada de cierta diversificación de las funciones garantizadas, según la evolución de la estructura funcional de los presupuestos regionales. Las competencias de los entes locales intermedios revelan también reacciones reflejas en ciertas funciones presentes en todos los casos, aunque no aparezcan en primer plano: las funciones sociales (salvo en las provincias italianas y los condados suecos), las carreteras y el transporte, así como la educación, aunque de forma diferenciada, según si la competencia se extiende o no al personal, y los niveles y tipos de educación afectados; la educación sólo parece ausente de las competencias de las provincias holandesas. Se observan también con frecuencia a nivel intermedio competencias en materia de planificación espacial, salvo en Bélgica, España y Grecia; en Francia, durante los últimos años, los départements han recibido ciertas competencias en materia de planificación en ámbitos particulares. Por último, las competencias delegadas caracterizan en bastantes casos los entes locales intermedios, excepto en el Reino Unido, donde la concepción jurídica de los poderes de las autoridades locales priva esta noción de sentido, y en Francia, donde sigue siendo excepcional a pesar de ciertas disposiciones en este sentido en recientes leyes. La delegación de los municipios a los entes locales intermedios (España y Alemania) es menos frecuente que la delegación por parte del Estado. No obstante, aparte del caso de las competencias delegadas, la Constitución y la legislación excluyen, en general, el control del ente intermedio en el nivel inferior. A veces, es la consecuencia de una distribución estricta de las competencias y de una especialización funcional del nivel intermedio, como en los países nórdicos (Dinamarca, Noruega y Suecia), que hace que este tipo de control no tenga razón de ser; lo mismo sucede en Inglaterra allí donde existen los dos niveles (condado y distrito), ya que semejante poder sólo podría resultar de un poder atribuido por la ley. En otros casos, resulta de las disposiciones constitucionales que dan preferencia a los municipios para el ejercicio de las competencias relacionadas con la libre administración de los entes locales (Alemania —papel subsidiario del distrito con relación al municipio—,12 España, Hungría, Polonia, la República Checa y Eslovaquia) o de la ley (Grecia). En Francia, la ley y, desde la revisión constitucional de 2003, la Constitución prohíben cualquier tutela de un ente local sobre otro; esta disposición prohíbe a un département o a una región utilizar sus poderes financieros para condicio-

12. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 1988 «Municipio de Ratstede» (BVerfGE 1988…).

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nar las decisiones de los municipios o sus agrupaciones (esta norma se incluye en la nueva norma sobre el agua de 30 de diciembre de 2006 a propósito de la decisión del modo de gestión del servicio público de suministro de agua). Sin embargo, ello no excluye que los municipios estén vinculados por acciones realizadas por el ente local intermedio en el marco de sus propias competencias, por ejemplo, si se trata de documentos de planificación con un valor reglamentario (este caso se observa en Francia, en los départements y algunas regiones, y en Italia, en las provincias). Sin embargo, existen algunas excepciones notables. En Italia, también, las leyes regionales de ordenación y de urbanismo confían a menudo el control de los documentos municipales de urbanismo a la provincia. Algo similar sucede en los Países Bajos, donde la Comisión de Urbanismo, que juzga los documentos municipales de urbanismo respecto a la ley y las disposiciones imperativas de planificación nacional, depende del órgano ejecutivo de la provincia. No obstante, esta tutela provincial finalizará con la entrada en vigor, durante el último trimestre de 2007, de la nueva Ley sobre ordenación territorial (Wet op Ruimtelijke Ordening), de 20 de octubre de 2006. En Bélgica, la Diputación Permanente de la Provincia, reemplazada en Valonia por el Colegio Provincial por un decreto regional (acto legislativo) de febrero de 2007, ejerce la tutela sobre los municipios en nombre de la región. En Rumanía, la provincia conserva el poder de coordinar la acción de los municipios.

B. Recursos de los entes locales intermedios Nos limitaremos aquí a los aspectos significativos en cuanto a las competencias y al perfil institucional de los entes locales intermedios, ya que en otro informe se tratan sus finanzas. Se considerarán dos aspectos: en primer lugar, una tendencia a la simetría del sistema de recursos a nivel municipal y a nivel intermedio; y en segundo lugar, los casos en los que el nivel intermedio es financiado, al menos parcialmente, por el nivel municipal. La simetría del sistema de recursos significa que las finanzas de los entes locales intermedios presentan una estructura cercana a la de los municipios. En los países donde las finanzas municipales están dominadas por los recursos procedentes de la fiscalidad local (un 40% o más de los recursos totales),13 ocurre lo mismo con los entes locales intermedios. Se

13. Sobre la justificación de este umbral, véase el capítulo «Europe», de Gérard Marcou, en el Informe mundial sobre el estado de la descentralización y la democracia local, publicado por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2007, de próxima publicación).

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puede comprobar tanto en Noruega (donde los porcentajes máximos son fijados tanto por el Parlamento como por los municipios y condados) como en Suecia (pero no en Dinamarca) y en los países de la Europa occidental, donde la fiscalidad local es el principal recurso de los entes locales (Bélgica, sobre todo en Flandes, Francia, tanto en los départements como en las regiones, e Italia). En los países donde las finanzas locales se basan en la participación en el producto de impuestos compartidos, sucede con los entes locales de todos los niveles (Croacia, Hungría, Moldavia, Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Rumanía). También sucede cuando las finanzas locales se basan en transferencias presupuestarias (Inglaterra, Irlanda y los Países Bajos). Sin embargo, en algunos países, una parte significativa de los recursos de los entes locales intermedios procede de contribuciones obligatorias de los municipios. Esta situación se observa en Alemania, en Dinamarca desde la reforma que establece las regiones, y en Francia, donde, por el contrario, se está suprimiendo este tipo de financiación. En Alemania, el principal recurso de los distritos (Kreise) es el «reparto municipal» (Kreisumlage). Se trata de una contribución impuesta por el Consejo de Distrito a todos los municipios del distrito, y que reparte entre todos los municipios, según un porcentaje que vota en función de los gastos que se deben cubrir. Además, en función de su nivel de riqueza, los distritos gozan de una dotación de equiparación del Land. Se les añaden subvenciones de inversión y ayudas económicas para la financiación de funciones administrativas delegadas por el Estado. El reparto municipal representa, en los Länder del oeste, poco menos del 50% del total de los recursos, y las distintas transferencias presupuestarias del Land, poco más de un tercio; sin embargo, en los Länder del este estas últimas representan dos tercios de los recursos, mientras que el reparto municipal sólo representa el 23% aproximadamente (previsiones para 2006).14 En Francia, los municipios y sus agrupaciones participan desde hace tiempo en dos categorías de gastos que corren a cargo del département: los gastos de ayuda social y los de lucha contra los incendios y salvamento. Sin embargo, desde 1999, varias leyes han iniciado una aclaración sobre el reparto de las competencias en determinados ámbitos y han provocado una «reducción» de las financiaciones. Hasta el momento, como el département tiene plenas competencias en materia de ayuda social desde la Ley de 7 de enero de 1983, se había mantenido la participación de los municipios en la financiación de esta función. El Consejo General (elegido por el département) fijaba así anualmente el importe global de la contribución de los municipios y la repartía entre los municipios del 14. Fuente: Deutscher Landkreistag, 2006.

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département sobre la base de su contribución en 1984, actualizada en función de los criterios determinados por la ley (potencial fiscal, importe de la dotación global de funcionamiento —principal ayuda del Estado a los municipios—, estructura de la población, situación del empleo, número de beneficiarios de la ayuda social y número de admisiones a la ayuda social). Del mismo modo, se mantuvo la participación financiera de los municipios en la financiación de la creación del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento, bajo la forma de una institución pública que administra los medios operativos desde una ley de 1996. El Consejo de Administración de la institución pública, que preside el presidente del Consejo General, fija la contribución del département en el presupuesto del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento y adopta las modalidades de cálculo y reparto de las contribuciones de los municipios y sus agrupaciones. Sin embargo, después, el legislador prefirió relacionar estrictamente el ejercicio de la competencia y la responsabilidad financiera. Desde el año 2000, los municipios ya no contribuyen en los gastos de ayuda social del département. La dotación global de funcionamiento de cada municipio se redujo entonces respecto al importe anterior de dicha participación y, a partir de 2008, los municipios dejarán de contribuir en los gastos del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento, y el importe de esa contribución se deducirá del importe de su dotación global de funcionamiento. Como compensación, se aumentó la dotación global de funcionamiento de los départements y la ley les atribuyó, para el funcionamiento del Servicio Departamental de Incendios y Salvamento, una parte del impuesto especial sobre los planes de pensiones, si el aumento de la dotación global de funcionamiento resulta ser insuficiente. La reforma territorial que entró en vigor en Dinamarca el pasado 1 de enero de 2007 adoptó una opción contraria. Las cinco regiones que sustituyeron los catorce condados ya no tienen recursos fiscales y se financian solamente por medio de transferencias. Esencialmente, se trata de una dotación del Estado (el 75% de los gastos de la región en materia de sanidad) que financia el funcionamiento del sistema hospitalario con la finalidad de garantizar el mismo nivel de servicio al conjunto del territorio, completada por una dotación (el 5%) destinada a fomentar el crecimiento de actividad de los hospitales de las regiones. Para financiar esta dotación, se crea un nuevo impuesto, la contribución a la sanidad (un 8% de la renta), en lugar del impuesto sobre la renta de los condados, que desaparece. No obstante, los municipios deben contribuir en la financiación del sistema hospitalario mediante una participación votada por el Consejo Regional dentro de los límites fijados por la ley; aun así, una mayoría de dos tercios de los municipios puede poner el veto a un aumento de su contribución si ésta supera la evolución de los precios y salarios. Esta participación de los municipios debería representar cerca del 10% de los gas107

tos de sanidad de la región. Los municipios contribuyen aún en la financiación del sistema de sanidad por medio de una participación calculada en función del nivel de actividad de la atención médica en su territorio: la idea es que si las políticas municipales de prevención hacen disminuir el volumen de atención médica hospitalaria, se disminuirá dicha participación de los municipios, y viceversa. Esta participación en función de la actividad de la atención médica debería también representar una media del 10% de la suma de los gastos de sanidad de las regiones. Por último, los municipios deben también participar en la financiación de otras competencias regionales (servicios sociales de competencia regional y centros de educación especial), consideradas competencias delegadas de los municipios. Estas diferencias de concepción sobre la participación de los municipios se relacionan con distintos enfoques de las competencias locales. Mientras que en Francia las competencias del département se consideran propias e independientes de las municipales, en cuya financiación los municipios no deben contribuir, en Alemania y Dinamarca las competencias locales se consideran esencialmente de tipo municipal y, por ese motivo, la ley organiza la contribución de los municipios en su financiación por medio del ente intermedio, bajo reserva de las ayudas del Estado, por razones funcionales o de solidaridad.

5. INSTITUCIONES DE LOS ENTES LOCALES INTERMEDIOS Las instituciones de los entes locales intermedios no han quedado al margen de la evolución de las instituciones municipales que tienden a reforzar la democracia local y el control de los ciudadanos. De manera general, cuando existen entes locales intermedios, sus instituciones se han acercado, mediante reformas sucesivas, a las instituciones municipales y se han alejado de las autoridades administrativas del Estado, a las cuales han estado vinculadas históricamente (véase más arriba, apartado I). Actualmente, podemos diferenciar las instituciones de los entes locales intermedios según tres criterios: 1) el modo de elección del consejo: directo o indirecto; 2) el modo de relación entre estas instituciones y el poder local o regional, y 3) el modo de formación del ejecutivo: colegial o no, elegido por el consejo o directamente por los ciudadanos. En relación con estos tres criterios, el modelo predominante es el de un consejo elegido por sufragio universal directo, con un ejecutivo colegial elegido por el consejo, separado de la autoridad administrativa del Estado.

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A. Modo de elección del consejo España es actualmente, junto con Albania, el único país de Europa donde el consejo del ente local intermedio, la Diputación Provincial, se elige por sufragio indirecto. Se trata de una elección por sufragio indirecto y no de una representación de distintos consejos municipales considerados individualmente. Esta elección es regulada por los artículos del 204 al 209 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Sus líneas generales se pueden resumir del modo siguiente: el número de diputados varía según la población de la provincia, de 25 (hasta 500.000 habitantes) a 51 (3.500.001 habitantes o más). Además, la comisión electoral provincial reparte los escaños entre circunscripciones (partidos judiciales) en función del número de habitantes, y cada una de estas circunscripciones debe tener como mínimo un diputado, pero ninguna puede representar más de tres quintas partes del efectivo de la Diputación Provincial. Tras la constitución de los consejos municipales, que se realiza después de las elecciones municipales, la comisión electoral de la zona establece la lista de todos los partidos, grupos o coaliciones que han obtenido representación en los consejos municipales, y los clasifica por orden decreciente según el número de votos obtenidos. Esta comisión electoral reparte, a continuación, los escaños de cada circunscripción entre los partidos, los grupos o las coaliciones representados en proporción con el número de votos que han obtenido. Por último, se convoca por separado a los concejales municipales de cada partido, grupo o coalición de la circunscripción para designar entre los mismos aquellos que van a ocupar los escaños que les corresponden en la Diputación Provincial. Así pues, la Diputación es, desde el punto de vista de su composición, una representación de partidos de los concejales municipales. En función del número de circunscripciones, un número mayor o menor de ciudades están representadas en el seno de la Diputación Provincial, mientras que los municipios más pequeños están representados colectivamente. En Noruega, los consejos de condado se eligieron durante mucho tiempo por sufragio indirecto y constituían una representación colectiva de los municipios del condado. Este sistema se abandonó a principios de los años setenta y las primeras elecciones directas de los consejos de condado se celebraron en 1975. En Hungría, la introducción de un régimen de autonomía local, en 1990, en un principio, dio lugar a un debate sobre el mantenimiento y el papel de la provincia (megyei), que se identificaba por aquel entonces con la centralización del régimen comunista. Finalmente, la provincia se mantuvo como ente local con la misión de ejercer las únicas competencias que los municipios no pudiesen llevar a cabo y, para preservar la supremacía de los municipios, la Ley de 1990 previó en un principio la elección por 109

sufragio indirecto de la Asamblea General de la Provincia. Así pues, ésta fue al principio una representación de los consejos municipales. Sin embargo, la Ley de 1994, que modificaba la ley inicial sobre la autonomía local, introdujo la elección directa de la Asamblea General de Provincia. Esta reforma se explica, sin duda, no sólo por la voluntad de dar plena legitimidad democrática a la provincia, sino también por el hecho de que las provincias han asumido competencias bastante amplias, debido a la fragmentación municipal. Por último, cabe recordar que en Francia los consejos regionales de la Ley de 5 de julio de 1972 estaban formados esencialmente por representantes de los entes locales y sus agrupaciones. La región era, por aquel entonces, una institución pública. Su transformación en ente territorial mediante la Ley de 2 de marzo de 1982 condujo a introducir la elección de los consejos regionales por sufragio directo, comicios que tuvieron lugar por primera vez en 1986. Albania, por su parte, está dividida en doce regiones cuya extensión no supera la de un département francés. Sin embargo, el Consejo Regional es una emanación de los municipios que componen la región. Según la Constitución (art. del 108 al 110) y la Ley 8652 de 2000, el Consejo Regional se compone de representantes de los consejos municipales, en función de su población, y de los alcaldes de todos los municipios de la región. Se trata de un caso límite, en relación con los criterios que hemos definido, ya que en el caso de Albania, la composición del Consejo Regional se reduce a una representación de los municipios considerados individualmente. No obstante, la Constitución reconoce muchas regiones como «unidades de administración local», al igual que los municipios o las autoridades locales, aunque estas últimas se califican como unidades de base y, bajo este concepto, se eligen por sufragio directo. Sin embargo, el tema se debate en Albania, y sus autoridades, en el marco del programa que presentaron para el Pacto de Estabilidad para el Sureste de Europa con motivo de la conferencia de Skopje de noviembre de 2006, anunciaron una reforma destinada a introducir la elección directa de los consejos regionales antes de finales de 2007. Dicha reforma supone, sin embargo, una revisión de los artículos del 108 al 110 de la Constitución.

B. Modo de relación entre las instituciones de nivel intermedio y el poder local o regional No se trata de estudiar de nuevo la existencia a nivel intermedio de la organización territorial de una autoridad y de administraciones dependientes del poder central o regional. Como ya se ha recordado, este tipo de 110

autoridades y administraciones constituyen la norma general, incluso en países donde no era tradicional. Sin embargo, la tendencia general es diferenciar las instituciones locales, aquellas que representan el ente local, y las instituciones subordinadas del Estado o del poder regional. Consideramos más bien aquí los casos en los que las instituciones electivas de los entes locales intermedios deben ejercer ciertas funciones por cuenta de las autoridades superiores. En algunos países, la importancia de las funciones delegadas por las autoridades superiores lleva a las instituciones de los entes locales intermedios a desempeñar un papel especial en relación con los municipios. Esta situación es típica en Alemania. El ejecutivo electo del Consejo de Distrito actual es, en cierta medida, heredero del antiguo Landrat, que era nombrado por el poder central. En la pasada década de los años sesenta, y de nuevo durante los últimos años, especialmente en los Länder del este, los gobiernos han delegado el ejercicio de nuevas y numerosas atribuciones del Estado al ejecutivo del distrito. Entre aquellas que fueron delegadas hace más tiempo, figura el control sobre los municipios y sus agrupaciones que forman parte del distrito. Las autoridades administrativas del gobierno del Land ejercen el control sobre el distrito o las ciudades independientes del distrito. Además, la administración del distrito (por ejemplo, los permisos de construcción, los permisos de conducir, los permisos de caza, la expedición de certificados de matriculación de vehículos, etc.) ejerce numerosas funciones de política administrativa de competencia estatal. El ejecutivo del distrito (cuyo nombre, estatus y atribuciones varían de un Land a otro) es, al mismo tiempo, jefe de la administración de un ente local y jefe de una administración del Estado. Así pues, la administración del distrito es, desde un punto de vista funcional, una administración del Estado bajo la dirección de un cargo electo local. En la República Checa, las regiones fueron establecidas mediante la Ley 129/2000, posterior a la Ley Constitucional de 1997, que les concedía una base legal. La región (kraj) es administrada por una asamblea representativa (zastupitelstvo), cuyos miembros son elegidos para un mandato de cuatro años por sufragio directo. La asamblea regional elige en su seno al gobernador (hejtman) de la región, a sus vicepresidentes, y forma sus comisiones, en las que puede elegir, al lado de sus propios miembros, a otros ciudadanos. El órgano ejecutivo de la asamblea es el consejo (rada), formado por el presidente de la región, los vicepresidentes y otros miembros electos. Las regiones pueden cooperar libremente, en las mismas condiciones que los municipios, ya sea sobre la base de un contrato, ya sea por la formación de una autoridad conjunta que goza de personalidad jurídica.

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La oficina regional (krajský úřad), que constituye la administración regional, está bajo la autoridad del gobernador de la región. Éste se encarga, al mismo tiempo, de las competencias propias de la región y de las que le son delegadas por el Estado; el director es nombrado por el gobernador con el acuerdo del ministro de Interior. Este procedimiento, que se justifica por las competencias que ejerce del Estado, creó dificultades en las regiones donde la oposición al gobierno ganó las elecciones. Tras la creación de las oficinas regionales, todos los servicios externos regionales de los ministerios cesaron sus actividades, que fueron proseguidas por la oficina regional, mientras que los relacionados con los distritos se mantuvieron. La principal excepción fue la de las oficinas de la administración escolar de los distritos, que fueron suprimidas y cuyas atribuciones fueron transferidas a las regiones. Tras la creación de las regiones, las oficinas y las asambleas de distritos (consultivas) fueron suprimidas el 31 de diciembre de 2002, y las atribuciones administrativas de las oficinas de distrito se distribuirán entre las oficinas regionales y los municipios «designados» para ejercer algunas de las funciones en nombre del Estado en una circunscripción que reúna su territorio y el de un determinado número de municipios colindantes (Ley 147/2000 sobre las Oficinas de Distrito). Estos municipios con competencias ampliadas (denominados también de tercer nivel) son en total 193. Tanto en el caso de numerosas decisiones administrativas regidas por el código de procedimiento administrativo como de competencias de gestión financiadas por las dotaciones del Estado, las competencias delegadas dominan la actividad de las instituciones regionales checas. En los países con autonomías regionales, las instituciones de los entes locales intermedios tradicionales ven evolucionar su perfil a medida que los poderes regionales los van supeditando. Esta evolución se traduce en reformas legislativas más o menos importantes. En Italia, las leyes regionales delegan atribuciones de coordinación y control a las provincias respecto a los municipios, especialmente en materia de ordenación y urbanismo, medio ambiente y transporte. En Bélgica se produce una diferenciación institucional que refleja la separación de las funciones del Estado federal, residuales, y las de las regiones y comunidades, que van acompañadas de tutelas administrativas específicas. Este proceso está más avanzado en Valonia, donde, desde la reforma de febrero de 2007, el Colegio Provincial sucede a la antigua Diputación Permanente, que presidía el gobernador nombrado por el rey. Ahora, el gobernador sale del Colegio Provincial, y este órgano, elegido por el Consejo Provincial, ejerce, por delegación de la región, la tutela sobre los entes locales, por lo menos en lo referente a las competencias regionales o de la comunidad cuya tutela no está atribuida a otra autoridad (cf. más arriba). 112

En los Países Bajos, las instituciones de las provincias y de los municipios realizan una integración más profunda con el Estado, según una tradición administrativa que se remonta al siglo XIX. Los municipios y las provincias son administrados por un consejo elegido por sufragio directo, un cuerpo ejecutivo y el alcalde o, respectivamente, el comisario de la reina. No obstante, el alcalde siempre es nombrado por decreto real, al igual que el comisario de la reina a nivel provincial. Este poder de nombramiento no es meramente formal, aunque se ejerza a partir de una recomendación del consejo. A nivel provincial, el ejecutivo (college van Gedeputeerden Staten = diputación) está formado por regidores (gedeputeerden) elegidos por los Estados provinciales (consejo elegido por sufragio directo) y el comisario de la reina es su presidente. La Ley de 7 de marzo de 2002 y la Ley sobre las Provincias de 10 de septiembre de 1992, modificada por la Ley de 16 de enero de 2003, introdujeron una reforma importante, conocida con el nombre de dualización (dualisering), que consiste en separar el ejecutivo de la asamblea. Ahora, los regidores (diputados provinciales) ya no pueden ser miembros del consejo y el órgano ejecutivo concentra casi todos los poderes administrativos. En contrapartida, se ha querido reforzar el papel de dirección política y de control de la asamblea. Cabe observar que la diferencia de duración de los mandatos contribuye también a la dualización: cuatro años para el consejo y los regidores; seis años para el alcalde (el comisario de la reina).15 Esta reforma, que se basa en un principio democrático, se debe relacionar con la reforma de la gestión pública seguida desde hace años en los Países Bajos. La clara separación de la asamblea y del ejecutivo tiene como objetivo también reforzar la responsabilidad de gestión del ejecutivo, que ejecuta un «presupuesto de actuación», que distingue mejor las consignaciones presupuestarias en función de las actividades que hay que ejercer, relacionando los compromisos, los productos y los resultados. De este modo, se debe poder evaluar la gestión del ejecutivo, tanto si se trata de asuntos locales como, por el contrario, de competencias obligatorias atribuidas por la ley. Las instituciones provinciales ejercen un determinado número de atribuciones por cuenta del Estado, así como el control de los municipios. El comisario de la reina desempeña un papel importante en el proceso de nombramiento de los alcaldes. Valida las actas de los Estados provinciales o del ejecutivo y vela por su ejecución. Fomenta la cooperación entre los servicios del Estado y los entes locales. Además, tiene atribuciones en materia de seguridad civil. El comisario de la reina, a pesar de formar par15. La duración del mandato de los regidores y de la asamblea es la misma, a nivel municipal y provincial (cuatro años). El consejo municipal y la asamblea provincial no se pueden disolver entre dos elecciones (Constitución, art. 129.4).

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te del ejecutivo provincial que preside, es esencialmente una autoridad del Estado. En cambio, el jefe de la administración provincial es nombrado exclusivamente por los Estados provinciales. Por último, las instituciones provinciales ejercen el control sobre los municipios. En especial, los municipios transmiten su presupuesto y sus cuentas anuales al ejecutivo provincial. Sin embargo, esta tutela se reducirá con la entrada en vigor de la nueva Ley sobre ordenación territorial (Ley de 20 de octubre de 2006), que suprime la aprobación de los planos de urbanismo municipales por el ejecutivo provincial (cf. más arriba).

C. Modo de formación del ejecutivo El último factor de diferenciación concierne al modo de formación del ejecutivo. En la mayoría de países, el ejecutivo de los entes locales intermedios es elegido por el consejo constituido por sufragio universal directo y es colegial. Esto sucede, además de en Bélgica y los Países Bajos, en los países nórdicos, en Inglaterra e Irlanda para los consejos de condado, y en Italia, Polonia, la República Checa y Hungría, especialmente. Otros países se distinguen por la concentración de poderes en manos del ejecutivo y por la elección directa del mismo. En España, la reforma de 1999 (Ley 11/1999, de 21 de abril) se propuso reforzar el ejecutivo de las diputaciones provinciales al igual que los poderes del alcalde. La junta general o pleno de la Diputación Provincial elige a su presidente y a los vicepresidentes, quienes forman parte de la Comisión Administrativa o Comisión de Gobierno. La Comisión de Gobierno también está formada por el pleno de la Diputación Provincial, que nombra y revoca a sus miembros individualmente, sin que su ejecutivo global pueda superar el tercio de los miembros de la Diputación Provincial. Sin embargo, es el presidente quien dirige el gobierno y la administración de la Diputación Provincial, convoca y preside las sesiones del pleno de la Diputación, así como de la Comisión de Gobierno. El presidente también dirige los servicios de la comunidad autónoma cuya gestión se ha delegado a la Diputación Provincial. En cuanto a la Comisión de Gobierno, su papel es asistir al presidente, quien determina las atribuciones que delega a sus miembros (LBRL 7/1985, de 21 de abril, en especial del art. 32 al 35). La reforma de 1999 en España acercó la organización de la Diputación Provincial a la del Consejo General francés. Ciertamente, éste es elegido por sufragio directo, a razón de un consejero por cantón, mediante votación mayoritaria a dos vueltas, con renovación de la mitad de sus representantes cada tres años, y sus competencias son mucho más amplias que 114

las de la Diputación Provincial. Sin embargo, desde el punto de vista institucional, el mismo consejo elige al presidente del Consejo General, al igual que a los vicepresidentes. El presidente concentra en su persona los poderes del ejecutivo; puede delegar parte de sus atribuciones a los vicepresidentes, pero también puede revocar las delegaciones que ha concedido. La Comisión Permanente es un órgano colegial representativo del Consejo General; está presidida por el presidente del Consejo General y está formada por los vicepresidentes, así como por otros miembros elegidos por el Consejo General. Asiste al presidente, pero su función principal es adoptar las deliberaciones del Consejo dentro de los límites de las delegaciones consentidas por el mismo. El gabinete está formado por el presidente y miembros de la Comisión Permanente que han recibido la delegación del presidente del Consejo General. Es un órgano de trabajo, pero, como cuerpo, no ejerce ninguna competencia propia (cf. Código General de los Entes Territoriales, Ley 3122, art. del 1 al 8). La elección por sufragio directo del ejecutivo de los entes locales intermedios es bastante poco habitual. No obstante, se ha impuesto en algunos países por la voluntad de poner el régimen de las instituciones locales intermedias al mismo nivel que las municipales. Existe en algunos Länder alemanes, tras la ola de reformas de las leyes municipales de los Länder que, durante la pasada década de los noventa, condujo a la generalización de la elección del alcalde por sufragio universal directo, cuando sólo existía en el sur de Alemania. La elección directa del ejecutivo del distrito (Kreis) se impuso en Baviera y en los Länder del este. En Italia, la elección de los presidentes de las provincias por sufragio universal directo se introdujo junto con la de los alcaldes (Ley 81/1993). Por último, merece unas líneas aparte la reforma griega de 1994. La Ley 2218/1994 transformó el nomos en ente territorial, de acuerdo con el artículo 102 de la Constitución. En lo sucesivo, se instituyó a nivel de la prefectura un consejo electo y un ejecutivo electo, ambos por sufragio universal directo y según unas modalidades idénticas a las previstas para los municipios. En este sentido, se puede hablar de municipalización del nomos. La autoridad del Estado dejaba de existir a nivel del nomos para dar paso a un ente local. Así pues, la prefectura está administrada hoy por un consejo elegido por cuatro años por sufragio universal directo del siguiente modo: tres quintas partes de los escaños se atribuyen a la lista que obtiene la mayoría absoluta de los votos, eventualmente después de una segunda vuelta limitada a dos listas; el candidato que encabeza la lista en cuestión, designado como candidato al cargo de prefecto, es elegido prefecto de la provincia; los demás escaños se distribuyen por repre-

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sentación proporcional entre las demás listas. Ningún prefecto puede ser reelegido (Ley 2218/1994, art. 6). El Consejo de Prefectura elige un comité de prefectura que tiene, además del presidente, de cuatro a seis miembros según la importancia de la provincia. Es un órgano de decisión, especialmente para la ejecución del presupuesto y la contratación pública, que prepara las deliberaciones del Consejo de Prefectura y ejerce las atribuciones que éste le delega. Una comisión económica y social representa a los municipios (a través de la Unión Departamental de Ayuntamientos y Municipios), a los intereses socioprofesionales y, además, a las asociaciones y al personal de la prefectura en el Consejo de Prefectura. Una dificultad que se plantea es que las atribuciones de los prefectos tal como se habían definido para el representante del Estado no han sido modificadas hasta el momento. Durante los años posteriores, algunas de estas atribuciones fueron retiradas a los prefectos, mediante medidas especiales que a menudo fueron interpretadas como medidas de recentralización, pero que no eran sino la consecuencia del cambio de naturaleza de la institución.

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CONCLUSIÓN Al término del presente estudio, podemos evaluar la extraordinaria diversidad de las instituciones locales en Europa. Es el caso tanto de los entes locales intermedios como de los municipios o poderes regionales. Con todo, se desprenden algunas tendencias comunes. Es fácil observar que la evolución de los entes locales intermedios no es autónoma, sino que se relaciona estrechamente con la evolución del régimen municipal y la organización del nivel superior si éste se caracteriza por la federalización o la creación de autonomías regionales. Sin embargo, la correlación no es total. Se observa, así mismo, la tendencia general a diferenciar las instituciones de los entes locales intermedios en relación con las autoridades subordinadas del Estado en su circunscripción. Por último, desde el punto de vista político, la elección por sufragio universal directo tiende a imponerse incluso cuando podrían existir buenas razones para mantener una elección por sufragio indirecto. En cualquier caso, si bien las funciones de los entes locales intermedios se ven afectadas por el desarrollo de las de los municipios o sus agrupaciones, por un lado, y de los poderes regionales, por otro, se observa que estas evoluciones, por ahora, no conducen a la desaparición de los entes locales intermedios. Tan sólo el Reino Unido aparece como una excepción, con la generalización de los consejos unitarios, cuya prosecución hasta julio de 2007 anuncia el Libro Blanco de octubre de 2006.

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4. MESA REDONDA: EXPERIENCIAS EUROPEAS DE MODERNIZACIÓN Y REFORMA Sr. Antonio Saita Presidente de la provincia de Turín

Buenos días a todos. Expreso mi agradecimiento, en primer lugar, a la Diputación de Barcelona por esta invitación, que me ofrece la posibilidad de contar la experiencia italiana, pero también de conocer otras experiencias, las experiencias europeas. Bien, el tema de la entidad intermedia, como se ha discutido ya hoy en otros momentos, es un tema que concierne a todos los países europeos. En lo que respecta a Italia, puedo decir que el poder, el papel de la entidad intermedia, se ha construido a lo largo de los años en fases alternas ligadas, entre otras cosas, a las relaciones de poder entre los diferentes sistemas locales. Ha habido momentos en los cuales la posición de la región (regione) ha prevalecido. Ha habido momentos en los cuales ha prevalecido la posición de los ayuntamientos (comuni), que son muchos y numerosos. Pero, si observamos cuál ha sido la evolución en su conjunto, a día de hoy podemos constatar que la entidad intermedia, en este caso la provincia, es una provincia fuerte, se ha reforzado, ha definido mejor cuáles son sus tareas, cuáles son sus responsabilidades. Al refuerzo del papel de la provincia italiana ha contribuido también, sin duda, el sistema de elección. Yo, como mis colegas italianos, los presidentes, he sido elegido directamente por el pueblo, al igual que lo ha sido el Consejo Provincial (Consiglio Provinciale), y, del mismo modo, es importante destacar que, en la Junta (Giunta), los componentes de la Junta no son consejeros, sino que han sido elegidos directamente por el presidente como colaboradores suyos. Esto significa que la entidad intermedia, desde el punto de vista de la democracia, tiene el mismo rango que los grandes ayuntamientos. Y está claro que, puesto que este poder emana del pueblo, los intentos de la región, algunas veces, y los de los grandes ayuntamientos, en otras situaciones, han sido intentos a los que, de alguna manera, se les ha dado marcha atrás; pero se han tenido en cuenta las elecciones directas. Yo no detallaré, por tanto, el recorrido de estos años, que ha sido un recorrido muy articulado. Hoy podemos decir que la reciente modificación constitucional italiana del 2001 ha reconocido, ha confirmado, el papel que la provincia ha ido asumiendo a lo largo del tiempo; la constitución italiana dice claramente que la República se divide en regiones, provincias, ayuntamientos, y aquí debo también añadir la ciudad metropolitana. 121

Por tanto, hay un reconocimiento de carácter constitucional. A día de hoy, las competencias de la provincia son, en parte, las tradicionales, las que derivan, entre otras cosas, de los acontecimientos históricos, del rango de las provincias italianas de origen napoleónico. Después, poco a poco, se convirtió en un órgano de descentralización estatal. Por tanto, las competencias históricas son las referidas a la viabilidad, a la asistencia social. Pero, con el tiempo, a través de un proceso de transferencia de competencias, no sólo estatal, sino también por parte de las regiones, sus tareas han pasado a ser mucho más amplias. Debo decir, en honor a la verdad, que la situación no es la misma en toda Italia, pues las competencias dependen también de lo que hayan hecho las regiones: la ley obligaba a realizar algunas transferencias, pero esto no se ha cumplido. Por tanto, en el ámbito de mi realidad, de la provincia de Turín, puedo decir que, puesto que se han verificado las transferencias que debía realizar la región, a día de hoy tenemos un gran número de competencias y de transferencias por parte de la región. Tenemos una autonomía impositiva reducida; sólo para darles una idea de la medida de las competencias regionales, diré que en torno a un tercio del balance de la provincia de Turín deriva de transferencias regionales. A día de hoy, ejercemos las competencias clásicas; además, tenemos competencias en materia territorial, en materia urbanística, en materia de recogida de residuos, en materia de servicios hídricos, transporte, formación profesional, servicios de colocación; es decir, en esencia, la provincia se ha definido, poco a poco, como ente de gestión de problemas de área amplia; de hecho, así llamamos a la provincia en Italia: entidad de área amplia (Ente di Area Vasta). Y las relaciones de la provincia son relaciones más directas en comparación con los ayuntamientos y con las empresas, puesto que nos ocupamos también de desarrollo local, mientras que el papel de los ayuntamientos, en cambio, se está definiendo poco a poco como el de una entidad que asume funciones relativas a la persona, a la vida de la persona. Ésta, por así decirlo, es la gran línea de división dentro de los principios que hoy en día forman parte de la cultura política no sólo nacional, sino también internacional. Éste es, por tanto, el panorama a día de hoy. Nosotros estamos, por así decirlo, satisfechos. Estamos satisfechos, y evidentemente no se trata de un juicio personal, sino que esto es así porque nos damos cuenta de que algunos problemas, como aquellos sobre los que hoy en día tenemos competencia, sólo es posible resolverlos racionalmente en esta dimensión geográfica y en ninguna otra. Si se me permite hablar de una experiencia directa, les contaré que justamente hace poco tiempo decidimos la colocación de un dispositivo de tratamiento de residuos, un termovalorizador de grandes dimensiones. Esto es competencia de la provincia. Sin embargo, debo decir que este papel que hemos adquirido no lo ejercemos con el poder, lo ejer122

cemos a través del consenso. Si hubiésemos reducido la relación entre la provincia, el ayuntamiento capital y los demás ayuntamientos a un mero poder derivado de la ley, no habríamos hecho lo correcto, puesto que se habría abierto la puerta a una gran lucha de poderes. Y si hay lucha de poderes no se puede avanzar. Por tanto, nosotros tenemos, por ley, algunas competencias, pero hemos decidido ejercer este papel a través del consenso, a través del entendimiento, ¡que supone un esfuerzo! ¡Un esfuerzo! La mediación significa esfuerzo, pero es, en contrapartida, lo único que nos ha permitido obtener grandes resultados y, sobre todo, hacer crecer el papel de la entidad intermedia. Después, si tenemos tiempo, hablaré también del área metropolitana, pero puedo decir que esta es la llave que nos ha permitido tener, por así decirlo, resultados óptimos. ¡Óptimos! En el caso de la provincia de Turín, tenemos un Ayuntamiento capital1 que no es excesivamente grande, en torno a los 2.400.000 habitantes. El Ayuntamiento capital tiene 900.000 habitantes; se trata de un Ayuntamiento importante, fuerte, hay problemas metropolitanos, pero en los últimos años, y en particular de forma reciente, independientemente del hecho de que haya una ley que contemple la distribución de las ciudades metropolitanas, hemos preferido gestionar los problemas metropolitanos por temas en lugar de tratarlos sobre la base de un sistema antiguo, que es el de definir los límites del área metropolitana. Nos hemos dado cuenta de que los límites cambian en función de los problemas, y para cada uno de los grandes problemas nos hemos organizado, hemos establecido agencias o sociedades donde no está presente sólo la provincia, sino también el Ayuntamiento capital y los demás ayuntamientos afectados por el tema. Presencia reducida, sí, pero presencia de las entidades locales. Esto nos ha dado la posibilidad de gestionar algunos procesos, de encontrar soluciones. Pongo un ejemplo para concluir esta primera parte de mi exposición. Las Olimpiadas, las Olimpiadas de invierno. Las Olimpiadas de invierno no se celebraron en Turín. En parte, sí. Pero se desarrollaron en las montañas, en el resto del territorio provincial. Pues bien: allí hubo una gran labor de consenso, en la cual cada uno, según sus competencias, cumplió con su papel. Decidimos juntos las inversiones, evitando así oposiciones. Y esto fue, en mi opinión, la clave del éxito, por así decirlo. Se lo he dicho antes: no es así en toda Italia, porque depende siempre del papel de la región. Pero nosotros, en Piamonte —y creo poder decir en todo el norte de Italia—, hemos tenido una conjunción favorable de transferencia de competencias. Hoy está en discusión una propuesta de ley orientada a confirmar 1. En lugar de «Ayuntamiento capital» (Turín como municipio), que tiene 900.000 habitantes, como el ponente indica inmediatamente a continuación, se debe entender «provincia» (Turín como provincia), que cuenta con 2.400.000 habitantes, como el mismo ponente aclarará en su segunda intervención (N. del T.).

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lo que las provincias hacen, pero también a confirmar algunas competencias que las regiones han ido transfiriendo a lo largo de los años a las entidades locales. Por tanto, probablemente este papel se reforzará; en este ámbito está también el importante tema de las ciudades metropolitanas, pero sobre esto puedo hablar después si es necesario. Gracias.

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Sra. Nicole Juillard Directora de Administración de los Poderes Locales de Bruselas Región Capital

Buenos días a todos. En primer lugar, me disculpo por expresarme en francés, pero no sé español, no sé catalán y mi inglés es francamente lamentable. También querría dar las gracias a la Diputación de Barcelona por haberme invitado para compartir con ustedes la experiencia de Bruselas. A modo de preámbulo, quiero decir simplemente que, al contrario que el señor Saita, yo no poseo un cargo electo. Soy una funcionaria y, por lo tanto, les presentaré las cosas como agente administrativo y desde un punto de vista no demasiado político. En la Bélgica federalizada, las tres regiones, Flandes, Valonia y Bruselas, han sido los socios naturales de las administraciones locales durante sus 165 años de existencia y, especialmente, durante los últimos 25 años. El Reino de Bélgica ha pasado de un Estado centralizado, e incluso podríamos decir de tipo napoleónico, a un Estado descentralizado y desconcentrado moderno. Además, se ha transformado en un Estado federal articulado alrededor de varios niveles administrativos. En primer lugar encontramos el nivel federal, que se encarga principalmente de las finanzas, la política exterior, la seguridad nacional, la política económica y la política monetaria. Hay tres comunidades: la neerlandesa, la francófona y la germanófona, con las llamadas competencias personalizables, es decir, salud, educación y política social. Por otro lado, hay tres regiones que ejercen las llamadas competencias territoriales. Dentro de un momento volveré a este tema más detalladamente. Además, hay diez provincias, cinco valonas y cinco flamencas, y, en Bruselas, un redondeo administrativo cuyo gobernador no tiene las mismas competencias que los otros gobernadores de Bélgica, debido a los problemas particulares de las comunidades de Bruselas. También hay 589 ayuntamientos, de los cuales 19 se encuentran en la región de Bruselas, que ejercen las competencias locales en sentido amplio, a las que me voy a referir en unos momentos. En las páginas siguientes encontrarán una rápida presentación de los organismos políticos particularmente complejos de la región de Bruselas capital. Su complejidad se debe a la presencia de dos comunidades y a las competencias, a la vez territoriales y comunitarias, que se reagrupan en este mismo territorio, así como a reglas específicas de mayoría en ciertos ámbitos de competencia. 125

El Parlamento bruselense se elige cada cinco años. Las últimas elecciones fueron celebradas en junio de 2004. El Gobierno bruselense está compuesto por cinco ministros y tres secretarios de Estado. Los puestos de los ministros se rigen por la paridad lingüística, mientras que el cargo de primer ministro se considera una posición lingüísticamente neutra. Las competencias regionales, como les dije, se refieren a las materias llamadas territoriales: gestión del territorio, urbanismo, vivienda, economía, política energética, obras públicas, relaciones exteriores y política de ocupación. En la región de Bruselas capital se incluyen, además, la asistencia médica urgente y los servicios de recogida y tratamiento de basura, así como las administraciones locales, es decir, los ayuntamientos, los intermunicipales: centros públicos de acción social, consejos eclesiásticos, créditos municipales, y creo que no me dejo nada. En cuanto a la organización del ministerio de la región de Bruselas capital, o sea, la administración regional bruselense, hay cinco administraciones especializadas: presupuesto financiero, equipamiento y desplazamiento, economía y empleo, gestión del territorio y vivienda, y la administración de los poderes locales, el secretario general encargado de las materias trasversales. Déjenme añadir unas palabras sobre las comisiones comunitarias, que ejercen las competencias en materia de cultura, enseñanza de ayuda para las personas y sanidad en el territorio de Bruselas. Son tres: una francesa, una neerlandesa y una común, para las instituciones que, por ejemplo, hayan escogido ser bicomunitarias, es decir, aportar un apoyo a la población sea cual sea su lengua, francés o neerlandés. Asimismo, en el seno de la región existen una serie de organismos públicos que dependen de la región. Son una veintena y poseen distintos grados de autonomía: desde la agencia de la propiedad hasta el centro de informática, pasando por el puerto de Bruselas, la sociedad de transportes o la agencia para la energía. Hay un enorme panel de organismos que representan a varios de los socios de la administración local de Bruselas. Haciendo una breve presentación de nuestra administración, grosso modo, podemos decir que se divide en dos polos: el servicio que se ocupa de la tutela, en el sentido más amplio de la palabra, y el que se ocupa de aportar un apoyo, una asistencia principalmente financiera a las administraciones locales. Por lo que se refiere a las competencias regionales, en materia de administraciones locales, estas competencias se ampliaron después de la última reforma institucional, que entró en vigor en 2002. Por otra parte, apa126

rentemente hay una tendencia, quizás en todas partes, pero aquí no es en detrimento de las administraciones locales, sino en detrimento del Estado federal. Por lo tanto, a las competencias que existían anteriormente, esencialmente la financiación general de las administraciones locales y la organización y el ejercicio de la tutela administrativa, se sumaron todas las competencias en materia de reglamentación de las instituciones municipales. Hemos visto, pues, la composición y la organización de los órganos municipales, de los que les daré más detalles en unos momentos, de sus competencias o de su funcionamiento, el funcionamiento interno del organismo legislativo o el organismo ejecutivo y la organización de los servicios. Actualmente, las regiones poseen las competencias de todos estos asuntos. Además, actualmente disponen de la competencia de organizar las elecciones de los organismos municipales. De hecho, en octubre de 2006, hace sólo unos meses, las tres regiones se encargaron por primera vez de la organización de estas elecciones y para esta organización colaboraron estrechamente con los ayuntamientos. Asimismo, se han trasferido otras competencias, como el régimen disciplinario de los alcaldes, o lo que concierne a los consejos eclesiásticos sin reconocimiento de culto, o a los asuntos relativos a las sepulturas, competencias que se han añadido a la financiación general y a la organización de la tutela, como les dije hace un momento. Esto quiere decir que, desde 2002, las tres regiones belgas organizan sus instituciones locales con toda autonomía. Hay algunas excepciones, básicamente, en lo que se refiere a la protección de las minorías lingüísticas de Bruselas. Estas excepciones están destinadas a mantener la situación en la protección de las minorías en Bruselas, que se ha negociado duramente políticamente y que es bastante inestable. Por lo tanto, hay diferencias entre las tres regiones en cuanto a la organización de las administraciones locales. Por primera vez desde las últimas elecciones en octubre de 2006, la región de Valonia ha tomado disposiciones diferentes de las dos otras regiones en cuanto a la designación de alcaldes que pertenecen a Valonia en una elección directa, contrariamente a las dos otras regiones. Y ahora me gustaría describir la visión de nuestro papel frente a las administraciones locales. Se trata de organizar, de aconsejar, de controlar y de financiar las administraciones locales en una relación de confianza mutua, preservando los valores consagrados por la Carta Europea de Autonomía Local. Recuerdo que ha sido ratificada por cuarenta y dos de los cuarenta y seis Estados miembros del Consejo de Europa. 127

Organizar, como les he explicado, es aplicar la normativa en materia de organización de las administraciones locales. Aconsejar: nuestros expertos están a la disposición de los agentes de las administraciones locales e incluso proporcionan formación para ayudarles notablemente en materias financieras, a menudo complejas, o de mercados públicos, sobre todo actualmente, teniendo en cuenta las importantes modificaciones legislativas que están teniendo lugar o las restricciones europeas en la materia, y para las que las administraciones locales no suelen estar preparadas. Controlar: es el papel de control de la conformidad con la ley y las normas superiores, pero también el control de la conformidad con el interés general de todas las decisiones tomadas por los organismos de las administraciones locales. Para organizar este control, se han establecido algunas normas, que se simplificaron hace algunos años. Sólo voy a mencionar las más importantes. Las administraciones locales transmiten sus decisiones principales, por ejemplo los presupuestos, las cuentas, los miembros del personal, ciertos mercados públicos de un importe relevante, las decisiones en materia fiscal, como las normativas sobre impuestos, y este tipo de decisiones importantes. Aproximadamente quince mil dossiers se nos transmiten por año que se consideran importantes. Todas las demás decisiones, y hay miles, se transmiten en forma de listas, es decir, que cada vez que un consejo municipal toma una serie de decisiones, el ayuntamiento nos envía la lista de las actas y nosotros tenemos el derecho, si queremos, de reclamar un acto para ejercer una tutela o, si no, al cabo de un cierto periodo de tiempo, de tan sólo cuarenta días, se ejecutan las decisiones. Por lo tanto, nosotros debemos respetar unos tiempos muy estrictos y las administraciones locales no, dicho sea entre paréntesis. El transcurso del plazo de tutela decide de manera soberana el futuro de estas decisiones.

Financiación: las administraciones disponen de la financiación general, por una parte, pero además hay todo un abanico de financiaciones distintas. La financiación general se realiza mediante la dotación general, que se reparte entre los ayuntamientos en función de una serie de criterios predeterminados, como, por ejemplo, la población, la superficie, el número de alumnos, los ingresos o el número de desocupados. Hay toda una serie de criterios predeterminados que fijan la repartición anual de esta dotación general, que tiene un importe de doscientos cincuenta millones de euros por año. Asimismo, hay intervenciones estructurales, por ejemplo, la recuperación de la deuda, junto con la obligación de respetar un plan financiero de 128

recuperación. Esta obligación se aplica mediante la presencia, dentro de los ayuntamientos, de un inspector regional que depende directamente del ministro encargado de las administraciones locales y que debe validar, en principio, todas las decisiones financieras de los ayuntamientos. Se llevan a cabo comités de acompañamiento que, obviamente, no se deciden ex cátedra. También hay intervenciones, por ejemplo, dentro de las revalorizaciones salariales, la compensación de los esfuerzos fiscales que han realizado las administraciones locales, y toda una serie de otras intervenciones puntuales. También se reserva cierto importe a lo que concierne a las intervenciones en materia de trabajos de interés público, y más concretamente, la política respaldada por el gobierno regional. Y, por otro lado, existen varios contratos programa en materia de propiedad, movilidad, desarrollo de centros comerciales o actividades más específicas. También existen otras formas de asociación como, por ejemplo, las redes informáticas regionales o la gestión de los préstamos de las administraciones locales, ya que, obviamente, todo el mundo sabe que se pueden obtener mejores condiciones si el importe es significativo. La cooperación entre la región y las administraciones locales también se observa en otros ámbitos, como, por ejemplo, la movilidad, o la gestión de los espacios verdes y azules, la implantación económica o la vivienda social. No es una enumeración necesariamente exhaustiva, pero son los contratos más importantes. Ahora examinemos las especificidades de la ciudad y los ayuntamientos de Bruselas. Son diecinueve en total y cuentan con un millón de habitantes, aproximadamente, de 18.000 a 145.000 habitantes por entidad. Para funcionar, estos ayuntamientos están dotados de muchos organismos: el consejo, que es un órgano elegido para un periodo de seis años, directamente con un escrutinio proporcional, la asamblea legislativa, un colegio, que ejerce el poder ejecutivo y cuenta con entre cinco y nueve personas, encargado de la ejecución, un alcalde, que es a la vez el jefe del ejecutivo y el representante del poder regional y federal, y, en algunos ámbitos, tiene la posibilidad de actuar solo, especialmente, en materia de salubridad pública. El consejo y el colegio son asistidos por dos funcionarios legales, es decir, que sus funciones son definidas por la ley: un secretario, un funcionario de algún tipo, y el recaudador, que es responsable en materia de finanzas. En cuanto a las competencias de las administraciones locales, que se mencionan rápidamente en la descentralización territorial, el gran principio es que los ayuntamientos gestionan todo lo que es de interés munici129

pal, ya que es la administración más cercana a las demandas y las necesidades de los ciudadanos. Por lo tanto, gestionan su personal de manera autónoma, respetando una carta social, y también gestionan el financiamiento local, bajo el control de la región, obviamente, y sobre todo si solicitan fondos regionales. En cuanto a la descentralización funcional, encontramos las competencias delegadas por las autoridades superiores, como, por ejemplo, la educación, el urbanismo, los servicios de policía, los establecimientos peligrosos o insalubres, y quedan todavía algunas competencias en desconcentración funcional, que son las competencias en materia de registro de población, estado civil o gestión de las personas extranjeras. Para concluir, debo destacar los siguientes principios dentro de las relaciones entre la región y las administraciones locales. El gran principio es la autonomía de las administraciones locales en todo lo que se considera de interés municipal, pero hay muchísimas asociaciones con la región, y la gestión debe ser tan próxima al ciudadano y tan transparente como sea posible. En contrapartida de esta gran autonomía, existe un control de la conformidad con la ley y el interés general, la obligación de rigor presupuestario y contable y de formalización de las actas. Debo señalar que no hay sanciones para los cargos locales electos, sólo la sanción política cada seis años. Muchas gracias por su atención.

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Sra. Erling Friis-Poulsens Director Consejero de la Organización Gobierno Local de Dinamarca

Muchas gracias. Quizás debería añadir unas palabras para presentarme. Soy director consejero de la organización Gobierno Local de Dinamarca, que regula todos los municipios del país. Por lo tanto, no me dedico al ámbito regional, sino al municipal, por así decirlo. Mi cargo no es un cargo electo, como tampoco lo era el de la señora Juillard. Aun así, voy a intentar presentarles brevemente la reforma danesa del sector público, que se puso en marcha hace cuatro años y finalizó hace tan sólo cinco semanas. Este cambio exhaustivo de la estructura del sector público danés se produjo exactamente el día 1 de enero de 2007 y ha sido, con toda seguridad, la reforma general más amplia de la historia del sector público. La última reforma que se realizó en mi país tuvo lugar hace cuarenta años, y se apoya en tres grandes pilares: redistribuye las tareas entre los distintos niveles del Gobierno, reorganiza toda la estructura gubernamental y redefine las relaciones entre los niveles del Gobierno. Espero que les resulte interesante desde su perspectiva regional. El propósito de la reforma ha sido crear un sector público con unos gobiernos locales y municipios más grandes y más sostenibles, que serán los responsables económicamente y en la práctica de la mayor parte de las tareas de bienestar de Dinamarca, las más cercanas a los ciudadanos. Además, también habremos creado regiones o gobiernos intermedios mayores, con la intención de proporcionar un servicio sanitario mejor y más sostenible. De hecho, los conceptos sostenibilidad y transparencia son las palabras clave de la reforma danesa y en la presentación me centraré en los dos puntales que sostienen nuestra reforma. Se basan en un concepto, el cambio de estructura, y el otro elemento es el cambio de división del trabajo en el sector público. Como quizás ya sepan, el Gobierno actual danés es un gobierno liberal. Aunque está en minoría, el Partido Liberal dispone de la mayoría con su socio de gobierno, el Partido de la Gente Danesa. Y esta construcción política ha sido el núcleo, el núcleo decisivo para llevar a cabo esta reforma a nivel político. Hemos necesitado cuatro años y tres meses, desde que se estableció la comisión de investigación hasta que la hemos puesto en práctica, hace tan sólo un mes. Así que podemos decir que ha sido un proceso bastante eficaz y muy rápido. Aunque surgieron algunas preocupaciones sobre la adaptación digital de todos los sistemas, debo decir que todo se ha resuelto bien. Hasta ahora, ningún bebé ha recibido una pensión. Está funcionando bastante bien. 131

A nivel intermedio, hemos eliminado 13 condados y, en su lugar, hemos creado cinco nuevas regiones con una población de 600.000 a 1.600.000 habitantes. Tenemos que recordar que Dinamarca es un país muy pequeño, con sólo 5.400.000 habitantes. Los antiguos condados cargaban con la responsabilidad de tareas muy amplias y especializadas dentro del sector sanitario, los servicios sociales, la educación y el urbanismo, mientras que las nuevas regiones tienen una responsabilidad muy importante: la atención sanitaria. A nivel local, se eliminaron 269 municipios y, en su lugar, se crearon 98 municipios, de los cuales 32 continúan siendo los mismos que antes, y los 66 restantes son fusiones entre distintos municipios antiguos, ya que el requisito mínimo era que cada municipio tuviera, como mínimo, 20.000 habitantes. Este proceso fue un proceso voluntario para el cual negociaron los alcaldes de los distintos municipios. Dispusieron de un año para decidir, para así decirlo, cómo dibujar el nuevo mapa, y cuando terminó el periodo de debate, sólo quedaron cinco situaciones pendientes. De manera que estamos bastante satisfechos de poder decir que ha sido un proceso de acuerdos. Quizás fue apoyado por nuestro ministro del Interior. Debemos darnos cuenta de que no era una cuestión de decidir si iba o no a haber una reforma, sino de establecer cómo iba a ser la reforma. Si quieren, pueden tener mucha influencia en el modo de realizar la reforma. Pero si ustedes no encuentran una solución, la encontraremos nosotros, recordando que en el Parlamento hay una mayoría. Por lo tanto, tengo que admitir que esta situación facilitó un poco el proceso. El resultado es que, antes de la reforma, cada municipio tenía una media de 16.000 habitantes, mientras que ahora esta cifra es de 55.000 habitantes, y la media general ha aumentado de 10.200 hasta un poco más de 43.000 personas. Si miramos un mapa de Dinamarca se observa que si vamos hacia el oeste los municipios son más grandes (en kilómetros cuadrados), y que en esta zona hay menos densidad de población. Como dije antes, tenemos cinco regiones. Los límites de las regiones fueron establecidos por el Parlamento, después de determinar los límites de los municipios con el proceso voluntario que he mencionado antes. Por lo tanto, estos límites regionales estuvieron controlados, por así decirlo, por el modo cómo se formaron los límites municipales. Y tengo que añadir que las fusiones entre municipios cumplieron ampliamente el requisito de 20.000 habitantes. De hecho, el tamaño medio de los municipios de la región de Jutlandia Central es de 64.000 personas. Si no me equivoco, en España tienen poco más de 8.000 municipios con una media de 5.300 habitantes y creo que el 60% de estos municipios tienen menos de 1.000 habitantes. Y la diferencia es todavía mayor en el caso de Francia. 132

Como dije, hubo un par de situaciones que quedaron pendientes. Para ello, nombramos a un moderador, un antiguo alcalde de la ciudad de Århus muy respetado, que también ocupó la cartera del Ministerio del Interior y durante ocho años fue el presidente de mi organización. Él moderó y resolvió los problemas pendientes con los límites municipales. Y todo el mundo quedó muy satisfecho.

Y ésta es otra manera de ilustrar lo sucedido. Como ven, las columnas granate intenso muestran la situación antes de la reforma y las granate suave, la situación después de la reforma. Como ven, ahora hay más gente que vive en municipios mayores y se aprecia un movimiento hacia la derecha. Empleados públicos a tiempo completo Antes de 2007 Estado

155.000

Condados

143.000

Municipios

350.000

Después de 2007 171.000 Regiones

108.000 384.000

Por otra parte, debo remarcar que no sólo se trata de un cambio estructural. Creo que esta reforma también ha representado un cambio, incluso más importante, en la división del trabajo. Es decir, que miles de empleados han tenido que cambiar de lugar de trabajo. El nivel que ha perdido empleados son los condados, o sea, el nivel regional, ya que su tarea quedó incluida en los hospitales y la atención sanitaria. Y por lo que se refiere a la legislación, la reforma ha implicado 72 proyectos de ley y la creación o la modificación de 244 normativas administrativas.

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Sabrán que en Dinamarca somos gente sencilla e intentamos simplificar las cosas. Permítanme que les muestre una perspectiva general de la estructura del sector público danés. Como es obvio, tenemos una Administración, que posee el poder legislativo, y tenemos regiones y municipios, que se encuentran unos al lado de otros, porque ninguno de ellos está subordinado a otro. Trabajan en conjunto, cada uno con sus tareas asignadas. Las líneas indican que cada uno de estos niveles debe trabajar junto con los demás y, de hecho, se lleva a cabo con bastante éxito, sin conflictos graves. Tengo que admitir que sí tuvimos un conflicto, durante el proceso de reforma, pero creo que ahora mismo todo funciona muy bien. De acuerdo con la nueva división de tareas, las responsabilidades de los municipios (de forma no exhaustiva) serían: empleo, servicios sanitarios, medio ambiente y naturaleza, urbanismo, bienestar social, educación especial y carreteras y, aunque todavía no los hacemos, entregaremos pasaportes y permisos de conducir. Y la tarea general y principal de las nuevas regiones es gestionar los hospitales y el sector sanitario. Creo que si miramos a cuatro u ocho años vista, las regiones serán juzgadas por su eficacia en la gestión de estos hospitales. En Dinamarca hay un debate continuo sobre este tema. Además, las regiones tienen algunas responsabilidades menores, como el desarrollo regional, que se realizará de acuerdo con los municipios, las instituciones sociales especializadas, de las que se pueden encargar las administraciones municipales, si quieren, y, si no quieren, pueden ser gestionadas por las regiones. También hay una palabra o una frase recurrente que se ha estado repitiendo durante todo el proceso de reforma, y es que los ciudadanos deberían poder acceder al sector público, y esta puerta de acceso es el municipio. Esto no significa que todo deba realizarse a nivel municipal, sino que los ciudadanos deben poder acudir a sus ayuntamientos para que les indiquen adonde dirigirse cuando tengan algún problema. Y, por último, hablaré del estatus de las cinco regiones. Las regiones sólo pueden llevar a término las tareas que les permite la ley. Los municipios, en cambio, pueden crear nuevas tareas, por así decirlo, a través de un proceso dinámico, pero éste no es el caso de las nuevas regiones. Además, y este punto ha sido bastante conflictivo durante el proceso, las regiones no disponen de ningún ingreso independiente. Antes de la reforma, en Dinamarca había tres niveles fiscales, pero ahora sólo el Estado y los municipios pueden recaudar impuestos sobre la renta personal y el suelo y decidir qué porcentaje de impuestos administrarán. En cambio, las regiones recibirán fondos a través de concesiones estatales fijas, una suma de dinero fija que servirá para gestionar las actividades de las regiones y que representará el 75% de la financiación. También hay una pequeña sub134

vención relacionada con una actividad estatal menor para conseguir una mayor eficacia, etc., que representa el 5% de la financiación, y una contribución a nivel local, relacionada con las actividades locales, procedente de las administraciones municipales, que financiará un 20% de las actividades regionales. Esta estructura se debe a que, con esta reforma, los municipios tienen una tarea muy importante: promocionar la salud. Y cada vez que uno de sus ciudadanos debe ir al hospital deberán pagar impuestos a la región. Por lo tanto, esto representa un incentivo para los municipios, por así decirlo, para que su población esté sana. Esta es la contribución relacionada con la actividad local. Las regiones, obviamente, son administradas por cargos elegidos democráticamente cada cuatro años. Cada consejo regional está formado por 41 miembros y presidido por un presidente. Y las elecciones se llevan a cabo el mismo día que las elecciones municipales, como un único proceso. Distribución del gasto público:

Municipios

Municipios

Condados

Condados

Estado, incluidas instituciones privadas oficiales + fondos sociales

Estado, incluidas instituciones privadas oficiales + fondos sociales

Aquí pueden ver la distribución del gasto público en todo el sector público danés. Casi la mitad del gasto está en manos de los municipios: el consejo representa aproximadamente un 10%, y el 43% se puede asignar a las tareas estatales. Además, pueden compararlo con la situación antes de realizar la reforma. Esperamos que haya sinergias entre estas unidades de grandes dimensiones, tanto a nivel municipal como a nivel regional. Tenemos la esperanza de haber creado unidades sostenibles por lo que se refiere al tamaño, al financiamiento y también a la profesionalidad. Para atraer a nuevos trabajadores, los ambientes de trabajo deben ser sostenibles. Y también debo destacar la importancia, y esperamos que con ello se demuestre que hemos conseguido delimitar las responsabilidades de forma precisa, del hecho que los ciudadanos puedan detectar quién es políticamente respon135

sable en cada caso. La transparencia también es muy importante. Y, además, esperamos haber alcanzado el objetivo, hasta cierto punto, de ofrecer una puerta de acceso al sector público para los ciudadanos. Claro que ha habido conflictos. Los críticos, y hasta cierto punto creo que tienen razón, dicen que se han reprimido los poderes políticos y financieros de las autoridades locales, es decir, las autoridades a nivel municipal y regional, añadiendo detalles en las normativas legales y el funcionamiento. En Dinamarca, siempre ha habido una tradición muy arraigada que dice que cuando una persona debe realizar una tarea, puede organizarse cómo quiera y no recibe ninguna indicación del Estado sobre cómo debe resolver esa tarea. Es su responsabilidad y debe averiguarlo solo. Políticamente, este concepto es muy importante para los políticos locales o regionales de mi país. Existen distintas opiniones: algunos creen que las regiones desaparecerán, y aunque no será agradable, se eliminarán en un periodo de cuatro a ocho años; otros dicen que acumularán poder porque muchas de las responsabilidades complejas que se han trasferido a las administraciones municipales no funcionarán. Así que tendremos que esperar para ver lo que sucede, supongo. Por último, quiero decir que, en esta reforma, nos impusimos no aumentar el gasto público ni incrementar los impuestos ni los puestos de trabajo públicos. Se trata, pues, de una mera redistribución de los recursos de los que ya disponía el sector. Obviamente, las fusiones y las transiciones han acarreado algunos costes, pero se compensarán con los incrementos de eficiencia a largo plazo que se obtendrán de unas unidades mayores. A corto plazo, sin embargo, se han financiado con préstamos que deberán devolverse durante los próximos años con los beneficios de una mayor eficiencia. Creo que aquí termina mi presentación. Estaré encantado de responder a cualquier pregunta de la mejor manera que sepa. Muchas gracias por su atención.

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Moderador: Gérard Marcou Profesor de Derecho Público de la Universidad París 1 Panthéon-Sorbonne Sr. Gérard Marcou: Ahora disponemos de casi media hora para las preguntas. Y, referente a las sesiones anteriores, me gustaría empezar con una pregunta, ya que al final de esta mañana hablamos sobre la posibilidad de llevar a cabo reformas. Y se ha conseguido. Es decir, ustedes en Dinamarca han conseguido aplicar una reforma muy radical en dos años. Aparentemente, fue un proceso fácil, no lo sabemos, pero sería muy interesante para nosotros conocer el proceso práctico y ver cómo se superaron los muchos obstáculos y la oposición a esta reforma. Sr. Erling Friis-Poulsens: Bueno, como he dicho durante mi presentación, el hecho de que hubiera una mayoría en el Parlamento que decía «el proceso se va a producir: pueden ayudarnos o ir en contra, pero se va a producir igualmente» favoreció la reforma. Por lo tanto, creo que deben darse cuenta de que, aunque no es agradable decirlo, el Parlamento envió un claro mensaje. Y, por otro lado, cada verano —bueno, creo que es lo mismo en su país— los periódicos van un poco faltos de noticias. Así que, en Dinamarca, tenemos lo que llamamos el tiempo del pepino, que significa que los periódicos se inventan temas que creen que resultarán interesantes para la gente que está de vacaciones. Y cada año aparece el debate sobre si deberíamos reformar el sector público para que sea más eficaz. Así que podríamos decir que la gente se ha acostumbrado a este tema. De manera que, cuando un verano surgió el tema, el Gobierno controló la situación, por así decirlo, y dijo «tenemos que hacer algo. Disponemos de una mayoría que se dedica a ello, así que lo haremos. Nombraremos a una co misión para que, durante quince meses, trabaje en el marco de la reforma, una comisión de expertos que deberá determinar el marco de la reforma, y después convocaremos una audiencia. Todos los partidos pueden participar y expresar sus opiniones, pero, al final, llevaremos a cabo una reforma». Y, después de la audiencia, el ministro de Interior presentó el informe y dijo «no se trata de discutir si vamos o no vamos a realizar una reforma, porque vamos a hacerlo», y se organizó una gran conferencia con todos los alcaldes de los municipios y las regiones daneses. Y, créanme, estuvieron allí. Querían saber qué ocurría. Y una especie de, no sé, una cierta psicología, creo, se adueñó del proceso. Porque en Dinamarca tenemos un refrán que dice «El demonio se quedará con los últimos», y nadie quería quedarse atrás. Así que todo el mundo intentó participar en estas negociaciones locales sobre cómo organizar la estructura del país, y en un año casi habíamos completado el mapa, sin contar esos cuatro o cinco casos de los que les hablé. Por lo tanto, a fin de cuentas, los daneses somos muy prácticos, y creo que lo hemos demostrado en este proceso. 137

Sr. Gérard Marcou: Ahora querría proponer una pregunta más general en relación con la discusión que teníamos esta mañana. Vemos que en algunos países, como Italia, Bélgica o España, las últimas reformas han reforzado las competencias de las regiones. Otras reformas deben reforzar el nivel municipal. En este contexto, se puede proponer la pregunta: ¿Cuál es el futuro de la provincia? ¿La provincia va a perder competencias, funciones, su papel político-administrativo, o va a encontrar nuevas funciones? ¿Un rol o un papel cambiado, relaciones con otros poderes públicos? Y me parece que podríamos oír al presidente Saita sobre la experiencia italiana de la evolución de las provincias. Sr. Antonio Saita: Gracias. Ciertamente es difícil hacer profecías. Sólo puedo hablar sobre la complejidad del problema. Está claro que un proceso de reforma orientado a fortalecer o a debilitar el sistema local debe ser entendido en el contexto de la situación política del país, en la división o ausencia de ella que haya en el propio país. Está claro que los procesos sustanciales de reforma requieren forzosamente un consenso muy amplio; ésta es, al menos, la opinión que tenemos en Italia, puesto que, si no existe este consenso, está claro que cualquier proceso de reforma sustancial corre el riesgo de ser puesto en tela de juicio por el que venga después. En nuestro país, esta fase de división ha sido, por así decirlo, muy prolongada, por lo cual los procesos de reforma son, muy a menudo, procesos de carácter no radical. Pero muy a menudo hay ajustes que, por así decirlo, son ajustes a posteriori, que, sin embargo, están delimitando una función. La delimitan partiendo, sin embargo, de la constatación de que —también en mi país— es un país donde los ayuntamientos cuentan. Los ayuntamientos cuentan no sólo porque son muchos, muchísimos; en Italia hay ayuntamientos de cien habitantes o menos. Pero, además del número, cuentan porque la experiencia —y creo que así es en muchos países de Europa— es una experiencia ligada a los municipios, que nacieron incluso antes que las naciones. Y esta tradición municipal es una tradición fortísima desde el punto de vista cultural, fortísima, difícil de racionalizar. Estoy pensando, por ejemplo, en la última ley municipal y provincial, la que está actualmente en vigor y que el Gobierno, por así decirlo, está revisando ahora. Es de 1990. Una ley que preveía mecanismos de incentivación a la unión de los ayuntamientos, a la fusión de los ayuntamientos, a racionalizar un poco los pequeños ayuntamientos. Bien, debo decir que no pasó gran cosa. No pasó gran cosa porque esto cuenta, quizás también por negligencia por parte de los gobiernos. Quizás no hay atención suficiente con respecto a estos mecanismos de racionalización. Pero esto demuestra que las situaciones son complejas. No es suficiente, no lo es, dejar indicado solamente, por así decirlo, un recorrido desde el punto de vista normativo. Está claro que los procesos normativos salen adelante, producen 138

resultados cuando se establecen sobre las voluntades, incluidas las de carácter local; en caso contrario, son procesos de carácter autoritario. Yo creo que en mi país la democracia pasa, en buena medida, por las administraciones municipales, por los municipios. Debo decir que también por los más pequeños. Incluso el ayuntamiento más pequeño tiene valor porque es signo de una identidad local. Cuando hay procesos como el que está ahora en curso, de carácter global, se desatan mecanismos de identidad fuertes, que muy a menudo se vinculan al propio ayuntamiento, que no es sólo hablar de nostalgia: si yo observo lo que pasa en los ayuntamientos de mi provincia, veo que todos están recuperando su historia, sus orígenes, su pasado, ¿verdad? Es un proceso, por así decirlo, fuerte, que existe. Por tanto, es necesario, en mi opinión, tener en cuenta también este hecho. Es decir, las entidades con una larga historia no pueden eliminarse de un día para otro. Las entidades con una larga historia pueden ser racionalizadas, pueden ser gestionadas, por así decirlo, de manera coordinada. Pero en los ayuntamientos pequeños hay signos de democracia diferentes, y debo decir que un poco más interesantes que los que se dan en los grandes ayuntamientos. Yo, antes de ser presidente de la provincia de Turín, fui alcalde de Rivoli, una ciudad de 54.000 habitantes, y todavía recuerdo que los habitantes que se trasladaban de Turín a esta ciudad, a Rivoli, me decían una cosa muy seria. Me decían, cuando venían a verme: «Mire, estoy contento de haber venido a esta ciudad. No sólo porque está en la montaña, porque me interesa desde el punto de vista ambiental, sino porque yo tengo un problema, he solicitado hablar con el alcalde y tengo delante a un alcalde». Es decir, la democracia está también ligada a la visibilidad del poder. Y los ayuntamientos, de alguna manera, son un signo evidente de una visibilidad del poder. En las grandes ciudades esta visibilidad no existe. Está el funcionario, que es algo diferente. El alcalde, apenas ha sido elegido, se hace cargo de forma diferente de los problemas; y no quiero hablar de otra cosa, hablo de lo que pasa cuando se ve a un funcionario. La democracia tiene, ciertamente, un precio. Esto es una verdad. Con esto no quiero justificar, por así decirlo, lo que no funciona. Pero creo que cuando se afrontan temas de reforma institucional, también hay que partir del hecho de que nosotros actuamos con sistemas democráticos. Y la democracia tiene un precio porque, si no prevaleciese este principio, organizaríamos nuestra organización local en términos empresariales, que es una cosa distinta. En términos empresariales, se deshace, se rompen los límites, la historia, se organiza, tenemos un consejero delegado de la empresa. Pero nosotros hacemos otras cosas. Quien hace política hace otras cosas; por lo tanto, hay que activar necesariamente procesos de racionalización, hay que activarlos con inteligencia, es necesario, por así decirlo, asistirlos, porque objetivamente yo podría explicar lo que sucede 139

en mi provincia. Un dato. La provincia de Turín, lo he dicho antes, tiene 2.300.000 habitantes, de los cuales el 40% reside en ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes. Nosotros tenemos 315 ayuntamientos. No justifico esta excesiva dispersión, pero pienso —puesto que creo también en los ayuntamientos pequeños— en por qué está sucediendo —no sé si sólo en el territorio italiano, no tengo conocimientos tan amplios— que tantas veces abandonemos las grandes ciudades para trasladarnos a ayuntamientos pequeños. Porque la calidad de vida es mejor si hay servicios de transporte. Por tanto, si el ayuntamiento pequeño es también un valor desde el punto de vista social, en términos de relaciones sociales, yo creo que, incluso manteniendo estas identidades fuertes que pueden originar algún problema y que es necesario racionalizar, hay una necesidad de revivirlos, de no dejarlos morir. Está claro: los umbrales. El colega danés ha hablado de la necesidad de elevar los umbrales, y esto es perfectamente cierto. Pero si ésta es la democracia, si éste es el valor, aquí aparece el papel de la provincia como elemento de garantía y de refuerzo de los ayuntamientos más pequeños, en las relaciones con la gran ciudad. Éste es el espacio. Nuestro éxito, entre paréntesis, como administración provincial, es el de percibir —y así somos percibidos por las entidades locales, por los 315 ayuntamientos de la provincia de Turín— como la hermana mayor que defiende, no las deficiencias, sino un modo de vivir: el que nosotros llamamos de la provincia, que es un modo de vivir que también hay que considerar interesante. Ésta no es la solución, evidentemente, y ésta no es la tarea de la provincia, porque debemos organizar los servicios del área amplia. Pero cuando pensamos en estos pequeños ayuntamientos, también hacemos un razonamiento político. ¿Tiene sentido que el efecto ciudad de servicios esté concentrado sólo en las metrópolis o es necesario que este efecto ciudad esté extendido por todo el territorio? Ésta es la tarea de la política. Porque, de lo contrario, habría concentraciones sólo en algunas zonas y, dado que muy a menudo el territorio de la provincia italiana está compuesto por territorios de montaña, de colina, y no solo de áreas metropolitanas, el papel de la provincia es un papel de garantía. Por tanto, debo decir que tiene todavía más sentido sobre todo en un marco en el que la organización territorial ha sido modificada. Hablo de Italia, pero me parece que esto sucede, en cierta medida, en todas partes. Antiguamente había una organización territorial de tipo polar, es decir, la concentración estaba en las grandes metrópolis. A día de hoy, la organización territorial —y ahora me refiero a Italia— es una organización policéntrica: hay ayuntamientos de pequeñas y medianas dimensiones que tienen un papel importante desde el punto de vista económico. Que tienen empresas, que se presentan en los mercados internacionales, que tienen un sistema de ser140

vicios de carácter productivo fuerte. Por tanto, hay una necesidad de representación, de reforzamiento de un sistema policéntrico que es el elemento de novedad con respecto al pasado. Y, en este sentido, el papel de la provincia, capaz de representar el policentrismo —o sea, a los ayuntamientos—, de representar esta novedad, es, en mi opinión, un papel importante. Y por ello yo tengo confianza, y la tengo, evidentemente, no por mi papel con la provincia, que además está ligado, por así decirlo, a una etapa de nuestra vida, sino porque, más allá de esto, yo pienso que es útil, no para defender intereses, no para defender una entidad, sino para hacer una aportación a la comunidad. Sr. Gérard Marcou: Bien, señora Juillard, ¿cómo ve usted el futuro de las provincias en Bélgica? Sra. Nicole Juillard: Bueno, en primer lugar, es fundamental comprender el significado de la palabra provincia en Bélgica, ya que las provincias tienen un poder intermedio entre los ayuntamientos y las regiones en dos regiones belgas, pero no en Bruselas. Por lo que se refiere a Bélgica en general, lo que está claro es que la tendencia es ir hacia un desarrollo de las competencias de las regiones. Todas las reformas constitucionales apuntan hacia esta dirección y las próximas elecciones legislativas, que tendrán lugar en unos meses, nos anuncian otras posibles transferencias de competencias en varios ámbitos que, en algunos casos, incluirán la regionalización de la seguridad social o del empleo. Por lo tanto, es positivo en el sentido de reforzar los poderes de las regiones, porque existe la voluntad de ir más allá dentro de la federalización, si no hemos ido ya demasiado lejos, pero no voy a pronunciarme al respecto. Y, por lo que se refiere a las provincias, la organización de provincias es competencia de las regiones. No sé si las autoridades actuales de la región flamenca y de la región valona tienen la intención de modificar esta estructura o las competencias de esta estructura en el futuro. Sé que durante la legislatura anterior en la región valona hubo cierta voluntad de simplificar el funcionamiento de las provincias. En Bruselas también ha habido ciertos políticos que desearían racionalizar las competencias que estiman demasiado dispares a nivel municipal, por ejemplo, dentro del ámbito de la movilidad. La tendencia no es retirar las competencias a los municipios para ejercerlas en las regiones, sino más bien actuar de manera concertada y en colaboración. De momento, ésta es la voluntad política. Por lo tanto, no creo que la situación en lo que se refiere a la relación entre el nivel regional o provincial y el nivel local vaya a evolucionar mucho próximamente. En Bél141

gica, ya hemos estado muy lejos de este punto de vista y no pienso que a corto plazo vaya a evolucionar. En cuanto a las competencias de las regiones y en general sí, pero en el resto de aspectos no lo creo. Contemplamos los ámbitos de interés local dentro de las competencias de las autoridades locales. Sr. Gérard Marcou: Bueno, gracias por su intervención. Entonces, en el fondo, el problema de Bélgica no es tanto un problema del futuro de las provincias como del futuro de Bélgica. Sra. Nicole Juillard: De alguna manera, sí. Sr. Gérard Marcou: Una última pregunta que me parece interesante en relación con las discusiones de esta mañana. La cuestión de la competencia institucional y política entre el nivel de los entes locales intermedios y el nivel urbano, la organización de las zonas urbanas. Sabemos que en todos los países europeos, con el crecimiento de las grandes ciudades, los Estados buscan nuevas formas de organización para conciliar economías de escala, flexibilidad y democracia para la población, y con la capacidad administrativa más grande de estas instituciones urbanas, se pone la pregunta de la competencia entre las provincias y las ciudades. Creo que podemos tener un pequeño intercambio sobre este tema, entre Italia y Dinamarca. ¿Señor presidente? Sr. Antonio Saita: Sí, está claro que el tema de las áreas urbanas es un tema complejo, y creo que las soluciones que han sido adoptadas en las diferentes partes de mundo no son iguales. Hay soluciones diferentes que dependen, en parte, de la distribución de los poderes locales. A menudo se dan soluciones, por así decirlo, estructuradas, en algunos casos soluciones consensuadas más voluntariosas. En el caso italiano, la Ley de 1990 ha afrontado el tema estableciendo las ciudades metropolitanas como institución, constituyendo un órgano nuevo, un organismo nuevo. No estaba expresado exactamente así, pero se asumía que el ayuntamiento capital tenía poder sobre todo el territorio metropolitano, porque el sistema estaba basado en una transferencia de competencias de los ayuntamientos al nivel superior, al ayuntamiento capital. Y normalmente siempre hay una relación de conflicto entre el ayuntamiento capital y los ayuntamientos vecinos. Ésta es la situación. Nosotros podríamos también dejar escrito, como se dejó escrito en Italia en el año 1990, que había que avanzar en esta dirección. Si no sucedió, es porque se infravaloró el problema de las relaciones de poder. Cuando hablamos de diseño, hablamos de los poderes, de poderes políticos, de poderes institucionales. No se hizo nada. Ahora el Gobierno italiano ha adoptado y está discutiendo —pero creo que se aprobará dentro de poco— 142

una hipótesis un poco más realista que, en esencia, es ésta: ha identificado las nueve áreas metropolitanas italianas (Milán, Nápoles, Turín, Génova, Florencia, Bari…), ha identificado nueve áreas metropolitanas. Y, en esencia, dice esto: la provincia —pongamos en este caso como ejemplo la provincia de Turín—, la provincia de Turín es la autoridad metropolitana. Por tanto, no se crea otro órgano. La provincia se convierte en autoridad metropolitana con poderes reforzados. Es decir, además de los poderes que tiene actualmente la provincia, se le añaden otros. Es una solución que me parece inteligente porque evita reavivar el tema de la relación con la región. El ayuntamiento capital permanece en esta hipótesis; permanece, en este caso, el ayuntamiento de Turín, y se crea la ciudad metropolitana, que es una provincia reforzada. Tiene la ventaja de no reavivar el conflicto con la región porque está claro que una ciudad metropolitana fortísima, y sólo ésta puede crear un conflicto con la capital, así como la existencia de la provincia y del área metropolitana crea el problema del conflicto; yo repito siempre la palabra conflicto, que es lo que más me preocupa. La solución que ha sido proyectada y que probablemente se utilizará es hacer que la provincia se convierta en autoridad metropolitana, es decir, con poderes reforzados. Me parece un proceder que permite evitar inmediatamente conflictos de competencia y comenzar a trabajar sobre los problemas, cosa que nosotros estamos haciendo, como decía en mi intervención introductiva. Yo creo que al final esta solución, por así decirlo, será ventajosa, y debo decir ventajosa porque estará a la cabeza la provincia, porque las provincias donde hay áreas metropolitanas en Italia pueden poner a disposición de esta necesidad, del gobierno de las áreas urbanas, su organización y su experiencia. Por tanto, se evita comenzar de cero. Se crea una competencia sobre actividades que ya están suficientemente consolidadas. Por tanto, todavía es un proceso, por así decirlo, gradual, pero en todo caso útil para alcanzar el objetivo del gobierno urbano. Se trata, por tanto, de una provincia que gobierna las cuestiones urbanas, pero también se hace cargo de las pequeñas comunidades. Sr. Erling Friis-Poulsens: Para empezar, debo mencionar una reforma que no he mencionado antes. Junto con la reforma del sector público, se llevó a cabo una reforma del financiamiento de la administración regional y municipal a estos niveles. Reforzamos el sistema de igualación, ya que alrededor de la capital, Copenhague, existe una base fiscal mucho mejor que en la zona oeste del país. Por lo tanto, el sistema de igualación transfería incluso más recursos económicos que antes al oeste de nuestro pequeño país. Pero, en cambio, existen grandes diferencias en los ingresos, así que creo que esta igualación ha enfriado un poco el debate sobre la distribución desigual del financiamiento de nuestras actividades públicas. Además, como es obvio, tenemos lo que podríamos llamar un grupo 143

integrado por los seis municipios más grandes del país, que coinciden con las seis ciudades más grandes. En algunos aspectos, tienen una única opinión e intentan utilizar sus propios poderes para ejercer influencia en las posiciones del Gobierno central. En algunos casos, lo consiguen, y en otros, no. No hay un patrón claro en este aspecto. También quiero remarcar que la nueva configuración de nuestro sector público requiere la cooperación entre los municipios y las regiones. De alguna forma, podemos decir que tienen un destino común, ya que si no saben cómo trabajar en colaboración —por ejemplo, cuando los pacientes abandonan el hospital y deben recibir asistencia a nivel local— todo el mundo opinará. Por lo tanto, deben solucionar las cosas de manera conjunta. Como en su país, creo que también en Dinamarca, como es obvio, tenemos estos debates. Por ejemplo, sobre la distribución de las inversiones en infraestructura, ya que la infraestructura es un requisito muy importante si se quiere desarrollar una zona. Por ello, creo que en todos los países hay cierto bullicio y conflictos sobre la distribución de la inversión para infraestructuras, como también es el caso de Dinamarca. Pero, aparte de este club de seis, no creo que tengamos una estructura de poder en nuestro país, por su pequeño tamaño. Más bien está organizado a nivel regional, ya que los municipios y las regiones colaboran para atraer inversiones y desarrollo a su zona. Tienen un interés común en este aspecto. Los vecinos no se enfrentan unos a otros, sino que intentan colaborar. Sra. Nicole Juillard: Si es posible, quisiera hacer una pequeña precisión sobre Bélgica. En 1970 hubo la posibilidad de aglomerar las regiones, los municipios, y crear lo que llamamos aglomeraciones o federaciones de municipios. Hay que recordar que sólo se creó una aglomeración, la aglomeración de Bruselas, con el objetivo de racionalizar, de hacer, como lo diría, economías de escala. Y sólo se hizo en Bruselas por motivos de financiación, parece ser, y la aglomeración de Bruselas en ese momento tomó la gestión de la recogida y el tratamiento de la basura, así como la protección contra incendios, la asistencia médica urgente y ciertas competencias en materia de urbanismo. Por lo tanto, estas competencias municipales se han gestionado a nivel de aglomeración, que en ese momento no se llamaba regional porque ya había una tutela regional, y esta estructura existió durante diecinueve años, hasta el momento en el cual se creó la región de Bruselas capital, que ha retomado sus competencias, además de todas las nuevas. Obviamente, se trata de un caso típicamente belga, en el que se mezclan cuestiones comunitarias y hay muchos intereses en juego. Pero es la úni144

ca estructura, es decir, Flandes y Valonia podrían haber creado federaciones de municipios para este mismo tipo de gestión, pero no se hizo y, por este motivo, quería precisarlo. Sr. Gérard Marcou: Muchas gracias por las puntualizaciones. Parece que llegamos al término de la mesa redonda. Quería agradecer a los ponentes sus intervenciones. Las ponencias nos presentaron elementos importantes de reflexión que pueden sostener la reflexión en España sobre el futuro, el papel de las diputaciones provinciales. Mis agradecimientos, también, para los participantes de esta reunión esta tarde y para los organizadores. Muchas gracias.

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5. EL MODELO RED DE MUNICIPIOS Y EL PROCESO DE REFLEXIÓN ESTRATÉGICA DE LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA (RE SET) Sr. Celestino Corbacho Presidente de la Diputación de Barcelona

Buenos días. Querría empezar intentando trasladarles de forma resumida nuestra experiencia. Nosotros hace un año y medio empezamos un proceso de reflexión, atendiendo a dos circunstancias que se daban en Cataluña. Una primera, después lo veremos, era que finalizaba una etapa que se emprendió en el año 1992, como resultado de una reflexión también en aquella época, y determinó el diseño de un modelo de la Diputación de Barcelona para trabajar con los municipios, un modelo que creemos que se ha validado y ha dado un buen resultado. La segunda cuestión es que, sin duda, la discusión del Estatuto de autonomía, como la discusión de todos los estatutos de autonomía, pone sobre la mesa, posiblemente en el caso de Cataluña en particular de forma más destacada, cuál debería ser el papel de las diputaciones en el futuro. En el origen de la discusión había, obviamente, propuestas de todos los tipos, desde la reconversión hasta la desaparición, etc. Todo esto fue evolucionando, pero nosotros pensamos que, quizá más que meternos en un debate sobre el ser o no ser, del tema de ser o desaparecer, que podría siempre parecer una especie de defensa a ultranza de la institución a la que pertenecemos y a la que representamos, que es legítimo también defenderla, preferimos abrir un camino diferente, que es hacernos una pregunta a nosotros mismos: ¿En el siglo XXI qué deberíamos hacer? Una administración intermedia, frente a una realidad jurídicoadministrativa que ha cambiado, paralelamente a una sociedad también en cambio, con problemas diferentes de los que teníamos hace quince años, ¿qué debería hacer? Obviamente, la respuesta ni hemos pretendido ni pretendemos encontrarla nosotros solos. Teniendo clara la pregunta, también sabíamos que no podíamos reunirnos un día a la junta de gobierno, reflexionar y al final decidir: «Miren, lo que hay que hacer es esto», sino que considerábamos que teníamos que abrir un proceso de reflexión tranquilo, en el que nos tenían que interesar las opiniones —todas las opiniones— de personas, de gente que pudiera darnos y aportar ideas, y entre todos ir haciendo ese proceso de reflexión. Y por ello invitamos a participar tanto a las trabajadoras y a los trabajadores de la misma Diputación como a los cargos directivos. La gente que, en definitiva, tiene la responsabilidad luego de ejecutar las políticas de la Diputación. Se realizaron diversas sesiones de trabajo participativo con una muestra representativa 147

del personal de la Diputación, para llegar al acto final de conclusión, donde unos trescientos trabajadores y trabajadoras y unos ciento veinte directivos concretaron en un proceso de síntesis qué es lo que opinaban ellos, cómo lo veían y cuáles eran sus aportaciones. Previamente a todo esto invitamos a que nos dieran su opinión a una veintena de expertos y expertas de disciplinas diferentes: del mundo de la universidad, del mundo de la economía, de diferentes ámbitos y diferentes disciplinas. Personalidades de reconocido prestigio, que nadie cuestiona individualmente, y les pedimos que reflexionaran sobre cómo veían ellos la Diputación, máxime teniendo presente que ninguno de ellos forma parte de ninguna estructura de la Diputación. Por tanto, queríamos que nos hicieran llegar propuestas, incluso aunque algunas de ellas pudieran ir en contra de los propios intereses de la Diputación, porque queríamos conocer sus opiniones. Estos veinte expertos trabajaron, cada uno desde su visión, su opinión, sus ideas. Nos las hicieron llegar, luego tuvimos dos o tres encuentros con ellos, en los que fuimos haciendo un trabajo de síntesis y que, al final, se concretaron en un documento en el que se recogieron los ejes que considerábamos más importantes. Y una vez hechos estos dos trabajos —primero con una veintena de expertos externos; segundo, con la gente de la Diputación—, no queríamos que todo este trabajo quedara ahí sólo como una reflexión interna y teórica. Organizamos otras cinco reuniones en el territorio con los ayuntamientos. Es decir, elegimos comarcas diferentes, invitamos a todos los alcaldes y las alcaldesas a que vinieran a esas reuniones, y les fuimos presentando también esas reflexiones. Recogimos in situ las opiniones que tenían los alcaldes y las alcaldesas, y también abrimos un correo para que nos pudieran hacer llegar sus opiniones, para que todo ello fuera concretando ese proceso de ir tomando el pulso a la visión que ellos tenían de la Diputación y cómo les gustaría que fuera. Hubo un encuentro también con los tres presidentes de las otras diputaciones catalanas —con la Diputación de Girona, la de Tarragona y la de Lleida—, también les hicimos conocedores del trabajo que estábamos haciendo, entendiendo que no pretendíamos desde la Diputación de Barcelona decidir, ni mucho menos proponer, cómo tenían que trabajar ellos, pero, en todo caso, tengo que decir que los tres presidentes han seguido con mucho interés lo que ha sido el trabajo hecho por la Diputación de Barcelona. Todos estos trabajos después se han dado a conocer, han sido consensuados con todas las fuerzas políticas representadas en la Diputación, en diferentes reuniones que hemos tenido con los presidentes de todos los grupos políticos representados, que también han tenido conocimiento de todo el proceso. 148

Al final, pensamos que todo este trabajo quedaría incompleto si no lo llevábamos también a unas jornadas de reflexión sobre el papel de los gobiernos intermedios. Por tanto, también queríamos, sobre todo, conocer qué es lo que piensan el resto de las diputaciones y darles la oportunidad de ofrecernos su visión. Obviamente, cada una con su singularidad, su especificidad, pero como hemos participado en muchos foros conjuntamente sabemos que tenemos ya un discurso común sobre el papel que deberíamos desarrollar. También queríamos conocer un poco cuál es el papel de esas administraciones intermedias a nivel de Europa, y ésa es la razón de las jornadas que hicimos ayer. En síntesis, por tanto, hemos optado por un consejo externo de expertos, unas mesas transversales internas, una validación en el territorio y una reflexión conjunta con el resto de gobiernos locales intermedios. Todo esto ha dado como resultado la definición de unos posibles ejes que más adelante querría exponerles brevemente. A partir de aquí, en Cataluña he insistido mucho —porque cada lugar, cada sitio, tiene su propia realidad territorial y parlamentaria— en que este debate lo queríamos hacer al margen de la cuestión de las divisiones territoriales, al margen de si en Cataluña debería haber cuatro provincias o siete o cinco. No íbamos a entrar en ese tema. Queríamos llevar a cabo esa discusión porque lo que estamos buscando es determinar el papel y la función institucional que las diputaciones tenemos que cumplir en un lugar, en un territorio ampliamente poblado. Pero tenemos que ser capaces de encontrar un cierto hilo conductor en las acciones de cada administración para evitar, en la medida de lo posible, las duplicidades, para evitar otra situación típica, desde mi punto de vista, que es el crecimiento permanente de la administración, simplemente por crecer. Mi insistencia obedecía a la necesidad de evitar el riesgo de que pudieran aparecer nuevas administraciones que, con la excusa de sustituir a otras, dieran como resultado final que habría una nueva administración y continuaría también la vieja. Yo siempre decía que con esto de las veguerías, si alguien comete el error de plantear «vamos a hacer siete veguerías para que sustituyan a las cuatro diputaciones», el resultado final va a ser que acabaremos teniendo las siete veguerías y las cuatro diputaciones. Y esto es lo que previsiblemente acabará pasando porque la nueva administración va a tener mucha prisa en darse a conocer y en ser útil, y lo primero que va a hacer la nueva administración es buscar sitios para poner su sede social. Empezará a crecer rápidamente. Y por otro lado la vieja se va a resistir. Pero estos procesos de sustitución son muy complejos, no se hacen en veinticuatro horas. Ahí había un riesgo, y, al menos en Cataluña, si teniendo diputaciones, teniendo comarcas, además les añadimos las veguerías, teniendo en cuenta además que se trata de un territorio pequeño, todo ello sumado a la 149

comunidad autónoma, más el Estado, más la Unión Europea…, al final va a acabar siendo muy difícil caminar por el territorio sin que tengas que ir apartando administraciones a tu paso. Además, y esto es lo más importante, todo esto no es ninguna garantía para una mejor y más eficiente prestación de los servicios. Por tanto, ahí había un tema de fondo que era: tenemos que reflexionar. Por lo tanto, no tenemos que correr. Tenemos que hacer las cosas bien. Si analizo los resultados de la última legislatura, creo que lo estamos consiguiendo, pienso que estamos en la buena dirección. Primero porque hemos llegado a acuerdos con la Generalitat de Cataluña. Durante este periodo hemos hecho dos cosas para mí de una enorme importancia. Una era que había treinta y tres contenciosos vivos entre la Generalitat y la Diputación de Barcelona. Para simplificar, la mitad era que la Generalitat pedía la desaparición de la Diputación y la otra mitad era que la Diputación pedía la desaparición de la Generalitat. Treinta y tres contenciosos pendientes de sentencias, ni más ni menos. Bien, llegamos a un principio de acuerdo que dio como resultado la retirada de todos los contenciosos. En este momento no hay ningún contencioso y como resultado tenemos la pacificación jurídica e institucional entre las dos administraciones. La segunda cuestión, tan importante como la primera, es que abrimos un proceso de resituación de determinados servicios que nosotros considerábamos impropios en el marco de distribución de competencias de la Generalitat y de la Diputación. Por ejemplo, nosotros teníamos dos mil kilómetros de carreteras, teníamos mil cuatrocientos kilómetros de carreteras locales y cuatrocientos kilómetros de comarcales. Y aquí había una enorme contradicción. Hay una ley que dice que la titularidad de las carreteras es de la Generalitat de Cataluña, pero la Diputación de Barcelona mantenía las carreteras locales y las comarcales. Bueno, hicimos un acuerdo por el cual dijimos: «Mire, usted es el titular de la red, de acuerdo, por tanto, es el titular de las carreteras». Lo que no tiene sentido es que la Diputación mantenga carreteras comarcales. Por lo tanto, las carreteras de ámbito de la comunidad y las comarcales pasan directamente a ser una responsabilidad, en su mantenimiento y en su titularidad, de la Generalitat de Cataluña. Con la Generalitat convenimos que la Diputación de Barcelona, que está altamente especializada en el mantenimiento de las carreteras, lo que hará a partir de ahí es cuidarse del mantenimiento exclusivamente de las carreteras. Como eso significa un ahorro económico para la Diputación, decidimos crear un fondo en el que una administración aporta cinco millones de euros, la otra aporta otros cinco, y una comisión mixta determinará cuáles son las inversiones de mejoras en la red viaria que se van a hacer sobre necesidades que sobrepasen al mantenimiento. Llegamos a este acuerdo y, así, el contencioso histórico de las carreteras ya está resuelto. 150

Otro ejemplo. Nosotros teníamos convenios de psiquiatría, pagábamos servicios de psiquiatría. No tenía mucho sentido que siguiéramos manteniendo convenios de psiquiatría, cuando lo lógico es que eso forme parte de la red de salud, de la red sanitaria. Al final hemos llegado a un acuerdo por el cual los convenios de psiquiatría han sido traspasados a la Generalitat. Otro caso. Teníamos dos escuelas, una especial y otra de formación profesional. Tampoco tenía demasiado sentido que, a estas alturas, la Diputación tuviera competencias en materia de enseñanza, sobre todo en materia de enseñanza desde el punto de vista de la gestión de unas escuelas. Bueno, estas escuelas han sido ya también transferidas. Estamos en negociaciones para transferir una clínica mental que tenemos que, además, viene de 1930, está muy bien, tiene quinientos profesionales que están prestando su servicio, 365 días del año abierta, 24 horas diarias… Eso no tiene sentido. No tiene sentido que hoy en día la salud mental sea gestionada por la Diputación de Barcelona, no tiene sentido porque lo razonable es que eso forme parte de la red sanitaria de la Generalitat. Estamos negociando, y la clínica mental será transferida también a la Generalitat de Cataluña. Con todo esto, lo que hemos logrado durante estos dos años es que todos esos servicios que denominábamos competencias impropias, competencias que no era lógico que prestara la Diputación, ya los tenemos resituados. Y ahora hemos convenido ya —o al menos yo creo que vamos a convenir eso— que el tema de la división territorial y de las veguerías debe ir piano piano. Ya veremos. De momento, hoy se publican unas declaraciones del consejero de Gobernación, con el que me reuní anteayer, y hemos convenido que es un tema que hay que afrontar con tranquilidad, que hay que ponerse antes de acuerdo. Precisamente vamos a ver qué es lo que hacemos y qué dejamos de hacer, y cómo vamos avanzando en ese proceso para no acelerar cambios. Aquí, en el momento en que se abrió el melón de la posible división territorial, inicialmente todo el mundo llegó a la conclusión de que Cataluña sería más lógico que tuviera siete divisiones territoriales en lugar de las cuatro históricas, pero resulta que en estos momentos ya vamos por nueve, porque han salido territorios que han dicho: «No, así no, yo también quiero ser veguería». Vamos por nueve y me parece que creciendo. Con lo cual, al final… Ahora parece que los del Alt Penedès, que tienen legítimo derecho a pensarlo, dicen: «Oiga, nosotros no queremos estar en esa veguería, queremos una propia». Salen los de un sitio que les tocaría estar en la Cataluña Central y dicen: «Oiga, pero yo no quiero estar con estos, porque no acepto que aquél sea la capital. Por lo tanto, yo me quiero quedar aquí». El otro dice: «Yo me quiero ir a otro lado», con lo cual, en fin… Estas cosas de mover rayas y hacer mapas tienen sus complejidades y hay que abordarlas con calma y con seriedad. 151

Por lo tanto, creo que en Cataluña estamos en un momento ciertamente interesante, en el que si somos capaces de, con cierta tranquilidad, ir evolucionando en la dirección apuntada, creo que podemos impulsar el progreso. Por todo ello, en la Diputación de Barcelona, independientemente de lo que resulte de los debates propuestos, queremos orientar el mandato del año 2007 en adelante como el de la segunda transformación y modernización de la institución. Como ya he mencionado al principio, en el año 1992 abrimos y realizamos un periodo de modernización de la Diputación. Hemos terminado esa etapa y ahora identificamos un escenario propicio para iniciar un segundo periodo de modernización. Nuestra reflexión, independientemente de las discusiones que pueda haber, la queremos orientar en este sentido, porque durante el mandato que ahora concluye, la Diputación de Barcelona lo que sí ha constatado es que el grado de aceptación y de prestigio que ha encontrado y tiene entre los municipios de la provincia de Barcelona es muy alto. Ha sido una institución, la Diputación de Barcelona, enormemente discutida en un ámbito político y enormemente querida en otro ámbito político. En el ámbito político parlamentario nos decían: «Bueno, esto de la Diputación lo tendremos que ver…». Y cuando íbamos a hablar con el territorio y nos reuníamos con los alcaldes, de todos los partidos políticos, todo el mundo decía: «Por favor, que no me toquen la Diputación». Sobre todo, cuanto más pequeño es el municipio, con más fuerza dice el alcalde o la alcaldesa: «Que no me toquen la Diputación», porque ya no es un problema sólo económico. Yo creo que los otros modelos en red han dado y están dando unos enormes, unos grandes resultados, y esto es lo que realmente ha sido importante. Por lo tanto, queremos encaminar el trabajo que hemos desarrollado en estos meses. El acuerdo que hay entre las formaciones políticas que estamos en la Diputación es que, una vez acabadas estas jornadas, lo que vamos a hacer con este trabajo, con estas conclusiones, es guardarlas en el cajón de la mesa. No nos parece prudente ni razonable que, a tres meses de unas elecciones municipales, nos pongamos a discutir sobre este particular. El compromiso es: «Esto lo guardamos en el cajón de la mesa», pero en el mes de julio, después de las elecciones, volveremos a poner este trabajo encima de la mesa para orientar el plan estratégico de funcionamiento de la Diputación. En este nuevo plan de actuación para los próximos años, para los próximos diez o quince años, creemos que deberemos dar respuesta a los nuevos retos que, en estos momentos, una sociedad en cambio está afrontando. Primero, desde el punto de vista del escenario institucional ideal, ya lo he mencionado, aunque hay un proyecto de ley muy importante, que imagino que volverá a aparecer y que obviamente tendrá una enorme importancia, no solamente para nosotros como Diputación, sino para todas las diputa152

ciones. Me refiero al Anteproyecto de la Ley Básica del Gobierno y de la Administración Local. Evidentemente éste es el marco jurídico que debe determinar el papel y la situación, no ya de la Diputación de Barcelona, sino de todos los gobiernos intermedios. Es un anteproyecto muy importante y que, más tarde o más temprano, tendrá que volver a incluirse en la agenda política, y tendrá que ir a las Cortes Generales. No soy yo el que tiene que hablar de él, y mucho menos en presencia de Manolo Zafra. No me atrevería a hacerlo, teniendo en cuenta que él es uno de los padres del proyecto, pero un día u otro irá a las Cortes Generales y sustituirá la Ley de Bases de Régimen Local y, obviamente, tendrá que quedar fijado. En cuanto a la cuestión en Cataluña, creo que la cosa está relativamente bien orientada. Tengo que decirles también que estamos muy satisfechos del tratamiento que se da en el Estatuto de autonomía a todo el tema municipal. Creemos, sinceramente, que ha sido muy bien recogido. Aquí la Diputación de Barcelona no fue neutral. Hicimos un trabajo de cocina, muy discreto, y el 70% de lo que figura en el Estatuto de autonomía sobre esta cuestión lo trabajamos desde la Diputación. Hay cosas de una enorme trascendencia y una enorme importancia, que a lo mejor pueden pasar desapercibidas, como el hecho de que en el Estatuto haya un artículo que viene a decir: «Oiga, usted legisle lo que quiera, pero para que la ley entre en vigor, tiene que estar previamente acompañada de los recursos económicos que garanticen la financiación de la prestación efectiva del servicio que se le encomienda». Claro, a nadie se le escapa la importancia que tiene un tema de esta naturaleza, porque todo el mundo es muy dado a legislar, entre otras cosas porque legislar es gratis, pero cuando hay un problema todo acaba derivándose hacia abajo, la subsidiariedad para la resolución de los problemas va a una velocidad tremenda. Surge un día un problema con un incendio y se resuelve con un decreto, una orden, y al final el ayuntamiento acaba siendo el responsable de la inspección, etc. Y si tienes que poner tres inspectores, también tienes que poner cuatro administrativos, etc. Pues bueno, pues a partir de ahora ya no será así. En el Estatuto de autonomía hay un cierto blindaje en este tema, hay un reconocimiento de los gobiernos locales. Por lo tanto, este tema, no es que lo demos por concluido, porque obviamente tiene que haber un desarrollo de lo legislado, pero creemos que en términos generales está relativamente bien resuelto. Por otro lado identificamos que hay nuevas necesidades locales, nuevas demandas de las ciudadanas y de los ciudadanos, demandas más complejas, cada día vamos a una sociedad más compleja. Los fenómenos globales cada vez tienen que ver más con los temas locales. Es decir, los fenómenos se dan en lo global, pero se concretan en lo local: el cambio climático, la inmigración, la propia seguridad ciudadana… Hoy en día se 153

pasa de lo global a lo local. En consecuencia, la sociedad se ha hecho más compleja. Y en esa mayor complejidad, creo que el reto que tenemos las administraciones locales proviene de que somos los que estamos más cerca, los que estamos más próximos a la ciudadanía. Por lo tanto, tenemos el reto de tener que dar respuesta de gobernación a estos fenómenos, a estas complejidades. Creemos que ahí, seguramente, la Diputación no tiene que estar ausente en ninguna de estas materias. Creemos que es otro eje de acción y que el gobierno local tiene que tener cierta capacidad de representar y defender los intereses locales. Desconozco cuál es la realidad en otras comunidades, pero aquí, durante mucho tiempo, ha habido una disfunción en la representación de los intereses del mundo local. Aquí hay 150.000 comisiones, todo se acaba en una comisión, y los ayuntamientos estamos teóricamente presentes en todas las comisiones. No pintamos nada en ninguna de ellas, pero estamos. El problema es que hay una comisión de urbanismo, o la comisión de cualquier otro tema, donde se afirma que los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes tienen un representante, los de 25.000 a 50.000 otro, etc. Esto al final origina un problema, y es que al responsable local que le toca estar allá, lo está muchas veces sin la asistencia técnica necesaria, y a veces sin capacidad de poder plantear delante de la otra administración una propuesta alternativa o una discusión. Esto sucede mucho. Creemos que en este punto un nivel intermedio debería tener cierto papel de representar y de defender los intereses locales. Saben ustedes que la Diputación de Barcelona, por ejemplo, empezó a estudiar el tema de los servicios impropios y sus costes. Ahí hicimos un trabajo que por competencia no nos correspondía, pero ha sido un trabajo que poco a poco ha ido haciendo su camino, aunque no es que hayamos convencido todavía al ministro de Hacienda —creo que es el más difícil de convencer siempre—, pero, como mínimo, hoy en día hay un concepto asumido en la agenda política, que es el de que los ayuntamientos estamos prestando servicios que no son de naturaleza propia y que tienen unos costes económicos que han estado devaluados. Esto, luego, cuando venga la nueva Ley de Haciendas, tendrá el valor que tenga y habrá que discutir lo que haya, pero como mínimo ya hay un concepto que se ha acuñado y que nadie puede discutir, no lo puede discutir ya nadie, y es que efectivamente los ayuntamientos estamos prestando estos servicios impropios. Podríamos discutir la cantidad, pero no el concepto. Por lo tanto, éste es un trabajo que se hace desde el nivel intermedio y si se hace es porque, si ese nivel intermedio no lo hiciera, sería difícil encontrar otro nivel que lo llevara a cabo. Se precisa, pues, creemos nosotros, un gobierno que tiene que tener cierta capacidad de pensar a escala intermedia y de planificar. Por ejemplo, 154

nosotros tenemos una red de bibliotecas que está dando un magnífico resultado. Tenemos 162 bibliotecas en red hoy en día, y tenemos también nueve autobuses que están en red, los bibliobuses, que van a los pueblos pequeñitos, pero la ventaja de estas bibliotecas es que puedes estar en un pueblo de mil habitantes y su biblioteca está en las mismas condiciones y participa del mismo fondo que una biblioteca en el Paseo de Gracia de Barcelona, aunque la del Paseo de Gracia tenga 1.500 m2 y la otra tenga 700 m2. A la hora de planificar, hoy en la provincia de Barcelona no se hace una biblioteca si no es validada por la Diputación de Barcelona, porque ése es un concepto que los ayuntamientos ni se lo plantean de otra forma. Esto ya ni se lo plantean. Es decir, si quiero hacer una biblioteca, la Diputación de Barcelona es la que valida el proyecto y es la que después incorpora el equipamiento a la red. Las bibliotecas están teniendo un éxito tremendo y hay un carné que permite a cualquier persona, a cualquier usuario, poder ser cliente de cualquier biblioteca de la red de la Diputación de Barcelona y, aparte de eso, la Diputación está invirtiendo en esta red una parte importante de sus recursos. Ahora, por ejemplo, de forma incipiente, estamos llevando a cabo otro modelo similar con los mercados municipales, de amplia tradición en todos los pueblos, pero que tienen que competir hoy con una realidad comercial cada día más reñida, cada día más compleja. Una cosa será la ciudad de Barcelona, que tiene catorce mercados y tiene sus políticas, y otra cosa es un pueblo que tiene un mercado, o una ciudad que tiene dos mercados. Pedirles, por ejemplo, a esa ciudad, a ese mercado, que trabajen en técnicas de compra, en técnicas de venta, en técnicas de promoción, es muy difícil. Aparte de la singularidad de cada mercado, con su realidad concreta y peculiar, con generaciones de comerciantes que, en muchos casos, están ya en un final de etapa y dicen: «Mi hijo o mi hija no quiere continuar», aparte de eso, a la vez, el mercado es un concepto importante. Nosotros hemos creado la red de mercados en este momento, y ya hay unos cuarenta o cincuenta mercados que forman parte de la red. Desde la Diputación estamos trabajando, pues, a esta escala. Es decir, aportándoles técnicas de venta, técnicas de comunicación, poniendo en valor experiencias que a lo mejor otro mercado ha experimentado previamente, etc. Por ejemplo, en L’Hospitalet de Llobregat, con una empresa de integración de personas que tienen discapacidad o que tienen problemas, llegamos a un acuerdo con algunos mercados para el servicio del reparto a domicilio. O sea, el cliente va, compra, deja los productos y queda a una determinada hora y se lo traen a su casa. Este tipo de servicio cada vez va a tener más importancia, y si se compra por Internet, que es otra opción, el mercado va rápido. Estas son experiencias que funcionan en algunos mercados, y que también pueden funcionar en otros. Ahí el papel de la 155

Diputación es que se trata de un nivel que puede pensar a esa escala intermedia, puede planificar, siempre pensando en aquel servicio del ayuntamiento, no pensando en otras cosas. Se trata de una administración especializada. Yo creo que el reto, al menos de la Diputación de Barcelona —insisto mucho en ello y voy a poner todo el empeño—, es que la Diputación no sea valorada exclusivamente por el hecho de poder tener una buena salud económica. No quiero que sea valorada sólo por eso, sino porque es una administración especializada en la prestación de determinados servicios, que sea la garantía para que tal o cual servicio se preste con la máxima calidad en un territorio, a través del ayuntamiento, pero por intervención directa de la Diputación. Pensando ahora en las políticas de la atención a las personas, creo que ahí los gobiernos intermedios se convertirán en una referencia enormemente importante. La gente tiene una tendencia arraigada —supongo que nos sucede a todos, a mí me sucede, supongo que a ustedes también— y vas por la calle y escuchas: «Alcalde, alcaldesa, a ver si me haces una residencia, que me estoy haciendo mayor». Yo le digo a la gente: «Hombre, no, residencias no, esto es lo último a que debes aspirar en la vida, a ir a una residencia». La residencia tiene que existir, pero la residencia no tiene que ser el objetivo. Lo realmente importante es que esa persona viva en su casa y pueda tener una atención domiciliaria, pero la atención domiciliaria es carísima, y ese servicio, en muchos casos, hay que garantizarlo 365 días al año y 24 horas al día. Un ayuntamiento de 1.500 habitantes no podrá hacerlo nunca. La ciudad de Barcelona sí, si me apuran también hasta la de L’Hospitalet, pero una de 1.500 habitantes, no. Pero la gente se mueve en el territorio, la movilidad está creciendo. La gente antes iba del pueblo pequeño a la ciudad, pero ahora la gente de los pueblos grandes se desplaza hacia pueblos más pequeños, donde también quiere los mismos servicios que recibía antes porque, además, la prestación de los servicios se universaliza. En consecuencia, el ciudadano es conocedor de sus derechos y de la prestación de muchos servicios, y, independientemente de que viva en un sitio pequeño, quiere que se le preste el servicio al que sabe que tiene derecho. Por ello, en la provincia de Barcelona queremos especializar a la Diputación en servicios de calidad, para garantizar la equidad y el acceso de los ciudadanos. Y ahí es donde vamos a poner el empeño. Para ello será fundamental desarrollar otro de los ejes de nuestra reflexión estratégica: potenciar nuestra capacidad de ser una administración local con capacidad de asesorar, evaluar e innovar. Todo ello, obviamente, partiendo de parte de lo que ya estamos haciendo, por lo que el último eje debe ser seguir siendo una administración local que consolida el modelo de trabajo en red. 156

El trabajo en red nos ha dado un gran resultado porque es lo que nos da fuerza. Lo que nos da fuerza a nosotros, les da fuerza a los ayuntamientos. Cuando se genera una red, y cada vez van apareciendo más redes sobre determinadas materias, se producen sinergias, no siempre económicas, sino también de intercambio de ideas y experiencias. Y además se potencia la cohesión del municipalismo. Es decir, el trabajo en red nos ha dado un buen resultado y fue la principal innovación que se hizo en el año 1992 y en ese camino obviamente vamos a seguir. Estas son, en principio, las reflexiones sobre las que estamos trabajando y sobre las que seguiremos trabajando, y, en todo caso, queremos enriquecerlas a partir del debate que hemos tenido también en esta jornada. Estamos también a su disposición para aquello que quieran conocer en un futuro, y también para escucharles. Porque también nos interesa mucho conocer las demás experiencias, queremos poder nutrirnos también de ellas, de las experiencias que nos expliquen ustedes. Por último, quiero decir que, en Cataluña, somos muchos los que vamos a ser defensores, no de la historia, sino del presente o del futuro. Importa menos si el futuro se llama diputación o veguería. En cualquier caso, los dos nombres son igual de antiguos. Lo que importa es lo que vamos a hacer, porque he dicho a veces, cuando surgía este debate de que Cataluña se va a dividir en veguerías: «Hombre, un concurso de modernidad por la idea precisamente no lo vamos a ganar», porque es una institución que, con todo el respeto, viene del siglo XIII, está muy bien, pero eso es un concepto histórico, con toda su carga semántica, pero, sin quererle quitar importancia, creo que ésa no es la cuestión. Yo en esta discusión no quiero perder ni dos minutos, no me interesa un debate estéril. Lo importante es cómo damos respuesta a los nuevos retos que tiene una sociedad en cambio —y, al menos en este territorio, el cambio es tremendo—, cómo somos capaces de que esa sociedad se cohesione, que no se disgregue, que sea una sociedad que avance, que preserve los valores más importantes del compromiso, la solidaridad y muchos otros valores. Ahí es donde tenemos el reto, ahí es donde realmente nosotros queremos trabajar. Bueno, nada más por mi parte, muchas gracias y discúlpenme en todo caso por la extensión de lo que les he expuesto. Como decía ayer, sobre todo, nosotros ni queremos sentar cátedra ni queremos ser ejemplo de nada. Este último año hemos desarrollado esta experiencia de reflexión estratégica sobre nuestro futuro y queríamos compartirla con todos ustedes. En nombre de la Diputación de Barcelona, sinceramente, les estoy muy agradecido de que hayan hecho un hueco en sus agendas, porque me consta que todos tenemos ahora unas agendas muy complejas, para poder haber venido aquí y compartir este día y medio con nosotros. Muchísimas gracias por acompañarnos. 157

6. SESIÓN DE TRABAJO: APORTACIONES AL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS INTRODUCCIÓN Manolo Zafra Director General de Cooperación Local. Ministerio de Administraciones Públicas

(Artículo redactado por el autor a partir de su intervención como moderador en la sesión de trabajo «Aportaciones al debate sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios») Acaso la definición más afortunada de autonomía local sea la que aparece en el artículo 3 de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL): «Ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos bajo la propia responsabilidad». Si jurídicamente una competencia implica potestades sobre una materia, parece lógico, siguiendo esta premisa, que ordenación y gestión constituyan dos potestades proyectadas sobre una materia (asuntos públicos: urbanismo, protección civil, convivencia ciudadana, servicios personales, promoción económica…). Que las competencias se ejerzan bajo la propia responsabilidad significa que no están sujetas a controles de oportunidad por otros niveles de gobierno y que la rendición de cuentas tiene lugar ante el electorado. El control de oportunidad no procede porque la ordenación y la gestión constituyen potestades necesarias en el impulso de políticas propias que reclaman autonomía para regular las materias (asuntos públicos). Por tanto, ambas potestades no pueden quedar devaluadas en la mera prestación de servicios obligatorios donde la clave no gira en torno a la autonomía local, sino al derecho de los vecinos a exigir la provisión de servicios como pavimentación, alumbrado o alcantarillas. Caracterizada la competencia como potestades sobre materias, podemos precisar ahora su naturaleza, y añadir los rasgos definitorios: exclusividad, especificidad y decisoriedad. El artículo 3 de la CEAL no reduce la autonomía local a intereses locales, sino que la vincula a la regulación de una parte importante de los asuntos públicos. Trasladando estas categorías al ordenamiento jurídico español, las competencias locales expresarían las potestades de ordenación y gestión en la promulgación de ordenanzas sobre determinadas materias salvaguardando un espacio propio a disposición del gobierno local que le permitiera activar una política diferenciada. La existencia de competencias propias distingue las normas locales de las normas de ejecución 159

administrativa hasta el punto de que una regulación agotadora por la legislación estatal o autonómica incurriría en inconstitucionalidad. La potestad normativa local hallaría un límite en la legislación del estado y de las comunidades autónomas, pero no su presupuesto habilitador. Cuando se argumenta que una ordenanza innova el ordenamiento jurídico, la razón de fondo radica en la naturaleza democrática del gobierno local y, repitiéndolo una vez más, en la legitimidad para impulsar políticas propias. Cuesta trabajo asumir el planteamiento teórico que degrada el gobierno local a una materia donde estado y comunidades autónomas reparten competencias según el binomio bases-desarrollo como si la autonomía local fuera un sector o un asunto equiparable a la minería o a la agricultura. De ahí que resulte tan inaceptable que las comunidades autónomas quieran interiorizar el régimen local de la misma manera que reclaman la exclusividad de la regulación sanitaria como que el estado se erija en garante de la autonomía local frente a la voracidad autonómica para autoafirmarse. El debate se ubica correctamente cuando el gobierno local adquiere la sustantividad de un pilar en la articulación territorial del estado con la doble dimensión de favorecer el pluralismo político y la eficiencia en la provisión de servicios públicos. En efecto, la autonomía local se justifica tanto desde la teoría de la democracia como del federalismo fiscal. Quizás el indicador más claro de la diferencia radical de la autonomía local con respecto a cualquier materia y su imposible asimilación se aprecia cuando el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse sobre la ley que la regula: ¿Es la Ley del Gobierno y la Administración Local una ley más, a pesar de su condición de ley ordinaria? Expresado en otros términos: si el gobierno local no es una materia cualquiera, sino un poder del estado, ¿no deberían derivarse consecuencias jurídicas? A estos interrogantes ha tratado de dar respuesta la elaboración doctrinal de la función constitucional de las leyes como criterio a considerar junto al de jerarquía y competencia. La sentencia 159/2001 reflexiona sobre la constitucionalización de la Ley de Bases de Régimen Local distinguiendo, por una parte, los «rasgos definitorios» de la autonomía local, y por otra, las normas que contienen «la regulación legal del funcionamiento, la articulación, la articulación o la planta orgánica (entre otras cosas) de los entes locales». La distinción entre ambos aspectos lleva al Tribunal a concluir que «sólo aquellos aspectos de la LRBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los artículos 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieren a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la garantía constitucional, que son 160

mayoría en el seno de la LRBRL y que se incardinan desde el punto de vista competencial en el artículo 149.1.18, tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental». Esta sentencia asume claramente (aunque sea de forma parcial) la función constitucional de una ley cuya naturaleza la distancia de otras leyes. Incluso en su propio articulado no tiene el mismo peso el núcleo esencial que otros aspectos secundarios. Lo que esta distinción provoca en el lector es la duda de si la regulación de aspectos secundarios debe figurar en la Ley del Gobierno y la Administración Local. En cualquier caso, la jurisprudencia constitucional ha sido muy errática en este sentido; basta reparar en la STC 240/2006 donde con igual claridad el Tribunal sostiene que las normas de la LRBRL no son canon de constitucionalidad de autonomía local: «El canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local promovida frente a leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (artículos 137, 140 y 141 CE) que establecen ese “contenido mínimo” que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de “los elementos esenciales” o “del núcleo primario” del autogobierno de los entes locales territoriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantía institucional […] puesto que los destinatarios del artículo 137 de la Constitución son “todos los poderes públicos, y más concretamente todos los legisladores […]”. Pero la legislación básica sobre régimen local no se integra en el “bloque de constitucionalidad” ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales». ¿Qué interpretación prevalece? Despejar la pregunta obliga a pensar sobre un tema medular en la teoría general del derecho: la constitución como norma jurídica y la relación entre constitución, ley y juez. Si la autonomía local no supera el estado de garantía institucional interpretable por el juez cuando supuestamente el legislador la infrinja, su alcance quedará indeterminado y aquejado de inevitable inseguridad jurídica. Basta con analizar las sentencias del Tribunal Supremo sobre la potestad normativa local donde unas veces las ordenanzas municipales innovan el ordenamiento jurídico porque provienen de un gobierno legitimado por sufragio universal, y otras, en cambio, no pasan de ejecución reglamentaria como si el ayuntamiento fuera la delegación gubernativa del estado o la comunidad autónoma. Quizás el remedio no sea tan complejo. La ley que regule el gobierno y la administración local por imperativo constitucional debiera fijar las competencias municipales, la intermunicipalidad que fije en el ámbito local las competencias municipales haciendo efectivo el principio de subsidiariedad y la fijación de las reglas para identificar una función de gobierno como expresión de la mayoría que gana las elecciones y un estatuto de la 161

oposición para garantizar el control de la minoría que las pierde. Tan antidemocrático es que la mayoría abuse de su posición coyuntural de ventaja como que la minoría se aproveche de las competencias ejecutivas atribuidas a la asamblea para impedir el gobierno o gobernar mediante coalición negativa. Ambas distorsiones han de evitarse sustrayendo a la potestad de autoorganización las relaciones mayoría-minoría (gobiernooposición) y fijándolas en una ley de Cortes Generales. En las páginas que siguen abordaré el estudio de uno de los puntos que se proponen: la intermunicipalidad constitucionalmente garantizada para que el principio de subsidiariedad no favorezca al gobierno sectorial, estatal y sobre todo autonómico, que, al aducir la baja capacidad de gestión del municipio o la naturaleza de la materia, no reconozca competencia a los municipios y entienda respetada la autonomía local con la concesión de un derecho de audiencia en un órgano colegiado dando así cumplimiento al mínimo de la garantía institucional cubierto con el evanescente e indeterminado derecho a intervenir en los asuntos que les afecten. La exposición se divide en tres partes: análisis de la regulación actual de las competencias municipales, dificultad para insertar la provincia como entidad local en el Estado de las autonomías y, por último, una propuesta de reforma con la importante aportación de la creación de un Consejo de Gobiernos Locales que eleve las relaciones interadministrativas y no suponga como ahora una degradación del gobierno local. Pasemos al primer punto, las competencias municipales. Para que la subsidiariedad realmente juegue a favor del gobierno más cercano a la ciudadanía es necesario que encuentre competencias cuya titularidad no ofrezca dudas. Condición imprescindible, pues, de la subsidiariedad es la precisión en la titularidad competencial. Así lo establece el artículo 2.1 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL): Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas un derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.

Este artículo enuncia con rigor los postulados del principio de subsidiariedad: la naturaleza de la materia y la capacidad de gestión de la entidad local. Si ambas exigencias no concurren, la subsidiariedad, paradójicamente, lleva la competencia a un nivel de gobierno más alejado de quienes reciben los efectos de la norma. 162

El contenido de este artículo 2.1 es necesario ponerlo en relación con el artículo 62: En aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las leyes reguladoras de la acción pública en relación con la misma asegurarán, en todo caso, a las entidades locales su participación o integración en actuaciones o procedimientos con la Administración del Estado y/o de la Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndole a una de éstas la decisión final.

Relacionando ambos artículos bien pudiera concluirse que el artículo 2.1 formula la regla y el artículo 62 formula la excepción. La norma será que Estado y comunidades autónomas atribuyan competencias, y la excepción será que el principio de subsidiariedad suspenda los postulados de descentralización y proximidad con los ciudadanos. La cuestión fundamental a valorar es la obligación del legislador sectorial de motivar la segunda opción prevista en el artículo 62 en lugar del mandato estipulado en el artículo 2.1, ya que si la legislación sectorial indiferentemente puede o reconocer competencias o garantizar la participación, esta discrecionalidad supone un control de oportunidad ex ante, en el momento de delimitación de las competencias difícilmente compatible con la autonomía local cuya definición como ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos exige competencias propias. Es evidente también que las posibilidades de impugnar una norma por los derechos que deja de atribuir (por lo que no da), reviste mayor dificultad que hacerlo por los excesos que comete (lo que quita). Un ejemplo que muestra bien este control de oportunidad ex ante de imposible impugnación ante el Tribunal Constitucional aparece en la legislación autonómica sobre consumo, una de las materias que el artículo 25.2 de la LRBRL señala al estado y las comunidades autónomas para que atribuyan competencias a las entidades locales. Algunas comunidades han cumplido el mandato y han reconocido las siguientes competencias: protección de los consumidores; información y ecuación; apoyo y fomento de las organizaciones o asociaciones de consumidores; fomento, divulgación y gestión del sistema arbitral de consumo en colaboración con el Estado y las comunidades autónomas; acciones civiles en defensa de los consumidores vecinos de la localidad; inspección; adopción de medidas no sancionadoras; ejercicio de la potestad sancionadora respecto a infracciones localizadas en su territorio, en los términos de la ley autonómica… Otras comunidades (las más) han limitado su normativa a la creación de un órgano colegiado donde los municipios concurren con organizaciones representantes de consumidores y usuarios y cámaras de comercio en la forma y el número que reglamentariamente se determinen.

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El Tribunal ha identificado el núcleo esencial, la garantía institucional de los entes locales, con el derecho a intervenir en los asuntos que les afecten y, desde luego, un mínimo de intervención se cumple con la participación o integración en actuaciones y procedimientos de las administraciones estatal y autonómica. La insatisfacción que la protección de un mínimo provoca estimuló una elaboración doctrinal alternativa a la garantía institucional enunciada como configuración constitucional y, recientemente, optimización de la autonomía local. A pesar del interesante debate abierto entre la garantía de un mínimo o el reconocimiento de un máximo, lo cierto es que el legislador sectorial conserva la libertad de decantarse por una u otra opción sin incurrir en inconstitucionalidad. Los argumentos a favor de la configuración constitucional como la «modulación» o la «flexibilización» de la reserva de ley no reflejan adecuadamente la pretensión más fundada del gobierno local: la delimitación de competencias. Concebida la autonomía local como un principio constitucional (sea en el mínimo de la garantía institucional, sea en el máximo del mandato de optimización), su contenido y alcance queda fijado en la jurisprudencia sin que el juez, no obstante, disponga de referentes jurídicos precisos. Como aludía antes, entre la constitución y el juez ha de mediar el legislador del gobierno y la administración local fijando pautas para que el resto de legisladores no decidan unilateralmente si atribuyen competencias o, en su defecto, conceden derecho de audiencia, sino que esta legislación constituya un auténtico canon de constitucionalidad y evite así la inseguridad jurídica de una sentencia en muchos casos imprevisible. El riesgo que gravita sobre la autonomía local es que, en lugar de competencias propias, los entes locales vean devaluada su autonomía con la participación o integración que señala el artículo 62, lo que la degrada hasta el punto de equiparar la representación municipal en un órgano colegiado autonómico a la representación de un colectivo, y asimila la representación territorial de un órgano político y legitimado democráticamente con la representación funcional de una organización. Otorgar igual tratamiento a municipios y provincias que a la organización de consumidores y usuarios o a la Cámara de Comercio es políticamente inaceptable y jurídicamente inconstitucional con sólo reparar en el artículo 23 de la Constitución. Las relaciones interadministrativas exigen que titularidad y ejercicio de la competencia sean distinguibles, ya que el exceso en el ejercicio no puede privar de la titularidad. Podríamos añadir que la privación de la titularidad por defecto ha de interpretarse de forma restrictiva y, en el caso de las entidades locales en España, la baja capacidad de gestión (uno de los criterios del principio de subsidiariedad recogido en el artículo 2.1 de la LRBRL) ha de evaluarse en relación con la existencia de una entidad local 164

intermunicipal como la provincia, cuya singularidad institucional consiste en competencias funcionales de cooperación y asistencia para compensar la falta de capacidad de gestión de los municipios y, por tanto, hacer efectivo el principio de subsidiariedad. Cuando una comunidad autónoma haya de aplicar la regla del artículo 2.1, deberá contar con la provincia para comprobar si la capacidad de gestión de los municipios o la naturaleza de la actividad autorizan a recurrir a los procedimientos de participación e integración contemplados en el artículo 62. Es decir, la existencia de una sola comunidad política local obliga a motivar la ausencia de capacidad de gestión de la provincia, no sólo del municipio. Así lo recoge el Borrador de Anteproyecto de la Ley del Gobierno y la Administración Local. Además, esta premisa tiene otra consecuencia de primera importancia: la comunidad autónoma no dispone de más competencias sobre la provincia que sobre el municipio. Enunciado en otros términos: la diferente protección constitucional de municipios y provincias tiene efectos en la relación entre ambos, no con las comunidades autónomas y el Estado. Si la legislación autonómica menoscaba la autonomía provincial regulando en el estatuto la coordinación obligatoria de las competencias provinciales, en la misma medida quedará afectada la autonomía municipal, ya que las competencias funcionales de cooperación y asistencia son indisociables de las competencias sectoriales de los municipios y a nadie se le escapa la dificultad, casi la imposibilidad metafísica, de sujetar a coordinación una competencia funcional como la cooperación o asistencia. Parece clara la vinculación «provincia» y «principio de subsidiariedad», ya que las competencias provinciales tienen como objetivo fijar en el ámbito local las competencias municipales que la baja capacidad de gestión pudiera hacer saltar al nivel autonómico y desactivar las condiciones de la subsidiariedad. Recordando ahora la definición de competencia entendida como «potestades sobre materias», la provincia cuando asiste a los municipios o coopera con ellos contribuye al ejercicio de las competencias no sólo poniendo a su disposición recursos económicos y humanos, sino también favoreciendo la potestad normativa cuando redacta las ordenanzas municipales según las indicaciones que el municipio le traslade. Un juicio análogo cabe en relación con los planes de ordenación urbana. No podrá invocar baja capacidad de gestión una comunidad autónoma si no considera la cooperación y asistencia de la provincia a los municipios. Tampoco la naturaleza de la materia si desconoce las economías de escala y el valor añadido provincial a sectores como el desarrollo local, la inmigración o el urbanismo. Bien articulada, la intermunicipalidad constitucionalmente garantizada facilita que la autonomía local supere el mínimo del derecho a la interven165

ción en el círculo de intereses que le afecte y pueda configurarse en positivo con un elenco de competencias que permita distinguir titularidad y ejercicio y no la degrade en un sistema de relaciones interadministrativas al que las entidades locales acuden en situación de marginalidad institucional. En lo que queda de esta intervención intentaré una reflexión sobre la trascendencia de la definición previa de competencias para establecer un iter procedimental que no reduzca el gobierno local a los trámites de participación o integración en órganos colegiados de paridad con organizaciones representativas de intereses sectoriales. Las comunidades autónomas han reclamado una reforma del Senado que lo convierta en una cámara territorial donde influir con carácter previo en la redacción de la legislación básica. El tiempo transcurrido ha mostrado fehacientemente que la extensión de lo básico ha condicionado la legislación de desarrollo y, por tanto, las competencias autonómicas. Para neutralizar esta tendencia, las comunidades autónomas han pedido que el Estado regule las bases en leyes formales y renuncie a concretarlas a través de reglamentos, ya que al detallar la regulación de una materia reglamentariamente es imposible que quede un ámbito reservado a las comunidades para la promulgación de normativa propia. El Senado sería, así, una cámara territorial donde las comunidades tendrían conocimiento previo de la legislación básica y, eventualmente, una capacidad de veto parcialmente obstativo en su aprobación. El Senado, como cámara territorial, se convertiría en un medio de control preventivo (de alarma temprana en la plástica expresión habitual) para, en caso de litigio ante el Tribunal Constitucional, disponer de un contraste de motivaciones que salvaguarde la condición de legislador negativo del Tribunal. No es difícil que la jurisprudencia constitucional acabe alterando la separación de poderes cuando interpreta un concepto jurídico indeterminado como lo básico y, a falta de criterios jurídicos, no interprete jurídicamente la constitución, sino que ocupe el lugar del legislador, es decir, haga de legislador positivo. Con las modulaciones que sean necesarias y servata distantia, el argumento resulta perfectamente extrapolable a las relaciones comunidades autónomas - entidades locales. De la misma forma que las comunidades autónomas, con motivos fundados, han reclamado que las bases limiten su contenido a la dimensión nacional de una materia, las entidades locales reivindican que la legislación autonómica no invada el ámbito local entendiendo que lo supramunicipal no es autonómico porque puede seguir siendo local contando con las competencias provinciales. La normativa autonómica debe acotar su extensión a los aspectos supralocales dejando un margen para que las entidades locales puedan ejercer su potestad normativa sobre esas materias, es decir, puedan aplicar sus competencias. 166

También está justificado el iter procedimental del conocimiento previo, del control preventivo, como mínimo con la emisión de un informe preceptivo que, en caso de ser contrario a la propuesta de la comunidad autónoma, el gobierno autonómico deba motivar las diferencias. Éste es el sentido de la existencia de un consejo de gobiernos locales de composición exclusivamente local que debe jugar el papel de un senado local en la comunidad autónoma. Hemos visto antes que la discrecionalidad del legislador sectorial constituye un auténtico control de oportunidad en el momento de la delimitación competencial y que puede elegir a su arbitrio entre reconocer competencias o conceder derecho de audiencia o emisión de informe, acogerse a la norma o a la excepción indistintamente sin que una u otra opción implique, en principio, inconstitucionalidad. Las entidades locales se ubican frente a las comunidades al igual que éstas frente al Estado: exigen competencias propias (de la misma forma que las comunidades siguen la línea iniciada por el Estatuto de Cataluña de señalar submaterias para fortalecer la especificidad y exclusividad de las competencias autonómicas) y, simultáneamente, un procedimiento de contraste de motivaciones que, eventualmente, si el asunto resultara litigioso, el Tribunal pudiera disponer de más argumentos jurídicos que la superficialidad de la imagen socialmente reconocible de la institución. El consejo de gobiernos locales debe estar integrado por las dos entidades locales constitucionalmente garantizadas. La presencia de las provincias es clave porque, como hemos tenido ocasión de analizar, sus competencias garantizan la efectividad del principio de subsidiariedad, criterio decisivo en la regulación de una materia.

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INTERVENCIONES DE LOS REPRESENTANTES DE LAS DIPUTACIONES ESPAÑOLAS, LOS CABILDOS Y LOS CONSEJOS INSULARES

Sr. Salvador Pendón Presidente de la Diputación de Málaga

Buenos días, compañeras y compañeros representantes de diputaciones, cabildos y consejos insulares. En primer lugar, me vais a permitir que agradezca a la Diputación de Barcelona, en la persona de su presidente, la organización de estas jornadas, y no sólo la organización, sino también el trato de afecto con el que nos está dispensando estos días. En segundo lugar, que felicite, y yo creo que nos felicitamos también, por tener de nuevo entre nosotros a Manolo Zafra, que creo que es el primer acto que tiene después del accidente que tuvo y, como podemos apreciar, no ha afectado en nada la potencia y frescura de sus argumentos a favor de los gobiernos locales. Bien, brevemente, para que nos dé tiempo a intervenir al mayor número posible de los que estamos en la mesa. Pienso que si el difícil encaje que en los diferentes niveles de gobierno tienen los gobiernos locales nos lleva a estar callados, podemos incurrir en una complicidad casi delictiva, puesto que la situación dista mucho de ser la que todos entendemos como satisfactoria. Pero pienso, también, que si nuestra argumentación o nuestras actuaciones de denuncia de esa situación insatisfactoria las limitamos a la queja permanente, por más bien argumentada que esté, pues estamos también de alguna forma dificultando la posibilidad de superar esa situación. Por tanto, yo pienso que deberíamos hacer un ejercicio, todos los que estamos implicados en los gobiernos locales, de llevar en paralelo, por una parte, la reivindicación más que lógica hacia los otros niveles de gobierno del Estado y, al mismo tiempo, en nuestro ámbito y actuando en el sentido de hacer posible lo que, de manera teórica, entendemos que debe ser. Creo que con un ejemplo es con lo que se explica mejor la situación. La Diputación de Barcelona no hay duda que es pionera en acometer una serie de iniciativas para, pretendiendo modernizar el gobierno de esa diputación, hacerla más acorde con las necesidades de los gobiernos locales, pues pone sobre la mesa algunas actuaciones innovadoras. En Andalucía se produce, al inicio de esta legislatura, como reflejo de esta actuación de la Diputación de Barcelona, un intento también de concertación de establecer los municipios en red, que es de la Diputación de Granada. Y en Málaga estamos trabajando siguiendo esos ejemplos de Barcelona y de Granada en la misma dirección, aunque lógicamente también teniendo en cuenta la peculiaridad del espacio físico y político en el que nos movemos. 169

Digo esto porque permanentemente, además de las situaciones que hemos puesto sobre la mesa, hablamos de la necesidad del pacto local, de regular las competencias, de hacer la financiación más acorde con las necesidades. Bueno, pues, en nuestro ámbito hagámoslo ya. Quiero decir que alarguemos ese nivel del gobierno local intermedio de las diputaciones en favor de los ayuntamientos, que es, en realidad, lo que pretendemos, lo que estamos intentando ahora mismo en la Diputación de Málaga. Y me explico: lo estamos haciendo con la crítica, por una parte, de compañeros del propio partido que no entienden como desde el propio gobierno en una institución podemos perder poder —si se me permite el poder entre comillas—, y los adversarios políticos no entienden tampoco y casi en algún caso se carcajean y dicen: «Pero estos están locos, ¿qué intentan? ¿Perder esa potencia clientelar de la Diputación?». Pues creo que todo se fundamenta en entender lo que aquí se ha puesto sobre la mesa y que Manolo acaba de decir. Estamos hablando no de diferentes niveles, estamos hablando de gobiernos locales. Por tanto, sí. Si se pretende reducir el poder de la diputación o traspasar tejido propio a otras zonas del gobierno local que son deficitarias, la masa corporal no se pierde. Vamos a seguir teniendo la misma masa corporal, solamente que probablemente mejor repartida. Por tanto, difícilmente el resultado final sea un gobierno intermedio débil, porque, si entendemos que somos parte de un todo, la fortaleza de los ayuntamientos será sin duda también la fortaleza de las diputaciones. Esa debe ser nuestra visión si pretendemos movernos en una administración moderna, y desde luego superar defectos ya seculares —por lo menos si no seculares de bastantes décadas—, defectos que están entorpeciendo que prestemos a los ayuntamientos, a los ciudadanos en definitiva, los servicios que pudiéremos prestar si no estuviéremos dispersos en otras actuaciones impropias y, desde luego, está ayudando también a los ciudadanos, y que en otros niveles políticos diferentes de los gobiernos locales se tenga una consideración inexacta del papel que han de tener estos gobiernos intermedios. Yo creo que se valora mal. Primero porque se desconoce, pero en segundo lugar también porque nosotros estamos perdiendo una preciosa ocasión de adaptar nuestro funcionamiento, nuestros esquemas, a las necesidades del tiempo presente. Termino y resumiendo, es decir, que pienso que no podemos estar callados, que tenemos que seguir denunciando la situación de insatisfacción que se tiene por muchas razones —hablamos de financiación, de competencias, de lo que queramos—, pero por la situación de insatisfacción que sufren los gobiernos locales creo que en paralelo deberíamos, desde esos mismos gobiernos locales, ir adoptando decisiones que nos hiciesen más creíbles ante la ciudadanía y ayudasen más a cumplir los objetivos a los que nos debemos.

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Sr. José Luis Baltar Presidente de la Diputación de Orense

Muchas gracias. En primer lugar, quería felicitar a la Diputación de Barcelona por la magnífica iniciativa que constituye este encuentro. Creo que reuniones como ésta, donde estamos las mismas diputaciones hablando de nuestros problemas, son muy necesarias, y lo cierto es que adolecíamos de una falta de encuentros de este tipo, porque si bien es cierto que todos estamos dentro de la Federación Española de Municipios y Provincias, también lo es que allí tenemos que estar, fundamentalmente, defendiendo los intereses de los municipios. Creo que, aunque tarde, es el momento adecuado para estudiar nuestros problemas en foros como éste, sobre todo por el momento político que estamos atravesando. Quería felicitar también a Manolo Zafra, por estar aquí hoy recuperado de sus percances, que nos hicieron temer incluso por su vida. Decía Salvador hace un momento que sin duda este descanso forzoso le ha valido, si me perdonáis, para afinar aún más en los amplios y profundos conocimientos que él tiene sobre esta materia. Yo añado que lo que a mí me da pena es que no puedas ser tú, Manolo, quien tome las decisiones; porque, efectivamente, creo que todos estamos totalmente de acuerdo con el planteamiento que estás haciendo respecto de las diputaciones y con la visión de su futuro y su importancia para el gobierno local. Esta misma mañana he entregado un documento, preparado en la Diputación de Orense, sobre la posible reforma de las diputaciones provinciales en el Estatuto de Autonomía de Galicia, documento que no voy a leer, por supuesto, por la hora en la que estamos y porque está a disposición de todos. Tampoco voy hacer un resumen de mi comparecencia, en junio de 2006, ante la comisión parlamentaria encargada de la redacción del proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia a la que fui convocado, igual que los demás presidentes de diputaciones, con el fin de exponer nuestro punto de vista sobre lo que entendíamos que debía ser la regulación estatutaria de la provincia. Nosotros tenemos claro, como se ha dicho, que hay que definir competencias, y entre otros conceptos, hablamos de servicios supramunicipales. Tú nos acabas de decir, Manolo, que intermunicipales, y estoy totalmente de acuerdo, porque en el fondo nuestra idea es la misma: cuando nosotros, en esos documentos, hablábamos de servicios o competencias supramunicipales nos referíamos a servicios o competencias que abarcasen el ámbito de más de un municipio, pero en ningún caso a que la diputación, en esos ámbitos, pudiese o debiese tener una posición de supremacía sobre los ayuntamientos, algo que de ninguna manera se pretende. Creo que es un hecho demostrado, y que todo el mundo entiende o puede entender, que los entes locales intermedios son abso171

lutamente necesarios en el mundo local, y la única discusión que en este sentido podría plantearse es la de si hay que crear nuevos entes intermedios o simplemente utilizar y potenciar los existentes, es decir, las provincias. Por lo tanto, ahí es donde tenemos que afinar la discusión; y, en ese sentido, las diputaciones deben defender el trabajo realizado a lo largo de los últimos años, y su capacidad de adaptación a los nuevos tiempos. Y creo que no será tan difícil para las diputaciones adaptarse a las nuevas necesidades, a la vista de su trayectoria histórica y del aval que supone esa trayectoria, tanto en el campo de la cooperación con los municipios —por ejemplo, con la experiencia institucional que supone la gestión de tantos años de los planes provinciales— como en el de la prestación de servicios públicos, pues no hay que olvidar que, antes de la constitución de las comunidades autónomas, muchos de los servicios que ahora prestan las administraciones autonómicas fueron sostenidos durante años por las diputaciones provinciales, como dijo el presidente de la Diputación de Barcelona, y esa experiencia demuestra que las diputaciones son capaces de gestionar con éxito servicios muy variados y complejos. Entiendo que, en este momento, lo que tenemos que hacer es plantear qué tiene hoy que hacer la diputación, como ente intermedio, para que, en este nuevo Estado de las Autonomías, la descentralización de competencias a favor de las entidades locales se convierta en una realidad. Sabemos que el proceso de descentralización territorial, a partir de la Constitución, tenía que producirse primero desde el Estado hacia las comunidades autónomas, para luego continuar desde estas a los municipios; pero esta segunda fase de la descentralización territorial no se ha producido, porque la descentralización se ha detenido en las comunidades autónomas. Cuando se discutió la constitución de las comunidades autónomas se llegó al consenso de que era necesaria una profunda descentralización, se partió de que no había derecho a que estuvieran en Madrid todas las competencias y los recursos; pero el hecho es que una vez que se transfirió poder, el proceso se ha detenido en las capitales de las comunidades autónomas, y a partir de ese punto no ha continuado hacia las provincias y municipios; ya no valió esa filosofía de que la administración tiene que estar más cerca del administrado, como si a los que tenían que tomar las grandes decisiones les pareciese que con ir de Madrid a Santiago, de Madrid a Sevilla o de Madrid a Barcelona ya era suficiente y no hacía falta continuar el proceso. Por lo tanto, creo que ahí es donde tenemos que hacer hincapié, en la defensa y el apoyo de los ayuntamientos, porque nosotros vamos a estar de acuerdo con ellos, sobre todo con los pequeños ayuntamientos, que son los que defienden la existencia de las diputaciones. Ahí es donde tenemos que hacer fuerza. Creo que las ideas de Manolo están clarísimas y que las subscribimos todos. Ahora sólo queda ver si somos capaces de ayudarlo a llevarlas a la práctica y convencer a quienes tienen que tomar las decisiones. Muchas gracias a todos. 172

Sr. Juan María Vázquez Presidente de la Diputación de Badajoz

Buenos días. Muchas gracias, presidente. Deseo, en primer lugar, reiterarme en las felicitaciones y agradeceros vuestra hospitalidad. Coincidimos, todos, también, en la necesidad de las diputaciones como ente local; pero yo voy a ceñirme un poco más al terreno. Fundamentalmente, tendríamos que intentar conseguir tres objetivos básicos. El primero es la coincidencia en los conceptos, que está ya definido con la inestimable ayuda de Manolo Zafra que, como ha dicho el presidente de Orense ahora mismo, creo que coincidimos ya en los conceptos, y ahora tenemos que intentar que los demás los entiendan; pero nosotros, al menos, coincidimos en los conceptos. La aproximación, en segundo lugar, a un modelo que corresponda a esos conceptos, que debe ser un modelo flexible; posiblemente no pueda ser exactamente asimilable el modelo de una diputación de una comunidad biprovincial, como es la de Extremadura, a una comunidad con ocho o nueve provincias, pero sí que tiene que haber una estructura básica del modelo en la que, una vez aclarados los conceptos —repito—, no va a ser complicado que estemos de acuerdo. Debe ser un modelo también flexible, un modelo que se debe adaptar a las demandas locales. Y ahí tendremos que ser lo suficientemente ágiles y versátiles para ir adaptando el modelo de la diputación a lo que en cada momento sean las demandas locales y que, no nos engañemos, no son las mismas. Hace veinte años los municipios fundamentalmente requerían infraestructuras, equipamientos, dotaciones, y tú tenías que tener un modelo de diputación dedicado a eso: a inversiones, a obras, etc. El modelo cambia porque los municipios actualmente demandan otro tipo de asistencia: posiblemente menos inversiones, menos infraestructuras, menos equipamiento y más asistencia, técnica, jurídica, económica, formativa o de aplicación de nuevas tecnologías. Por lo tanto, también tendríamos que saber adaptarnos a ese modelo. Para mí, tendríamos que hacer un esfuerzo ahora mismo, en estos momentos, donde estamos, en un periodo de reflexión en los municipios y en los grupos políticos elaborando los programas electorales, e intentar recopilar esos programas electorales, y nos abriría un poco la perspectiva de qué es lo que ofrecen los ayuntamientos, los grupos municipales o los que pretenden ser gobiernos locales ahora mismo. Veríamos que hay un muy alto nivel de coincidencia en los programas electorales y, por lo tanto, tendría que ser un poco el reflejo del modelo en cada momento de la diputación. Y tendría que ser un modelo, si lo hacemos así, que buscase —y ese sería el tercer objetivo básico— el apoyo cómplice y sin reservas de los municipios, fundamentalmente de los pequeños y de los medianos, porque —antes lo decía José Luis— son los únicos que nos va a apoyar, no nos engañemos. 173

Ni las comunidades autónomas, ninguna, van a apoyar la pervivencia de una diputación fuerte o de otros entes intermunicipales (yo también estoy en que el nombre podría ser secundario), ni las grandes ciudades, capitales de provincia, etc., nos van a apoyar. Lo tenemos claro. Escuché incluso a algún presidente de una federación territorial de municipios y provincias diciendo: «Las diputaciones tendrían que desaparecer», y es verdad que, por ejemplo, al alcalde o al Ayuntamiento de L’Hospitalet posiblemente la Diputación le preste pocos servicios porque no los necesita. Por lo tanto, no vamos a tener el apoyo, como mínimo explícito, de las comunidades autónomas, de los gobiernos de las grandes ciudades y capitales. Del gobierno de la nación, posiblemente, sí; pero todos sabemos que la presión de las comunidades autónomas va a ser siempre mucho más fuerte de la que podamos representar nosotros, con lo cual los únicos que podrán y deberán y de los que tenemos que conseguir el apoyo serán los pequeños y medianos municipios, que no es poco. Estamos hablando de más de 7.500 municipios con menos de 20.000 habitantes, pero que tienen poca voz. Tienen pocas oportunidades de hacerse oír en distintos foros y, por tanto, parece que están mudos. Si consiguiéramos que tuviesen esa voz, habríamos avanzado muchísimo en conseguir nuestro objetivo. El apoyo de los municipios tiene que venir porque realmente vean que les somos necesarios. Se ha comentado antes también que «la prueba del algodón» tendría que ser que los ayuntamientos pequeños y medianos entendieran que, aunque la financiación local que viene a las diputaciones se les diese a ellos directamente, no podrían hacer lo que la diputación les presta. Si no conseguimos que esto sea así, pues tampoco tendremos el apoyo de los pequeños y medianos municipios. Esto que lo tengamos claro. Si no añadimos valor a lo que nosotros recibimos, que es parte de la financiación local, no vamos a encontrar tampoco el apoyo de los municipios. Luego podemos comentar qué se puede hacer para conseguir este apoyo, para marcar este modelo. Hay otros temas importantes, posiblemente no tan básicos, pero están ahí. ¿Qué hacemos con los servicios no propios? Esto depende también de cada comunidad autónoma. Unos han soltado los psiquiátricos, a otros les ha costado mucho trabajo; tenemos conservatorios, tenemos residencias de ancianos, en unos sitios sí, en unos sitios no… Pues bueno, a ese paquete habrá que darle forma y habrá que articular estrategias para, de algún modo, desprenderse de ellos. Se ha hablado también de si la legitimidad es una propuesta en el sentido de elección directa. Yo creo que eso no añade nada, no aporta nada, no beneficia nada, y el actual esquema creo que es asumible, aunque ayer nos explicaran que somos los únicos. Pienso que esto no es un tema importante ni que a los ayuntamientos les interese. ¿Qué hacemos con las uniprovinciales? No sé, ya lo hemos hablado algunas veces, algo tendríamos que decir sobre las unipro174

vinciales. Al final, si no, la pregunta está clara: «Oye, si son tan importantes las diputaciones, ¿por qué hay comunidades autónomas uniprovinciales». Claro, hay ahora mismo un movimiento en Asturias y en otras comunidades, incluso en la comunidad de Madrid, porque, efectivamente, cuando se dan cuenta de lo que los municipios pequeños y medianos reciben de las diputaciones y de las provincias que existen ven que tienen esa carencia existencial por parte de las comunidades uniprovinciales. El nuevo marco legal —yo creo que ése que deberíamos denominar Ley Zafra— tendría que, por fin, ver la luz, y aquí debería quedar plasmado ese papel, porque ha tenido también vaivenes en los distintos borradores el papel de las diputaciones. Creo que tendría que afianzarse en la Ley de Bases del Gobierno y Administración Local esa coincidencia en el concepto del que antes hemos hablado y que también ha expuesto aquí Manolo: la financiación. Está claro que es un tema importante, y habrá que abrirlo y habrá que debatirlo, pero para mí es posterior a lo anterior. Luego, también se tendrá que intentar establecer mecanismos de relación, de relaciones con las comunidades autónomas, con las grandes ciudades, con las capitales de provincia, fundamentalmente. Siempre sabemos que hay conflictos cuando no coinciden, incluso coincidiendo el gobierno local del mismo color. Relaciones con otros esquemas intermunicipales: están las mancomunidades, están las comarcas. No las podemos obviar, están ahí. En unos sitios, incluso, con un apoyo decidido a su implantación por parte de diputaciones, y en otros, pues, con enfrentamientos. Habrá que debatir sobre eso. Relaciones con las otras diputaciones dentro de la misma comunidad autónoma donde, evidentemente —lo dije antes— no puede haber un modelo absolutamente igual, pero tampoco puede ser totalmente distinto. Tiene que haber relación y establecer esa relación. Para conseguir ese apoyo de los municipios, creo que todos venimos trabajando en los últimos años en esa línea. Conceptos como la transparencia, la equidad, la participación, el no-clientelismo, la planificación de inversiones y la asistencia son importantes para que los ayuntamientos vean que realmente nos preocupamos por ellos. Fundamentalmente, en la concertación —es un tema del que hablamos—, el trabajo en red, la nojerarquización de las relaciones. Es fundamental que los ayuntamientos entiendan y vean claramente que la diputación es suya, no es un ente al que pueden acceder, y eso fundamentalmente necesita una calidad de servicio y una accesibilidad a los mismos de los gobiernos locales, de los representantes locales y de los funcionarios locales. El contacto permanente, sin más trámites y sin más circuitos burocráticos, entre funcionarios locales de ayuntamiento y funcionarios locales de la diputación es fundamental. Absolutamente fundamental.

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La reorientación de servicios. Esta vez les cuesta trabajo. Las sinergias administrativas todos sabemos lo que son, pero si no conseguimos reorientar los servicios a los municipios, un municipio siempre es más ágil y todos somos parte de gobiernos municipales; en estructuras como la diputación cuesta más cambiar y reorientar. Respecto a la recuperación de servicios, creo que hemos permitido que pasen totalmente a manos privadas, y estoy hablando de todo el ciclo del agua y todo el ciclo de residuos. Tenemos ahí un campo que estamos viendo también como fuente de financiación de los municipios, pero con la premisa de auténticos abusos en cuanto a concesiones a cuarenta años, por ejemplo, o a cuarenta y cinco años en determinados casos. ¿Por qué no establecer la prestación directa de ese servicio desde algún ente empresarial de las diputaciones, o al menos asistir a los municipios en la redacción de los pliegos en las concesiones y en las condonaciones con estas empresas y además hacerlo desde un ámbito superior, teniendo incluso tarifas únicas provinciales? ¿Por qué no? Se puede tener en una provincia la misma tarifa de consumo de agua, de recogida de residuos… Por ahí tendríamos que ir, porque seguramente los ayuntamientos también nos pedirían que fuéramos por ahí. Temas nuevos, pero que son ahora mismo pilares básicos en cualquier proyecto de gobierno local: desarrollo económico. Yo creo que ahí sí tendríamos que estar en relaciones directas con fondos europeos y, en definitiva, intentar que todos los ingresos que recibimos (y volvemos a repetir que más de un 82% procede directamente de transferencias del Estado) vayan destinados fundamentalmente para aquello que los municipios en cada momento demanden. Hubo un momento que lo demandaban para inversiones. Pero tenemos que romper un determinado chip. Todos los grupos de oposición siempre han tenido dos materias cuando se debaten los presupuestos en la diputación: la oposición siempre dice que sube mucho el capítulo uno y, automáticamente, asimilamos que eso es malo; y que bajan o no suben las inversiones y, automáticamente, asimilamos que eso es malo. ¿Por qué? ¿Por qué es malo que suba el capítulo uno? Pues depende. Si lo que se sube del capítulo uno es para contratar buenos expertos de nivel, la materia gris que el pequeño municipio no puede tener, para dotársela, evidentemente yo creo que eso no es malo. Si las inversiones bajan porque los ayuntamientos deciden y te dicen que quieren menos dinero para inversiones y más para mantenimiento de servicios, pues tampoco es malo. Por lo tanto, creo que debemos adaptarnos con mucha flexibilidad a lo que los municipios demandan. Termino. Si no conseguimos, y lo digo sinceramente después de muchos años en diputaciones y con perspectivas a no seguir muchos más, si no conseguimos la complicidad, pero la complicidad militante, de los gobiernos locales de los pequeños y medianos municipios en defensa de las diputaciones, tenemos los días contados. 176

Sr. Antonio Martínez Presidente de la Diputación de Granada

Bien, yo voy a ser muy breve. Manolo Zafra ha puesto sobre la mesa la realidad jurídico-administrativa de los gobiernos intermedios, en este caso lógicamente las diputaciones, pero creo que en el momento que estamos viviendo de redacción de estatutos de aprobación pendiente, de algunos ya aprobados, tenemos una realidad que la verdad es que vamos a coincidir casi todos en lo fundamental, en lo que se refiere a las diputaciones. Los estatutos, ahora mismo, no reflejan ni más ni menos que una realidad histórica, y la realidad no es ni más ni menos que toda la vida las diputaciones han sido y son consideradas como adversario de los gobiernos centrales y autonómicos aunque, en su inicio, fuesen creadas por el gobierno central y después aceptadas por los gobiernos autonómicos. La verdad es que no reflejan ni más ni menos que esa realidad y que somos realmente adversarios a la hora de aplicar lo que, de alguna manera, no se quiere dejar, y la Constitución no reconoce o no quiere aceptar, ni más ni menos, ser el gobierno y la administración de la provincia. Yo siempre digo que en la realidad de las diputaciones algo tendremos que ver nosotros. Es decir, algo tendremos que ver desde la administración local para que la realidad de las diputaciones, que hoy estamos discutiendo, esté en el nivel y la situación que se encuentra y esté pasando y siga pasando lo que se está poniendo en los textos de los estatutos ya aprobados o pendientes de aprobación. Yo creo que tenemos la obligación, y en eso coincidimos, el primero que lo ha dicho ha sido Luis y el segundo ha sido Juan Mari, de adaptar la realidad de los gobiernos intermedios —en ese caso, lógicamente, de las diputaciones— a la realidad actual y convertir a los ayuntamientos, no obviando en ningún momento nuestra obligación de hacer cosas como las que se están haciendo en estas jornadas y continuar permanentemente reivindicando lo que entiendo que debemos de hacer respecto al gobierno intermedio, sino que sean los ayuntamientos los que demanden permanentemente, y cada día con más fuerza, la necesidad y la importancia de las diputaciones en un nivel de igualdad que Manuel Zafra defiende permanentemente, y nunca en un nivel jerárquico en el que la cooperación coloca a la diputación por encima de los ayuntamientos, sino en ese nivel de igualdad. Creo que parte del error viene del mismo concepto de diputación. Es decir, la diputación ha sido tradicionalmente concebida como un órgano jerárquicamente superior a los ayuntamientos. Creo que estamos en la obligación de defender de una manera fuerte que los ayuntamientos y las diputaciones son la misma cosa. Juan Mari ha dicho que tenemos que conseguir que los ayuntamientos se convenzan de que la diputación es 177

suya. Yo completaría la frase o la perfeccionaría —y sé que me lo va a aceptar— diciendo que los ayuntamientos tienen que comprender de una vez por todas que la diputación son ellos. Creo que eso es algo fundamental y algo que tenemos que tener permanentemente presente. Experiencias como la que estamos llevando a cabo en la Diputación de Granada, y yo no tengo más remedio que decirlo aquí, porque además creo que es fundamental que lo explique. Ustedes saben que las diputaciones siempre han funcionado por una vía de subvenciones, sacada en tiempo y forma en las publicaciones correspondientes a las que los ayuntamientos se han acogido. La Diputación de Granada ha suprimido el 100% de las subvenciones y lo ha plasmado, después de un proceso de adaptación y de puesta en marcha del proceso de concertación, en un documento final, en un convenio individual con cada uno de los ayuntamientos, de cuáles son las políticas que ellos quieren llevar a cabo con la diputación y adaptar la realidad de sus programas electorales a las demandas que hacían a la Diputación. Eso está funcionando al cien por cien en la Diputación de Granada, y creo que ésa es una forma, un paso, a la que tenemos que ir sumando permanentemente iniciativas que hagan de las diputaciones a los ayuntamientos la reivindicación permanente de una realidad como gobierno provincial. Gracias.

Sr. Antonio Lagares Presidente de la Diputación de A Coruña

Buenos días. Muchas gracias. En primer lugar quiero felicitar a los organizadores de estas jornadas, y adherirme, así, al unánime sentir expresado por los compañeros que me precedieron en el uso de la palabra. Este seminario ha sido uno de los primeros que se ha ocupado de los entes locales intermedios en perspectiva comparada y, sin duda, las conclusiones que se extraigan del mismo han de ser sumamente fructíferas. Estoy seguro de que el director general de cooperación local, Manuel Zafra Víctor, recogerá la esencia de lo que aquí se ha debatido y llevará a la práctica las brillantes ideas que nos acaba de exponer. Siguiendo esa línea, puede contar anticipadamente con nuestro aliento y aplauso. «El fundamento de todo es el cambio continuo», según reza un texto atribuido a Heráclito, quinientos años antes de Cristo, «y lo que no cambia se deteriora y perece». ¿Y cuáles son los motores de cambio en el tiempo presente? Como comprobamos ayer en las distintas ponencias —excelentes por cierto— y han ratificado hoy las intervenciones de los distintos compañeros, son dos las transformaciones fundamentales en marcha: la 178

reforma de los estatutos de autonomía y la Ley Básica del Gobierno y la Administración Local. Para perfilar definitivamente esta última, la futura Ley Básica, que aún se encuentra en fase de anteproyecto, vamos a ofrecer todos los municipalistas nuestro apoyo más decidido, participando desde la FEMP y desde otras federaciones regionales con espíritu constructivo y pragmático. Tengo que hacer mención de manera muy especial a la reforma del Estatuto de Autonomía de mi comunidad autónoma, de Galicia, a la que ya aludió mi compañero, el presidente de la diputación de Orense, José Luis Baltar Pumar. En este momento, la reforma se encuentra en un impasse por algunas divergencias surgidas entre los tres grupos políticos del parlamento gallego. Todos deseamos que estas divergencias se diriman cuanto antes y que la reforma del Estatuto llegue a buen puerto. Para que así sea, el Estatuto reformado debe contemplar un reconocimiento inequívoco del papel de las diputaciones. Por eso, desde la Diputación de A Coruña defendemos categóricamente a las diputaciones como protagonistas ineludibles, junto con los municipios, de la segunda descentralización del Estado, tan necesaria en estos momentos como recalcó el profesor Alfredo Galán en el epílogo de su intervención. Recordemos que la primera descentralización fue la que se hizo desde el Estado central a las diecisiete comunidades autónomas, de la que surgieron, de esta manera, casi sin pretenderlo, dieciocho nuevos centralismos, mientras que las entidades locales han quedado marginadas de ese proceso. Y como consecuencia, las administraciones locales son hoy, sobre todo a nivel económico, las cenicientas de las administraciones. Esta situación hay que transformarla. Y para que el cambio se produzca, hay que introducir criterios de financiación adecuados y atribuir a los municipios competencias suficientes, acompañadas de los pertinentes recursos económicos. Y esto ha de hacerse de inmediato. No vale que se diga a los municipios o a las diputaciones: «Miren ustedes, porque la sociedad lo exige tienen que dotarse de parques de bomberos modernos, con fuertes costes de instalación y crecientes gastos de mantenimiento, pero la financiación búsquenla donde puedan». Por cierto, es éste un buen ejemplo del papel que pueden desempeñar los entes locales intermedios, sean diputaciones, cabildos o consejos insulares. Según los datos que manejo, hay en España cerca de 7.000 municipios —el 86,1%— con menos de 5.000 habitantes; más aún, cerca de 5.000 municipios —el 61,4% del total— cuentan con menos de 1.000 habitantes. Esto implica que la mayoría de los municipios tienen que moverse necesariamente en escalas microeconómicas con presupuestos miserables, por lo que es imprescindible la actuación subsidiaria de entes locales intermedios que puedan garantizar el acceso de todos los ciudadanos, cualquiera que sea la zona del territorio en que residan, a la más amplia gama posible de ser179

vicios, sea el de bomberos —que he puesto de ejemplo porque la Diputación de A Coruña lo ha implantado en toda la provincia con notable éxito y no menos dispendio—, sea cualquier otro que todos los vecinos tienen derecho a exigir. El núcleo central de actuación de los entes locales intermedios debe ser la cooperación con los municipios, sobre todo con los más pequeños, a través de la prestación de asistencia técnica, jurídica y económica, siempre bajo criterios de objetividad. Y aunque todos parecen concordar con la aseveración anterior, muchas veces esa asistencia es insuficiente y algunas veces se peca de arbitrariedad o, al menos, de excesiva discrecionalidad. Así, si nos referimos al Plan de Cooperación a las Obras y Servicios Municipales, la Diputación tiene que ser, como decimos en Galicia, o concello dos concellos, el ayuntamiento de los ayuntamientos, no de unos determinados ayuntamientos de cierto color político, sino de todos los ayuntamientos. Y esto se logra intentado encontrar parámetros objetivos. Por ejemplo, la Diputación de A Coruña utiliza desde siempre para la distribución de los recursos provinciales criterios tales como el esfuerzo fiscal, la población, la extensión territorial o la distribución poblacional. Por cierto, en Galicia se encuentra nada menos que el 45% del total de los núcleos de población de España. Ya pueden ustedes imaginar las dificultades técnicas y el coste añadido que supone para los municipios gallegos dar servicio a todos estos que llamamos rueiros, agrupaciones, en algún caso, de cuatro vecinos, y la necesidad en esos casos de contar con el inestimable apoyo de las diputaciones. Quiero detenerme brevemente en la financiación, procurando no extenderme demasiado. Muchos de los aquí presentes asistimos a la asamblea de la FEMP de A Coruña de 1993. En aquella asamblea, concretamente en la Comisión de Economía —de la que me honré en ser uno de los ponentes— llegamos a la conclusión de que la distribución del gasto público total, excluido el gasto sanitario, debería de distribuirse así: 50% administración central, 25% comunidades autónomas y 25% entidades locales. Pues bien, no solamente no hemos logrado esos objetivos, sino que estamos muy por debajo de los porcentajes que manejábamos en el año 1990. Voy a darles las estadísticas para que comprueben ustedes la participación que tenemos en el gasto público las entidades locales y del resto de entidades. Administración central, el 61,1%; administraciones autonómicas, el 25,93%; administraciones locales, el 12,98%. Y aquí reitero lo que he venido diciendo en mi intervención: ese pacto local al que llevamos dando vueltas y que no acabamos de cerrar ha de retomarse seriamente, insuflando nuevo impulso a las negociaciones desde la FEMP y las demás federaciones territoriales para conseguir nuevas transferencias a las entidades locales, acompañadas de los recursos económicos pertinentes.

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No quiero extenderme mucho porque hay otros compañeros que quieren intervenir. Aquí hablaría de la experiencia de la Diputación de A Coruña, aunque quizá no sea éste el foro adecuado. La Diputación de A Coruña va a presentar el Plan Estratégico de la Provincia en el próximo mes de marzo, en la primera quincena de marzo. Es un plan estratégico dirigido a la provincia, dirigido a relanzar la economía provincial en distintos aspectos, como puede ser el aspecto turístico, a través de consorcios de turismo entre Xunta, diputación y ayuntamientos. Por cierto, ya conocen la riqueza que tenemos en nuestra tierra gallega, no sólo cultural, sino también en lo que se refiere a la gastronomía y en todo lo relacionado con el mar. Y en cuanto a playas, creo que ahora con el cambio climático vamos a llegar a ser un segundo Benidorm, aunque lo llevan diciendo hace no sé cuantos años y todavía nosotros no lo llegamos a ver. Insisto en la cuestión de la cooperación y asistencia a los municipios. A esos 8.000 municipios que no tienen o no pueden prestar servicios suficientes, a ellos nos tenemos que dirigir las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares. Servicios que deben responder a las necesidades y demandas de la ciudadanía, como el que próximamente va a implantar la Diputación de A Coruña en todas las cabeceras de comarcas de la provincia: los puntos de información catastral. Este servicio permitirá que todos los ciudadanos sepan cuál es la situación del catastro en cualquier punto de España, salvo en Navarra y el País Vasco, que tienen su agencia tributaria propia. Estoy seguro que este servicio será utilizado y valorado muy positivamente por los ciudadanos. Yo os animo, si no lo conocéis, a que lo pongáis en práctica porque realmente tiene, está teniendo, una demanda grande en el primer municipio de Galicia en el que se instaló, que fue el municipio de Betanzos, de donde soy concejal. Como síntesis, hay que seguir incidiendo en los aspectos económicos ya reseñados, en la prestación de servicios fundamentales para los municipios, como los de recaudación, gestión e inspección tributaria desde la transparencia, la claridad y la objetividad. Y ya no me extiendo más. Reitero mi felicitación a la Diputación de Barcelona y a todos los que han participado en la organización de estas jornadas. Quedamos a la expectativa del desarrollo que la Administración central haga de la nueva ley y de los procesos de reforma de los estatutos de autonomía, entre ellos el de mi comunidad autónoma de Galicia. Creo que la proximidad de las diputaciones a los municipios y a los ciudadanos hará mejor la defensa de todos lo ayuntamientos, se prestará mejor los servicios, se defenderán mejor los principios de eficiencia, de eficacia y de desarrollo sostenible, que deben de estar en todo momento en nuestro punto de mira, y las diputaciones deben de ser nuevos elementos, nuevas herramientas, de gestión y de organización, con una financiación adecuada y con un reconocimiento jurídico necesario y adecuado también. Muchas gracias. 181

Sr. Juan Andrés Tovar Presidente de la Diputación de Cáceres

En primer lugar quiero expresar mis felicitaciones a la Diputación de Barcelona por la organización del encuentro sobre el futuro de los gobiernos locales intermedios, que nos ha dado la oportunidad de crear un interesante foro de debate donde exponer, analizar y estudiar los asuntos concernientes a los gobiernos locales. También me gustaría aprovechar estas líneas para manifestar la conveniencia de establecer un foro amplio de estado de debate, en donde, con más frecuencia y cierta tranquilidad, pudiéramos discutir sobre los gobiernos locales y todo lo que ello conlleva, bien potenciando el foro permanente de la Comisión de Diputaciones en el seno de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), bien buscando otro nuevo. Del encuentro organizado por la Diputación de Barcelona han sido varias las conclusiones que podemos extraer, a las que, prácticamente en su totalidad, me sumo desde mi cargo de presidente de la Diputación de Cáceres. Sin embargo, hay dos cuestiones en las que me gustaría profundizar. Se ha hablado de que los medianos y pequeños municipios debían ser nuestra fuerza y nuestros principales aliados. Yo me atrevería a dar un paso más y añadir la necesidad de buscar aliados también fuera de las instituciones, de encontrar apoyos sociales. Nuestra área de trabajo se centra fundamentalmente en los territorios, y es en los territorios donde trabajan con nosotros, codo a codo, numerosas asociaciones de toda índole y numerosos entes. Ellos mejor que nadie conocen el trabajo que venimos realizando y la necesidad que ellos mismos tienen para que continuemos trabajando allí. Me estoy refiriendo a los grupos de acción local, a las asociaciones comarcales de empresarios, a las asociaciones comarcales de mujeres, y a todas esas asociaciones cuyo campo de acción se centra en el territorio y que son aliados nuestros y pueden ser también apoyos claros. Habría que buscar la fórmula de articular y dejar claros dichos apoyos provenientes, por decirlo de algún modo, de la sociedad civil, o de las instituciones o de los que están al margen de las instituciones. La segunda cuestión a la que me quiero referir es el tema de que el dinero que nos llega para planes de obras y servicios nos pueda llegar más para servicios y menos para obras. Afortunadamente, estamos en condiciones de poder afirmar que los servicios básicos en nuestros pueblos tienen un alto nivel, excepto en redes de saneamiento y abastecimiento que, al menos en Extremadura, en la provincia de Cáceres, deben ser renovadas en su mayoría. El resto de los servicios básicos se encuentran bastante bien resueltos y lo que los vecinos y vecinas demandan actualmente son nuevos servicios. 182

Tendríamos que intentar hacer esos planes de obras y servicios a la carta. En la provincia de Cáceres lo estamos consiguiendo aunque no sin dificultades porque los fondos, tanto los del Gobierno central como los de Bruselas, vienen ya muy delimitados y condicionados hacia donde tienen que ir. Deberíamos, por tanto, requerir que pudiéramos tener más facilidad a la hora de atender las demandas de los alcaldes que son los que realmente conocen las necesidades de su municipio. Son más las peticiones que llegan de servicios que de hormigón y ladrillos, por lo que deberíamos hacer un esfuerzo para sensibilizar al Gobierno central con el objetivo de que el Plan de Obras y Servicios pueda ser diseñado de una manera distinta y no nos llegue prácticamente impuesto como en la actualidad.

Sr. Joaquín Ripoll Presidente de la Diputación de Alicante

Muy brevemente, porque creo que todos estamos incidiendo ya en algo, lo cual es muy importante, porque ya empezamos a coincidir casi todos. Yo quiero felicitar a Celestino como presidente de la Diputación de Barcelona y como presidente de la Fundación, porque hablamos de foros, pero yo soñaba los dos o tres últimos años en tener un foro como éste, donde pudiéramos hablar claramente, defendernos con razones y, sobre todo, donde pudiéramos proyectar la imagen o las conclusiones que queremos trasladar. Por eso, creo que es importantísimo lo que se está haciendo aquí. Además, tendría que tener continuidad. Hemos hablado, lógicamente, de defendernos, y ahora de cuáles son nuestros posibles defensores. Yo no cerraría el espectro en los pequeños y medianos municipios. Es cierto que con las capitales de provincia evidentemente surgen problemas, o casi siempre surgen problemas, independientemente del partido que las dirija, pero sí es cierto que se hacen cosas, en algunos segmentos o en algunas actividades de las que organizamos, en temas culturales, en temas de medio ambiente, en temas de emergencias o en temas de residuos, donde participamos conjuntamente con todos los municipios y no sólo con los pequeños y medianos. Por eso, no cerraría el abanico de defensores o de posibles colaboradores a los pequeños y medianos municipios, sino a todos los municipios en su conjunto. Yo creo que las jornadas han estado perfectamente planteadas y creo que tendrían que tener una segunda parte, y eso lo dejo sobre la mesa. Hemos analizado qué ocurre con la incidencia de la nueva legislación autonómica y la nueva legislación nacional. La verdad es que, si dejamos que todas las legislaciones autonómicas acaben su proceso, luego va a ser 183

imposible hacer una legislación nacional, va a ser absolutamente imposible. Por eso, sí que agradezco la presencia de Manolo Zafra, sus ideas, y sobre todo que esa legislación básica sea básica, y si luego los estatutos se tienen que adaptar, que se adapten a esa legislación básica. Sería importante que, una vez acabada esta legislación básica, los estatutos tuvieran también una readaptación. Iba a decir una idea que queda sobre la mesa. Hemos estudiado también otras fórmulas europeas, aquí eso es importante y la financiación de otras fórmulas europeas también lo es. Quizá nos falte estudiarnos a nosotros mismos, pero estudiarnos a nosotros mismos desde todos los puntos de vista. Lo ha dicho Juan Mari: las autonomías uniprovinciales, las diputaciones provinciales, los cabildos, los consejos insulares. Estudiar incluso qué hacemos en esa labor de defensa que tenemos todos, porque todos queremos defendernos. En la actualidad nos defendemos solos. Vamos inventando, vamos preocupándonos, vamos reconvirtiendo y reformando incluso nuestras diputaciones, pero en soledad. Seria conveniente que ese segundo seminario hablara de cómo somos cada uno y, si fuera posible, definir un modelo mínimo, no un modelo máximo. Se ha hablado de que, efectivamente, hay que tener unos criterios objetivos a la hora de repartir las subvenciones en un territorio. Estoy de acuerdo en eso; ahora a mí me gustaría que fuera un criterio reglado, totalmente reglado, porque si no al final nos convertiríamos, entonces sí, en una administración eminentemente intermedia o de intermediarios y sobraríamos. Yo creo que los valores añadidos suponen pasar por encima un poco de esos valores reglados. Por eso, creo que aquí ha quedado claro el concepto, o por lo menos no he escuchado ninguna intervención en contra del concepto que se ha definido como administración intermunicipal, administración que sea herramienta, administración que dé valor añadido. Ahora quizá deberíamos decidir el concepto, puestos todos de acuerdo en el concepto, y definir la concreción y qué mínimos habría que tener, qué mínimos habría que dar, qué caminos podríamos explorar, qué han explorado otros compañeros de otras diputaciones y, a lo mejor, sería conveniente incorporar, un poco en su conjunto, las fórmulas que ya teníamos y, desde luego, aquí siempre venimos pesimistas. Yo quiero dar un mensaje optimista. Ya hemos conseguido estar juntos y, cuando estamos juntos, estamos iniciando el camino y, como decía también Celestino, es mucho más fácil crear una nueva administración que eliminar una. Por lo tanto, compañeros, vamos a eliminar el pesimismo, vamos a dedicarnos en positivo a hacer valoraciones y, sobre todo, vamos a convencer a la sociedad, a los ayuntamientos pequeños y medianos, pero a la sociedad en su conjunto, de que al final somos útiles a los ciudadanos. Para acabar, agradecer la mención del compañero de A Coruña. Desde la primera Benidorm a la segunda Benidorm, que si el cambio climático incorpora otra Benidorm, bienvenida sea. 184

Sr. José Manuel Tofiño Presidente de la Diputación de Toledo

Sí, yo muy brevemente me uno a las felicitaciones de todos los compañeros en referencia a la Diputación de Barcelona. Quiero dar la bienvenida al presidente de la Federación Nacional y también a Manolo Zafra. Manolo, de verdad que me alegro mucho que estés aquí. Yo voy a ser muy breve. Hablando de las experiencias de las diputaciones, yo quería exponer aquí, muy brevemente, en dos minutos, la última experiencia de la Diputación de Toledo en referencia al tema de la transferencia de carreteras. Nosotros tenemos una red de carreteras, creo que mediana en referencia a las demás provincias españolas, pero hemos articulado una fórmula para mantener y conservar las carreteras a través de una deuda diferida con empresas. Parece ser que después el Ministerio de Fomento va a recuperar las primeras autovías que se hicieron en España de la misma manera, y lo que hemos hecho está siendo, de alguna forma, valorado positivamente por parte de otras diputaciones (algunas están aquí), que han pasado por la Diputación de Toledo para que sean capaces de explicar desde el punto de vista técnico, sobre todo jurídico y de intervención, la forma de hacerlo. En el plazo de cuatro años vamos a hacer todas las carreteras absolutamente nuevas y las van a mantener y conservar posteriormente un grupo de empresas diferidas en un pago de veinticinco años. De esta forma, nosotros nos podemos endeudar, como era previsible, en unas cantidades tan enormes como las que costaba hacer las carreteras, y con el apoyo, sobre todo, de la intervención de la Diputación y del secretario de la misma hemos sido capaces de crear un pliego de condiciones, lo hemos sacado y ya se está entrando a arreglar las carreteras de esta manera. Termino apoyándome también en lo que decía el presidente de la Diputación de Alicante. La mejor defensa es un buen ataque, y yo creo que no hay que ser pesimistas, hay que ser optimistas, y a partir de aquí iniciar ese ataque que nos lleve a considerar las diputaciones como entes intermedios, no sólo imprescindibles, sino que los mismos municipios sean los que los demanden.

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Sra. Isabel Jiménez Presidenta de la Diputación de Salamanca

Muchas gracias por esta jornada y lamento que en toda esta mesa estemos sólo tres mujeres. Eso de la ley de la paridad creo que también tendría qué decir. He seguido muy atenta la intervención del que ha sido el presidente anfitrión, el presidente de Barcelona, y al final me doy cuenta que estamos en dos mundos totalmente distintos. Yo estaba pensando si vuelvo a Salamanca y el lunes el alcalde de Villasdardo, municipio de 18 vecinos, me pide explicaciones, y me pide agua, y me pide el camino vecinal o hacer un centro cultural… Y me estaba acordando cuando hablabas, presidente, de la famosa conferencia de Pequín del año 1995, la conferencia sobre la mujer, y en aquel debate que hubo de cuando las mujeres de los países desarrollados hablaban de que las mujeres tenían que estar en la toma de decisiones y se levantó una mujer africana y dijo: «Mientras ustedes están discutiendo esas cosas, de cómo la mujer tiene que estar, nosotros tenemos que pensar de dónde sacar el agua para lavar la ropa». La realidad de nuestras diputaciones (y estoy hablando y yo creo que ahí está el alcalde de Palencia, de nuestra tierra, de Castilla y León, que él tiene que conocer muy bien como es esa tierra, como otros presidentes de Castilla y León, de Galicia, y de Castilla-La Mancha o de Extremadura)… La realidad es la que es. Salamanca es la segunda provincia con más municipios de España. Salamanca tiene 362 municipios. El 75% o 80% tiene menos de 500 habitantes. La Diputación de Salamanca tiene una red de carreteras de 2.600 kilómetros, con un compromiso de mantenimiento de 500 kilómetros más de caminos municipales con ayuntamientos. Y esa es la realidad, yo creo, de la mayoría de diputaciones, con los datos que ha dado el presidente de la Diputación de A Coruña, de esa pirámide poblacional. Las diputaciones provinciales estamos con las competencias impropias, competencias también de un centro de salud mental, y en la Diputación de Salamanca, estamos ahora con la Comisión Mixta de Transferencias para pasárselo a la comunidad autónoma. Pero, en definitiva, lo que esos 362 municipios piden a la presidenta de la Diputación de Salamanca es colaboración, es ayuda, es infraestructuras, es calidad de vida en esos municipios. Porque muchas veces nos perdemos en los discursos sobre qué hay que conseguir, que el ciudadano que vive en el mundo rural tiene que tener, debe tener, los mismos derechos, yo creo que tiene los mismos derechos, que el que vive en el mundo urbano, pero al final te das cuenta que en la práctica esto no es así. Y al final yo creo que, queridos compañeros, es un tema que aunque el presidente de la Diputación de Barcelona decía que no era tanto el tema de la financiación, para nosotros el tema de la financiación es importantísimo. Esa calidad en los servicios que estamos obligados a prestar en todo 186

nuestro territorio viene desde luego con más financiación y, sobre todo, que las diputaciones provinciales no tengamos que estar siempre llamando a la comunidad autónoma, llamando al Estado para que nos eche una mano en muchas de nuestras obras. Mientras no se fije por ley lo que es la financiación de las entidades locales, siempre tendremos que estar al arbitrio de lo que opine tu presidente, tu consejero o tu ministro, y cuando tienes que pedir, porque tú con tus propias posibilidades no llegas a todos estos servicios, también está muchas veces en función de la sensibilidad que pueda tener el que pide y la que pueda tener el que escucha. Por lo tanto, yo creo que las diputaciones provinciales no podemos estar en esa situación. La financiación local, yo se lo oí decir en la toma de posesión del presidente de la Federación Española, hay que hacerla ya. No podemos estar todavía esperando a que, por parte de la autoridad competente, nos tengan en esta situación. Estaba escuchando algunas cosas que se hacen en algunas diputaciones. Por ejemplo, en el tema de catastro, que decía, nosotros tenemos hecho un convenio desde la Diputación Provincial con el Estado por el tema del catastro a través de un organismo autónomo que tenemos de desarrollo rural. Hay una cosa que sí que me ha llamado la atención y ha sido por parte de… Creo que ha sido Málaga. Salvador, hablabas de que no queríamos perder poder en favor de los municipios, que no queríamos adelgazar. ¿Cómo va a adelgazar la Diputación de Salamanca si ese 80% de los municipios de menos de 500 habitantes no quiere engordar? Si es que no va a poder desarrollar actividades, ni tener infraestructuras, ni hacer… O sea, que lo importante yo creo es que podamos engordar un poco las diputaciones provinciales para poder ayudar más a estos municipios, independientemente de lo que estamos también obligados, que es toda la asistencia a los diversos municipios y yo creo que lo estamos haciendo desde todas las diputaciones provinciales. Y termino como empecé, querido presidente de la Diputación de Barcelona. Anteayer, asistíamos algunas diputaciones a una reunión y estábamos hablando de las diputaciones y de aquellos territorios con despoblación, de aquel grupo de trabajo que se hizo dentro de la comisión de diputaciones provinciales a raíz de un estudio que se ha presentado en Bruselas que el otro día estaba liderado al menos por el vicepresidente de la Diputación de Teruel. Una, cuando está en ese ambiente, se siente más identificada que estando aquí en Barcelona. De todas formas, de verdad que ha sido un placer estar con todos vosotros y que podamos seguir trabajando para los pueblos porque, en definitiva, a los municipios y, más que a los municipios, yo lo digo muchas veces, a los hombres y a las mujeres que viven en ese territorio les importa tres pepinos quién les hace la carretera, de dónde viene el dinero, y lo que nos piden es que les echemos una mano y, desde diputaciones provinciales, por lo menos al menos desde la mía, a veces me resulta muy difícil. Nada más y muchas gracias. 187

Sr. Ramón Ropero Vicepresidente de la Diputación de Badajóz

Muchas gracias, presidente. Yo también quiero sumarme a la felicitación por la oportunidad de la jornada y también felicitar a Antonio Fogué y a Juan Echaniz por el trabajo que sé que han hecho para que esto sea una realidad. Estoy encantado de estar aquí con todos vosotros. Brevemente, creo que lo decía Manolo Zafra y algún otro compañero también lo ha apuntado, yo creo que el momento es bueno para la vida local porque vamos a intentar llevar adelante nuestro estatuto, el estatuto de autonomía de los ayuntamientos, eso será la Ley de Gobierno y Administración Local. Ese estatuto, si queremos que salga bien y que perdure en el tiempo, es imprescindible hacerlo con el consenso de los dos grandes partidos que gobernamos el 90% de los municipios y las diputaciones españolas. Yo creo que ahí habría que echar el resto, por parte de unos y de otros. Seguramente ya la fecha en que estamos no es la mejor, pero inmediatamente después de las elecciones municipales y autonómicas yo creo que el Partido Popular y el Partido Socialista se tienen que poner de acuerdo en este estatuto, que es el estatuto nuestro, el estatuto de los ayuntamientos y de las diputaciones. Creo que Manolo Zafra es un defensor a ultranza de las diputaciones, de los cabildos, y en alguno de los borradores sé que se ha visto más la mano de Manolo Zafra que la de otros, y a mí, sinceramente, desde el mundo municipal y desde el mundo de las diputaciones provinciales, me gustaría que si ese consenso con el Partido Popular es posible, que ese borrador más avanzado donde incluso se asignaba posibilidad de asignar competencias a las diputaciones, que ése fuera realmente el que se llevara adelante. Porque creo que es muy importante todavía el papel que tienen que desempeñar las diputaciones en el futuro con los pequeños municipios, cada día más. Decía Juan Mari y decía algún otro compañero que en los planes de obras y servicios es verdad lo que dice Isabel, que es muy difícil en una provincia como Salamanca, con trescientos sesenta y tantos municipios, el poder atenderlos. Pero daros cuenta: lo que nos ha costado a los municipalistas el intentar que un gobierno por primera vez ponga una cantidad adicional para los pequeños municipios. ¿Cuántos años llevamos de democracia municipal? Veintisiete años, casi veintiocho. Por primera vez se ha puesto una cantidad para los pequeños municipios, porque al final todo lo que no sea intentar como una especie de solidaridad con ese municipio desde la administración central será imposible, el ir poder adecuando las necesidades de sus servicios al resto de la población. No sé, decía Celestino: ¿Cómo es posible la ayuda a domicilio? Porque es verdad que lo de las residencias al final no funciona o funciona mal. ¿Y 188

qué es lo que estamos haciendo los municipios? Nos estamos volcando en el tema de la ayuda a domicilio, para intentar mantener a las personas mayores en sus casas. Pero, ¿no sería razonable que esas competencias que tienen las comunidades y que se las dan a los ayuntamientos que tenemos un cierto número de habitantes, pero que no pueden ser hechas de ninguna de las maneras por los ayuntamientos pequeños, fueran competencias a transferir a las diputaciones provinciales? Pues parece razonable, igual como no parece razonable que sigamos teniendo psiquiátricos o conservatorios de música. Entonces, yo creo que lo que tendríamos que intentar es racionalizar. Y la manera de racionalizar es la posibilidad de que en ese estatuto de los municipios, y en su posterior desarrollo, hay que poner con nombre y apellido las competencias. Yo siempre tengo una discusión, e incluso públicamente, con mi amigo Manolo Zafra, que, de verdad estoy encantado de que esté aquí y se haya recuperado como lo está haciendo y ya veis que tiene una cabeza extraordinaria. Él habla del pacto local con las competencias y yo digo: «Sentemos al Partido Popular, sentemos al Partido Socialista, y pongámonos de acuerdo en las competencias impropias que estamos llevando a cabo desde hace tantos años». Porque si no se ponen de acuerdo el Partido Popular y el Partido Socialista y no nos dan a los ayuntamientos el dinero, los recursos que nos hacen falta para hacer frente a las demandas que tenemos de los ciudadanos, será muy complicado todo lo que queramos hacer. No hablemos de nuevas transferencias que nos den el dinero, vamos a hablar de lo que tenemos en estos momentos. Y eso creo que, sinceramente, la única posibilidad es plantearlo cuando se vaya a hablar de financiación yo creo que el momento y lugar adecuado es el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Los ayuntamientos y las diputaciones provinciales deberíamos tener voz y voto en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, porque si no es así al final siempre será el chocolate de los reyes. Es verdad que las diputaciones van a dar un salto espectacular en cuanto a la prestación de servicios a los pequeños municipios, porque, si no fuera por las diputaciones, muchos municipios, Isabel o nosotros en Extremadura o en Andalucía, tendrían que haber cerrado. Y, afortunadamente, pocos municipios españoles se han cerrado, gracias al apoyo de las diputaciones por los muchos servicios que antes los pequeños municipios no podían dar por ellos mismos, y que desde las diputaciones se les presta. Lo decía Juan Mari antes, nosotros queremos dar un salto cualitativo en la Diputación de Badajoz, y es que vamos a intentar crear consorcios para el tema del agua potable, para el tema de los residuos sólidos urbanos y para el tema de las depuradoras de aguas residuales. Os pongo un ejemplo. Mi pueblo tiene 13.800 habitantes. Hicimos un concurso para que la empresa que nos llevaba el agua potable se queda189

ra con la depuradora de aguas residuales y nos pasó un presupuesto de 96 millones de pesetas. Nosotros estamos haciendo el servicio directamente, con un técnico superior, un biólogo y tres peones, más uno de mantenimiento, que nos vale 32 millones de pesetas. Pero cuando la Unión Europea nos exija a partir de ya que todos los municipios de más de 2.000 habitantes tengan obligatoriamente depuración de aguas residuales, ¿cómo van a gestionar eso los ayuntamientos? Es imposible. ¿Qué coste va a tener? Entonces yo creo que ahí tenemos un papel muy importante a desarrollar por las diputaciones provinciales. De todas maneras, felicidades, Manolo, porque tienes muy claro lo que debe ser el futuro de las diputaciones.

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INTERVENCIÓN DEL REPRESENTANTE DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA Jaume Oliveres Secretario general del Departamento de Gobernación y Administracion Públicas Muchas gracias, buenos días. Primero de todo, intentaré en estas breves palabras mostrar el mensaje que queremos dar desde el Gobierno de la Generalitat y, en mi caso, como ha dicho muy bien el presidente de la Diputación, desde esta doble militancia, en este caso, institucional, aunque ya abandoné hace dos meses el cargo de la Diputación de Barcelona. Por tanto, felicidades a la Diputación de Barcelona por organizar con tanto éxito este encuentro que nos permite a todos debatir el futuro de los gobiernos locales intermedios. Es importante y muy necesario generar espacios en los que poder reflexionar acerca de los retos que suponen los cambios que nuestras sociedades están experimentando, retos que han sido tratados estos días en este seminario. Retos como, por ejemplo, el marco jurídico adaptado a los nuevos estatutos de autonomía, los modelos de financiación y reforma que se están llevando a cabo en el contexto europeo y la puesta en marcha del proyecto RESET como proceso de reflexión estratégica sobre el modelo de red de municipios. Todos tenemos claro que los gobiernos locales son los entes más próximos a las personas y que, por lo tanto, deben tener la capacidad y los recursos necesarios para velar por el bienestar de la ciudadanía. Ahora bien, para que los municipios tengan más competencias, hace falta descentralizar y vencer la resistencia a compartir parcelas de poder. Por esto, es necesaria una interrelación activa y eficaz entre los diversos niveles de gobierno que permitan el apoderamiento local. Apoderar el ámbito local o, lo que es lo mismo, dotar de más poder político y económico, es la mejor vía para asegurar que los ciudadanos y las ciudadanas reciban los recursos que les corresponden y para favorecer una gobernanza más democrática. Las decisiones se tienen que tomar de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos como sea posible. Esto es el principio de subsidiariedad, pero hay que combinar el énfasis en la aproximación a la ciudadanía con las expectativas de la eficiencia. En los municipios donde no se puede garantizar por sí mismos la prestación de servicio de calidad, los gobiernos locales intermedios tienen que ayudar a que los municipios puedan avanzar en tales cuotas de calidad. Pero los gobiernos locales intermedios tienen que contribuir a garantizar, y no a mantener por defecto, las competencias y los servicios en la esfera local.

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Desde todos los actores implicados, tenemos que trabajar para que las competencias de los gobiernos locales intermedios vayan en la línea de las siguientes funciones: cooperar y dar asistencia a los ayuntamientos para que éstos puedan garantizar el ejercicio eficiente de sus competencias, así como para poder ofrecer servicios de calidad garantizando la equidad en el acceso a la ciudadanía y también evaluar los sistemas de prestación de servicios y administración, dado que la evaluación es elemento imprescindible para poder innovar en políticas públicas locales. Los gobiernos locales e intermedios pueden ayudar y han de contribuir a la transición de sistema, es decir, evolucionar de la administración local al gobierno local. La Diputación, pues, se convierte en el gobierno local con capacidad de pensar a escala intermedia y de planificar a medio plazo. La capacidad de pensar a escala intermedia es una buena aportación a los ayuntamientos, demasiado presionados por el día a día. Y, por otra parte, la planificación se tiene que traducir en propuestas para los ayuntamientos. La cuestión es sobre qué temas tienen que pensar y planificar. El municipio es el marco en el que los ciudadanos desarrollan su vida diariamente y al cual recurren para solicitar los servicios más básicos. Por lo tanto, hace falta que en un orden más alejado se lleven a cabo aquellos trámites, servicios y gestiones que favorecerán el resultado y los servicios a la ciudadanía. Y no podemos dejar de lado la importancia de los gobiernos locales intermedios como ente formador de equipos técnicos y profesionales que den apoyo a los representantes de la administración local en los organismos de otros niveles de gobierno. Como conclusión, podemos afirmar que los gobiernos locales intermedios tienen un papel fundamental en la mejora del día a día de nuestros municipios y, por lo tanto, de nuestros ciudadanos y ciudadanas. Pero, para que esto sea posible, es necesario que tengan la capacidad y los recursos adecuados para garantizar el bienestar de la ciudadanía, que trabajen con expectativas de eficiencia y proximidad y que analicen, estudien y evalúen, porque sólo así innovaremos en políticas públicas locales. Y estas jornadas son un claro ejemplo de análisis y evaluación. Quizá por esto la Diputación de Barcelona ha desarrollado experiencias innovadoras en los últimos años con resultados muy positivos para nuestros pueblos y ciudades. Muchas felicidades a todas y a todos. Muchas gracias.

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INTERVENCIÓN DEL REPRESENTANTE DE LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS Heliodoro Gallego, presidente Muy buenos días. Primero, muchas gracias por la invitación. Nos encontramos maravillosamente bien en L’Hospitalet, invitados por su alcalde, el presidente de la Diputación de Barcelona y miembro muy activo de la Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Municipios y Provincias, Celestino Corbacho. Una persona especialmente dotada para llevar a cabo las funciones que está realizando y, sobre todo, para ir abriendo nuevos caminos para el diálogo entre los municipalistas. Buena prueba de ello es este foro, que tiene intención y voluntad de continuar en el futuro. Se ha escrito mucho, y a veces no bien, sobre las llamadas diputaciones o los gobiernos locales intermedios. Hasta el punto de que, en ocasiones, se ha llegado a ensombrecer este trabajo que los presidentes y las presidentas de las diputaciones, los diputados y las diputadas y los miembros de los cabildos y de los consejos insulares —aquí se refleja también la realidad plural de España— vienen realizando, codo con codo con los municipios, para dar servicios y posibilitar su desarrollo, de forma especial para los de menos población. Algunas de las intervenciones en este encuentro han ido en esa dirección. Además, tengo que decir que ese apoyo a los pequeños municipios es el principal antídoto, digamos un valladar, para luchar contra la despoblación que, en algunas zonas de nuestro país, se está instalando y que va a más. Aunque solo fuera por esto, los gobiernos locales intermedios tendrían razón de ser. Poco antes de continuar, quiero también saludar a Jaume Oliveras, secretario general de la Gobernación y, muy especialmente, dirigirme al director general de Cooperación Local, Manuel Zafra: la verdad es que nos alegramos enormemente de que estés ahí; nos alegramos, por lo tanto, de tu recuperación. Te necesitamos, como necesitamos a todas las comunidades autónomas, a los consejeros, a los directores generales y, mucho más, a todos aquellos que han pasado por la militancia de ser munícipes, que se nota. Aunque se esté en otro cargo, siempre queda ese poso municipalista y esa experiencia del trato con los ciudadanos y las ciudadanas. La realidad de nuestro país es muy plural y diversa. De los 8.111 municipios que hay en España, 7.759 no alcanzan los 20.000 habitantes. Además, hay que contar con las entidades locales menores. Por tanto, la intermunicipalidad referida a las estructuras locales de segundo grado se convierte en una necesidad. Eso lo hemos practicado y lo hemos llevado 193

a cabo a través de la Comisión de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares de la FEMP. Cuando se inició en este mandato el debate sobre el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, nos encontramos con un Estado de las Autonomías configurado por nuestra Constitución de 1978, en la que tiene plena vigencia el modelo de intermunicipalidad para mantener en el nivel local las competencias locales y que hace compatible el papel de la provincia con la competencia de las comunidades autónomas en materia de ordenación y organización del territorio. Ya el mismo texto constitucional nos motiva para hacer una reflexión necesaria sobre el papel de las diputaciones y para que, de esta reflexión, formulemos propuestas para conseguir su acomodo más adecuado en el Estado autonómico y el mayor desarrollo posible de sus funciones de apoyo a los municipios. Entre otros temas, un pequeño inciso, quiero destacar que este año se ha conseguido —y ha habido que trabajar mucho para ello— la creación de un fondo de ayuda a los municipios de menos de 20.000 habitantes. Un fondo de suficiencia y de solidaridad que evitará las diferencias entre ciudadanos urbanos y ciudadanos que vivan en algunas zonas y comarcas donde tendrán menos posibilidades de desarrollo y servicios. En la FEMP queremos potenciar al máximo las posibilidades de cooperación local, dotando a las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares de competencias funcionales sobre las materias de los municipios, orientando las políticas de cooperación hacia las demandas y necesidades que los mismos municipios deben trasladar a las diputaciones, de modo que la acción concertada ponga al servicio de los municipios toda la capacidad técnica de la institución de la provincia o isla, en el caso de los cabildos y consejos insulares. De este modo, se ejercitan sus funciones públicas esenciales, como son, de una parte, la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica, y de otra, la coordinación de los servicios municipales para la garantía de la prestación integral en todo el territorio provincial. Han sido propuestas que han sido trasladadas a los responsables del Ministerio de Administraciones Públicas, desde la Comisión de Diputaciones de la FEMP, y que están ya en el ámbito de lo que es el Anteproyecto de Ley Básica de Gobierno y de Administración Local. Creedme que fue muy difícil ponerse de acuerdo para defender el modelo de diputación. Incluso en algún momento se llegó a debatir su desaparición. Había posturas inicialmente distanciadas y después llegamos a ese consenso. Por eso, yo deseo concluir, además de agradecerte la invitación, felicitarte por esta iniciativa, Celestino, y manifestar que en el futuro tenemos que 194

continuar con este tipo de foros y de encuentros, y expresar el compromiso de que voy a defender ante la Comisión Ejecutiva de la FEMP, de manera muy clara y precisa, pasionalmente, el ámbito de las diputaciones. Además, voy a proponer que estas conclusiones sean incorporadas a las propuestas de resoluciones que aprobaremos en la próxima Asamblea General de la Federación Española de Municipios y Provincias, demostrando la utilidad y el provecho de estas reuniones y de estas jornadas. Muchas gracias a todos.

LISTA DE ASISTENTES A LA SESIÓN DE TRABAJO CABILDOS GRAN CANARIA Sr. Luis Montalvo. Secretario STA. CRUZ DE TENERIFE Sr. José Antonio Duque Díaz. Secretario CONSEJOS INSULARES MENORCA Sra. Susana Gomila Sans. Directora Insular de Cooperación Local DIPUTACIONES ALBACETE Sr. Juan Martínez Díaz. Diputado ALICANTE Sr. Joaquín Ripoll Serrano. Presidente ÁLAVA Sra. Isabel Fernández del Castillo. Diputada ÁVILA Sr. Agustín González González. Presidente BADAJOZ Sr. Juan María Vázquez García. Presidente Sr. Ramón Ropero Mancera. Vicepresidente BARCELONA Sr. Sr. Sr. Sr. Sr.

Celestino Corbacho Chávez. Presidente Ramón Álvarez. Vicepresidente 2º Xavier Florensa. Vicepresidente 3º Antoni Fogué Moyá. Diputado de Coordinación y Gobierno Local Juan Echániz Sans. Jefe del Gabinete de Presidencia 195

BURGOS Sr. Vicente Orden Vigara. Presidente CÁCERES Sr. Juan Andrés Tovar Mena. Presidente CIUDAD REAL Sra. Jacinta Monroy Torrico. Diputado CÓRDOBA Sr. Antonio Ruíz Sánchez. Vicepresident GRANADA Sr. Antonio Martínez Caler. Presidente GUADALAJARA Sr. José Carlos Moratilla Machuca. Presidente JAÉN Sr. Moisés Muñoz Pascual. Vicepresidente 1º MÁLAGA Sr. Salvador Pendón Muñoz. Presidente SALAMANCA Sra. Isabel Jiménez García. Presidenta TOLEDO Sr. José Manuel Tofiño Pérez. Presidente ORENSE Sr. José Luis Baltar Pumar. Presidente HUESCA Sra. Elisa Sanjuan. Diputada ZARAGOZA Sr. Martín Llanas Gaspar. Vicepresidente 1º A CORUÑA Sr. Antonio Salvador Lagares Pérez. Diputado FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS Sr. Heliodoro Gallego. Presidente Sr. Gustavo Álvarez. Secretario General de la FEMP GENERALITAT DE CATALUNYA Sr. Jaume Oliveres. Secretario General del Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Sr. Manolo Zafra. Director General de Cooperación Local 196

7. CONCLUSIONES DEL ENCUENTRO SOBRE EL FUTURO DE LOS GOBIERNOS LOCALES INTERMEDIOS Durante los dos últimos días, diversos representantes de los diferentes gobiernos locales intermedios españoles nos hemos reunido en L’Hospitalet, invitados por la Diputación de Barcelona, la Federación Española de Municipios y Provincias y la Fundación Democracia y Gobierno Local, para reflexionar sobre el papel que pueden y deben desempeñar nuestras instituciones en el futuro, a partir de nuestra propia experiencia y del análisis de otros procesos de reforma recientes del mundo local en Europa. Esta reflexión resulta especialmente necesaria en este momento en que nuestro país se encuentra inmerso en un proceso de cambios legislativos que afectarán profundamente el marco jurídico del régimen local. Se han aprobado, o se están impulsando, nuevos estatutos autonómicos, donde se recogen previsiones de descentralización de competencias autonómicas en el ámbito local, y está en proyecto la Ley Básica del Gobierno y la Administración Local, que se propone reformar las bases de organización y funcionamiento de este nivel de la administración. Procesos similares de reforma del ámbito local y de reflexión sobre la función del nivel intermedio se han producido recientemente en diversos países de nuestro entorno. Estas iniciativas de reforma legislativa coinciden, en el tiempo, con profundos cambios sociales y económicos en nuestros pueblos y ciudades, fruto del impacto de la globalización en el mundo local, que ha transformado las necesidades y las demandas de la ciudadanía. Este escenario obliga, cada vez más, al mundo local a dar respuesta a nuevos retos, más complejos, de fácil diagnóstico, pero de difícil solución, de ámbito global, pero de impacto local, que necesitan de actuaciones y políticas integradas y flexibles. En este marco complejo, resulta preocupante que el desconocimiento de la ciudadanía sobre las funciones y el quehacer diario de las instituciones locales intermedias pueda generar una imagen de nivel innecesario de gobierno que no se corresponde con su realidad institucional. La función de las diputaciones, cabildos y consejos insulares va más allá del simple reparto de recursos económicos. Estamos plenamente convencidos del papel fundamental que prestan y deben seguir prestando los gobiernos locales intermedios como garantía de la aplicación real y eficiente del principio de subsidiariedad, asegurando la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal desde el mismo nivel de gobierno. España es un país de pequeños municipios donde muchos de ellos no pueden desempeñar de forma completa y con la mínima eficacia las com197

petencias que les reconocen las leyes. Se corre el riesgo de que el principio de subsidiariedad juegue paradójicamente en contra de la autonomía local y a favor del gobierno menos próximo al ciudadano. Si una de las condiciones para ejercer competencias es que el municipio disponga de la capacidad de gestión necesaria y gran parte de los municipios españoles no pueden cumplir con este requisito, la excepción se convertiría en regla. Ésta es una de las razones por las que resulta indispensable mantener una instancia intermedia entre el municipio y la comunidad autónoma para que los intereses municipales queden fijados en el ámbito local. El gobierno local intermedio, mediante su acción institucional, mantiene las competencias y los servicios en la esfera local. La misión de la provincia, como agrupación de municipios, dentro del sistema local es contribuir a garantizar la autonomía municipal y una eficiente aplicación del principio de subsidiariedad, todo ello mediante la cooperación y la concertación local. El principio de subsidiariedad tiene un alcance limitado si la autonomía local sólo se contempla como autonomía municipal. La autonomía local exige que la autonomía municipal se garantice con la provincial. Defendemos que los gobiernos locales intermedios forman parte, con los municipios, de una sola comunidad local. Y es a esta comunidad local a la que se deben adjudicar de forma global las competencias locales. Competencias locales que deben ser ejercidas por los municipios y que deben ser aseguradas por la provincia y demás entes locales intermedios. Las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares (en el aspecto de titulares de las competencias de las provincias en el ámbito insular) deben caracterizarse por la condición de gobierno instrumental con competencias funcionales y legitimación indirecta, con la salvedad de cabildos y consejos, que la tienen directa. El núcleo esencial de la autonomía provincial se caracteriza por las competencias funcionales de cooperación y asistencia, que garantizan que los municipios pueden ejercer sus competencias. Transcurridos más de veinticinco años de existencia democrática de las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares, sería injustificable desperdiciar el alto potencial de gestión de las administraciones locales intermedias y la experiencia acumulada. Tras haber colaborado con éxito en afrontar y resolver el gran déficit del mundo local, ejerciendo competencias que no les eran propias o que nadie asumía, deben ahora desarrollar completamente las funciones que entendemos como propias del nivel intermedio dentro del sistema local: El trabajo de las administraciones locales intermedias incorpora el valor de la proximidad a los municipios y a la ciudadanía. Las administraciones 198

locales intermedias son quienes mejor pueden representar y defender a los municipios y sus intereses porque forman parte de la misma comunidad local, sin establecer relaciones de jerarquía, y porque el sistema de elección indirecta hace que sus órganos de gobierno estén formados por los mismos electos locales. Las administraciones locales intermedias deberían estar necesariamente presentes como representantes de la administración local en todos aquellos órganos creados por otros niveles de gobierno en que la participación del mundo local deba estar garantizada. La actuación de las administraciones locales intermedias debe orientarse al objetivo final de aportar más bienestar a la ciudadanía. Su deber genérico de garantizar la ejecución correcta de las competencias por los municipios debe concretarse en garantizar la prestación de servicios en todo el territorio y para toda la ciudadanía. Guiadas por el principio de excelencia, pueden y deben convertirse en administraciones especializadas en ofrecer servicios de calidad garantizando la equidad de acceso de la ciudadanía. Los valores de la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad son inherentes a la actuación de estas instituciones. Las economías de escala generadas por el trabajo en red tienen un efecto multiplicador sobre los recursos destinados, y el conocimiento que les proporciona su proximidad a las personas y al territorio les permite diseñar los servicios más adecuados y eficientes para dar respuesta a cada necesidad específica, pero garantizando, a su vez, el equilibrio territorial y la equidad intergeneracional. Sin caer en imposiciones jerárquicas, las administraciones locales intermedias son el nivel adecuado para generar consenso cuando hay diferentes intereses municipales enfrentados. La posibilidad de planificar temporalmente a medio plazo y hacerlo a un nivel intermedio, a nivel territorial, les permite crear conciencia colectiva y aportar visión estratégica. La condición de administraciones de elección indirecta, la solvencia técnica de su personal y la experiencia acumulada de gestión las sitúa en una posición privilegiada para ser la administración más adecuada para poder incorporar el valor de la innovación en las políticas públicas locales. La innovación será sin duda una de las respuestas necesarias ante los nuevos retos que ha de afrontar y resolver el mundo local, y las administraciones locales intermedias son quien mejor puede diseñar, implementar, evaluar e impulsar estas nuevas políticas locales innovadoras. La relación de las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares con los municipios se basa en los valores de la transversalidad, la transparencia y la participación en la acción de gobierno. Partiendo de la idea de la ausencia de relaciones jerárquicas dentro de la comunidad local, las administraciones locales intermedias deben trabajar a partir de la concer-

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tación de sus políticas con los municipios (cooperando y coordinando, a la vez, con ellos). Las diputaciones y demás entes locales intermedios hallan su verdadero sentido al añadir valor al proceso, favoreciendo las economías de escala mediante la solvencia técnica de su personal y fomentando el trabajo en red y la creación de redes de municipios. Finalmente, los gobiernos locales intermedios coinciden en que, para poder desarrollar correctamente las funciones que se están proponiendo y que en muchos casos ya se están realizando, se necesitan nuevas herramientas de gestión y organización, tener asegurada la financiación necesaria y disponer de un reconocimiento jurídico adecuado. Los representantes de los gobiernos locales intermedios que nos hemos reunido estos dos días esperamos y confiamos en que las conclusiones de estas jornadas se incorporen al debate abierto sobre la futura organización de la administración local española, y que nuestras reflexiones contribuyan a mejorar la configuración del modelo institucional que ha de regir el nivel de gobierno más cercano a nuestros ciudadanos y ciudadanas.

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8. ANEXO. FOTOGRAFÍAS DEL ENCUENTRO

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