El Sector Transporte en Argentina Los principales desafíos frente al Bicentenario José A. Barbero 20 de Abril de 2010

El contenido de esta presentación refleja exclusivamente los puntos de vista de su autor

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CONTENIDO DE LA PRESENTACION


Qué abarca el transporte – Los componentes del sector – Características distintivas y grandes tendencias – Los objetivos múltiples del sector: qué priorizan los países


Algunos problemas clave en nuestro país y cómo orientar su solución – La ampliación de la capacidad vial – Las terminales portuarias de la Región Metropolitana – La partición modal en el transporte de cargas – Los subsidios al transporte público de pasajeros


Reflexiones finales

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Qué abarca el transporte
Algunos problemas clave en nuestro país y cómo orientar su solución
Reflexiones finales

2

Qué abarca el sector

El transporte da respuesta a las necesidades de movimiento de la sociedad, atendiendo flujos de personas y de bienes en distintas escalas geográficas

Tipo de Demanda

Escala de los flujos

PASAJEROS

CARGAS

URBANA

INTERURBANA

INTERNACIONAL

Transporte Urbano de Pasajeros

Transporte Interurbano de Pasajeros

Transporte Internacional de Pasajeros

Automóviles, bicicletas, peatones, subterráneos, trenes, taxis, etc.

Aviones, ómnibus, barcos, automóviles, ferrocarriles, etc.

Aviones, automóviles, ómnibus, barcos, etc.

Transporte Urbano de Cargas

Transporte Interurbano de Cargas

Transporte Internacional de Cargas

Camiones, tuberías, etc.

Camiones, ferrocarriles, barcos, tuberías, aviones, etc.

Barcos, aviones, camiones, ferrocarriles, tuberías, etc.

Las necesidades de movimiento (demandas) dan lugar a un conjunto de segmentos (mercados), vinculados entre sí, en los que diversos modos prestan servicios. 3

Características distintivas

Varias características distintivas del transporte son relevantes a la hora de elaborar políticas públicas
Fuertes economías de escala – En la infraestructura, en los vehículos, en las flotas, en las terminales


Generación de externalidades de gran magnitud – Negativas: congestión, contaminación, accidentes, emisiones de GEI – Positivas: impactos indirectos (urbanos, regionales)


Regulación pública y políticas activas de diversas jurisdicciones – Los resultados de las empresas del sector son muy sensibles a las decisiones del poder público – Según el alcance de los flujos es la autoridad interviniente; necesidad de coordinación


La provisión de bienes y servicios: el transporte como una cadena de valor – El mayor valor está en la provisión de insumos, más que en la prestación de servicios de transporte – Oportunidades de desarrollo asociadas al sector (tecnología, producción y empleo)


Densa economía política y alta exposición – Impacto de las obras y provisiones en el corto plazo, de los proyectos en el largo plazo

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Grandes tendencias

La movilidad – en cargas y pasajeros – ha crecido a un ritmo alarmante; la congestión creciente ha sido demorada por la crisis económica iniciada en 2008
La tendencia mas importante del transporte en los últimos años ha sido el crecimiento del nivel de actividad
La globalización es fuertemente transporte-intensiva
Ha habido cambios tecnológicos importantes (contenedores, TIC)
Tendencia a optimizar las estructuras de las redes, de punto-a-punto a tronco-alimentadas


Cambios en la organización y el enfoque: – Del transporte de cargas a la logística – Del transporte de pasajeros a la movilidad sustentable

Movimiento de personas y cargas por persona en el mundo entre 1850 y 1990 – Fuente: Centro de Transporte Sustentable

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Objetivos múltiples y ejemplos de prioridades

Las sociedades requieren del transporte no solo que asegure la movilidad, sino que también cumpla con otros objetivos, vinculados a su densa red de impactos. Ejemplos. CANADA Desafíos estratégicos:
Incentivar a los canadienses a tomar decisiones de transporte más sustentables
Promover la innovación en la tecnología y las prácticas
Mejorar la eficiencia del sistema (intermodal) de transporte y optimizar la elección modal
Incentivar la eficiencia en los vehículos, los combustibles y la infraestructura para su carga
Mejorar el desempeño de los transportistas y operadores
Mejorar los procesos de toma de decisiones de los gobiernos y del sector transporte y la información
Mejorar la gestión ambiental de Transport Canada, en servicios y tierras bajo su jurisdicción Transport Canada: Sustainable Development Strategy – 2007-09

UNION EUROPEA Políticas para un transporte sustentable:
Infraestructura: mantener, desarrollar e integrar redes modales
Financiamiento: encontrar los recursos para la sustentabilidad
Tecnología: acelerar la transición hacia una sociedad con bajo carbono y liderar la innovación global
Marco normativo: abrir mercados y promover competencia
Comportamiento: educar, informar, incentivar participación
Gobernanza: acción efectiva y coordinada
La dimensión externa: que Europa hable con una sola voz

A sustainable future for transport - Towards an integrated, technology-led and user-friendly system - 2009

BANCO MUNDIAL Objetivos para el desarrollo:
Transporte y las metas del Milenio
Apoyar el desarrollo del comercio
Ayudar a mejorar las ciudades
Mejorar la economía rural
Facilitar acceso a la salud y educación
Transporte más seguro y limpio
Mejorar la medición de resultados Gobernanza y servicios:
Mejora institucional como base
Mejorar el desempeño de las empresas públicas
Propiciar la participación del sector privado
Regulación para promover la competencia
Atacar la corrupción Safe, clean and affordable transport for growth. 2008 6


Qué abarca el transporte


Algunos problemas clave en nuestro país y cómo orientar su solución
Reflexiones finales

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Aún sin contar con un diagnóstico integral ni una visión del transporte que queremos, pueden identificarse algunos temas que serán clave en los próximos años
Un diagnóstico de todos los subsectores que incluye el transporte en Argentina y una visión del sistema de transporte que precisa el país son tareas que superan el alcance de esta presentación
Se han seleccionado algunos de los problemas actuales, que se consideran los principales desafíos que debe enfrentar el país
La ampliación de la capacidad vial
Las terminales portuarias de la Región Metropolitana
La partición modal en el transporte de cargas
Los subsidios al transporte público de pasajeros
De cada uno de ellos se realiza una presentación esquemática: la situación actual y el desafío que representa, referencias a otros casos que sean relevantes, y los lineamientos de una solución

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La ampliación de la capacidad vial

El crecimiento de la circulación impulsa la necesidad de contar con una red de carreteras de alta capacidad y especificaciones: hemos desarrollado 1.800 km, y precisaríamos entre 4.000 y 5.000 km
El movimiento vehicular hay crecido, impulsado por múltiples causas: incremento en la motorización, la actividad económica y el volumen del comercio externo e interno ○ Impacta generando diversas externalidades negativas: congestión, accidentes y emisiones (de alcance local y global)


Es necesario ampliar la capacidad vial en numerosos tramos; esta demanda se suma a otras en el sector (mantener, reconstruir, mejorar la geometría, pavimentar, etc.)
Los “manuales” recomiendan duplicar carriles si el tráfico diario medio supera los 6 a 10 mil vehículos (depende de las características del tramo, su tráfico y los parámetros del análisis económico)
Los mecanismos adoptados en los últimos años han mostrado limitaciones ○ La recaudación de una concesión solo permite ampliar capacidad marginalmente ○ La idea de utilizar un fondo común tampoco ha permitido grandes avances, porque el valor de los peajes ha sido muy reducido ○ La posibilidad utilizar la iniciativa privada no “cierra” financieramente, por el mismo motivo ○ Las ampliaciones se realizan con fondos públicos, sobre rutas concesionadas, en forma lenta


Ha habido una propuesta de ampliación masiva, no viable ○ Propuesta demasiado ambiciosa, con aportes en soluciones técnicas, pero muy débil en su fundamento económico y en el modelo de asociación público-privado 9

La ampliación de la capacidad vial

Se debe avanzar hacia una ampliación significativa de capacidad en tramos críticos, combinando financiamiento público y privado, y propiciar la interoperabilidad de la red troncal
La expansión de capacidad generalmente requiere una combinación de recursos públicos y privados. Hay ejemplos en la región bajo diversos modelos (México, Chile)
Para que parte de la inversión provenga del sector privado debe haber plazos y niveles tarifarios que lo hagan viable – Hacer descansar toda la inversión en el sector público tiene un alto costo de oportunidad, y es cuestionable en términos de equidad – Los fondos públicos constituidos para inversiones (SIT) se utilizan en sus dos terceras partes para subsidios (Sistran) y sólo un tercio para obras (Sisvial)


Las concesiones recientes incluyen inversiones, fundamentalmente en rehabilitación, mejoras y by-passes, pero escasa duplicación de calzada – Contempla que los peajes se dupliquen – aproximadamente – a mediados de 2011, y a que se re-balanceen las tarifas de los vehículos pesados respecto a las de los livianos


Debe lanzarse una iniciativa agresiva de duplicación de calzada, procurando financiarla con una combinación de recursos públicos provenientes de los fondos específicos (apoyados por organismos multilaterales) y cargos a los usuarios – Eligiendo los tramos a duplicar con criterio técnico, económico y social-ambiental, y asegurando transparencia en los mecanismos de contratación


También debe impulsarse la interoperabilidad de los peajes electrónicos entre los diversos concesionarios 10

Terminales portuarias en la Región Metropolitana de Buenos Aires

La Región Metropolitana concentra gran parte del movimiento de contenedores del país, que en forma creciente están transbordando en Montevideo
El 90% del movimiento portuario de contenedores del país se lleva a cabo en las terminales de la Región Metropolitana – Hay cuatro terminales en Puerto Nuevo (casi 2/3 del movimiento), una en Dock Sud (casi 1/3), y varias de menores dimensiones en el área de Zárate-Campana


El movimiento creció mucho desde 2003 a 2006 y luego dio muestra de estancamiento, particularmente si se lo compara con el crecimiento sostenido de Montevideo (30% entre 2005 y 2009, contra -6% de Pto. Nuevo y 22% de Dock Sud) – El “amesetamiento” en 2007/08 puede deberse a la saturación de las terminales Argentinas (playas, muelles, accesos), y la baja en 2009 a la crisis global – Hay desvío de comercio: contenedores de la Patagonia y del litoral “pivotean” en Montevideo


Hay varios proyectos en marcha: nueva terminal en La Plata, Dock Sud se está ampliando, Montevideo está ampliando una terminal concesionada y por concesionar otra; nueva terminal en Santa Catarina, ampliación de Santos

Tasa de crecimiento anual - TEUs 2005

2206

2007

2008

2009

Montevideo

7.0%

23.0%

6.7%

13.2%

-12.9%

Puerto Nuevo

26.8%

14.9%

3.1%

2.9%

-23.4%

Dock Sud

7.0%

13.7%

23.6%

6.2%

-18.4% 11

Terminales portuarias en la Región Metropolitana de Buenos Aires

El futuro es incierto, por indefiniciones y falta de coordinación. Se requiere una política estado, con un criterio integral (no es solo un tema portuario) y coordinación entre jurisdicciones
En Uruguay se ha adoptado como política de Estado constituir a sus puertos en hubs (en contenedores y graneles), y vienen actuando en consecuencia
Del lado Argentino el futuro se presenta incierto: depende de qué se haga con las terminales de Puerto Nuevo – Tienen planes de expansión, pero tras 8 años no han renegociado los contratos (que vencen entre 2012 y 2018); la AGP ha desarrollado planes ambiciosos – los exportadores e importadores encuentran mayores facilidades y precios operando con Montevideo que con puertos argentinos – Hay un problema serio de interferencia ciudad-puerto (conflictos de usos del suelo, congestión, accesos terrestres)


Debe desarrollarse una estrategia integrada, como iniciativa pública, que vaya más allá de la planificación portuaria – Coordinación entre las jurisdicciones intervinientes: Nación - Prov. de Bs. As. Ciudad de Bs. As., que incluya puertos, accesos terrestres, usos del suelo y desarrollo productivo/generación de empleo – La ampliación de la capacidad portuaria debe ir asociada a la creación de zonas de actividades logísticas de valor agregado, cercanas a las terminales marítimas – Resolver el dragado de los accesos náuticos, que ha constituido una limitación 12

La partición modal en el transporte de cargas

La partición modal en el transporte de cargas está excesivamente sesgada hacia el transporte carretero, desaprovechando ventajas de modos masivos
La partición modal del transporte de cargas en Argentina muestra una fuerte dominancia del transporte carretero: el 93% (camión + FC, 66% incluyendo otros)
La tendencia en el mundo han sido en gran parte hacia la prevalencia del camión. En América Latina es cercana al 85% (75% en países en desarrollo) – Las necesidades de la logística moderna han privilegiado despachos pequeños, frecuentes, sincronizados y trazables – Ha habido falencias en los modos alternativos, no adecuándose a estos requerimientos – También asimetrías regulatorias y presiones de los actores


La estructura económica Argentina da lugar a la necesidad del transporte masivo de graneles, adecuada a modos de transporte como el ferrocarril y el transporte fluvial – Pero en Rosario – por ejemplo - el FC redujo su participación de casi el 20% a fines de los 90 a menos del 15% actualmente. Algo similar ocurrió en Bahía Blanca (aunque la participación ferroviaria es mayor) – El FC Belgrano Cargas, la malla más extensa, no ha logrado recuperar su actividad. – En la Hidrovía: el grueso del volumen de transporte (que ha crecido mucho) es internacional, muy poco es cabotaje nacional (aproximadamente el 5% de la navegación por empuje) 13

La partición modal en el transporte de cargas

Este modelo no es conveniente ni sustentable, por sus efectos sobre la congestión, consumo energético, emisiones de gases de efecto invernadero y accidentes
En otros países se intenta que el FFCC ocupe el lugar que le cabe en graneles, y que en lo posible participe en otras corrientes de tráfico de mayor densidad de valor ○ En México, ferrocarriles transportan contenedores en doble piso. En Brasil, Colombia y Perú están muy concentrados en graneles secos ○ La vinculación ferrocarril-puerto es uno de sus mayores potenciales ○ Las tendencias hacia sistemas de transporte con menores emisiones de carbono van a ayudar a financiarlo


Debe procurarse la rehabilitación efectiva del Ferrocarril Belgrano, apoyada en una solución realista que contemple mejorar la infraestructura, los equipos y la gestión
Corregir las asimetrías regulatorias entre modos, en materia de precios y controles
Normalizar los contratos de concesión ferroviaria, y establecer acuerdos público -privados con el Estado como principal inversor en infraestructura (como en el caso del Circunvalar de Rosario) ○ ADIF-SOF planificando las inversiones con criterio técnico, económico y socio-ambiental, en el marco de planes de negocio consistentes ○ Asegurando una operación eficiente: la inversión sola no alcanza ○ Revisando estándares tecnológicos y definiendo los que se quiere ○ Asegurando la transparencia en los procesos de contratación 14

Los subsidios al transporte público de pasajeros

Los subsidios al transporte público de pasajeros han alcanzado niveles muy elevados, lo que genera un impacto significativo sobre las finanzas públicas y el comportamiento de las empresas
En el año 2000 se instauró un impuesto al gasoil, concebido para obras viales y apoyo al desarrollo ferroviario. Posteriormente se fueron incrementando los recursos y diversificando el uso de los fondos. – Una parte considerable del fondo general (SITRANS) se aplica al transporte automotor (SISTAU) y ferroviario (SISFER)


El principal subsidio es una “compensación tarifaria”: cubre el desfasaje entre los valores de las tarifas y los costos de operación de las empresas (muy variables) – Las tarifas se han mantenido estables de 2001 a 2008. Actualmente un viaje en tren en el GBA por 20 km vale $1.10 (un vuelta en calesita cuesta $1,50)


El subsidio operativo ha alcanzado un nivel muy alto – Como valor absoluto, sólo por compensación tarifaria los subsidios son del orden de los $6500 millones de pesos anuales en 2009 – En términos relativos, representa dos tercios de los ingresos de las empresas de transporte (ferroviarios y de colectivos)


Los impactos: ○ Sobre los usuarios: tarifas muy reducidas, incentivo a la movilidad ○ Sobre las finanzas públicas: peso considerable y creciente dentro del gasto público ○ Sobre las firmas: alteración de los incentivos, acentúa la concentración, incertidumbre 15

Los subsidios al transporte público de pasajeros

Para lograr una mayor eficiencia distributiva y reducir los impactos negativos, se debería ir hacia un subsidio a la demanda (boleto social), apoyado en la tecnología y en el reconocimiento de los sectores a subsidiar
Los subsidios al transporte público han sido justificados por su contribución a la asignación eficiente de recursos, compensando las externalidades negativas que provocan otros modos de transporte. Son frecuentes en países desarrollados
En los países en desarrollo tiene un sentido social (bienes de mérito, para asegurar movilidad a todos); pero su eficiencia distributiva depende de cómo se los diseñe. – Los subsidios a la oferta tienen muy baja eficacia social, con altos errores de inclusión y de exclusión. Es abultado en Argentina, pero es neutro o regresivo en otros casos


Debe buscarse un subsidio al transporte focalizado en quienes lo precisan, procurando subsidiar a los usuarios directamente (no a través de las empresas) – En el largo plazo: hacia el boleto social. Requiere bases de datos completas, un sistema electrónico de precepción y validación, y establecer criterios para los beneficiarios. Un medio único de pago es un avance, deberá permitir tarifas integradas – En el corto plazo: (i) ajustar los mecanismos de asignación (por el esfuerzo realizado, no por la cantidad de pasajeros). (ii) Si el subsidio compensa la tarifa debe buscarse la mayor eficiencia en la organización de los servicios, como está ocurriendo en muchas ciudades de América Latina (integración, modificación en la estructura de las rutas) 16


Qué abarca el transporte
Algunos problemas clave en nuestro país y cómo orientar su solución


Reflexiones finales

17

Reflexionando sobre las causas de los problemas,
Cuáles son las causas detrás de esta diversidad de problemas?
Sin duda hay falta de recursos, que podrían ayudar claramente a solucionar – o al menos mitigar – los problemas. Pero no es sólo eso.
Hay factores de orden institucional, fundamentalmente del funcionamiento del sector público en sus diversos poderes y jurisdicciones, que contribuyen directamente a los problemas
Al ser el transporte un sector que tanto impacta en la sociedad, y en el que el resultado de las firmas depende tanto de las decisiones del Estado, se requiere que este adecúe sus estructuras de gobierno: – Mayor peso técnico en las decisiones, fortalecer los equipos profesionales, datos, etc. – Propiciar la iniciativa pública, estableciendo estrategias y planes en los que luego puedan desempeñarse los actores privados (no al revés) – Balancear impactos de corto y largo plazo, evitando posponer problemas – Asegurar transparencia y rendición de cuentas, promover el análisis y la investigación – Procurar una mayor coordinación institucional, con otras áreas y entre niveles de gobierno – Roles federales bien distribuidos (ejemplo: el transporte urbano de la RMBA)

Es necesario adecuar al sector público para el manejo de un sector tan complejo

18

Fin de la presentación Muchas gracias!

Láminas de apoyo

19

Los subsectores del Transporte MEDIOS

Transporte terrestre

MODOS Y COMPONENTES

SUB- COMPONENTES*

Carreteras

• Red troncal • Caminos rurales • Accesos urbanos

Transporte carretero de cargas

• Provincial • Nacional • Internacional

Ferrocarriles de carga Ferrocarriles interurbanos de pasajeros Transporte carretero interurbano de pasajeros

• Provincial • Nacional • Internacional

Puertos Transporte por agua

Vías navegables Navegación marítima y fluvial

Transporte aéreo

Agendas Integradas

Aeropuertos Transporte aéreo comercial

• Nacional • Internacional

Transporte urbano

• Región metropolitana • Otras ciudades grandes • Ciudades medias y chicas

Transporte intermodal y logística de cargas

• Combinación de modos • Multimodalismo

Transporte rural * Listado no exhaustivo 20

La partición modal en el transporte de cargas en Europa (EU25)

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

Tr. Ca rretero Ferrocarril Na vega ción int. Tuberías

0 1970

1980

1990

2000

2005

21

La partición modal en el transporte de cargas - Ejemplos AUSTRALIA

Valores en miles de millones de tn-km

180

350

160

300

140

CANADA

250

120 100

200

80

150

60

100

40

50

20 0

0 1990

1995

2000

2005

1990

MEXICO

1995

2000

2005

ESTADOS UNIDOS

250

2500

200

2000

150

1500

100

1000

50

500 0

0 1990

1995

Fuentes: (2007) ECMT – Trends in the Transport Sector, y NAFTA Data Base

2000

2005

Ferrocarril

1990

Camión

1995

2000

2005

Navegación 22

F.C. Belgrano Cargas: evolución del tonelaje transportado y de su participación en el tráfico ferroviario

23

Proporción de costos de operación cubiertos por subsidios en el transporte – Ciudades en países desarrollados

Fuente: EMTA Barometer of Public Transport in the European Metropolitan Areas. 2007 (datos de 2004)

24

Sobre costos (%)

Errores en la demanda (%)

Ferrocarriles

45%

39%

Puentestúneles

34%

Carreteras

20%

9%

Muestra de 258 proyectos, por US$ 90 billones, en 5 continentes Fuente: B. Flyvberg et al. (2003) Megaproyects and risk: the anatomy of ambition. Cambridge UP.

“The Theory of Strategic Misrepresentation”

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