DOCUMENTOS DE TRABAJO Finanzas Públicas en el Gobierno de Peña Nieto: el Endeudamiento Alicia Santana Cartas

Agosto 2014

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Finanzas Públicas en el Gobierno de Peña Nieto: el Endeudamiento Alicia Santana Cartas1 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Documento de Trabajo No. 555

FECHA: Septiembre 18, 2014

Clasificación temática: Finanzas Resumen Es razonable pensar que los cambios propuestos por el Presidente Enrique Peña Nieto en los sectores energético, de telecomunicaciones, fiscal y financiero puedan contribuir al crecimiento económico del país en un futuro. Sin embargo, la experiencia tanto de México como del mundo ha demostrado que la disciplina fiscal y las finanzas públicas sanas contribuyen de manera importante a dicho fin. Recientemente mucho se ha cuestionado la política de endeudamiento del Presidente Peña Nieto, ello debido a la rapidez con que llegó a alcanzar el nivel más alto registrado en los últimos 20 años. Existe evidencia empírica que demuestra una relación negativa entre deuda pública y crecimiento económico. Sin embargo, los efectos negativos de la deuda dependen de las condiciones económicas, sociales e institucionales de cada país. El contexto en el que se eleva la deuda pública en México se caracteriza por carecer de transparencia, incertidumbre en los ingresos recaudados, ineficiencia en la asignación y ejecución del gasto público, instituciones débiles que permiten el desvió de recursos, etc. Bajo estas condiciones y, a pesar de la aplicación de una regla de balance estructural, cuyo fin es equilibrar las finanzas públicas, el nivel y tendencia del endeudamiento público, puede presionar de manera importante a las finanzas públicas, afectar el crecimiento económico del país y el bienestar de las generaciones futuras.

1

Correo electrónico: [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente a los autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Contenido

I.

Introducción…………………………………………………………....

1

II.

Justificación……………………………………..................................

3

III.

Objetivo de la Investigación….........................................................

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IV.

Planteamiento y Delimitación del Problema……………………….

7

V.

Marco Teórico………………………………………………………….. 10

VI.

Formulación de Hipótesis…………………………………………..

13

VII.

Metodología……………………………………………………….….

14

VIII.

Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis ……….…………

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IX.

Conclusiones……………………………………………………….….

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Bibliografía……………………………………………………….……………

25

I.

Introducción

Fomentar la competencia económica y acelerar el crecimiento económico a través del impulso a la productividad son los principales objetivos de las reformas estructurales impulsadas recientemente. Es factible pensar que los cambios propuestos por la administración del Presidente Enrique Peña Nieto, en los sectores de energía, telecomunicaciones, fiscal y financiero, puedan contribuir a acelerar la actividad económica del país en un futuro. Sin embargo, la experiencia de México muestra que una de las causas que ha frenado el crecimiento económico y obstaculizado un mejor el nivel de vida de la población ha sido la falta de disciplina fiscal.

El análisis de las finanzas públicas en cualquier país tiene relevancia no solo por el propósito de obtener de recursos para satisfacer las necesidades de gasto sino también porque éstas tienen una importante influencia en la economía de las naciones. Es así como, una de las principales preocupaciones en la agenda de los gobiernos panistas fue mantener el equilibrio en las finanzas públicas: tener control de la deuda, elevar el ingreso público y mejorar las asignaciones de gasto, todo ello enmarcado en un contexto de transparencia y rendición de cuentas. De hecho, en la última década, México destacó a nivel internacional por contar con finanzas públicas sanas, apegadas a estrictos criterios de disciplina y responsabilidad que dieron certidumbre respecto al rumbo de la economía nacional. En la administración del Presidente Enrique Peña Nieto se han llevado a cabo cambios que tratan de fortalecer las finanzas públicas y la disciplina fiscal del país, algunos de estos cambios son la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la aplicación de la Regla de Balance Estructural. Sin embargo, las recientes medidas de aumento de la deuda pública y la falta de transparencia y rendición de cuentas permiten cuestionar el éxito de las políticas de disciplina fiscal. El principal objetivo de este trabajo es evaluar la política de endeudamiento en la administración del Presidente Enrique Peña Nieto. Las hipótesis a responder en este trabajo de investigación son:

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

Incrementos significativos de deuda pueden afectar negativamente el crecimiento económico.



La medida de balance estructural es eficaz sólo en ciertas circunstancias.

La metodología para contrastar las hipótesis planteadas se basa en análisis cualitativo de datos, recolección de evidencia empírica ya existente y análisis del contexto internacional.

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II.

Justificación

El crecimiento económico es el principal mecanismo para elevar el bienestar de la población. Existe evidencia que demuestra la relación positiva entre este indicador y la reducción de la pobreza. En concreto, se ha encontrado que un aumento del 1% en el ingreso promedio de la población se traduce en un aumento de la misma proporción en el ingreso promedio del 20% más pobre de la población.2

En México, estamos atravesando por un contexto de múltiples reformas cuyo fin es generar crecimiento económico a través del fomento a la productividad y competitividad del país. Sin embargo, una de las principales premisas que un país debe tener para generar competitividad económica es la disciplina fiscal y contar con finanzas públicas sanas. De hecho, se ha afirmado que el desarrollo y estabilidad económica será sostenible si los gobiernos implementan alternativas que mejoren su desempeño fiscal y financiero para así poder promover el crecimiento económico y, por tanto, el bienestar de la población. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 2012, entre las principales medidas de este tipo se encuentran las reglas fiscales que toman en cuenta los ciclos económicos, (reglas de balance estructural) los presupuestos basados en desempeño, los sistemas integrados de administración financiera, las políticas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PyME) y así como los incentivos a la innovación, además de adoptar reglas fiscales claras y flexibles, que minimicen los déficits y aumenten el ahorro en épocas de prosperidad y, así poder hacer frente a crisis económicas.3 En la presente administración se han llevado a cabo reformas que tratan de adoptar algunas de las recomendaciones dadas por los organismos internacionales, tales como: 

La reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), cuyo objetivo es fortalecer la estabilidad macroeconómica, dar mayor credibilidad y transparencia a la trayectoria de gasto y de finanzas públicas en el país y elevar a la

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http://envivo.bancomundial.org/pobreza-y-crecimiento-econ%C3%B3mico-en-am%C3%A9rica-latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). “Las Instituciones Fiscales del Mañana”. Washington, D.C., 2012. 3

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disciplina fiscal como política de Estado. Aunado a esta reforma la SHCP ha reiterado en varias ocasiones su compromiso con el manejo responsable de las finanzas públicas y con la estabilidad macroeconómica, como condiciones indispensables para lograr un crecimiento económico sostenido en beneficio de las familias mexicanas. 

Como parte de la reforma social y hacendaria 2014, se propone introducir una nueva Regla de Balance Estructural que permite incurrir en un déficit cuando la economía esté en recesión y regresar al superávit cuando se restablezca la situación. Esta regla permite tener déficit temporal y un aumento de deuda para financiar el déficit. En los últimos años, organismos internacionales han recomendado a los gobiernos realizar reformas de política fiscal para considerar reglas de equilibrio presupuestario estructural. Todo ello con la finalidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo y reducir los efectos negativos de las crisis económicas.

A pesar de lo anterior, en menos de dos años el gobierno de Enrique Peña Nieto aumentó la deuda pública total en un 21%, al pasar de 5 billones 890 mil 846 millones de pesos al cierre de 2012, a 7 billones 125 mil 895 millones de pesos.4 Esto sin contar las inversiones de Pemex, la Comisión Federal de Electricidad y otras empresas paraestatales, tampoco se incluye el servicio de toda la deuda pública, ni los pagos por Pidiregas, ni los de Fobaproa. Recientemente, se publicó un artículo (Reinhart y Rogoff, 2010) que demuestra una relación negativa entre el crecimiento económico y la deuda pública. Los autores encuentran que cuando la deuda pública superaba el 90% del PIB de un país, el crecimiento se frenaba drásticamente e incluso se tornaba negativo, y ello tanto en los países desarrollados como en los emergentes. Posteriormente, este artículo fue cuestionado por fallos en los datos y en la metodología. Sin embargo, existe mucha evidencia tanto teórica como empírica que muestran la relación negativa entre crecimiento económico y deuda pública. Ante este escenario, diversos analistas e incluso legisladores de oposición, han mostrado preocupación acerca de la sostenibilidad y viabilidad de dicho endeudamiento argumentando que, a pesar de que el nivel de deuda todavía tiene cierto margen, las medidas mencionadas 4

http://www.proceso.com.mx/?p=381063.

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pueden presionar a las finanzas públicas mexicanas.5 Eso por un lado, pero por otro también hay incertidumbre acerca del destino de los recursos provenientes de deuda púbica. Lo cual, genera un clima de falta de confianza y de transparencia en el manejo de recursos públicos. Desde la administración el Presidente Felipe Calderón se propuso implementar una regla de balance estructural que permitiera ejecutar su política de ingresos ajustándolos al ciclo económico. Además de ello, la regla de balance estructural permitiría establecer la dinámica de la deuda pública, garantizando que ésta sea consistente con la restricción presupuestaria. En teoría la regla de balance estructural ayudaría a mantener el equilibrio en las finanzas públicas. En la actual administración, se modificó esta regla. Sin embargo, no queda clara la metodología utilizada, ni los criterios técnicos, ni la definición, etc. Por lo que, esta medida ha generado incertidumbre sobre su eficacia. Es así como el éxito tanto de la aplicación de la regla de balance estructural como de las demás medidas impulsadas para fortalecer las finanzas públicas, dependerá de las condiciones para adoptarlas y, sobre todo de herramientas concretas de transparencia y rendición de cuentas.

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http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/09/08/gobierno-echa-mano-de-un-deficit-presupuestariocreciente

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III.

Objetivo de la Investigación

El objetivo general de este trabajo es examinar la política de endeudamiento público implementada en la administración del Presidente Enrique Peña Nieto y la manera en que éste puede afectar el crecimiento económico del país. Asimismo, se analizará si en México existen las condiciones y requisitos necesarios para aplicar una regla de balance estructural.

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IV.

Planteamiento y delimitación del problema

Siendo aprobadas la mayoría de las reformas y cambios planteados por el Presidente Enrique Peña Nieto, las expectativas de crecimiento económico eran bastante alentadoras, incluso el Secretario de Hacienda, Luis Videgaray afirmó que México crecería a un 5% hacia finales del 2014. Sin embargo, dichas expectativas se fueron difuminando poco a poco y organismos internacionales y nacionales redujeron las expectativas de crecimiento hasta poco menos de 2% al cierre de este año. Recientemente, la OCDE, al publicar su reporte sobre crecimiento económico del PIB entre enero-marzo de 2014, señaló que México se encuentra entre los países con el menor crecimiento de la región.6 El gobierno federal atribuye este escenario al entorno macroeconómico vivido en Estados Unidos, el impacto negativo de la reforma social y hacendaria sobre la dinámica productiva del país y a la menor producción del petróleo. No obstante lo anterior, la historia de México, ha demostrado que muchos de los obstáculos que enfrenta la economía mexicana tienen que ver con la debilidad en las finanzas públicas. En este sentido, preocupa que no parece que se vayan a mejorar estos aspectos de manera responsable, por lo menos en el corto plazo. Cabe señalar que, para generar crecimiento económico es necesario, además de elevar los ingresos fiscales y eficientizar el gasto público, contar con finanzas públicas sanas y con niveles bajos de deuda pública. Ello a su vez permite tener costos de financiamiento bajos. Adicionalmente, al contar con un endeudamiento bajo se puede recurrir al financiamiento de manera contracíclica, lo cual contribuye a mantener el ritmo de crecimiento económico cerca de su potencial, reduciendo así su volatilidad. El problema en México es que para poder cumplir con los compromisos de gasto público y ante la menor captación de ingresos petroleros, la falta de una verdadera Reforma Fiscal que permita aumentar de forma significativa los ingresos del gobierno y la falta de mecanismos que eficienticen el gasto público, el Gobierno Federal está incurriendo en mayores niveles de

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http://www.eluniversal.com.mx/finanzas-cartera/2014/impreso/mexico-entre-paises-con-bajo-crecimiento111028.html

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déficit presupuestal y con ello a más endeudamiento, lo que podría generar presiones a las finanzas públicas en el mediano plazo. Para 2015, el Ejecutivo contempla un déficit total que representa el 4% del Producto Interno Bruto (PIB), es decir 641,510 millones de pesos (mdp). Esta cifra es mayor a los 620,416 mdp que el Congreso de la Unión aprobó para el ejercicio fiscal actual. La Secretaría de Hacienda ha indicado que, sin considerar la inversión de Pemex, el déficit para 2015 llegará a 1% del PIB desde el 1.5% de 2014, y que continuará con su reducción gradual para alcanzar el equilibrio a partir de 2017. Sin embargo, al considerar todo el gasto de infraestructura, el tema de las pensiones, etc., será difícil que este endeudamiento disminuya por lo menos en el corto y mediano plazo. En términos del PIB, para finales de 2014 la deuda terminará por encima del 40% y de seguir así puede terminar en 2018 cerca del 50% del PIB. Ello sin duda afectará de manera importante a las finanzas públicas mexicanas. Ante este escenario, a finales de 2013 un grupo de 44 senadores del PAN, PRD y PT presentó una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para declarar la invalidez del endeudamiento adicional contemplado en el Paquete Económico de 2014. Esta acción exige transparencia en el manejo de la deuda, ya que no se explica detalladamente el destino de los ingresos adicionales. 7 Por otra parte, aumentar el déficit público sin tener certidumbre en el monto de recaudación podría afectar la estabilidad macroeconómica lograda en los últimos 15 años. El aumento de la deuda supone un entorno macroeconómico que difícilmente se va a lograr: crecimiento superior al 3% y aumento de exportaciones. Algunos analistas señalan que el problema no es el aumento del déficit por sí solo, sino más bien la medida de Balance estructural que se ha adoptado. Es decir, esta medida, tal y como esta planteada permite al gobierno un margen mayor para endeudarse más. 8

7

http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/09/08/gobierno-echa-mano-de-un-deficit-presupuestariocreciente 8 http://www.forbes.com.mx/la-reforma-fiscal-amenaza-la-estabilidad-macro/

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En los últimos años, organismos internacionales han recomendado a los gobiernos realizar reformas de política fiscal para considerar reglas de equilibrio presupuestario estructural. Lo anterior con la finalidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo y reducir los efectos negativos de las crisis económicas. El concepto de balance estructural se refiere a un balance fiscal que está ajustado por el ciclo económico. Es decir, consiste en estimar los ingresos que requiere el sector público y ajustarlos por el ciclo económico para autorizar un gasto consistente con dichos ingresos. La Reforma Social y Hacendaria 2014, propone introducir una nueva Regla de Balance Estructural que permite incurrir en un déficit cuando la economía esté en recesión y regresar al superávit cuando se restablezca la situación.

Sin embargo, el éxito de estas medidas dependerá en gran parte de las condiciones para adoptarlos, metodología y sobre todo mecanismos concretos de transparencia y rendición de cuentas, aspectos que no quedan claros en la propuesta de balance estructural para el caso de México. Además, para adoptar un esquema así se requiere certeza sobre los ingresos por recaudación, así como gastar considerando un presupuesto basado en resultados, etc.9

Lo anterior da cuenta que en México, los instrumentos de disciplina fiscal aún son muy débiles, con lo cual difícilmente se podrán alcanzar mayores niveles de competitividad, crecimiento económico y bienestar social.

9

http://www.forbes.com.mx/la-reforma-fiscal-amenaza-la-estabilidad-macro/

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V.

Marco Teórico

De acuerdo con Ayala (1999), la deuda pública10 constituye una obligación que adquiere un gobierno para pagar una cantidad monetaria con rendimiento a los que poseen legalmente los documentos de deuda (bonos del gobierno). Los gobiernos se endeudan con el fin de financiar su gasto.

En México, los instrumentos legales por los que se encuentran regulada la deuda pública son: 

Ley General de Deuda Pública.



La Constitución Política, (Artículos 73, fracción VIII y 117 fracción VIII).



Ley de Ingresos de la Federación.

En los últimos años la política de deuda en México ha buscado extender la estructura de vencimientos de la deuda pública, avanzar en materia de refinanciamiento y evitar en lo futuro concentraciones de amortización, disminuir el costo financiero del sector público, minimizar la vulnerabilidad del servicio de deuda pública ante variaciones en tasas de interés, paridades cambiarias y cambios repentinos en la composición de las carteras de los inversionistas. 11

A partir de la administración del Presidente Vicente Fox Quesada, la política financiera del país se regía por una disciplina fiscal con disminuciones importantes de duda, tanto interna como externa. En la administración de Felipe Calderón, la deuda creció, debido principalmente a la crisis económica sufrida en 2008. Sin embargo, la tendencia creciente de la deuda se enfatizó de manera significativa en la actual administración. Esto ha originado cierta preocupación por parte de especialistas en el tema, de hecho organismos internacionales como la OCDE han sugerido a México tener más cautela en la política de endeudamiento público. La experiencia, tanto nacional como internacional, ha mostrado que

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El déficit público se refiere a la diferencia entre ingresos y gastos del gobierno (Rosello, 2004). La deuda interna es la parte de la deuda nacional o pública de un país cuyos acreedores son ciudadanos del mismo. La deuda externa es la suma de las deudas que tiene un país con entidades extranjeras. Se compone de deuda pública (la contraída por el Estado) y deuda privada (la contraída por particulares). 11 http://www.economia.unam.mx/cempe/PDFs/Reuniones/13-2_M%C3%A9xico_fiscalidad_subnacional.pdf

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niveles altos de deuda pública pueden afectar de manera negativa el desarrollo económico de las naciones. Existen estudios teóricos sobre la relación entre deuda pública y crecimiento económico, los cuales apuntan una relación negativa entre estas dos variables. La lógica de esta afirmación es que el endeudamiento contribuirá al crecimiento económico si los recursos adicionales son utilizados para financiar actividades que promuevan el desarrollo, que el país no esté en situación de inestabilidad política o macroeconómica, o que no financien políticas que distorsionen los incentivos económicos. En estas condiciones, la deuda generará un mayor crecimiento, que a su vez ayudará a cumplir con el pago de las obligaciones de la deuda. Por el contrario, la acumulación de deuda de manera insostenible reducirá el crecimiento. 12 Otra explicación de que el endeudamiento puede reducir el crecimiento económico se basa en el argumento de que si la deuda llega a superar la capacidad de pago del país, aunque el PIB siga creciendo, se tendrá que destinar una porción cada vez mayor de éste para pagar el servicio previsto de la deuda. En consecuencia, parte de los rendimientos de la inversión en la economía nacional financiada con préstamos externos se convertirán de hecho en “impuestos” de los acreedores externos, lo cual desalienta la inversión extranjera e interna y, por tanto, el crecimiento económico.13 Asimismo, el endeudamiento excesivo aumenta la incertidumbre con respecto a las medidas y políticas que los gobiernos pudieran aplicar para cumplir las obligaciones del servicio de la deuda. Por otro lado, el gasto público y su composición se ven alterados con el aumento en el pago de los intereses, aumentando el déficit y por ende disminuyendo el ahorro público, lo que a su vez provoca que aumenten las tasas de interés o se reduzca el crédito disponible para la inversión privada. 14

12

http://www.bcn.gob.ni/estudios_economicos/estudios/HIPC/4.pdf Ibidem, pág. 9. 14 Ibídem, pág. 10. 13

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Por otra parte, Domínguez (2013) afirma que la deuda pública puede llegar a tener efectos negativos sobre la evolución económica incluso a partir de niveles relativamente moderados, pero que sin embargo, la ubicación precisa la magnitud no es única, es decir, no se puede dar una clara generalización, sino que éste puede variar en función de las características y circunstancias específicas de cada país. Este mismo autor indica que aún en el supuesto de que exista un umbral, no necesariamente debería ser el mismo en países.

Regla de Balance Estructural

La Política de Regla de Balance Estructural consiste en estimar los ingresos del gobierno ajustándolos por el ciclo económico y autorizar un gasto público consistente con dichos ingresos. Ello eliminaría el comportamiento pro cíclico de la política fiscal. Esta política se traduce en ahorro cuando hay expansión de la actividad económica o cuando hy ás ingresos del gobierno, los cuales se gastarán cuando la economía se contrae o los ingresos fiscales caen o bien cuando se enfrentan coyunturas que hacen que las necesidades de gasto aumenten. A nivel internacional la política de Balance estructural ha sido exitosa y es un referente y ejemplo a seguir por otras naciones La aplicación de la regla de balance estructural y su institucionalidad han sido consideradas benéficas por reducir la volatilidad fiscal y macroeconómica, aumentar el ahorro público durante los ciclos económicos expansivos, reducir de la volatilidad de la tasa de interés,15 además de servir como herramienta para establecer la dinámica de la deuda pública, garantizando que ésta sea consistente con la restricción presupuestaria. Este tipo de medidas pueden ser muy benéficas para la disciplina fiscal y fortalecimiento de las finanzas públicas.

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Larraín et al (2011). Una política de balance estructural de segunda generación para Chile. Estudios de Finanzas Públicas. Octubre, 2011. Chile.

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VI.

Formulación de Hipótesis

Las hipótesis a responder en este trabajo de investigación son: 

Incrementos significativos de deuda podrían afectar negativamente al crecimiento económico.



La medida de balance estructural es eficaz sólo en ciertas circunstancias.

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VII. Metodología Para contrastar las hipótesis planteadas en esta investigación se llevará a cabo un análisis cualitativo de datos, de información y de evidencia empírica existente que muestre lo siguiente: 

Evolución y situación actual de la deuda pública total.



Los riesgos de altos niveles de endeudamiento.



La evidencia empírica de la relación entre crecimiento económico y deuda pública.



El éxito de aplicar una regla de balance estructural en el contexto internacional.

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VIII. Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis En México, uno de los elementos financieros que ha resultado de particular interés es la evolución de la deuda pública, ello debido a que el país ha experimentado graves crisis financieras a causa del incremento desmedido de este indicador. A finales de los años setenta, a pesar de que México contaba con importantes fuentes de ingreso debido básicamente a la entrada de divisas e incremento en el precio del petróleo, el país elevó sustancialmente el volumen de los préstamos provenientes de bancos extranjeros.16 Las causas de este endeudamiento fueron diversas, pero sobresalen tres: 17 i)

Crecimiento de la burocracia durante el gobierno de López Portillo.

ii)

Caída del precio del petróleo, lo cual hizo que los ingresos del gobierno también cayeran de manera importante.

iii)

Incremento en la tasa de interés por parte de Estados Unidos, lo que ocasionó que México pagara año con año muchos recursos por concepto de intereses.

Esta situación dejó al país dependiente por parte de los intereses norteamericanos y en una situación financiera muy grave, con problemas de liquidez al no contar con recursos para cumplir con sus obligaciones del pago de deuda, lo que provocó la primera crisis económica a la que nos enfrentamos los mexicanos. Posteriormente, Miguel de la Madrid Hurtado renegoció la deuda externa, con lo que adquirió créditos puente para pagar el servicio de la deuda. En esta época, se llegó a destinar un 60% del total del presupuesto federal al servicio de la deuda. Carlos Salinas de Gortari también renegoció la deuda externa y logró reducirla significativamente. Con ello, sólo se destinaría un 24% del gasto público al pago de la deuda. Cabe mencionar que durante el sexenio de Miguel de la Madrid se empezó a utilizar con más frecuencia a la deuda interna como mecanismo de financiamiento. 18

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http://cadtm.org/La-crisis-de-la-deuda-mexicana-y http://coyunturapoliticamx.wordpress.com/2012/04/26/la-crisis-financiera-de-mexico-durante-los-80s-ladetonante-deuda-actual/ 18 http://coyunturapoliticamx.wordpress.com/2012/04/26/la-crisis-financiera-de-mexico-durante-los-80s-ladetonante-deuda-actual/ 17

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De acuerdo con datos del Banco de México, para diciembre del año 2000 la deuda neta total del sector público se ubicaba en 1,146 miles de millones de pesos. En diciembre de 2006 la deuda pasó a 1,732 miles de millones de pesos. Cabe mencionar que de 1995 a 2000se redefinió la política de deuda, en particular, el retiro de la deuda en moneda extranjera hacia la moneda local, así mismo surge el reconocimiento de la deuda contingente, asociada a la reforma al sistema de pensiones, al rescate bancario y de las entidades federativas. Destaca como entre el año 2000 y 2008, la deuda pública se mantuvo prácticamente constante. Fue hasta finales de este último año que empezó a crecer, debido principalmente a la crisis de esa época. Durante la actual administración la deuda ha crecido de forma importante, hasta llegar a poco más de 6 billones de pesos. 19 Gráfica 1. Deuda Pública Total. Miles de millones de pesos, 2000-2014. 7000.0 6000.0 5000.0 4000.0 3000.0 2000.0 1000.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Banco de México.

Como porcentaje del PIB, en 2014 la deuda total del país llegó a representar el 48.12% del PIB, esta cifra superó el máximo histórico desde hace 20 años.

19

http://zonafranca.mx/realidad-sobre-la-deuda-externa-publica-mexicana/

16

Gráfica 2. Deuda del gobierno como porcentaje del PIB. 49.00 48.43*

48.00

48.12

47.00

46.48

46.00 45.00 44.00

43.27

43.94

43.00

43.28

42.85 42.24

42.00 41.00 40.00 39.00 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Fiscal Monitor, 2014. Fondo Monetario Internacional. *Pronóstico.

A pesar de ello, mucho se ha dicho que este monto no es crítico, ya que existen otras economías que superan por mucho este número. El problema en el caso de México, es que no podemos compararnos con países como Estados Unidos o Japón, cuyas economías tienen un potencial para crecer mucho mayor al nuestro, con estructuras financieras, tanto de gasto como de ingreso e instituciones mucho más sólidas.

Gráfica 2. Deuda Pública Bruta Total (% del PIB), 2013. Italia

143.6

Irlanda

129.3

Francia

113.5

Promedio OCDE

111.9

Estados Unidos

109.1

España

97.8

Alemania

87.9

Canadá

85.2

Corea

35 0

20

40

60

80

100

120

140

160

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Informes Trimestrales de las Finanzas Públicas en México, 2º Trimestre, 2013.

17

Al respecto, el gobierno federal en los criterios generales de política económica 2015, afirma que el déficit presupuestario de 1.5% del PIB de 2014 se reducirá a 1% para el siguiente año. Este 1% corresponde a 183,569.9 millones de pesos, lo cual es una cifra bastante alta. De la misma manera, este déficit que no incluye las inversiones de Pemex, la Comisión Federal de Electricidad y otras empresas paraestatales. Si se incluyen estos rubros, el verdadero déficit para 2015 pasa de 1 a 3.5% del PIB, así los 183,569.9 millones de pesos son en realidad 641,510 millones de pesos. Las cifras de gasto público tampoco incluyen el servicio de toda la deuda pública. Ni los pagos por Pidiregas, proyectos de inversión de las paraestatales fuera de los libros oficiales, ni los de Fobaproa, el mayor pasivo del sector público de nuestro país, están incluidos en el gasto oficial ni en las cifras del déficit. Ello representa 92,769.6 millones de pesos en 2015. De esta manera, el faltante total en el presupuesto equivale a un 4% del PIB (734,279.6 millones de pesos). De acuerdo con especialistas, este incremento en la deuda pública en tan sólo un año es mucho mayor a la contratada por José López Portillo o Luis Echeverría. (Sarmiento, 2014).

La evidencia teórica y empírica ha demostrado que niveles importantes de deuda pública pueden afectar de manera significativa el desempeño económico de las naciones. Modigliani (1961), afirma que la deuda nacional es una carga para las próximas generaciones, que viene en la forma de una reducción del ingreso. Además, este autor también señala que aun cuando la deuda nacional se genera como una medida anti-cíclica, el aumento de la deuda en general tendrá un costo para las generaciones futuras a pesar de poder traer ventajas para las generaciones actuales.

Saint-Paul (1992) y Aizenman (2007) analizan el impacto de la política fiscal, representada entre otras cosas, por el nivel de deuda pública, desarrollando diversos modelos de crecimiento endógeno, los autores encuentran una relación negativa entre crecimiento económico y deuda pública.

Entre los estudios más recientes, se encuentran varios que apoyan un efecto no lineal de la deuda externa en el crecimiento, con efectos nocivos se dan después de un cierto umbral de deuda. Pattillo et al. (2002) utiliza un conjunto de datos panel de 93 países en desarrollo 18

durante 1969-1998 y encuentra que el impacto de la deuda externa sobre el crecimiento per cápita del PIB es negativo. Ello para un valor presente neto de deuda por encima del 35-40% del PIB. Clements et al. (2003) investiga la misma relación con un panel de 55 países de bajos ingresos durante el período 1970-1999 y encuentra que el punto de inflexión en el valor presente neto de la deuda externa es de alrededor del 20-25% del PIB. Otros estudios empíricos que encuentran un efecto no lineal de la deuda externa sobre el crecimiento son los de Smyth y Hsing (1995) y Cohen (1997). Por otro lado, Schclarek (2004) encuentra una relación lineal negativa del impacto de la deuda externa sobre el crecimiento per cápita para un panel de 59 países en desarrollo durante el período 1970-2002.

Schclarek (2004) también investiga la relación entre la deuda pública bruta y el PIB per cápita en los países desarrollados. Este autor no encuentra que la relación negativa entre deuda y crecimiento económico sea estadísticamente significativa. Por el contrario, un reciente estudio de Reinhart y Rogoff (2010), que analiza la relación entre deuda pública de largo plazo y la tasa de crecimiento del PIB real para una muestra de 20 países desarrollados entre 1790 y 2009, concluye que la relación entre deuda pública y el crecimiento a largo plazo es débil para los indicadores de deuda / PIB por debajo de un umbral del 90% del PIB. Sin embargo, por encima del 90%, la tasa media de crecimiento se reduce en 1%.

Las estimaciones empíricas de esos estudios indican que en promedio la contribución global de la deuda al crecimiento, se vuelve negativa cuando el indicador VPN de deuda a exportaciones llega a un rango entre 160-170 por ciento o el indicador VPN deuda a PIB alcanza un rango entre 35 y 40 por ciento. 20 Cano (2011) afirma que la falta de disciplina fiscal y de los desequilibrios en las finanzas se perciben en el bienestar social. Particularmente, altos niveles de deuda pueden impedir acciones gubernamentales, necesarias para ayudar a sus ciudadanos. Por ejemplo, no atender adecuadamente las demandas de empleo. España, por ejemplo, tiene un nivel de desempleo

20

http://www.bcn.gob.ni/estudios_economicos/estudios/HIPC/4.pdf

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de más de 20% de su fuerza laboral, y Estados Unidos y otros de los europeos andan en tasas arriba de 10%. Amador (2013) ha demostrado que muchos países emergentes altamente endeudados, presentan un bajo crecimiento en el largo plazo, lo que conlleva a altos niveles de vulnerabilidad en el entorno actual de crisis económica internacional. Este autor indica que puede haber un efecto positivo del endeudamiento sobre el crecimiento sólo en el corto plazo.21

Kumar y Woo (2010), exploran el impacto de una deuda pública elevada en el crecimiento económico a largo plazo. El análisis se basa en un panel de economías avanzadas y emergentes de casi cuatro décadas. Los resultados empíricos sugieren una relación inversa entre la deuda inicial y el crecimiento posterior. Sin embargo, Panizza y Presbitero (2013), no encuentran una relación clara entre niveles de deuda pública altos y reducción en el crecimiento económico. Marcel et al (2001), indica que cuando la relación deuda/PIB se aproxima al 100%, como en algunas economías latinoamericanas, un aumento de un punto en las tasas de interés cuando la deuda se ha emitido a un plazo de 10 años tiene un efecto sobre el balance fiscal que es equivalente a la mitad de la reducción de un punto en la tasa de crecimiento, para una carga tributaria del 20%. Del mismo modo, las finanzas públicas están expuestas a shocks por una sola vez de la más variada índole, igualmente alejados del control de las autoridades.

En México, la situación es difícil, ya que los ingresos recaudados con muy limitados para cubrir las necesidades de gasto. El problema fundamental es que no se han llevado a cabo verdaderas reformas hacendarias que permitan una mayor captación de ingresos tributarios.22 Aunado a ello, no queda del todo claro en que se destinará la mayor deuda

21 22

http://elnacional.com.do/ve-altas-deudas-no-contribuyen-a-crecimiento/ http://www.excelsior.com.mx/opinion/2011/11/21/jesus-alberto-cano/785898

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Caso de Chile Chile es el país latinoamericano mejor evaluado por el desempeño económico y social registrado en los últimos años. Una de las características principales de la economía chilena en los últimos 15 años ha sido la disciplina en el manejo de sus finanzas públicas. Chile ha generado superávit fiscales por 14 años, así como la reducción de su deuda pública de 47.2% del PIB en 1990, a sólo 12.18% en 2013. Una de las medidas implementadas para lograr equilibrio en las finanzas públicas de Chile fue la aplicación de una Regla de Balance Estructural. En este país el cálculo de esta regla ha seguido los criterios utilizados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) para la estimación de balances estructurales en los países desarrollados, que son incluidos regularmente en el World Economic Outlook.23

Chile aplica una regla de balance estructural desde hace algunos años y sus resultados son exitosos. Chile adoptó la regla de Balance estructural con el fin de imponer a la formulación y ejecución presupuestaria la obligación de fijar el nivel de gastos totales en un nivel tal que el Balance Estructural del sector público sea equivalente a un mismo porcentaje del PIB en todos los años, que fue inicialmente de 1% al actual 0% del PIB. Es decir, el balance efectivo será menor a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean desfavorables y superior a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean favorables al presupuesto fiscal. En Chile funciona esta media debido al entorno en el que fue establecida: base tributaria amplia, sistema tributario simple y bajos niveles de endeudamiento, principalmente.24 Este tipo de medidas sin duda fortalecen y obligan a la disciplina fiscal. En México, con el fin de Fortalecer la responsabilidad hacendaria y llevar a la responsabilidad fiscal a una política de estado, la Reforma Social y Hacendaria 2014, establece una regla de balance estructural para las finanzas públicas.

23 24

http://www.bcentral.cl/estudios/revista-economia/2001/dic2001/recv4n3dic20015_27.pdf www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/7/11537/Mario%20Marcel.ppt.

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Antes de la Reforma de 2014, la regla de balance permitía incurrir en déficit en periodos de reducción de la actividad económica, pero no incluía una obligación vinculante para generar superávit en épocas de bonanza. En sus años de vigencia, la regla ha impuesto un límite a lo que el gobierno puede gastar y endeudarse y ha apuntalado un manejo más responsable de las finanzas públicas. Con los cambios la reforma aprobada se modificó la regla anterior, añadiéndole un techo de gasto corriente para generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público.

La regla modificada funcionará de la siguiente manera: (1) cuando el PIB se encuentra cerca de su nivel de tendencia, la regla funciona con un objetivo de balance cero, como anteriormente, (2) cuando el PIB crece por debajo de su tendencia la regla también funciona como lo hacía antes, permitiendo un déficit y estableciendo ex-ante la ruta para retornar al objetivo de balance largo plazo; y (3) cuando el PIB crece por encima de su tendencia, la regla modificada añade un techo de gasto corriente para generar ahorro, mejorar el balance e incrementar la calidad del gasto. 25 En otras palabras, el cambio propuesto a la Regla de Balance estructural consiste en abandonar la regla del déficit cero anual para transitar a una de balance estructural multianual. Esto podría tener mucha lógica y cualquier cambio pudiera parecer bueno. Sin embargo, la propuesta carece de reglas estrictas, transparencia, estimaciones correctas y comités de expertos imparciales involucrados en el proceso y definición. De acuerdo con Jaime (2013), si no se cumplen con dichos requisitos mínimos la regla de balance estructural terminará siendo un medio para generar mayor endeudamiento que trasladará su costo a las siguientes administraciones y generaciones. Otra condición necesaria sería reconocer el verdadero tamaño del déficit fiscal, ya que las estimaciones oficiales no incluyen todos los gastos de inversión que están dentro del balance público, como por ejemplo la inversión realizada por Petróleos Mexicanos (Pemex), tal y como lo permite la ley vigente, omisión con la que se subestima el verdadero balance

25

Reforma de la Hacienda Pública. Gobierno de la República, 2013.

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presupuestal (Jaime, 2014). Asimismo, debe tomarse en cuenta el pasivo de pensiones del sector público, el cual representa importantes montos que cada año se monetizan. De esta manera, el éxito o fracaso de la regla de balance estructural dependerá en gran medida de su solidez técnica, el rigor metodológico para proyectar el comportamiento del PIB y los ingresos del gobierno. Por ejemplo, el gobierno chileno para generar confianza se creó un comité técnico formado por economistas externos al ministerio de Hacienda para construir las proyecciones. En México, ante la asimetría de capacidades técnicas que hay entre la SHCP y el Congreso y si hubiera mecanismos reales de transparencia y rendición de cuentas, los diputados y senadores deberían ser los más interesarse por crear un comité técnico que cuestione y analice los fundamentos cuantitativos del balance estructural. (Pardinas, 2013). Por otro lado, la propuesta de la ley donde se especifica la regla de balance estructural es ambigua. Se establece un monto de gasto y al mismo tiempo se dice que se puede desviar. No define límites al endeudamiento de manera absoluta, por lo que cualquier desviación es posible. La definición de balance estructural es imprecisa, deja variables fundamentales sin definir, con lo que se permite total discrecionalidad a la SHCP. Las reglas de balance estructural aplicadas exitosamente parten de revertir déficit primarios, pero en México con seis años seguidos de déficit se ve difícil que éstos disminuyan.26

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http://m.eluniversal.com.mx/notas/articulistas/2013/10/67174.html

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IX. Conclusiones La experiencia de México y el mundo ha demostrado que las finanzas públicas sanas y la disciplina fiscal son elementos claves para elevar el crecimiento económico. Con la administración del Presidente Enrique Peña Nieto se han registrado incrementos significativos de la deuda pública. Ello preocupa por tres razones básicamente: i) la rapidez con la que ha aumentado la deuda pública, llegando a alcanzar los niveles más altos en los últimos 20 años podría presionar las finanzas públicas, ii) la falta de transparencia y rendición de cuentas en el destino de los recursos adicionales, es decir ¿ para qué tanto endeudamiento? y iii) preocupa que políticas como el de la regla de balance estructural, la cual pueden resultar muy benéfica para la disciplina fiscal y fortalecimiento de finanzas públicas, tal y como está planteada para México, con tantas carencias en su metodología, forma de aplicación, definición, etc., podría resultar, no sólo un fracaso sino un mecanismo para elevar el endeudamiento del país. Por otra parte, habría que decir que si bien la mayoría de la evidencia empírica y teórica afirma que existe una relación negativa entre deuda pública y crecimiento económico, los efectos de la deuda pública sobre la economía dependen del contexto económico y social de cada país, de su capacidad para generar ingresos futuros y de su funcionamiento institucional, entre otras cosas. También de ello depende el nivel de deuda tal que ponga en riesgo el desempeño económico.

Sin embargo, si podemos decir que con el entorno actual de México: pobre crecimiento económico, asignación del gasto público ineficiente, baja recaudación, falta de gasto en actividades productivas, total ausencia de transparencia y rendición de cuentas, instituciones débiles, entre otras cosas, es muy probable que un endeudamiento muy alto afecté de manera importante las finanzas públicas, el crecimiento económico del país y finalmente el bienestar social.

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Bibliografía Ayala, J. (1999). La economía del sector público mexicano, México. UNAM. Facultad de Economía. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). “Las Instituciones Fiscales del Mañana”. Washington, D.C., 2012 Cano, Alberto. (2011). De las finanzas públicas y niveles de deuda riesgosos. Obtenido de http://opinion.informador.com.mx/Columnas/2011/11/21/de-las-finanzas-publicas-yniveles-de-deuda-riesgosos/ Domínguez, José (2013). Deuda pública y crecimiento económico: una relación llena de dudas. Obtenido de http://www.extoikos.es/n11/pdf/6.pdf Fiscal Monitor, 2014. Fondo Monetario Internacional Jaime, Edna. México Evalúa. 2014. Los riesgos del déficit propuesto por Peña Nieto. Obtenido de http://m.adnpolitico.com/gobierno/2013/09/30/los-riesgos-del-deficitpropuesto-por-pena-nieto-para-2014. Jaime, Edna. México Evalúa. 2014. Obtenido de http://www.excelsior.com.mx/opinion/edna-jaime/2013/10/19/924242 Kumar y Woo, (2010). Public Debt and Growth. International Monetary Fund. Working Paper. Fiscal Affairs Department. Marcel y otros (2001). Balance estructural: la base de la nueva regla de política fiscal chilena. Economía chilena. Vol. 4, Núm. 3. Diciembre 2001. Pardinas, Juan. (2013). Contradicción Hacendaria. Obtenido de http://reforma.vlex.com.mx/vid/juan-pardinas-hacendaria-470031226. Reforma de la Hacienda Pública. Gobierno de la República, 2013. Reinhart, Kenneth S. y Rogoff. Growth in a Time of Debt. NBER Working Paper No. 15639 Issued in January 2010 Schclarek, A. (2004). Debt and Economic Growth in Developing Industrial Countries, mimeo, Obtenido de http://www.nek.lu.se/publications/workpap/Papers/WP05_34.pdf Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Informes Trimestrales de las Finanzas Públicas en México, 2º Trimestre, 2013 25

Smyth, David y Yu Hsing (1995). In search of an optimal debt ratio for economic growth. Contemporary Economic Policy. Volume 13, pages 51–59, October 1995.

26

http://noticias.terra.com.mx/mexico/politica/la-irresponsabilidad-de-una-nueva-deuda-publicasarmiento,be32ff452b968410VgnVCM3000009af154d0RCRD.html

Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.

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