Proyecto Andino de Competitividad
Documentos de Trabajo
Inversión Extranjera Directa en Ecuador: Evaluación y Propuestas de Política
María Luisa Granda y Pablo Lucio-Paredes
Ecuador Mayo, 2001
Escuela Superior Politécnica del Litoral (ESPOL)
Se prohíbe la reproducción o distribución parcial o total de este documento sin la autorización del Proyecto Andino de Competitividad.
Inversión Extranjera Directa en Ecuador: Evaluación y Propuestas de Política1 María Luisa Granda 2 y Pablo Lucio-Paredes 3
Resumen Ejecutivo La importancia de los flujos de inversión extranjera para una economía se hace mayor en el marco de la dolarización como en el caso Ecuatoriano. Este trabajo presenta un diagnóstico del desempeño del entorno legal, económico, regulatorio y general para la inversión extranjera en Ecuador desde la óptica de empresarios y otros expertos en el tema. En algunos aspectos, como costos y calificación de mano de obra, el resultado de la evaluación es muy positivo. Sin embargo, hay otros criterios resultan muy mal evaluados. Entre estos se destacan la seguridad del marco jurídico y el funcionamiento de los servicios públicos e infraestructura en general. Finalmente se presentan algunas recomendaciones de política que podrían implementarse en el corto plazo para mejorar las perspectivas de la IED en el Ecuador. En términos generales se sugiere: la simplificación del sistema legal, una planificación en la política fiscal, la reestructuración del sistema financiero y la mejora del proceso de privatizaciones emprendido. Estas recomendaciones están directamente vinculadas a los principales limitantes al desarrollo de la inversión, los cuales hacen evidente la urgencia de tomar acciones para mejorarlo.
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Los autores agradecen a Aldo Cassola, Wendy Chávez y Gustavo Peralta por su eficaz asistencia en la investigación y a Joaquín Vial por los valiosos comentarios. Las opiniones expresadas en este trabajo son de nuestra absoluta responsabilidad, así como cualquier error que se encuentre en el mismo. 2
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TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 1 2. METODOLOGÍA................................................................................................... 2 3. RESULTADOS ....................................................................................................... 3 Decisión de Inversión ............................................................................................... 4 Condiciones de Transporte ....................................................................................... 6 Recursos Humanos ................................................................................................... 8 Política Tributaria ..................................................................................................... 9 Condiciones Generales ........................................................................................... 10 Marco Regulatorio.................................................................................................. 12 4. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 15 Inseguridad Jurídica................................................................................................ 15 Disciplina Fiscal ..................................................................................................... 19 Recuperación del Sistema Financiero..................................................................... 23 Privatización de Servicios Públicos........................................................................ 27 5. CONCLUSIONES ................................................................................................ 31 ANEXO...................................................................................................................... 33
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1. INTRODUCCIÓN La importancia de atraer inversión extranjera para una economía se hace mayor cuando esta se encuentra en el marco de un proceso de dolarización como en el caso ecuatoriano. El panorama general de inversión extranjera en el Ecuador es bueno si se analiza desde una perspectiva macro. Los flujos de inversión han sido crecientes en los últimos años y a pesar de la elevada concentración en sectores como el petrolero se ha abierto espacio para la promoción de sectores no tradicionales en que se puede aprovechar otras ventajas distintas a recursos naturales. La situación cambia cuando el análisis se hace a nivel micro, es decir considerando el contexto en el cual debe desarrollarse la IED. Luego del proceso de liberalización comercial, del logro de acuerdos y tratados comerciales y del fortalecimiento de instituciones para la promoción de inversiones dado durante la década de los noventa, se hace un sondeo de la capacidad actual, del potencial y de las limitaciones existentes desde la perspectiva de empresarios, analistas y funcionarios del gobierno. El objetivo de la investigación es estudiar los factores que determinan la inversión extranjera en el país y en que medida afectan positiva o negativamente las decisiones de los inversionistas. Además identificar los problemas actuales en el atractivo de IED al país, conocer en que aspectos importa profundizar y corregir las actuales deficiencias del proceso de ingreso y desarrollo de la inversión extranjera, planteando soluciones específicas que se puedan implementar en el corto y mediano plazo. El presente estudio fue llevado a cabo durante el período de julio del 2000 a febrero del 2001. Recoge opiniones de grupos a nivel nacional, que están fuertemente relacionados con el proceso de inversión en el país. Pretende dar una luz a los tomadores de decisiones acerca de la necesidad de fortalecer ciertas políticas y sustituir algunas otras con el fin de mejorar las perspectivas de la inversión extranjera en el Ecuador en los próximos años. A la par con la creación del Consejo Nacional de Competitividad, y luego de la presentación de otros informes de investigación en el tema desarrollados para Ecuador por otras instituciones, parece ser un momento propicio para impulsar nuevas iniciativas encaminadas a atraer IED. Entre las principales recomendaciones de política que se encuentran en este documento están aquellas que involucran cambios en el entorno jurídico en que se desenvuelve la inversión, otras relacionadas con la estabilidad macroeconómica, política y social y finalmente otras en relación a sectores específicos que se cree se debe impulsar como son los sectores de servicios públicos en prospecto de ser privatizados, el régimen laboral y el sistema de seguridad social y finalmente el sector de servicios financieros y banca. La siguiente sección presenta la metodología de la investigación. En la sección III, se muestran los resultados, tanto las estadísticas de la investigación como un detalle de los problemas que se logró identificar en el proceso. Las recomendaciones surgidas a partir de este análisis se encuentran en la sección IV, mientras que la sección V concluye.
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2. METODOLOGÍA La metodología empleada en la investigación consistió en trabajo de campo realizado a través de entrevistas personales, procesamiento de la información y validación de los resultados en talleres de discusión, donde también se identificó los principales problemas y surgieron posibles soluciones a los mismos. Si bien la metodología aplicada carece de complejidad técnica, su validez radica en la objetividad con que fue recabada la información, en la amplia cobertura de opiniones alcanzada por el trabajo y en la profundidad en el análisis y la interpretación de dichas opiniones. En la fase preliminar de la investigación se aplicó una entrevista a tres grupos de personas asociadas al tema de IED en el país: empresarios, consultores y funcionarios del gobierno. La opinión de los gerentes de las principales multinacionales asentadas en el país, permite tener una visión de los factores que determina la decisión de invertir o no invertir y del panorama general que presenta el país, tanto en el marco jurídico, tributario y regulatorio, como en lo que respecta a condiciones del entorno global. Los funcionarios públicos actuales y pasados aclaran ideas en cuanto a la factibilidad de cambiar las políticas de inversión existentes y acerca de como están funcionando las mismas en la actualidad desde su perspectiva. Y finalmente, los analistas económicos y legales, que han estudiado el tema de IED en el país, ya sea a manera general o en casos específicos, tienen una visión desde afuera del panorama de la inversión, lo cual da objetividad requerida al estudio. La selección de las empresas se hizo a partir de una base de datos otorgada por la Superintendencia de Compañías, que incluía información de empresas a nivel nacional. Los criterios de selección fueron: participación extranjera en el capital superior al 49%, tamaño y tiempo de establecimiento en el país1 . Los consultores y funcionarios del gobierno se eligieron en base a su experiencia en el tema y a su relación actual o pasada, con las instituciones que toman decisiones de política de inversión extranjera. Es importante mencionar que esta investigación no se realizó en base a criterios estadísticos estrictos para la selección de la muestra, sino que consiste simplemente en una recolección de las opiniones sobre el tema de IED en Ecuador de los distintos grupos de entrevistados. Sin embargo, se encontró consistencia de la muestra con la información macroeconómica global acerca de la inversión extranjera, tanto en sectores de actividad económica, como en países de origen de la inversión. En los talleres de validación de los resultados y de discusión de los problemas identificados2, se contó con la presencia de importantes empresarios, académicos, gente de gobierno y expertos en el tema de inversión extranjera, distintos a los anteriormente entrevistados, que permitieron aclarar aspectos claves de esta investigación. En dichos talleres se presentó los resultados expuestos a continuación y se procedió a puntualizar y discutir los principales problemas que presentaría Ecuador en el atractivo de IED.
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Tamaño se refiere a activos, patrimonio y ventas; tiempo de establecimiento a las más antiguas. Realizados en las ciudades de Quito y Guayaquil.
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3. RESULTADOS Los resultados que se presentan a continuación fueron obtenidos en base a las entrevistas realizadas a 36 empresarios, 5 funcionarios de gobierno y 8 consultores, en las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca, las tres más importantes del país. La entrevista constaba de tres partes3: -Datos básicos -Descripción del mercado (para empresas) -Decisión de localización de inversiones
Los datos básicos de las empresas son evidencia de la compatibilidad de la muestra con la información macroeconómica sobre IED, destacando la importante participación del sector petrolero y el principal país fuente de IED hacia Ecuador, Estados Unidos. A excepción del caso petróleo, en términos generales la muestra de empresas seleccionada está bastante diversificada en relación a sectores de actividad económica. No así en cuanto al país de origen de la inversión, en que destacan, además de Estados Unidos, otros países de América Latina. (Tablas 1 y 2) Tabla 1. Empresas por sector de actividad principal Sector de Actividad
Participación
Petróleos y Minas
19.44%
Industria Manufacturera
13.88%
Productos alimenticios, bebidas y tabaco
8.33%
Comercio al por mayor y menor
8.33%
Transportes, almacenamiento y comunicaciones
8.33%
Construcción
8.33%
Productos Químicos, caucho y plásticos
8.33%
Agricultura, caza, silvicultura y pesca
5.55%
Servicios
2.77%
Otros Sectores de Actividad Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC Elaboración: CIEC
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16.71%
Ver Anexo.
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Tabla 2. Empresas por país fuente de IED País Fuente USA Alemania Anglo-Holanda Latino América Europa – Asia Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC Elaboración: CIEC
Participación 36.10% 11.10% 5.60% 25.04% 22.16%
La descripción del mercado de las empresas (Tabla 3), muestra que más del 50% de ellas exportan y que en promedio, el 27% de su producción va hacia mercados internacionales. Si bien la mitad de las empresas en la muestra tienen inversión para exportación, el grueso de su producción se queda en el mercado nacional. Siendo esta una de las tres categorías en que Shatz (2000) separa los flujos de inversión extranjera, se podría asumir que no existe todavía el suficiente desarrollo de inversión orientada a la exportación en Ecuador y por tanto es un sector que sería atractivo explotar. Como se verá posteriormente, el problema asociado al atractivo del mismo viene por el lado de los costos de transporte. Tabla 3. Empresas: estadística sobre exportaciones y mercado Exportaciones Porcentaje de Empresas que Exportan Porcentaje de Producción que se exporta (promedio)
51.35% 27.05%
Variación en la Participación de Mercado Nacional Aumentó Igual Disminuyó
48.43% 30.33% 21.24%
Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
Con respecto al mercado nacional, la evaluación que hacen acerca de su desempeño es buena. El 48% de las empresas afirma que ha experimentado un crecimiento de su participación en el mercado, mientras que para un 30% adicional su participación se ha mantenido constante los últimos años.
Decisión de Inversión Según los empresarios la decisión de invertir en Ecuador está dada básicamente por el acceso a mercados; aproximadamente un 70% de la muestra aseguró que invertía en Ecuador ya sea por acceso al mercado nacional, regional u otro. En segundo lugar se Proyecto Andino de Competitividad
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califica al acceso a recursos naturales con un 16.7%. Este punto es importante, sobre todo en el sector petrolero y recursos agrícolas, y podría parecer poco dada la característica de fuerte dependencia de los recursos naturales del país. El acceso a recursos humanos, que al parecer también importa, se podría justificar con la buena evaluación que reciben estos en los resultados posteriores, especialmente en el aspecto costos. En esta pregunta se utilizó un ranking del cual se muestra la descriptiva para los aspectos que califican en primer y segundo lugar. (Tabla 4) Tabla 4: Decisión de Invertir en Ecuador Criterio/Ranking Acceso a Mercado Local Acceso a Recursos Naturales Acceso a Recursos Humanos Acceso a Otros Insumos Acceso a Mercados Regionales Acceso a otros mercados Otros.
1 33.30% 16.70% 2.80% 0.00% 19.40% 16.70% 11.10%
2 25.00% 0.00% 16.70% 0.00% 25.00% 8.30% 0.00%
Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
Aunque la pregunta estaba orientada a rescatar los determinantes de la inversión de la empresa en tres puntos del tiempo se presentan los correspondientes a la decisión actual de inversión. Las razones que originaron la primera decisión de inversión, otra de las preguntas, en muchos casos se mencionó que no se podían rescatar dada la antigüedad de la empresa. Sin embargo dio pie a la discusión de cómo las condiciones habían cambiado en el tiempo y cómo una razón para venir al país antes, ahora ya no era tan válida. Comprobar que la principal razón para estar en un país es servir ese mercado, puede ser desalentador en el sentido que una empresa no se queda por el clima favorable para la inversión que encontró sino simplemente porque sus políticas de cobertura se lo exigen. Con el objetivo de ahondar un poco más en este análisis, la última sección de la entrevista corresponde a una evaluación del país en cinco áreas: condiciones de transporte, recursos humanos, aspectos fiscales, condiciones generales del país y regulación. Los empresarios, según criterios para estas áreas, evaluaron la situación actual así como los cambios en los últimos años e indicaron la importancia de cada factor.
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Condiciones de Transporte Este es uno de los factores más importantes en cualquier país para el buen desempeño de las empresas, especialmente aquellas del sector primario y de manufacturas. Un buen mercado de transporte es requerido tanto a nivel interno como para el mantenimiento de relaciones comerciales con el exterior. La Tabla 5 presenta los resultados obtenidos en este tema. Tabla 5: Condiciones de Transporte en relación con países desarrollados Criterio Aduanas Operación de puertos Infraestructura de caminos Funcionamiento del mercado Terrestre Marítimo Aéreo Seguridad en el transporte
Mucho Peor 63.90% 38.90% 69.40%
Algo Peor 36.10% 55.60% 30.60%
Condiciones Similares 0.00% 5.60% 0.00%
38.90% 18.21% 34.26% 72.23%
47.20% 57.58% 54.32% 19.43%
13.90% 24.21% 11.42% 8.34%
Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
El criterio que recibe la peor calificación es el de seguridad en el transporte: el 72% de los empresarios indica que Ecuador está mucho peor que un país desarrollado. Se hace referencia al transporte terrestre. Por ejemplo en el caso de transporte de camarón, uno de los principales productos de exportación, se teme por la seguridad del producto en el momento de traslado desde los lugares de cultivo hasta las empacadoras. Existe incluso la idea de que las empresas de seguros no están dispuestas a ofrecer un producto para este tipo de siniestros. Es evidente que la causa a la que obedecen ejemplos como este es básicamente la delincuencia. Según el 69% de los empresarios entrevistados, la infraestructura de caminos es mucho peor que la existente en países desarrollados. En este problema hay una contraparte que es el todavía limitado flujo vehicular existente en las carreteras del país, salvo una o de dos que son las principales vías de acceso y comunicación de las ciudades más importantes por tamaño y nivel de actividad. Esto hace que se requiera un análisis más profundo de los costos y beneficios antes de explotar el sector. Sin embargo, el problema con la infraestructura de vías acarrea excesos en los costos de transporte que como mencionamos anteriormente, son una limitación para convertir al país en una plataforma de exportación. Pero ese no sería el único problema que enfrentan los exportadores actuales y potenciales. Las empresas que exportan lo hacen todavía en poca medida, como se vio con anterioridad en las estadísticas. Según estos empresarios, el precio, el seguro del flete y el cupo son lo último que se define en la exportación donde el transporte es la parte más difícil. Uno de los riesgos que se debe asumir es este. Por ejemplo para el sector floricultor, que es uno de los más promisorios y en los últimos años ha logrado posicionarse en el mercado mundial. Los costos de transportar primero por vía terrestre desde sus plantaciones a aeropuertos y luego por vía aérea hasta los compradores, Proyecto Andino de Competitividad
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generan diverso tipo de conflictos. En el primer tramo, los aspectos logísticos y de infraestructura pueden complicar y hasta detener el envío. En cambio en el segundo, los costos son muy elevados y ese factor resta competitividad al producto porque lo encarece. El problema estaría en que el volumen de las exportaciones es poco como para que el mercado de transporte tanto aéreo como marítimo, funcione mejor. En resumen, los costos de transporte hacia el exterior son mucho más elevados y de menor calidad incluso que los de países vecinos y esto perjudica la competitividad de los productos ecuatorianos. El tema de las aduanas es un aspecto que se encuentra en el debate actual, ya que a pesar de las reformas realizadas los últimos años en la institución, la evaluación general de su desempeño sigue siendo muy negativa tal como lo muestra la respuesta de los entrevistados. El efecto directo que tiene la competencia de este organismo sobre el comercio exterior hace que sea un tema relevante. Al hablar de aduanas como condiciones de transporte, casi el 64% de los empresarios indican que Ecuador está mucho peor que un país desarrollado. El tema se vuelve más serio cuando no es solo la institución, sino que también el marco regulatorio que rige los trámites de importación se evalúa de modo negativo. Estos resultados se muestran posteriormente. Uno de los principales aspectos que entorpece el funcionamiento del sector aduanero, según los empresarios, es la ineficiencia en trámites. Más específicamente, el tiempo que demoran los documentos requeridos, por ejemplo la Declaración de Importación, en ser aprobados; la cantidad de documentos que deben adjuntarse a la Declaración y la subjetividad con que se aprueban o reprueban estos documentos. Todos estos aspectos hacen que “los trámites sean tan engorrosos que despacha a los nuevos empresarios que pretendan abrirse camino en el oficio de importar”, tal como lo cita Diario El Comercio4. Debido a la carencia de un Manual de Procedimientos Internos donde se norme sobre los plazos dentro de los cuales deben ser procesados los documentos para continuar el proceso de importación, los empresarios deben “seguirle la pista” a sus trámites hasta conocer el veredicto del Directorio. Esto es además una fuente que genera corrupción, en el intento de minimizar costos por parte de los empresarios. Vale la pena destacar que a pesar de los intentos por reformar el sistema aduanero, esto no ha sido más que una fuente de inestabilidad. Se han dado varios cambios en la administración en un período relativamente corto. De manos de los militares, en 1998 pasó a convertirse en la Corporación Aduanera Ecuatoriana, con un directorio elegido por las Cámaras de la Producción y verificadoras privadas, que ingresaron en 1996, con el compromiso de capacitar a los trabajadores aduaneros y actualizar la base de datos de importadores, entre otros, compromiso que no se ha cumplido. Finalmente, en el actual momento se encuentra en estudio un proyecto para que su administración pase a manos del Servicio de Rentas Internas, como parte de la reforma tributaria. El mal funcionamiento del actual directorio es la causa para esta discusión.
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Diario “El Comercio”, Sección B “Negocios”. Lunes 5 de Marzo del 2001.
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Recursos Humanos Los recursos humanos son un factor cuya evaluación resulta relativamente positiva, principalmente al compararlo con países de la región tanto el costo como la calidad del obrero ecuatoriano se destaca. No así cuando se habla de ejecutivos de mando medio y alto. Específicamente, el tema salarios sería un incentivo a la inversión extranjera debido a que países como el nuestro se caracterizan por ofrecer mano de obra barata. Tabla 6: Recursos Humanos ECUADOR vs REGION Criterios Mucho Peor Algo Peor Condiciones similares 0.00% 13.90% 86.10% Salarios 8.30% 38.90% 52.80% Costos no salariales 5.93% 52.91% 41.16% Calificación de los obreros y empleados 0.00% 33.30% 66.70% Capacidad y disposición a capacitarse 16.70% 38.90% 44.40% Disciplina Laboral Disponibilidad y capacidad de Ejecutivos
11.10% 50.00% 38.90% ECUADOR vs PAIS DESARROLLADO Criterios Mucho Peor Algo Peor Condiciones similares 2.80% 5.60% 91.70% Salarios 11.10% 27.80% 61.10% Costos no salariales 52.80% 16.70% Calificación de los obreros y empleados 30.60% 11.10% 33.30% 55.60% Capacidad y disposición a capacitarse 30.60% 38.90% 30.60% Disciplina Laboral Disponibilidad y capacidad de 16.70% Ejecutivos Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
47.20%
36.10%
Respecto a la calidad del recurso humano, los empresarios se mostraron asombrados en las destrezas de los trabajadores del sector agropecuario, especialmente en sectores como el bananero y pesquero. Incluso la mano de obra para la industria es muy buena aunque falta mejorar el nivel de educación, hay apertura para educarse y capacitarse. Esto es agradable al empresario, porque un trabajador más capacitado reduce los costos de la producción de las empresas. Entre los aspectos negativos que se presentan en esta comparación, está la percepción de la capacidad de los ejecutivos y la disciplina laboral como se muestra en la Tabla 6.
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Política Tributaria Respecto al tema fiscal que muestra la Tabla 7, la mayoría de los criterios que se evalúan sobre Ecuador se consideran en peores condiciones que en otros países. Las tasas de impuestos, el régimen de subsidios e incentivos tributarios y el régimen de protección de inversiones se miran de manera muy negativa. Cabe destacar que algunos de estos esquemas fueron diseñados en el marco de un acuerdo regional andino (1991) en el cual el tratamiento de la inversión es similar en todos los países de la región. A pesar de esto, la diferencia entre los resultados de la comparación con la región y con países desarrollados es solo levemente mejor en el primer caso. Tabla 7: Aspectos Fiscales e Impuestos
Criterios Tasas generales de impuestos Capacidad de remitir dividendos Régimen general de subsidios Incentivos tributarios Acceso a fondos Régimen protección de Inversión Convenios de doble tributación
Criterios
ECUADOR vs REGION Mucho Peor Algo Peor Condiciones similares 27.80% 47.20% 25.00% 11.42% 25.72% 62.86% 20.55% 50.00% 29.45% 32.38% 41.16% 26.46% 48.56% 28.60% 22.84% 54.27% 31.45% 14.29% 15.64% 59.39% 24.97% ECUADOR vs PAIS DESARROLLADO Mucho Peor Algo Peor Condiciones similares 40.02% 45.68% 14.30% 18.21% 33.37% 48.42% 26.46% 58.84% 14.71% 52.91% 29.42% 17.67% 55.93% 23.52% 20.55% 70.66% 20.55% 8.79% 34.42% 40.61% 24.97%
Tasas generales de impuestos Capacidad de remitir dividendos Régimen general de subsidios Incentivos tributarios Acceso a fondos Régimen protección de Inversión Convenios de doble tributación Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
Particularmente, el régimen de protección de inversiones es para el 71% de los entrevistados mucho peor que en un país desarrollado. Se alega al respecto que no existen garantías para los inversionistas. Sin embargo, los principales mecanismos existentes según la política de promoción de inversiones del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca son relativamente bien evaluados. Según los empresarios, el envío de remesas al exterior nunca ha sido un problema, como tampoco lo fue la convertibilidad de divisas que ahora está garantizada bajo el nuevo esquema cambiario y aunque los convenios de doble tributación son pocos, al parecer funcionan con relativa eficiencia. Con respecto a la política de incentivos tributarios y subsidios, en algunos sectores específicos se dio una calificación negativa afirmando que no existen. Se dio también una opinión contraria al indicar que el inversionista no está interesado en subsidios, pues esto se interpreta como proteccionismo y que los subsidios son para países y Proyecto Andino de Competitividad
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productos no competitivos, como una forma de compensar otro tipo de deficiencias. El inversionista extranjero no busca proteccionismo, sino protección, que se relaciona con el aspecto legal, especialmente en lo que es respeto a contratos como se analizará posteriormente. Estos resultados sugieren importantes modificaciones que podrían tener lugar en el corto plazo. El acceso a fondos en el mercado financiero también se destaca como una debilidad importante, aunque la interpretación en la discusión está más bien asociada al problema que ha significado para el aparato productivo la crisis del sistema financiero nacional tanto en 1995 como en 1999. Condiciones Generales El área Condiciones Generales del País (Tabla 8) fue la peor evaluada por los empresarios, ya que casi todos sus criterios reciben una calificación de peores condiciones, especialmente al compararlos con países desarrollados. Existe consenso en que la corrupción genera problemas al inversionista, además de la mala imagen como país. Se cuestiona severamente la eficiencia de las instituciones estatales, la administración de justicia, la confiabilidad del suministro de energía, las condiciones sanitarias y las telecomunicaciones, lo cual es un indicador definitivo de la necesidad de reformas estructurales como se discutirá en la sección posterior. En el aspecto de seguridad personal el país al parecer se encuentra en condiciones similares que el resto de países de la región. Este resultado podría explicarse por los conflictos internos existentes en los países vecinos, sin embargo es completamente desfavorable cuando se realiza la comparación con los países desarrollados. Tabla 8: Condiciones Generales del Ecuador ECUADOR vs REGION Algo Peor Condiciones Similares 40.02% 11.42% 36.10% 2.80% 48.56% 5.76% 36.10% 58.30% 52.91% 32.38% 54.32% 34.26%
Criterio
Mucho Peor 48.56% Eficiencia Instituciones Estatales 61.10% Ausencia de Corrupción 45.68% Administración de justicia 5.60% Seguridad personal 14.71% Condiciones sanitarias 11.42% Confiabilidad suministro de energía Acceso, calidad y costo de las 30.60% Telecomunicaciones
47.20%
22.20%
ECUADOR vs PAIS DESARROLLADO Criterio Mucho Peor Algo Peor Condiciones Similares 97.20% 2.80% 0.00% Eficiencia Instituciones Estatales 97.20% 2.80% 0.00% Ausencia de Corrupción 88.58% 11.42% 0.00% Administración de justicia 50.00% 33.30% 16.70% Seguridad personal 74.28% 25.72% 0.00% Condiciones sanitarias 65.74% 25.72% 8.54% Confiabilidad suministro de energía Acceso, calidad y costo de las 69.40% 25.00% 5.60% Telecomunicaciones Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
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Administración de Justicia Casi el 89% de los entrevistados coincide en que la administración de la justicia en el país se encuentra en condiciones mucho peores que en países desarrollados. Y no es para menos, puesto que los continuos cambios en las leyes y regulaciones y la forma parcializada de su aplicación en muchos casos, contaminan otros aspectos que tienen efecto directo sobre la política de inversión y han llevado al inversionista a buscar nuevas alternativas para resolver conflictos como el arbitraje o el cambio de jurisdicción a su país de origen. La poca capacidad para obligar el cumplimiento de contratos es una de las consecuencias de la ineficacia del sistema que afecta de manera directa a la inversión extranjera. Los empresarios se quejan del constante cambio de reglas del juego, al referirse a las condiciones en que ingresan al país, así como del aprovechamiento de condiciones en que ciertas leyes dan lugar a más de una interpretación. Por ejemplo en los últimos años, empresas multinacionales que han hecho muy importantes inversiones en el país5 han visto cambiados unilateralmente sus acuerdos contractuales por parte del Estado o alteradas las condiciones financieras de los mismos. En el caso de las primeras se les fue coartando la libertad de precios y de márgenes, a las segundas se les modificó la manera de facturar sus servicios6 y otros temas, y a las terceras se le aumentó los impuestos constantemente. No hay duda que, en ciertos casos, las empresas vendrían de cualquier forma al Ecuador incluso conociendo este tipo de dificultades, en otros casos no lo harían por las pérdidas que se van acumulando. Servicios públicos e instituciones estatales Los últimos años se han dado transformaciones positivas al interior de las distintas empresas de servicios públicos, explicadas básicamente por la crisis en que se encontraban debido a los enormes subsidios de tarifas por parte del estado y a su operación ineficiente. Por ejemplo, en el caso de distribución eléctrica el estado ecuatoriano reconoció la existencia de un subsidio indirecto que ha generado un déficit de ingresos de 279.3 millones de dólares solo entre abril de 1999 y noviembre de 2000. Estas transformaciones comprenden un ajuste gradual de tarifas con la finalidad de equiparar los costos y un avance en la de modernización, ya sea a través de los procesos de valoración de activos, reducción de tamaño, escisión de empresas, entre otros. Es preciso un análisis de cada sector para justificar porqué, a pesar de las mejoras, la evaluación es todavía tan negativa. La eficiencia de las instituciones estatales se considera el 97% de los casos mucho peor que en los países desarrollados. Igualmente las condiciones sanitarias en un 74%, la confianza en el suministro de energía en un 66%, y la calidad y costo de telecomunicaciones en un 69% están mucho peor que en países desarrollados. Las privatizaciones de empresas de servicios públicos del país en general se mantienen en proceso, ya sea bajo esquemas de venta total o parcial, concesión o algún otro, pero
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Como el caso de distribuidoras de gasolina, celulares o cadenas de cines. El “redondeo” en los minutos cobrados por ejemplo.
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aún de manera lenta. La necesidad de reforzar y agilitar el proceso se refleja en los resultados de la evaluación presentados en la tabla anterior. Marco Regulatorio El marco regulatorio (Tabla 9) existente en el país, en términos generales, está en condiciones similares al de los demás países de la región a diferencia de la comparación con países desarrollados, en que la evaluación es más bien negativa. Tabla 9: Marco Regulatorio
Criterios Ambiental Laboral Impuestos Trámites de Exportación Trámites de Importación Permisos y Trámites para iniciar negocios Regulaciones del sector en que se desenvuelve
Criterios
ECUADOR vs REGION Algo Peor Condiciones similares 29.45% 61.76% 64.72% 23.52% 42.86% 31.45% 54.82% 38.68% 60.63% 15.16%
Mucho Peor 8.79% 11.76% 25.69% 6.50% 24.21% 25.78%
35.54%
38.68%
23.52%
41.21%
35.28%
ECUADOR vs PAIS DESARROLLADO Mucho Peor Algo Peor Condiciones similares 42.86% 31.45% 25.69% 41.16% 52.91% 5.93% 41.66% 41.66% 16.68% 51.57% 29.04% 19.40% 68.55% 25.69% 5.76%
Ambiental Laboral Impuestos Trámites de Exportación Trámites de Importación Permisos y Trámites para iniciar 58.07% negocios Regulaciones del sector en que se 41.16% desenvuelve Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
19.40%
22.53%
29.42%
29.42%
Las regulaciones en las diversas áreas presentan problemas en cuanto al cumplimiento de las mismas y no a su debilidad o carencia. Además, el exceso de regulaciones alimenta la corrupción. Regulación Ambiental Para el 43% de los entrevistados Ecuador está mucho peor que países desarrollados en lo que compete a regulación ambiental. La idea de los empresarios al respecto es que existen buenas leyes pero no se cumplen. La importancia del tema radica en que, además del sector petrolero, existen otros sectores agropecuarios e industriales en que es imprescindible formular y seguir una política de protección al medio ambiente. Regulación Laboral Solamente para el 6% de los empresarios el marco regulador del mercado laboral está en condiciones similares o mejores que el de los países desarrollados. Esto sería aparentemente un indicativo de problemas en la regulación laboral. Proyecto Andino de Competitividad
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Trámites y Permisos Los trámites y permisos para iniciar negocios presentan complejidad y trabas, al igual que los trámites para realizar comercio exterior. Siendo más generales, la eficiencia de todo tipo de procesos y trámites es discutible por parte de los usuarios, ya sea individuos o de empresas. Esto explica los resultados mostrados en la Tabla 9. Según los empresarios, parte del problema se encuentra en los elevados costos para reducir el personal que actualmente labora en esas instituciones, que sería una de las causas para mantener el esquema a pesar de que los permisos son procesados de manera ineficiente y con un sistema paralelo de “tramitadores”, debido a la falta de transparencia, con lo cual se vuelve al tema de la corrupción. Por ejemplo en caso del sector bananero, los exportadores afirman que deben desgastarse en el cumplimiento de requisitos vanos. Por ello, al final es más fácil usar la coima. Siendo más específicos para hacer un embarque hay un exceso de trámites, que implica demoras en los despachos. En este caso particular se ha ido inversión extranjera del país y se alega que la causa principal son los costos de estas complicaciones. De las tres multinacionales más importantes en el sector bananero, ya se fueron dos: United Fruit Co. y Del Monte; todavía queda Standard Fruit Co. pero con menor peso en un sector donde la inversión nacional ha ganado espacio significativo desde hace ya varios años.
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La última pregunta de la entrevista califica el efecto de la dolarización sobre las operaciones de las empresas de la muestra. El 89% de los empresarios opina que este nuevo cambio en la economía ecuatoriana implica condiciones iguales o mejores que antes de su aplicación, como se observa en el gráfico mostrado a continuación. Sin embargo estas ventajas no se mantendrán si no van acompañadas de reformas en todas las áreas que presentan las debilidades antes mencionadas. Si bien es claro que el efecto del plan de dolarización sobre la inversión extranjera ha sido positivo, también se debe considerar la importancia de atraer IED en el marco de la dolarización, ya que para que este plan funcione el flujo de capitales externos es fundamental. Gráfico 1: Efecto de la dolarización sobre las operaciones de las empresas Efecto de la Dolarización sobre las operaciones de las empresas 11%
89% Algo Peor
Condiciones similares
Fuente: Trabajo de Campo Investigación IED-PAC. Elaboración: CIEC
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4. RECOMENDACIONES El diagnóstico realizado al país sobre sus condiciones para atraer inversión extranjera permite puntualizar recomendaciones para las distintas áreas que se evalúa y en las que se identifica problemas desde la perspectiva del empresario, que es clave en el proceso de decisión de inversión. Es importante destacar, antes de entrar a la propuesta, que se ha rescatado cuatro aspectos partiendo del universo de recomendaciones surgido en la discusión. Para la selección se consideró su relevancia en el objetivo de mejorar el contexto en que se desarrolla la inversión extranjera en el país, a pesar que en algunos casos su relación podría no parecer tan directa. Otro de los elementos decisorios es la factibilidad para su implementación en el corto plazo. Finalmente, cabe destacar que el alcance de las cinco propuestas va más allá de la inversión extranjera ya que también el efecto sería positivo sobre las condiciones para la inversión en general y para la reactivación de todo el sistema económico. Inseguridad Jurídica El incumplimiento de los contratos entre el Estado ecuatoriano y las empresas es uno de los principales aspectos en contra del marco legal en que se desenvuelve un inversionista extranjero. Como se mencionó con anterioridad, ya sea por una cuestión de tarifas, de cuotas o de cualquier otra variable, el empresario percibe un constante cambio de reglas del juego que introduce incertidumbre en sus decisiones y distorsión en las estrategias que emplean para la consecución de sus objetivos. Este hecho ligado al elevado nivel de corrupción existente en el sistema judicial, hace que el problema de inseguridad jurídica haya sido constantemente citado y discutido tanto en entrevistas, como en talleres. Cuando el Estado ecuatoriano incumple un contrato, la penalización impuesta para el mismo es monetaria y efectivamente el Estado paga indemnizaciones. Sin embargo, esta no es una buena justificación. Primero porque no elimina el problema de inseguridad jurídica, y segundo porque el inversionista extranjero no solo hace uso del marco legal para el manejo de sus relaciones con el Estado, sino para hacer todo tipo de transacciones con partes privadas. En el análisis de las causas de la inseguridad jurídica existente, se identificó como las más importantes: la complejidad de marco legal en vigencia y la contaminación de procesos judiciales por otro tipo de poderes del Estado. Para mejorar el clima de la inversión en el país, se debe atacar directamente a estas causas mediante las siguientes recomendaciones. Simplificación del marco legal Las entrevistas y la discusión posterior a ellas dieron lugar a consenso en la afirmación de que el incumplimiento de contratos y la contaminación de procesos legales no permite que la inversión se desarrolle en condiciones y mercados realmente competitivos, tal como lo muestran los resultados antes presentados.
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Una de las causas del problema de la administración de justicia es la interferencia de poderes ejecutivo y legislativo en lo que compete a la función judicial. Las cifras son claras: del total de 155.000 normas legales que rigen o han regido en el país, el 59% son emitidos por el Gobierno, el 10% por entidades descentralizadas7 y el resto por la Corte Suprema, el Congreso o se dieron en épocas de Dictaduras. La omnipresencia del Gobierno se da básicamente a través de Acuerdos Ministeriales (30.000) o de Decretos Ejecutivos (12.000). De esta enorme cantidad de normas la mitad están vigentes y la otra mitad han sido derogadas, pero muchas de esas derogatorias no se las ha hecho en un marco lógico y han causado más problemas porque dejan vacíos o porque dejan la puerta aún abierta para interpretaciones y arbitrariedades. De esta manera, se puede decir que es la justicia administrativa, manejada a través del Ejecutivo, la que peor funciona en el país. Funciona peor que la justicia ordinaria, a pesar de todos los males de que ésta adolece y que entorpece los procesos económicos. Y es la que afecta más la claridad de reglas y procesos en áreas como telecomunicaciones, agua, carreteras, impuestos, entre otros. Resolver ese problema, entre otros, fue el objetivo de crear el Consejo Nacional de la Judicatura en 1998. La evidencia que muestra la opinión de los entrevistados es indiscutible y muestra el poco éxito alcanzado. Por ejemplo, este Consejo es quien elige los jueces por concurso de méritos, proceso que no está exento de influencias externas ni de la corrupción, cuando debería primar la ética y el conocimiento de la ley de los participantes. Todo este problema se lo puede resumir en el gráfico de nudo de problemas adjunto, que se utilizó como base del trabajo de la empresa LEXIS y otros consultores para depurar el sistema legal en el Ecuador.
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Ordenanzas municipales o provinciales, por ejemplo.
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Gráfico 2: Análisis de Problemas en la Actividad Jurídica
ANALISIS DE PROBLEMAS INSEGURIDADJURIDICA
VIGENCIA INDETERMINADA
DISCRECIONALIDAD
INCONSTITUCIONALIDAD
EXTRAJUDICIALIDAD
NOHAY ANALISIS DE CONSISTENCIA
NOHAY CONTROLDE PROMULGACION
NOHAY CONTROLPREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD
NO HAYCONTROL DE LEGALIDAD
DEROGATORIAS TACITAS O NORMAS CONTRADICTORIAS SIN DEROGAR
REDACCIONAMBIGUA DE LAS NORMAS
VIOLACIONDE GARANTIAS CONSTITUCIONALES EN LOS REGLAMENTOS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ACTUANDOCOMO JUECES
PORAPLICACIÓN DISCRESIONAL DELAS NORMAS
PORINTERPRETACION DISCRESIONALDE LA NORMA
PORAPLICACIÓNDE NORMAS SECUNDARIAS INCONSTITUCIONALES
PORSANCIONES DE JUECES NO COMPETENTES
ACTIVIDADES RESTRINGIDAS, CONDICIONADAS OTARIFADAS (CORRUPCION)
Fuente: LEXIS
Este proyecto de trabajo, preparado desde hace algunos años por eminentes especialistas requiere el apoyo del Gobierno para que el proyecto se financie y se lleve adelante, para en 7 u 8 meses disponer de un cuerpo legal adecuado. Los objetivos de este proyecto son principalmente: • • •
promulgación de la derogatoria masiva de las normas jurídicas aparentemente vigentes; promulgación de reformas a los artículos de las normas vigentes para eliminar la discrecionalidad; promulgación de reformas a los artículos de las normas jurídicas vigentes para eliminar la inconstitucionalidad; Proyecto Andino de Competitividad
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• •
promulgación de reformas a los artículos de las normas jurídicas vigentes para eliminar la extrajudicialidad; creación de un órgano de control de promulgación de normativa secundaria, instalado y funcionando.
La simplificación del marco legal actualmente vigente, a pesar de ser una reforma nada irrelevante y compleja, podría favorecer la percepción que tienen los inversionistas actuales y potenciales acerca de la inseguridad jurídica persistente en el medio.
Aplicación del Mecanismo de Cooptación El organismo a cargo de los juicios del Estado es la Corte Suprema de Justicia (CSJ), que no es un ente lo suficientemente autónomo. El Congreso Nacional es quien nombra a los miembros de esta Corte. La sugerencia para corregir este problema es un mecanismo que trate de separar la justicia de influencias políticas y permita mejorar la eficiencia en todo el sistema judicial, así como la confianza del inversionista extranjero y de todos los agentes que deben hacer uso del mismo. El régimen legal actualmente existente ciertamente concede garantías a la inversión extranjera. El problema es que ese régimen no siempre se lleva a la práctica. De igual manera, en el organigrama del poder judicial, dirigido por la CSJ y el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ), los roles de cada agente están bien definidos. La organización de hecho ha mejorado. Antes cualquier caso se podía tratar en cualquier juzgado porque no existían salas con competencias claras; hoy en día existen salas especializadas: de lo penal, de lo civil y mercantil, de lo laboral y social, entre otras. Según los expertos, lo que todavía no se ha logrado corregir es que la designación de los jueces no la realicen la CSJ ni el CNJ sino indirectamente los partidos políticos a través de su poder en el Congreso. No es la primera vez que se discute el tema de politización en el sistema judicial y existen un par de proyectos para iniciar reformas que permitan mejorarlo. Uno de ellos está relacionado con el mecanismo de designación de jueces. Por ley, los integrantes de la Corte Suprema de Justicia son nombrados por el Congreso. En base a los resultados de la Consulta Popular de Mayo de 2000, se debe utilizar el mecanismo de la cooptación para el nombramiento de los nuevos miembros de la CSJ. Este sistema permite a los miembros actuales de la Corte elegir a los nuevos jueces que ocuparán sus lugares en caso de renuncia, ausencia temporal, muerte u otras razones. A pesar de esta reforma, los miembros actuales de la CSJ fueron elegidos por el Congreso Nacional y no por cooptación, lo que mantiene un clima de desconfianza con respecto a la verdadera institución de este nuevo sistema y el respeto a la voluntad popular. Tomando como base la propuesta anterior, se puede dar paso a algo más elaborado para aplicarse al siguiente proceso de la designación de los miembros de la Corte Suprema de Justicia. Por ser el resultado de una consulta popular, la constitucionalidad de esta propuesta no es discutible.
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El paso previo al uso del mecanismo de cooptación es primordial: la primera designación de jueces bajo el sistema. Se puede permitir que la próxima elección de los miembros de la CSJ esté en manos del Congreso y en adelante respetar el principio de cooptación. Las acciones específicas para llevar a cabo esta recomendación son: 1. El Congreso escogerá por última vez a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, mediante un Concurso de Méritos, abierto y público. 2. Los participantes deberán aceptar romper su sigilo bancario, de manera que se pueda analizar sus cuentas y su nivel de vida; es primordial que acepten que se realice un seguimiento de los mismos. 3. Los resultados del concurso de méritos serán publicados en los medios de comunicación. 4. En adelante, los miembros elegidos serán quienes designen a los próximos por cooptación, basándose en un concurso de méritos efectuado bajo las mismas condiciones antes mencionadas. Como se dijo, esta propuesta es factible. Sin embargo, para garantizar su desarrollo es necesaria una reforma a la ley con respecto al punto 2, pues todos los ciudadanos tienen derecho a mantener su sigilo bancario. Otro aspecto que podría ser importante es la creación de una Ley de Carrera Judicial, que provea el marco referencial y los parámetros para analizar el currículum, las cuentas y el nivel de vida de los jueces. Por otra parte, se debe mantener los actuales principios para la selección de jueces entre los cuales cuentan la edad, la experiencia, la profesión, el número de años dedicado a la cátedra universitaria, entre otros. Lo importante es dar una garantía de transparencia en el proceso de selección de las más altas autoridades de la justicia ecuatoriana. Con roles bien definidos en el organigrama de la función judicial, transparencia en los procesos de selección y retribuciones acordes con aptitudes y logros, se puede lograr un sistema más eficiente, más capacitado y menos corrupto que el actual. Incluso, la percepción de un cargo como “honorable” es una forma de pago. Con mecanismos como este, puede generarse competencia entre individuos e incentivos a prepararse al hacer más deseable acceder a un cargo en la función judicial, tal como lo es en otro tipo de instituciones como Bancos Centrales, por ejemplo. Existe consenso en que se debe tomar acción en el aspecto legal y este par de ideas podrían constituir un buen punto de partida.
Disciplina Fiscal Las condiciones generales del país destacan por ser el grupo de criterios peor evaluado de todos. La percepción general de un entorno macroeconómico inestable afecta de manera muy negativa a la IED. El problema se agrava porque la dificultad de los gobiernos para conseguir estabilidad en la economía del país no ha sido la excepción sino la regla durante los últimos 20 años. Por otra parte, la corrupción salió a la luz en repetidas ocasiones como un factor que genera descontento en el inversionista extranjero. Proyecto Andino de Competitividad
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Hay que notar que parte de la percepción de inestabilidad jurídica radica mas bien un problema de inestabilidad económica. Por ejemplo, las dificultades de reajustes de precios en el sector de distribución de gasolina, en la electricidad o telecomunicaciones se deben a la pérdida de valor real de dichas tarifas frente al proceso devaluatorio. Si se hubiera vivido en un clima de menores desajustes macroeconómicos no hay duda que se hubiera sentido con menor fuerza el problema del no respeto de los contratos en ciertas áreas. Pero esta estabilidad a nivel macroeconómico no puede alcanzarse sin estabilidad política ni estabilidad social. Es importante conocer las causas y los factores que explican cada una de ellas. Hay la inestabilidad política que se debe a la fragmentación partidista y a la búsqueda de rentas políticas por medio de los diversos procesos de corrupción. La política se convierte en un buen negocio. A lo cual se suma la dificultad para constituir mayorías más o menos estables entre el Congreso y el Gobierno. Se intentó mejorar el clima político con la Nueva Constitución que fue redactada en 1998 y en la cual se trataba de dar más poder político al Ejecutivo frente al Congreso, por ejemplo con normas como la imposibilidad para el Congreso de destituir Ministros o de modificar la propuesta de Proforma Presupuestaria enviada por el Gobierno. Los resultados han sido mediocres. La inestabilidad social8 se origina en los malos resultados económicos de los últimos años, ya que la falta de crecimiento económico genera una espiral de conflictividad. Además la pérdida de legitimidad de la clase política ha abierto espacios de poder a otros grupos sociales, como el caso de los indígenas. La inestabilidad macroeconómica se sustenta en dos ejes. Por un lado, la indisciplina fiscal tanto por los continuos déficits como por la mala calidad del gasto, lo que en gran medida se ha cubierto con deuda externa e interna. Por otro lado, el uso del Banco Central como instrumento de financiamiento de la economía sea al sector productivo, al bancario o al Gobierno, y esto a pesar de expresas prohibiciones legales y constitucionales que se han vuelto más y más estrictas con el paso del tiempo. Todo esto ha generado un clima de enorme riesgo y desconfianza. De alguna manera este tema mejora con la dolarización. El país va a ganar en términos de estabilidad cambiaria e inflacionaria, a pesar que por la manera y el momento (en medio de una enorme devaluación real) en que se hizo la dolarización, hay un período de ajuste muy fuerte hasta llegar a la estabilidad, lo que le quita parte de los efectos positivos al proceso. Pero sobretodo se va a ganar en términos de incentivo a la eficiencia, claridad y transparencia de las cuentas, horizonte más amplio y tranquilidad global. Por otra parte, la dolarización puede aumentar el riesgo desde varios puntos de vista: la banca ya no tiene financista de última instancia, el Gobierno ya no puede financiarse fácilmente vía inflación lo que traduce la indisciplina fiscal inmediatamente en más deuda o más conflictividad social y finalmente el sector privado ya no dispone del instrumento devaluatorio para estimular sus relaciones externas. En este marco es importante considerar que la política fiscal es un valioso instrumento con el que se cuenta para incorporar elementos positivos a un proceso de recuperación 8
Continuos cambios de Gobierno, huelgas, presiones de diversos grupos.
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como el que se ha iniciado en el país, y que por ende permita lograr el objetivo de mejorar la imagen del Ecuador ante un inversionista extranjero. A pesar que la política fiscal ha sido un factor de importantes desajustes económicos, políticos y sociales, se ha intentado avanzar en este sentido, como se explica a continuación. Al tratar temas fiscales es importante separar las políticas de ingresos y de gastos e identificar en cuales se encuentra problemas y la posibilidad de hacer recomendaciones de corto plazo. El problema de déficit presupuestarios ha sido crónico en Ecuador, como en otros países de la región y del mundo que deben destinar parte importante de sus ingresos al servicio de deuda externa. Ese es un patrón constante de gasto. A pesar de la preocupación de los gobiernos y los continuos procesos de renegociación de la deuda externa, todavía es pesada la carga que esta ejerce sobre el presupuesto. Un segundo rubro importante en el detalle del gasto lo constituye la carga administrativa (sueldos y salarios) del sector público. A partir de 1992 se inició un proceso de modernización del Estado que, aunque de manera lenta, ha ido aliviando esta carga vía reducción de tamaño, más específicamente utilizando mecanismos para mejorar la eficiencia de procesos que han implicado la reducción de cargos y la compra de renuncias de funcionarios públicos. La factibilidad de mantener una política de reducción de tamaño está limitada por la ausencia de recursos para liquidar trabajadores y las innumerables presiones políticas y sociales que eso implicaría. Los ingresos se pueden separar en ingresos petroleros y no petroleros (básicamente impuestos). La concentración se encuentra en el primer rubro, donde es evidente la dependencia del presupuesto del precio de ese bien. Se ha discutido la necesidad de formar un fondo de estabilización del petróleo, concepto que no ha sido bien entendido, puesto que ya se habla de cómo se va repartir ese fondo entre agentes e instituciones relacionadas, por ejemplo los sectores indígenas que reclaman una proporción del fondo. Por definición es un fondo de estabilización que debe servir únicamente para balancear el presupuesto, creándose ahorro cuando el precio está por encima del precio de referencia y desahorro en caso que el precio baje y se genere una brecha en el presupuesto. Los ingresos no petroleros también han sufrido variaciones. La tasa de recaudaciones en los distintos tipos de tributos ha mejorado como consecuencia de la modernización del Servicio de Rentas Internas. Por ejemplo en el año 2000, se alcanzó un nivel record de recaudaciones del 11.92% del PIB. Cabe destacar, que todavía la evasión es importante. Toda esta información básica se obtiene de analizar el comportamiento de las principales variables del presupuesto durante los últimos períodos. Sin embargo, es posible tener una idea más precisa de lo que ha sido la política fiscal. En su trabajo “Indicadores de Discrecionalidad de la Política Fiscal”, Valle (1997) elabora y analiza ciertos indicadores de política y concluye que no ha existido una política acorde con el ciclo, si no que el comportamiento de la mayoría de las variables observadas está determinado de manera discrecional. La orientación que debería tener la política fiscal es anticíclica pero en el período estudiado (1981-1993) no se observa ningún tipo de planificación. En ese sentido es importante adaptar ese análisis al marco actual, con la
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finalidad de identificar los instrumentos que tienen efectividad para hacer política en el corto plazo en un contexto de dolarización. El avance más cercano en mejoras al tema fiscal es la reforma tributaria, que ha sido objeto de todo tipo de debates los últimos meses. En resumen, los principales puntos que conforman esta propuesta son: -
-
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Simplificación de sistema tributario, eliminando impuestos de baja productividad y fortaleciendo los de mayor rendimiento, lo que reducirá la carga tributaria y ayudará a reactivar la economía. Asignación de mayor responsabilidad en la administración tributaria a los entes seccionales. Revisión de catastros de predios urbanos y rurales, para utilizar valores de mercado en vez de los actuales en los que se subvalora de manera exagerada las propiedades. Esto permitirá aumentar la recaudación aunque se reduzcan las tasas. Aumento de la tarifa del IVA y reducción de la tarifa en ICE e impuesto a la renta para personas y sociedades. Simplificación de procedimientos y trámites de contribuyentes para facilitar su atención. Incorporación del Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE), para el cumplimiento de obligaciones de agentes económicos pequeños, lo que permite reducir la informalidad. Cambio de administración del sistema aduanero a manos del Servicio de Rentas Internas.
Este proyecto de reforma, que fue preliminarmente rechazado por el congreso pero luego vetado por el ejecutivo, sería una buena pauta de inicio si se logra mantener por un período posterior al cambio de gobierno y continuar reformas en la misma línea. La reforma fiscal es un objetivo más lejano, para el cual ya el gobierno actual tiene una propuesta elaborada. La rotunda negativa del congreso hacia el proyecto de reforma tributaria (86 votos en contra y solo 8 a favor) ilustra claramente la falta de acuerdo entre poderes del estado que impide avanzar en reformas imprescindibles, como ha sucedido las últimas dos décadas. Por un lado la percepción es de una falta de capacidad de negociación por parte del ejecutivo, pero por otro también existe la desconfianza del éxito de las reformas. En el caso del impuesto al valor agregado, el punto de mayor conflicto en la propuesta, el incremento del 12% al 14% está parcialmente aprobado. Se logró aunque todavía se espera la respuesta del bloque parlamentario que se sustenta en la falta de legalidad del la medida para declararla inválida. Este es solo un ejemplo del clima de debate existente en el país. Cualquier idea de reforma que se plantea genera polémica, pero no de una forma ordenada. Genera respuestas poco académicas y mas bien se transforman en instrumentos de uso político. Hechos como este, hacen que la percepción del inversionista extranjero sea de inestabilidad de cuestiones fiscales y tributarias, lo cual también distorsiona sus propias decisiones. No existe confianza en que los poderes del estado logren consenso al
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momento de hacer política económica, y en su idioma, ninguna garantía para su inversión. Para corregir la falta de credibilidad se requiere de un serio compromiso por parte del gobierno de no emplear más recursos para salvataje bancario u otro tipo de situaciones que se considera emergencias, sin previo estudio de lo que se debe hacer. También se requiere de un mayor esfuerzo para reducir el gasto, por ejemplo en la reducción del tamaño del Estado, lo cual mostrará consistencia a los agentes, ya que el estado no puede pedir a la sociedad si no hace su parte. Uno de los casos puntuales es el Sistema de Seguridad Social que generando recursos propios podría autogestionarse. Como éste, existen un sinnúmero de entidades que podrían tener autonomía financiera, evitando ser una carga para el estado. Adicionalmente, eso implicaría incentivos a ser más eficientes. Finalmente, en el aspecto fiscal, se evidencia la necesidad de estudios serios que permitan definir claramente instrumentos de política fiscal y evitar la discrecionalidad que ha sido común hasta el momento.
Recuperación del Sistema Financiero La crisis financiera que tuvo lugar en Ecuador está afectando directamente el potencial de atractivo para captar Inversión Extranjera Directa, según los empresarios entrevistados. El rol de apoyo a las actividades productivas que requiere un inversionista extranjero del sistema financiero no se está cumpliendo. Sin un sistema de pagos sólido y en buen funcionamiento no es posible que el interés de la IED se dirija hacia el país, ya sea para diversos sectores como para el mismo sector financiero y bancario. De ahí surge esta propuesta que tiene dos objetivos: mejorar el clima del sistema financiero para la IED y atraer flujos de capital extranjero al sector bancario ecuatoriano. Uno de los aspectos claves es preguntarse ¿qué puede atraer a la banca internacional al Ecuador? Y la respuesta va en tres direcciones posibles. Por un lado puede estar la opción de adquirir bancos estatales a un precio atractivo, aunque con el riesgo, por los inevitables fenómenos de selección adversa, de encontrarse con cartera de muy mala calidad, estructuras administrativas deterioradas y un personal con mediocre preparación. La segunda alternativa sería entrar desde cero en el mercado, lo que tiene la ventaja de una entrada eficiente y limpia, pero la desventaja de captar participación en el mercado partiendo desde cero. Finalmente, hay la posibilidad de adquirir bancos medianos con activos, pasivos, personal y una imagen de calidad. Si bien las tres opciones presentadas son igualmente interesantes para captar recursos externos hacia el sistema financiero nacional, se hace urgente la necesidad de trabajar en el saneamiento y venta de la banca en manos del estado. Esto debido a las importantes implicaciones que tiene un buen funcionamiento del sistema financiero sobre toda la actividad productiva. Deshacerse de los bancos ineficientes es iniciar un ciclo que como se mencionó antes iría limpiando la imagen y fortaleciendo la banca en la prevención de posibles crisis financieras futuras.
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La intención del estado ecuatoriano es vender los bancos9, que en su momento fueron rescatados para evitar una crisis financiera más profunda, a nacionales o extranjeros. Para emprender esta tarea se lleva a cabo un proceso de saneamiento con el inicio de un proceso de fusión de las instituciones, reducción de personal, recuperación de cartera, transferencia a acreedores y venta de ciertos activos, como vehículos, equipos y obras de arte. Sin embargo es necesario ir más allá de estas acciones aisladas para lograr el objetivo final. La recomendación iría en el sentido de: 1) Hacer un estudio de las posibilidades de supervivencia de cada una de las instituciones. Hasta el momento se ha intentado mantener en operación a estos bancos, sin saber a ciencia cierta si sería menos costoso haberlos cerrado definitivamente, y en este rescate se ha invertido tiempo, esfuerzos y recursos financieros. 2) Con este estudio, establecer un cronograma de recuperación (o de cierre, fusión o transferencia de operaciones) de cada una de las entidades financieras bajo el control de la Agencia de Garantías de Depósitos. Este cronograma debe incluir las fases de saneamiento de la institución, promoción, asignación y venta a privados. 3) Vigilar que se mantenga estrictamente este cronograma, tal como se daría en un proceso de privatización o de concesión. Garantizar transparencia en los distintos procesos y exigir que todas las fases concluyan en el plazo menor a un año. La clave de esta recomendación está en darle una organización al proceso de recuperación del sistema financiero, y valga insistir una vez más, restar garantías a intereses particulares. Un tema paralelo a este es mejorar la supervisión en general y el control de créditos vinculados específicamente. Pero para ello es necesario avanzar hacia un sistema regulatorio sólido que cumpla con el seguimiento de los criterios básicos de solidez de un banco en lugar de centrarse en temas secundarios. Básicamente en lo que es supervisión de la calidad de la cartera con criterios estrictos e internacionalmente aceptados y supervisión de la calidad del manejo de liquidez y del gap temporal, a través de criterios estándar. Este sistema de regulación requiere de una reforma profunda de la Superintendencia de Bancos con la modernización de sus procesos y de su personal pero sobretodo como se acaba de señalar de la orientación de su trabajo. Existe un segundo problema importante asociado al tema de la banca. La combinación de deudores con dificultades de pago y un sistema judicial y operativo que no apoya el cobro de deudas, está constituyendo un freno importante a la reactivación de la economía. Cabe hacer una segunda recomendación al respecto. En 1998 fue creada la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) con el fin de facilitar la rápida y eficiente enajenación de los activos de los bancos cerrados. Para ello se encargó principalmente de la devolución de los fondos que eran garantizados a los 9
Cuatro, a saber: Banco Continental, Banco del Pacífico, Banco La Previsora y Filanbanco.
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clientes de dicha banca. Adicionalmente a esta labor se encomendó a la AGD, la recuperación de la cartera de los bancos antes mencionados. En esta última tarea se realizó un informe entregado al Banco Mundial (BM), en el cual se reveló que de un total de 1500 millones de dólares en activos de los bancos en saneamiento tan solo se podría recuperar 83 millones de dólares. Además se dio una calificación a la cartera de dichas instituciones en la cual se constató que el 41% de la cartera está en la categoría E, pérdida total, mientras que la calificada como D, de difícil recuperación, ocupa el 37%. Podremos observar a continuación la calificación y los montos de la cartera de los bancos en saneamiento. Tabla 10: Calificación de las Deudas de Clientes de Bancos en Administración de la AGD Calificación10 A B C D E N/A
Cartera (en dólares) 2’074.200 15’244.391 14’366.692 68’688.819 75’416.266 10’067.163
Porcentaje 1% 8% 8% 37% 41% 5%
Fuente: Proyecto de identificación de cartera AGD entregado al Banco Mundial
Para la recuperación de la cartera de los bancos intervenidos por la AGD se ha llevado a cabo un programa de reestructuración de pasivos para los deudores de más de 50.000 dólares a los bancos abiertos y cerrados en manos de la AGD. Los resultados indican que estos esfuerzos han sido vanos ya que en los dos años de operación que lleva la AGD no ha podido lograr recuperar la gran cartera vencida de los bancos que controla. Al parecer no hay un interés por parte de los deudores en reestructurar sus deudas, ya que recientemente terminó el plazo para dicha renegociación y tan solo el 12.5 % de los 8000 deudores a la banca ha arreglado su situación. Luego de la fecha tope para dicha reestructuración se dará inicio a los juicios de coactivas para la recuperación de la cartera vencida. Cifras de la Reestructuración Tabla 10: Deudas Mayores a 50.000 dólares (Montos en millones de dólares) Bancos Abiertos Bancos Abiertos Bancos Cerrados Privados estatales 1400 1460 1089 Fuente: Superintendencia de Bancos
10
La calificación va en escala de A a E, donde A implica una cartera de fácil recuperación y E implica una pérdida total.
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Bancos Abiertos Privados 3086
Tabla 11: Deudores (Número de clientes) Bancos Abiertos estatales 2178
Bancos Cerrados
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Fuente: Superintendencia de Bancos
Con la finalidad de devolver parte de los recursos que se invirtieron en un salvataje bancario al estado, y por ende a los ciudadanos, la recomendación es establecer un mecanismo diferente para la recuperación de la cartera de los bancos en manos de la AGD. Esto permitirá aliviar presiones sociales y políticas existentes, ya que se ha cuestionado en diversas ocasiones el desempeño de la Agencia de Garantía de Depósitos, así como del gobierno en el manejo y solución de la crisis financiera. Este mecanismo de define como recuperación de la cartera vencida con un costo contingente al éxito. Los pasos a seguir son: 1) Realizar un concurso público de calificación de empresas que se dediquen a esta labor, cuya especialidad sea el encontrar activos personales, lo que ayudará a forzar decisiones a través de intentar embargo de bienes y decomisos de activos circulantes o fijos a los deudores de la banca nacional. 2) Asignar mediante subasta pública o algún mecanismo que permita transparencia en su desarrollo, la cartera previamente calificada. Al calificar la cartera, también es importante asignar un valor que será el premio o el pago a la empresa que realiza la cobranza, por ejemplo un porcentaje de la cartera, que debe ser creciente con el nivel de riesgo asociado a la misma. 3) Dar apoyo jurídico y cierto nivel de garantías a las empresas calificadas, de manera que su operación sea válida ante cualquier agente deudor. 4) Hacer un seguimiento de todo el proceso por parte de un organismo regulador que podría ser la misma AGD, sobre todo para que la devolución de fondos recuperados efectivamente ocurra. En otras palabras, lo que se sugiere es encargar a un grupo de agentes privados una de las actividades en que la AGD no se ha desempeñado bien hasta el momento: recuperar la cartera. Es imprescindible hacer el máximo esfuerzo en la tarea de elaborar contratos para estos agentes, ya que de su eficiencia depende el éxito de la misma y para ello es importante que los incentivos estén dados hacia ese fin. Por supuesto habrá incentivos perversos por parte de los agentes cobradores, por parte de la autoridad y también por parte de los clientes deudores. Hay que encontrarlos y buscar la manera de evitar que queden vacíos en los procedimientos que se emplee para Proyecto Andino de Competitividad
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hacer funcionar este mecanismo, ya que esa es la fuente de corrupción, que es lo que queremos evitar. Y sobre todo, debe ser un proceso que se desarrolle con la mayor transparencia posible. Bajo el régimen actual lo que se hará es ejercer el derecho de coactiva que tiene la AGD para la cobranza a aquellos clientes que no se presentaron a reprogramar su deuda, pero bajo las actuales condiciones no existen garantías de que ese proceso se de con la eficiencia requerida. Finalmente es importante que el estado en su rol de apoyo trabaje en promover y fomentar el apoyo internacional a los bancos ecuatorianos vía alianzas u otros mecanismos. El mejor incentivo es que la economía avance en su estabilización y dinamización, y en general se profundicen las reformas estructurales. Como ahora el mercado bancario ecuatoriano está subdimensionado11 y tiene el menor índice de bancos extranjeros en todo el continente12, las oportunidades van a ser importantes para nuevos bancos internacionales.
Privatización de Servicios Públicos Como ya se mencionó, las empresas de servicios públicos han iniciado procesos de reforma encaminados a venta de activos o concesión de su actividad a privados. Es importante conocer en que está cada sector. A pesar de las grandes inversiones realizadas en proyectos del sector eléctrico, las limitaciones del sistema actual son evidentes, básicamente debido a una dependencia de las condiciones climáticas. No se planifica para temporadas de estiaje, por ende se vuelve necesario realizar racionamientos de energía eléctrica, como ya sucedió en 1995 y 1997, trayendo grandes pérdidas para las empresas que en muchos de los casos tuvieron que recurrir incluso a la adquisición de generadores propios para evitar paralizar sus actividades. Esta es la principal queja por parte de empresarios sobre la ineficiencia del sistema y su efecto sobre las actividades productivas. La entidad reguladora del sector, Consejo Nacional de Electrificación (CONELEC) definió un nuevo cronograma de privatizaciones para el sector eléctrico que se debería ejecutar durante este año. Se espera con estos ingresos pagar las deudas que las eléctricas que pertenecen al estado ecuatoriano tienen con el mismo, así como una mejora en la calidad del servicio y una disminución en las tarifas a nivel de distribución que es la primera fase a privatizar, como resultado de la instauración de la libre competencia en el sector. Si las condiciones se mantienen, se espera que este proceso concluya con éxito. Uno de los pocos avances en el sector energético fue la adquisición del 75% de Duragas, la compañía nacional de gas por Repsol-YPF, empresa de capitales españoles y argentinos en 1998. Sin embargo el esquema de subsidios a este bien se ha seguido manteniendo debido a las continuas presiones sociales generadas en torno a su eliminación. 11 12
Los depósitos a la vista representan 7.5% del PIB, el cuasidinero 17% y el stock total de crédito 29%. Ahora solo son dos bancos realmente operativos en una amplia gama de servicios: Lloyds y Citibank.
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En cuanto al sector de las telecomunicaciones, en 1995 se discutieron varias reformas a Ley Especial de Telecomunicaciones. Como resultado en julio de 1997 se hizo un intento por sacar a la venta el 35% de las acciones de estas empresas, con respuestas de importantes multinacionales del sector como Telefónica de España, Stet International (Italia) y el consorcio GTE International Telecommunications Inc. (Estados Unidos), pero esta venta fracasó. A la par de la privatización, se ha conformado tres organismos de regulación: el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones (SENATEL) y la Superintendencia de Telecomunicaciones, hecho que desde ya podría generar distorsión si no se define claramente los límites y la competencia de cada uno de estos organismos, según los empresarios. Por otra parte, las empresas sanitarias, de agua potable y alcantarillado, al igual que el sistema de recolección de basura, tienen una evaluación relativamente positiva, talvez justificada en que el manejo de las mismas corresponde a los diferentes municipios y no al gobierno central. A pesar de estos avances, es evidente la existencia de problemas que todavía persisten y son comunes a los diferentes servicios públicos en el país. Entre los principales, se cuenta una administración estatal cuya eficiencia es discutible y la consecuente escasez de recursos para inversión en tecnología. El reflejo de estos problemas es un desequilibrio del presupuesto y una baja calidad en la prestación de sus servicios. La causa principal del déficit existente en las empresas de servicios básicos del país radica en que la fijación de tarifas de los diferentes servicios siempre se ha realizado discrecionalmente, con incentivos políticos fuertes hacia mantener subsidios aunque a veces ni siquiera se cubra los costos de proveer el servicio. Los gastos de operación y mantenimiento han superado en gran cuantía a los ingresos. Incluso los gastos administrativos en muchos casos han sido elevados de una forma injustificada. La posición actual de algunos grupos sociales y políticos con respecto al tema es el de mantener los esquemas de subsidios y a situarse totalmente en contra de los procesos de privatización ya iniciados. Esta es la causa del retraso y de las variadas ocasiones en que el Gobierno ha fallado o detenido estos procesos. Uno de los casos en que se ha avanzado y puede servir como referencia es el sector petrolero en la construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP). El primer paso que dio el Gobierno en este proceso fue reformar la Ley de Hidrocarburos para abrir la posibilidad de que la empresa privada lleve a cabo obras de infraestructura para el transporte de Hidrocarburos, sin comprometer recursos públicos. Luego de reformada la Ley, el Presidente nombró una comisión integrada por ciudadanos de reconocida reputación para que elaboren un reglamento que ponga en igualdad de condiciones a todas las empresas que habían manifestado su interés en construir el oleoducto. El titular del Ministerio de Energía fue el encargado de negociar los precios considerando los intereses del Estado. El siguiente paso fue el envío del texto del contrato al Procurador General del Estado para que emita sus observaciones. Proyecto Andino de Competitividad
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Todo este proceso tuvo lugar en un período de 30 días, para la construcción del sistema de transporte de crudos pesados que se había venido postergando desde hace diez años. Este caso es un claro ejemplo de que hace falta voluntad política y ha puesto en evidencia que es posible acceder a la inversión privada en lugar de incrementar la deuda pública. Considerando el caso del OCP, en que se logró con éxito el objetivo esperado, se plantea recomendaciones dirigidas solamente hacia los sectores telecomunicaciones y petróleo. Esto, a pesar que la posibilidad de hacer recomendaciones dirigidas a mejorar las empresas públicas es amplia y variada, debido a la cantidad de sectores y subsectores existentes y a los diferentes estados de avance que presenta cada uno. En lo que respecta al sector de Telecomunicaciones, como se mencionó anteriormente la apertura de este mercado ya está en marcha, pero falta una regulación clara mientras la estrategia de modernización apenas se va definiendo, lo que podría limitar la participación de operadores con tecnología de punta, aún en los segmentos más rentables. El Consejo Nacional de Modernizaciones (CONAM) y el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), con una estrategia de apertura y regulación apenas definida, piensan tener para listo el plan para fines del 2001, puesto que el primer día del próximo año se acaba la exclusividad regulada de las empresas del Estado. El presidente del CONATEL asegura que este proceso de apertura de los mercados de las telecomunicaciones difiere de la privatización porque las empresas no serán vendidas. Y esta apertura significa que no habrá más monopolio estatal y todos los servicios se darán bajo el esquema de libre competencia pueden ser ofertados en el mercados por operadores locales o internacionales. A pesar del rechazo al incremento en las tarifas, basta comparar las tarifas del Ecuador con las de otros países que operan en mercados de libre competencia para saber que los precios subirán con el nuevo proceso. El problema es que este esquema de apertura de mercados no admite subsidios cruzados como los existentes. Se piensa aplicar un esquema de rebalanceo gradual en el tiempo y se espera que las tarifas sean fijadas por el mercado. Una estrategia recientemente discutida por el CONAM y el CONATEL ha sido la posibilidad de contratar un administrador temporal (por el período de un año) para Andinatel y Pacifictel, las empresas que actualmente controlan telefonía por regiones y que fueron producto de la escisión de la telefónica nacional. El objetivo es mejorar la administración actual y eliminar el problema de la politización. En base a esta propuesta sería importante: 1) Ampliar el rol de este administrador al más opcionado para la compra, ya que la haría más completa en términos de incentivos para el consumidor y sobre todo de apertura para las empresas que aún no están convencidas del potencial del sector en el país. Lo importante es que se garantice una mejora en la calidad del servicio a la vez que se provea al inversionista un esquema de participación claro y bien regulado.
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2) Redefinir los roles y funciones que tienen los entes reguladores en el país. Ellos son: CONATEL, CONARTEL, SENATEL y SUPTEL. En principio cada uno de ellos tiene su función específica, sin embargo el tamaño del mercado no es acorde con el tamaño del agente regulador, lo cual implica ineficiencia en operación y costos. El otro sector que cabe mencionar como potencial para atraer inversión en el corto plazo es el sector petrolero. Es claro que los mayores montos de inversión han sido dirigidos hacia ese sector las últimas tres décadas, sin embargo eso no implica que esté agotado. El rechazo a privatizar estas empresas viene nuevamente por parte de grupos sociales y es mucho mayor al referirse al sector petrolero. Sin embargo el sistema adolece de profundas fallas, monopolios y distorsiones que complican el panorama. En primer lugar, no hay desarrollo de competencia, e incluso hay retrocesos en ciertas áreas. Segundo, el Estado es a la vez productor y regulador. Y finalmente, las reglas del juego no son claras tanto que se ha dado irrespeto en contratos especialmente en el área de comercialización de derivados. Un mecanismo interesante para resolver estos problemas y sobre el cual ha habido discusión es el capitalismo popular. Esto implica asignar una participación en las empresas públicas a cada ciudadano. Por ende, se concede el derecho como cualquier accionista a recibir utilidades y a tomar decisiones responsables. Para mejorar la eficiencia de las empresas se requerirá un capital nuevo, mecanismo que se puede lograr a través de las Bolsas de Valores por la cantidad en que se desee aumentar el capital. Es importante especificar las condiciones para los participantes, los montos o porcentajes de participación, de manera que existan reglas claras y estables. En la práctica es necesario encontrar el mecanismo jurídico, que como ya se mencionó es cuestión de decisión política. El fracaso de la privatización del sector telecomunicaciones y la dificultad para iniciar o sostener procesos en los otros sectores es una lección que refuerza y acompaña el diagnóstico realizado a través de esta investigación. Es claro que Ecuador está atrasado en cuanto al aprovechamiento del atractivo que presentan los distintos sectores en cuanto a venta o concesión de empresas públicas al sector privado nacional o extranjero. Aunque la posibilidad de inversión bajo esquemas de privatización es múltiple como ya se dijo, las recomendaciones se han limitado al plano de las telecomunicaciones y del sector petrolero, por considerarse los más atractivos en el corto plazo. Para todo inversionista es clave tener la seguridad de recuperar el costo real de su inversión y garantizarse un nivel de rentabilidad mediante las tarifas a aplicar. En este aspecto el país genera incertidumbre debido a la conducta del gobierno, que en múltiples ocasiones ha revertido aumentos de tarifas a causa de la resistencia social. Finalmente, hay que destacar que para llevar adelante estas recomendaciones es necesario terminar con la debilidad institucional de la que se habla en la recomendación sobre transparencia y que corresponde más a una decisión por parte de la autoridad que a la aplicación de instrumentos económicos.
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5. CONCLUSIONES Este documento trata de ser un marco de reflexión y de recomendaciones respecto al conjunto de la problemática de la inversión extranjera en Ecuador. Si bien, la perspectiva general de la inversión ha mejorado con el proceso de dolarización y algunas otras políticas actualmente en ejecución, existe todavía mucho camino por recorrer para ganar la atención de flujos importantes de inversión en el mundo. Las entrevistas y los talleres de discusión realizados con un gran número de empresarios, analistas económicos y legales, y funcionarios públicos han permitido visualizar los diversos aspectos del medio en que se desarrolla la inversión extranjera. Sus potenciales y sus limitaciones, algunos aspectos relativos a hechos muy puntuales y concretos, muchos otros simplemente referidos a percepciones del entorno en que el país se desenvuelve. El diagnóstico realizado permitió detectar problemas serios como la inseguridad jurídica, la debilidad institucional y por ende la corrupción, la inestabilidad macroeconómica, el exceso de trámites y la deficiencia en la provisión de servicios públicos, puntualización que permitió hacer un análisis profundo de sus causas. Las propuestas de solución a los problemas identificados en la fase de diagnóstico han sido separadas en función de las cuestiones consideradas clave para el desarrollo de la inversión extranjera y de su potencial para implementar políticas que atraigan inversión en el corto plazo. Se hace cuatro recomendaciones básicas, cada una focalizada en un sector diferente que merece atención. Estas comprenden simplificación del marco legal, disciplina fiscal, reactivación del sistema financiero y desarrollo de servicios públicos vía privatizaciones. Se espera que este estudio sea una base para la acción encaminada a mejorar el marco en que se desenvuelve la inversión extranjera en el país y la imagen actual ante el inversionista extranjero. Para ello se requiere con carácter de urgencia un serio compromiso por parte del gobierno e instituciones de promoción de inversión de manera conjunta, y de la activa participación del sector privado en esta tarea.
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BIBLIOGRAFÍA Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 1997. “Reformas en América Latina”. Bjazevic Slavica, Estrada Leonardo, Méndez Silvia. 1998. La incidencia del proceso de globalización en la Inversión Extranjera Directa del Ecuador: Propuestas, perspectivas y proyecciones 1992-1997. Tesis previa a la obtención del título de economistas. ICHE, ESPOL. Consejo Nacional de Modernización del Estado del Ecuador. 1998. “HACIA LA REFORMA DEL ESTADO Opiniones, consenso y controversia en la sociedad ecuatoriana”. Proyecto MOSTA. Consejo Nacional de Modernización del Estado del Ecuador. 2000. Oportunidades de Inversión en el Ecuador. Presentación de Power Point. Corporación para la Promoción de Exportaciones e Inversiones (CORPEI). 1999 Política y Estrategia de Promoción de Inversiones. Mac Isaac Donna, Rama Martín. 1997. “Determinantes de los ingresos por hora en el Ecuador: el papel de las regulaciones en el Mercado de Trabajo” Journal of Labour Economics, Vol. 15. Ministerio de Industrias, Comercio, Integración y Pesca del Ecuador. 2001. Ley de Comercio Exterior e Inversiones. Núñez, Fabricio. 2001. El costo económico de la debilidad institucional. Carta Económica, Corporación de Estudios para el Desarrollo (CORDES) Shatz, Howard J. 2000. “Expanding Foreign Direct Investment in the Andean Countries” Working paper, Harvard University - Center for International Development. Spurrier, Walter. 2000. El Sistema Financiero Ecuatoriano. Presentación de Power Point. Análisis Semanal. Spiller, Pablo. 1997. “Economía de las privatizaciones: experiencia latinoamericana y recomendaciones para el Ecuador”. Ecuador: Políticas Macroeconómicas Siglo XXI. Dirección General de Estudios. Banco Central del Ecuador. Superintendencia de Compañías. 1993, 1997, 1998. Las 1000 compañías más importantes del Ecuador. Revista anual. United Nations Conference for Trade and Development (UNCTAD). 2000. “Investment Policy Review” Advanced Copy. Valle, A. 1999. Una aplicación de los indicadores de discrecionalidad de la política fiscal del Ecuador. Nota Técnica No. 41. Banco Central del Ecuador. Entrevistas y talleres de discusión con especialistas y empresarios nacionales y extranjeros en los distintos campos. Julio 2000 – Febrero 2001. Proyecto Andino de Competitividad
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ANEXO PROYECTO ANDINO DE COMPETITIVIDAD COMPONENTE: ATRACTIVO DEL PAIS A LOS INVERSIONISTAS EXTRANJEROS
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS (CIEC-ICHE) Buenos (días/tardes/noches), mi nombre es _____________________ y trabajo para el Centro de Investigaciones Económicas (CIEC) de la ESPOL. (VERIFIQUE SI LE LLEGO LA CARTA Y TIENE UN ANTECEDENTE DEL TEMA, CASO CONTRARIO EXPLIQUE EL PROYECTO). El objetivo de esta entrevista es analizar el ATRACTIVO DEL PAÍS PARA LOS INVERSIONISTAS EXTRANJEROS, con los más importantes ejecutivos de empresas transnacionales que operen en el país. Su empresa ha sido seleccionada dentro de esta muestra y le aseguramos la confidencialidad absoluta de la información. (REITERE ESTE PUNTO CUANTAS VECES SEA NECESARIO DICIENDO ADEMÁS QUE LOS FINES SON ACADÉMICOS Y COMPARTIREMOS CON EL LOS RESULTADOS) Esta encuesta tiene tres cuerpos de preguntas y para su facilidad hemos diseñado una hoja de ayuda para que oriente sus respuesta. ENTREGAR Y EXPLICAR EN DETALLE LA MECANICA DE LA ENTREVISTA I. DATOS BÁSICOS DE LA FIRMA 1. Nombre de la empresa 2. Sector o actividad económica principal
SI EL ENCUESTADO NO LOGRA ESPECIFICAR UN SECTOR, RECOMIENDE USAR LA CLASIFICACION DE LA AYUDA TÉCNICA SECTORES a) Agricultura, caza, silvicultura y pesca b) Establecimientos financieros, seguros, inmobiliarios c) Industria Manufacturera d) Productos alimenticios, bebidas y tabaco e) Industria de la madera y muebles f) Fabricación de papel, imprenta y editoriales g) Comercio al por mayor y menor, restaurantes y hoteles. h) Transportes, almacenamiento y comunicaciones
3. Datos socio (s) extranjero (s) Nombre de la empresa o persona natural Participación (%) en la propiedad País de origen de la matriz de la empresa
i) Electricidad, gas y agua j) Construcción k) Productos metálicos, maquinaria y equipo l) Productos químicos, caucho y plásticos m) Servicios Bancarios n) Consultoría a empresas. o) Empresa de desarrollo de tecnologías p) Petróleo y minas
Socio 1
Socio 2
Socio 3
Socio 4
(NOTA: SI EL ENCUESTADO NO ESPECIFICA EL % DE PARTICIPACIÓN, POR LO MENOS INTENTE OBTENER INFORMACIÓN SOBRE EL SOCIO MAYORITARIO O EL ORDEN DE IMPORTANCIA)
II. DESCRIPCIÓN DEL MERCADO Mercado nacional Mercados extranjeros 4. ¿Cómo distribuye sus ventas entre mercado nacional y extranjero? (%) % % CONTESTE ESTA PREGUNTA SOLO SI EXPORTA ¿El destino cuando se exporta es? País de origen del inversionista
%
Otros países de América Latina Otras regiones
% %
Socio 1
Socio 2 %
%
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Socio 3 %
Socio 4 %
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5. ¿Cuál es la participación de mercado del producto principal? (%) (ES SOLO DEL PRINCIPAL PRODUCTO ASI ESTE SEA DIFERENTE PARA DISTINTOS PAISES) En el mercado del país de Socio 1 Socio 2 Socio 3 Socio 4 origen del inversionista % % % % En el mercado nacional % En el principal mercado de destino de las exportaciones % 6. ¿Ha tenido cambios su participación de mercado en los últimos 3 años (SOLO COLOQUE UN VISTO)
Aumentó
Igual
Disminuyó
En el mercado nacional En el mercado del país de origen del inversionista En el principal mercado de destino de las exportaciones 7. Califique los siguientes factores que inciden en el costo de transporte EN COMPARACIÓN CON UN PAÍS DESARROLLADO (COLOQUE UN VISTO Y MOTIVE A USAR LAS CARTILLAS DE RESPUESTA PARA QUE NO CONFUNDA LAS OPCIONES DISPONIBLES)
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
Aduanas, trámites de comercio exterior y otras regulaciones Operación de los puertos (tiempo, tarifas, etc.) Infraestructura de caminos Funcionamiento del mercado local de transporte por tierra Funcionamiento del mercado local de transporte por mar Funcionamiento del mercado local de transporte aéreo Condiciones de seguridad en el transporte
III. DECISIONES DE LOCALIZACIÓN DE INVERSIONES 8. ¿Cuáles son las razones que originaron la primera decisión de inversión en este país? (CONSTRUYA UN RANKING DONDE 1 ES MAS IMPORTANTE; / MOTIVE A USAR LA AYUDA - Acceso al mercado local - Acceso a recursos naturales - Acceso a recursos humanos - Acceso a otros insumos - Acceso a mercados regionales - Acceso a otros mercados - Otros 9 Y 10. Ordene en importancia los siguientes factores generales para la decisión de invertir SEGÚN EL CRITERIO ESPECIFICADO. UNO ES (ENTREGUE CARTILLA DE OPCIONES Y EXPLIQUE QUE SE REQUIERE UN ORDEN) EN LA REGION EN EL PAIS - Acceso a mercados (domésticos y externos) - Recursos humanos - Acceso a insumos claves - Sistema tributario, regulaciones e incentivos - Condiciones generales de la región (legalidad, seguridad...)
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EXPLIQUE LA MECANICA DE LAS SIGUIENTES PREGUNTAS: SE VA A CALIFICAR UNA SERIE DE ITEMS USANDO LAS OPCIONES DE LA HOJA DE RESPUESTAS.... LAS CUALES TIENEN QUE VER CON UN FACTOR COMPARADO CONTRA PAISES DE LA REGION Y LUEGO CONTRA PAISES DESARROLLADOS 11 Calificar los siguientes factores vinculados a los recursos humanos del ECUADOR EN COMPARACIÓN CON PAÍSES DE LA REGION
NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SI
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
NO
SI
NO
Salarios Costos no salariales (seguridad social, indemnizaciones, etc.) Calificación y capacidades de los obreros y empleados Capacidad y disposición a aprender y capacitarse Disciplina laboral Disponibilidad y capacidad de Ejecutivos
12 Calificar los siguientes factores vinculados a los recursos humanos del ECUADOR EN COMPARACIÓN CON PAISES DESARROLLADOS
NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
SI
Salarios Costos no salariales (seguridad social, indemnizaciones, etc.) Calificación y capacidades de los obreros y empleados Capacidad y disposición a aprender y capacitarse Disciplina laboral Disponibilidad y capacidad de Ejecutivos
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NO
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
SI
NO
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13 Calificar los siguientes factores vinculados al régimen fiscal general e incentivos especiales DE ECUADOR EN COMPARACIÓN CON OTROS PAISES DE LA REGION NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
SI
NO
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
SI
NO
Tasas generales de impuestos Acceso expedito al mercado cambiario Capacidad para remitir dividendos y capital Régimen general de subsidios Incentivos tributarios o subsidios específicos Existencia de Zonas de procesamiento de exportaciones Acceso a fondos en el mercado financiero local Régimen de protección de inversiones Convenios de doble tributación
14 Calificar los siguientes factores vinculados al régimen fiscal general e incentivos especiales EN COMPARACIÓN CON PAISES DESARROLLADOS
NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
SI Tasas generales de impuestos Acceso expedito al mercado cambiario Capacidad para remitir dividendos y capital Régimen general de subsidios Incentivos tributarios o subsidios específicos Existencia de Zonas de procesamiento de exportaciones Acceso a fondos en el mercado financiero local Régimen de protección de inversiones Convenios de doble tributación
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NO
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
SI
NO
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15 Calificar los siguientes factores vinculados a condiciones generales del ECUADOR EN COMPARACIÓN CON OTROS PAISES DE LA REGION
NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
SI
NO
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
SI
NO
Eficiencia de las instituciones estatales Ausencia de corrupción Equidad y eficiencia de la administración de justicia Sentido general de seguridad personal Condiciones sanitarias en general Confiabilidad del suministro de energía Acceso, calidad y costo de las telecomunicaciones
16 Calificar los siguientes factores vinculados a condiciones generales del ECUADOR EN COMPARACIÓN CON PAISES DESARROLLADOS
NOTA: SE DEBE ENTENDER POR MEJOR AQUELLO QUE IMPLICA MENORES COSTOS
1
2
3
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
Algo peores
Implica condiciones similares o mejores que en países desarrollados
SE CONSIDERÓ AL DECIDIR LA INVERSIÓN
SI
Eficiencia de las instituciones estatales Ausencia de corrupción Equidad y eficiencia de la administración de justicia Sentido general de seguridad personal Condiciones sanitarias en general Confiabilidad del suministro de energía Acceso, calidad y costo de las telecomunicaciones
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NO
HAY ALGUNA MEJORA RECIENTE
SI
NO
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17 Califique en relación a OTROS PAISES DE LA REGION, los siguientes factores vinculados a las diferentes regulaciones que se aplican en el ECUADOR SE CONSIDERÓ HAY ALGUNA NOTA: SE DEBE AL DECIDIR LA MEJORA INVERSIÓN RECIENTE ENTENDER POR Mucho peor al Algo peores Implica punto que condiciones MEJOR AQUELLO QUE desalienta la similares o SI NO SI NO IMPLICA MENORES inversión mejores que en países COSTOS desarrollados
1
2
3
Ambientales Impuestos Leyes laborales Trámites de exportación Tramites de importación Permisos y trámites para iniciar negocios Regulaciones propias del sector en que se desenvuelve
18 Califique en relación a PAÍSES DESARROLLADOS, los siguientes factores vinculados a las diferentes regulaciones que se aplican en el ECUADOR SE CONSIDERÓ HAY ALGUNA NOTA: SE DEBE AL DECIDIR LA MEJORA INVERSIÓN RECIENTE ENTENDER POR Mucho peor al Algo peores Implica punto que condiciones MEJOR AQUELLO QUE desalienta la similares o SI NO SI NO IMPLICA MENORES inversión mejores que en países COSTOS desarrollados
1
2
3
Ambientales Impuestos Leyes laborales Trámites de exportación Tramites de importación Permisos y trámites para iniciar negocios Regulaciones propias del sector en que se desenvuelve
19 Tuvo influencia en la decisión de invertir en el país, el lenguaje del país y la facilidad para comunicarse SI: NO: 20 Califique el efecto que ha tenido la dolarización de la economía sobre las operaciones de su empresa.
1
Mucho peor al punto que desalienta la inversión
2
Algo peores
3
Implica condiciones similares o mejores
que en países desarrollados
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