SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0062/2014-S2 Sucre, 27 de octubre de 2014 SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga Acción de amparo constitucional Expediente: Departamento

06669-2014-14- AAC Cochabamba

En revisión la Resolución de 4 de abril, cursante de fs. 181 a 184, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rafael Gutiérrez Merubia y Sabina Ricaldes Pérez contra Víctor Hugo Claure Hinojoza, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Cochabamba. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la demanda Por memorial presentado el 10 de febrero de 2014, cursante de fs. 27 a 31, los accionantes expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I.1.1. Hechos que motivan la acción En el proceso de saneamiento simple a petición de Damián Zambrana Panoso y Felipa Díaz Trujillo, de los predios Esmeralda I y II en el Municipio de Omereque, provincia Campero del departamento de Cochabamba (Exp- SANSIM 23) radicado y en trámite en la Dirección Departamental del INRA Cochabamba, solicitaron la suspensión de dicho proceso, en el entendido que se hallan en curso procesos judiciales en las instancias competentes para defender y precautelar el derecho a la propiedad de los predios señalados, excepto la venta de media hectárea de terreno. Dicho pedido, data del 31 de diciembre 2013, recibida en ventanilla única de la referida Dirección Departamental, en la misma fecha a horas 13:50, según consta de la nota de

cargo. Ante la mora procesal en sede administrativa, solicitaron celeridad en respuesta al pedido formulado mediante memorial de 16 de enero de 2014; con sello de recepción del mismo día a horas 16:21; no obstante, desde entonces transcurrieron 38 días calendario, tiempo en el cual la autoridad administrativa del INRA Cochabamba, no emitió ninguna providencia en respuesta a su solicitud, en contravención del inc. a) del art. 69 del Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de a la Reforma Agraria. Así, en reiteradas oportunidades se apersonaron a ventanilla única de la Dirección Departamental del INRA Cochabamba, para averiguar y realizar el respectivo reclamo de la petición de referencia; empero, las respuestas fueron evasivas, dilatorias y displicentes y la burocracia administrativa, por desidia, negligencia u otros motivos, hace escarnio con el derecho que los asiste para acceder a la tutela administrativa en condiciones de igualdad. I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados Los accionantes a través de su abogado, denunciaron la vulneración de sus derechos a la petición y al principio de celeridad, citando al efecto los arts. 24 y 115.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE). I.1.3. Petitorio Solicitan se les conceda tutela impetrada y se disponga: a) Ordenar al Director Departamental del INRA Cochabamba, responda a la solicitud de suspensión de saneamiento de los predios Esmeralda I, II; y, b) El pago de costas procesales, estableciendo en su caso responsabilidades civil y penal del demandado. I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías Celebrada la audiencia pública el 4 de abril de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 179 a 180 vta., se produjeron los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción Los accionantes, a través de su abogado, ratificaron los términos expuestos en la acción amparo constitucional formulada y ampliando sus argumentos, manifestaron que, se apersonaron ante el INRA, al proceso de saneamiento simple, en el ejercicio del derecho previsto en el art. 24 de la CPE, cuyo núcleo central de dicho derecho, radica en que se brinde una respuesta oportuna y

suficientemente fundamentada; sin embargo, los accionados no dieron respuesta a la solicitud de suspensión de saneamiento. Haciendo uso de la réplica, señalaron que: 1) La parte demandada hizo referencia a la subsidiariedad, porque no existe cultura jurídica en el INRA para la aplicación del ”silencio administrativo,” previsto en el art. 83 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007; como etapa previa a la interposición de recursos administrativos; 2) Los informes no son susceptibles de impugnación al no ser actos administrativos fundamentados; y, 3) El informe de 21 de enero de 2014, únicamente explica el procedimiento de saneamiento simple; en base a dicho informe, el INRA debió emitir un pronunciamiento específico. I.2.2. Informe de la autoridad demandada Víctor Hugo Claure Hinojoza, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria, presentó informe escrito cursante de fs. 82 a 83 vta., señalando lo siguiente: i) La presente acción de amparo fue promovida de manera ilegal, en la medida de que los accionantes tenían a su alcance los recursos administrativos que les confiere la norma agraria para el caso de vulneración de alguno de sus derechos constitucionales, de acuerdo al art. 69 del DS 29215 -Reglamento de la Ley 1715 modificada por ley 3545- que de manera textual, establece plazos para resoluciones; ii) Si los accionantes consideraban que no se dio respuesta a su solicitud de Suspensión de Prosecución del proceso de saneamiento, correspondía que con anterioridad a la presentación de ésta acción, planteen el recurso de revocatoria o jerárquico por silencio administrativo, conforme la previsión de los arts. 83, 85 y 88 del DS 29215 dentro de los plazos establecidos en las disposiciones legales; y, siendo que la acción de amparo no es sustitutiva de otros recursos por su carácter de subsidiariedad, corresponde denegar la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo, debiendo en consecuencia proceder al archivo de obrados según establece el art. 30.I.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); iii) Para el supuesto de que se resolviera ingresar al análisis de fondo, cursa el informe de INRA USCC- 017/2014 de 21 de enero, que fue emitido en cumplimiento a las providencias de 2 y 17 de enero de 2014 en el que se considera la solicitud de suspensión de prosecución de saneamiento efectuado mediante memorial de 31 de diciembre de 2013 y otro memorial de solicitud de celeridad de 16 de enero de 2104, ambos presentados por los recurrentes; informe que les fue notificado de manera personal, conforme se acredita de la diligencia de notificación de fs. 485 vta.; y, iv) Considerando su solicitud en el Informe en Conclusiones de 7 de febrero de 2014, dicho Informe les fue notificado mediante cédula fijada en su domicilio señalado (Secretaria de despacho), el 31 de marzo de 2014, conforme se acredita de la diligencia de fs. 511, además de haberse procedido a la

notificación por edictos con el informe de “Sierre,” en el periódico “Opinión” el 31 de marzo del mismo año y el 2 de abril del citado año, mediante cédula en su domicilio señalado, conforme la diligencia de fs. 515 vta.; actuados en los que se advierte que la solicitud efectuada al INRA, en los memoriales de 31 de diciembre de 2013 y 16 de enero de 2014, que motivaron la interposición de la presente acción de amparo constitucional, fueron debidamente atendidas sin que se haya violentado su derecho a la petición como falsamente señalan los accionantes; más aún si se aprobaron las etapas precedentes al proceso de saneamiento, así como todos los informes emitidos durante su tramitación, en aplicación de la disposición del art. 325. II del Reglamento Agrario 29215; de lo que se desprende que la autoridad del INRA, no ha vulnerado derecho o garantía constitucional alguna, por lo que en mérito a los antecedentes expuestos, corresponde que se deniegue la presente acción de amparo constitucional. I.2.3. Intervención de los terceros interesados Los terceros interesados Damián Zambrana Panozo y Felipa Días Trujillo a través de su abogada, manifestaron que su derecho propietario emerge del documento de 18 de agosto de 2009, debidamente reconocido, por el cual los accionantes transfirieron un inmueble; con dicho derecho, se inició el trámite de saneamiento en sujeción a la normativa agraria, motivo por el cual, ahora no se puede conceder la tutela; además, en los trámites agrarios no existe la figura de suspensión de trámite, por lo que correspondía a los accionantes acudir su reclamo ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria; en lo demás, se adhieren al informe presentado por el Director Departamental del INRA Cochabamba, pidiendo se deniegue la tutela de la acción solicitada. I.2.4. Resolución La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, a través de la Resolución de 4 de abril de 2014, cursante de fs. 181 a 184, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada, absuelva la petición de los accionantes en el plazo de 48 horas, en forma motivada y concreta; en base a los siguientes fundamentos; a) Conforme los antecedentes procesales y lo informado en audiencia de vista de la causa, el Director Departamental del INRA Cochabamba, no ha cumplido con su obligación de absolver las peticiones de los accionantes efectuadas el 31 de diciembre de 2013 y 16 de enero de 2014, en tiempo razonable, toda vez que los interesados si bien aparecen notificados con el referido informe en conclusiones con posterioridad a la instauración de la presente acción de tutela, en el mismo no se absuelve en forma jurídicamente razonada la petición planteada; y, b) El silencio administrativo o el no uso de los recursos de revocatoria y jerárquico

interpuestos contra una resolución pronunciada, no implican la satisfacción del derecho de petición, porque este derecho fundamenta su contenido esencial, en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en forma y con el contenido previsto por ley al peticionante. II.CONCLUSIONES De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Mediante memorial presentado el 31 de diciembre de 2013, dirigido al Director Departamental del INRA, los accionantes solicitaron la suspensión de prosecución de saneamiento en los predios Esmeralda I y II, o la nulidad del archivo de todo el expediente de saneamiento, ante el órgano jurisdiccional para su consiguiente declinatoria de la autoridad jurisdiccional llamada por Ley, previa su respectiva inhibitoria en aplicación de los arts. 12 y 13 del Código de Procedimiento Civil (CPC) en supletoriedad del art. 78 de la Ley 1715 y subsanar errores de fondo ocasionados por esa autoridad, en el expediente de saneamiento 23 esmeralda I y II, ante emisión de otra resolución administrativa; asimismo, solicitaron el informe legal con respecto a los alcances de los controles sociales en los trámites de saneamiento, respecto al caso concreto, con relación a las posesiones ilegales, posteriores a la promulgación de la Ley 1715 (fs. 2 a 5 vta.). II.2. Por escrito de 16 enero de 2014, los accionantes solicitaron al Director Departamental del INRA Cochabamba celeridad en el pronunciamiento sobre su solicitud de suspensión de prosecución de saneamiento en los predios Esmeralda I y II denominados en oposición predios Siles Expediente Sam Sim 23, reiterando el mismo tenor del memorial de 31 de diciembre de 2013 (fs. 11 y vta.). III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO Los accionantes denuncian que el Director Departamental del INRA Cochabamba, ha vulnerado su derecho de petición, al no haber respondido oportunamente a las reiteradas solicitudes de suspensión de prosecución de saneamiento en predios Esmeralda I y II denominados en oposición predios Siles, expediente SAN SIM 23, ignorando que dicha petición es para precautelar y defender su derecho propietario; además, sin considerar el plazo procesal previsto en el inciso a) del art. 69 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria.

Corresponde establecer en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada. III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración Conforme dispone el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos, o de persona individuales o colectivas que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la misma Constitución y la ley. Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección. En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales. Este Tribunal, mediante la SCP 0002/ 2012 de 13 de marzo, refiriéndose a la naturaleza jurídica que caracteriza a la acción de amparo constitucional, señaló que: “El término de acción no debe ser entendido

como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del

proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio. En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva. Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción '(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'. Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela.” III.2. Sobre el derecho de petición El Tribunal Constitucional Plurinacional, en cuanto al derecho de petición, a través de la SCP 1694/2013 de 10 de octubre, precisó: “ La

jurisprudencia constitucional sobre este derecho tuvo en el pasado un vasto desarrollo pues el precedente normativo constitucional previsto en el art. 7 inc. h) de la Constitución Política del Estado abrogado (CPEabrg.), instituía que toda persona, entre otros y conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, tenía el derecho 'A formular peticiones individual o colectivamente'; dicha jurisprudencia se refiere a si la petición debiera ser necesariamente por escrito o no, a la oportunidad de la respuesta y si ésta debiera ser igualmente por escrito o no, o sobre la solicitud de alguna entrega, estableciendo algunas pautas para su consideración de otorgarse la tutela.

En la actualidad, el art. 24 de la CPE, es claro y sobre los primeros aspectos señalados no requiere interpretación alguna. Así la norma describe: 'Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario'. La jurisprudencia constitucional mediante la SCP 0810/2012 de 20 de agosto, entre otras instituyó que el derecho de petición debe entenderse como: '…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. La SC 0275/2003-R de 11 de marzo, ha establecido, que el mismo, es decir el derecho a la petición, es un derecho fundamental del ser humano, que consiste en esa facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos y que el núcleo esencial de este derecho fundamental comprende la respuesta pronta y oportuna', señalando además la citada Sentencia los requisitos necesarios para que: '…la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición'. Asimismo sobre el derecho de petición la SCP 0802/2013 de 11 de junio citando la SC 0417/2012 de 22 de junio, señaló que: 'La acción de amparo constitucional establece un procedimiento de protección de forma inmediata y efectiva a los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados frente a situaciones de lesión provenientes de acción u omisión de servidores públicos o particulares; no obstante, la jurisprudencia constitucional estableció que cuando el hecho denunciado ha sido subsanado o enmendado, desaparece el objeto de la tutela, al no existir lesión alguna de los derechos considerados como lesionados e impide su análisis o consideración de fondo. (…) cuando en los hechos ya no existe lesión alguna a los derechos considerados como lesionados; como resultado de la respuesta inmediata

que dieron los demandados, desapareciendo de ese modo el objeto de la acción de amparo constitucional, quedando superado el hecho reclamado, lo que refrenda la denegación de la tutela impetrada”. III.3. Análisis del caso concreto Los accionantes denuncian, que el Director Departamental del INRA Cochabamba ha vulnerado su derecho de petición, al no haber respondido oportunamente a las reiteradas solicitudes de suspensión de prosecución de saneamiento en predios Esmeralda I y II denominados en oposición predios Siles, expediente SAN SIM 23, ignorando que dicha solicitud tiene como fin precautelar y defender su derecho propietario; además, sin considerar el plazo procesal previsto en el inciso a) del art. 69 del Reglamento de la Ley 1715. De los antecedentes que informan el expediente, se evidencia que los accionantes mediante memorial presentado el 31 de diciembre de 2013, solicitaron a la autoridad demandada la suspensión de prosecución de saneamiento en los predios Esmeralda I y II denominados para los opositores como predios Siles I y II, o en su caso, pidieron la nulidad y archivo de todo el expediente de saneamiento, para la consiguiente declinatoria de la autoridad jurisdiccional llamada por ley previa su respectiva inhibitoria en aplicación de los arts. 12 y 13 del CPC, en supletoriedad del art. 78 de la Ley 1715; asimismo, solicitaron subsanar los errores de fondo ocasionados por esa autoridad en el expediente de saneamiento 23, Esmeralda I y II, mediante emisión de otra resolución administrativa; pedido reiterado por memorial de 16 enero de 2014; empero, no se constata que se hubiera emitido pronunciamiento alguno pues, de acuerdo a lo señalado por la propia autoridad demandada en el informe presentado, los accionantes hubieran sido notificados mediante cédula en secretaría de su despacho con el informe INRA USCC-17/2014 de 21de enero; entonces, no se verificó que hubiese expedido un pronunciamiento expreso que responda al pedido formulado, ya sea en forma positiva o negativa, cuando la misma debió ser respondida en un plazo prudencial, provocando con esa omisión la vulneración del derecho de petición de los accionantes, ameritando que se conceda la tutela solicitada. En tal sentido, al ser evidente la lesión del derecho de petición de los accionantes y de acuerdo al marco constitucional y jurisprudencial glosado, corresponde conceder la tutela solicitada. Consiguientemente, el Tribunal de garantías al haber concedido la acción de

amparo constitucional, ha actuado correctamente. POR TANTO El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución de 4 de abril de 2014, cursante de fs. 181 a 184, pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y, en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada. Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga MAGISTRADA Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales MAGISTRADO