Seguridad y competitividad: Efectos de cambios en variables institucionales En México cuatro de cinco mexicanos que han sufrido un delito cambian sus conductas y actividades permanentemente. Este hecho tiene un impacto trascendental en la economía ya que no sólo afecta la productividad de la mano de obra y los días de trabajo perdidos por el crimen, sino también los patrones de consumo, la demanda por servicios de salud y otras secuelas difíciles de cuantificar, que impactan en el crecimiento y la competitividad del país. Contar con un Sistema de Derecho confiable y objetivo que garantice la seguridad de las personas y los bienes de una economía, es fundamental para detonar la competitividad de los países. Al respecto hay evidencia suficiente que prueba dicha relación. A pesar de que las causas de la inseguridad en los países dependen de variables estructurales como el empleo, la distribución del ingreso, la educación, la composición demográfica y la pobreza, éstas también dependen de variables institucionales. Existe evidencia contundente de que países con condiciones estructurales peores que las de México, logran menores tasas de incidencia delictiva debido a cambios en sus instituciones de procuración de justicia. La tesis que se pretende demostrar en el presente estudio establece que cambios en el sistema de procuración de justicia permiten impulsar mejoras sustantivas en los índices de delincuencia, aunque no se modifiquen las condiciones estructurales del país. Por ello, el presente informe se estructura en las siguientes cinco secciones:  La primera, explica la relación entre seguridad y competitividad. En este apartado se analizan las distintas formas cómo la inseguridad, el Sistema de Derecho y la percepción de la ciudadanía en relación con las autoridades responsables de garantizar la seguridad, afectan la competitividad de los países.  La segunda, describe los retos actuales del Sistema de procuración de Justicia. En esa sección se relata la situación actual en materia de seguridad y los principales problemas del sistema de procuración de justicia.  La tercera, muestra como cambios en las variables institucionales disminuyen la incidencia criminal. Aquí se especifica el modelo que creo el IMCO para calcular el impacto que tendrían sobre la incidencia delictiva, mejoras en concluir averiguaciones previas y de turnarlas a un juez. Los resultados se evidencian con los impactos de reformas similares en otros países.  La cuarta, enumera algunos de los pasos que consideramos mejorarían el Sistema de Procuración de Justicia. Dentro de esta sección se muestran los pasos necesarios para detonar el cambio en las variables mencionadas, utilizando el ejemplo de otros países y describiendo los principales beneficios de dichos cambios.  Finalmente, en la Reflexiones Finales se expone, por qué se necesita un cambio urgente en nuestros sistema de procuración de justicia. Al mismo tiempo se muestra el efecto que esto tiene sobre la competitividad. A continuación se describe cada una de estas secciones en con mayor detalle.

I Relación entre seguridad y competitividad La relación que existe entre la competitividad de los países y las condiciones de seguridad de sus habitantes y bienes, se puede explicar de distintas maneras. Por ello, el IMCO se ha dado a la tarea de cuantificar el impacto que tiene la seguridad de las personas y los bienes en tres sentidos:

Cuantificar el impacto que tiene en la competitividad de los países, el contar con un Sistema de Derecho confiable y objetivo Explicar la relación entre la confianza en las policías y la posición competitiva existente en los países Cuantificar el costo que actualmente tiene la inseguridad en el país

Impacto del sistema de derecho confiable y objetivo en la competitividad de los países Algunos elementos que caracterizan a un Sistema de Derecho objetivo y confiable son: la claridad de sus reglas; el acatamiento de sus normas; el respeto a la propiedad; la independencia e imparcialidad de sus cortes, entre otros. Un país con un Sistema de Derecho que carezca de estos elementos produce costos de transacción más elevados tanto para los individuos como para las empresas que llevan o deseen llevar a cabo, una actividad económica de cualquier tipo. De no contar con las condiciones mínimas de estabilidad y confianza en los acuerdos legales alcanzados dentro de una economía, la producción de bienes y servicios se encarece. Por tal motivo. los avances que requiere México en materia de competitividad, crecimiento económico y atracción de inversión, sólo pueden darse si el marco legal es aplicado de forma tal, que las condiciones de participación en el mercado sean objetivas, confiables y eficientes para todos los participantes involucrados dentro de ésta. Esto significa no sólo elaborar un conjunto de leyes que cumplan con estos fines también es necesario lograr que su acatamiento sean una constante en las relaciones entre autoridades y sociedad civil, de tal forma que su conocimiento sea extenso para evitar que las normas sean infringidas en contadas ocasiones. Contar con un Sistema de Derecho confiable y objetivo constituye entonces un pilar fundamental para cualquier nación que busque un desarrollo económico eficiente. Relación del sistema de derecho y la competitividad: evidencia empírica De acuerdo con un estudio realizado en el 2004 por del Institute for Management Development, IMD —una de las principales instituciones dedicadas a medir la competitividad—, la primera regla de oro para mejorar la competitividad de los países es: ―crear un ambiente legislativo estable y predecible‖. Sin éste, aumenta el riesgo de realizar negocios dentro de un mercado así como los costos de transacción, los cuales son una variable muy importante para los empresarios y los inversionistas internacionales, quienes buscan las mejores oportunidades de inversión. Por otra parte, el Foro Económico Mundial afirma que la ausencia de reglas del juego predecibles a lo largo del tiempo, genera ineficiencias y distorsiones en los mercados. Por ello, en su reporte global sobre competitividad 2004–2005, muestra que es sumamente relevante para los empresarios el hecho que los países tengan un sistema judicial que funcione de manera razonablemente eficiente. En sus propias palabras: ―que en cualquier momento en el que un negocio tenga un problema legal pueda turnarlo a una corte para que sea resuelto de forma justa, rápida y transparente‖. Adicionalmente, la OCDE recomendó —después de una revisión sobre la economía mexicana en el 2003— que una de las seis acciones principales que debe instrumentar el país para impulsar el crecimiento económico es: ―suavizar las medidas regulatorias y otros impedimentos, incluyendo las fallas en el sistema judicial y la percepción de altos niveles de corrupción, que afectan a la actividad empresarial y a la inversión‖.

Tras estas afirmaciones y la evidencia que mostraron los estudios mencionados, acerca de la importancia de contar con seguridad jurídica para detonar la competitividad, el IMCO se dio a la tarea de medir la relación existente entre un Sistema de Derecho confiable y objetivo y su competitividad (al considerar a ésta como la capacidad para atraer y retener inversiones). A través de un estudio econométrico, se encontró que el Sistema de Derecho es uno de los diez factores de competitividad que afecta de manera positiva y contundente, la competitividad global de los países. En dicho estudio se consideraron no sólo variables cuantitativas, sino también cualitativas, las cuales fueron recabadas a través de encuestas de percepción realizadas a empresarios. Las variables utilizadas en la construcción del indicador que mide el desempeño de los sistemas de derecho en 45 países, contienen información relacionada con la corrupción, la libertad para competir, el estado de derecho, el respeto a los derechos de propiedad, la eficiencia en la ejecución de órdenes de un juez y la imparcialidad de las cortes, entre otros. Resultados de sistema de derecho confiable y objetivo como factor de competitividad Los resultados del análisis muestran que México se ubicó en el lugar 32 de 45 países considerados en el subíndice de 2004 y en la posición 33 en el nuevo subíndice publicado en esta edición, superado por prácticamente todos los países pertenecientes a la OCDE. Algunos de los resultados que se encontraron son: Entre los cuatro países más destacados se encuentran tres Reino Unido, Australia y Estados Unidos que tienen un Sistema de Derecho originado en la ley común (―common law”) o derecho inglés Entre los primeros diez posiciones sólo existe un país con democracia joven y en vías de desarrollo, Chile. México sólo supera a dos países de su entorno económico, es decir, países con un PIB per cápita similar al de México (+/– 60 % del PIB mexicano) estos son: Malasia y Venezuela. Lo que indica que los países de nuestro entorno han avanzado más rápido ya que antes superábamos a 4 de estos países. Sin embargo Polonia y Costa Rica han avanzado más rápido en este subíndice y el resto de los países (Chile, Brasil, Hungría, Corea del Sur, Turquía, República Checa y Argentina) han superado siempre a México en este factor. Para comprobar la importancia de cada uno de los 10 factores de competitividad se simuló un escenario en donde se mejoró en 10% cada uno de éstos. Con ello se mostró que el Sistema de Derecho es el tercer factor que mayor impacto tiene sobre mejoras en la competitividad de México, al concentrar el 14% de la mejora total en competitividad e impulsar un aumento en las inversiones de la Población Económicamente Activa de 8.3% anual (ver la gráfica 1-17). Gráfica 1-17. Impacto en la competitividad por mejoras en el Sistema de Derecho

Dólares por PEA (México)

Sit Final

Macroeconomía

Medioambiente Sec con Potencial Precursores

Sociedad

Sist Político

Factores de P

Derecho

Relaciones I

Crecimiento

Situación Actual

5,300 4,800 4,300 3,800 3,300 2,800 2,300 Gobierno

261

3,150

Situación Act

3,411

Mejoras del 10% en índice de dercho

8.3%

Representa 14% del cambio total en competitividad aumentando todos los factores en 10%

Fuente: IMCO

Relación entre la confianza que existe en las policías y el índice de competitividad Otra forma de medir la relación entre la competitividad y la seguridad de los países consiste en comparar el índice de competitividad global del IMCO con la percepción que tiene la ciudadanía de su policía en distintos países, en relación con la eficacia en el combate al crimen (gráfica 1-18). Gráfica 1-18. Relación entre la competitividad y el índice de confianza en las policías

Ranking de Competitividad IMCO

35

y = -0.2953x + 29.794 R2 = 0.4341

MEX

30 25

POR

20

FRA JAP

15 10

R.U.

HOL

5

IRL

0 0

20

40

FIN 60

AUSL 80

CAN EUA 100

Índice de confianza en que la policía controla el crimen

Fuente: IMCO con información del International Crime Victims Survey, 2000 y Funsalud

Como se puede ver en la gráfica anterior, la relación entre ambas variables es robusta y positiva. Es decir, los países más competitivos también son aquellos que tienen mayor confianza en que sus policías combaten el crimen de forma efectiva. Posteriormente se verá cómo los cambios en las policías disminuyen la incidencia delictiva al incrementar las denuncias entre la ciudadanía, ya que éstas son bajas debido a la desconfianza en las autoridades. Costo actual de la inseguridad en el país Al encontrar que existe una relación positiva y contundente entre la competitividad de los países y, sus Sistemas de Derecho y la percepción de la seguridad, el IMCO se dio a la tarea de estimar el costo actual que tiene la inseguridad en el país. Por ello, al considerar las estimaciones de expertos sobre el costo del crimen en México y Latinoamérica, se encontró que la inseguridad que actualmente vive el país, representa cerca de 15% del Producto Interno Bruto. Esto significa alrededor de 108 mil millones de pesos al año. Cifra mayor a la recaudación fiscal y más del doble de lo que la Banca Comercial presta a las empresas privadas en el país. El costo se calculó incluyendo tanto costos directos e indirectos del crimen. Por otro lado se excluyeron algunos costos intangibles, como son el miedo y las secuelas, aspectos difíciles de cuantificar. Los costos directos que se consideraron son aquellos en los que incurre la población para prevenir, combatir y resarcir el crimen. Incluyen los costos de las policías públicas y privadas, cárceles, seguros, transferencias de las víctimas a victimarios y las pérdidas estimadas en años de vida saludables por homicidios o discapacidad ocasionados en actos delictivos.

A su vez, los costos indirectos involucran la pérdida implícita en la producción nacional y en salarios caídos causados por el crimen. En otras palabras integran las pérdidas de los particulares, tanto del consumo y el trabajo de cada una de las víctimas y sus familias, como las pérdida de las empresas por menor productividad y por disminución de posibles inversiones. Los detalles sobre ambos costos se pueden ver en la gráfica 1-19. Gráfica 1-19. Costo de la inseguridad

Costos cuantificables de crimen y violencia en México al año se estima en 15% del PIB (108 mil millones de dólares al año)

Costos No cuantificables (miedo y secuelas)

Costos Directos

28%

30%

16%

20% 10%

1.8% 5.3%

7%

5%

0%

15.0%

Secuelas

TOTAL

40%

AVISA *

Inversiones y productividad Consumo y trabajo

44%

Atención Médica

Costos Indirectos

50%

Seguros

3.0% 0.8% 1.9% 2.1%

Miedo

Policías privada y pública (reos) Seguros Salud (Vidas y médico) Transferencias

Composición de costos de la violencia en México

El miedo y secuelas representan un costo de 8 veces más que el de los seguros Fuente: IMCO con datos del BID y Banco Mundial

La gráfica también muestra el porcentaje que según expertos, pueden significar algunos costos intangibles, como son el miedo y las secuelas, resultado de los crímenes con violencia en la ciudadanía. Esto es especialmente grave si se considera que en México casi la mitad de los robos (46%) y uno los delitos más comunes, se cometen con violencia. Según algunas estimaciones dichos costos podrían representar hasta 60% de los costos de la violencia en México. Es decir hasta nueve puntos porcentuales del PIB más 1. El Sistema de Derecho afecta al resto de los factores de competitividad directamente, muestra de ello es la estimación de los costos de la inseguridad. Los rezagos que tiene el país en esta materia han creado un clima de desconfianza de sus policías, lo que agrava aún más la situación. Por ello, a continuación se describe como funciona y de que manera opera el sistema de procuración de justicia en la actualidad y cuáles son los principales retos a resolver.

II Retos del actual sistema de procuración de justicia México enfrenta un serio problema en cuanto a la eficiencia de su sistema judicial. El país tiene aproximadamente un tercio de la población de Estados Unidos y sin embargo su número de jueces es mayor por persona que el de los norteamericanos. A pesar de esto, los magistrados de juzgados locales enfrentan un exceso de trabajo, que les impide revisar personalmente y por completo todos los expedientes. Esto genera que la calidad en la revisión de la resolución de disputas sea altamente dependiente de personal poco calificado, e incentive la corrupción (el personal que asiste a los magistrados goza de un sueldo muy inferior lo que incentiva la venta de favores).

1 Para mayor información sobre las estimaciones de los costos de la violencia consultar los estudios Violencia en América Latina, Epidemiología

Análisis de la magnitud de Costos y Costos de la violencia en la Ciudad de México, ambos del Banco Interamericano de Desarrollo.

y

De acuerdo con un análisis realizado por Zepeda Lecuona, México tiene un nivel elevado de personal dentro de las fiscalías en comparación con otros países. Por ejemplo, mientras que en México contamos en promedio con 77 servidores públicos por cada 100 mil habitantes asignados en fiscalías, otras economías desarrolladas como Estados Unidos poseen sólo 9.1 y Holanda tiene 2.6 (gráfica 1-20). Incluso existen Entidades federativas como Michoacán donde se registran poblaciones con 404 servidores públicos en fiscalías por cada 100 mil habitantes. Gráfica 1-20. Personal en fiscalías

cada 100 mil habitantes 100

77

80

9.1

8.3

4.3

2.6

Holanda

15.5

Inglaterra

19.7

20

Suecia

40

EU

60

Lituania

Rusia

México

0

Fuente: CIDAC Crimen sin castigo 2000

De acuerdo con un estudio de Florencio López de Silanes, el tiempo medio para ejecutar una orden de un juez en México, es de 90 días, mientras que en Australia el tiempo promedio es de 6 días. Por otro lado, en México, el tiempo promedio para que los jueces otorguen una respuesta a un expediente es de 90 días, igual al tiempo límite establecido. Gráfica 1-21. Eficiencia de los tribunales 300 250

Diferencia del 4500%

200 150

México 90 días

100

Promedio total = 69.8 días 50

Australia Japón Sudáfrica Canadá Suecia Bolivia Holanda Chile Dinamarca EUA Reino Unido Brasil Costa Rica Honduras Nicaragua Portugal Rusia Venezuela Finlandia El Salvador India Irlanda Bélgica Noruega China España Perú Suiza Argentina Colombia Guatemala Hungría México Tailandia Turquia Corea del Alemania Malasia Francia Israel Italia Austria Grecia República Polonia

0

Fuente: IMCO con datos de Florencio López-de-Silanes

Contar con un sistema judicial ineficiente no sólo afecta el tiempo de respuesta de los juicios, sino que inhibe las denuncias de los crímenes por parte de la sociedad, ya que se considera una pérdida de tiempo. De hecho, en una encuesta realizada por el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad ( ICESI) en el 2005, el 53% de las personas que no denunciaron un delito, lo hicieron por considerar esto una pérdida de tiempo. Por otro lado, del total

de personas que denunciaron actos delictivos, 63% quedó insatisfecha con los resultados de la denuncia ante el ministerio público. El desempeño ineficaz de las autoridades al final se traduce en que tan sólo el 25% de los delitos en México son denunciados. La existencia de pocas denuncias, genera menor presión sobre los ministerios públicos y los jueces, con lo cual disminuyen los incentivos para que desempeñen su trabajo eficientemente, lo que a su vez incentiva la corrupción. Esta es la espiral negativa en la que se encuentra todo el sistema de procuración de justicia del país. Un análisis de Guillermo Zepeda muestra como existen ineficiencias a lo largo de todos los procedimientos de la cadena de procuración de justicia: desde la integración de las averiguaciones previas hasta el giro de una orden de aprehensión, pasando por las audiencias y los juicios. El estudio establece que de los delitos denunciados, sólo concluyen en investigaciones completas el 18% de ellos y a su vez sólo el 35% de las investigaciones concluidas llegan a disposición de un juez. De estos casos turnados a la disposición de un juez sólo 75% recibe sentencia y de éstas sólo el 88% recibe una condena. En resumen, el sistema de procuración de justicia es disfuncional y requiere acciones inmediatas en cada uno de sus procedimientos (gráfica 1-22). Gráfica 1-22. Situación del Sistema de procuración de justicia en México 100

25%

25

P(condena) = 1.06%

18% 4.55

Crímenes

Medidas preventiva s

99% de los delitos no reciben castigo

Pasos con bajo desempeño que inciden en el % de denuncias

35%

1.6

75%

Denuncias Investigación Disposición concluida de juez Averiguación previa

1.2

88%

Recibe sentencia

Proceso penal

1.06

Recibe condena Ejecución de sentencia condenatoria

Fuente: IMCO con datos de Zepeda, Guillermo, ―Crimen sin castigo‖; FCE-CIDAC; 2004.

Lo anterior muestra que de cada 100 crímenes cometidos en el país, sólo uno recibe un castigo. Esta situación convierte a México en uno de los países con peores probabilidades de condena en el mundo, aún por debajo de aquellos países con altos índices de denuncia (gráfica 1-23).

Gráfica 1-23. Probabilidad de condena en distintos países 22.6%

9.1%

9.8%

11.5%

12.0%

5.0% 1.1%

México

Canadá Estados Unidos

Rusia

Italia

Argentina Inglaterra

Fuente: IMCO con datos de Zepeda, Guillermo, ―Crimen sin castigo‖; FCE-CIDAC; 2004.

Esto ha hecho que el crimen sea uno de los negocios con mayores probabilidades de éxito en nuestro país. Prácticamente cualquier actividad criminal queda impune debido a un sistema de procuración desgastado, poco adecuado a las nuevas condiciones sociales del país y en franco deterioro. Para poder establecer posibles soluciones, es necesario entender cuáles son las causas que propician que el sistema de procuración de justicia se encuentre en esta situación. Causas de los niveles tan bajos de condena De acuerdo con Miguel Carbonell, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el descubrimiento de los vínculos entre la reforma económica y la construcción de un Estado de Derecho se ha hecho tarde y de la peor forma. Tarde porque nos hemos tardado en modernizar el sistema jurídico, una vez que las reformas económicas fueron implementadas (en lugar de haber procedido en sentido contrario). Mal porque nunca antes se había reparado en la idea de que las instituciones jurídicas deben funcionar como instrumentos al servicio de la seguridad de los intercambios comerciales. Los conflictos socialmente relevantes nunca antes habían sido resueltos por vías estrictamente jurídicas, y por tanto, el poder judicial nunca había tenido un papel político tan relevante. Esto obliga a que el sistema de impartición de justicia (procuración y administración) sufra una crisis, tanto en estructura como en operatividad. Se requieren reformas urgentes e inmediatas para acotar el espacio de acción del poder judicial y modernizar los sistemas en los ámbitos local y federal, de tal forma que el país goce de una impartición de justicia objetiva y eficiente. El hecho de que existan países en la región con mayor pobreza y peores desigualdades económicas y con menores tasas de incidencia delictiva, como Brasil, Colombia y El Salvador, nos hacen pensar que es posible establecer soluciones mediante la modificación de las variables institucionales hasta lograr disminuir la inseguridad en el país. Tal parece que una de las medidas claves para mejorar la eficiencia del sistema de procuración de justicia consistiría en mejorar el desempeño de los cuerpos policíacos, ministerios públicos y tribunales para incentivar las denuncias ciudadanas y aumentar la presión en las autoridades y así profesionalizar su trabajo. El IMCO se ha dado a la tarea de estimar el impacto que podría tener el establecimiento de mejoras en este sentido, con el fin de encontrar cuáles son los pasos más importantes para mejorar las condiciones de seguridad en el corto plazo y por ende detonar la competitividad, como se describe a continuación.

III Cambios en las variables institucionales, disminuyen la incidencia criminal Aunque la falta de educación, empleo e igualdad social, son algunas de las causas de los altos índices de criminalidad en distintos países, la experiencia de países con peores condiciones sociales que México, muestra que al mejorar el sistema de procuración de justicia es posible disminuir la incidencia delictiva de manera importante. De hecho, la evidencia muestra que en Latinoamérica los cambios en la forma de investigar y completar expedientes, así como la modificación en los sistemas de justicia en los tribunales, tienen un impacto positivo e inmediato sobre los índices delictivos en la región. Por ello el IMCO creó una metodología, para estudiar la forma cómo una mejora en dos procedimientos de la cadena de procuración de justicia, disminuiría la incidencia delictiva en el país a través de la generación de una espiral positiva. Donde a mayor eficiencia de ministerios públicos y jueces, mayor confianza en las autoridades y por tanto un aumento en las denuncias y a su vez, mayor eficiencia en las autoridades. La metodología se explica a continuación. Metodología El estudio parte de comprender al crimen como un negocio. Por ello, el punto de partida es la ecuación que explica del premio Nóbel de Economía, Gary Becker, la cual establece el beneficio neto de delinquir. La ecuación supone que al igual que cualquier otro negocio, la utilidad del crimen depende de un beneficio esperado de delinquir, menos los costos de planear y llevar acabo un crimen. Gráficamente la ecuación se puede expresar de la siguiente forma: Gráfica 1-24. El crimen como negocio (Modelo Gary Becker) Valor del ilícito Valor esperado del ilícito

Beneficio neto del ilícito

Valor del ilícito Merma por eficacia policíaca

Probabilidad de ser condenado

Costo de planear y ejecutar crimen Costo del ilícito

Costo de oportunidad de actividad lícita Costo de la Pena

Probabilidad de ser condenado

Objetivo: ―Reducir el beneficio esperado de delinquir a través de aumentar la probabilidad de ser condenado‖

Costo de oportunidad (tiempo criminal)

Fuente: Fajnzylber P Lederman D. y Loayza N.; Determinants of Crime Rates in Latin America and the World, An Empirical Assesment; The World Bank; 1998.

En la gráfica 1-24 queda claro que el afectar la probabilidad de condena tiene un doble efecto para disuadir el crimen. Por un lado, disminuye los ingresos esperados de delincuente, ya que aumenta la merma causada por la eficiencia policíaca. Por el otro lado, aumenta el costo de delinquir al incrementar la probabilidad de ser detenido. Por ello, el modelo desarrollado a continuación se centra en simular escenarios futuros sobre las probabilidades de condena en el tiempo. Para aumentar la probabilidad de condenar a un delincuente es necesario mejorar todo el sistema de procuración de justicia mediante una reforma integral. Sin embargo, dado que las reformas tienden a ser tardadas porque necesitan ser negociadas y aprobadas por partidos, legisladores y otros funcionarios públicos, el IMCO analizó los impactos que se obtendrían al mejorar algunos procedimientos en el sistema de procuración de justicia que no requieren de grandes reformas.

Por ello, el IMCO estableció su modelo bajo la premisa de entender el impacto que tendrían las mejoras en el porcentaje de investigaciones completadas sobre el total de denuncias y el porcentaje de casos puestos a disposición del juez con respecto al total de investigaciones completadas. Lo anterior con la finalidad de mejorar el número de denuncias en relación al número total de delitos cometidos. A su vez la probabilidad de condena se establece en función de ambas variables y ésta determina la incidencia delictiva. En conjunto, estas mejoras, aumentan la probabilidad de condena a través de una espiral positiva, que mejora la percepción ciudadana de las autoridades e incrementa las denuncias. Al final el número de delitos per cápita en el país se reduce de manera importante. Gráfica 1-25. Pasos para disminuir la incidencia delictiva El aumentar la probabilidad de ser condenado … y menos crímenes reducen la percepción de disuade la actividad criminal … inseguridad de la población Crímenes per cápita

Escenario socioeconómico actual

0.058 Reformas

0.058

Crímenes per cápita

2

Escenario socioeconómico actual

X

3

1

1.06% Reformas

Exter. positiva 47%

X%

Probabilidad de condena si se comete un crimen

Porcentaje de la población con una sensación de muy alta inseguridad

Fuente: IMCO

Este modelo parte del estudio de Guillermo Zepeda, por lo que la probabilidad de condena depende de una probabilidad determinada para cada procedimiento del sistema de procuración de justicia, que son los siguientes: que se presente la denuncia del delito (b); que se realice la investigación previa (c); que el caso se turne a un juez (d); que se dicte la sentencia (e) y que se condene el delito (f). Por lo tanto, la probabilidad de condena al tiempo (t) se define como:

P condena t

bt c t d t e t f t

y el número de crímenes per cápita en el año (t) se define como:

crímenes t

rp condena t

1

Donde r es una función que relaciona la probabilidad de condena con el crimen per cápita, y utiliza una pendiente ajustada al 50%, para adaptar el modelo, ya que no considera variables socioeconómicas. En otras palabras se estima que el 50% del cambio en la incidencia delictiva se debe a cambios en el sistema de procuración de justicia y el otro 50% a cambios en variables socioeconómicas. Los valores iniciales de la variables se obtienen de la investigación de Guillermo Zepeda en ―Crimen sin Castigo‖ en donde el valor de crímenes per cápita crímenes es de 0.058 y la probabilidad de denunciar es 25% (variable b). La probabilidad de concluir una investigación es de 18% (variable c). La probabilidad de que los casos sean turnados a un juez es de 35% (variable d) y las probabilidades de que se dicte sentencia y condena son 75 y 88%, respectivamente (valores e y f en la ecuación).

El valor de las variables se determinó a partir de las siguientes ecuaciones: Número de denuncias (b) en el año t: bt

s ct

1

dt

1

Número de investigaciones completadas (c) en el año t: c t Número de casos que pasan al juez (d) en el año t: d t Número de sentencias (e) en el año t: e t Número de condenas (f) en el año t: ft

c t 1 1 Ct

d t 1 1 Dt ;

e0 f0 ;

En donde: s es una constante calculada como : s

b0 c0

d0

0.4684

C1: Es una variable aleatoria de la tasa de mejora anual del cociente de investigaciones completadas a partir de denuncias. D1: Es una variable aleatoria de la tasa de mejora anual del cociente de casos que llegan al juez a partir del total de investigaciones completadas. El modelo se basa en simular escenarios en cinco años, donde mejoran las probabilidades de completar una investigación y de que ésta sea turnada a disposición de un juez. Las mejoras en estas probabilidades se simulan a partir de una distribución triangular que toma valores entre 5 y 20% es decir con una media de 12.5%. En otras palabras en promedio la mejora en cada uno de estos cocientes es de alrededor de 12.5%. Estas distribuciones son un supuesto de trabajo tomado por el IMCO para demostrar la variabilidad en el impacto sobre la probabilidad de condena a partir de cambios en ambos cocientes. El porcentaje de denuncias depende de la probabilidad de ambas variables. Por ello, cambia conforme cambian los valores de dichos cocientes en la simulación. Por otra parte, los delitos per cápita se estiman con una regresión lineal que se construye a partir del cambio en la probabilidad de condena para todas las entidades federativas del país. Cabe señalar que el modelo contempla variables de ajuste para conciliar los datos utilizados entre distintas fuentes. Resultados del modelo El modelo muestra que al elevar la eficacia del sistema de procuración de justicia para completar investigaciones y turnar estas investigaciones a los jueces con una mejora promedio de 12.5% anual, sería posible mejorar la probabilidad de la condena en más de cinco veces en un lapso de cinco años. Es decir pasar de una probabilidad de condena de 1.06% a una probabilidad de 5.6% (ver gráfica 1-26).

Gráfica 1-26. Probabilidad de condena en México 2009

22.57%

9.80%

9.06%

11.48% 12.00% 5.60%

4.95% 1.06% México Canadá Estados Rusia Unidos

Italia

Argen

Inglat

Hoy

México

2009

Fuente: IMCO

La capacidad de mejorar la probabilidad de condena es enorme, sobretodo por el nivel de impunidad tan alto que existe en el país. Por ello, es posible revertir la espiral negativa dentro del sistema de procuración de justicia y combatir la desconfianza en las autoridades, lo que a su vez incentiva mayor ineficiencia de éstas y evita un debilitamiento de todo el sistema. El modelo demuestra que existe un gran potencial para mejorar las condiciones en el país en el corto plazo en especial en los ministerios públicos y policías, sin embargo la experiencia de otros países confirma los resultados obtenidos. Resultados en otros países Chile y El Salvador son dos de los países latinoamericanos que más han avanzado al transformar sus sistemas de procuración de justicia. Mediante pasos intermedios y reformas profundas, ambos países han logrado avances impresionantes en sus índices delictivos. Algunos de sus principales resultados son: Gráfica 1-27. Resultados de reformas del sistema de procuración de justicia en El Salvador y Chile

El Salvador 2001 Robos 5,317

Secuestros

26% 114

3,927

61% 44

* Antes

Antes

Despues

Chile 2002

Despues

Tasa de sentencia condenatoria**

Tasa de condena

500%

36.4%

6.9%

1.1% Antes

427%

6.6%

Despues

Antes

Despues

* Datos (ene-sep) **Sentencia condenatoria se refiere a los casos con detenidos Fuente: Vera Institute of Justice y MP Chile y Sociedad sin Violencia www.violenciaelsalvador.org.sv

Los resultados anteriores son el mejor ejemplo de cómo al realizar cambios en los sistemas de procuración de justicia en países con condiciones económicas y sociales similares a México, es posible transformar la calidad de vida de los ciudadanos. Chile es el país latinoamericano que más ha avanzado en la reforma integral de su sistema de procuración de justicia, sin embargo prácticamente todos los países de la región han iniciado algunas reformas. En este sentido México parece haberse quedado rezagado. Luego de doce años de preparación, capacitación e implementación gradual del nuevo sistema, el gobierno chileno ha sustituido un sistema antiguo de corte inquisitivo y burocrático, con serias deficiencias estructurales en la persecución criminal, por un sistema oral y público, más ágil y humano. El nuevo sistema ha eliminado algunos de los principales problemas que vivían los chilenos —muy parecidos a los que se viven actualmente en México—, como son: procesos secretos y extremadamente largos y el nulo contacto con los jueces. La reforma procesal penal en lugar de un juez-investigador, ha creado la figura de los fiscales adjuntos que, coordinados con las policías, investigan las denuncias rápidamente y sostienen la acción penal ante los jueces cuando exista mérito para ello. Asimismo, al interior del ministerio público se ha creado una unidad especial —con cobertura nacional— encargada de orientar y asistir a las víctimas y testigos que necesitan una atención especial. El juicio oral ha sido una de las grandes herramientas para descongestionar el sistema de procuración de justicia y le ha dado una salida expedita, justa y transparente al proceso de investigación y defensoría ante un juez y la sociedad. Los resultados de las reformas son contundentes; ha hecho que los procesos se efectúen en tiempos razonables, que aumente la tasa de sentencias condenatorias y permite un sistema transparente en el que confían los chilenos. Por su parte aunque El Salvador no ha llevado acabo una reforma integral, sus resultados son muy importantes. Los principales puntos que logró esta incipiente reforma fueron: Poner en vigor códigos penales y de sentencias para nuevas categorías de delitos, nuevos procedimientos para investigaciones y procesos criminales así como para el trato de reclusos Implementar nuevos códigos juvenil y de familia, los cuales fueron apoyados por la sociedad La capacitación y mejora de sus policías, jueces y tribunales, donde: se logró que la policía investigue crímenes bajo las órdenes del fiscal y reuniendo evidencia con base en un método científico. Los jueces

por su parte determinan la validez de la evidencia y emiten la sentencia con base en los testimonios y argumentaciones de los fiscales y los defensores. Implementaron medidas para que en caso de que la policía no cooperará con los fiscales se tomaran acciones punitivas en su contra. También anularon los procedimientos judiciales en donde no estuviera presente un defensor Crearon la Escuela Judicial a cargo del Consejo Judicial Nacional México necesita moverse en este mismo sentido. Por ello, la reforma integral que acaba de aprobar el Congreso de Chihuahua para reformar todo su sistema de procuración de justicia, es el primer paso en este sentido. La experiencia de Nuevo León también es un ejemplo a seguir en cuanto a reformas en algunas etapas. A continuación se describen los principales cambios necesarios para disminuir la incidencia delictiva a través de diversas mejoras institucionales en el país.

IV Algunos pasos para mejorar el sistema de procuración de justicia actual El modelo desarrollado por IMCO prueba que una manera efectiva de combatir el crimen en el corto plazo consiste en mejorar el desempeño de la policía, los ministerios públicos y los jueces. La evidencia de países como Chile y El Salvador y otros países de la región, comprueban dicha teoría. Por ello, a pesar de que el fin último debe ser la reforma integral del sistema de procuración de justicia mexicano, el empezar por algunos pasos inmediatos podría contribuir de manera importante a mejorar la inseguridad que vive el país. En primer lugar es necesario mejorar el desempeño de las policías: capacitándolas, tecnificándolas, comunicándolas, pagándoles mejores salarios de acuerdo con su desempeño, entre otros. Además de profesionalizar el desempeño de los ministerios públicos y los tribunales. México es uno de los pocos países del mundo que no cuenta con una policía investigadora, ejemplo de ello es que las pruebas testimoniales se han convertido en prácticamente la única evidencia considerada. Cerca del 70% de las sentencias condenatorias en el país se basaron en pruebas testimoniales, que además se sustentan en el sistema de pruebas tasada, donde las primeras declaraciones de las victimas y victimarios, son las que mayor importancia tienen. Se requiere un cambio en el proceso de procuración de justicia para que exista una verdadera policía investigadora que se base en un método científico para investigar e integrar expedientes y no en testimonios o en la prueba tasada. En este nuevo rol que deberán desempeñar los actuales ministerios públicos también se deberán crear salidas alternas para descongestionar el sistema y permitir que el ministerio público dedique sus recursos a investigar los casos que realmente lo ameriten y que sean éstos lo que lleguen a disposición de un juez. Ningún país del mundo investiga todo, pues no existirían recursos suficientes. Por lo que consideramos que más que autonomía, los ministerios públicos necesitan: Investigar sólo aquellos delitos que lo ameriten. Por ejemplo en el caso de un robo aislado en el Metro, donde no hay presuntos delincuentes, sólo se deberá informar a la victima que se toma nota del hecho pero que no se puede investigar Utilizar salidas alternas para resolver controversias que no deben llegar a juicio Investigar científicamente aquellos casos que ameriten llegar a juicio (una violación, un asesinato, etc.)

Por otra parte, de poco servirá tener a la policía y a los ministerios públicos más profesionales del mundo, si no hay una reforma en el código procesal penal que permita que el trabajo de los ministerios públicos y policía tenga una salida pública, justa y expedita. Por ello, es necesario contar con una reforma integral del sistema de procuración de justicia que incluya: La presunción de inocencia Las investigaciones científicas (que no tomen como base la prueba tasada) Las salidas alternas para que descongestionen el sistema La prisión preventiva sólo en casos que lo ameriten Justicia reconstructiva para disminuir la reincidencia y restituir el daño a la comunidad Los juicios orales El juicio oral es el último paso, pero uno fundamental en la cadena, ya que legitima todas las mejoras anteriores al dar una salida equitativa, expedita y transparente a todo el proceso. El juicio oral es el único mecanismo que realmente permite poner en evidencia el trabajo del ministerio público, los defensores y los jueces. Sólo con este tipo de juicios la población puede constatar la preparación de los funcionarios y la transparencia con la que operan. Por otro lado, la justicia reconstructiva y la prisión preventiva para casos que lo ameriten, permite conservar la familia, base de la estructura social mexicana, ya que ésta se ha visto vulnerada al tener gran cantidad de jóvenes inocentes en las cárceles o aquellos condenados por delitos menores. Es necesario evitar que los miembros de la familia sean más proclives a integrases a la actividad criminal. En este sentido los beneficios de las reformas realmente tienen no sólo impactos importantes en tasas de incidencia delictiva o probabilidades de condena, sino más profundas al interior de la estructura social. Beneficios de la reforma La criminalidad es una ofensa en contra de la comunidad, no es una simple violación en contra del Estado por lo que existe la obligación de corregirla por parte de la sociedad. Por ello, entre las principales ventajas de la reforma integral están: Garantizar la verdad y que se condene a los responsables de cometer los delitos más graves. Con el proyecto del Nuevo Código de Procedimientos Penales, los casos se resuelven con base en pruebas derivadas de una investigación profesional, forense y científica, y no en declaraciones arbitrarias. La información que se recaba durante la investigación se debate públicamente en un juicio, lo que da mayor calidad y veracidad de la misma. Implementar una justicia penal humana, accesible y pública. La reforma garantiza que los jueces conozcan, y escuchen a los acusados, víctimas y testigos en vez de que juzguen a una persona a través de un documento. El nuevo proceso permite que el acusado conozca las razones por las que se le acusa y todas las partes tienen la oportunidad de presentar sus argumentos ante un juez. Así la voz y versión de la víctima será escuchada, permitiéndole demandar que se le repare el daño causado. El proceso garantiza que todos los involucrados sean tratados con dignidad y que no se violen sus derechos humanos. Además, la sentencia que determina la culpabilidad o inocencia del acusado, se emite frente al público, en forma oral y en un lenguaje comprensible para todos. Por primera vez, la sociedad podrá cerciorarse que los servidores públicos que se encargan de impartir la justicia son imparciales, transparentes y justos.

Contar con una justicia penal más ágil y expedita. Dentro del nuevo proceso, no todos los casos llegan a juicio; cuando las partes están de acuerdo, los conflictos se pueden solucionar a través de la conciliación, mediación u otra salida alterna. Asimismo, cuando hay pruebas suficientes o las partes están de acuerdo, las decisiones son tomadas tempranamente en el proceso, lo que evita que éste se alargue innecesariamente o que las partes gasten recursos en vano. Cuando el caso llega a juicio, después de que el acusado y la víctima presentan sus pruebas y argumentos oralmente y públicamente ante un juez, éste tiene la obligación de dictar una sentencia en un periodo máximo de 24 horas, después de celebrado el juicio oral. Prevenir que las personas vuelvan a cometer un delito a través de la justicia reconstructiva. La justicia reconstructiva brinda una gama de oportunidades para el diálogo y la solución de problemas entre las víctimas, los inculpados, sus familias y la sociedad. Ofrece a los agresores la oportunidad de desarrollar sus competencias y reintegrarse a la vida productiva de la comunidad, para fortalecer así la seguridad pública y evitar la desintegración de la familia por delitos menores y disminuir los índices de criminalidad en el futuro. La justicia reconstructiva ha probado reducir la reincidencia y el impacto del crimen en los individuos y la comunidad.

V Reflexiones Finales A pesar de que la falta de empleo, pobreza, desigualdad económica y otras variables sociales, son las causas de fondo de la criminalidad en el mundo; el presente documento muestra cómo modificar el sistema de procuración de justicia disminuye el índice de criminalidad en el corto plazo en México y en otros países con condiciones económicas similares. La guerra contra el crimen es uno de los pasos más importantes para mejorar nuestra competitividad. No sólo por el alto costo que implica (15% del PIB) sino, por el deterioro social que ocasiona, al afectar el comportamiento permanentemente de tres de cada cuatro mexicanos que han sido víctimas de un delito. Hay evidencia empírica que corrobora la tesis del modelo desarrollado por IMCO, donde el hecho de aumentar la probabilidad de condena tiene efectos positivos en la disuasión del crimen, inclusive mayores al de aumentar las penas, según algunos expertos. Erradicar el crimen debe ser una de las prioridades del país. Para ello, se sugiere llevar acabo la reforma integral del sistema de procuración de justicia. Esto se puede hacer al mejorar la investigación y la proporción de casos que se ponen a disposición de un juez en el ministerio público. Esto aumentaría la probabilidad de condena en dos sentidos. En primer lugar al hacer más eficiente el sistema de procuración de justicia. En segundo lugar, al incentivar las denuncias de delitos. Ambos cambios aumentarían la probabilidad de condena en más de cinco veces en un lapso de cinco años. Esto implica un aumento de una posición en el ranking de competitividad global del país, al pasar de la posición 31 a la 30 en el Índice de Competitividad internacional de México del IMCO (gráfica 1-28).

Gráfica 1-28. Impacto en la competitividad a partir de mejoras en el sistema de procuración de justicia

54

México ocuparía el lugar 30 en vez del 31…

52 50 48 46 44 Costa Rica

Colombia

México HOY

Brasil

México 2009

Polonia

Tailandia

Israel

Sudafrica

42 Malasia

Índice de competitividad IMCO

Inversión aumenta 3% anual (16% del 2004-2009)

Supone que los indicadores del factor de Sistema de Derecho correlacionados en más del 70% con los indicadores de sistema de justicia fueran similares a los de Canadá. Fuente: IMCO

Este cambio en la competitividad es importante si se considera que sólo se están modificando dos variables dentro del sistema de procuración de justicia y uno de los 10 factores de competitividad considerados en el modelo. De reducir la impunidad y los índices delictivos, México podría aumentar la inversión per cápita en 3% anual o en 16% para el 2009 (el último año que comprende el estudio). Mientras los delincuentes sepan que la probabilidad de que se les investigue o se les detenga es cero, y que su caso no llegará nunca al juez, la delincuencia seguirá creciendo, no importa lo severas que puedan ser las penas. Se requiere que los delincuentes tengan en cuenta que corren peligro de ser aprendidos y condenados, al tiempo que la población tenga confianza para denunciar. México necesita asignar los recursos necesarios y modificar las leyes para dar respuesta, a lo que es sin duda es la principal demanda ciudadana y la mayor fuente de infelicidad y preocupación de la población. El crimen tiene que dejar de ser uno de los principales negocios en nuestro país para permitir a otros negocios crecer y detonar la competitividad. La nueva administración y los pasos que ha mostrado, determinados a combatir el crimen son un buen momento para empujar las reformas a todo el sistema de procuración de justicia. México ya no aguanta el costo de la inseguridad, es hora de revertir la tendencia hacia la baja que ha experimentado el país en esta materia en los últimos años. Esta es quizá la forma más visible en el corto plazo de mejorar las condiciones de vida de todos los mexicanos.