Resolviendo conflictos entre el estado, las empresas mineras, las comunidades campesinas y los organismos de la sociedad civil
Este informe se presenta tal como se recibió por el CIID de parte del o de los becarios del proyecto. No ha sido sometido a revisión por pares ni a otros procesos de evaluación.
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Esta obra se usa con el permiso de CooperAcción. © 2004, CooperAcción.
Resolviendo conflictos entre el estado, las empresas mineras, las comunidades campesinas y los organismos de la sociedad civil
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Juan Aste Daffós (Grupo ECO) José De Echave Cáceres (CooperAccion)
Manuel Glave Testino (GRADE)
Mayo - 2004
Este informe se presenta tal como se recibió por el CIID de parte del o de los becarios del proyecto. No ha sido sometido a revisión por pares ni a otros procesos de evaluación. Esta obra se usa con el permiso de CooperAcción. © 2005, CooperAcción.
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú Documento de trabajo publicado con el auspicio de la: Iniciativa de Investigación sobre Políticas Mineras (IIPM) del Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo (CIID) del Canadá.
© Grupo de Análisis para el Desarrollo, GRADE CooperAccion Grupo de Investigaciones Económicas - ECO
ISBN: 9972-615-31-6
Depósito Legal N°: 1501012004-2884
Impresión: GRAFAM E.I.R.L. Foto cubierta: CooperAccion
Impreso en Lima, Perú Mayo de 2004 Av. Del Ejército
2
1870, San Isidro, Lima
INDICE
Páginas
PARTE
abordaje de los procesos de concertación ................................................
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..................................................................................................
9
..................................................................................................
9
Preguntas preliminares ............................................................................................ Conceptos claves ..................................................................................................
9
21
9
El
1:
problema Breve marco conceptual El
1 2
¿,A
qué nos remite el análisis de procesos multiactores .............................
9
para la cogestión socio-ambiental? 2 2 ¿,Qué hace viable un proceso de concertación? ............................................ 14
Los procesos de concertación en el Perú ........................................................
PARTE II: 1.
17
Experiencias mineras de intercambio y concertación .......................................... 17 Caso 1: La Oroya ......................................................................................................... 17 Caso 2: Ti ntaya ............................................................................................................
18 Caso 3: Ya nacocha ..................................................................................................... 21 Caso 4: Huarmey ........................................................................................................ 24 Caso 5: San Marcos ................................................................................................... 26 Caso 6: El Lago Chinchaycocha............................................................................... 28 2. Balance de los conflictosy procesos de concertación ...........................................
PARTE III:
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Participación de los actores: naturaleza, roles y relaciones ...................... 37
Natur aleza de los actores principales ....................................................................................... Lago Chinchaycocha ......................................................................................................... Empresas hidroenergéticas ................................................................................. Empresas mineras ................................................................................................. Comunidades del entorno del lago ...................................................................... Los rol es de los actores ................................................................................................................ Las relaciones entre los actores ................................ ...................................................... .........
37
Balance
46
Bibliografía
47
.
38 38 39 42 43 44
Procesos de concertación en zonas mineras en
el
Perú
Tabla de abreviaturas
4
CAR
Comisión Ambiental Regional (Brazo descentralizado del CONAM
CELA
Canadian Environmental Law Association
CMA
Compañía Minera Antamina
CMD
Comisión Multisectorial Descentralizada
CONACAMI
Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería
CONAM
Consejo Nacional del Ambiente
CORECAMI
Coordinadora Regional de Comunidades Afectadas por la Minería
DGAA
Dirección General de Asuntos Ambientales
DGM
Dirección General de Minería - MEM
DIGESA
Dirección General de Salud Ambiental
EIA
Estudio de Impacto Ambiental
EMCBC
Consejo Ambiental de Minería de la Columbia Británica
Gil
Grupo Técnico Integrado
INRENA
Instituto Nacional de Recursos Naturales
MEM
Ministerio de Energía y Minas
MYSRL
Minera Yanacocha S
PAMA
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
PCM
Presidencia del Consejo de Ministros
-
MEM
R L
Presentación
fines de la década de los noventa, América Latina se convirtió en la principal región receptora de inversiones mineras. En el Perú, a partir de 1992 se inició luna intensa actividad de exploración, se transfirieron empresas y proyectos mineros del Estado al sector privado y se reactivó la producción minero-metalúrgica. Entre 1992 y el 2007, se proyectó una inversión superior a los 10 mil millones de dólares en el sector minero, otorgándole al Perú una imagen internacional de distrito minero, particularmente de oro y cobre.
1999, los derechos mineros vigentes ocupaban el 12,2% del territorio del Perú. Actualmente, las empresas mineras abarcan más de 13 millones de hectáreas comprometiendo las tierras de unas 3,200 comunidades campesinas y nativas, así como de un número creciente de poblaciones que en muchos casos desconocen sus derechos a la propiedad, la libre negociación para obtener compensaciones por el uso de sus tierras yla protección de sus recursos naturales. En
Esta nueva situación, ha hecho que los diferentes actores involucrados como el Estado, las Empresas Mineras, las Comunidades Campesinas y las Organizaciones de la Sociedad Civil se confronten en relaciones de gran desigualdad y con percepciones distintas y enfrentadas que hacen difícil la construcción de objetivos comunes de desarrollo. En este contexto, los diferentes roles que los actores deben asumir, así como la construcción de nuevos instrumentos y espacios de trabajo conjunto, apuntan a institucionalizar el manejo de los conflictos tomando con mayor responsabilidad el desafío de la concertación y la cogestión para el desarrollo de las regiones de influencia de la actividad minera. En este documento presentamos las limitaciones y condiciones que posibilitarían pasar del conflicto a la concertación ya la cogestión, teniendo en consideración experiencias peruanas. La base teórica para el presente trabajo es el estudio titulado Procesos
Multi-Actores para la Cogestión de Impactos Mineros en Perú, cuyo objetivo central fue generar condiciones para viabilizar procesos de concertación entre los diferentes actores de la Sierra Central, hacia el logro de una gestión ambiental orientada al desarrollo sostenible de la región. El estudio se centró en los procesos multiactores previamente existentes en el Lago Chinchaycocha. En la primera parte del documento se describe el marco conceptual que permite analizar el paso de una situación conflictiva hacia una de cogestión. En una segunda parte, se realiza un balance de los procesos de concertación que se han llevado a cabo en diferentes regiones del Perú. Finalmente, a la luz de los casos expuestos, se realiza el análisis de la naturaleza de los actores (especialmente para el caso del lago
Chinchaycocha), de los roles que cumple cada uno y de la relación entre ellos, para finalmente, presentar un balance de las lecciones aprendidas que sirvan de referencia metodológica para su aplicación en espacios multiactores.
Queremos agradecer a todos quienes nos facilitaron la investigación a lo largo de cerca de dos años de trabajo. En primer lugar, a los miembros del Comité Asesor que se
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
constituyó con el objetivo de mantener un enfoque multisectorial e imparcial durante el estudio. El Comité estuvo integrado por el Ing. José Mogrovejo, en representación de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo, el Dr. Manuel Pulgar - Vida¡, en representación del sector de las organizaciones no gubernamentales, el Sr. Miguel Palacín, en representación de las organizaciones de las comunidades afectadas por la minería en la región de la sierra central, el Ing. Rudy Valdivia, en su calidad de Jefe de la Reserva Nacional de Junín y en representación del INRENA, el Sr. Carlos Rojas, en su calidad de Secretario Ejecutivo de la Comisión Ambiental Regional Andino - Central y en representación del CONAM, y el Ing. Julio Bonelli, en representación del Ministerio de Energía y Minas. Queremos resaltar la disposición de todos ellos para participar en una serie de reuniones de trabajo que nos permitieron evaluar y revisar la ejecución del estudio. Igualmente, las dirigencias de las nueve Comunidades Campesinas que circundan el Lago Chinchaycocha, junto con sus organizaciones regionales (la CORECAMI Pasco y la CORECAMI Junín), participaron en una serie de talleres de trabajo y nos permitieron conocer de cerca su problemática y su percepción sobre los principales ejes programáticos de la gestión ambiental de su territorio. El Ing. Levi Albornoz, de la Compañía Minera El Brocal, participó actívamehte en varias reuniones y realizó una serie de observaciones y recomendaciones a lo largo del estudio. Finalmente, pero no menos importante, el estudio se benefició con la participación y contribución de los representantes de los gobiernos locales y regionales, así como del equipo de trabajo que tuvo a su cargo la elaboración del PlanySistema de Gestión Ambiental Chinchaycocha. Los investigadores tuvimos la suerte de contar con la asistencia técnica de la economista Marisol Inurritégui, Investigadora Asistente del Grupo de Análisis para el Desarrollo, quien tuvo a su cargo además la revisión y edición final de este documento de trabajo. Junto a ella debemos mencionar la colaboración de Gustavo Zambrano y Maribel Chávez de Cooperaccion, y de Edwin Alejandro del Grupo de Investigaciones Económicas - Eco. En dos momentos a lo largo del estudio el equipo de trabajo tuvo la oportunidad de recibir los insumos y comentarios de Ginger Gibson y Norma Gonzáles, Consultoras de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), quienes participaron además en seminarios y espacios de diálogo multiactores tanto en la sierra central como en Lima.
Finalmente, el trabajo no podría haberse realizado sin el apoyo y acompañamiento de Cristina Echavarría y Patricia Gonzáles, responsables de la Iniciativa de Investigación sobre Políticas Mineras (1IPM) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), con sede en Montevideo, Uruguay.
Ciertamente cualquier erroru omisión es de responsabilidad exclusiva dedos autores, quienes esperamos que este documento de trabajo sirva como insumo para el diálogo y debate sobre las condiciones bajo las cuales el desarrollo de la minería en el país, puede ir de la mano con el desarrollo sostenible a nivel local y regional.
Los Autores
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Foto: CooperAccion
A
pesar de la contaminación ambiental generada por los humos de la fundición de La Oroya, niños viven felices en su vida cotidiana.
Foto: CooperAccion
En Morococha, cancha de relave es utilizado como cancha de fulbito.
PARTE
1:
EL ABORDAJE DE LOS PROCESOS DE CONCERTACIÓN
El
problema
El crecimiento de la inversión minera en los'90 ha significado mayores impactos ambientales y, a la vez, la multiplicación de conflictos socio-ambientales. La existencia de una enorme asimetría en estos conflictos ha hecho que resurja ese espíritu de confrontación que ha caracterizado históricamente la relación entre comunidades campesinas y empresas mineras en el Perú. En este marco, el Estado ha intervenido como un actor comprometido con la inversión privada, pero ha mostrado enormes limitaciones para viabilizar los conflictos, limitándose a convocar, por ejemplo, a comisiones multisectoriales a través de instituciones como el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). El CONAM es una institución sin carácter resolutivo que sólo emite recomendaciones y por lo tanto, los acuerdos que promueve entre los actores no son vinculantes. En consecuencia, es importante sistematizar casos de conflictos que han ido surgiendo en los últimos años y evaluar los procesos a partir del marco teórico del manejo de conflictos con el fin de entender los procesos multiactores y derivar lecciones sobre las condiciones que puedan propiciar procesos de concertación y cogestión en diferentes zonas del país.
Breve marco conceptual 1. Preguntas
preliminares
¿Bajo qué condiciones se viabilizan procesos de concertación y cogestión en conflictos socioambientales vinculados a la relación minería- comunidades? ¿Cómo pasar del enfoque confrontacional al de transformación de conflictos? ¿Las instituciones y las organizaciones sociales confían en sus representantes?
¿Los actores involucrados aprenden nuevos retos que después puedan aplicar a diversas situaciones?
¿La concertación es un cambio de cultura?
2. Conceptos claves 2.1 ¿A qué nos remite el análisis de procesos multiactores para la cogestión socio-ambiental?
La teoría del manejo de conflicto ha ido evolucionado desde el concepto "Confliet Settlement" (Fisher, 1981), que propone una metodología para generar las condiciones de una situación "win-win" (ambas partes ganan) en una negociación; pasando por el enfoque de resolución de conflictos a través del concepto de prevención (Burton, 1990) que promueve espacios de concertación indagando en las causas estructurales del conflicto; hasta la propuesta teórica de la transformación del conflicto (Lederach, 1986) que involucra la concepción del balanceo de poder y los cambios sociales sustanciales hacia una cultura de paz.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
MARCO TEORICO METODOLOGICO
Conflict settlement: negociación "los dos ganan". 1. Teorías sobre el Manejo de Conflictos.
2. Análisis de Interesados.
Resolución de conflictos: gestionar el conflicto.
Transformación de conflictos: balanceo del poder. Transformar contexto y actores.
Sistema de decisiones. Interesados. Intereses, características y circunstancias de los interesados. Patrones y contextos de interacción entre interesados.
J Estos marcos conceptuales no son excluyentes porque aportan elementos y criterios conceptuales y metodológicos que pueden aplicarse para viabilizar los conflictos hacia un espacio de entendimiento o concertación.
Así, el análisis de procesos multiactores para la cogestión ambiental remite a los métodos del manejo de los recursos naturales en colaboración y al concepto de manejo del conflicto. Este es un proceso intenso de comunicación, interacción y transformación que debe conducir a un cambio positivo.
El manejo del conflicto
está asociado con la necesidad de tomar medidas para investigar sus fuentes y crear condiciones con el fin de que el comportamiento de los actores se rija por
relaciones valoradas y colaborativas (Burton y Dukes, 2000). También, el proceso de manejo del conflicto involucra el conjunto de técnicas utilizadas para prevenir el desarrollo de situaciones conflictivas para impedir que se conviertan en comportamientos destructivos, analizando sus causas en un espacio concertado. (Christopher Mitchell, citado por Pablo Ortiz, 1999). En esta reseña de enfoques se considera el análisis de los interesados como el instrumento metodológico del manejo de conflictos y de los procedimientos de negociación, aplicable al problema cuando el conflicto no se manifiesta, así como cuando el conflicto se está desarrollando.
El análisis de los interesados es un método utilizado para establecer los diferentes intereses y relaciones de poder con el objetivo de identificar quién es el afectado por los patrones actuales de manejo de los recursos naturales y determinar quién puede influir en esos patrones (Ramírez R., en Buckles, cap. 5, 2000). Asimismo, "el análisis de los interesados se puede definir como un método para comprender un sistema identificando a los actores o interesados fundamentales en el sistema y evaluando sus respectivos intereses en ese sistema" (Grimble, 1995). Según, Susskind y Cruikshank (1987), en la evaluación de conflictos es previsible encontrar cuatro tipos de interesados: los que tienen derecho a la protección legal, los que tienen
>O
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
PROPUESTA 9 Los sistemas de solución de disputas que implican el empleo de mediadores y requieren que los contendientes dejen de negociar acerca de "posiciones" para negociar en relación con "intereses".
El análisis de los interesados debe abordar tres dimensiones relacionadas entre sí: la naturaleza del problema, sus límites y quiénes "tienen el problema".
PROPUESTA 8
PROPUESTA 2
Los procesos en colaboración siguen tres pasos principales: la definición del problema, la formulación de directrices y la ejecución.
Las probabilidades que tiene un interesado de ser tomado en cuenta y participar dependen de varios atributos que incluyen el poder, la urgencia y la legitimidad.
i
I
PROPUESTA 7
PROPUESTA 3
Los interesados entran en una negociación cuando se considera que ésta es una mejor opción que lo que pueden esperar obtener "lejos de la mesa de negociaciones" (MOAN).
Todo grupo u organización que busque convocar a otros interesados deben primero analizar sus propias funciones y objetivos y sus relaciones con aquellos interesados que quiere invitar.
i PROPUESTA 4
PROPUESTA 6 Los interesados eligen entre tres diferentes
clases de procedimientos para abordar los conflictos sociales: la toma conjunta de decisiones, la toma de decisiones por un tercero y la acción independiente.
Los atributos de los interesados dependen de las redes sociales a las que pertenecen y de las múltiples funciones que desempeñan.
PROPUESTA 5 identificables los interesados, pero aquellos dotados de conocimientos y capacidad son quienes participan
Tal vez sean
como "actores sociales".
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
influencia política, los que tienen poder para negociar acuerdos en bloque y los que cuentan con la simpatía del público. Las diferentes percepciones de los interesados sobre los problemas permiten, a su vez, identificar diversas causas del conflicto, y constituye una fuente de información y conocimientos en el diseño de alternativas de solución. La precisión de los problemas y su priorización se realiza tomando en cuenta las diferencias de género y de las clases sociales, ambos aspectos mantenidos ocultos en varias sociedades.
Además, el análisis utiliza diversos métodos de investigación participativa como la investigación-acción, la evaluación participativa rural, el análisis de género y de las diferencias de intereses de clases y relaciones de poder. Este análisis pueden realizarlo investigadores externos, o los mismos interesados, como un método participativo funcional al manejo de conflictos: "cuando los interesados llegan a reconocer por sí mismos los intereses y las diferencias estratégicas que los conectan entre sí, pueden surgir nuevas oportunidades de convertir el conflicto en colaboración" (Buckles y Rusnak, 2000). Para Ramírez, la secuencia de pasos para el análisis está determinada por objetivos precisos:
Identificar el propósito principal del análisis; Llegar al conocimiento del sistema y de quiénes toman las decisiones;
Identificar a los principales interesados; Investigar los intereses, características y circunstancias de los interesados; Identificar los patrones y contextos de la interacción entre los interesados; y Definir las opciones para el manejo.
Las etapas principales en dicho análisis son: 1.
Definir el problema;
2. Analizar las restricciones y oportunidades; 3. Acordar un plan de acción.
Esta guía tiene que sustentarse en los siguientes principios básicos para su aplicación:
El pluralismo, ya que en los conflictos hay diferentes percepciones del problema, límites e interesados.
El análisis sistémico, porque vincula la naturaleza del problema, sus límites y los actores afectados.
El equilibrio de poder, porque "el reto es aumentar la capacidad de los grupos marginados de usar su poder con eficiencia para hacer que los manifiestamente poderosos participen en una negociación real. Éste es el reto que pone a prueba los límites de los métodos de manejo de los recursos naturales en colaboración y muestra por qué es tan dificil una colaboración auténtica" (Buckles y Rusnak, 2000). Para fortalecer al actor local, es necesario elevar la autoestima de las comunidades, aumentar su conciencia crítica, promover las relaciones equitativas dentro de la misma, mejorar la capacidad para resolver los conflictos internos, fortalecer la organización, obtener información y ampliar sus conexiones (Co-desarrollo, "Guía para facilitar un proceso transformador").
Asimismo, deben considerarse los análisis de género, intereses de clase y cuenca desde una visión del desarrollo sostenible, así como realizar investigación y comunicación como elementos catalizadores del aprendizaje social.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Finalmente, el esquema metodológico para abordar la investigación de un proceso multiactores que va del conflicto a la concertación y la cogestión es el siguiente:
ESQUEMA METODOLOGICO Análisis del Conflicto
/
/
Origen Naturaleza Dimensión Causas/ Proceso Actores, necesidades, posiciones, intereses y demandas Relaciones de Poder e Influencias
/
Análisis de Género
Análisis del Manejo del Conflicto Las estrategias obstáculos, oportunidades, avances y retrocesos Condiciones para la concertación
Análisis del Proceso de Concertación
/
/
Convocatoria Diálogo Actores e intereses Requerimientos Agenda común Negociación Acuerdos concertados Plan
/
/
/
/ /
Análisis de la Sostembilidad
Análisis del Proceso de Cogestión Requisitos/ Mecanismos
/
institucionales Participación de los actores Requerimientos Procesamiento de disputas
/
/
r
4
El punto de partida es analizar la evolución de las posiciones e intereses de los actores y el contexto en que se da el conflicto, con el objetivo de comprender las razones por las que los interesados optan por la toma conjunta de decisiones (negociación y mediación) o por una acción independiente (lucha, retirada y coordinación tácita).
La decisión de los actores por el diálogo, la negociación y/o la concertación pasa por evaluar las respuestas a las siguientes preguntas: ¿Se pueden identificara los interesados claves para que
inicien las negociaciones?
¿Existe un equilibrio de poderes? ¿Se puede encontrar un vocero
legítimo en cada grupo?
¿Hay plazos realistas? ¿Es posible pasar de las posiciones y valores hacia intereses específicos?
¿La concertación o la negociación serán beneficiosos a la organización comunal?
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
A nivel de actores, el funcionario público
se preguntará si el ámbito de su competencia le permite participar en un proceso para crear consenso, mientras la empresa se interrogará si va a continuar por un período largo en los terrenos de la comunidad. Los comuneros y/o grupo de ciudadanos decidirán en relación a si será beneficioso a la organización participar en un proceso de concertación.
Pasar del enfoque adversarial a uno de colaboración o concertación, además de lograr un equilibrio de poderes y la legitimidad de los representantes está asociada con la ausencia de violencia previa y la gestación de una nueva institucionalidad local y nacional que intente canalizar los conflictos socio-ambientales. En consecuencia, un contexto democrático y participativo es la única vía para posibilitar la concertación de voluntades.
2.2 ¿ Quéhace viable un proceso de concertación?
Los convocantes para concertar son un representante del Estado ó un tercero privado y grupos o actores legitimados claves. No se debe imponer una agenda porque se limitan las posibilidades de concertación y el conflicto se hace más exacerbado. Tampoco se puede prescindir de las visiones locales acerca de las causas de los conflictos y sus posibles soluciones.
Buckles y Rusnak manifiestan que "si bien no siempre es posible alcanzar un consenso, un ejercicio del gobierno que sea más incluyente, transparente y eficiente puede ayudar a los grupos en conflicto a disminuir ciertas diferencias, encontrar puntos de confluencia y mejorar decisiones fundamentales que afectan su subsistencia". En cambio, el Estado peruano participa como un actor que busca resguardar los grandes flujos de inversiones y sólo cuando hay la presión social de un actor legitimado es que el propio Estado o la empresa, evaluando su costo-beneficio, asumen la negociación o concertación como una salida al conflicto. En contextos de bajo crecimiento económico, crisis política y corrupción institucionalizada, la participación del Estado como actor se acrecienta y con ello se intensifica el conflicto. Sin embargo, las demandas sociales por una participación ciudadana informada en la toma de decisiones y la experiencia positiva de fomentar desde el Estado estructuras transparentes y participativas en el manejo de los recursos naturales puede servir como un ejemplo de la viabilidad de los procesos de concertación, aunque hay retos mayores como el referido al diseño de estrategias de comunicación y capacitación que aumenten las capacidades de las comunidades. En un proceso de concertación, es importante considerar el equilibrio que debe existir entre la asunción de los temas de fondo y la garantía de un proceso transparente y equitativo, así como entre la eficiencia en la obtención de resultados y la mayor participación de los interesados y finalmente, entre el aumento de los conocimientos vía la investigación y la generación de empoderamiento. Existe la necesidad de profundizar el uso del enfoque y la metodología de transformación de conflictos, particularmente en sociedades con enormes desigualdades y una violencia de carácter estructural.
La cogestión,
a su vez, involucra un plan concertado que supere el enfoque adversarial producto del antagonismo histórico, trabajar para generar un equilibrio de poderes, la participación de representantes legitimados por sus bases, así como seguridad jurídica y vigilancia en el cumplimiento de lo consensuado. La diferencia está en la voluntad política y la disposición de los actores de participar en la administración compartida de un plan concertado de actividades en el que los actores, particularmente el más débil, deben disponer del asesoramiento técnico y la capacitación respectiva para monitorearlas y evaluar sistemáticamente la evolución de los indicadores de referencia establecidos con el fin de cumplir con los objetivos socioeconómicos y ambientales comprometidos. La disposición de los actores para superar las disputas es clave en la cogestión.
/4
Vista tradicional de viejos mineros en La Oroya.
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PARTE
11:
LOS PROCESOS DE CONCERTACIÓN EN EL PERÚ
1. Experiencias mineras de intercambio y concertación Caso 1: La Oroya El complejo de La Oroya entró en operaciones el año 1922, luego que la empresa norteamericana Cerro de Paseo Corporation decidiera reubicar su fundición en una zona estratégica de la sierra central del Perú. Posteriormente en la década del 70 fue estatizada, pasando a integrar el conjunto de unidades de la empresa pública Centromin Perú. Finalmente y como parte del proceso de privatización de Centromin Perú, el complejo metalúrgico de La Oroya fue vendido a la empresa norteamericana Doe Run el año 1997.
A partir
de 1998, las organizaciones sociales de la provincia de Yauli-La Oroya comenzaron a proponer la necesidad de crear espacios de intercambio y concertación multiactores para encarar la solución de los diversos conflictos e identificar temas claves que permitan un trabajo sostenido de promoción del desarrollo.
Las actividades realizadas inicialmente estuvieron centradas en contar con diagnósticos, tanto en el tema ambiental como económico, y sensibilizar a los diferentes actores de la provincia en la
importancia de desarrollar un trabajo coordinado. En mayo de 1999, se realizó la celebración de la semana del Medio Ambiente congregando a representantes de los municipios, empresas minero-metalúrgicas, sectores estatales (educación, salud, agricultura, policía nacional), medios de comunicación y líderes de las organizaciones sociales.
A inicios del 2000, se llevó a cabo el primer Taller de Concertación que dio lugar a la creación de la "Mesa de Concertación Provincial". Este evento tuvo como objetivo central que los diferentes actores dispongan de espacios de intercambio y concertación en torno a los temas centrales del desarrollo de La Oroya, gestionando un Plan Integral de Desarrollo. En el Taller se conformaron tres subcomisiones de trabajo: Salud y Gestión Ambiental; Desarrollo Urbano y Desarrollo Económico. En la Mesa de Concertación participaron el Comité del Vaso de Leche, Comité de Defensa, Asamblea Popular, Asociación de Delegados Ambientales, Empresa Doe Run, PRONAMACHS,
Ministerio de Agricultura, EMSAPA, ESSALUD, Municipalidad Provincial de Yauli, Municipios distritales y organismos no gubernamentales (ongs). La Mesa de Concertación fue reconocida por el Proceso Nacional de Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Dicho reconocimiento dinamizó las coordinaciones con los representantes de la Mesa Departamental (Foncodes, Caritas y el Gobierno Regional). Además, cuenta con un Plan Estratégico Concertado Provincial para el período 2003-2006.
Identificación de problemas Los primeros problemas que se identificaron en el proceso fue que las subcomisiones habían
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
alcanzado diversos niveles de desarrollo en el trabajo. Por esta razón, los planes trazados no se cumplían a tiempo.
Algunos de las tareas cumplidas fueron: Estudio de Dispersión para la Provincia de Yauli; Estrategia general de intervención; Plan de Recuperación Ambiental Provincial; Mejora de suelos agropecuarios. Otro de los problemas identificados fue la escasa preparación y experiencia de los diferentes actores involucrados en el proceso de concertación. También, la debilidad orgánica de las organizaciones participantes, lo que provocó un escaso compromiso y aporte al desarrollo de iniciativas. Además, cabe destacar el poco interés de las diferentes empresas minero-metalúrgicas de la zona y de la propia Municipalidad Provincial de La Oroya.
Balance y perspectiva La Mesa de Concertación representó un esfuerzo inicial de trabajo coordinado entre los diferentes actores de la provincia que ha "sembrado" la idea de concertación y trabajo conjunto, lo que ha permitido un acercamiento inicial entre las diversas instituciones. Es importante señalar que este espacio de trabajo concertado se encuentra todavía en una etapa de fortalecimiento buscando modificar los estilos tradicionales de trabajo, superando diferencias e identificando objetivos comunes de desarrollo.
Sin embargo, este esfuerzo de concertación ha sido revertido parcialmente con el conflicto generado por la empresa Doe Run al aumentar las emisiones de contaminantes (plomo, arsénico, cadmio y dióxido de azufre) al ambiente y constatarse el grave impacto en la salud de los niños, madres gestantes y población en general. Esto significó la formación del Movimiento por la Salud de La Oroya, MOSAO, conformado por organizaciones sociales, instituciones y ONGs, que reivindican el derecho a la salud y aun ambiente sano y exigen se cumpla el objetivo de reducir las emisiones a través de acciones que deberían estar especificadas en el PAMA para instalar la (s) planta (s) ácido sulfúrico.
Lo más grave es que, por problemas económico-financieros, Doe Run ha cesado, entre setiembre y diciembre del 2003, a 236 trabajadores que se suman a los más de 200 que fueron retirados previamente. Peor aún, por razones tecnológicas y económicas no resueltas desde 1997, la empresa no está en posibilidad de cumplir con el PAMA y el pasado mes de febrero de 2004 ha solicitado una nueva modificación del mismo, lo que implica que se extendería el plazo de los compromisos adquiridos del 2006 al 2011. Todo esto ocurre cuando una auditora ambiental, a pedido del Ministerio de Energía y Minas (MEM), había verificado un aumento de la producción y la contaminación del complejo entre 1995 y el 2002. A diciembre del 2003, los niveles de contaminación se habían elevado con un impacto de dimensiones alarmantes en la salud y la producción agropecuaria. (SVS Ingenieros S. A. y Golder Associates Brasil Ltda., 2003). La dependencia económica de la población respecto de la empresa, el poder de ésta, y un Estado muy permisivo, han ampliado la asimetría del conflicto y hacen inviable la concertación en el corto plazo.
Caso 2: Tintaya La empresa minera Tintaya de propiedad del Estado peruano, inició sus operaciones en abril de 1985. En la década de los noventa, iniciado el proceso de privatización, fue vendida al consorcio norteamericano Magma Copper Company por 215.7 millones de dólares y la entrega de 55 millones de dólares en títulos de la deuda externa peruana. Luego de la venta, la empresa cambió su razón social a "Magma Tintaya S.A.".
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Después, Magma Tintaya S.A. fue absorbida por la empresa australiana Broken Hill Propietary (BHP), quien posteriormente se asoció con la británica Billiton, pasando a ser uno de los tres grupos más importantes de la minería en el mundo. Las operaciones en Espinar se denominan hoy en día
BHP-Billiton Tintaya. El desarrollo de la actividad minera en Espinar implicó, en algunos casos, que comunidades campesinas perdieran sus tierras por expropiación directa de parte del Estado peruano, como también por procesos de venta en los que las comunidades actuaron bajo presión y sin contar con una asesoría adecuada. Por ejemplo, en junio de 1981 el Estado aprobó una resolución directoral que expropió 2,368 hectáreas del sector Tintaya Marquiri a favor de la mina. Posteriormente, la comunidad tuvo que vender 1,263 hectáreas adicionales, lo que provocó que finalmente se quede con sólo 30 hectáreas.
A partir de 1996, los diferentes procesos de compra de tierras, que involucraron
a cinco comunidades de la zona, comenzaron a ser cuestionados, originándose una serie de reclamos hacia la empresa minera por parte de las comunidades. Se plantearon demandas sobre la validez de las transacciones realizadas y los impactos ambientales que venían generando las operaciones de la mina. Esta situación concitó la atención de la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) y las propias organizaciones de la localidad, que con la asesoría de organismos no gubernamentales apoyaron a las comunidades afectadas.
Identificación de problemas En un primer momento se desarrolló un diagnóstico participativo para precisar la situación y las principales demandas de las comunidades. Dado estos resultados, se realizó una evaluación de los procesos de compra y venta de tierras (inicialmente para las comunidades de Tintaya Marquiri y Alto Huancané) y una evaluación ambiental independiente en la zona de influencia de la mina. Asimismo, se realizó una encuesta que permitió medir las percepciones de las comunidades sobre su situación y la presencia de la empresa.
Las propias comunidades priorizaron los siguientes problemas:
Expropiaciones de tierras o malas negociaciones con la empresa minera. Impactos ambientales como consecuencia de las operaciones mineras. Denuncias de casos de violaciones de derechos humanos. Impactos sociales y culturales diversos. Además, con el apoyo de organismos como OXFAM América y el Canadian Environmental Law Association (CELA), se elaboró un informe sobre las prácticas realizadas por BHP-Billiton Tintaya. En junio de 2001, el informe fue enviado a la oficina de la Ombudsman en Minería de OXFAM Australia. Tres meses más tarde, en Espinar, se compartieron experiencias de trabajo en un taller con representantes de CELA y el Consejo Ambiental de Minería de la Columbia Británica (EMCBC). CELA y el EMCBC aportaron las experiencias para la creación de una Agencia de Monitoreo Ambiental Independiente, a partir del trabajo con comunidades afectadas en las provincias de Ontario y British Columbia, y la utilización del mecanismo de los Acuerdos de
Impactos y Beneficios.
Posteriormente, una representante de la oficina del Ombudsman de Minería de OXFAM Australia hizo una visita a las comunidades campesinas de la zona de Tintaya. Después, hubo una reunión en la ciudad de Lima en la que se convocó al conjunto de actores involucrados: BHP-Billiton, CONACAMI, CORECAMI, OXFAM América, CooperAcción y el Municipio de Espinar. Así, el mes de febrero de 2002, se inició, por acuerdo de todas las partes, un proceso de diálogo para buscar resolver los diferentes conflictos identificados.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Las comunidades campesinas integrantes del proceso de diálogo son básicamente las de Tintaya Marquiri, Alto Huancane, Bajo Huancane, Huano Huano y Alto Huarca.
En la primera sesión de la Mesa de Diálogo se acordó la conformación de cuatro comisiones de trabajo con relación a los siguientes temas: tierras, medio ambiente, derechos humanos y desarrollo sostenible.
Balance y perspectivas La Mesa de Diálogo de Espinar representa un esfuerzo interesante por intentar resolver los conflictos entre una empresa minera y las comunidades. El proceso de formación de la Mesa aporta además una pista de trabajo poco conocida y explotada por las comunidades: un proceso que parte de la necesidad de fortalecer la organización interna de las comunidades, la búsqueda de aliados, la elaboración de un expediente técnicamente sustentado que muestra la real magnitud de los conflictos, la identificación de espacios en el escenario internacional que puedan ejercer presión a las empresas mineras, entre otros aspectos. La experiencia de diálogo en Espinar es uno de los casos de concertación de mayor avance, que puede aportar a la construcción de instrumentos efectivos para la solución de los conflictos. Así, ésta se ha comenzado a compartir con diversos actores vinculados a la problemática minera en el Perú. Entre los avances que se han podido identificar, luego de dos años de comenzado este proceso, están los siguientes:
Los diferentes actores involucrados se han organizado para encarar el desafio del trabajo de la Mesa y las respectivas comisiones. Esto ha permitido que se conformen equipos de trabajo por actor, los cuales vienen desarrollando un aprendizaje importante que deberá permitir que sus respectivas organizaciones se fortalezcan y desarrollen capacidades en una estrategia que prioriza el diálogo y la búsqueda de consensos para la resolución de conflictos. Se han identificado, por consenso, los principales temas que vienen siendo trabajados por la Mesa de Diálogo; y se ha acordado una metodología que combina el trabajo en plenarias -con el apoyo de un facilitador externo- con el trabajo en las comisiones temáticas. Se ha logrado el compromiso y la participación permanente del conjunto de actores: comunidades de la zona, CONACAMI, ONGs nacionales e internacionales, municipio y funcionarios de la empresa. Se ha acordado que las comisiones de Medio Ambiente, Derechos Humanos y Desarrollo Sostenible serán espacios de trabajo permanente que trascienden el horizonte de la Mesa.
Resultados concretos de las comisiones: (1) En el tema de tierras, se han identificado y adquirido diferentes predios que permitirían reubicar a un número de familias de la comunidad de Tintaya Marquiri. Además, se ha avanzado en definir la propuesta "reubicación con desarrollo", cuyo significado es que la entrega de tierras estará acompañada de la implementación de planes de desarrollo por comunidad. (2) En cuanto al tema del medio ambiente, se ha realizado un monitoreo ambiental conjunto que permite tener un diagnóstico de línea de base. (3) Además, se ha puesto en marcha un plan de acción frente a situaciones de riesgo ambiental eventual y se viene entregando agua potable a las comunidades. (4) Finalmente, se cuenta con un informe sobre los casos de violaciones de derechos humanos, elaborado por el Instituto de Defensa Legal
(IDL). Sin embargo, también se han identificado, en el proceso, los siguientes riesgos:
La lentitud en los avances ha generado incertidumbre entre los actores sobre la eficacia del proceso.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Todavía persisten niveles de desconfianza en ciertos estamentos de los diferentes actores involucrados en el procesos. En el desarrollo del proceso, las estructuras organizativas de las comunidades han demostrado algunas debilidades, que se han expresado en un inadecuado e irregular funcionamiento, defectuosa transmisión de la información a sus bases, demora en la toma de acuerdos, entre otros aspectos.
No
se evaluó adecuadamente los recursos y las capacidades que se necesitan para encarar un proceso de esta envergadura. Pese a los esfuerzos que realizan las comunidades, todavía se perciben marcadas inequidades en el proceso y se plantea la necesidad de redoblar esfuerzos para lograr resultados satisfactorios para las poblaciones afectadas.
El mapa del conflicto socio ambiental se ha ampliado de manera significativa en Espinar. Por ejemplo, la extensión de las actividades de la empresa BHP Billiton y la construcción y puesta en marcha de una nueva cancha de relaves en otra cuenca, la de Cañipía, ha provocado la reacción de las comunidades de esa zona que se oponen a que la nueva cancha entre en operación por los posibles impactos ambientales que ocasionaría. Igualmente, existen demandas de las zonas urbanas de la provincia, las cuales vienen siendo canalizadas por el Municipio Provincial habiéndose firmado un Convenio Marco en septiembre de 2003.
Caso 3: Yanacocha Minera Yanacocha SRL (MYSRL) es una empresa productora principalmente de oro. Actualmente, explota los yacimientos de Carachugo (desde 1993), Maqui Maqui (1994), San José (1996), Yanacocha (1997) y La Quinua. Esta empresa está constituida bajo un contrato de riesgo compartido, o joint venture, entre la empresa estadounidense Newmont Mining Corporation (51.35%), el grupo nacional Buenaventura (43.65%) y la International Finance Corporation (IFC) del Banco Mundial (5%). Newmont es el segundo productor de oro a nivel mundial y el primero de los Estados Unidos; la Cía. de Minas Buenaventura es propiedad del Grupo Benavides; mientras que el IFC es el representante del Banco Mundial al interior de la empresa.
El área de influencia directa de sus actividades mineras está constituida por 32 caseríos o agrupamientos poblacionales (que tienen entre 12 y 180 familias con propietarios individuales de parcelas); por la cooperativa de trabajadores Atahualpa - Jerusalén o Granja Porcón; y por la única comunidad campesina en la zona llamada Tual-Negritos. Tiene una extensión de 112,600 hectáreas con una población rural que, en 1999, llegó a los 11,630 habitantes.
El área rural de influencia de Minera Yanacocha SRL está ocupada predominantemente por productores agropecuarios individuales que se dedican mayormente a la ganadería de vacunos, y en menor medida a la de ovinos y animales menores. Complementariamente, estas familias se dedican al cultivo de la papa, teniendo menor importancia los cultivos del trigo, maíz, arvejas y habas.
Identificación de problemas Se han identificado cuatro grandes conflictos socio-ambientales en torno a las operaciones de Minera Yanacocha. La subvaloración del precio de la tierra al inicio, conjuntamente con expectativas de devolución de los terrenos y de conseguir un puesto de trabajo en la empresa, constituyó el primer problema que enfrentaron los campesinos, que vendieron sus tierras a MYSRL.
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Sobre todo entre representantes de las comunidades y la empresa minera.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
La reacción de los campesinos afectados se dio de manera dispersa, aunque creciente, en la medida que gastaban los montos cobrados y se empobrecían. Así, la Iglesia, a través de su Obispado, decidió asumir la defensa de las poblaciones afectadas, buscando una indemnización que compense el bajo precio recibido.
La empresa acordó con el grupo de campesinos disconformes, y el aval de la Iglesia, constituir un fondo de crédito, dejándose de lado un pago adicional por los terrenos. Sin embargo, sin una adecuada capacidad de gestión de recursos e información de mercados, los campesinos han tenido problemas para pagar sus deudas, mientras la Iglesia ha quedado limitada para enfrentar el nuevo problema.
El segundo problema aparece, desde inicios del 2000, con la contaminación por metales pesados de la piscigranja Porcón y los ríos San Miguel y Jequetepeque; así como la producida sobre el río Llaucano en enero del 2000 y del 2001, y el río Grande entre abril y marzo del 2001. Asociado con la contaminación del agua, está el problema de la desconfianza en el monitoreo de la calidad del agua potable para la ciudad de Cajamarca, dado el poder y el nivel de influencia de la empresa en las autoridades locales.
El conflicto se inició cuando, en enero del 2001, la población reacciona debido a que MYSRL vuelve a contaminar el río Llaucano, afectando 12 mil truchas y un número no determinado en el río. La empresa se negó a asumir su responsabilidad pero ofreció, simultáneamente, indemnizar con la instalación de una piscigranja en un lugar fuera del río Llaucano. La alternativa para viabilizar el conflicto fue la concertación para realizar un monitoreo independiente sobre la calidad del agua, debiéndose implementar para ello un laboratorio financiado por la empresa, cuya administración estaría en manos de un grupo de profesionales idóneos vinculados al Frente de Defensa Departamental y a la Comisión Multisectorial promovida por el Municipio Provincial.
El tercer problema fue originado el 2 de junio del 2000 por el derrame de 151 kg. de mercurio en Choropampa. Esto fue causado por la ausencia de control y planes de contingencia, tanto de MYSRL para el manejo del mercurio hasta su embarque en camiones, así como de la contratista RANSA en el transporte del mismo.
El conflicto
se agudizó por la falta de reacción de la empresa minera y las propias autoridades de salud de la zona quienes, al diagnosticar una epidemia de rubéola y darle a la población el tratamiento para dicha enfermedad, hicieron que se retarde en 10 días la atención de los afectados, antes de reconocer que se trataba de una intoxicación aguda por mercurio con posibles efectos crónicos. La difusión del hecho encontró rápidamente solidaridad frente a la inadecuada conducta de la empresa y las autoridades.
El hecho evidenció la falta de un plan de contingencia de la empresa, una deficiente atención de los intoxicados y la estadía forzada de los niños en la escuela sin realizar una evacuación temporal. La alternativa unilateral de MYSRL fue indemnizar a los afectados por los daños presentes y futuros, de acuerdo con la cantidad de mercurio en la orina y los días de tratamiento recibidos, bajo contratos donde se excluye expresamente la responsabilidad de la empresa en el derrame. Esto transgrede las recomendaciones del informe de la Oficina del Ombusdman y asesor en materia de observancia (CAO en inglés) de la Corporación Financiera Internacional, entidad que forma parte del Banco Mundial. Dicha institución reconoció la responsabilidad de MYSRL en el hecho y recomendó la participación comunitaria informada con relación al monitoreo del estado de la salud en las poblaciones afectadas, el monitoreo y remediación ambiental, el impacto de las medidas de desarrollo comunitario y la evaluación de las medidas de indemnización que se acuerden. Finalmente, el cuarto problema se dio por el intento de MYSRL de explotar el Cerro Quilish, el cual posee un ecosistema de riachuelos donde se originan las subcuencas del río Grande y el río
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Porcón que, a su vez, abastecen de agua a los campesinos en el área rural y va hacia la ciudad de Cajamarca. Por esta razón, el Cerro Quilish es un símbolo benefactor y protector de los campesinos y la ciudad. Así, este caso no sólo es un problema de la potencial contaminación del agua y la consecuente reducción de su disponibilidad, sino que también existe una connotación cultural.
El conflicto se inició cuando representantes de la empresa convocan, el 14 de octubre de 1999, al alcalde de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, al presidente transitorio de la región y a algunos periodistas y delegados campesinos, para una exposición técnica en el mismo Cerro Quilish, con el fin de despejar dudas sobre la probable contaminación que se produciría. Sin embargo, ese día se movilizaron cientos de ronderos y frustraron dicha reunión. Frente a este hecho y a la creciente movilización campesina, el 5 de octubre del 2000, la Municipalidad Provincial emite la ordenanza municipal 012-2000-CMPC, declarando al Cerro Quilish y las microcuencas de los ríos Porcón y Grande como "Zona Reservada Protegida Municipal Provincial". La empresa ha cuestionado la legalidad de este hecho y ha interpuesto acciones de amparo contra dicha ordenanza, proceso que ha culminado con la Resolución del Tribunal de Garantías Constitucionales, luego de haberse expedido dos sentencias a favor de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, quien dictamina que ésta tiene razón, pero que la empresa puede optar por demostrar, a través de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que la implementación del proyecto no generará impactos drásticos y éstos serán controlados.
El argumento central de la empresa es que "el proyecto Quilish sólo sería desarrollado si se demuestra, a través de los estudios técnicos correspondientes, que es viable desde el punto de vista técnico y ambiental". Esto porque, para la empresa, la licencia social ya la logró comprando los terrenos a todos los campesinos del Quilish. La posición de amplios sectores de la sociedad civil de Cajamarca es que la empresa no toma en cuenta que los involucrados también son los campesinos de los diferentes caseríos de las subcuencas en referencia, e incluso los pobladores de la ciudad de Cajamarca, ya que el problema tiene una dimensión de cuenca que no sólo es económico y ambiental sino también social y cultural.
Balance y perspectivas Minera Yanacocha, encontró un escenario de productores parceleros individuales dependientes de la ganadería de vacunos, con un alto nivel de dispersión y debilidad orgánica. Las rondas campesinas estaban divididas en varias federaciones provinciales y no tuvieron una adecuada capacidad de respuesta centralizada. Así, con actores locales débiles, que respondían individualmente, principalmente por motivaciones económicas, pero que no estaban informados adecuadamente y no conocían sus derechos ni las características del impacto de la actividad minera, se fue configurando un escenario complejo donde la minería siguió avanzando en la región pero se fueron agravando los conflictos. Es necesario señalar, que han existido varios esfuerzos de concertación a través de mesas de diálogo, particularmente en el caso de la contaminación del agua, donde la Comisión Multisectorial promovida por la Municipalidad Provincial funcionó en un momento hasta llegar a un acuerdo para monitorear la calidad del agua. Además, existió otra Mesa en la zona, impulsada por la Compliance
Advisor Ombudsman (CAO) del Banco Mundial. Luego se han creado la Fundación Yanacocha y el Fondo Cajamarca Sostenible para realizar los proyectos de desarrollo en el área de influencia. El Fondo Cajamarca Sostenible se constituyó no sólo con representantes de la empresa sino también con otros miembros de la sociedad civil. Sin embargo, la empresa ha decidido impulsar una nueva iniciativa, la Asociación Los Andes de Cajamarca (ALAC), con capital corporativo, para impulsar los proyectos de desarrollo en la región promoviendo alianzas entre los pequeños productores y el sector privado. La razón que explica estos reveses tiene que ver con la enorme asimetría del conflicto y con la consecuente imposibilidad de generar consenso sobre los puntos que están a la base de las discrepancias. En la base de esta asimetría está la enorme dispersión y desorganización, lo cual genera que no existen interlocutores legítimos frente a la empresa y el propio gobierno central.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Caso 4: Huarmey El mega proyecto Antamina
es, sin lugar a dudas, la inversión más importante desarrollada en la década del 90 en el sector minero. Representó una inversión de aproximadamente 2,500 millones de dólares y tiene un ámbito de influencia, en la región Ancash, que va desde el distrito de San Marcos, en una zona altoandina de la provincia de Huari, hasta el puerto costero de Huarmey, en la provincia del mismo nombre.
Es así como la localidad pesquera de Huarmey pasó a convertirse en el puerto minero Punta Lobitos, lugar de las instalaciones de recepción y embarque de los concentrados de cobre y zinc, transportados desde las alturas del pueblo de San Marcos hasta Huarmey, a través del concentraducto de 302 kilómetros.
Huarmey, ciudad con 23,858 habitantes, se encuentra ubicada en la costa norte, a 293 kms. de la ciudad de Lima, la capital del Perú, y a 120 kms de Chimbote, el principal puerto pesquero del Perú que en la década de los 60s era el primer puerto pesquero del mundo.
Identificación de problemas Al parecer, desde los primeros trabajos realizados por Compañía Minera Antamina (CMA) en Huarmey, durante 1998, la empresa no informó adecuadamente sobre la línea base del EIA, así como de la ejecución del compromiso de construcción de la carretera Huarmey-Aija-RecuayCallejón de Conchucos. Esto dio lugar a la formación del Frente de Desarrollo y Defensa del Patrimonio de la Provincia de Huarmey, en octubre de 1998, como una respuesta de la población ante la falta de consulta e información. Sin embargo, el origen del conflicto se sitúa el 16 de enero de 1999, cuando la empresa convocó a una reunión para explicar las posibilidades de creación de pequeñas empresas y otros beneficios que traería el proyecto Antamina. Según testimonios de pobladores, aparentemente se pretendió utilizar esta reunión como si fuera la Audiencia Pública de discusión del ETA donde se absuelven las dudas al proyecto. De esta manera, se habría pretendido dar la impresión que el pueblo de Huarmey quedaba satisfecho con las explicaciones dadas en esa reunión.
La maduración del conflicto ocurre con los siguientes hechos:
Con la construcción del proyecto en 1999, se produjo la afectación gradual, pero significativa, de la flora y fauna marina y de la pesca en el litoral. Esto tuvo un marcado impacto en la principal actividad económica de 4 mil pescadores, aún cuando se propuso que la empresa apoye con el financiamiento de embarcaciones para la pesca mar adentro. Las explosiones generadas con la construcción de las instalaciones del proyecto, produjeron la desestructuración de las columnas de un colegio de la población cercana a Puerto Grande.
La población siempre mostró preocupación sobre el potencial peligro de contaminación de aguas subterráneas y del mar debido a las posibles infiltraciones y desplazamiento de contenidos de cianuro y metales disueltos como magnesio, níquel y molibdeno, en niveles superiores a las pautas canadienses y peruanas para irrigación, luego del tratamiento del agua procedente del concentraducto una vez iniciadas las operaciones. En la segunda mitad del 2001, durante la fase de los 6 meses de prueba antes del inicio de las operaciones de la empresa, se denunció que el traslado de los concentrados afectaba la flora y fauna marina, así como la salud de los pescadores y pobladores del entorno de las instalaciones de embarque de la empresa. Según testimonios de la población, sin mediar explicación, se postergó el compromiso de construcción de la carretera Huarmey-Aija-Recuay-Callejón de Conchucos, originalmente comprometida por la Cía. Minera Antamina con el Estado Peruano como parte del contrato de inversión para beneficiar a los pueblos del área de influencia del proyecto. 24
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Ni la empresa ni el Estado han estado dispuestos a recoger los planteamientos económicos, ambientales y sociales del Frente de Desarrollo y Defensa del Patrimonio de la Provincia de Huarmey, desconociéndolo como interlocutor válido. La estrategia desarrollada por la empresa, hasta abril del 2001, fue intentar ganar el reconocimiento del proyecto a través de la explicación a la población de los potenciales beneficios económicos del mismo, incluido el compromiso de la construcción de la carretera Huarmey-Aija-Recuay-Callejón de Conchucos. Luego, en la etapa de construcción, se mitigó la reacción de los pescadores como afectados directos, y la de los agricultores, mediante préstamos o créditos promocionales. Para ello, se buscó contar con el respaldo de la Municipalidad Provincial y la Iglesia Católica y se desconoció al Frente de Desarrollo y Defensa del Patrimonio de la Provincia de Huarmey. La empresa minera contaba con el apoyo del Ministerio de Energía y Minas y demás instituciones del Estado Peruano. Además, constantemente se rotaba el personal a cargo de las relaciones con la población local, de manera que los avances realizados con uno, se invalidaban al entrar uno nuevo. Esto reforzó la desconfianza con la población local. En un determinado momento adquirió un importante papel el Frente de Desarrollo y Defensa del Patrimonio de la Provincia de Huarmey, el cual se conformó con las principales organizaciones sociales de la provincia:
Colegios profesionales. Sindicato de pescadores. Sindicato de trabajadores de la educación, SUTE-Huarmey. Sindicato de comerciantes. Junta de Usuarios de Riego. Trabajadores de Mercados. Mototaxistas. Tricicleros y otras organizaciones pequeñas.
El interés del Frente era garantizar que las actividades de Antamina contribuyan al desarrollo sostenible de la provincia de Huarmey. Ello implica saber, no sólo de qué manera la empresa va a generar puestos de trabajo y dinamizar la economía local, sino también saber cuáles son los riesgos económicos, ambientales y sociales de su presencia, con el objetivo de actuar concertadamente y de manera transparente en el control de dichos riesgos y en la necesidad de crear un fondo contra daños ambientales que permita compensarlos y repararlos. La estrategia desarrollada por el Frente de Desarrollo y Defensa fue reactiva hasta abril del 2001, año en que, debido al avance unilateral del proyecto, decidió responder, al igual que la empresa, de manera confrontacional. Para ello, con el objetivo de equilibrar fuerzas y llegar a un acuerdo satisfactorio, buscó la participación del Estado y la mediación de la Iglesia, así como el respaldo de otros frentes y comunidades a través de la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) y organismos no gubernamentales, regionales y nacionales.
Finalmente, la intervención del Estado se dio de manera muy flexible al aprobar el ETA y los diferentes addendums. Adicionalmente, la modificación del proyecto original, de no transportar los concentrados a través de la carretera sino con un concentraducto, implicaba un cambio drástico del proyecto, lo que modificaba el EIA y el Addendum N°1. Sin embargo, no se hizo una adecuada identificación y evaluación del impacto ambiental en Huarmey, aprobándose solamente el Addendum N° 3, en lugar de exigir la elaboración de un nuevo EIA, ni se establecieron medidas suficientes para controlar o neutralizar los riesgos ambientales identificados en las observaciones al EIA original.
El CONAM, por su parte, tampoco acogió la propuesta que hizo el Frente en agosto del 2001, la cual planteaba conformar una Comisión Tripartita de carácter multisectorial presidida por el Consejo de Ministros (PCM), reforzando la estrategia que venía desarrollando el propio Ministerio de Energía y Minas (MEM).
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Balance y perspectivas El conflicto en Huarmey muestra la importancia que tiene el desarrollar un trabajo orientado a superar las asimetrías entre actores para una adecuada gestión de los conflictos. Es notorio el enorme poder de una empresa, como Antamina, frente a la capacidad de respuesta de las organizaciones representativas de la población de Huarmey. Por otro lado, la intervención de las diversas instancias del Estado en el conflicto no fue percibida por los pobladores como una actuación independiente de la empresa minera y un factor que ayudase a encontrar salidas adecuadas. Estos hechos evidencian:
El enorme poder de la empresa minera y un Estado que muestra enormes limitaciones para intervenir y gestionar adecuadamente el conflicto. Las estrategias de confrontación que desplegaron los actores principales no ayudaron a crear condiciones para viabilizar el conflicto hacia un enfoque colaborativo y arribar a una negociación que permita acuerdos concertados.
El no considerar los puntos planteados por organizaciones, como el Frente de Desarrollo y Defensa del Patrimonio de Huarmey, y su no participación en la. Comisión creada por Decreto Supremo, le restó respaldo y credibilidad a muchos de los acuerdos logrados.
Caso 5: San Marcos El desarrollo de la operación de la Compañía Minera Antamina (CMA) enfrentó, desde un primer momento, un enorme desafio en lo que se refiere a la adquisición de tierras y al desplazamiento involuntario de un número elevado de familias, dedicadas a la ganadería altoandina, asentadas en la parte alta del distrito de San Marcos en el Callejón de Conchucos, departamento de Ancash. En el primer semestre de 1999, a través del denominado "Plan Acelerado de Reubicación", se dio el desplazamiento físico de las personas, animales y viviendas ubicadas en la propiedad adquirida por la empresa. Estos procesos marcaron la relación de la empresa con la población distrital. Adicionalmente, como parte de los compromisos adquiridos por la empresa en su Estudio de Impacto Ambiental (EIA), la población local sabía que CMA debía invertir 4 millones de dólares en proyectos de desarrollo social.
Así, en una dimensión mayor, el conflicto social entre la empresa y la comunidad ya comenzaba a girar sobre qué tipo de impactos económicos y sociales dejaría la operación en la sociedad sanmarquina. Fue por ello que tuvo que involucrarse en espacios de diálogo como una "Mesa de Concertación", promover organizaciones como los Comités Locales de Medio Ambiente, y coordinar con otras organizaciones para la ejecución de algunos de los componentes del programa de desarrollo comunitario.
CMA mantiene abierta una política de desarrollo comunitario que la llevó a promover, en el 2002, la creación de la Asociación Ancash, organización que asume todo lo relacionado con los proyectos de desarrollo comunitario, dejando internamente solo los temas de relaciones comunitarias y de manejo socio-ambiental.
Identificación de problemas Entre 1997 y 1999 los problemas giraron exclusivamente alrededor del reconocimiento de los derechos de propiedad sobre la tierra, así como los derechos de compensación por reubicación. Dichas negociaciones no se realizaron a través de un proceso multiactor, sino que se dieron de uno a uno. Se han identificado diversos intentos por parte de las familias y comunidades, por lograr este reconocimiento, tales como los Convenios de Desarrollo que logró firmar la Comunidad de Ango Raju, o los "Contratos de Reconocimiento de Obligaciones" (CRO) que obtuvieron algunas familias y la propia Comunidad de Ango Raju en el contexto de la reubicación. Sin embargo, a pesar 26
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
de haber transcurrido más de seis años desde que se inició el proceso de adquisición detierras, la empresa no ha podido cerrar el proceso de reubicación de cerca de 100 familias campesinas; en gran parte, por no haber contado con una adecuada línea de base que refleje si es que actualmente las familias se encuentran mejor o peor que antes de la reubicación. Así, CMA inició en el 2003 una estrategia para cerrar este proceso a través del análisis caso por caso de cuatro dimensiones de
seguridad (ingresos, activos, social, alimentaria).
Por otro lado, durante el2001, CMA impulsó una Mesa de concertación con los principales actores de la zona. Sin embargo, ésta no funcionó, entre otras razones, por la incapacidad de gestión local y por el grado de politización que se le dio al querer aprovechar los beneficios de la inversión social a la cual se había comprometido la empresa en el EIA. Así, una vez que CMA cumplió con los compromisos de inversión, no vio mayores incentivos para sacar adelante dicho espacio. Más aún, se desaprovechó el contexto nacional de implementación de Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza del 2003. Sin embargo, en el 2004 CMA está comenzando a impulsar un proyecto de fortalecimiento institucional de una de las comunidades más débiles de la zona (Comunidad Campesina de Huaripampa), así como Mesas de Diálogo con los actores locales según los principales ejes temáticos. El problema central consiste en que, en esta nueva mesa que está comenzando a formarse, los actores principales que participan son el Concejo Distrital de San Marcos, CMA, además de los tenientes gobernadores de los caseríos de la parte alta del distrito, los CLAS y la UGE. Así, al existir aún una serie de actores que no consideran que sus intereses están siendo representados en dicho espacio, éste se deslegitima. Posteriormente, el ámbito de los problemas alcanzó otros dos niveles:
El impacto ambiental en las cuencas de los ríos Carash y Ayash El impacto económico de la operación minera en el conjunto del distrito Sobre el impacto ambiental se logró la conformación del Comité Local de Medio Ambiente, organización asociada al Concejo Distrital del 1999-2002, pero con autonomía organizativa. Este Comité logró desarrollar una serie de protocolos para la medición de la calidad de las aguas en ambas cuencas, y sirvió como interlocutor válido ante organismos del estado para reclamar por diversos temas (sanidad animal, calidad de pastos, salud humana, entre otros). No obstante, al 2004, el Comité de la cuenca del Ayash-Huaripampa se ha disuelto. Más bien, los miembros del antiguo comité, asociados a la administración anterior, han formado una ONG llamada "Asociación Civil Comisión Pro Conservación del Medio Ambiente de San Marcos", la cual cumple con realizar una vigilancia ambiental, entre otras cosas, a través de la recepción, verificación y asesoramiento de los reclamos ambientales provenientes de la población local. Asimismo, esta ONG es socio del Instituto de Montaña de Huaraz, y se encargan de un proyecto, financiado por CMA, para el manejo sostenible de los recursos naturales y la mitigación de impactos ambientales a través de dos ejes: bosques nativos y pastos naturales. En lo que se refiere al impacto económico de la empresa en el distrito, los términos de la negociación social y política de los diversos actores locales (Municipio, Comunidades, familias reubicadas, y otros) siempre han girado alrededor de la demanda por empleo en la mina. Dadas las características de la operación de Antamina, ésta no permite una contratación de mano de obra local no calificada en gran escala. Por esta razón, la empresa no ha sido capaz de mostrar a la comunidad local un sistema transparente de contratación de mano de obra local a través de un sistema de monitoreo que permite asignar cuotas de contratación a diferentes grupos de interés en la localidad. Todo lo contrario, las contrataciones de mano de obra local, al no ser abiertas, muchas veces se prestan a otros intereses políticos de la empresa.
Balance y perspectivas La empresa ha logrado avanzar socialmente en el cierre del proceso de reubicación involuntaria con el apoyo de evaluaciones y auditorías externas realizadas en coordinación con el Banco Mundial. Sin embargo, las comunidades locales consideran pendiente una serie de casos de compra-venta de
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tierras y otros casos, de reubicación. Según, el nuevo Concejo Distrital, dirigido por el ex Presidente del Frente de Defensa de San Marcos, la empresa no ha realizado ningún proceso de reubicación, ya que el Centro Poblado de Yanacancha (existente en la parte adquirida por la empresa) no ha sido reubicado, sino disuelto a través de compensaciones monetarias sólo a un grupo de familias.
A mediados del 2003, CMA inició un nuevo proceso de reclamos, a través del cual no sólo se busca resolver los problemas asociados con la reubicación y el reconocimiento en la compra de tierras, sino también los asociados con problemas ambientales y de otra índole. Además, se está comenzando a implementar un Sistema de Gestión de Relaciones Comunitarias, donde uno de los ejes principales es el manejo adecuado de bases de información correspondiente a dicho proceso de reclamos, a la política de empleo y de compras locales, así como un seguimiento de las familias pertenecientes al Programa de Post-Reubicación. Finalmente, a inicios del 2004, la Gerencia de Relaciones Comunitarias dejó de ser parte de la Vice Presidencia de Asuntos Corporativos, formando parte de la Vice Presidencia de Medio Ambiente, Salud y Seguridad. De esta manera, los problemas socio-ambientales, muchas veces relacionados con las actividades de relaciones comunitarias, ahora se encuentran bajo una misma dirección. Se espera que con este cambio organizacional, aumente no sólo la transparencia y comunicación oportuna con la población sanmarquina, sino además, los procesos multiactores para resolver o anticipar los principales impactos socio-ambientales y económicos en el distrito de San Marcos.
Caso 6: El Lago Chinchaycocha El conflicto tiene su inicio en 1929 con la construcción de la presa de Upamayo realizada por la empresa Cerro de Pasco Corporation para embalsar las aguas del lago Junín. Esta construcción generó la inundación de 26,993 hectáreas de pastos naturales de la ribera con la cota establecida en los 13,420 pies. Por ello, la Resolución del 25 de octubre de 1929, la Resolución de 1930, y la Resolución Suprema 109 de 1950, establecieron montos y mecanismos de compensación económica a cada una de las ocho comunidades circundantes del lago. Hasta hoy, inicios del 2004, las comunidades consideran esta deuda pendiente de esclarecimiento, particularmente en lo que respeta a la vigencia de esta compensación establecida por el Estado.
La propuesta de represamiento del lago a inicios de los años 80, con el fallido proyecto "Transvase Mantaro", hizo que se llegue a acuerdos de compensación económica con las comunidades afectadas por la inundación, expresándose en la dotación de nuevas tierras, traslados, obras de infraestructura y proyectos productivos. Luego de la sequía de 1992, las comunidades protestaron contra las empresas mineras. En 1994, las comunidades realizaron una marcha a Lima contra la inundación y contaminación de sus terrenos, la cual fue recibida por la Comisión de Medio Ambiente del Congreso y se formó la Comisión de Defensa del lago Junín frente a la desactivación del Comité de Defensa de los Ribereños del Lago Junín. En 1994, la empresa estatal ElectroPerú decidió realizar el "Estudio Ecológico Integral del Lago Junín con Fines Hidroenergéticos". Este trabajo tenía como objetivo elevar la presa Upamayo 1.70 metros, como parte de una estrategia de afianzamiento hídrico para regular el nivel de generación de energía de las centrales hidroeléctricas de Santiago Antunez de Mayolo y Restitución (Complejo Mantaro), así como de la central hidroeléctrica de Malpaso, perteneciente a la empresa minera estatal Centromín Perú. La culminación del proyecto de la elevación de la Presa Upamayo ocurrió en 1996, momento en el cual ya se había producido un litigio entre ElectroPerú y Electroandes por el uso del agua del lago. Dicho litigio concluyó con la firma de un convenio entre ellas en enero de 1997.
La creación del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) en 1996, y de la CAR Andina Central y la CONACAMI en 1999, abrió una nueva etapa en el tratamiento de los conflictos socioambientales. Por el lado de las comunidades el año 2000 se crearon las CORECAMIS Paseo y
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Junín, organismos que asumieron la defensa de los derechos ambientales y territoriales de las zonas afectadas por las actividades mineras. En julio del 2000, las comunidades de Pasco y Junín realizaron una primera plenaria para tratar el problema de las cuencas del lago Junín, río San Juan y río Huallaga. Luego, la estrategia de las comunidades tuvo dos momentos importantes: uno en setiembre del 2000, en el cual se realiza el Taller "Impactos de la Minería y la Hidroenergía en las Comunidades y Poblaciones Afectadas por la Contaminación del río Huallaga y el embalse del Lago Chinchaycocha" y, el otro, cuando se da la II Asamblea Plenaria de las Comunidades de Pasco y Junín.
Identificación de problemas En esta perspectiva es que las comunidades de Cochamarca, Vicco, Ninacaca, Carhuamayo, Huayre, Villa Junín, Ondores y San Pedro de Par¡, colindantes con el Lago Junín, se incorporan, en marzo del 2001, en el Grupo Técnico Multisectorial Chinchaycocha de la CAR Andina Central,que en razón a la incorporación de representantes de las comunidades se le llamó Grupo Técnico Integrado (GTI). Las tareas del GTI estaban centradas en la identificación de los principales problemas, la captación y distribución de la información a los participantes y el establecimiento de la línea base, iniciándose con el monitoreo conjunto (comunidades, estado, empresa) de la cota de embalse. En este primer acercamiento a la CAR Andina Central, las comunidades participan en sus reuniones, manteniendo una posición crítica con respecto al excesivo número de miembros del sector público, la lentitud de algunas actividades y, particularmente, por la falta de ofertas económicas y de control ambiental de las empresas para atender los problemas.
También han criticado la ausencia en el proceso multiactores de la CAR de compañías importantes como Volcan Cía Minera, Electroandes y ElectroPerú. En mayo del 2001, cuando se realiza el primer monitoreo del nivel del embalse para verificar si se exceden los 13,420 pies de la cota máxima legal, se produjeron contradicciones que llevaron a las comunidades a renunciar a la CAR señalando las siguientes críticas: la limitación del número de comuneros que podían ingresar a la presa, la discrepancia en cuanto a la medición del nivel del embalse y la falta de incorporación en el acta del nivel de la cota medida con GPS por los asesores técnicos de CONACAMI y la Universidad Daniel Alcides Carrión -la cual superaba la cota máxima-.
Entonces, la CONACAMI decidió promover la realización de un juicio al Estado por las áreas inundadas, basándose en la deuda pendiente comprometida con las comunidades y como medida de rechazo a la privatización en curso de Electroandes. Así, las comunidades del Lago realizaron una nueva plenaria en setiembre del 2001 con el objetivo de reactivar el Comité de Defensa y Conservación del Lago y su entorno. En este evento, se estableció como una acción importante iniciar un juicio a las empresas eléctricas ElectroPerú y Electroandes y se retomó la idea de desviar el río San Juan. Sin embargo, ninguna de estas acciones se llegaron a concretar. El esfuerzo realizado por el GTI y la necesidad de reincorporar las comunidades al proceso de concertación hizo que, en enero del 2002, el Congreso de la República declare en emergencia la Reserva Nacional de Junín y mande conformar una Comisión Multisectorial Descentralizada (CMD) encargada de diseñar y aprobar un Plan y Sistema de Gestión Ambiental Chinchaycocha. En junio, la comisión presentó el informe final para su aprobación por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). En este proceso del CMD, las comunidades participaron, con un representante por Junín y otro por Pasco, además de otros delegados como observadores. Cabe resaltar, que en la conformación del CMD no se invitó de manera oficial a representantes del sector empresarial no obstante, a lo largo del trabajo realizado, se contó con la participación de observadores, en particular, un representantede la Cia. Minera El Brocal. Aunque se haya avanzado en el establecimiento de un plan y sistema de gestión, nuevamente las comunidades campesinas que circundan el Lago manifestaron que no conocían el contenido de los mismos. Además, una vez que lo conocieron consideraron que el Sistema de Gestión propuesto no permitía la participación equitativa de las comunidades. A pesar que formalmente el proceso de la
29
Ampliación
Fase de
Maduración
Fase
Preconflicto
Fase
24 Enero 2003
4 Febrero 2003
Setiembre 2002
Febrero 2003
24 y 25
Comunidades, Corecamis y Conacami plantean Incorporar aportas y equidad en Comité de Gestión en evento Internacional de Tarma
Julio 2001
dstatal Electroandes
PSEG de USA compra
13 Marzo 2003
2003
27 Marzo
Inicio Dic. 2002
hasta 31 Dic. 2002
Conflicto
Origen del
29 Marzo 2003
Dic. 2002
Junio 2001
14 Abril 2003
Junio 2002
CMD Entrega informe sobre Plan y Sistema Chinchaycocha
PCM aprueba Plan y Sistema Chinchaycocha Versión Junio 2002, RS 551-2002 - PCM
Enero 2002
Constitución del Comité Multisectorlai Descentralizado (CMD)
CAR da plazo para aportes
Enero 2002
Congreso declara en Emergencia la Reserva Nacional de Junín
31 Mayo 2001
Marzo 2001
Dic. 2000
(GTM) - CAR
Multisectorlal
Discrepancias en Primer Monitoreo del nivel de la cota del embalse
Comunidades se Integran al GTM en el Grupo Técnico Integrado
Constitución del Grupo del Trabajo
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
CMD incluyó a representantes de las comunidades, y no a representantes de las empresas mineras, es indudable que los acuerdos tomados en el seno de la CMD no fueron debidamente apropiados por las comunidades locales. de Tarma2, promovido y realizado por los investigadores del presente trabajo, se desarrollaron dos procesos paralelos: por un lado, se difundió el Plan y Sistema de Gestión realizado por el CMD y la CAR buscó recoger las opiniones y sugerencias de los
A partir del Taller Internacional
diversos actores involucrados en la gestión del lago; y, por el otro, la CAR intentaba acelerar la aprobación del Plan y Sistema elevado a la Presidenciadel Consejo de Ministros (PCM). Entre los meses de octubre y diciembre se recogieron una serie de sugerencias y recomendaciones acerca del contenido del Plan y la estructura del Sistema de Gestión. En ese contexto, el CONAM convocó, a los distintos actores interesados para hacer llegar sus sugerencias de modo que se puedan incorporar en el Plan y Sistema. De manera insólita, en diciembre del 2002, en medio de este proceso de apertura impulsado por la propia CAR Andino Central, el Poder Ejecutivo aprobó mediante Resolución Suprema RS 5512002- PCM el Plan y Sistema de Gestión elevados por la CMD a la PCM en junio del 2002. Así, las reuniones convocadas en el mes de enero para discutir los aportes y sugerencias de los diferentes actores, se convirtieron en reuniones para discutir los mecanismos de instalación del Sistema de Gestión. Esta situación hizo que el proceso de concertación multiactores en el Lago Chinchaycocha no cuente con el visto bueno de las comunidades, las cuales han reiniciado sus acciones de protesta, tales como la propuesta del desvío del río San Juan, hasta que no se resuelvan los temas vinculados a la incorporación de sus aportes y la equidad en la participación de las comunidades en la toma de decisiones del Sistema. Así, el último tramo en la implementación del proyecto apoyado por el MPRI coincidió con un momento importante y a la vez dificil en la construcción del proceso de cogestión para la Reserva Nacional del Lago Chinchaycocha.
Luego, los diferentes actores involucrados han tenido diversas reacciones. Mientras que las comunidades seguían planteando mecanismos que buscan asegurar una participación equitativa de todos los actores y continuar debatiendo el Plan y Sistema Chinchaycocha, los actores que representan al sector empresarial propiciaban la instalación inmediata del Comité de Gestión. Finalmente, primó la propuesta pragmática y sumamente operativa de instalar de manera inmediata el Comité de Gestión Ambiental, anunciándose que en el propio proceso se podrían incorporar mecanismos adicionales de participación. Persisten discrepancias entre los actores que no han sido resueltas. Un primer aspecto que salta a la vista y que deberá ser abordado son las diversas expectativas que se mantienen entre los actores y que se presentan en la actualidad como un serio riesgo para el desarrollo e implementación del Plan de Gestión del Lago de Chinchaycocha y la posibilidad de poder construir una visión compartida de gestión en esta zona para el corto, mediano y largo plazo. En el caso de las comunidades, las inquietudes y planteamientos se centran en torno a la posibilidad de discutir lo que ellos consideran aspectos claves que deberían ser incorporados al plan. El otro tema central de preocupación es el de
la participación. Por último, se ha observado una mayor aproximación por parte de las nuevas autoridades de los gobiernos locales y regionales elegidos a fines del año 2002, especialmente en el caso de Junín, hacia la problemática de la gestión del Lago. Inclusive, la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Regional de Junín considera al Plan y Sistema Chinchaycocha como una oportunidad para conseguir recursos para el desarrollo sostenible de la región. Situación similar se observa en el caso del Concejo Provincial de Junín. Y, en el caso específico de la Secretaría Ejecutiva Regional del CONAM, se ha recogido información acerca de la decisión de retirarse formalmente de la implementación del Plan y Sistema, dejando en manos de otros miembros de la CAR la dirección del proceso.
2 Realizado entre el 9 y
11
de setiembre de 2002.
3>
OSINERG
Comisión Ambiental Regional, CAR, ANDINA CENTRAL: Instancia Multiactores
Consejo Nacional del Ambiente CONAM
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
Dirección General de Minería DGM
Electroandes - Electro Perú
-
Hidroenergéticas
EMPRESAS Mineras - Brocal - Volcan - Aurex - Huaron
Multisectorial Espacio Multiactores
Comisión
Dirección General de Asuntos Ambientales DGAA
Comunidades Campesinas
INRENA
Ministerio de Agricultura
LAGO CHINCHAYCOCHA: PARTICIPANTES EN ESPACIO MULTIACTORES
CORECAMIS PASCO Y JUNÍN
DIGESA
PARTE III:
PARTICIPACION DE ACTORES:
Naturaleza, Roles y Relaciones
Naturaleza de los actores principales A partir
de los casos de mayor asimetría, como La Oroya (Doe Run) y Cajamarca (Minera Yanacocha), se pueden establecer diferencias con respecto a la naturaleza de los actores, ya que permite entender los intereses en conflicto y resulta muy importante en la determinación del tipo de relaciones que se establecen entre los actores. En el primer caso, por ejemplo, la población urbana de La Oroya, constituida desde 1922 como ciudad campamento y actualmente con más de 40 mil habitantes, mantiene una dependencia económica del complejo metalúrgico de la empresa americana Doe Run, ya que en ella trabajan por lo menos 4 mil trabajadores, que en su mayoría son de la zona y viven con sus familias en la misma ciudad de La Oroya, y constituyen un factor de dinamización del mercado local de comercio y servicios. Es más, la empresa, al igual que los anteriores propietarios del complejo, implementa una estrategia de mejora de su imagen de contaminador, sustituyendo la labor del Estado al desarrollar proyectos en beneficio de la población y las organizaciones sociales del área urbana, así como de las comunidades campesinas del entorno, lo que refuerza aún más la dependencia económica.
En el segundo caso, la población rural del área de influencia de los proyectos mineros de la empresa Minera Yanacocha está caracterizada por agricultores individuales y presenta un alto nivel de analfabetismo, dependiendo económicamente de su propia actividad agropecuaria donde destaca la producción de leche y carne de vacuno. Sin embargo, en el área de influencia está la ciudad de Cajamarca, con más de 180 mil habitantes, y en la que se concentran las actividades de comercio y servicios así como las instituciones del Estado. En este caso, casi la totalidad del personal de la empresa no es de la zona y activa la economía local con la demanda de servicios de salud, educación, alimentación y recreación procedente de sus trabajadores. En ambos casos existe un elevado nivel de influencia de las empresas en los ámbitos social y político-institucional de la vida de las poblaciones del entorno de la actividad minero metalúrgica.
Por otro lado, en el caso del Lago Chinchaycocha hay una experiencia de conflicto, que se remonta a los años 30s del siglo pasado, por las inundaciones de aguas contaminadas sobre los pastizales de las comunidades. Por ello, las comunidades tienen un interés indemnizatorio, desean restaurar sus terrenos, impedir que se amplíe el área inundada y conseguir fondos para inversión productiva. En el caso de Tintaya, en cambio, la comunidad campesina Tintaya Marquiri, hoy no tiene un área productiva, por lo que su interés económico pasa porque la empresa le entregue terrenos en otros lugares y le apoye en proyectos productivos y/o de infraestructura económica y social. La naturaleza del actor, tal como se ha ejemplificado, está asociada a las características que poseen los mismos y a la importancia de las actividades que realiza, siendo estos elementos claves para entender el porqué de sus intereses, relaciones y estrategias. En el caso específico del lago Chinchaycocha o Junín, la descripción de los actores permite percibir las potencialidades existentes para hacer viable la concertación, donde el proceso es tanto o quizás más importante que los resultados.
37
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Balance y perspectivas Los avances que se han logrado en este proceso son los siguientes:
La identificación de los problemas centrales que afectan al territorio del Lago y comunidades. Esto se logró en el marco de la elaboración del Plan Chinchaycocha.
a sus
La sistematización de información socio-económica y ambiental, aunque de manera parcial, que sea de fácil y rápido acceso a cualquiera de los actores involucrados. El "archivo Chinchaycocha" que se propuso como parte de las actividades del GTI y del CMD.
La participación de poblaciones locales en el diseño de un sistema de vigilancia ambiental del Lago, en la implementación del primer censo del ave emblemática del ecosistema, el "zambullidor de Junín". de que es necesario la participación equitativa de las comunidades y gobiernos locales hacia un proceso de cogestión, tal como se expresa en la propuesta de modificación de la Resolución Ministerial que aprueba el Plan y Sistema Chinchaycocha, lo que
El reconocimiento
es
reconocido por el CONAM.
Se han dado pasos concretos en relación a los dos problemas principales del Lago: el embalse/desembalse de las aguas del Lago y la contaminación. Sobre el primero, las coordinaciones entre OSINERG3y las empresas eléctricas involucradas, han hecho que se haga cumplir la elaboración y aprobación, con participación de las comunidades, de un plan de
manejo ambiental dispuesto por el Plan Chinchaycocha. Sobre lo segundo, se estaría analizando de manera multisectorial los resultados de una auditoría externa sobre el cumplimiento de los PAMA por parte de las empresas mineras. Sin embargo, aún se deben enfrentar las siguientes limitaciones:
La existencia de distintas percepciones de los actores sobre la Comisión Ambiental Regional. Para las comunidades es un espacio de negociación y solución de los problemas socioambientales. Para las empresas es una instancia de diálogo sin carácter vinculante o resolutivo. Para el Estado es un espacio de concertación multiactores que propone y desarrolla una agenda y un plan de acción ambiental local y plantea una política ambiental y regional.
El desconocimiento sistemático de la representatividad de las organizaciones de base, tales como el Comité de Defensa del Lago y las Coordinadoras Regionales de Comunidades Afectadas por la Minería (CORECAMI's).
La inequidad de la participación de los actores en los espacios de concertación generados para viabilizar el conflicto y gestionar el lago. La débil institucionalidad del conjunto de los actores interesados en el ecosistema. Por el lado de las comunidades, no se ha podido ir más allá de la denuncia y movilización, sin reconocer los logros alcanzados durante el proceso. También sobresale la dificultad enfrentada por los delegados comunales para difundir y transmitir los acuerdos de los espacios de concertación. Por el lado de las empresas, se ha visto una heterógenea voluntad de participación en el proceso multiactores, así como también no queda claro cómo es que las nuevas políticas corporativas de responsabilidad social se expresan con claridad en acciones concretas en el campo. Y, finalmente, en lo que respecta al Estado, la ausencia de muchos de los sectores involucrados, en particular el MEM, es una característica que sobresale en el proceso, así como también la dificultad que enfrentan los organismos públicos al liderar un proceso de concertación sin poder salir de los marcos impuestos por la formalidadjurídica de los procesos. Como se puede apreciar, la problemática del embalse y desembalse de las aguas del Chinchaycocha, junto con los problemas de la contaminación del Lago ocupan un lugar central en cualquier agenda de corto plazo del nuevo proceso de concertación que se desarrolle.
3
Oficina de Supervisión de la Inversión en Energía.
33
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Adicionalmente, el marco institucional para la cogestión ambiental del Lago constituye uno de los aspectos centrales del actual debate. Al respecto, se pueden mencionar algunas condiciones para hacer viable este proceso alrededor de estos tres temas:
Embalse y desembalse Se requiere de una investigación acerca de la determinación de la cota máxima de embalse de las aguas del Lago en época de lluvias. Esta se puede promover a través del proceso iniciado por la CAR mediante la discusión de los Términos de Referencia del Plan de Manejo Ambiental de la empresa Electroandes encargada de la represa de Upamayo. Así, esto debe convertirse en una
oportunidad para construir confianza entre los actores sobre las posibilidades de resolver este problema, debiendo identificarse por consenso la empresa consultora encargada de elaborar el Plan de Manejo de Manejo Ambiental del Lago.
Contaminación Los avances del Plan Chinchaycocha muestran que existen tres principales fuentes de contaminación: la actividad minera, los pasivos ambientales acumulados por ésta en el pasado, la contaminación doméstica y la actividad pecuaria. En los tres casos existen problemas que deben ser abordados en el corto plazo. Así, en relación a la actividad minera, el tema central es la evaluación acerca del cabal cumplimiento de los PAMA. La CAR Andina Central estaría avanzando al respecto en la medida que se ha encargado una Auditoría Externa. Sin embargo, las comunidades locales tienen la percepción que las empresas mineras siguen contaminando el Lago en vista que no estarían cumpliendo con los compromisos adquiridos en los PAMA. Podría implementarse el monitoreo conjunto comunidad-empresa, con participación del CONAM, MEM, INRENA, DIGESA y otros actores.
Marco institucional El proceso del Lago Chinchaycocha muestra una serie de limitaciones institucionales que enfrentan los procesos de concertación multi actores. En el caso específico del Lago Chinchaycocha, para viabilizar el Sistema es imprescindible incorporar las distintas visiones y aportes de los actores y su participación equitativa en la toma de decisiones. Eso implica la aprobación inmediata de la propuesta de resolución modificatoria de la R.M. 551-PCM de diciembre del 2002, pero también facilitar la incorporación de los aportes de los otros actores, tales como Volean y Electroandes.
2. Balance de los conflictos y procesos de concertación Pese a la particularidad de cada caso se puede señalar que, en La Oroya (Doe Run) y Cajamarca (Minera Yanacocha), la asimetría de poder y la debilidad de las organizaciones locales han actuado limitando el establecimiento de espacios de concertación. Mientras que en Ancash (Antamina), tanto en San Marcos (mina) como en Huarmey (puerto de embarque), al lado del factor de asimetría ya mencionado, la posibilidad del diálogo y la concertación se ha dado a través de la iniciativa de la empresa de crear comités de monitoreo ambiental. En el caso de Huarmey se nombró una Comisión Multisectorial, cuyas conclusiones, si bien tratan los temas / problemas que están en la base del conflicto y proponen recomendaciones, no toman en cuenta las demandas y propuestas del Frente de Defensa y Desarrollo del Patrimonio de Huarmey en su integridad.
En los cuatro casos señalados prima la estrategia de confrontación y resistencia desde las poblaciones afectadas y el planteamiento de espacios de concertación propuestos o aceptados por las empresas o por el Estado a través del CONAM, pero cuya duración y viabilidad ha estado limitada por la desconfianza frente al nivel de influencia de los actores en dichos espacios.
Los casos de Tintaya y el Lago Chinchaycocha son los de mayor avance en los procesos de concertación:
El primer caso,
es una experiencia promovida y apoyada por ONGs, que han acompañado al actor local débil en la implementación de una estrategia de negociación con la empresa para abordar los problemas materia de conflicto, buscando fortalecer las capacidades de la
34
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
comunidad en el manejo de los mismos y concertar acuerdos sostenibles, es decir, viables y con seguridad jurídica para las partes.
En el segundo caso, las 9 comunidades del lago han asumido una estrategia confontacional o depresión social orientada a incorporarse en el espacio de concertación de la CAR con la idea de negociar y resolver los problemas. En el proceso mismo, las comunidades han buscado el respaldo de ONGs con el fin de acceder a información, asesorarse técnicamente y fortalecer sus capacidades y compresión de los problemas de manera que puedan plantear alternativas viables.
Mientras en el primer caso, la no intervención del Estado facilitó el proceso que viene siguiendo la empresa minera Tintaya y las comunidades; en el segundo caso, tratándose de un Area Natural Protegida y de un conflicto de muchos años, la intervención del Estado, a través del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y un nuevo actor como el CONAM, creó la expectativa en el tratamiento y solución de los problemas involucrados en el conflicto alrededor del Lago Chinchaycocha a través de la participación de los actores en la CAR. Aquí la CONACAMI impulsó la organización de las comunidades demandando la solución de los problemas en el espacio de la Comisión Ambiental Regional (CAR) del CONAM. Si en el caso de Tintaya la representatividad no ha sido un problema y las relaciones de equidad
han sido un logro importante del proceso de concertación, en el caso del Lago Chinchaycocha la falta de éstos ha sido el mayor obstáculo para viabilizarlo. Los cambios de actitud en la mejora de las relaciones entre los actores ha sido más notorio en el caso Tintaya, probablemente por los avances en los acuerdos; a diferencia del caso del Lago, en que se avanzó en el acceso a información, pero el proceso de implementación de los acuerdos iniciales se truncó cuando se evidenciaron discrepancias en el monitoreo que no pudieron ser resueltas. Sin embargo, un estudio más profundo de los cambios en las actitudes implica el análisis de la modificación de los contextos y las estrategias de los actores en el manejo de los conflictos desde
una perspectiva histórica. De todas formas, en estos dos casos se ha dado un importante avance en el diagnóstico conjunto de los problemas y en la determinación de las estrategias para abordarlos. Ambos cuentan con un plan para abordar los problemas a través de la conformación de comisiones por cada uno de ellos. En el caso del Lago, el Plan y Sistema Chinchaycocha está aprobado por resolución de la PCM, ratificándose en esta la inequidad en la participación de las comunidades, y en el caso de Tintaya existe un acuerdo bilateral empresa- comunidad.
En resumen, los conflictos y los procesos de concertación revelan un escenario en el que la emergencia de nuevos actores surgidos en los 90s, tales como las CARs del CONAM, la CONACAMI y sus CORECAMIs, y los gobiernos regionales, expresan que los problemas ambientales tienen cada vez mayores exigencias para su control. Adicionalmente, la demanda de participación ciudadana en la toma de decisiones, así como el aprendizaje de las poblaciones afectadas, las propias empresas y las instituciones del Estado, están creando condiciones que abonan hacia la concertación. Los factores que han contribuido a asumir una estrategia de colaboración son: el apoyo de ONGs, agencias de cooperación internacional e instituciones de defensoría como instituciones externas que asesoran a los actores locales,
el diagnóstico y tratamiento conjunto de los problemas con actores dispuestos a colaborar en la identificación de objetivos comunes, y
la existencia de conflictos de larga data agotados en opciones confrontacionales, cuyos actores, luego de un periódico de ausencia de violencia buscan ahora una visión y objetivos comunes en la solución de los problemas.
Los obstáculos pendientes están referidos a las distintas percepciones de los actores sobre los objetivos de los espacios de concertación, la no representatividad, inequidad y exclusión de actor locales en dichos espacios y una endeble institucionalidad del conjunto de los actores para fortalecer los procesos de concertación, que involucra requisitos básicos como la información adecuada y oportuna y la transparencia.
3,5
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Comuneras de Vicco en protesta.
Comunero de Vicco
manifestando su descontento.
Comuneros de San Pedro de Parí en marcha hacia el congreso de la República.
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Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Lago Chinchaycocha El conflicto del lago, como
se indicó anteriormente, tiene como problema central la inundación de las tierras de las comunidades con aguas contaminadas principalmente con metales pesados, siendo las causas, el sobre embalse del lago y los efluentes tóxicos emanados de la actividad minera. Ante esto, cabe la pregunta, ¿qué empresas manejan el agua del lago ?
Empresas hidroenergéticas Electroandes se constituye, en 1994, con la finalidad de agrupar las cuatro centrales hidroeléctricas de propiedad de Centromin Perú (Jaupi, Malpaso, Pachachaca y Oroya), que representan 183.4 MW. Recién, en julio del 2001, los activos de Electroandes son comprados por la empresa americana Public Service Enterprise Group Global Inc.(PSEG) a través de su filial Elegía SRL. PSEG cuenta con activos por US$ 21 mil millones a nivel mundial y una potencia de 20 mil MW operando en países como Venezuela, Chile, Argentina, Brasil y Perú. Dicha empresa ha adquirido compromisos por US$ 17.5 millones con 5 años de plazo y asumió una deuda tributaria de US$ 19.5 millones.
Producto del Contrato de Privatización, Electroandes asume la responsabilidad en el manejo del agua del lago para permitirle a PSEG hacer un uso óptimo de la misma en función de sus requerimientos económico-productivos. En este sentido, se dio una norma en el 2002 por la cual ya no existe un determinado nivel de cota máxima.
NATURALEZA DE LAS EMPRESAS HIDROENERGÉTICAS
Public Service Enterprise Group, PSEG - EE.UU.
Electroandes Estatal (Responsable del Manejo del Lago Chinchancocha)
Electro Perú Estatal (Propietaria del Complejo Hidroeléctrico del Mantaro Produce 45% de Energía Hidroeléctrica en el Perú). Posee 4 Centrales Hidroeléctricas 1
1 Yaupi
Malpaso
)
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
comunidad no aceptó, iniciando la empresa el trámite de aplicación de la servidumbre minera. En 1998, la comunidad se movilizó en una marcha a Lima en rechazo a ésta. En la actualidad, las negociaciones, iniciadas en 1997, están congeladas, existiendo un acuerdo de la Asamblea de la Comunidad para no ceder tierras al proyecto. En la comunidad encontramos cuatro grupos diferenciados: un grupo que son los posesionarios individuales de las zonas solicitadas, otro son los comerciantes y transportistas, y un tercer sector mayoritario son los comuneros posesionarios en áreas no involucrados por la solicitud de tierras. Un sector especial son los jóvenes. Estos grupos han tenido posiciones diferenciadas y cambiantes a lo largo del proceso, salvo el grupo de los comuneros que no están directamente afectados por la solicitud de tierras, que constantemente se ha opuesto.
La comunidad, en los mejores momentos de negociación, evaluó la posibilidad de ceder 800 hectáreas, exigiendo un convenio de exploración primero y luego negociar otro convenio para la explotación. Una primera valorización con la que estuvo de acuerdo la empresa fue de US$ 576,000 por 3,3 10 hectáreas, luego esta valorización subió hasta US$ 1.2 millones, dado que la comunidad sembró maca.
A pesar
de la infructuosa negociación con la comunidad de Vicco, la empresa mantiene la expectativa por este proyecto, ya que a mediano plazo, el proyecto es especialmente importante por cuanto está vinculado al aprovisionamiento de la Refinería de Zinc de Cajamarquilla, que es propiedad de Cominco y está ubicada en Lima. Los planes de ampliación de esta refinería también han sido postergados.
Comunidades del entorno del lago Las 8 comunidades campesinas y un anexo del entorno del lago son las propietarias ancestrales de los terrenos y constituyen las familias afectadas. Pero existen diferencias entre las comunidades con respecto a su mayor o menor dependencia económica del sector agropecuario, así como en relación con el rol prepoderante de las mujeres en el manejo de pastos, la ganadería y la producción de maca. Al perder una importante área de pastos desde 1936, las comunidades siempre han demandado indemnización por los daños; que se eliminen las inundaciones y se reduzcan hasta desaparecer los metales pesados del agua contaminada, que en época de estiaje se dispersa por el aire y afecta los pastos y la salud; y que se apoye con financiamiento proyectos productivos y de inversión en infraestructura económica y/o social. Las comunidades del lago se han agrupado alrededor del llamado Comité de Defensa del Lago, cuyo antecedente data del año 1994, además de incorporase en las respectivas Coordinadoras Regionales de Comunidades Afectadas por la Minería (CORECAMIs Pasco y Junín) que aparecen en el año 2000.
Así, si bien la defensa de los derechos ambientales están subordinados a los intereses económicos productivos y turísticos, el conjunto de ellos están integrados en la visión actualizada de la identidad cultural de los habitantes de la zona. De aquí, que el reclamo por la restauración y conservación del lago ha cobrado fuerza en un contexto de aparición de nuevos actores y normas vinculadas a la protección ambiental, de los recursos naturales y la biodiversidad frente al impacto de la actividad de terceros, principalmente de la minería. Ahí está la aparición del CONAM en 1996 y de la Comisión Ambiental Regional Andina Central y la CONACAMI en 1999. En conclusión, el análisis de la naturaleza de los actores conduce a identificar los intereses en conflicto. En el caso del Lago Chinchaycocha, el manejo del embalse y desemblase por parte de Electroandes, le permite a ésta garantizar a PSEG y a ElectroPerú un volumen de agua acorde con las necesidades de producción y la rentabilidad de sus centrales generadoras, que se logra con la innundación recurrente de los terrenos de las comunidades del entorno del lago. De aquí, que Electroandes no esté muy dispuesta a establecer cotas máxima y mínima al manejo de lago, razón por la cual las empresas hidroenergéticas no han participado del proceso multiactores.
4Z
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
NATURALEZA Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DEL ENTORNO DEL LAGO
Comunidades predominantemente ganaderas 1 Maca Mujer tiene rol clave en ganadería.
Comunidades que predominantemente laboran en comercio y transporte. Mujer tiene rol clave en ganadería.
1
1
Clanes Familiares , Posesionarlos y Residentes en Lima y otros lugares influyen.
1
Mesa de Concertación en Lucha contra la pobreza
Sub Comisión Sanidad Animal
Sub Comisión Reserva Nacional Junín
Con PCM Gobierno Central
Con SENASA Ministerio de Agricultura
- Ministerio de
Asociación de Ganaderos
Comité de Defensa dei Lago
"
1
1
1
.
,
r
COR ECAMI Juní n
CORE CAMI Pasco
Federación Departamental de Comunidades Campesinas de Pasco
1
Con INRENA
Agricultura
j
CONACAMI
MÚLTIPLES ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN: PROPIOS DE LA COMUNIDAD, CON ENTIDADES DEL ESTADO, CON EMPRESAS MINERAS Y CON OTROS TERCEROS.
La actitud de la empresa Volean de no participar en dicho proceso, por su parte, estaría asociada a los problemas económico-financiero que tuvo que enfrentar desde la compra de la unidad Paragsha en Paseo y a sus planes de expansión en el entorno de la ciudad de Cerro de Paseo. Esto es diferente a la posición asumida por Sociedad Minera El Brocal, ya que la manutención de su interés en el yacimiento de San Gregorio en los terrenos de la comunidad de Vicco y sus planes de expansión en el área de la comunidad Villa de Paseo, hacen que la empresa opte por dialogar con las comunidades y las autoridades.
Los roles de los actores El Estado es uno de los principales actores locales y nacionales que deciden el curso de los conflictos socioambientales provocados por la minería y los procesos de concertación multiactores. Los más importantes son: la Dirección General de Minería (DGM) y la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) del Ministerio de Energía y Minas (MEM), el INRENA del Ministerio de Agricultura, la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud y el CONAM. Otros actores igualmente importantes son: el Congreso de la República, las empresas mineras, las comunidades campesinas y los frentes de defensa, las municipalidades, la iglesia, CONACAMI, las ONGs, los medios de información, las universidades y los gobiernos regionales.
43
Procesos de concertación en zonas mineras en el Perú
Si bien el Estado, a nivel del Poder Ejecutivo, ha asumido un rol de actor comprometido con la promoción de la inversión minera y, a través del Ministerio de Energía y Minas fiscaliza el impacto de los problemas ambientales en su jerarquía de autoridad competente, es importante remarcar que ha encargado al CONAM, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), viabilizar los conflictos socioambientales a través de comisiones multisectoriales, aunque sus resoluciones tienen el carácter de recomendaciones y, por lo tanto, no son vinculantes. Así, el resto de instituciones vinculadas al impacto de la actividad minera, como el INRENA del Ministerio de Agricultura y la DIGESA del Ministerio de Salud son entidades de menor rango, cuya autonomía se restringe a cumplir con elaborar y elevar informes técnicos con observaciones del potencial impacto que producirán los proyectos en los recursos naturales y la salud, a través de los EIAs que se revisan.
Formalmente, no hay un mecanismo institucionalizado que viabilice los conflictos sino que, eventualmente, el CONAM crea comisiones multisectoriales. La autoridad competente del sector es el MEM, aunque producto de los conflictos ha redefinido su propio reglamento de participación ciudadana para el caso del proceso de evaluación de los EIAs. El Congreso de la República, por su parte, se ha convertido en un espacio de discusión, difusión e incidencia de los actores en conflicto y en una posibilidad para modificar el marco legal. Los gobiernos regionales, al ser entidades de reciente formación y con escasos recursos, tienen un limitado funcionamiento, más aún cuando, a partir del 2004, el Gobierno Central les transfiere nuevas competencias. Si bien están organizándose para el cumplimiento de sus funciones, cuatro de los 24 gobiernos regionales existentes en el Perú ya acordaron darle prioridad a la actividad minera, lo que puede traer consecuencias en la relación con las potenciales poblaciones afectadas. Por otro lado, la defensa del interés económico de proteger el costo en el corto plazo, así como el accionar del Estado como promotor de la inversión minera, ha hecho que las empresas sean reactivas frente a los problemas socioambientales. En el contexto actual, las empresas mineras han redefinido su accionar, asumiendo un nivel de participación política en la toma de decisiones del gobierno central a través del MEM y realizando un trabajo de lobby al interior del Congreso de la República y en los gobiernos regionales, accediendo incluso a lograr acuerdos marco. Pero al mismo tiempo las empresas también han iniciado un lento proceso de aprendizaje para participar en procesos multiactores. En cuanto a las poblaciones involucradas, la protección de las economías locales ha sido el eje motivador de sus estrategias de respuesta frente a los conflictos generados por el impacto ambiental y social presente o potencial de la actividad minera. Así, los representantes de las comunidades y poblaciones afectadas han fortalecido sus capacidades en el proceso de los conflictos y los espacios de concertación, valorando las alianzas con las ONGs, las municipalidades, la iglesia, congresistas, periodistas y otros actores, así como desarrollando trabajos de incidencia y presión social con propuestas, a fin de balancear el poder.
Finalmente, las ONGs, de investigación y/o promoción, han aportado en la formación de capacidades para la gestión de los conflictos, la incidencia política, elaborando y difundiendo informes técnicos y de investigación así como propiciando espacios de diálogo multiactores.
Las relaciones entre los actores Dependiendo de la naturaleza de los actores, lo que muestran las experiencias de los conflictos y los procesos de concertación es que:
Conocer la experiencia histórica de los actores en los conflictos y ubicarla en el contexto actual, puede facilitar el abordaje de una estrategia de manejo del conflicto.
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El poder e influencia de las empresas, al lado de un Estado que juega un rol de apoyo de la inversión privada minera y una débil institucionalidad de actores locales, ha provocado que se impongan estrategias reactivas basadas en una visión costo-beneficio de corto plazo que profundiza la asimetría. De aquí que muchas empresas reaccionen, una vez producidos e incluso agravados los conflictos, desarrollando estrategias principalmente confrontacionales o de "derrota del otro" que refuerzan la asimetría frente a un Estado ausente. No obstante, existen casos en los que empresa y comunidad con el respaldo de ONGs nacionales e internacionales y CONACAMI, están asumiendo la búsqueda de objetivos comunes y acuerdos concertados que establezcan condiciones para el desarrollo local y la estabilidad de mediano y largo plazo de la inversión.
La ausencia del Estado en los conflictos minería-poblaciones o comunidades ha sido una constante. Sin embargo, en situaciones donde está involucrada un Área Natural Protegida como la Reserva Nacional de Junín donde se ubica el Lago Chinchaycocha, la participación del Estado, a través del CONAM y el INRENA, tomando la iniciativa para canalizar el conflicto entre las empresas y comunidades campesinas, han convocado a espacios multiactores. Esto ha sido un avance importante en términos del acceso a la información y la participación, aún con los obstáculos que todavía persisten para una gestión equitativa y consensual en el manejo del lago y el sistema Chinchaycocha y la reducción de la contaminación minera. La ausencia del Ministerio de Energía y Minas como autoridad competente es significativa. Las limitaciones en las atribuciones legales de los organismos públicos que lideran procesos de concertación y la falta de seguridad jurídica de los acuerdos pueden frustrar los procesos mismos y los resultados.
La exclusión de actores claves en los espacios multiactores limita drásticamente las posibilidades de construir visiones locales compartidas para el manejo de conflictos. Los casos de Huarmey y del propio Lago Chinchaycocha son dos ejemplos donde se han excluido a actores importantes. En el primer caso, esto ocurrió al no considerarse la propuesta planteada por el Frente de Defensa de construir una agenda consensuada hacia un diagnóstico y objetivos comunes que generaran compromiso e identificación con el espacio multiactores. En el segundo caso, no hubo equidad en la participación de las comunidades ni se permitió que participen organizaciones intermedias representativas de éstas. Existen diferentes tiempos y procesos de los actores y, uno de ellos, no debe imponer su ritmo de acuerdo con planes preestablecidos, porque ello lo lleva a decidir unilateralmente aspectos importantes que competen a los actores centrales involucrados. La naturaleza de los procesos y las estrategias de comunicación son las que le dan sostenibilidad a los acuerdos y resultados. Si bien las comisiones multisectoriales y otros procesos multiactores han acercado a los actores, demostrando que las decisiones por consenso son la única garantía de equidad, ello no asegura una mejora de las relaciones con las organizaciones de base, dado que existen problemas de comunicación de los informes y acuerdos de las comisiones desde los delegados representantes de las comunidades hacia las poblaciones locales.
El apoyo de organizaciones externas para el manejo de conflictos ha sido importante. Este hecho queda verificado en el proceso del caso Tintaya en el Cuzco.
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Balance
El crecimiento de los conflictos en América Latina y particularmente en el Perú está asociado a una mayor demanda de participación ciudadana para una gestión adecuada de recursos naturales
El rechazo de las poblaciones locales a la imposición de decisiones desde el gobierno central, sin ser consultadas, ha ido en ascenso desde el inicio de la última experiencia del pueblo de Tambogrande Esto refleja la necesidad de un mecanismo institucional para la realización de consultas libres, previas e informadas, respetándose las opciones de desarrollo que las poblaciones locales asuman Esto cobra mayor importancia hoy, en pleno proceso de descentralización, donde el espacio principal de impulso a la participación ciudadana son los gobiernos regionales y locales, adicionalmente a los propiciados anteriormente por el gobierno central que se mantienen vigentes y aquéllos generados por acuerdos entre empresas y poblaciones involucradas Este contexto revela los límites de la participación del Estado como un actor que no permite que se superen las asimetrías de los conflictos y cuestiona las políticas empresariales de costo-beneficio basadas en estrategias esencialmente de control. Es así que las condiciones actuales muestran mayores posibilidades de
viabilizar procesos
multiactores para canalizar los conflictos por la vía institucional, superando las experiencias temporales realizadas por algunos gobiernos locales, las implementadas a través de comisiones multisectoriales ad hoc dirigidas por el Consejo Nacional del Ambiente, la frustrada Comisión de Diálogo Tripartito entre el Estado, la Sociedad de Minería Petróleo y Energía y la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería, y el reestrenado Acuerdo Nacional. requiere fortalecer la institucionalidad de los actores para un mayor empoderamiento de los mismos y el cambio hacia un rol del Estado más incluyente, transparente y equitativo. Además, es necesario fomentar mecanismos que garanticen la seguridad jurídica de los acuerdos concertados, recordando una vez más que son tan importantes los procesos como los resultados, respetando la cultura y la dinámica de los actores para hacerlos sostenibles o viables en el tiempo. Se
Finalmente, se hace imprescindible difundir y profundizar el uso del enfoque y la metodología de transformación de conflictos, particularmente en sociedades como las de América Latina, que siguen presentando enormes inequidades y necesitan desarrollar nuevas capacidades que les permitan construir, al mismo tiempo, las herramientas para una gestión adecuada de sus recursos en una perspectiva de desarrollo.
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publicación es el resultado de un proyecto de investigación realizado como parte de las actividades de la Iniciativa de Investigación sobre Políticas Mineras (IIPM) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo- IDRC/CRDI de Canadá. La Iniciativa, creada en 1998, fue concebida desde un principio como una que vincularía a actores en su proceso de evolución y respondiera a las demandas de investigación identificadas por los diversos grupos, incluyendo las comunidades afectadas por la minería, empresas mineras, y ONGs locales e internacionales interesadas en temas mineros. Tiene su sede en la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (LACRO) de IDRC, en Montevideo, Uruguay. La Iniciativa tiene como objetivos: Esta
Apoyar la investigación aplicada y participativa en torno de temas relacionados con la minería y el desarrollo sustentable de las regiones y comunidades mineras en América Latina y el Caribe; Fomentar la colaboración entre los distintos grupos de interés vinculados a esta temática, no sólo a nivel regional sino también con otras regiones, especialmente Canadá;y, Mejorar la generación, acceso y uso de información relevante sobre el tema en la Región.
