a presente publicación es una síntesis del Informe de Cierre del Proyecto Uruguay Rural (PUR), que ejecutó sus acciones en el marco de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR), del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), entre los años 2001 y 2011. A partir del año 2005, desde un nuevo enfoque político que propugna un país productivo con justicia social, el Proyecto se propuso contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo, mediante dos estrategias de acción: la organización de los sectores social y económicamente más postergados del medio rural y su ingreso a las cadenas productivas con precios justos. En este documento se presentan las intervenciones desarrolladas por el PUR y sus resultados; poniendo énfasis en los avances logrados y los desafíos que aún persisten para el desarrollo rural en el Uruguay. Incluye la perspectiva de tres de los actores directamente involucrados en la implementación de las acciones: destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos. El presente material fue elaborado con el espíritu de comunicar los resultados en el uso de los fondos públicos, y expresa algunas reflexiones elaboradas a modo de aprendizajes, que pretenden aportar para la mejora continua de las políticas públicas para el medio rural.

Síntesis de resultados y lecciones aprendidas

L

Proyecto Uruguay Rural: Aportes a la construcción del desarrollo rural Síntesis de resultados y lecciones aprendidas

Proyecto Uruguay Rural APORTES A LA CONSTRUCCIÓN DEL DESARROLLO RURAL

Síntesis de resultados y lecciones aprendidas Período 2005-2011

Proyecto Uruguay Rural (PUR) Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) Montevideo, Uruguay 2011

Las acciones y experiencias reseñadas fueron desarrolladas en el período 2005-2010 bajo la dirección del Prof. Antonio Vadell.

Esta publicación fue elaborada por: Ing. Guzmán Garet Lic. Fernanda Hernández Dr. Miguel Ortiz Lic. Carolina Piñeyro Lic. Javier Vernengo

Primera edición: 2011

Realización gráfica: monocromo Impresión: imprimex ISBN: 978-9974-563-99-5 Depósito legal: 357.441

fotografías: Banco de imágenes del pur e inia.

Ricardo Antúnez, Adriana Natallo, Sandro Pereyra, Juan Platero, Álvaro Santos, Leonardo Tajam, Javier Vernengo y Leonardo Zorrilla.

AUTORIDADES Ministro Ing. Agr. Tabaré Aguerre Sub Secretario Ing. Agr. Daniel Garín Director General Dr. Alberto Castelar Dirección General de Desarrollo Rural Dr. José Ignacio Olascuaga Dirección Proyecto Uruguay Rural Ing. Agr. Fernando Rodríguez

EqUIPO DE TRAbAjO DEl PUR, PERíODO 2005 - 2011 Dirección Antonio Vadell (2005 - 2010) Ing. Agr. Fernando Rodríguez (2010 - 2011) Subdirección Ing. Agr. Jacqueline Gómez

Unidad de comunicación Lic. Com. Soc. Javier Vernengo* Lic. Com. Soc. Carolina Piñeyro

Administración Cra. Tatiana Curbelo* Cr. Leonardo Silvera* Cr. Nicolás Rasnik* Cr. Joaquín de Freitas* Analista Univ. en Adm. y Contab. Maximiliano García Analista Univ. en Adm. y Contab. Solange Guillén TUA. Ma. Noel Mejeses Gladys Saldumbide Desarrollo rural y apoyo a la producción Ing. Agr. Juan Pablo Perrachón*

Secretaría Mariela Bianchi Mabel Darias Raquel Machado Choferes Darío Gopar Raúl Molina Luis Scirgalea Representantes técnicos Artigas

Ing. Agr. Pablo Montero Lic. Psic. Ricardo Pérez

Canelones

Ing. Agr. Adriana Bazzani Lic. Soc. Flavia Carretto Ing. Agr. Guzmán Garet Lic. Soc. Ma. Fernanda Hernández Ing. Agr. Mariana Orozco Ing. Agr. Fernando Sganga

Ing. Agr. Diego Acosta Lic. Tjo. Soc. Alicia Brenes Ec. Guilermo Gonsalves Lic. Ant. Ma. Noel González Ing. Agr. Alejandro Manovsky

Cerro Largo Lic. Soc. Patricia Duarte Ing. Agr. Pablo López Guazque Dra. Med. Vet. Ma. Elena Vega

Ing. Agr. Gregorio Martirena

Florida

Ing. Agr. Adriana Bazzani

Dr. Med. Vet. Miguel Ortiz

Durazno

Ing. Agr. Germán Sainz

Lavalleja

Ing. Agr. Marina Monteagudo

Paysandú

Ing. Agr. Jorge Azziz Ing. Agr. Agustín Laborda Lic. Tjo. Soc. Natalia Vibel

Rivera

Ing. Agr. Sergio Bettega Psic. Ma. Elena Cámara

Rocha

Ing. Agr. Marcelo Vaselli Lic. Tjo. Soc. Elisa Rodríguez

Salto

Lic. Tjo. Soc. Milka González Psic. Soc. Irene Iriniz Ing. Agr. Emily Baldassari

San José

Ing. Agr. Adriana Bazzani Lic. Psic. Marisel Fariello Dr. Med. Vet. Heber Sellanes

Lic. Soc. Lilián Ion

Servicios financieros Pedro Lopardo* Ing. Agr. Jacqueline Gómez* Ing. Agr. Mario Bonilla Ing. Agr. Carlos Croce Ing. Agr. Gregorio Martirena Téc. Agr. Fernando Queirolo Seguimiento y evaluación Lic. Soc. Lilián Ion* Lic. Tjo. Soc. Alicia Brenes Lic. Soc. Alejandra Gallo Lic. Ant. Ma. Noel González

Tacuarembó Lic. Psic. Luz María Álvarez Ing. Agr. Guillermo Seijo

Unidad de género

Treinta y Tres Lic. Tjo. Soc. Elisa Rodríguez

Lic. Ant. Ma. Noel González

* Responsable en diferentes períodos

Agradecimientos A los grupos, organizaciones de productores/as familiares y asalariados/as rurales, a las comunidades rurales, a los integrantes de los Comités de Crédito Local, a los técnicos y a la institucionalidad pública y privada, que construyeron con el equipo del Proyecto Uruguay Rural y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca estos logros y procesos.

la construcción del desarrollo rural requiere de la activa participación del Estado y de la sociedad civil

A partir de 2005 el cambio de orientación política del gobierno nacional condujo a una redefinición de los roles del Estado. A la luz de nuevos lineamientos políticos el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (mgap) reasumió un rol protagónico en el diseño y la ejecución de las políticas públicas para el sector, propugnando un rol activo del Estado para avanzar hacia un Uruguay productivo con justicia social. Se lograron avances trascendentes en la estructura institucional, entre los que se destaca la creación por ley, en 2005, de la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr), la cual comenzó a funcionar en 2008 y bajo cuya égida fueron integrados tres programas ejecutores de acciones de desarrollo del mgap: Proyecto Uruguay Rural (pur), Proyecto de Producción Responsable (ppr) y el Programa Ganadero (pg), que brindaron políticas y apoyos diferenciados a los y las productores/as agropecuarios/as y en particular hacia los y las productores/as familiares. La dgdr fue creada con la misión de ser la responsable de diseñar las políticas diferenciadas para la actividad agropecuaria, con el objetivo de alcanzar el desarrollo rural, con una nueva concepción de modelo de desarrollo, basado en la sustentabilidad económica, social y ambiental y con la participación de los actores en el territorio. Desde entonces la dgdr viene trabajando, junto con otras instituciones públicas y privadas, para cumplir con este objetivo, poniendo especial énfasis en la llegada de las políticas públicas y en el fortalecimiento de la producción agropecuaria familiar. El pur, mediante herramientas como la extensión, la asistencia técnica y el financiamiento, se enfocó en la mejora del ingreso y la calidad de vida de los y las pobladores/as más vulnerables del medio rural, apuntando a mejorar su inserción en las cadenas generadoras de valor en el campo y al fortalecimiento institucional de las organizaciones de base de productores/as familiares y asalariados/as rurales. Estamos convencidos de que no existe desarrollo sin la participación de los y las pobladores/as rurales y sus organizaciones. Por ello, es importante rescatar las experiencias y los aprendizajes de un proyecto que ha sido referente dentro del mgap para estas acciones, ya que aún queda mucho camino por recorrer en la construcción del desarrollo rural. Dr. José Ignacio Olascuaga Director de dgdr/mgap

Un camino de procesos y aprendizajes

Luego de más de diez años de ejecución, el pur, hoy integrado a la dgdr del mgap, culmina sus actividades. A lo largo de estos años, su principal objetivo fue mejorar la distribución de la riqueza generada en el medio rural. Para ello, su principal apuesta fue a la organización de los sectores más desfavorecidos y olvidados, promoviendo la descentralización y la participación local en la toma de decisiones. De esta forma se podrían generar mayores y mejores oportunidades para las familias rurales, lo que permitiría que pudieran seguir viviendo en el campo. No se estuvo solo en la tarea; en estos años se coordinó y articuló con instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad civil involucradas en el desarrollo rural y comprometidas con similares objetivos. Llegó el momento del balance, de pasar en limpio lo hecho y reflexionar. En este marco, creemos fundamental compartir el camino recorrido, con la certeza de que el esfuerzo cotidiano de los y las protagonistas constituye la verdadera esencia de estos procesos. Esperamos que los aprendizajes construidos nos ayuden a estar mejor preparados para los desafíos que vendrán. Ing. Agr. Fernando Rodríguez Dirección Proyecto Uruguay Rural

los proyectos empiezan, se desarrollan y terminan, lo importante es lo que queda al final

Han pasado 10 años desde el inicio del Proyecto Uruguay Rural: los primeros cinco, caracterizados por una implementación lenta e incierta, mientras que en los otros cinco el Proyecto supo dar una vuelta de 180 grados, logrando un largo período de acción económica y social muy intensa. El pur, en un contexto político favorable, supo poner en la atención de las políticas y de las instituciones públicas el tema de la pobreza y del desarrollo rural, cuando más de una voz en el país minimizaba la existencia misma de un problema de pobreza en el campo. El Proyecto propuso y aplicó herramientas y metodologías innovadoras, considerando como eje central de su labor las personas, con sus aspiraciones, sus estrategias, sus recursos humanos, sus organizaciones, su capacidad productiva. Y ha tomado ese camino con mucha determinación y claridad, tanto estratégica como operativa. Los proyectos empiezan, se desarrollan y terminan. Lo importante es lo que queda al final y, en el caso del pur, queda mucho. Los resultados y las metas físicas están en este y en otros informes, además de ser visibles en los ingresos y en la capitalización de las fincas y casas de los pequeños productores y pobres rurales que han participado en el Proyecto. Algunos intangibles, como el apoyo en crear la Dirección General de Desarrollo Rural en el mgap y las Mesas de Desarrollo Rural en los departamentos de todo el país, así como las muchas organizaciones locales de productores fortalecidas, también están a la vista y, para el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (fida), son logros extremadamente relevantes, pues representan un espacio totalmente novedoso en el panorama institucional para el sector y una plataforma que permitirá continuar en el proceso de desarrollo rural y de políticas públicas que lo sostengan en el tiempo. La implementación del pur ha sido marcada por una capacidad novedosa y fructífera de obtener lo mejor posible del encuentro entre una agencia financiera internacional (el fida) y la institucionalidad nacional (el mgap y el Ministerio de Economía); entre la intervención del Estado y las expectativas de la sociedad civil; y del encuentro entre las oportunidades del mercado, la tecnología, las inversiones con las personas, que han sido el norte permanente en la orientación de las actividades del pur. El equipo del pur supo hablar y escuchar a los hombres y a las mujeres del campo. Ha propuesto, ha polemizado y ha mediado, siempre buscando una solución que acompañara las aspiraciones de los pequeños productores y los pobres rurales. Y en la mayoría de los casos lo ha logrado. Las visitas de campo del fida han relevado con frecuencia el testimonio directo de pequeños productores y productoras que, antes de mencionar las mejoras en la productividad y en las condiciones de vida en sus familias y

comunidades, afirmaban que el pur les había «escuchado y devuelto una esperanza». Un equipo joven, con la mayoría de los funcionarios y técnicos con menos de 30 años, una combinación de agrónomos con especialistas de las ciencias sociales, el compromiso personal, las ganas de analizar, de aprender y de discutir sin cansancio, ha generado un ambiente de trabajo y un tejido de relaciones con los pequeños productores y pobres rurales basados en el respeto mutuo y en la profesionalidad con compromiso. Cuando se cometieron errores, se debieron a exceso de entusiasmo, de ganas de hacer, de confianza y optimismo, y al principio a la inexperiencia; pero nunca a la falta de compromiso, de dedicación o de interés. Existe ahora una masa crítica de profesionales jóvenes que han acumulado una importante experiencia en el desarrollo rural, que esperamos el país sepa aprovechar. Los logros físicos han sido fundamentales para permitir el logro de los resultados intangibles, y viceversa. Sin embargo, quizás el mayor aporte del pur al Uruguay ha sido en definir un camino para que las políticas públicas logren apoyar y acompañar eficazmente las estrategias y las aspiraciones de los pequeños productores y pobres rurales, para ayudarles a salir ellos mismos de sus condiciones de pobreza. Desde el fida, reconocemos que, con ganas, profesionalidad y compromiso, el pur ha logrado resultados importantes y sostenibles. El haber podido acompañar este proceso ha sido para mí un privilegio y una verdadera satisfacción profesional y personal. Espero que esta experiencia sirva de impulso para que el país siga creciendo en la identificación, formulación y actuación de políticas públicas con los hombres y las mujeres del campo, y no sólo para ellos.

Paolo Silveri Gerente de Programas / División de América Latina y el Caribe. Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

íNDICE

Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Introducción .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Pobreza e igualdad social en el medio rural: logros y desafíos aún pendientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Presentación del Proyecto Uruguay Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Resultados del Proyecto Uruguay Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Descentralización y participación La sostenibilidad de las políticas de desarrollo rural en el Uruguay: el proceso de institucionalización y la participación de los actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Fortalecimiento organizativo Procesos organizativos en el medio rural uruguayo: la experiencia de apoyo y promoción de la acción colectiva de productores familiares, asalariados rurales y pobladores . . . . . . . . . . . . . 53 Cadenas productivas y comercialización Estrategias desarrolladas para mejorar la inserción comercial de productores familiares y asalariados rurales en las cadenas de generación de valor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Desarrollo comunitario, servicios y necesidades básicas Integralidad de las acciones para el desarrollo rural: comunidades, servicios, necesidades básicas y el acceso a la tierra .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Asistencia técnica y extensión rural El rol de la extensión y la asistencia técnica en los proyectos de desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Financiamiento rural: herramientas para el desarrollo .. . . . . . . . . . . . . . . 103

GlOSARIO DE SIGlAS

aecid: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo afr: Asociación de Fomento Rural alur: Alcoholes del Uruguay sa anep: Administración Nacional de Educación Pública apl: Asociación de Productores de Leche at: Asistencia Técnica ater: Asistencia Técnica y Extensión Rural bandes: Banco de Desarrollo Económico y Social brou: Banco de la República Oriental del Uruguay cal: Comité de Aprobación Local calcagra: Cooperativa Agraria Limitada Cañada Grande calesfra: Cooperativa Agraria Limitada La Escobilla y Fray Marcos calvase: Cooperativa Agraria de Responsabilidad Limitada Varelense de Semillas capder: Centro de Apoyo Pedagógico Didáctico para Escuelas Rurales ccl: Comité de Crédito Local ciara: Capacitación e Innovación para Apoyar la Revolución Agraria cnd: Corporación Nacional para el Desarrollo cnfr: Comisión Nacional de Fomento Rural copronec: Cooperativa de Productores del Noreste de Canelones crsa: Colonia «Raúl Sendic Antonaccio» cseam: Comisión Sectorial de Extensión Actividades en el Medio dgdr: Dirección General de Desarrollo Rural digegra: Dirección General de la Granja fao: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura fida: Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola fipp: Fondo de Inversión Productiva Predial foninv: Fondo de Inversión Estratégica imtt: Intendencia Municipal de Treinta y Tres inc: Instituto Nacional de Colonización

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pur | dgdr | mgap

inefop: Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional inia: Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria mdr: Mesa de Desarrollo Rural mercosur: Mercado Común del Sur mevir: Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural mgap: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca mides: Ministerio de Desarrollo Social msp: Ministerio de Salud Pública onu: Organización Naciones Unidas opp: Oficina de Planeamiento y Presupuesto osdor: Organización Sindical de Obreros Rurales ose: Obras Sanitarias del Estado paf: Producción Agropecuaria Familiar pg: Programa Ganadero ppr: Proyecto de Producción Responsable proquincel: Productores de la Quinta sección de Cerro Largo pur: Proyecto Uruguay Rural reaf: Reunión Especializada de la Agricultura Familiar sfr: Sociedad de Fomento Rural soima: Sindicato de Obreros de la Industria de la Madera spl: Sociedad de Productores de Leche sutaa: Sindicato Único de Trabajadores Arroceros y Afines sutta: Sindicato Único de Trabajadores de Tambos udelar: Universidad de la República unatra: Unión Nacional de Trabajadores Rurales y Afines utaa: Unión de Trabajadores Azucareros de Artigas ute: Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas utu: Universidad del Trabajo del Uruguay

aportes a la construcción del desarrollo rural

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INTRODUCCIÓN

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l Proyecto Uruguay Rural de la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (mgap) se implementó entre los años 2001 y 2011. De éstos, los últimos seis correspondieron a una nueva administración de gobierno que implicó la reorientación de los lineamientos políticos centrales, de los objetivos estratégicos y de la metodología de trabajo. A partir de ese momento, se planteó como estrategia de acción contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo. Se apostó a promover la organización de los sectores social y económicamente más postergados del medio rural –a partir de la aplicación de distintas herramientas– y a mejorar su inserción en las cadenas de generación de valor. En el año de finalización del Proyecto se consideró necesario realizar una evaluación de las propuestas desarrolladas territorialmente, y del impacto y resultados alcanzados en las condiciones de vida de los destinatarios del pur nucleados en las organizaciones sociales rurales, así como de las políticas diseñadas e implementadas junto a instituciones vinculadas al desarrollo rural y agropecuario. A partir de la sistematización de los datos vinculados a la ejecución del Proyecto y a la información proveniente de los instrumentos aplicados en la operativa de cierre (evaluación de percepciones de los actores) se elaboró el Informe de Cierre del Proyecto Uruguay Rural, un documento extenso que profundiza en el análisis de las acciones realizadas.

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El presente producto es una síntesis de dicho informe, dirigido a una divulgación masiva, que expone los principales elementos de esta evaluación, a partir de la presentación de algunos resultados de ejecución y de las percepciones de los involucrados en el desarrollo del mismo. El documento se inicia con una columna de opinión del director del pur para el período 2005-2010, seguidamente se presenta, en forma testimonial, la perspectiva sobre el desarrollo rural y las acciones involucradas de varias instituciones públicas de carácter nacional, con las cuales el pur desarrolló acciones en forma articulada durante su período de ejecución. Luego se desarrolla la presentación del Proyecto Uruguay Rural y sus principales acciones y resultados, profundizando en los mismos por medio de capítulos temáticos correspondientes a los cuatro ejes de acción del Proyecto (fortalecimiento organizativo, descentralización y participación, desarrollo comunitario y cadenas productivas) y dos de sus herramientas fundamentales (asistencia técnica y financiamiento). Se espera que este material constituya una vía para democratizar la información sobre el uso de los fondos públicos, identificar logros y desafíos aún pendientes, compartir aprendizajes, promover la reflexión de los diferentes actores involucrados, así como aportar para la mejora continua en el diseño e implementación de políticas públicas para el medio rural.

pur | dgdr | mgap

Construyendo desarrollo rural, descentralizado y participativo

E

n el período 2005-2010, el mgap apostó a promover un modelo de producción que se identificaba con el apoyo a la agricultura familiar. El primer gran cambio que se generó en el pur a partir de marzo de 2005 fue que, en vez de luchar contra la pobreza rural, debíamos luchar contra las causas que generan la pobreza rural. Esto que parece un juego de palabras no lo es, fue una decisión política. Se partió de la premisa de que la pobreza en el medio rural es consecuencia del injusto sistema de distribución de la riqueza, la cual es generada por el trabajo de productores familiares y asalariados/ as. Si las actuales relaciones sociales de producción no se modifican, es muy difícil reducir significativamente la pobreza rural. Para que nuestra sociedad pueda avanzar en el tema del desarrollo rural es necesario un compromiso político por parte del Estado, para impulsar acciones que permitan sacar a los más pobres de esa situación, respetándolos y recorriendo el camino conjuntamente entre todos los involucrados/ as. La decisión de atender las necesidades de los sectores excluidos corresponde a los agentes del gobierno que tienen la capacidad de llegar al territorio. Un medio de articulación esencial fueron las organizaciones, porque ellas son conscientes de las necesidades que tienen y también protagonistas imprescindibles para cambiar la realidad. Un aspecto importante que se impulsó fue el de brindar a la población herramientas y capacidades para organizarse, para opinar, discutir y

aportes a la construcción del desarrollo rural

negociar. Esto se convirtió en uno de los grandes objetivos del pur: la organización de los sectores pobres del medio rural; introduciéndose por primera vez en los proyectos fida la incorporación de los asalariados rurales. El respeto a las comunidades rurales fue otra de las premisas del Proyecto, para lo cual se proporcionó instrumentos para que los vecinos/as se organizaran y se expresaran. De ahí que fue necesaria la refundación de las Mesas de Desarrollo Rural, instrumento descentralizador, con una concepción participativa y con capacidad de decisión de los pobladores rurales. Se entendía que era importante que decidieran sobre los recursos de desarrollo que se iban a aplicar en esa zona. Faltó lograr una continuidad que permitiera consolidar los cambios planificados, aun así quedó un grupo numeroso de técnicos jóvenes formados, con experiencia para trabajar al servicio del desarrollo rural con justicia social. También en las organizaciones de fomento rural, colonos, cooperativas o sindicatos, se formaron sus integrantes en gestión, función muy necesaria para construir y avanzar de forma soberana en mejorar las condiciones de la población rural. n Prof. Antonio Vadell Director Proyecto Uruguay Rural en el período 2005-2010

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la tierra es un bien social que pertenece al conjunto de la sociedad

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l desarrollo rural es concebido no solamente como un desarrollo productivo sino como el desarrollo de todas las variables de carácter social que hacen al bienestar y a la mejora de la calidad de vida de la familia rural y su entorno. La tenencia de la tierra es uno de los problemas mayores que enfrentan los y las pequeños/as productores agropecuarios/as. La visión sostenida es que la tierra es un bien social, que no pertenece al productor/a sino al conjunto de la sociedad. El desarrollo rural está enmarcado en esta perspectiva, al mismo tiempo que implica concepciones asociativas de la propiedad de la tierra. El Instituto cambió, dejó de tener políticas aisladas y completamente unidireccionales, para ser parte de una institucionalidad pública. Se está en un primer proceso, en el tema del desarrollo aún queda mucho por hacer, la producción familiar tiene que ser digna por sí misma y para eso hay que levantar sus restricciones. n Ing. Agr. Andrés Berterreche Presidente Instituto Nacional de Colonización

Un hábitat rural sostenible: la participación ciudadana en la solución de un problema y el ejercicio de un derecho

M

evir ha priorizando sus acciones

hacia las familias de asalariados/ as rurales y pequeños/as productores familiares de bajos recursos, desarrollando las mismas desde un concepto integral de hábitat, según el cual la vivienda es un elemento dentro de un sistema complejo donde interactúan equilibradamente varios factores: el territorio, la producción de bienes y servicios, el ser humano en comunidad, los servicios comunitarios y las infraestructuras físicas. El sistema de edificación por ayuda mutua y autoconstrucción asistida favorece un mayor involucramiento y apropiación del hábitat construido, y una mayor organización y participación ciudadana en la solución de un problema y el ejercicio de un derecho. La llegada de mevir a los territorios se trata de articular a través de organizaciones locales; es de destacar que las Mesas de Desarrollo Rural, respaldadas por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, han sido importantes fuentes de demanda. n

Arq. Francisco Beltrame Presidente mevir

Ing. Agr. Luis Silvera Gerente Departamento de Producción mevir

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pur | dgdr | mgap

la escuela pública como ámbito de relacionamiento de políticas públicas

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elacionado con la temática del desarrollo rural, el Consejo de Educación Inicial y Primaria se ha propuesto como cometido contribuir a combatir las causas de la pobreza y contribuir a minimizar la emigración del campo a la ciudad. A ello se aporta mediante la articulación con otros organismos y entidades estatales, a través de acciones complementarias desde donde pueda enfrentarse la pobreza, ya sea ésta económica, cultural y/o afectiva. La escuela es concebida en el medio rural como patrimonio afectivo de cada localidad, como punto de referencia y reunión para los/las pobladores/as del medio rural, así como de los vecinos/ as organizados/as con el apoyo de instituciones públicas. Destacamos la importancia de integrar y fortalecer las acciones de los centros educativos con políticas públicas, de impulsar la idea de la escuela como catalizador y como ámbito de relacionamiento de políticas públicas. n

Es necesario trabajar y abordar juntos la ruralidad e integralidad de las políticas públicas

M

ediante apoyos económicos y oportunidades de acceso a la información y de desarrollo, el objetivo principal del mides ha sido promover la generación de iniciativas, la participación y el ejercicio de derechos, teniendo en cuenta la importancia de rescatar y apoyar la recuperación de saberes locales y de trayectorias productivas y laborales. Se llegó a gente que antes no recibía ningún plan social y que ahora, a partir de una metodología de acción, tienen cédula de identidad, son destinatarios de la tarjeta alimentaria, de asignaciones familiares o la pensión a la vejez.

Mtro. Óscar Gómez Da Trindade

La complementariedad de acciones en el territorio es esencial, y éstas se deben articular con otras instituciones, teniendo en cuenta la complejidad de la pobreza rural, que además de compartir las características de la pobreza urbana, no tiene acceso a servicios básicos y esenciales. n

Director General Consejo de Educación Inicial y Primaria

Ing. Agr. Rosina Methol Directora de la División Desarrollo Local, Dirección Nacional de Economía Social, Ministerio de Desarrollo Social

aportes a la construcción del desarrollo rural

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Electrificación rural: acciones que contribuyen a afincar a la gente en el campo

l

Políticas públicas que contribuyen al desarrollo rural: programa de abastecimiento de agua potable

a energía eléctrica es un insumo básico e imprescindible para mejorar la calidad de vida de la población rural, por ello ute realiza electrificación rural con el objetivo de lograr la universalización del servicio eléctrico, contribuyendo a afincar a la gente en el medio rural.

E

Existen cuatro líneas de trabajo a través de las cuales ute busca ampliar la electrificación rural, obras que se desarrollan en el marco de acuerdos con la opp, mevir o anep, y proyectos de electrificación para productores/ as rurales agrupados/as, con planes de financiación en pesos. La articulación con el mgap facilita que los y las productores/ as más pequeños/as, aquellos que están más aislados y no tienen una organización detrás, puedan acceder a la electrificación de todas formas. n

l medio rural disperso es donde falta aumentar la cobertura del servicio, por ello desde fines del año 2008 y hasta 2014 ose estará implementando el Programa de Abastecimiento a Pequeñas Localidades y Escuelas Rurales, dedicado a llevar el servicio de agua potable a las escuelas rurales y sus poblados aledaños. Este tipo de acciones hacen que ose ya no sea solamente una empresa que vende servicios sino que se comprometa a tener un fin social. Actualmente ose se encuentra articulando acciones con los referentes de la Dirección General de Desarrollo Rural del mgap, ya que compartimos un mismo objetivo en cuanto a aumentar la calidad de vida de la población que se encuentra más aislada y que tiene menos acceso a las oportunidades. n

Sr. Gerardo Rey Director Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (ute)

Ing. Karina Azuriz Asesora Técnica del Directorio, Administración de Obras Sanitarias del Estado (ose)

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pur | dgdr | mgap

Conocimientos y tecnologías para contribuir al desarrollo rural sostenible

l

a cuestión del desarrollo rural es incorporada por el Instituto a partir del año 2005, generándose el Programa de Producción Familiar. Se comienzan a generar diferentes articulaciones, la participación del inia en los Consejos Agropecuarios Departamentales, en las Mesas de Desarrollo Rural y el convenio con el Proyecto Uruguay Rural. Este último hace que inia incorpore un aspecto nuevo: investigación en experiencias asociativas de producción. A partir del año 2009 se comenzó a recorrer un camino de análisis crítico y autocrítico, el viejo paradigma «yo investigo, tú transfieres, él adopta» no funciona. Lo más dificultoso es definir lo que se quiere hacer, la estrategia a seguir. Se precisa mucha energía para gestionar estos espacios interinstitucionales para no generar desgaste y lograr los cambios deseados. n

El desarrollo rural como un proceso de construcción de una sociedad más justa

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esde la cseam entendemos al desarrollo rural como un proceso de construcción de una sociedad más justa, priorizando en nuestras acciones a dos sujetos colectivos: los/as productores/as familiares y los/as asalariados/as rurales. Las organizaciones que representan a estos colectivos en general presentan debilidades para generar acciones y producir conocimiento, por ahí se juega nuestro aporte.

Las articulaciones con instituciones y organizaciones sociales son un elemento fundamental para generar cambios. Con el pur, tuvimos un programa de trabajo en 2008, que estamos retomando con la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr). Otras articulaciones en las que estamos trabajando son con el Instituto Nacional de Colonización, anep y con utu. n Dr. Humberto Tommasino

Ing. Agr. (Ph. D.) Alfredo Albín Director del Programa Nacional de Investigación en Producción Familiar

Pro-rector de Extensión, Comisión Sectorial de Extensión y Actividades en el Medio, Universidad de la República

inia

aportes a la construcción del desarrollo rural

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Con el cambio del gobierno nacional en el año 2005 el mgap definió como prioridad la atención de los productores familiares. Se entendió que este estrato de productores es de importancia estratégica para la nación, ya que este tipo de producción genera fuentes de trabajo, radica población en nuestra campaña y es la base de una política de soberanía alimentaria del Uruguay.

POBREZA E IGUALDAD SOCIAL EN EL MEDIO RURAL: LOGROS Y DESAfíOS AÚN PENDIENTES

E

l Proyecto Uruguay Rural tuvo como objetivo general contribuir a la reducción de la pobreza en el medio rural, objetivo que a partir del año 2005 fue redefinido como contribuir a atacar las causas que generan la pobreza rural. Al respecto, según datos del Instituto Nacional de Estadística, se constata una tendencia a la disminución de la incidencia de la indigencia y de la pobreza en hogares y personas en todas las áreas geográficas, para el período 2006-2010. Con respecto a la indigencia, para el año 2010, el 0,6% de los hogares se encontraban por debajo de la línea de indigencia. El análisis de la incidencia de la pobreza en personas muestra un comportamiento similar (1,1%). Con respecto a la pobreza, en el año 2006 el área geográfica donde se registraba la mayor incidencia de pobreza fueron las localidades menores a 5.000 habitantes (35,3%), lo cual se mantiene para todo el período, si bien con una reducción continua de la incidencia hasta llegar al 16,5% en el año 2010. Al observar la información para las distintas áreas geográficas se observa que la mayor

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disminución de la incidencia de la pobreza en hogares, en puntos porcentuales, se registra en las localidades menores a 5.000 habitantes (18,8%), si bien en términos relativos el área rural dispersa registró una disminución de la incidencia de la pobreza en hogares de casi las tres cuartas partes, frente a una disminución a la mitad para el resto de las áreas geográficas. Se observan tendencias similares en la reducción de la pobreza en personas. Se puede afirmar que las diferentes políticas públicas establecidas por el gobierno han logrado una sostenida y permanente reducción de la pobreza, siendo el pur uno de los que han contribuido a este cambio. Pero a pesar de que la pobreza rural se ha reducido, existen núcleos de pobreza crónica (debajo de la línea de pobreza y con necesidades básicas insatisfechas) y pobreza reciente, que aún se mantienen en niveles inquietantes. Al analizar los cambios en la pobreza en el medio rural a partir del enfoque de las necesidades básicas, se aprecia que del año 1999 al año 2008 se produce una reducción del 44,5% al 31,5% en los hogares con al me-

pur | dgdr | mgap

nos una necesidad básica insatisfecha, y de 21,3% a 12,9% en los hogares que presentan dos o más carencias.1 Según los datos referidos a la evolución del porcentaje de personas con carencias críticas, se constata que la población pobre en el área rural dispersa es siempre superior a la del resto de las zonas geográficas.2 Esta situación es preocupante si tenemos en cuenta que este tipo de pobreza da cuenta de una situación estructural, ya que evidencia las carencias a las que no es posible dar respuesta por la mejora coyuntural de los ingresos, y que se encuentra más estrechamente vinculada a la existencia de inversiones y de políticas públicas.3

apostando a la mejora de las condiciones de las poblaciones más vulnerables. Para ello es de vital importancia comprender que las políticas públicas y los programas y proyectos no son términos equivalentes. Los programas y proyectos poseen horizontes temporales, tanto de recursos materiales como humanos. Son intervenciones acotadas, por ello consideramos que el verdadero desarrollo rural es solamente posible cuando se cuenta con políticas de largo aliento y apoyos explícitos. n

El crecimiento que el sector agropecuario registró en el último decenio no siempre ha ido de la mano de la mejora de las oportunidades y las condiciones de vida de la población vinculada al medio. Por ello es posible afirmar que la definición de las políticas públicas aún mantiene como reto hacer coincidir el crecimiento con la inclusión social,

1 Riella, 2009. 2 Paolino (Documento fida-2008). 3 Andrea Vigorito, 2005, Las estadísticas de pobreza en Uruguay.

aportes a la construcción del desarrollo rural

23

la intervención del pur estuvo enmarcada en un concepto de desarrollo entendido como proceso de transformación de la realidad social de la que se parte, orientada por los principios de igualdad, justicia y solidaridad, generando cambios en las estructuras dominantes en lo político, económico, social y cultural.

01.

PRESENTACIÓN DEL PROYECTO URUGUAY RURAL

A partir de marzo de 2005, con el cambio de gobierno nacional, comenzó una nueva etapa de relacionamiento entre el mgap y el fida, proponiéndose una reorientación del Proyecto.

PRESENTACIÓN DEL PROYECTO URUGUAY RURAL

E

l Proyecto Uruguay Rural constituyó una segunda fase de acuerdo entre el Estado uruguayo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (fida), mediante la firma del Convenio de Préstamo mgap-fida N° 555 UY, del 7 de julio de 2001. Fue declarado efectivo en el segundo semestre de 2001 e inició sus operaciones en septiembre de ese año, culminando las mismas en marzo de 2011. Fue un proyecto focalizado de cobertura nacional, que buscó contribuir a reducir la pobreza rural mediante la mejora de los ingresos de los hogares rurales pobres y de su calidad de vida, priorizando acciones y

actividades en las áreas de mayor concentración de pobreza. La estrategia y accionar del Proyecto apuntó a crear un mecanismo institucional para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos de desarrollo rural y de reducción de la pobreza en el campo. A partir de marzo de 2005, con el cambio de gobierno nacional, comenzó una nueva etapa de relacionamiento entre el mgap y el fida, proponiéndose una reorientación del Proyecto y el compromiso, por parte de la contraparte nacional, de asumir su ejecución.

Cambios implementados por el Proyecto Uruguay Rural a partir del año 2005 Las líneas de acción iniciadas a partir del año 2005 por el Proyecto Uruguay Rural implicaron abordar una amplia gama de áreas temáticas, que se enmarcaron en los lineamientos políticos surgidos de la instauración de un nuevo gobierno a nivel nacional. Las mismas implicaron una serie de redefiniciones conceptuales, nuevas estrategias y acciones para lograr la mejora de la calidad de vida de las familias rurales pobres, población objetivo de la acción del Proyecto.

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La intervención del pur estuvo enmarcada en un concepto de desarrollo entendido como proceso de transformación de la realidad social de la que se parte. Por tanto este concepto lleva implícita la idea de cambio y de proceso con un sentido definido. En esta perspectiva el proceso de transformación debe estar orientado por los principios de igualdad, justicia y solidaridad, generando cambios en las estructuras dominantes en lo político, económico, social y cultural. Así, el

pur | dgdr | mgap

Desde un nuevo enfoque político que impulsa un país productivo con justicia social y un papel activo del Estado, el objetivo del pur pasó a centrarse en las causas que originan la pobreza rural.

desarrollo es entendido como un proceso de cambio estructural hacia la redistribución del bienestar en todas sus dimensiones. En el concepto de bienestar se incluye el conjunto de aspectos que sientan las bases de las condiciones necesarias para una vida humana plena, especialmente la satisfacción de necesidades de alimentación, salud, educación, vivienda, protección social y comunicación. La pobreza rural se entiende como un fenómeno multidimensional de carácter estructural, producto de una injusta distribución de la riqueza generada socialmente, de la exclusión de estos sectores de las políticas y servicios básicos y del aislamiento geográfico y social. El desarrollo se concibe en un sentido amplio, atendiendo variables relativas al crecimiento productivo y económico de los colectivos e incluyendo variables individuales y sociales de calidad de vida. Por tanto las acciones para el desarrollo rural no se deben reducir meramente a lo productivo sino

aportes a la construcción del desarrollo rural

que deben ser enfocadas a todas las áreas de la calidad de vida de la población rural. Desde esta perspectiva la definición de un modelo de desarrollo rural sustentable debe estar regida por la inclusión social, entendida ésta como el resultado de una construcción de ciudadanía capaz de recuperar la dignidad de las personas, generar acceso a empleo y renta decente y participación en las instancias decisorias de la población más marginada de la campaña.

Nuevo enfoque político y redireccionamiento de algunas estrategias de acción A partir del año 2005, desde un nuevo enfoque político que propugna un país productivo con justicia social y un papel activo del Estado en este proceso, el objetivo general del Proyecto pasó a centrarse en las causas que originan la pobreza rural.

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Se buscó: promover la organización de los sectores social y económicamente más postergados y mejorar su inserción en las cadenas de valor con precios justos para la comercialización de sus productos.

Desde esta perspectiva se entiende que la pobreza es producto de una injusta distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo, y para incidir sobre esta situación el Proyecto se planteó dos estrategias de acción: 1. Promover la organización de los sectores social y económicamente más postergados del medio rural. 2. Mejorar su inserción en las cadenas de valor con precios justos, como estrategia de comercialización de sus productos.

Concepción integral del desarrollo rural, contemplando las áreas productiva y social: incorporación del trabajo con comunidades rurales, y la coordinación institucional Las soluciones a las diversas problemáticas de los pobres del campo requerían un abordaje integral e interinstitucional, y la sensibilización de actores institucionales con injerencia en el desarrollo rural, muchas veces ausentes en el marco de las políticas públicas dirigidas al medio. En ese sentido, en los espacios nacionales y locales se estimuló la articulación y definición de políticas de Estado dirigidas al ámbito rural. Es el caso de las Mesas de Desarrollo Rural u otros ámbitos de coordinación extrainstitucionales al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, como por ejemplo las Mesas Interinstitucionales promovidas a instancias del Ministerio de Desarrollo Social.

28

Los espacios mencionados permitieron un accionar conjunto de las instituciones y la presencia institucional del Proyecto a escala territorial. Los equipos interdisciplinarios de representantes técnicos y de extensionistas del pur, al ser en muchos casos la única presencia institucional en las comunidades rurales, brindaban información de otros programas del Estado, integraban las herramientas de diversos organismos estatales, facilitaban el acceso de otras instituciones públicas elaborando estrategias comunes de intervención. Asimismo en la nueva etapa iniciada en 2005 comenzarían a implementarse nuevos programas en el mgap –Programa Ganadero y Proyecto de Producción Responsable–, además de las direcciones ya existentes, iniciándose un camino de coordinación permanente con las direcciones y programas ministeriales, al igual que con el resto de la institucionalidad pública nacional y departamental con competencias en el desarrollo rural.

pur | dgdr | mgap

Refocalización de la población objetivo: el pur se constituyó en el primer proyecto fida en incluir acciones específicas para asalariados rurales.

Focalización y priorización de acciones en las zonas de mayor concentración de pobreza En su inicio, el proyecto tuvo cobertura en todo el territorio nacional, con asignación de recursos para la totalidad de los departamentos del país a excepción de Montevideo. La nueva Administración se propuso descentralizar las acciones del Proyecto, consolidando las Mesas de Desarrollo Rural en las regiones de mayor concentración de pobreza rural, permitiendo disminuir la dispersión de recursos, aumentando la asignación de los mismos en los territorios priorizados y las posibilidades de impacto en las condiciones de vida de la población objetivo. Los departamentos priorizados para continuar la presencia e inserción del pur fueron Artigas, Salto, Paysandú, Rivera, Tacuarembó, Cerro Largo, Rocha, Treinta y Tres, Canelones, San José, Durazno, Lavalleja (suroeste) y Florida (sureste) dejando de intervenir en Río Negro, Soriano, Colonia, Flores y Maldonado. Se consideró como ruralidad a las localidades menores a 5.000 habitantes y zonas rurales dispersas. La estrategia fue definir a nivel local la priorización de zonas a trabajar, en función de parámetros relacionados con los niveles de concentración de pobreza, que por un proceso histórico de exclusión comprende a las zonas más alejadas de los centros poblados ubicados en las capitales o ciudades del interior, escasa o nula llegada de institucionalidad pública, y niveles importantes de emergencia social vinculados al no acceso a servicios básicos e insatisfacción de necesidades básicas.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Incorporación del trabajo con asalariados/as rurales Desde el ingreso de la nueva dirección del pur (2005) se acordó la necesidad de trabajar directamente con los y las asalariados/as organizados/as al igual que se haría con las gremiales de productores familiares. Existía pleno convencimiento de que el fortalecimiento de las organizaciones de productores era la única garantía para su pleno desarrollo, y en el caso de los asalariados/as cobraba mayor validez la presencia de organizaciones fuertes, visualizándose como el mecanismo principal para lograr mejoras en la calidad de vida de estos sectores. El cambio propuesto por la nueva dirección implicó la refocalización de la población objetivo, incorporándose a toda la masa asalariada –a través de sus organizaciones– como destinataria potencial del pur, constituyendo este programa el primer proyecto fida en incluir acciones específicas para este sector de población.

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Concretar la organización de los sectores históricamente excluidos del medio rural requería la inclusión de técnicos de las ciencias sociales.

reflexión ético-política de los profesionales que se incorporaron al trabajo del pur, además de los conocimientos y competencias propios de cada formación disciplinaria. Se incorporó a la estructura del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por definición institucional, a profesionales de las ciencias sociales en diversas disciplinas (psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales, antropólogos, comunicadores).

Metodología de intervención Incorporación de técnicos de las ciencias sociales en todos los niveles del Proyecto Ante una sociedad rural fragmentada, donde se encontraban desarticuladas las bases organizativas, concretar la organización de los sectores históricamente excluidos del medio rural requería la inclusión de técnicos de las ciencias sociales que orientaran sus herramientas, técnicas y metodologías con un sentido emancipatorio de los sectores más desfavorecidos, logrando alcanzar, con las comunidades rurales y grupos, credibilidad en los objetivos planteados, redes de confianza y valorización como sujetos de derecho y de acción. La incorporación de estos técnicos se llevó adelante desde una perspectiva integral, considerándolos no como meros instrumentos para la implementación de políticas sino como sujetos con capacidad crítica, relevantes en un proceso de transformación social. Por ello se consideró fundamental el nivel de

30

A partir del año 2005 la representación institucional del Proyecto en el territorio (representantes técnicos) pasa a ser ejercida por duplas multidisciplinarias conformadas por profesionales del área agraria y las ciencias sociales, lo cual se realizó mediante la modalidad de llamado a concurso abierto, al que se agregó como componente adicional la participación en los tribunales de representantes de las organizaciones y grupos de productores familiares, asalariados y comunidades rurales, propuestos por las mdr. La modalidad de concurso se instrumentó como definición política del pur, utilizándose además para la selección de los analistas de crédito del Programa de Microcrédito Rural y técnicos de campo. A partir del año 2005 la metodología de abordaje en las zonas priorizadas implicó diferentes formas de acercamiento al medio rural, reconociendo las particularidades de los departamentos priorizados. El elemento a considerar como núcleo central de referencia para las intervenciones fue la escuela rural y otras instituciones o refe-

pur | dgdr | mgap

Se buscó desde un inicio el involucramiento y la participación con poder de decisión de los destinatarios, la referencia para las intervenciones fueron la escuela rural y otros referentes locales.

rentes locales legitimados socialmente por las comunidades. El Proyecto se propuso promover el reconocimiento de la escuela rural como centro de acciones en las comunidades del medio rural, al ser –en general– la única institucionalidad presente en las zonas de mayor exclusión. Se buscó desde un inicio el involucramiento y la participación con poder de decisión de la población objetivo del pur, así como de los diversos actores sociales presentes en el territorio, para la realización de diagnósticos de la realidad local y la elaboración e implementación de las propuestas a desarrollar; en el entendido de que la práctica popular de la participación y decisión real genera condiciones para el sostenimiento en el tiempo de las acciones implementadas.

Nuevo enfoque para la asistencia técnica y extensión rural Desde una perspectiva política que propugna un rol más activo del Estado y la sociedad civil en el diseño e implementación de políticas para el sector, entre ellas la asistencia técnica, a partir del 2005 se definió una nueva estrategia de intervención y organización del sistema de extensión rural del pur; impulsando la cogestión del sistema de ater con las organizaciones rurales de base de la población objetivo del Proyecto (o con instituciones que aportaron su estructura administrativa y su apoyo cuando lo anterior no fue posible), buscando fortalecer los niveles de seguimiento por parte de los propios destinatarios del pur de las acciones desarrolladas en el territorio y mejorando la coherencia del accionar del Proyecto.

aportes a la construcción del desarrollo rural

En esta reorientación del papel a cumplir por la sociedad civil en las acciones para el desarrollo rural, el fortalecimiento institucional de las organizaciones de base del medio rural se transforma en un elemento central de la asistencia técnica.

Acceso al financiamiento Uno de los objetivos específicos del Proyecto preveía mejorar el acceso de la población destinataria a los servicios financieros. La estrategia general apuntaba a crear un mecanismo institucional para la sostenibilidad en el tiempo de las políticas y de los instrumentos de desarrollo rural y reducción de la pobreza en el campo. En particular la estrategia para los servicios financieros rurales establecía que la misma apuntaba a ampliar el crédito formal y a institucionalizar el funcionamiento del sistema de financiamiento para este sector de población. A partir de 2005 las acciones del Proyecto apuntaron a desarrollar herramientas financieras flexibles para este sector, y a institucionalizarlas. En este sentido las herramientas priorizadas fueron: los fondos no retornables para microcapitalizaciones individuales o colectivas y su posterior desarrollo como fondos de inversión productiva predial, los fondos rotatorios, el microcrédito, los fondos de inversiones estratégicas; todos ellos con exigencias de formalidad de las organizaciones solicitantes pero con mayores flexibilidades para los destinatarios finales.

31

El fortalecimiento de las organizaciones de base del medio rural se transformó en un elemento central de la asistencia técnica, impulsando una estrategia de cogestión.

Herramientas desarrolladas por el Proyecto Uruguay Rural durante el período 2005-2011 • Extensión y asistencia técnica: contratación de equipos técnicos multidisciplinarios que brindaron asesoramiento en aspectos productivos, organizacionales, legales y de comercialización a organizaciones de base de productores/as familiares y asalariados/as rurales. • Capacitación en aspectos productivos y organizacionales. • Infraestructura para el fortalecimiento organizacional: mejora de sedes, mobiliario, equipamiento informático, boletines, radios locales, etcétera.

• Herramientas de apoyo y financiamiento para la producción: microcapitalizaciones, fondos de inversión productiva predial, fondos rotatorios y fondos de inversión estratégica. Estas herramientas se utilizaron para inversiones colectivas e individuales y capital de giro de proyectos productivo-comerciales. Entre ellas se destacó el Programa de Microcrédito para financiar proyectos productivos o dar respuesta a necesidades básicas de la población rural.

Destinatarios del Proyecto Uruguay Rural durante el período 2005-2011 El período 2005-2011 se caracterizó por una mayor focalización de la población objetivo del Proyecto, ya que al trabajo con productores rurales no organizados/as, se le sumaron otros grupos de interés, como asalariados/ as rurales, población vulnerable de comunidades rurales aisladas y organizaciones de productores, ampliando el alcance de las políticas del pur hacia la población del medio rural más vulnerable y desfavorecida. El Proyecto previó beneficiar directamente a 10.000 familias de pequeños productores

32

TAblA 1 bENEFICIOS Y MONTOS POR HERRAMIENTA Herramienta

Nº de beneficios

Monto total (US$)

Asistencia Técnica y Fortalecimiento Institucional

6.936

6.336.420 1.318.484

Microcapitalización y FIPP

4.596

2.462.315

FONINV

2.118

750.000

Fondo Rotatorio

1.013

711.219

14.773

7.651.534

Microcrédito

pur | dgdr | mgap

Los destinatarios de las acciones del Proyecto fueron productores familiares, asalariados rurales y población vulnerable de comunidades rurales aisladas; totalizando 10.214 familias.

% del total de

5%

0%

0%

Canelones San José Rivera Salto Cerro Largo Tacuarembó Rocha Treinta y Tres Artigas Durazno Lavalleja Paysandú Florida ODR Maldonado Río Negro Flores

5%

Flores

10%

Colonia

15% 10%

Cerro Largo

15%

Florida

20%

Paysandú

20%

Lavalleja

25%

Rocha

25%

Artigas

30%

Salto

35% 30%

Treinta y Tres

35%

Tacuarembó

destinatarios

San José

% del total de destinatarios

DESTINATARIOS/AS DE MICROCRéDITO POR DEPARTAMENTO (2005-2011)

Rivera

DESTINATARIOS/AS DE ASISTENCIA TéCNICA Y FORTAlECIMIENTO INSTITUCIONAl POR DEPARTAMENTO (2005-2011)

GRáFICO 2

Canelones

GRáFICO 1

y asalariados/as o ex asalariados/as rurales, cuyos ingresos se situaran bajo la línea de la pobreza. Al cierre de la ejecución, el total de familias atendidas por las diferentes herramientas utilizadas por el Proyecto fue de 10.214, cifra que supera la meta inicialmente propuesta. Se preveía atender a: • 6.000 con asistencia técnica y crédito. • 2.500 con asistencia técnica y microcapitalización. • 1.500 con asistencia técnica, microcapitalización y crédito.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Cuando se analiza el número de destinatarios por herramienta, las metas propuestas inicialmente fueron superadas ampliamente en todos los casos. n

33

El Proyecto se planteó como objetivo contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo, apostando a la organización de los sectores social y económicamente más postergados y facilitando su ingreso a las cadenas de valor, priorizando acciones y actividades en las áreas de mayor concentración de pobreza rural.

02.

RESULTADOS DEL PROYECTO URUGUAY RURAL

Se avanzó sustancialmente hacia las zonas más dispersas y alejadas de las capitales y rutas nacionales, interviniendo en zonas rurales dispersas y localidades menores a 5.000 habitantes.

RESULTADOS DEL PROYECTO URUGUAY RURAL

Presupuesto de ejecución

E

l presupuesto total para la ejecución del Proyecto Uruguay Rural fue de US$ 22.248.527, de los cuales el préstamo de fida ascendía a US$ 14.341.503 (64,5%) y la contrapartida del mgap a US$ 7.907.023 (35,5%). La ejecución financiera, por año, para el período 2001-2011, según fuente de financiamiento, muestra una ejecución del 100% de

los fondos previstos, superando levemente esta cifra debido a diferencias en el tipo de cambio. De la ejecución total de 23 millones de dólares, 35,3% correspondió a la contrapartida nacional (mgap) y el 64,7% a endeudamiento (fida), lo que en valores absolutos corresponde a 8.200.016 dólares y 15.029.491 dólares, respectivamente.

TAblA 2 EjECUCIÓN FINANCIERA EN PESOS Y DÓlARES POR AñO, SEGúN FUENTE Año

mgap ($)

fida ($)

Total ($)

TC

Total (US$)

2001

8.500.449

1.211.286

9.711.735

13,63

712.526

2002

12.528.580

21.551.054

34.079.634

21,00

1.622.840

2003

13.824.737

16.210.192

30.034.929

28,36

1.059.060

2004

12.898.474

31.523.885

44.422.359

27,76

1.600.229

2005

10.927.022

28.946.873

39.873.895

25,13

1.586.705

2006

19.107.816

42.074.375

61.182.191

24,32

2.515.715

2007

22.636.212

48.777.935

71.414.147

23,01

3.103.614

2008

27.068.841

58.013.996

85.082.837

22,89

3.717.031

2009

24.969.132

38.687.675

63.656.807

21,99

2.894.807

2010

25.554.433

45.391.665

70.946.098

19,78

3.586.759

2011

8.144.468

8.144.468

16.288.936

19,62

830.221

Total

186.160.164

340.533.404

526.693.568

22,67

23.229.506

36

pur | dgdr | mgap

Se contribuyó a la creación de la Dirección General de Desarrollo Rural y a la reglamentación de la Ley de Descentralización del mgap.

Principales acciones desarrolladas En forma sintética presentamos a continuación las principales acciones desarrolladas por el Proyecto Uruguay Rural, ordenadas por componente.

Componente Desarrollo Institucional y Participación Desplazamiento desde las zonas más tradicionales de intervención estatal hacia zonas no contempladas suficientemente hasta el momento. Se avanzó sustancialmente hacia las zonas más dispersas y alejadas de las capitales y rutas nacionales. El Proyecto Uruguay Rural tuvo una cobertura territorial que involucró a 14 departamentos del país (Artigas, Canelones, Cerro Largo, Durazno, Florida, Lavalleja, Maldonado, Paysandú, Rivera, Rocha, Salto, San José, Tacuarembó y Treinta y Tres), interviniendo en zonas rurales dispersas y localidades menores a 5.000 habitantes, llegando a tener presencia en 172 localidades/parajes/ caseríos. Aportes a políticas públicas del mgap. Entre otros mencionamos la contribución a la creación de la Dirección General de Desarrollo Rural (dgdr), participando además en el diseño de objetivos y del organigrama, así como en la elaboración de varios documentos —a solicitud de la dgdr— que alimentaron las definiciones de la misma. Se participó en la reglamentación de la Ley Nº 18.126 de Descentralización (Mesas de

aportes a la construcción del desarrollo rural

Desarrollo Rural), se colaboró en el diseño e implementación del Registro Nacional de Productores Familiares, entre otros. Implementación de un sistema descentralizado de definición del accionar del Proyecto a través de Mesas de Desarrollo Rural y Comités de Aprobación de Proyectos. Este proceso se continuó con el apoyo activo del pur, a partir de 2007, a las Mesas de Desarrollo Rural y Consejos Agropecuarios Departamentales creados por la Ley N° 18.126 de descentralización del mgap. Organización de tres eventos de intercambio población rural-Estado: Primer Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar en setiembre de 2007, con la participación de más de 500 asalariados/ as y productores/as familiares provenientes de 160 localidades del país, y 80 técnicos vinculados al sector. Coorganización del Segundo Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar en setiembre de 2009, con la participación de 700 asalariados/as y productores/as familiares provenientes de 250 localidades del país, y 100 técnicos vinculados al sector. Encuentro Nacional de los Comités de Crédito Local del Programa Microcrédito, en noviembre de 2009, con la participación de 250 integrantes de 75 Comités de Crédito Local, procedentes de 78 localidades y parajes de ocho departamentos del país, 43 técnicos vinculados al sector y Fundasol.

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Se implementó un sistema descentralizado de definición del accionar del Proyecto a través de Mesas de Desarrollo Rural y Comités de Aprobación de Proyectos.

Integración nacional de la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar del mercosur (reaf ), participando de las reuniones ordinarias, en los distintos grupos temáticos y en sus correspondientes reuniones preparatorias (Tierra, Comercio, Género y Juventud). Realización de las Secciones Nacionales de la reaf. Desarrollo y gestión de las actividades derivadas de dicha participación. Convenios con 114 instituciones para el fortalecimiento institucional. Una de las modalidades empleadas para llevar adelante el accionar del pur fue la realización de convenios con diferentes tipos de organizaciones, fundamentalmente comprometidas

38

con el desarrollo rural y en general representativas de la población objetivo del proyecto (productores/as familiares y asalariados/as rurales). Entre los objetivos específicos de tales acuerdos se destacan: la provisión o mejoramiento de infraestructura (tanto productiva como destinada a actividades organizativas), la ampliación de la base social de la organización mediante el involucramiento de los y las pequeños/as productores/as y asalariados/as de las zonas de influencia, la promoción de la participación de los y las asociados/as, la formalización de la participación de los grupos informales, el desarrollo de planes de producción y/o negocio de la organización, el desarrollo de la capacidad de elaboración de proyectos para presentar

pur | dgdr | mgap

El pur contó con 183 técnicos de campo: dos tercios del total corresponden a disciplinas del área técnico-productiva y el tercio restante a disciplinas del área socio-organizacional.

en diferentes programas e instituciones públicas o privadas, la implementación desde la organización de modelos productivos, el mejoramiento y actualización de los servicios ofrecidos por la organización, entre otros. Mediante estos convenios se podía proveer a la organización —tratándose de una entidad de base de la población objetivo— de mobiliario, equipos de informática y conexión a Internet, ampliación/refacción de sedes, apoyo administrativo, asistencia técnica social organizativa, productiva y capacitación para el desarrollo de proyectos productivos y/o comunitarios. Apoyo a la formalización o reapertura de 23 organizaciones de productores familiares de Artigas, Salto, Canelones, Tacuarembó, Rivera, Treinta y Tres, Rocha y Lavalleja. Apoyo a la organización de los asalariados rurales, mediante el financiamiento de actividades de formación, difusión y asesoramiento jurídico. Convenio del mgap con el Sindicato de Obreros de la Industria de la Madera (soima), apoyo descentralizado al Sindicato Único de Trabajadores Arroceros y Afines (sutaa), la Organización Sindical de Obreros Rurales (osdor), la Unión de Trabajadores Azucareros de Artigas (utaa), el Sindicato Único de Trabajadores de Tambos (sutta) y el fortalecimiento de la Unión Nacional de Trabajadores Rurales y Afines (unatra). Se implementó apoyo logístico para la concreción del IV Congreso de la Unión Nacional de Asalariados, Trabajadores Rurales y Afines «Segundo Rodríguez», realizado en el año 2010.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Componente Servicios de Apoyo a la Producción Implementación del sistema de asistencia técnica y extensión rural del pur. Cogestión de servicios de extensión y asistencia técnica con 96 organizaciones de productores familiares para el fortalecimiento del componente organizacional y el desarrollo de proyectos/planes productivos y comerciales. Se brindaron servicios de extensión y asistencia técnica cogestionados a los socio/as de las 96 organizaciones de productores familiares. Las actividades correspondientes a los convenios fueron ejecutadas por 183 técnicos de campo, de los cuales casi dos tercios del total corresponden a disciplinas del área técnico-productiva y el tercio restante a disciplinas del área socio-organizacional. Formación en desarrollo rural y políticas públicas para equipos técnicos del pur. Se realizó un proceso gradual de formación y capacitación en aspectos teóricos-concep-

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Coordinaciones interinstitucionales para el acceso a servicios y necesidades básicas permitieron avanzar en los objetivos del Proyecto para mejorar la calidad de vida de la población objetivo.

tuales y metodológicos, para la incorporación y unificación de criterios establecidos por el Proyecto y como forma de ir encontrando respuestas a las distintas problemáticas que emergían en la intervención. Estas instancias de formación fueron implementadas en diversas modalidades: a) en el marco de acuerdos con instituciones públicas (mevir, udelar-cseam); b) instancias de capacitación/formación organizadas directamente por el Proyecto; c) a nivel territorial los representantes técnicos solían realizar encuentros con los técnicos de campo; d) intercambio y cooperación internacional con el Ministerio de Desenvolvimiento Agrario (Brasil), ciara (Venezuela), Subsecretaría de Agricultura Familiar (Argentina). Promoción de la inserción de las familias más pobres del medio rural en las cadenas de generación de valor. Se apoyaron 38 experiencias que involucraron a un total de 1.114 destinatarios. Los principales rubros apoyados fueron lechería y quesería, ganadería (ovina y bovina), horticultura (tomate, chícharo, cebolla, frutilla), hierbas aromáticas, animales de granja, pesca, apicultura, caña de azúcar. Los tipos de apoyo implementados incluyeron, entre otros: asistencia técnica, capacitación, fortalecimiento organizacional, coordinación interinstitucional, mejoras en infraestructura e inversiones estratégicas, apoyo a la comercialización, financiamiento de sanidad, etcétera. Avance en experiencia de compras públicas. Con el objetivo de contribuir a reducir las desigualdades de comercialización que enfrentan los productores familiares en el

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sistema de compras públicas —donde de hecho están excluidos— y mejorar su inserción comercial global, se aprobó un proyecto piloto «Apoyo a los pequeños productores familiares para el acceso al mercado de compras públicas» que se desarrolló a partir del segundo semestre de 2009. Apoyo a empresas recuperadas: La Serrana y Molino Santa Rosa. Fondo de Microcapitalización. Mediante este fondo, de carácter no retornable, se financiaron proyectos de inversión productiva, aunque también se utilizó para financiar la cobertura de necesidades básicas de las familias destinatarias, como suministro de agua potable, luz eléctrica, etcétera. En general se usó en forma articulada con asistencia técnica productiva y social y/o capacitación. En el departamento de Canelones, la herramienta Microcapitalización se redefinió participativamente, pasando a constituirse los Fondos de Inversión Productivo Predial (fipp) con devolución a la organización local. Entre 2005 y 2010 se ejecutaron 593 proyectos de microcapitalización y fipp para 4.596 destinatarios, por un total de US$ 2.462.315. Entre los principales rubros o categorías de inversión realizados se destacan claramente la horticultura y la ganadería, donde las principales inversiones en estos rubros fueron: riego, fuentes y equipos para pequeñas superficies; siembra de pasturas plurianuales, y compra de semovientes, dentro de una muy variada gama de rubros e inversiones.

pur | dgdr | mgap

Se promovió la inserción de las familias más pobres del medio rural en las cadenas de generación de valor.

aportes a la construcción del desarrollo rural

41

El Proyecto apuntó a desarrollar herramientas financieras flexibles para este sector y a institucionalizarlas.

Componente Servicios Financieros Rurales Acceso a financiamiento de la población más excluida del medio rural: expansión y redireccionamiento del Programa Microcrédito y de Fondos Rotatorios en las zonas priorizadas, y desarrollo de nuevos instrumentos financieros, como el Fondo de Inversiones Estratégicas y los Fondos de Inversión Productiva Predial. • El Programa Microcrédito se extendió a zonas rurales priorizadas por los distintos ámbitos descentralizados de participación y decisión. El funcionamiento del Programa involucra a 113 Comités de Crédito Local, integrados aproximadamente por más 500 personas de 110 localidades y parajes de nueve departamentos del país. Desde el inicio del Programa al 31 de marzo de 2011, fueron otorgados 14.773 microcréditos a 10.025 personas, por un monto de $ 153.030.672 (US$ 7.651.534). • Se implementaron 36 fondos Rotatorios con distintas organizaciones de productores familiares para acceder a financiamiento de corto plazo para planes de producción colectiva, por un monto total de US$ 711.219. Actualmente se encuentran vigentes 26 Fondos Rotatorios. • Se diseñaron 18 proyectos de inversiones estratégicas y asistencia técnica para la gestión colectiva en 17 organizaciones de productores familiares, por un monto total de $ 15.020.472 (más de US$ 750.000), con un promedio de $ 834.471 por proyecto.

42

Institucionalización de algunas herramientas financieras en el marco del convenio marco dgdr-Fundasol: se institucionalizó el programa de microcrédito e institucionalización de los Fondos Rotatorios en el marco del convenio marco dgdr-cnd. A través de ambos convenios se logró la continuidad de las acciones en esta materia. Apoyo a la solución del endeudamiento de pequeños productores. En el marco del acuerdo brou-mgap se realizó el relevamiento de 3.136 casos de deudores de menos de US$ 25.000 de deuda de capital, constituyendo éstos el 98,1% de la población total a censar. En casos de las carteras fida-brou y fida-bandes se realizó el relevamiento en territorio del 70,5% de los casos, llegando a acuerdos con los deudores y la institución financiera de reperfilamiento o cancelación de deudas en varios casos. Coordinaciones interinstitucionales para el acceso a servicios y necesidades básicas que permitieron avanzar en los objetivos del Proyecto para mejorar la calidad de vida de la población objetivo. En el marco del abordaje integral del desarrollo rural se realizaron coordinaciones institucionales para el acceso a servicios y necesidades básicas, entre ellas, ose, ute, msp, mides, anep, y gobiernos departamentales. • Acuerdos interinstitucionales y diseño de instrumentos para financiar apoyo técnico e inversiones comunitarias de uso público (agua potable, electricidad, servicios de salud, transporte, vivienda, educación primaria, entre otros), e implementación de experiencias piloto de acuerdos interinstitucionales para abordar necesidades

pur | dgdr | mgap

El desarrollo rural inclusivo sin financiación para los excluidos no es posible; sin este componente las políticas quedarían a medio camino entre la asistencia y el desarrollo.

básicas insatisfechas en Tacuarembó, Artigas, Rivera, Cerro Largo, Paysandú, Rocha, Treinta y Tres y Durazno. • Articulación con el Instituto Nacional de Colonización (inc) en el marco de la entrega de tierras a asalariados/as rurales y pequeños/as productores con y sin tierra, contribuyendo en los aspectos organizativos y productivos (Rivera, Salto, Durazno, Artigas, Tacuarembó). • Apoyo a escuelas rurales. Apoyo a la reapertura o mejoras para escuelas rurales. Apoyo y articulación con cursos para maestros rurales y capder. Donación de cuadernos con el «Reglamento de Tierras de 1815» a la Administración Nacional de Educación Pública (anep). Coimplementación del proyecto de fao «Diseño e implementación de proyectos piloto de promoción de desarrollo en el territorio» (una-onu). El pur co-ejecutó con fao el Componente 4 del Programa Conjunto de las Naciones Unidas en Uruguay (una-onu) «Fortalecimiento de las capacidades de actores sociales locales del nordeste del país para ejecución de proyectos de desarrollo productivo sustentable». Se implementó en una región que abarca cuatro departamentos del país (Rivera, Tacuarembó, Cerro Largo, Durazno), seleccionada con base en el mapa de pobreza rural, priorización de gobiernos departamentales, experiencia de intervención de las Naciones Unidas y experiencia de proyectos socioproductivos previos.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Programa Regional de Fortalecimiento de las Políticas de Igualdad de Género para la Agricultura Familiar del mercosur (reaf-aecid). En el marco de la reaf se consensuó entre los cuatro países miembro, y Chile como país asociado al mercosur, el Programa Regional de Fortalecimiento de las Políticas de Igualdad de Género en el mercosur. Este programa es cofinanciado por la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo conjuntamente con los estados participantes del mismo. El pur (en representación del mgap) ha apoyado e instrumentado las acciones de este programa. Organizadores junto a la unatra, cnfr, udelar-cseam de las jornadas de Encuentro y Formación con jóvenes Rurales. la primera de ellas fue en 2009, en el Centro Agustín Ferreiro, de Canelones, donde participaron 35 jóvenes representantes de 17 organizaciones de productores familiares y asalariados/as rurales, procedentes de 21 localidades y parajes de diez departamentos del país (Lavalleja, Treinta y Tres, Florida, Durazno, Artigas, Rocha, Paysandú, Salto, Canelones, Soriano). En la segunda, realizada en 2010, en la Paloma-Rocha, participaron 50 jóvenes representantes de 15 organizaciones de productores familiares y asalariados/ as rurales, procedentes de 13 localidades correspondientes a 12 departamentos del país (Lavalleja, Treinta y Tres, Florida, Durazno, Artigas, Rocha, Paysandú, Salto, Canelones, Soriano, Cerro Largo, San José). n

43

la estrategia y accionar del pur consistió en la búsqueda de la institucionalización de las políticas y de las acciones de desarrollo rural para la sostenibilidad de las mismas, fortaleciendo el rol y las capacidades del mgap, revitalizando y fortaleciendo las organizaciones de productores/as familiares y asalariados/as rurales y promoviendo el desarrollo de espacios de encuentro.

03.

DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN

Descentralización: proceso de organización que permite la gestión de recursos y la toma de decisiones de la población implicada, en articulación con las distintas instituciones públicas.

DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN La sostenibilidad de las políticas de desarrollo rural en el Uruguay: el proceso de institucionalización y la participación de los actores

l

a estrategia y accionar del Proyecto Uruguay Rural consistió en la búsqueda de la institucionalización de las políticas y de las acciones de desarrollo rural para la sostenibilidad de las mismas, fortaleciendo el rol y las capacidades del mgap, revitalizando y fortaleciendo las organizaciones de productores/ as familiares y asalariados/as rurales y promoviendo el desarrollo de espacios donde las instituciones públicas y privadas locales se encuentren e intercambien los planteos de políticas de desarrollo. La estrategia apuntó a crear mecanismos para la sostenibilidad de las políticas y de los instrumentos que permitan responder y combatir las causas que generan la pobreza rural. A partir del año 2005 se decide profundizar, estimular y fortalecer el proceso de descentralización y participación de los destinatarios del Proyecto en la toma de decisiones sobre las políticas vinculadas al desarrollo rural y en el destino de los recursos asignados localmente, como asimismo contribuir a la institucionalización de las políticas de desarrollo rural en el mgap. Esta perspectiva entiende la descentralización como un proceso de organización que permite la gestión de los recursos y la toma de decisiones de la población implicada, en articulación y coordinación con las distintas dependencias gubernamentales nacionales

46

y/o departamentales. Por lo tanto la estrategia de descentralización se concibe al servicio de un proceso de desarrollo que fortalezca la institucionalidad del territorio y que permita alimentar, direccionar y orientar la efectividad y los impactos de las políticas públicas. Es necesario para ello generar espacios de participación amplios, donde es primordial la participación de las organizaciones de productores/as familiares, asalariados/as rurales y pobladores/as rurales excluidos. Esta participación tiene como objetivo romper el aislamiento, impulsando procesos de mayor conciencia que estimulen el descubrimiento de las fuerzas del colectivo. Esta concepción de la participación no supone meramente la generación de instancias de consulta e intercambio, sino que implica un verdadero involucramiento en la toma de decisiones y en la defensa de los avances que se logren. En lo esencial, se entiende la descentralización como un proceso político y no meramente técnico o formal-administrativo. En este proceso se desarrolla y potencia la democracia participativa, se hace más racional y efectiva la gestión pública local. La dimensión política de esta perspectiva intenta jerarquizar las capacidades ciudadanas que inciden en las decisiones sobre la producción y distribución de la riqueza.

pur | dgdr | mgap

Descentralización: proceso político y no meramente administrativo. En este proceso se desarrolla y potencia la democracia participativa, se hace más racional y efectiva la gestión pública local.

Metas previstas y resultados alcanzados • Creado y consolidado un sistema nacional descentralizado para promover el desarrollo rural con presupuesto institucionalizado. CUADRO 1 Metas previstas

logros alcanzados

Creada una Dirección de Desarrollo Rural en el mgap con presupuesto institucionalizado.

En el año 2005 fue creada por la Ley N°17.930 la Dirección General de Desarrollo Rural, en funciones desde el año 2008. Por la Ley Nº 18.179, que establece el Presupuesto nacional para el período 2011-2015, se le asignan fondos para el funcionamiento, inversiones y contrapartidas para endeudamiento. Definición y Registro Único de Productor Familiar. Por el decreto ministerial 527/08 del 29/07/2008 se establece la definición de productor familiar y se faculta a la dgdr a crear los mecanismos para su registro. Creación del Fondo de Desarrollo Rural y asignación de recursos presupuestales, en el artículo 383 de la Ley 18.179. Propuesta de institucionalización como un programa del Área de Fomento y Extensión Rural y de financiamiento en el organigrama de la dgdr. Institucionalización de los espacios de diálogo de políticas de tierras en la Ley 18.187, que establece algunas modificaciones a la Ley 11.029, que fundó el inc. Institucionalización de acciones para mejorar el acceso a servicios básicos (acuerdo mgap-ose).

10 Mesas de Desarrollo Rural creadas y operativas, con montos efectivos de operación, incluidos en el presupuesto nacional.

10 Mesas de Desarrollo Rural implementadas por el pur, con montos efectivos de operación.

Institucionalizadas las Mesas de Desarrollo Rural en una Ley de Descentralización.

Creación por ley de la Unidad de Descentralización y de las funciones y espacios de toma de decisión articulada asociados a la misma: directores departamentales, Consejo Agropecuario Nacional, Consejos Agropecuarios Departamentales, Mesas de Desarrollo Rural. Se institucionalizan las Mesas de Desarrollo Rural por la ley, funcionando desde el segundo semestre del año 2007, funcionado a la fecha 33 mdr.

50 organizaciones de pequeños productores/as y asalariados/as rurales participan en las mdr.

247 organizaciones de productores/as familiares, sociales y asalariados/as rurales, y 162 grupos de productores/as familiares y asalariados/as rurales participan en las mdr, totalizando 409 organizaciones.

30 organizaciones de productores/as y asalariados/as rurales funcionando activamente y participando en ámbitos públicos y privados de coordinación y discusión de políticas de desarrollo rural.

• 10 organizaciones participando en la reaf. • 43 organizaciones participaron de tres Seminarios Anuales de Seguimiento, Evaluación y Planificación del pur. • 247 organizaciones participando en las mdr. • 500 participantes del Primer Encuentro de la paf. • 700 participantes del Segundo Encuentro de la paf. • 75 ccl participando del Encuentro Nacional de ccl.

Resulta claro el nivel de avance logrado en las metas propuestas, las cuales superan ampliamente los resultados buscados, configurándose ésta en una de las áreas de mayor impacto. Los logros alcanzados nos permiten

aportes a la construcción del desarrollo rural

afirmar que al cierre del pur se configura un escenario bien diferente al planteado en su apertura: el mgap ingresó en un claro proceso de institucionalización de políticas y acciones para el desarrollo rural.

47

El mgap ha ingresado en un claro proceso de institucionalización de políticas y acciones para el desarrollo rural.

Percepción de impacto de destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos CUADRO 2 SíNTESIS DE PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE DESCENTRAlIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN*

Respuesta a la creación de las mdr

mdr

AVANCES

Impacto en general

Participación y capital social

DIFICUlTADES

Concurrencia

Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Percepción positiva respecto al impacto del pur en mejorar la participación (mayor en el norte del país).

Valorización altamente positiva sobre avances en descentralización.

Avances logrados en la participación de los actores en la toma de decisiones.

Buen nivel de participación en grupos y organizaciones de destinatarios.

Valoración positiva de la constitución de Submesas y rotación por distintas localidades de las mdr.

mdr como estrategia y mecanis-

Ampliación de vínculos institucionales. Conformación de redes, reconocimiento social y constitución de las organizaciones como actores sociales relevantes.

Generación de nuevos espacios de participación para productores familiares. Espacio de contacto entre ellos y la institucionalidad. Generación de capital social en el medio rural. Mayor acceso a la información (a nivel local, nacional e internacional).

Generación de espacios de participación para la población del medio rural. Espacio de participación como mecanismo de integración e inclusión social.

El costo de la participación: no todos pueden dejar de trabajar para reunirse.

Dificultades de participación por carencia de locomoción.

Aislamiento y distancias geográficas como limitantes para acceder a los espacios de participación.

Capacidad de decisión y resolución

Ámbito poco resolutivo.

Alcance de la mdr

Desconocimiento de la mdr y su funcionamiento.

Se precisa más apertura institucional y política.

Rol de la institucionalidad

Escasa respuesta de la institucionalidad pública a los planteos.

Directores departamentales no siempre dispuestos a generar espacio de participación.

Heterogeneidad de los territorios

Diferentes perspectivas de la mdr dependiendo del nivel de la organización de la zona.

Seguimiento y funcionamiento diferencial del pur y/o convenios según los territorios. Diferencias en la conformación de grupos técnicos de trabajo (metodologías y técnicas, perfiles y capacitaciones diferentes).

Aspectos socioculturales

Dificultades del grupo para concretar planes colectivos.

«Caudillismo» político partidario, personalizando logros y perdiendo de vista acción colectiva.

mo idóneo para la descentralización.

Las mdr deberían tener potestades decisorias y no ser sólo un marco de participación.

Dificultad para sostener la participación una vez finalizado el pur.

La ley de descentralización limita la participación en la mdr a organizaciones con personería jurídica. Posturas divergentes dentro del mgap con respecto a la descen-

tralización participativa.

Hábitos culturales y concepción instrumental de la participación. El descreimiento en lo colectivo y en las organizaciones. Dificultad para sostener la participación una vez finalizado el pur (norte).

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-Oficina de Registro de Productor Familiar)

48

pur | dgdr | mgap

Los actores valoran la conformación de redes locales, el reconocimiento social y la constitución de las organizaciones como actores sociales relevantes.

lecciones aprendidas Institucionalización de las Políticas de Desarrollo Rural en el mgap Una serie de factores contribuyeron a los avances logrados en esta área: 1) El fortalecimiento a la interna de las organizaciones de base y su participación en los espacios de discusión de política pública fueron concebidos como una unidad de acción, y así fue como se abordó en la práctica de intervención. 2) Existía un contexto que posibilitó los logros alcanzados, dado por las definiciones políticas del gobierno a nivel central. 3) Si bien el Proyecto colaboró sustancialmente en esta línea de trabajo, no fue un objetivo perseguido únicamente por el pur, sino que confluyeron en él varios actores: Ministerio, Gobierno Central, Parlamento, Gobiernos Departamentales, etcétera. Estos aspectos permiten reflexionar acerca de algunas de las condiciones necesarias, aunque no siempre suficientes, para avanzar en la institucionalización de políticas y acciones para el desarrollo rural. Pese a lo mencionado anteriormente, la institucionalidad pública y privada vinculada al medio rural aún no comparte una misma concepción de desarrollo, o se producen contradicciones entre las definiciones y las prácticas concretas de las instituciones. Por tanto, resulta necesario avanzar en consensuar criterios y concepciones.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Los procesos de institucionalización de políticas públicas deben realizarse con la participación de las organizaciones a las cuales las políticas buscan beneficiar. Cuando se institucionalizan los espacios de diálogo sobre políticas de desarrollo rural, se debe considerar a todos los actores involucrados en la temática (sector público, académico, productores familiares, comunidades, asalariados rurales, productores capitalizados, empresas, etcétera), que se interrelacionan en el territorio; generando especialmente las condiciones para la participación de los sectores más vulnerables del medio rural. Cuando se intenta generar institucionalidad pública para la lucha contra las causas que generan la pobreza rural, resulta conveniente construir objetivos y herramientas específicas y diferenciales, de modo de evitar que las acciones queden diluidas en amplios objetivos institucionales. Es necesario recordar que, para la implementación de las políticas de desarrollo rural, se debe contar con infraestructura, equipamiento, cantidad y calidad de recursos humanos y técnicos; estos últimos con formación en aspectos conceptuales, metodológicos y técnicos para trabajar en desarrollo rural.

49

Cuando se institucionalizan los espacios de diálogo sobre políticas de desarrollo rural se debe considerar a todos los involucrados, generando condiciones para la participación de los más vulnerables.

Descentralización y participación La profundización de la descentralización y de los espacios de participación requiere de una política clara y sostenida, ya que el trabajo en lo organizativo constituye un proceso social de cambio de estructuras que enfrenta dificultades y genera resistencias. Resulta necesario capacitar a los actores públicos y privados que actúan en el territorio, con el objetivo de integrar la movilización, organización y participación, ya que muchas veces se contrapone con las formas tradicionales de intervención. Asimismo, se debe reflexionar sobre el perfil de los actores para promover y poner en marcha de manera perdurable las mdr. La fragmentación de la estructura ministerial puede reproducirse en la implementación de las acciones con la población. Aún se desarrollan acciones en forma desarticulada. Se visualiza que, a mayor diversidad y participación, mayor es la necesidad de coordinación para implementar los diferentes programas.

de promover cambios y apropiarse de los procesos de desarrollo. En los territorios más aislados es donde la gente le ha encontrado mayor significado al espacio. En relación con esto último, el funcionamiento de las mdr depende del trabajo de fortalecimiento que se realice en la base social de las organizaciones. Cuando existen espacios de diálogo de política, y a su vez debilidades en las estructuras organizativas de productores familiares y asalariados rurales, es importante fomentar la organización de base para fortalecer los espacios de diálogo. La participación de los actores (todos) es un proceso y aún resta mucho para avanzar en consolidarla. Este proceso de consolidación actualmente se ve enfrentado a, al menos, dos percepciones del ámbito que pueden resultar hasta opuestas: la mdr como un espacio de construcción y participación conjunta; y la mdr como un lugar donde plantear demandas y recibir respuesta de las instituciones públicas.

El espacio de las Mesas de Desarrollo Rural posibilitó el acercamiento de las políticas públicas a la población rural. Existe un avance notorio con la creación de las mdr y la obtención de espacios de participación, información y decisión para las organizaciones de la sociedad civil.

La reaf significó un espacio de interacción con otras experiencias regionales que permiten elaborar políticas nacionales de desarrollo y comunes hacia la producción familiar en el ámbito regional. En términos de integración, la reaf sirvió para visualizar el mercosur no sólo en términos económicocomerciales, sino para fortalecer la integración de los pueblos considerando dimensiones políticas, culturales, sociales.

En este sentido, las mdr han operado como el espacio de diálogo entre grupos de productores, asalariados y pobladores rurales que se presentan como núcleos aislados y encuentran en este ámbito la oportunidad

Resulta necesario continuar y fortalecer estos espacios de diálogo nacionales y regionales que permiten intercambiar y proponer políticas de desarrollo rural, integrando a las organizaciones de base a estos espacios.

50

pur | dgdr | mgap

Existe un avance notorio con la creación y la obtención de espacios de participación, información y decisión para las organizaciones de base, acercando las políticas públicas a la población rural.

Es necesario avanzar en consolidar los espacios de discusión de política pública (mdr, reaf, etcétera), donde participan los representantes de las organizaciones en «verdaderos» ámbitos de decisión y no meramente en ámbitos de trasmisión de información y/o consulta. Algunas políticas y acciones están institucionalizadas, están creadas por ley, pero en muchos aspectos aún resta avanzar desde lo meramente procedimental hacia lo sustantivo.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Desde la perspectiva que sostuvo el Proyecto, de descentralización participativa, se hace necesario profundizar este proceso; las mdr deben tener mayor capacidad resolutiva. En este sentido, la asignación progresiva de recursos directamente a las mdr, para que éstas decidan dónde y cómo aplicarlos, significaría un ejercicio de participación que las fortalecería y sentaría las bases para transformarlas en ámbitos de toma de decisión para la ejecución territorial. n

51

Generar procesos de cambio en una sociedad implica la construcción de sujetos colectivos y organizados, movilizados por intereses en común, conscientes del lugar desigual que ocupan en el actual modelo de desarrollo para luchar por la distribución de la riqueza y el poder.

04.

FORTALECIMIENTO ORGANIZATIVO

La sustentabilidad del desarrollo rural se explica mejor por la capacidad de los sectores empobrecidos organizados de incidir en las políticas públicas, que en adecuarse a coyunturas de mercado.

fORTALECIMIENTO ORGANIZATIVO Procesos organizativos en el medio rural uruguayo: la experiencia de apoyo y promoción de la acción colectiva de productores familiares, asalariados rurales y pobladores

partir de 2005 se amplió la concepción de fortalecimiento de las organizaciones, buscando también generar capacidades para la defensa de los derechos de los colectivos en situación de pobreza.

A

organizacional es una de las principales herramientas de política para el aumento de la capacidad de negociación de los y las productores/as familiares con el Estado y con otros actores económicos y sociales.

En este sentido, se buscó fortalecer la construcción de ciudadanía y potenciar interlocutores con el Estado en el momento de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo rural. Estos cambios de estrategia respondieron a una concepción donde la sustentabilidad de los procesos de desarrollo rural se explica mejor por la capacidad de los sectores empobrecidos de incidir en el diseño y ejecución de las políticas públicas, que en adecuarse a coyunturas de mercado.

En síntesis, el fortalecimiento de las organizaciones de base repercutiría directamente en el fortalecimiento del accionar de las mdr, y viceversa, de forma que estos dos objetivos se complementaran y retroalimentaran mutuamente.

Si se entiende que el avance en el desarrollo rural de una sociedad, en parte es producto de las negociaciones entre los diferentes actores económicos y sociales involucrados, entonces la estrategia apuntará a posicionar a los productores/as familiares y asalariados/as rurales como actores del desarrollo rural, por tanto, a aumentar sus capacidades de poder y negociación. Los niveles de poder se estructuran en las distintas instancias organizativas que permiten a la población construir su capacidad de decisión y ejecución de las políticas a implementar. En este sentido el fortalecimiento

54

Esta definición llevó a que el fortalecimiento organizacional, que en el diseño del Proyecto estaba previsto como una actividad más, pasara a ser un objetivo central del pur. Todas las acciones llevadas adelante a partir de ese momento debían estar en función de este objetivo, aun cuando a corto plazo no mejoraran los ingresos de los destinatarios, obligando también a un estudio y reformulación de las herramientas de financiamiento y asistencia técnica. En esta perspectiva, el fortalecimiento organizacional implica la generación y consolidación de colectivos sociales con objetivos comunes de transformación que apunten a la generación de nuevas relaciones sociales. Generar procesos de cambio en una sociedad implica la construcción de

pur | dgdr | mgap

Se buscó potenciar las capacidades de autogestión de las organizaciones, promoviendo la participación democrática sobre el acceso a la información, los recursos y la toma de decisiones.

sujetos colectivos y organizados, movilizados por intereses en común, conscientes del lugar desigual que ocupan en el actual modelo de desarrollo para luchar por la distribución de la riqueza y el poder. Los objetivos de esta política incluyeron: la ampliación de su base social, fortalecimiento de agrupamientos informales, el desarrollo y mejora de los servicios ofrecidos por ella, etcétera. A partir del redimensionamiento del concepto, se incorporó en las acciones de fortalecimiento organizacional a la población más vulnerable del medio rural, integrada mayoritariamente por asalariados/as rurales y/o desocupados/as. El fortalecimiento organizacional se centró en potenciar las capacidades de autoorganización; esto es, desatar procesos que potenciaran las capacidades de autogestión y sostenimiento de las diversas organizaciones. De esta forma los objetivos del trabajo de fortalecimiento institucional se centraron principalmente en: • Generar capacidad de diálogo/demanda y construcción conjunta con el Estado y entre organizaciones de pobladores/as rurales. • Mejorar la fuerza negociadora con otros eslabones de la cadena agroindustrial u otros actores de la sociedad.

aportes a la construcción del desarrollo rural

• Contribuir a vehiculizar en el territorio las políticas y recursos para el desarrollo rural. • Realizar la cogestión de los servicios de apoyo (entre ellos extensión rural y asistencia técnica, recursos financieros y materiales, maquinaria colectiva, insumos para la producción, etcétera). El pur brindó apoyo socio-organizacional a organizaciones de productores/as familiares y comunitarias, con el fin de mejorar la participación intraorganizacional y en espacios de articulación con otras instituciones, así como la comercialización y la capacidad de negociación con los sectores públicos y privados. Se las dotó de infraestructura para levantar restricciones de funcionamiento y se apoyó la formalización de estas organizaciones, cuando correspondió. Debido a diferencias históricas en los procesos organizativos y sociales, algunas regiones del país donde el pur tuvo inserción no contaban con organizaciones formales representativas de la población priorizada por el Proyecto. En este marco, se establecieron acuerdos con organizaciones e instituciones de otra índole que brindaron su estructura administrativa para que el pur pudiese ejecutar acciones con la población destinataria.

55

El fortalecimiento organizacional, que en el diseño del Proyecto estaba previsto como una actividad más, pasó a ser un objetivo central del pur.

En el caso de organizaciones de asalariados/ as rurales, los apoyos se concentraron en el asesoramiento legal para negociaciones de convenios colectivos y la implementación de consultorios jurídicos permanentes. También se facilitó la participación de delegados de trabajadores/as rurales en los consejos de salarios, destinando fondos al traslado y alimentación de los mismos. En el proceso de ejecución del pur, se diseñaron y ejecutaron una serie de herramientas innovadoras en lo que refiere a la metodología para el fortalecimiento organizacional. A modo de ejemplo, se destinaron recursos

humanos para el apoyo administrativo, se financiaron mejoras en infraestructura, asesorías legales (abogados y contadores), comunicación, actividades culturales y recreativas. Muchas de estas nuevas modalidades, que originariamente no estaban previstas en el diseño del Proyecto, fueron propuestas por los destinatarios y demostraron ser muy importantes para el fortalecimiento de sus organizaciones. En especial respecto al área administrativa de las organizaciones, que terminó generalizándose como un instrumento clave, mejorando la gestión, el flujo de información, y permitiendo a los y las directivos/as concentrarse en las cuestiones de dirección política.

Metas previstas y resultados alcanzados • Fortalecidos los vínculos organizativos entre la población rural pobre. CUADRO 3 Metas previstas

logros alcanzados

150 grupos vinculados a organizaciones de primer grado.

77 grupos vinculados a organizaciones de primer grado.

40 organizaciones de asalariados rurales o pequeños productores capacitados en aspectos vinculados a la organización.

47 organizaciones de asalariados/as rurales o pequeños/ as productores capacitados en aspectos vinculados a la organización.

30 organizaciones participan en ámbitos institucionales públicos o privados (mesas consultivas, federaciones, entre otras).

409 grupos y organizaciones participan en mdr (247 organizaciones y 162 grupos).

10 grupos comunitarios resuelven con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos.

28 grupos comunitarios resuelven con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos.

15 grupos o instituciones gestionan infraestructura.

Se ejecutaron 18 proyectos de infraestructura, con 17 organizaciones que actualmente la gestionan.

1.000 familias reciben servicios de infraestructura autogestionado.

2.118 familias reciben servicios de infraestructura autogestionados.

El monto total ejecutado para el período en esta línea de acción asciende a 26.369.689 pesos uruguayos (TC: 1/20= 1.318.484 dólares).

56

pur | dgdr | mgap

La dinámica cotidiana de gestión de los proyectos mejoró la capacidad de las organizaciones de dialogar y demandar a otras instituciones del Estado.

TAblA 3

GRáFICO 3 PROPORCIÓN TOTAl DE CONVENIOS, SEGúN TIPO DE ORGANIZACIÓN

ORGANIZACIONES FORTAlECIDAS POR El PUR SEGúN TIPO Período 2005 – 2011 Tipo de organización

Nº

%

Organización de productores/as familiares

53

82,8

12% 10% 7%

65%

6%

Organización de productores familiares Sindicatos de trabajadores Organizaciones sociales rurales Organizaciones de productores medianos y grandes Otras

• Convenios con 114 instituciones para el fortalecimiento institucional. • Apoyo a la formalización o reapertura de 23 organizaciones de productores/as familiares. • Apoyo a la organización de los asalariados/as rurales. Del total de organizaciones fortalecidas en el proceso, nuevamente las organizaciones de paf representaron la amplia mayoría, siendo los sindicatos de asalariados/as rurales y las organizaciones sociales mucho menos relevantes en cuanto al número.

Sindicatos de trabajadores/as

5

7,8

Organizaciones sociales rurales

6

9,4

64

100

Total

presentativas de la población objetivo del Proyecto (productores/as familiares, asalariados/as rurales y pobladores/as de comunidades rurales aisladas), no sólo activas desde el punto de vista formal sino con acciones y proyectos en marcha, que han aumentado y movilizado su base social. Es posible afirmar que la dinámica cotidiana de gestión de los proyectos mejoró la capacidad de las organizaciones para dialogar y demandar a otras instituciones del Estado. La posibilidad de contar con infraestructura administrativa abrió la puerta a la gestión de otro tipo de servicios por parte de las organizaciones, en este caso no financiados por el pur. Contar con un equipo técnico permanente y con profundo conocimiento de las necesidades de la organización, también les permitió presentar proyectos a otros agentes de financiamiento. TAblA 4

La mitad de las organizaciones con que se convenió fueron formalizadas o retomaron su funcionamiento con posterioridad al año 2005. Los logros alcanzados nos permiten afirmar que al cierre del Proyecto se configura un escenario bien diferente al planteado en su apertura: la existencia de un número muy importante de organizaciones de base, re-

aportes a la construcción del desarrollo rural

NúMERO Y PORCENTAjE DE ORGANIZACIONES FORMAlES CON ACUERDOS DE TRAbAjO CON El PUR, POR NIVEl DE ACTIVIDAD EN El PERíODO (%) pur. Período 2005-2011 Tipo de organización

Nº

%

Organizaciones formalizadas después de 2005

13

25,5

Organizaciones que retoman su funcionamiento después de 2005

10

19,6

Organizaciones activas en 2005

28

54,9

Total

51

100

57

Casi todas las organizaciones tienen algún tipo de proyección o perspectiva de continuidad. Las organizaciones lograron definir objetivos institucionales y construyen sus propias demandas.

Percepción de impacto de destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos

CUADRO 4

AVANCES

SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE FORTAlECIMIENTO ORGANIZACIONAl* Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Impacto en general

El trabajo del pur impactó positivamente en el fortalecimiento de las organizaciones. Se considera importante la materialización de logros.

Visibilización de productores familiares como sector importante en el medio rural.

Valorización de la estrategia de fortalecimiento organizacional y promoción de acción colectiva.

Sostenibilidad organizativa

Casi todas las organizaciones tienen algún tipo de proyección o perspectiva de continuidad y desde ahí obtener futuros financiamientos.

Gestión de servicios como factor promotor de asociación

Se valora la construcción de esquema de acceso a servicios o prestaciones por parte de la organización.

Avance reconocido en formación y desarrollo de procesos colectivos.

Pertenencia y trama vincular

Refuerzo de trama organizativa de participación y representación. Formalización de acción colectiva. Participación en espacios institucionales.

Asistencia técnica tiene impacto positivo sobre procesos colectivos.

Participación y democracia interna

Alto grado de involucramiento en toma de decisiones de encuestados. Aumento de productores con responsabilidades, participantes activos en la construcción de demandas sobre necesidades propias.

Avance reconocido en democracia interna.

Mejora en participación interna con ejercicio continuo en la toma de decisiones (aunque se encuentran dificultades).

Desarrollo de capacidades y nuevas prácticas

Incorporación de conocimientos y capacidades nuevas para la acción colectiva.

Fortalecimiento de capacidades reivindicativas de sectores de menor poder económico y simbólico en el medio rural.

Evolución en la adquisición de capacidades.

Las organizaciones lograron definir objetivos institucionales y construyen sus propias demandas.

Identificación de mejoras en la gestión de los recursos (aunque se encuentran presente dificultades).

 58



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pur | dgdr | mgap

El fortalecimiento organizacional es una de las principales herramientas de política para el aumento de la capacidad de negociación de los sectores más vulnerables.

CUADRO 4 SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE FORTAlECIMIENTO ORGANIZACIONAl*

DIFICUlTADES

Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Conflictos

Dificultad para abordar y resolver conflictos. Dificultades de funcionamiento grupal.

Inequidad y género

Inequidad de género en participación y toma de decisiones. Cansancio de las directivas («Siempre las mismas caras»). Distribución de información y comunicación no adecuada.

Reconocimiento de participación no igualitaria de los jóvenes en la toma de decisiones.

Aspectos socioculturales

No hay costumbre de participación. Individualismo difícil de erradicar.

Identificación de liderazgos autoritarios que debilitan la dinámica interna de las organizaciones.

Tiempos administrativos del mgap vs. las necesidades de los destinatarios

Excesivos trámites burocráticos como factor externo desestimulante que enlentece la realización de los proyectos.

Tiempos de respuesta muy dilatados en relación a las necesidades.

Los requisitos que las organizaciones debían cumplir para recibir recursos generaron dificultades de trabajo.

Rol de los actores

Diferentes criterios en la gestión de los proyectos entre algunos directivos y referentes pur.

Técnicos desbordados de trabajo, a la hora de la implementación de proyectos, y régimen de contratación considerado malo.

Dificultades inherentes al cambio de rol/relación entre productor y técnico. Carencias en formación en metodologías de trabajo para fortalecimiento organizacional.

Continuidad de las intervenciones

Grandes dudas sobre la continuidad de políticas pur por mgap. Se reclama permanencia de la asistencia técnica, financiera y apoyo administrativo.

Alta movilidad de técnicos de campo que debilita continuidad de trabajos.

Discontinuidad de los procesos de desembolso de recursos no generó fluidez.

Gestión organizacional

La mayoría de las organizaciones son frágiles y tienen capacidades limitadas para sostener logros. Dependencia de asistencia técnica.

Dificultades de las organizaciones para la administración y gestión de recursos, sobre todo humanos.

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr, Oficina de Registro de Productor Familiar).

aportes a la construcción del desarrollo rural

59

Se necesita ofrecer desde el Estado continuidad en las políticas aplicadas en el territorio. Iniciar procesos de participación-organización requiere posteriormente respuestas desde quienes los promueve.

lecciones aprendidas la diferencia entre los tiempos de los procesos colectivos y las necesidades de ejecución de los proyectos Es necesario tener presente la diferencia entre los tiempos de los procesos colectivos y las necesidades de ejecución de los proyectos, para poder administrar adecuadamente esta tensión. Gestionar un proyecto de desarrollo en permanente diálogo con la población involucrada implica enfrentarse a una tensión entre la presión por ejecución (proveniente de los financiadores y de los destinatarios) y la calidad de los proyectos ejecutados. Es necesario reconocer que si bien transferir recursos a las organizaciones y asignarles responsabilidades en la cogestión de los proyectos operó como una vía para el fortalecimiento organizacional, es conveniente que la transferencia de responsabilidades sea progresiva, respetando los procesos de organización y los tiempos que éstos necesitan. Elaborar indicadores (cuantitativos y cualitativos) que reflejen la fortaleza de un colectivo organizado, brindaría una herramienta de trabajo que permitiría adecuar las acciones de los proyectos de desarrollo al momento de la organización, minimizando el riesgo de adjudicarles responsabilidades que no puedan manejar.

60

la relación entre objetivos de corte productivo y objetivos de corte socio-organizacional La experiencia del pur muestra que el proceso de fortalecimiento de las organizaciones se desarrolló en el marco de acciones de asistencia técnica y financiamiento, por medio de la administración de los recursos y la toma de decisiones. El fortalecimiento organizacional estaba remitido a un hacer en relación a la búsqueda de soluciones para las necesidades concretas; en este sentido no es conveniente separar proyectos de fortalecimiento organizacional de los productivos o de otra índole. El objetivo de fortalecer el colectivo debe estar presente transversalizando las distintas actividades de los planes de desarrollo. Es por ello que resulta necesario administrar adecuadamente la relación entre objetivos de corte productivo y objetivos de corte socio-organizacional, así como la relación entre las metas de corto, mediano y largo plazo, ya que el objetivo general debe estar siempre presente en todo el proceso de intervención para la sustentabilidad de las acciones. No alcanza con tener buenos resultados productivos o de gestión, si esto no es acompañado por una buena participación. Toda actividad de intervención se debilita al no considerar la visión general del proceso, es así que se corre el riesgo de ir contra el objetivo principal aun cuando los resultados a corto plazo parezcan positivos.

pur | dgdr | mgap

No es conveniente separar proyectos de fortalecimiento organizacional de los productivos o de otra índole.

la autonomía de las organizaciones

los recursos humanos

El trabajo de fortalecimiento organizacional se desarrolló en el marco de acciones que buscaban apoyar la consolidación de las organizaciones de base de productores/ as familiares y asalariados/as rurales como actores del desarrollo rural. Aunque no es posible obviar el riesgo que corre la autonomía de las organizaciones en este marco de acción, se puede sí minimizarlo, para lo cual es fundamental sostener en la acción la concepción de que el desarrollo se logra con la participación de los productores/as y asalariados/as organizados/as. Claro que esto también requiere, en paralelo, que se vayan procesando cambios en los otros actores (Estado y mercado), particularmente se necesitan cambios en las estructuras del Estado, incorporando mecanismos de absorción para las nuevas relaciones de poder o transformaciones que ocurran del empoderamiento de la sociedad civil organizada.

El personal técnico debe tener claramente definida una serie de aspectos para optimizar las intervenciones; éstos van desde el conocimiento del territorio y su población, hasta la claridad en los objetivos y en la metodología de trabajo. En este sentido es necesario desarrollar políticas que promuevan la residencia de técnicos en el medio rural, como asimismo capacitar y formar recursos humanos para el trabajo con grupos, organizaciones y participación.

los procesos de concentración de poder dentro de las organizaciones Cuando se trabaja en proyectos de fortalecimiento organizacional se debe estar atento a los procesos de concentración de poder dentro de las organizaciones, a los efectos de desarrollar acciones que problematicen esta situación. Es necesario trabajar en la democratización de la información y la toma de decisiones.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Una de las vías para fomentar la equidad de género en las organizaciones de la población objetivo es que los equipos técnicos estén integrados con equidad de género y que reciban capacitación para llevar adelante acciones de desarrollo rural con este enfoque. La integración de profesionales del área social en los equipos técnicos puede ser, aunque no necesariamente, una vía para la participación de mujeres en las organizaciones, la visibilización de sus actividades productivas, así como la diversificación de las actividades propuestas por los destinatarios. Por otro lado, en la medida en que los proyectos de desarrollo no se caracterizan por ser exclusivamente productivos, aumenta el grado de participación de mujeres y jóvenes.

61

Transferir recursos a las organizaciones y asignarles responsabilidades en la cogestión de los proyectos operó como una vía para el fortalecimiento organizacional, aunque ésta debe ser progresiva.

62

pur | dgdr | mgap

Se necesitan cambios en las estructuras de las instituciones del Estado para incorporar las nuevas relaciones de poder o transformaciones que ocurran del empoderamiento de la sociedad civil organizada.

Políticas públicas: continuas, adaptadas y articuladas Es necesario ofrecer desde el Estado continuidad en las políticas públicas aplicadas en el territorio. La experiencia desarrollada permite afirmar que iniciar procesos de participación y organización requiere, posteriormente, respuestas desde quienes los promueven. Los tiempos de respuesta deben ser respetuosos y considerar las características particulares de las zonas, las instituciones y la gente, asumiendo, con flexibilidad, la heterogeneidad como riqueza. En este sentido el trabajo de fortalecimiento organizacional necesariamente debe respetar las características históricas de los territorios y sus diferencias a la hora de definir las metas a cumplir y los tiempos necesarios para ello.

Asalariados rurales Los proyectos de desarrollo rural deberían incluir la promoción y fortalecimiento de los sindicatos de asalariados rurales, tal como está contemplado en el artículo 57 de la Constitución de la República. El hecho de no contar con herramientas específicamente diseñadas para el trabajo con organizaciones de asalariados significó algunas dificultades tanto administrativas como de encare del trabajo. Es de fundamental importancia el diseño de herramientas flexibles, que no exijan la formalización de los sindicatos de asalariados. n

Es relevante mencionar, una vez más, la importancia de la coordinación entre las instituciones (y dentro de ellas) que llegan a la misma población, ya que lograr la complementación de acciones mejora la eficiencia en el uso de los recursos y permite mejores resultados.

aportes a la construcción del desarrollo rural

63

Se abordó un enfoque de cadenas de valor o de complejos agroindustriales; para avanzar en este sentido fue necesario buscar y promover nuevas formas asociativas que permitieran tanto el ingreso a las cadenas de los sectores excluidos, como su permanencia en las mismas, logrando la sustentabilidad de la relación entre los eslabones de la cadena.

05.

CADENAS PRODUCTIVAS Y COMERCIALIZACIÓN

Se buscó avanzar asociativamente en la transformación del producto, se trataba de ir generando planes productivos que mejoraran la distribución de la riqueza generada en los procesos agroalimentarios.

CADENAS PRODUCTIVAS Y COMERCIALIZACIÓN Estrategias desarrolladas para mejorar la inserción comercial de productores familiares y asalariados rurales en las cadenas de generación de valor

E

l proceso de redistribución en el espacio rural debe considerarse como contribuyendo al bienestar de la población nacional en general, por eso en este proceso de generación de cadenas de valor debe estar incorporada la visión de continuidad entre campo y ciudad. De esta forma, la actividad primaria se constituye en sostén de la alimentación de la población y en la base del desarrollo de cadenas agroindustriales nacionales; creando fuentes de trabajo para población rural y urbana. Este proceso, a su vez, se enmarca en el concepto de soberanía alimentaria entendida como la capacidad que tienen los pueblos de definir sus políticas de producción y consumo de alimentos. A partir de 2005 el Proyecto se planteó como objetivo contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo, apostando a la organización de los sectores social y económicamente más postergados y facilitando su ingreso a las cadenas de valor, con precios justos como estrategia de comercialización de sus productos, priorizando acciones y actividades en las áreas de mayor concentración de pobreza. En forma creciente se trataba de ir generando planes productivos que mejoraran la distribución de la riqueza generada en los procesos agroalimentarios. Para ello se

66

abordó un enfoque de cadenas de valor o de complejos agroindustriales. Para avanzar en este sentido fue necesario buscar y promover nuevas formas asociativas que permitieran tanto el ingreso a las cadenas de los sectores excluidos, como su permanencia en las mismas, logrando la sustentabilidad en el tiempo de la relación. Las experiencias se desarrollaron en el marco de cinco estrategias: 1. Integración vertical de productores a cadenas muy debilitadas, donde el abastecimiento nacional era básicamente importado. 2. Mejora de la inserción comercial de productores/as ya integrados/as a cadenas comerciales. 3. Potenciación de fase primaria poco desarrollada en la población objetivo, en cadenas con potencial de exportación. 4. Integración de productores/as y asalariados/ as excluidos/as a cadenas ya generadas, con demanda insatisfecha y diversificación productiva que amortiguara la dependencia de éstos respecto a la industria. 5. Generación de alternativas productivas en rubros sin problemas comerciales o demanda insatisfecha. En general el apoyo del pur consistió en asistencia técnica (en aspectos productivos,

pur | dgdr | mgap

Las diferentes experiencias que se promovieron surgieron con la participación de la gente, recuperando saberes y culturas que permanecían latentes en las distintas zonas.

comerciales y organizativos) y herramientas financieras. En todos los casos se buscó avanzar asociativamente en la transformación del producto, de manera de garantizar las posibilidades de mayores ganancias y mejor distribución de las mismas. Es importante señalar que las diferentes experiencias

aportes a la construcción del desarrollo rural

que se promovieron surgieron con la participación de la gente, recuperando saberes y culturas que permanecían latentes en las distintas zonas o localidades, y respondieron, en general, al trabajo de coordinación y articulación de acciones de varias instituciones o programas del sector público.

67

Todas las experiencias desarrolladas se caracterizaron por la articulación interinstitucional, incorporando la visión de continuidad entre campo y ciudad.

Metas previstas y resultados alcanzados • Mejorados los canales comerciales y los precios que reciben los pequeños productores rurales por sus productos. CUADRO 5 Metas previstas

logros alcanzados

120 productores de tomate industria mejoran su inserción comercial.

107 productores de tomate industria mejoraron precio y volumen de venta.

400 productores de hortalizas secas mejoran su inserción comercial.

484 productores hortícolas mejoraron su inserción comercial.

100 productores lecheros mejoran su inserción comercial.

339 productores lecheros mejoraron su inserción comercial.

50 apicultores mejoran su inserción comercial.

131 productores lograron mejorar su inserción comercial.

100 asalariados de la caña de azúcar inician actividades productivas propias.

95 asalariados/as iniciaron y consolidaron su actividad productiva.

Se apoyaron 38 experiencias que involucraron a un total de 1.114 productores; superando ampliamente el número de destinatarios previstos (770). De los 11 departamentos en que se intervino con estas experiencias, Artigas y Canelones concentraron 50% de las mismas y más del 70% por ciento de los destinatarios. En lo que respecta a los rubros, la horticultura, apicultura y la lechería concentraron GRáFICO 4

prácticamente 80% de las experiencias y una porción aun mayor de los destinatarios. Todas las experiencias desarrolladas se caracterizaron por la articulación interinstitucional. Si bien esta fue una de las características de todas las intervenciones del pur, dada por su visión y claro enfoque hacia el desarrollo rural, en lo que hace a las experiencias de comercialización e inserción en cadenas se torna particularmente relevante. GRáFICO 5

DISTRIbUCIÓN DE lAS ExPERIENCIAS APOYADAS SEGúN DEPARTAMENTO

DISTRIbUCIÓN DE lOS DESTINATARIOS POR RUbRO 1%

30%

5%

25%

12%

1% 7%

20% 30%

15% 10% 5%

43%

68

Tacuarembó

Lavalleja

Florida

Rocha

Rivera

Cerro Largo

San José

Durazno

Salto

Canelones

Artigas

0%

Apicultura Cerdos Ganadería

Horticultura Lechería

Pesca Otros

pur | dgdr | mgap

Desde la percepción de los actores, fue el eje valorado con menor grado de avance en su materialización. Valorando el desarrollo de las experiencias puntuales de comercialización en conjunto.

Percepción de impacto de destinatarios y técnicos de campo CUADRO 6

Impacto en el área de la producción Comercialización

DIFICUlTADES

Comercialización

AVANCES

SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE CADENAS DE GENERACIÓN DE VAlOR Destinatarios

Técnicos de campo

Los destinatarios consultados identifican que el pur ha impactado en mejorar la producción, a través de: • La disminución de los costos de producción. • La organización para la producción, donde las compras conjuntas de insumos abaratan los costos de producción. • La adquisición de fuentes de agua para la producción y la incorporación de nuevos rubros de producción.

Los encuestados consideran que la at ha aportado en mejorar las prácticas productivas desarrolladas por la población objetivo.

Se valora: • La mejora en la calidad de los productos comercializados. • El aumento del volumen de producto comercializado.

Se valora positivamente el desarrollo de experiencias que permiten la incorporación a cadenas productivas (apicultura, tomate, trigo, etc.) mediante comercializaciones en conjunto, logrando nuclear a los productores y obteniendo mayor valor agregado.

Uno de los ejes valorados con mayor debilidad en su materialización ha sido la incorporación a cadenas productivas y la comercialización: sólo un cuarto de los encuestados considera que el pur ayudó a encontrar nuevas formas de comercialización y ha tenido mucho impacto en promover la comercialización conjunta, y solo un cuarto de los encuestados manifiesta que desde su vinculación al pur comenzó comercialización colectiva. • Dificultades atribuibles mayoritariamente a elementos que «no se pueden cambiar» (factores estructurales): costo de fletes, precios de mercado, precios internacionales, valor del dólar, etc. • Dificultades para la venta en conjunto, que presenta una serie adicional de problemas porque requieren altos niveles de consolidación organizativa.

Uno de los ejes valorados con mayor debilidad en su materialización ha sido la incorporación a cadenas productivas y la comercialización: • El impacto de at en mejorar las condiciones de comercialización ha sido poco y nada. • Idiosincrasia de los productores: se genera una dicotomía entre cambiar hacia un sistema más justo (pero que genera incertidumbre) y mantener otro de comercialización que le da seguridad aunque sea desfavorable (intermediación). • Dificultades atribuibles mayoritariamente a factores estructurales (estado de los caminos, las distancias para trasladar la producción y lo altos costos de transporte, la falta de políticas públicas diferenciales para la comercialización y la integración de la paf a las cadenas productivas. • Se identifica fuertemente una incompatibilidad en la promoción desde el Proyecto a la integración y comercialización, no existiendo desde el Estado respuesta para esto.

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-Oficina de Registro de Productor Familiar)

aportes a la construcción del desarrollo rural

69

Las experiencias desarrolladas demuestran cómo la organización de los productores familiares puede convertirse en estrategia válida para la mejor inserción de los productores en las cadenas.

lecciones aprendidas Organización colectiva para la resolución de necesidades comunes Las experiencias desarrolladas demuestran cómo la organización de los productores familiares puede convertirse en estrategia válida para la mejor inserción de los productores en las cadenas y la resolución de problemas comunes. Esto se cumple cuando: • La organización de base logra englobar las diferentes necesidades que se presentan a nivel individual, muy difíciles de resolver por esta vía (individualmente), reuniendo productores con las mismas problemáticas, para dar una solución colectiva a través de la formulación y gestión de distintos proyectos con un único objetivo general. • Se logra formar una red de colaboración interinstitucional, y así la organización de base funciona como un fuerte articulador a nivel local. La capacidad de organización de los productores y la unión de esfuerzos y apoyos institucionales (sinergias) se posicionan como elementos clave para el desarrollo de estas experiencias asociativas. Todas las experiencias desarrolladas se caracterizaron por la articulación interinstitucional. En las experiencias desarrolladas, la producción se abordó desde diferentes perspectivas: tecnológico-productivas, ambientales, sociales y organizacionales. La simplificación

70

de problemas complejos o estructurales, en pequeños proyectos colectivos, orientados y coordinados localmente hacia un mismo fin, rompen con la inacción a la que habitualmente nos enfrentamos al tratar de resolver problemas complejos desde lo individual o desde una sola perspectiva. El logro de resultados concretos en la solución de problemas comunes, hace que más gente se vaya sumando, convenciéndose de las ventajas de los emprendimientos colectivos, y comprometiéndose con el trabajo. Esto no sólo redunda en un aumento de la masa social de las organizaciones, sino también en la incorporación de nuevos productores para apuntalar el trabajo de la organización. Por esto, es importante definir metas intermedias, logrables, medibles, tangibles y comunicar su logro. En esta línea, la identidad, la creencia y el sentido de pertenencia desarrollado por muchos de los productores integrantes de las organizaciones o grupos que llevaron a cabo las experiencias, se posicionan como factores con potencialidad de contagio a productores de similares características y condiciones productivas. Esto como forma de disparar nuevos procesos de organización con objetivos y metas colectivas. El hecho de que sean los propios destinatarios los autogestores de sus emprendimientos permite un mayor compromiso y el control social de los recursos invertidos en el proceso.

pur | dgdr | mgap

La suma de pequeños proyectos

colectivos rompe con la inacción a la que nos enfrentamos al tratar de resolver problemas complejos desde lo individual.

Los procesos organizativos requieren de tiempo y van creciendo gradualmente. En el desarrollo de éstos, es importante tener en cuenta los riesgos de dependencia de los equipos técnicos por parte de los grupos de productores en este tipo de experiencias, y desarrollar estrategias para minimizarla, generando capacidades a nivel de la organización.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Por la vulnerabilidad del tipo de productor y de sus organizaciones, resulta claro que los aspectos comerciales son difícilmente abordables sin un impacto fuerte en otros elementos, como el apoyo a la producción y la organización. Importa equilibrar adecuadamente los esfuerzos en la consecución de los objetivos de ambos componentes

71

Las ventas en conjunto requieren altos niveles de consolidación organizativa, de planificación, y de homogenización de prácticas productivas y de productos.

(fortalecimiento organizacional y mejoras productivas). Esto requiere un diseño diferente del esquema de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ater), que contemple las distintas competencias que es necesario tener y/o adquirir y la cantidad horas técnico que es necesario dedicar por destinatario, así como poder evaluar la necesidad de cofinanciamiento de algunas actividades de at más intensivas, distinguiendo los diferentes públicos objetivo, que el propio diseño del Proyecto caracterizó muy bien. Esta fue la dimensión de menor impacto directo de la acción del pur y es, al mismo tiempo, un área clave para la población destinataria, ya que es donde estas organizaciones o productores individuales identifican mayores problemas. Esto es atribuido mayoritariamente a elementos que «no se pueden cambiar», como por ejemplo: costo de fletes, precios de mercado, precios internacionales, valor del dólar, entre otros. Sí aparece en la organización productiva una importante referencia a las compras conjuntas de insumos, lo que abarata los costos de producción, presentando incidencia en los aspectos comerciales al mejorar el margen de ganancia. Si bien la percepción de los destinatarios parece acertada en cuanto a que son variables de difícil incidencia, o estructurales, el enfoque necesario para la búsqueda de soluciones a estos problemas requiere integrar las distintas perspectivas de los actores de forma más sistémica, que permitan encontrar soluciones creativas y no reiterarse en la inacción. El impacto más fuerte que el pur ha tenido en la dimensión de inserción en cadenas

72

agroindustriales, en condiciones más justas, parece estar en el fortalecimiento organizacional que puede conducir a resultados en esta área, pero por ser esta una etapa previa o al menos paralela, y por lo que exponen los productores aún es una perspectiva al menos de mediano plazo. De lo expuesto anteriormente, sobre la distinta dedicación de esfuerzo a los distintos componentes del Proyecto (Fortalecimiento organizacional y Comercialización), e integrando las perspectivas de otros actores, surgen algunos argumentos para plantearse que el desequilibrio en los esfuerzos dedicados a los distintos componentes también parte de una subestimación inicial o de diseño de los esfuerzos necesarios, que luego requirió el componente de fortalecimiento organizacional.

Acceso a los canales comerciales Es necesario tener en cuenta que, para acceder a algunos canales comerciales, se requiere una fuerte organización que permita entregar productos de buena calidad, homogéneos y con una respuesta rápida. A su vez, tener una infraestructura en común que permita hacer packing diferencial en los distintos rubros y que permita ir evolucionado de acuerdo a las necesidades. Esto requiere no sólo de instalaciones acordes, sino también personal debidamente formado y responsable, y una fuerte organización que lo gestione. En síntesis, las ventas en conjunto a determinados canales comerciales requieren: altos niveles de consolidación organizativa, de planificación productiva, y de

pur | dgdr | mgap

No es posible avanzar en esta área sólo bajo las reglas del libre mercado, sin instrumentar políticas diferenciales para la producción familiar de mediano y largo plazo, como política de Estado.

homogenización de prácticas productivas y de productos. Compras públicas en el marco de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (uca): por la naturaleza del negocio es inviable para los productores familiares competir con las empresas que tienen cautivo este mercado, ya que, a modo de oligopolio, rápidamente realizan acuerdos para mantener las zonas de interés, y al estar muy preparadas para la logística de distribución es imposible competir en tal desigualdad de condiciones. Una de las alternativas para acceder a este mercado, es —al igual que sucede en Brasil— que los productores familiares tengan un cupo asignado por vía legislativa al mercado de compras públicas. Las compras directas realizadas por los organismos públicos son un canal de ventas de difícil acceso, pero que para los productores familiares de la zona del organismo puede ser una buena oportunidad (compras de cercanía). Es necesario estudiar la viabilidad de un sistema coordinado de compras, que naturalmente no implicaría acopios centralizados, ni siquiera licitaciones o llamados a precios únicos para todo el país, pero sí la posibilidad de que cada necesidad de una repartición pueda combinarse con la(s) de otra(s) y producir contratos más ventajosos y quizás más transparentes para las partes involucradas en estos importantes negocios.

aportes a la construcción del desarrollo rural

No es posible avanzar en esta área solo bajo las reglas del libre mercado, sin instrumentar políticas diferenciales para la producción familiar de mediano y largo plazo, como política de Estado. Pero es necesario manejar adecuadamente la tensión que se genera entre la necesidad de una política diferencial (subsidios) y la necesidad de mejorar la competitividad de la producción familiar, de forma que una no vaya en desmedro de la otra.

Elementos técnicos Resulta imprescindible contar con recursos técnicos idóneos en la temática específica de comercialización para avanzar en esta área o, en su defecto, formarlos en el proceso. Para la generación de alternativas productivas, es necesario contar con cierta iniciativa y experiencia previa a nivel local, y complementarla con capacitación y seguimiento técnico, así como una evaluación periódica que permita reorientar las acciones planificadas hacia la concreción de los resultados esperados. Contar con una planificación detallada, realizada con el colectivo que desarrollará la experiencia, facilita la concreción de los resultados esperados, así como la mejora zafra a zafra, gestionando los errores que pueda contener la propuesta inicial. n

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la definición de un modelo de desarrollo rural sustentable debe estar regida por la inclusión social, entendida ésta como el resultado de una construcción de ciudadanía capaz de recuperar la dignidad de las personas, generar acceso a empleo y renta decente, servicios y necesidades básicas y la participación de la población más marginada de la campaña en las instancias decisorias.

06.

DESARROLLO COMUNITARIO, SERVICIOS Y NECESIDADES BÁSICAS

Las acciones para el desarrollo rural no se deben de reducir meramente a lo productivo sino que deben ser enfocadas a todas las áreas de la calidad de vida.

DESARROLLO COMUNITARIO, SERVICIOS Y NECESIDADES BÁSICAS Integralidad de las acciones para el desarrollo rural: comunidades, servicios, necesidades básicas y el acceso a la tierra

C

omo ya ha sido mencionado, a partir del ajuste de objetivos y estrategias que se produjo en el año 2005, el objetivo general del Proyecto apuntó a eliminar las causas y reducir la pobreza rural en el ámbito nacional, procurando el desarrollo sustentable del medio rural por medio del incremento de los ingresos de los hogares pobres, la mejora en la calidad de vida y la generación de condiciones de bienestar que permitan la permanencia de las familias en el campo. El desarrollo se concibe en un sentido amplio, atendiendo variables relativas al crecimiento productivo y económico de los colectivos e incluyendo variables individuales y sociales de calidad de vida. Por tanto las acciones para el desarrollo rural no se deben de reducir meramente a lo productivo sino que deben ser enfocadas a todas las áreas de la calidad de vida de la población rural. Desde esta perspectiva la definición de un modelo de desarrollo rural sustentable debe estar regida por la inclusión social, entendida ésta como el resultado de una construcción de ciudadanía capaz de recuperar la dignidad de las personas, generar acceso a empleo y renta decente, servicios de apoyo social esenciales como el acceso a servicios básicos, la educación, salud, vivienda digna, recreación, y la participación en las instan-

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cias decisorias de la población más marginada de la campaña. El pur no tenía intervención directa en las dimensiones mencionadas pero sí la posibilidad de generar las condiciones para solucionar las problemáticas detectadas, articulando la presencia de la institucionalidad pública. También se tuvo que trabajar en la organización, participación y toma de decisiones locales. Fundamentalmente, y estratégicamente, se apuntó a la organización y participación activa y sostenida de aquellos que son los actores principales del Proyecto, las familias pobres del Uruguay rural. El pur entendió que el desarrollo de las comunidades implica el trabajo para promover el acceso a los servicios básicos mediante la organización y participación de los y las pobladores/as rurales en tanto sujetos de derecho, sosteniendo en el tiempo sus capacidades de relacionarse con instituciones públicas y privadas para el logro de una calidad de vida digna. El pur, basado en esta perspectiva integral del desarrollo rural, estableció como uno de sus objetivos centrales la necesidad de generar un enfoque e intervención interdisciplinarias, creándose en el año 2005, con la nueva Dirección, el área social del Proyecto. En el enfoque integrador del trabajo con la

pur | dgdr | mgap

Se promovió el acceso a los servicios básicos mediante la organización y participación comunitaria, también se propició la articulación interinstitucional para la búsqueda de soluciones.

pobreza, para que las intervenciones tengan efecto, no pueden ser parciales ni sectoriales, es necesario incorporar en el marco conceptual y político los aspectos sociales. Esto permitió comenzar un proceso de enfo-

que, evaluación e intervención interdisciplinarias, iniciando la implementación de una visión integral y no meramente productiva del desarrollo.

Metas previstas y resultados alcanzados • Fortalecidos los vínculos organizativos entre la población rural pobre. CUADRO 7 Metas previstas

logros alcanzados

10 grupos comunitarios resuelven con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos

28 grupos comunitarios resolvieron con apoyo del Proyecto Uruguay Rural problemas vinculados a servicios básicos

El monto total (en asistencia técnica y microcapitalizaciones) ejecutado en el período para esta línea de acción fue de 6.094.929 pesos uruguayos (TC: 1/20 = 304.747 dólares). En microcrédito, en la línea de Libre Disponibilidad que mayoritariamente se utiliza para solucionar algunos aspectos de necesidades básicas, se ejecutaron 20.632.376 pesos uruguayos (TC: 1/20 = 1.031.619 dólares). Totalizando: 26.727.305 pesos uruguayos (TC: 1/20 = 1.336.365 dólares).

aportes a la construcción del desarrollo rural

GRáFICO 6 MONTO EjECUTADO Y NúMERO DE DESTINATARIOS, POR DEPARTAMENTO N.º de destinatarios

Monto 3.000.025

1.000

2.500.025

800

2.000.025

600

1.500.025 400 1.000.025 200

500.025

Monto ($)

Durazno

Treinta y Tres

Artigas

Canelones

Lavalleja

Rocha

Tacuarembó

Rivera

Paysandú

0

25

Cerro Largo

Los resultados alcanzados muestran que no sólo la meta prevista fue superada ampliamente sino que –también es importante señalarlo– la coordinación y articulación interinstitucional se mantuvo y profundizó en un marco conceptual integral de desarrollo rural, como parte de los acuerdos que la dgdr firmó con los organismos competentes y mediante los acuerdos interministeriales de intervención entre el mides, msp y mgap. Esto no sólo explica, en parte, el nivel de avance, sino que constituye un logro en sí mismo. En esta línea de acción, el rol del Proyecto, en tanto parte del mgap, no podía ser llevar adelante en forma exclusiva la concreción de estos servicios, sino que su rol fue fundamental como entidad promotora de

Destinatarios

77

Las herramientas de microcrédito y microcapitalización cumplieron un rol preponderante en la resolución de necesidades asociadas a la mejora de la calidad de vida de la población.

procesos de organización comunitaria para el reclamo o inicio de gestiones al respecto, así como propiciadora de la articulación interinstitucional para la búsqueda de soluciones a la temática. Es posible afirmar, con base en los datos de ejecución y la percepción de los actores, que indudablemente se han dado cambios que resultaron beneficiosos para las comunidades, grupos y comisiones luego de la intervención del pur. El nivel de organización adquirido por las comunidades y dentro de ellas de sus comisiones, así como también la constitución de grupos y comisiones regionales, habilitan la construcción de una nueva visión para los y las pobladores/as del medio rural, generando una mayor conciencia de su rol y su lugar como actores/as en la búsqueda de las soluciones a sus necesidades. La ejecución de fondos para el apoyo al acceso a servicios básicos, con relación al número de destinatarios/as y montos involucrados demuestra una clara focalización en la región norte del país, en particular en los departamentos de Cerro Largo, Rivera y Tacuarembó, en consonancia con el mapa de pobreza.

78

TAblA 5 Destino del crédito

(%)

Libre Disponibilidad

37%

Productivo

62%

Vivienda Total

1% 100% fuente: Base de Solicitud de Microcrédito. N:10025

Hay que señalar el rol que cumplieron las herramientas de microcrédito y microcapitalización en la resolución de necesidades asociadas a la mejora de la calidad de vida de la población objetivo del Proyecto, destacándose la línea de libre disponibilidad de microcrédito, que ejecutó más de un millón de dólares. Se trató de pequeñas inversiones para mejorar la vivienda, construir piezas, baños y refacciones en general, compra de electrodomésticos (fundamentalmente lavarropas y heladeras), financiar el acceso a la atención de salud particularmente en dos temas principales: oftalmología (compra de lentes), y atención odontológica y prótesis dentales. Compra de vestimenta y calzado para niños, colchones, frazadas, acolchados, cuchetas y útiles escolares.

pur | dgdr | mgap

Las acciones desarrolladas se focalizaron en la región norte del país, en particular en los departamentos de Cerro Largo, Rivera y Tacuarembó, en consonancia con el mapa de pobreza.

CUADRO 8 ExPERIENCIAS DE APOYO Al ACCESO A SERVICIOS Y NECESIDADES báSICAS pur. Período 2005-2011 Departamento

localidades

Servicios

Destinatarios/ as

Artigas

Sequeira y Pintado

Agua potable y transporte

Canelones

Tapia, Tala

Vivienda y salud

Cerro Largo

Medio Luto, Noblía, La Coronilla, Paso de Melo, Puntas de la Mina, bañado Las Pajas, Cañada Grande, Sarandí de Barcelo, Pueblo Soto y Ramón Trigo

Agua potable, electrificación, vivienda Infraestructura, educación y caminería

Durazno

La Mazamorra, Cerrezuelo, Ceibal, San José de las Cañas

Agua potable

20

Lavalleja

Gaetán, arroyo Los Patos

Recreación, alfabetización

64

Paysandú

Pandule, Bella Vista, Cañada Milán, La Cuchilla, Escuela 31, Arbolito

Agua potable, electrificación

62

Rivera

Arroyo Blanco, Cerro Pelado, Moirones, La Puente, Cerros Blanco, La Palma

Agua potable, comunicaciones, salud, educación, alumbrado público, transporte, legalización de predios

894

Rocha

Coronilla de Cebollatí, Sexta Sección, Parallé

Educación, electrificación, agua potable

60

Tacuarembó

Rincón de la Aldea, Las Pajas, Cina Cina, La Hilera

Agua potable, salud, electrificación

351

Treinta y Tres

Puntas del Parao, Séptima Baja, Rincón de Gadea

Agua potable, transporte y vivienda

40

Total

aportes a la construcción del desarrollo rural

Instituciones contraparte

60 4 247

mevir , ute , ose , anep, Casarone,

Intendencia C. Largo, Junta Local de Río Branco, sr de R. Branco ose

ose

anep,mevir

ose,msp

imtt

1.802

79

Una amplia mayoría de organizaciones señalaron mejoras en, al menos, un aspecto vinculado al acceso a servicios, necesidades básicas y desarrollo comunitario.

Percepción de impacto de destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos CUADRO 9

Inserción territorial del pur y articulación institucional

Acceso a la información

AVANCES

la acción colectiva como estrategia

Desarrollo de la zona en general y acceso a servicios básicos

SíNTESIS DE PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE DESARROllO COMUNITARIO, SERVICIOS Y NECESIDADES báSICAS Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Una amplia mayoría de organizaciones señalaron mejoras en, al menos, un aspecto vinculado al acceso a servicios, necesidades básicas y desarrollo comunitario. Estos avances se identifican con mayor grado de impacto en las organizaciones vecinales (pobladores rurales de pequeñas comunidades), sobre todo del norte del país, mientras que se perciben con menor profundidad en las organizaciones formales más consolidadas de la región sur.

Valoración positiva del trabajo que ha realizado el Proyecto para facilitar el acceso a servicios básicos y generales, no vinculados a la producción, de la población objetivo.

Valoran el enfoque que el Proyecto dio a sus intervenciones, desde una concepción integral del desarrollo.

Los consultados reconocen la importancia de vincularse entre sí y de romper el aislamiento. Es positiva la intervención del Proyecto en el ámbito definido como Trama de vinculación comunitaria, relaciones interpersonales y redes de sostén emocional. Ocio, recreación, espacios comunitarios.

Fue valorado positivamente el impulso que dio el pur a la organización de las comunidades, con el doble objetivo de aumentar sus posibilidades de negociación con los organismos competentes en cada caso, y avanzar en la toma de conciencia por parte de los pobladores de que la acción colectiva aumenta las posibilidades de obtener las soluciones buscadas.

Se valora positivamente: La importancia de la promoción y consolidación de la participación comunitaria como estrategia para la búsqueda de soluciones a necesidades comunes. Trabajo a partir de diagnósticos socioproductivos de carácter participativo. Proceso de empoderamiento de los actores, desatado a partir de su involucramiento.

Se identifica un impacto positivo del Proyecto en el fortalecimiento organizativo y el acceso a la información.

Se valora la oferta de información a las comunidades rurales sobre las alternativas y las oportunidades para solucionar sus carencias respecto a servicios básicos.

Se identifica un impacto positivo del Proyecto en el fortalecimiento organizativo y la coordinación interinstitucional.

Se valora el rol desarrollado por el Proyecto en el impulso a la organización de las comunidades, el hecho de que muchos destinatarios accedieron a otros proyectos y programas estatales a partir de la intervención. Coordinaciones interinstitucionales realizadas por el Proyecto.

 80



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pur | dgdr | mgap

Se valora el rol del pur en acercar información a las comunidades rurales sobre las alternativas y las oportunidades para solucionar sus carencias respecto a servicios básicos.

CUADRO 9

AVANCES

Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Acceso a agua potable; acceso a electricidad; infraestructura comunitaria; servicios de salud; comunicación y transporte; vivienda; mejoras en las condiciones de trabajo; mejoras en el acceso a la educación formal para niños, jóvenes y adultos; ciudadanía y reconocimiento; trama de vinculación comunitaria; relaciones interpersonales y redes de sostén emocional. Ocio, recreación, espacios comunitarios.

GÉNERO: Importante apoyo a grupos de mujeres rurales.

GÉNERO: Efectos positivos de las intervenciones del pur, desde una perspectiva de desarrollo comunitario, en el área género.

Poca participación de los productores más grandes. Las instituciones deberían generar ámbitos de negociación y tratamientos diferenciados entre la población pobre y los grandes productores.

Aislamiento geográfico dificulta la participación de los destinatarios. Las improntas diferentes de intervenciones anteriores y las resistencias propias y naturales de los destinatarios por causas culturales, socioeconómicas, políticas que han producido descreimiento y pasividad ante las intervenciones estatales.

Diferencia establecida entre los tiempos de la respuesta de las instituciones públicas y los tiempos de las necesidades urgentes de la población, lo cual, a veces, incidía negativamente en el sostén de la motivación y de la organización de las comunidades. Diferencias de enfoque y falta de coordinación de las distintas instituciones intervinientes.

Las interrupciones y discontinuidades temporales en la intervención, fruto del cierre de convenios y apertura de nuevos. La precariedad de los contratos de los técnicos de campo.

DIFICUlTADES

Aspectos institucionales

Participación

ámbitos de impacto positivo

SíNTESIS DE PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE DESARROllO COMUNITARIO, SERVICIOS Y NECESIDADES báSICAS

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-Oficina de Registro de Productor Familiar)

aportes a la construcción del desarrollo rural

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Se perciben diferencias de enfoque y falta de coordinación entre las distintas instituciones intervinientes.

lecciones aprendidas El rol del Estado en el acceso a servicios y necesidades básicas

culando las intervenciones de los distintos organismos competentes en la atención que hace a la calidad de vida.

Si partimos de la perspectiva de que la pobreza es un fenómeno de carácter estructural que obedece a una injusta distribución de la riqueza, es necesario establecer políticas diferenciales que contemplen la visión de favorecer a la población más desprotegida con exoneraciones o costos muy bajos. Es necesario que el Estado asuma un papel activo en la búsqueda de soluciones para la mejora de la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables. Para avanzar en el objetivo de mantener en el campo a la familia rural no sólo es necesario desarrollar políticas hacia lo productivo-comercial (que por tanto refieren al ingreso), sino al mismo tiempo es preciso solucionar el acceso a los servicios básicos, así como brindar posibilidades recreativas y de continuar el ciclo educativo en el campo.

En el momento actual, un encare integral por parte del Estado para aportar oportunidades y soluciones a las comunidades rurales en lo referente a sus necesidades y servicios básicos insatisfechos encuentra dificultades en su concreción debido a la tradicional fragmentación en la actuación estatal, donde cada organismo o ministerio trabaja de acuerdo a su lógica e interés. Lo anterior lleva a que se generen dificultades y lentitudes en las articulaciones interinstitucionales, lo cual fue percibido y señalado por todos los actores consultados en este proceso de finalización del pur. El hecho de que no esté operando un Plan Nacional de Desarrollo, como «política de Estado», que unifique conceptos, objetivos y estrategia, muchas veces hace que las coordinaciones y articulaciones, más allá de intenciones declaradas a nivel central se dificultan en la concreción a nivel del territorio. Como medida coyuntural, mientras no haya un Plan Nacional de Desarrollo, se hace necesario discutir lineamientos acordados en instancias centrales con los encargados de aplicarlos, y capacitar a los actores públicos y privados que actúan en el territorio, con el objetivo de integrar la movilización, organización y participación promovidas desde un nuevo enfoque, ya que muchas veces se contraponen con las formas tradicionales de intervención.

Articulación interinstitucional: enfoque integral y abordaje multisectorial Es necesario reconocer que la pobreza rural es de carácter multidimensional, por tanto la acción del Estado para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales no puede ser realizada desde programas sectoriales y puntuales sino que requiere de un abordaje multisectorial, coordinando y arti-

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pur | dgdr | mgap

Reconocer que la pobreza rural es de carácter multidimensional, requiere de un abordaje multisectorial de la acción del Estado para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales.

El pur, si bien trabajó en la búsqueda de soluciones parciales, se caracterizó por ser un agente de transferencias de las demandas organizadas hacia el resto de la institucionalidad pública. La realización de acuerdos de trabajo entre el pur –que se extienden al mgap en tanto tal– y la institucionalidad pública vinculada a los servicios básicos permitió generar e implementar soluciones acordes a las problemáticas del medio rural por la inserción territorial y conocimiento de las zonas. Esta intervención influyó también en la institucionalización de acuerdos entre distintos organismos encargados de solucionar los aspectos vinculados a necesidades y servicios básicos para la población rural. Se demostró que es posible trabajar colectivamente para buscar soluciones y facilitar el acceso a los servicios básicos.

la participación de los destinatarios/as Desde la perspectiva de la sustentabilidad de un modelo de desarrollo rural, la participación de los y las pobladores/as rurales, como sujetos de derechos y como actores protagónicos y no como «beneficiarios» de la acción del Estado, es determinante. Por tanto resulta necesario identificar las necesidades y construir la demanda junto a los grupos, organizaciones y comunidades rurales. Es la acción de las y los pobladores/as rurales luchando por sus derechos y asumiendo participación activa en la solución de diferentes problemáticas, en este caso el acceso a los servicios básicos, la que sustenta y exige en el tiempo la atención del Estado al respecto.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Esta participación debe ser organizada y tener posibilidad de espacios de toma de decisión sobre las soluciones a sus necesidades. Es la organización de y en las comunidades la herramienta que puede hacer posible la sustentabilidad de las soluciones y la conquista de otras. Entre los ámbitos de impacto altamente valorados por los productores y pobladores rurales se destacó la «Trama de vinculación comunitaria, relaciones interpersonales […], espacios comunitarios», porque permitió romper el aislamiento entre pares y posibilitó el acceso a la información, el logro de soluciones, el saberse reconocido y escuchado por el Estado. Todos estos aspectos son los que sustentan y fortalecen a la organización de las y los pobladores rurales. Este trabajo en las comunidades rurales para solucionar las necesidades básicas más acuciantes tiene también como objetivo generar capacidad de cogestión e involucramiento de las comunidades y organizaciones en el diseño, ejecución y seguimiento de las políticas públicas; por ello es fundamental trabajar en la profundización del fortalecimiento organizacional comunitario.

El rol de las mujeres rurales En todos estos procesos vinculados al acceso a algún servicio básico las mujeres rurales han sido protagonistas, con su presencia y acción. Es importante señalar, reconocer y hacer visible el papel de la mujer no sólo en la producción familiar, sino en todas las actividades dirigidas a solucionar las necesidades de la familia rural, introduciendo en

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La organización y participación activa de los pobladores/as rurales es la herramienta que puede hacer posible la sustentabilidad de las soluciones y la conquista de otras.

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pur | dgdr | mgap

El aislamiento y el difícil acceso a la información por parte de los pobladores/as rurales hacen necesario trabajar a oferta, difundiendo las alternativas para el acceso a los servicios básicos.

todos los programas de intervención hacia el desarrollo rural el enfoque de género, estableciendo prioridades hacia la mujer y los jóvenes rurales para poder realmente hablar de desarrollo rural.

Metodología y recursos técnicos Entendida la participación como un proceso, la organización es una herramienta que se construye y fortalece en la práctica y en el tiempo, son necesarios procesos largos y apoyo técnico organizacional de equipos multidisciplinarios con continuidad y con logros prácticos para revertir aspectos culturales de individualismo y «clientelismo», que históricamente contribuyeron a dificultar las actividades asociativas para resolver las problemáticas en el aislamiento del campo uruguayo.

superación de conflictos en la comunidad. Por tanto, esta estrategia y esta metodología requieren recursos humanos que puedan facilitar el abordaje y la coordinación, y de equipos técnicos capacitados que adopten los lineamientos enmarcados en este nuevo enfoque. Las intervenciones deben ser diseñadas atendiendo a las particularidades de la ruralidad, donde el aislamiento y el difícil acceso a la información por parte de las y los pobladores/as de la campaña hacen necesario trabajar a «oferta», difundiendo las oportunidades y posibles soluciones para el acceso a los servicios básicos. Los tiempos de respuesta deben ser respetuosos y considerar las características particulares de las zonas, las instituciones y la gente, asumiendo, con flexibilidad la heterogeneidad y por lo tanto las soluciones. n

En este eje de acción del pur fue muy importante la decisión estratégica de incorporar a técnicos de las ciencias sociales en estas intervenciones, ya que por las características concretas del desarrollo comunitario es que se desplegaron con mayor potencialidad las técnicas de dichas ciencias en la organización, en la creación de redes y en la

aportes a la construcción del desarrollo rural

85

El pur cambió el enfoque de los servicios de asistencia técnica, considerando el acceso al conocimiento de la población rural pobre como un servicio público que no debe quedar librado a las reglas del mercado.

07.

ASISTENCIA TÉCNICA Y EXTENSIÓN RURAL

El rol técnico pasó de la difusión de resultados de investigación tecnológico-productivos a una función de apoyo a los pobladores en la identificación de problemas y la generación de soluciones.

ASISTENCIA TÉCNICA Y EXTENSIÓN RURAL El rol de la extensión y la asistencia técnica en los proyectos de desarrollo rural s necesario recordar que con el cambio del gobierno nacional en el año 2005 el mgap definió como prioridad la atención de los productores familiares. Se entendió que este estrato de productores es de importancia estratégica para la nación, ya que este tipo de producción genera fuentes de trabajo, radica población en nuestra campaña y es la base de una política de soberanía alimentaria del Uruguay en general. En el mismo sentido se entendió que la desaparición sostenida de este tipo de producción y de productores, que se ha venido dando desde hace varias décadas, conlleva una desaparición de saberes y capacidades intrínsecas difícilmente recuperables.

E

Se consideró que el diseño de las herramientas que pretenda promover el desarrollo de la población rural en sentido amplio debe ser inclusivo. En este sentido, su radio de acción no podía quedar restringido a las y los productores/as familiares, sino que debía incorporar la visión de otros sectores históricamente desfavorecidos del medio rural, en especial las y los asalariados/as rurales –permanentes, zafrales y desocupados–, pescadores artesanales y población marginal de la campaña, atendiendo sus demandas y apoyando procesos de organización que les permitan un mejor posicionamiento para generar propuestas que mejoren su calidad de vida.

Las particularidades de la producción familiar y las condiciones económicas en las que se encuentra inmersa hacen pensar en la necesidad de políticas diferenciales de apoyo y de subsidios a este tipo de producción, de manera de contribuir a su permanencia en el medio rural en el corto y mediano plazo y a su reproducción en el futuro.

La nueva Dirección del pur cambió el enfoque de los servicios de asistencia técnica, considerando el acceso al conocimiento de la población rural pobre como un servicio público que no debe quedar librado al mercado.

Los aspectos arriba mencionados implican el desarrollo de nuevas herramientas y actividades, como así también un nuevo enfoque de paradigmas de desarrollo, donde la asistencia técnica y la extensión rural cobran un rol preponderante en tanto herramientas para acompañar y facilitar las transformaciones necesarias.

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Además se consideró imprescindible la participación de los destinatarios/as en la definición de los objetivos y la gestión de los proyectos. En este marco se transfirieron recursos a las organizaciones para que seleccionaran y contrataran directamente los servicios técnicos. Con estas premisas, y reconociendo la dificultad de los sectores más pobres para acceder a políticas públicas, se pasó de un esquema de trabajo «a demanda», donde en la mayoría de los casos

pur | dgdr | mgap

Se hace imprescindible contar con el aporte de equipos multidisciplinarios para poder realizar un abordaje integral de las problemáticas en el medio rural.

el pur era receptor de las ideas de productores, a un esquema de trabajo «a oferta», donde el Proyecto identificaba y se acercaba a los pobladores para generar proyectos. Por supuesto que esto significó una gran inversión en recursos técnicos, materiales y de tiempo. Se incluyó el concepto de extensión (o comunicación) rural, tomando los aportes teóricos de Paulo Freire. Ésta deviene un proceso de aprendizaje, donde los técnicos extensionistas pasan de una lógica de difusión de resultados de investigación a una función de apoyo a los pobladores en la identificación de sus problemas y la traducción de éstos en acciones que permitan modificar la realidad. Este cambio significa una nueva manera de concebir el problema de la pobreza rural, considerando que ella es multicausal y no se circunscribe solamente a lo económicoproductivo. Así la mirada se amplía y se hace imprescindible contar con el aporte de equipos multidisciplinarios, para poder realizar un

aportes a la construcción del desarrollo rural

abordaje más integral de las problemáticas en las comunidades rurales. Los servicios de asistencia técnica y extensión rural llegaron a la población objetivo a través de convenios con grupos y organizaciones de base del medio rural. Dichos convenios establecían la ejecución de un proyecto de desarrollo cuyos componentes eran la asistencia técnica, la capacitación y el fortalecimiento institucional. Para la realización de las actividades correspondientes a estos proyectos se contrató a equipos de profesionales de diversas disciplinas del área agraria y social cuyo rol fue definido como el de «técnicos de campo». En estos convenios, para definir las responsabilidades de cada una de las partes, se comenzó a manejar el término de cogestión, concepto que hace referencia a la toma de decisiones en conjunto pur-colectivo organizado, y a implementarse acuerdos de gestión entre las organizaciones de productores familiares o asalariados rurales y el Proyecto.

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Los servicios de asistencia técnica y extensión rural llegaron a la población objetivo a través de convenios cogestionados con grupos y organizaciones de base del medio rural.

Metas previstas y resultados alcanzados • las familias rurales pobres reciben servicios de extensión rural y asistencia técnica de calidad incorporando el enfoque agroecológico y de género.

CUADRO 10 Metas previstas

logros alcanzados

170 técnicos capacitados en desarrollo rural.

160 técnicos capacitados en desarrollo rural.

30 organizaciones de productores o asalariados rurales que gestionan servicios de asistencia técnica y extensión rural.

96 organizaciones de productores/as rurales que gestionaron servicios de asistencia técnica y extensión rural

7.500 familias reciben servicios de asistencia técnica y extensión rural.

6.936 familias recibieron servicios de asistencia técnica y extensión rural.

El monto total ejecutado en asistencia técnica para el período asciende a US$ 6.336.420.

Resulta claro el nivel de avance logrado en las metas del Proyecto, superando ampliamente los resultados previstos, para algunos casos, configurándose ésta como una de las áreas de mayor impacto. Como resultado general es posible establecer que los territorios cuentan, TAblA 6

al día de hoy, con un número no menor de técnicos capacitados en desarrollo rural (ya sea en forma específica o desde la propia experiencia desarrollada), así como un número muy importante de organizaciones de productores familiares y asalariados/as rurales con experiencia GRáFICO 7

ASISTENCIA TéCNICA. PROYECTOS, CANTIDAD DE SOlICITANTES Y MONTOS EjECUTADOS POR AñO pur, período 2005-2010 Año

Proyectos

Solicitantes

2005

163

2.104

513.406

2006

263

3.068

1.044.847

2007

231

3.010

1.481.096

2008

109

2.999

1.445.552

2009

117

3.329

1.173.258

2010

111

3.196

1.191.154

DISTRIbUCIÓN PORCENTUAl DE lOS TéCNICOS POR DEPARTAMENTO

9%

Monto (us$)

1% 4% 11%

11% 2%

90

43%

9% 10%

Artigas Canelones Cerro Largo

Rivera Rocha Salto

San José Tacuarembó Treinta y Tres

pur | dgdr | mgap

El pur deja un importante número de técnicos capacitados en desarrollo rural, así como un número muy importante de organizaciones con experiencia en gestión de servicios de asistencia técnica.

GRáFICO 8 PORCENTAjE DE TéCNICOS ACUMUlADO POR DISCIPlINA

4% 8%

30% 4 3%

2% 14%

desarrollada en gestión de servicios de asistencia técnica. El Proyecto Uruguay Rural contó con una plantilla de 183 técnicos de campo organizados en equipos multidisciplinarios para realizar las intervenciones territoriales, 45% de ellos corresponden a la región norte del país, mientras el 55% desarrolló tareas en el sur. El 60% de los técnicos de campo está formado en disciplinas del área técnico-productiva, mientras el aproximadamente 40% restante corresponde a disciplinas ligadas al fortalecimiento institucional propiamente dicho (ciencias sociales y administrativas).

Administración Agronomía (ingeniería y tecnicatura) Medicina veterinaria Apicultura (tecnicatura y otros) Trabajo social, psicología, sociología, otras ciencias sociales Otros (economía, química, informática, radio)

GRáFICO 9 ASISTENCIA TéCNICA DE CAMPO, SEGúN GéNERO

48%

52%

Femenino Masculino

Con respecto a la composición por sexo se puede apreciar prácticamente una paridad, levemente inclinada a favor del sexo femenino.

aportes a la construcción del desarrollo rural

91

Se percibe que la at implementada promovió la acción colectiva y apoyó la toma de decisiones y la gestión de recursos e instrumentos. Destacando el rol técnico como vehículo para la información.

Percepción de impacto de destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos CUADRO 11

AVANCES

SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE ASISTENCIA TéCNCIA Y ExTENSIÓN RURAl Destinatarios

Técnicos de campo

Condiciones productivas

Impacto positivo de la asistencia técnica en la mejora de las condiciones productivas. Asistencia técnica, que para muchos fue por primera vez. Experiencias positivas de financiamiento para la realización de inversiones

Impacto positivo de la asistencia técnica en la mejora de las condiciones productivas. Disminución de la brecha tecnológica

El rol de la at para la acción colectiva

El colectivo es la puerta de entrada de la información, destacan el rol del técnico como vehículo de la misma. El grupo es lugar de comunicación, encuentro, intercambio. Mejoras de condiciones y resultados productivos

Valoran que el trabajo del equipo técnico tenga como objetivo la autonomía de las organizaciones y el fortalecimiento de redes sociales

Nuevos conocimientos compartidos por redes de productores familiares

Destacan la metodología de trabajo colectiva para promover el aprendizaje

Metodología de trabajo

Adecuación del asesoramiento a la realidad productiva y al tipo de intercambio promovido. Se desta ca el rol de la a t en el acceso a información y apoyo económico para lograr los servicios básicos en corto plazo. Aprendizaje de mecanismos para gestiones con organismos públicos. Mejora del acceso de información sobre políticas agropecuarias

Multidisciplinariedad

Representantes técnicos del p u r

ater generó espacios de confianza en y con las comunidades que facilita r o n la participación de sus integrantes en actividades colectivas

Favoreció la realización de avances, por ej. acceso a la información, políticas para el sector, mayor incoporporación de herramientas de trabajo y apoyo en toma de decisiones

ater genera espacios de participación e información

Aporte innovador al trabajo en desarrollo rural. Aporta para avanzar en los objetivos del p u r . Enriquece el trabajo del equipo técnico

Destacan la inclusión de técnicos del área social y la conformación de equipos interdisciplinarios



92

Valoran que la a t implementada generó promoción de acción colectiva y apoyo a la toma de decisiones y la gestión de recursos e instrumentos



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pur | dgdr | mgap

Crítica a la discontinuidad de la at por los tiempos administrativos del mgap. Diferentes expectativas sobre los enfoques de ater entre los productores y el pur dificultaron la cogestión.

CUADRO 11 SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE ASISTENCIA TéCNCIA Y ExTENSIÓN RURAl

DIFICUlTADES

Metodología de trabajo

Equipos técnicos y Seguimiento y Evaluación

Rol de los actores y Cogestión

Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del p u r

Crítica a la discontinuidad de la a t por los tiempos administrativos del m g a p , los criterios o mecanismos de elección de técnicos, el desconocimiento o ausencia de acuerdos de trabajo. La información llega fragmentada. Se declara falta de información sobre aspectos concretos (microcrédito, derechos, seguridad social y decisiones de m d r )

La multidisciplinariedad generó en un principio incert idumbre, debido a la falta de claridad en los roles a desempeñar. Falta de trabajo interdisciplinario previo en el medio rural

Baja frecuencia de visitas prediales. Falta de control y seguimiento de los equipos técnicos por parte del p u r y autocrítica sobre el papel de la organización en este sentido

Exigencias de trabajo de oficina. Necesidad de generar espacios de reflexión e intercambio de saberes entre equipos

Malas condiciones laborales de los técnicos de campo (forma de contratación, atraso en los pagos, alta rotación y multiempleo)

Problemas de definición de roles claros desde el p u r para los técnicos de campo: no se sabe a quien responder. Se reclama asistencia técnica predial individual

Falta de capacidad para co-gestionar; escasa participación y representatividad que deriva en riesgo de debilitamiento de la organización. Por momentos hubo diferencias entre objetivos del p u r y organizaciones

Diferentes expectativas sobre los enfoques de ater entre productores y el pur. Dificultades inherentes a la co-gestión de los proyectos y en el seguimiento de los técnicos de campo

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-Oficina de Registro de Productor Familiar)

aportes a la construcción del desarrollo rural

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El proceso de intervención se concibe con la participación de los actores involucrados. Este enfoque, permite optimizar las intervenciones e incrementa la sustentabilidad de las acciones.

lecciones aprendidas Enfoque de extensión rural y modalidades de la asistencia técnica

formación continua y espacios de intercambio como factores clave para el desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos.

La política de extensión y asistencia técnica, para avanzar en forma eficiente en el cumplimiento de los objetivos propuestos, necesita tener definiciones políticas y conceptuales claras sobre el modelo de extensión y asistencia técnica a implementar, pero también ponerlas en conocimiento, en forma adecuada, de todos los actores involucrados.

Es importante recordar que el diseño de los servicios de asistencia técnica y extensión rural debe contemplar un adecuado balance entre actividades colectivas y actividades de seguimiento predial, de acuerdo a las condiciones y características del territorio. De la misma forma el diseño de los proyectos debe contemplar y presupuestar previamente las horas de gabinete de los técnicos de campo.

Es fundamental que cuando las propuestas de cambio del enfoque de extensión rural se operativizan en el territorio puedan integrar en las soluciones las perspectivas de todos los actores. No se trata de llegar a un consenso, donde una parte o actor «convence» a la otra de que su punto de vista es el mejor, sino de integrar las diferentes perspectivas en una solución creativa. Es necesario tener en cuenta que la introducción de cambios conceptuales y metodológicos en el enfoque de extensión rural predominante insume un costo importante de tiempo hasta que el nuevo enfoque logra ser compartido e implementado en la práctica. Cuando se quiere innovar en el enfoque y las metodologías, se deben diseñar componentes específicos, asignando a personal especializado para la capacitación de los técnicos. Este proceso debe incluir no sólo capacitación en su sentido estricto sino

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Para que los servicios de extensión rural y asistencia técnica logren un mejor aprovechamiento de los recursos y alcancen una mejor cobertura de la población objetivo se torna necesario avanzar en una mejor focalización de los y las destinatarios/as, de forma de subsidiar en su totalidad a algunos y avanzar en el cofinanciamiento de la asistencia técnica con otros.

Metodologías para la intervención Para la aplicación de políticas estatales orientadas al desarrollo rural resulta necesario contemplar la complejidad y diversidad de los sistemas productivos de la población objetivo. Para la aplicación de políticas estatales resulta necesario comprender las diferentes formas organizativas de la población objeti-

pur | dgdr | mgap

La conformación de equipos multidisciplinarios resulta una metodología adecuada, tanto en el plano organizacional-comunitario como en el plano estrictamente productivo-comercial.

vo. En este sentido hay que tener cuidado con la promoción acelerada de grupos sin objetivos comunes claros y genuinos, y sin un tiempo previo de maduración. La lógica de «proyecto» y la metodología de marco lógico resultan adecuadas para la gestión de este tipo de intervenciones, caracterizadas por estar acotadas en fondos y plazos. Importa recordar que el ciclo de gestión de los proyectos incluye las etapas de diagnóstico, planificación, ejecución, seguimiento y evaluación; en ciclos que se reiteran. Del mismo modo resulta necesario sopesar adecuadamente los actores y los tiempos invo-

aportes a la construcción del desarrollo rural

lucrados en cada una de las etapas del ciclo; atentos a que los tiempos para las etapas de diagnóstico, planificación o evaluación mantengan una relación equilibrada con los de la ejecución. El proceso de intervención en todas sus etapas se concibe con la participación de todos los actores involucrados. Este enfoque, si bien complejiza la intervención e insume mayores tiempos, permite darle sustentabilidad a las acciones. Las metodologías de identificación de demanda y formulación de proyectos, necesarias para una buena calidad de las acciones, deben estar orientadas por definiciones

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La transformación de los sujetos en protagonistas del proceso de cambio, requiere técnicos que acompañen y promuevan estas transformaciones, con capacidad de análisis sobre estos procesos.

políticas y conceptuales claras y una capacitación adecuada para la utilización de las mismas. Al inicio de las intervenciones es necesario no sólo identificar sino también documentar la situación de partida. Escatimar tiempo y recursos en esta etapa luego se paga al cierre de los proyectos. Asimismo el diseño de éstos debe establecer claramente los resultados propuestos, los indicadores metas y la definición de actividades; esto es imprescindible para evaluar la eficacia y eficiencia de las intervenciones, desde la perspectiva de la evaluación y mejora continua. En el mismo sentido es preciso diseñar un sistema de información y seguimiento orientado a la toma de decisiones, de lo contrario se malgastan tiempos y recursos. Como parte de la metodología de marco lógico, los proyectos –formulados participativamente y con calidad técnica– son una herramienta muy útil para dar respuesta a los problemas identificados, pero deben ser tomados como algo flexible y modificable en el desarrollo del propio proyecto. En este sentido es necesario tener en cuenta que la exigencia de contar con un proyecto formulado, como requisito para recibir recursos, puede conllevar consecuencias negativas ya que en definitiva, si bien existe lo que se ha dado en llamar «ciclo de vida de un proyecto», éste en realidad se logra por aproximaciones sucesivas, donde los participantes vuelven a pasar nuevamente por la etapa de diagnóstico, formulación, ejecución, pero en diferentes momentos, lográndose en cada instancia un aumento de las capacidades. Lo cual es particularmente cierto cuando existen instancias de evaluación (monitoreo) orien-

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tadas a la toma de decisiones que permitan gestionar los errores. En general, el inicio de las intervenciones está acompañado por un plano de incertidumbres que atraviesa a todos los actores, esto es necesario considerarlo y trabajarlo. Aquí es relevante la responsabilidad y el rol del actor institucional. Los proyectos de desarrollo requieren de un adecuado nivel de seguimiento y evaluación en el territorio, lo cual se debe hacer en forma participativa entre los diferentes actores implicados. Por tanto, es importante que estas intervenciones destinen los tiempos necesarios para esta tarea, que implica el análisis de la información relevada en el seguimiento y el desencadenamiento de las acciones de ajuste correspondientes. En el mismo sentido es necesario destinar los tiempos y recursos adecuados para la coordinación y seguimiento de los equipos multidisciplinarios de técnicos de campo por parte de los representantes institucionales. Por lo tanto, para mejorar la calidad de las intervenciones se debe prever adecuadamente su número y el de los proyectos a seguir por cada representante institucional, y realizar a la vez un adecuado ordenamiento, planificación y priorización de las tareas. La promoción de espacios de intercambio, tanto entre destinatarios/as como entre técnicos, genera aprendizajes y potencia la acción. Estos espacios no son automáticos ni se decretan, requieren de la anuencia y compromiso de los participantes, tanto como de un tiempo y espacio compartidos para generar «confianza», sobre la base de

pur | dgdr | mgap

Es necesario destinar tiempos y recursos para la formación y capacitación en aspectos conceptuales, metodológicos y de lineamientos políticos de todos los recursos humanos.

la cual se producirán las interacciones que permitan capitalizar los aprendizajes. Para la implementación de las intervenciones se debe sopesar adecuadamente, en tiempos y recursos, la etapa de selección de los técnicos que las llevarán adelante, así como su entrenamiento. Las intervenciones deben prever tiempos mínimos necesarios para el conocimiento de la zona y los y las destinatarios/as por parte de los técnicos. Como ya mencionamos, este tipo de intervención requiere construir relaciones de confianza entre los actores, lo cual necesita de tiempos y espacios compartidos que es necesario generar. De la misma forma que muchas veces las y los destinatarios/as visualizan la asistencia técnica como un costo y no como una inversión, también pasa que las instituciones –muchas veces signadas por tener que resolver entre lo urgente y lo importante– conciben las inversiones en tiempo y formación de recursos humanos como costos o ineficiencias, y no en un sentido estricto como inversiones que mejoran los resultados. Es necesario avanzar en modificar estas «construcciones» que operan en todos los actores involucrados. El desarrollo de este tipo de proyectos requiere establecer un horizonte temporal mínimo para las intervenciones, ya que éstas conllevan un proceso de acumulación que necesita de tiempo y continuidad. Dicha acumulación se define por avances cuantitativos y saltos de calidad a lo largo del proceso de intervención, donde, de existir períodos de discontinuidad, éstos ofician en la mayoría de los casos como amenaza para

aportes a la construcción del desarrollo rural

la acumulación lograda; si bien en un número menor de casos –sobre todo en aquellas organizaciones que se encuentran más fortalecidas– se pueden transformar en una ventana de oportunidad para la búsqueda autónoma de soluciones. Es necesario tener en cuenta que sobre las intervenciones caracterizadas por la ejecución de recursos, y que buscan desatar procesos de transformación de la realidad, una de las contradicciones principales que operan es aquella que responde a la lógica de ejecución/producto versus la lógica del proceso. Esta contradicción atraviesa a todos los actores implicados, quienes muchas veces se preguntan: ¿cómo lograr un balance adecuado entre dar tiempo para los procesos y simultáneamente ir logrando resultados concretos? De la forma en que se transita esta contradicción y de sus formas de resolución resultarán más o menos operativas las intervenciones; la experiencia parece demostrar que anular uno de los polos de la contradicción no da buenos resultados. Por último, las intervenciones no deben olvidar, tanto desde el plano de las definiciones institucionales en lo político, conceptual, metodológico, como luego en su adecuación e implementación, que el territorio rara vez es «territorio virgen», es decir que la intervención actual seguramente fue precedida por una historia de intervenciones. Historia con la cual es necesario hilar, articular la actual, ya sea para revertir prácticas o visiones, ya sea para nutrirse o retomar aquellas que se puedan integrar a la perspectiva actual. Esto es necesario si queremos aportar al proceso de acumulación para la transformación de la realidad.

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Es necesario adecuar el proceso de cogestión a las capacidades y disponibilidad de las organizaciones, intentando plantearse metas que acompañen y desarrollen a las mismas.

Recursos humanos La conformación de equipos multidisciplinarios para llevar adelante las intervenciones resulta una metodología adecuada para este tipo de acciones, generándose sinergias que resultan eficientes tanto en el plano organizacional-comunitario, como en el plano estrictamente productivo-comercial. De este modo se observa una importante relación entre la acción colectiva organizada y los resultados productivo-comerciales. En la misma línea de reflexión resulta una novedad el accionar de las disciplinas del área social sobre los resultados productivos. Dada su reciente inclusión es necesario avanzar en definir más claramente el rol y la especificidad de los técnicos con formación en el área social, para mejorar aun más su contribución en este tipo de intervenciones. La experiencia desarrollada ha permitido establecer que el fortalecimiento de grupos y organizaciones de productores/as familiares y asalariados/as rurales requiere trabajar sobre una serie de aspectos (pertenencia, participación, toma de decisiones, resolución de conflictos, división de tareas, gestión, etcétera) desde la perspectiva de la promoción de capacidades, tratando de dejar capacidad instalada. Esta perspectiva implica la transformación de los sujetos en protagonistas del proceso de cambio, para lo cual se necesitan técnicos que acompañen y promuevan estas transformaciones, con capacidad de análisis sobre los procesos grupales y organizacionales, sobre los aspectos que obstaculizan o

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potencian el funcionamiento participativo, para que este análisis pueda ser devuelto al colectivo como insumo para su transformación. Esto implica que los técnicos sean portadores de la capacidad de lectura tanto de aspectos explícitos como implícitos. Se debe definir claramente el perfil y requisitos de los técnicos implicados en los procesos intervención y realizar una selección acorde a ello. En el caso de la definición y selección de los recursos técnicos para trabajar directamente con los y las destinatarios/as, resulta útil hacerlo con la participación tanto de ellas y ellos como de los responsables de las políticas públicas en el territorio. La contratación de técnicos locales constituye una línea de trabajo que ayuda a dinamizar los procesos en el territorio. Para el proceso de intervención es necesario conformar equipos de trabajo con mínimas garantías de estabilidad y continuidad, que permitan lograr el compromiso y la confianza antes mencionados. Es necesario destinar tiempos y recursos para la formación y capacitación en aspectos conceptuales, metodológicos y de lineamientos políticos de todos los recursos humanos implicados en la ejecución de los proyectos. La misma requiere de una capacitación previa, a modo de nivelación, donde calificar a los técnicos en las capacidades mínimas exigidas; y por otro lado una formación continua que permita reflexionar sobre la práctica y mejorarla (aquí resultan muy operativos los encuentros entre técnicos que intervienen en diferentes experiencias y/o zonas del territorio). Estas activi-

pur | dgdr | mgap

En los proyectos de desarrollo rural es fundamental el rol articulador de la asistencia técnica-extensión para el acceso y uso de las diferentes fuentes y recursos.

dades de capacitación de técnicos deben tener un lugar privilegiado cuando se intentan aplicar enfoques y metodologías innovadoras, para propiciar cambios. Sería conveniente avanzar en clarificar el rol de los técnicos de campo en los proyectos de desarrollo rural, ya que suele suceder que este tipo de intervenciones está atravesada por dos visiones, no siempre explicitadas: aquella que concibe a los técnicos de campo como un instrumento para alcanzar los objetivos propuestos, y aquella que (sin abandonar ésta) los posiciona en tanto actores del propio proceso de intervención.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Cogestión del componente ater en los proyectos de desarrollo Es importante la colectivización de problemáticas con la totalidad de los actores involucrados, como forma de obtener resultados perdurables. La cogestión de los servicios de asistencia técnica junto a las organizaciones de destinatarios/as resultó una forma adecuada para garantizar desde el Estado el acceso a la información para la población objetivo, aunque se debe considerar que insume una carga importante de horas de técnicos formados para

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Para el proceso de intervención es necesario conformar equipos de trabajo con mínimas garantías de estabilidad y continuidad, que permitan lograr el compromiso y la confianza entre los actores.

la tarea, y esfuerzo militante de los integrantes de las organizaciones rurales. Cuando en la política de extensión rural se propone incorporar la metodología de cogestión con los y las destinatarios/as, se debe considerar la necesidad de mayor cantidad de recursos humanos y su formación – respecto a otras formas de ejecución, como la tercerización o ejecución directa. Es necesario adecuar el proceso de cogestión a las capacidades y disponibilidad de las organizaciones, para asegurar el cumplimiento de las metas. A la hora de formular los proyectos junto a los y las destinatarias/os, se debe considerar la capacidad de la organización que los representa para llevar adelante las tareas inherentes a la cogestión, intentando plantearse metas que acompañen y desarrollen las capacidades de las organizaciones. En este sentido el proceso de cogestión se debe sostener sobre un diagnóstico previo que identifique las capacidades de las organizaciones, ajustándose el mismo a lo largo del proceso. Antes de iniciar un proceso de cogestión con organizaciones del medio rural deben dejarse claras las potestades de cada parte en acuerdos de gestión. Legitimar los ámbitos de seguimiento como lugar privilegiado de toma de decisiones acerca del rumbo del proyecto, especificando claramente los roles de los tres principales actores (organizaciones, técnicos extensionistas, representantes institucionales) e integrando sus perspectivas a las soluciones.

100

Cuando se utiliza la metodología de la cogestión es necesario poner especial atención al seguimiento con las y los destinatarios/as directos de los proyectos y no sólo con las directivas de las organizaciones. La implementación de proyectos de desarrollo cogestionados requiere de un adecuado consenso (consenso entendido como integración de las distintas perspectivas) con respecto a los roles de todos los actores implicados. Esta misma estrategia deberá orientar la definición de los objetivos y resultados de los proyectos. La definición de normas de funcionamiento posibilita la clarificación del rol de cada una de las partes en el proceso de cogestión, evitando conflictos y dificultades para avanzar hacia los objetivos de los proyectos. La cogestión implicó a las directivas de las organizaciones asumir la responsabilidad de elaborar y dar cumplimiento a planes de trabajo, llevar la contabilidad y estar vigilante de la misma; presentar informes periódicos administrativos y técnicos, y tomar decisiones relativas al uso de los recursos públicos a ejecutar en el territorio. En este sentido, es necesaria una contrapartida de los productores para lograr compromiso. En algunos casos se generaban en las directivas ciertos recelos para asumir estas responsabilidades, por lo que el mismo proceso de cogestión implicaba un proceso de interiorización de estos nuevos roles institucionales que las y los destinatarios/as debían asumir, generando cierta presión sobre los involucrados. La asistencia técnica estuvo abocada a proveer herramientas para que

pur | dgdr | mgap

La promoción de espacios de intercambio, tanto entre destinatarios como entre técnicos, genera aprendizajes y potencia la acción.

esto se pudiera llevar a cabo generando procesos democráticos en la toma de decisiones. Adicionalmente, las tareas de fortalecimiento asignadas a los técnicos muchas veces significaban un trabajo directo con las comisiones directivas, lo que entraba en contradicción con el rol de empleado. Esto generó dificultades para el desarrollo del trabajo de fortalecimiento, y es un punto que debe reconsiderarse para el futuro de la metodología de la cogestión. Cuando se trabaja con organizaciones que cuentan con un número importante de afiliados/as se torna difícil operativizar la participación de todos ellos/as en los procesos de formulación, seguimiento y evaluación de los proyectos implementados; por lo que muchas veces los representantes técnicos se vinculaban –casi en forma exclusiva– con las comisiones directivas para la realización de estas tareas, pudiéndose transformar esta práctica en una debilidad si los directivos pierden la relación cercana con los socios. Es así que en los casos donde las vías de comunicación y participación dentro de las organizaciones no son claras, se pueden generar diferencias entre las expectativas de los destinatarios de los proyectos y las opiniones de los directivos. También hubo casos en que los técnicos concentraron poder, especialmente en organizaciones poco consolidadas. Son todas dimensiones a tener en cuenta, y cuidar a la hora de cogestinar proyectos de esta naturaleza.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Integración de la asistencia técnica y la extensión rural con otras herramientas en el proceso de intervención Nunca está de más recordar la importancia de una adecuada articulación entre las diferentes herramientas, en este tipo de intervenciones, para el logro de los objetivos propuestos. En este sentido, en los proyectos de desarrollo rural es fundamental el rol articulador de la asistencia técnica-extensión para el acceso y uso de las diferentes fuentes y recursos. Para abordar el problema de la desarticulación local de las herramientas, puede resultar operativo unificar en el territorio a los agentes «portadores» de las mismas, de tal modo que el servicio de extensión administre localmente tanto a técnicos como a agentes de crédito, las políticas de tierras, de entidades capacitadoras y proveedores de servicios públicos y privados. Acción articuladora a nivel local, como función de la organización local, y claro rol de la extensión. En esta perspectiva, el servicio de extensión resultaría ser el brazo ejecutivo de las políticas públicas de desarrollo rural, y para que pueda cumplir ese rol debe dotársele de la jerarquía institucional y de la estructura administrativa necesarias. n

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Detrás de las herramientas aplicadas existe una filosofía transferencista, las causas de la pobreza se constituyen en un conjunto de desigualdades sociales, expresadas en variables económicas, sociales, territoriales, culturales, en definitiva de poder, y la única manera de contrarrestarlas es apelando a las capacidades del Estado como fuerza equilibrante.

08.

FINANCIAMIENTO RURAL

El financiamiento fue concebido como una herramienta más para promover la inserción en las cadenas de valor comerciales y agroindustriales e impulsar procesos de organización colectiva.

fINANCIAMIENTO RURAL: HERRAMIENTAS PARA EL DESARROLLO

l

a totalidad de las herramientas del Proyecto, sean éstas financieras o de asistencia técnica, deben estar articuladas y supeditadas hacia el logro del objetivo general del mismo. En este marco, se entiende al financiamiento rural como herramienta de desarrollo, porque el desarrollo rural inclusivo sin financiación para los excluidos no es posible; sin este componente las políticas quedarían a medio camino entre la asistencia y el desarrollo. En este sentido se afirma que los cuatro factores de la producción –recursos naturales, trabajo, capital y conocimiento– han de ser objeto de políticas públicas, si lo que se pretende impulsar es un desarrollo sostenible. Teniendo en cuenta que los factores estructurales que generan la pobreza están asociados a una injusta distribución de la riqueza generada, el pur definió dos ejes de acción estratégicos para su combate: la organización colectiva y la inclusión en cadenas de valor. En este sentido el financiamiento fue concebido como una herramienta más para promover la inserción de la población objetivo en las cadenas de generación de valor (comerciales y agroindustriales) e impulsar procesos de organización colectiva. Se entiende que el conjunto de la agricultura familiar y de los y las asalariados/as rurales necesitan este tipo de apoyos en el área del financiamiento, para complementar los que

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puedan recibir en acceso a los recursos naturales, a los servicios básicos y en capacitación y extensión. El diseño del pur tuvo particular cuidado en incluir las herramientas financieras como uno de los componentes imprescindibles, aun cuando los y las destinatarios/as fuesen descapitalizados/as y por tanto difíciles sujetos de crédito «formal». Se entendió necesario desarrollar herramientas acordes a esta población, para viabilizar sus proyectos productivos. Se vio que si se quería superar un factor causal de la pobreza había que romper con esa práctica de la banca comercial –y aun de la pública de fomento–, que resulta en que su clientela, en definitiva, no puede ser otra que la que minimiza el riesgo, por contar con capacidad de repago y solvencia patrimonial como garantías físicas. Las herramientas financieras del Proyecto estuvieron dirigidas con especial énfasis hacia aquellos habitantes rurales que, a pesar de contar con capacidad de repago, por su carencia de garantías y/o de formalidad no pudiesen acceder al crédito. También se incluyeron herramientas no retornables, o sólo parcialmente retornables, para levantar limitaciones estructurales que en ciertos casos son previas a la configuración de un sujeto de crédito. Como se desprende de lo anteriormente expuesto, detrás de las herramientas apli-

pur | dgdr | mgap

Las herramientas financieras estuvieron dirigidas con especial énfasis hacia aquellos habitantes rurales que por su carencia de garantías y/o de formalidad no pudiesen acceder al crédito.

cadas existe una filosofía «transferencista», porque se entiende que las causas de la pobreza se constituyen en un conjunto de relaciones asimétricas de naturaleza sistémica, expresadas en variables económicas, sociales, territoriales, culturales, en definitiva de poder, y la única manera de contrarrestarlas es apelando a las capacidades del Estado como fuerza equilibrante. La posibilidad de «empoderamiento» o «re-empoderamiento» de los sectores más débiles, de su ganancia en autonomía, es inviable sin el apalancamiento del resto de la sociedad, por las mismas razones que explican su situación de partida. El crédito, tal como es concebido en las sociedades capitalistas, es un instrumento de poder político en un sentido amplio, y acceder a él adecuadamente provee ventajas para la viabilidad y sostenibilidad de la calidad de vida de los pobres del medio rural. En este tipo de sociedades, el

aportes a la construcción del desarrollo rural

crédito es la expresión monetaria de la confianza social, y la confianza se mide en activos presentes y futuros, esto se estructura a través de una lógica circular que excluye a los pobres. Pero la filosofía que ha impulsado el diseño y la implementación de las distintas herramientas financieras aplicadas desde el Proyecto, es además autonomista; los pobres y excluidos de la sociedad tienen dos caminos de salida de su situación: obtener medios que individualmente les permitan intentar una reinserción con más suerte en las mismas relaciones que los excluyeron, o formar capital social y humano como para tener la opción de reinsertarse, en otro tipo de relación social. Es este último el que prefirió la propuesta, sin rechazar el otro.

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Se incluyeron herramientas no retornables, o sólo parcialmente retornables, para levantar limitantes estructurales de los habitantes rurales más vulnerables y descapitalizados.

Metas previstas y resultados alcanzados El Proyecto Uruguay Rural desarrolló un par de herramientas retornables: Fondos Rotatorios de corto y largo plazo administrados por organizaciones de productores, y el Programa de Microcrédito con tres tipos de líneas (producción, libre disponibilidad, y vivienda) gestionado con una ong especializada (Fundasol). Más tres tipos de herramientas financieras a fondos no reembolsables al mgap: microcapitalizaciones, inversiones productivo-prediales e inversiones estratégicas para el desarrollo local. A continuación se presentan y analizan cada una de estas herramientas financieras.

Microcapitalizaciones y Fondos de Inversión Productivo-Predial Las microcapitalizaciones son fondos no reembolsables, con un monto mínimo de US$ 1.000 y un máximo de US$ 2.000, dirigidos a capitalizar emprendimientos productivos de destinatarios/as individuales o grupos de destinatarios/as, pertenecientes a los sectores de población del medio rural con menos recursos. Fueron en los hechos una herramienta flexible que también se utilizó para financiar la cobertura de necesidades básicas de las familias destinatarias, por ejemplo agua potable, luz eléctrica y refacción de vivienda. En todos los casos que se juzgaron viables, el Proyecto procuró condicionar la aplicación de recursos a la constitución de Fondos de Ahorro Voluntario por parte de los y las destinatarios/as, como contrapartida al otorgamiento

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de dichos recursos. Estos Fondos de Ahorro Voluntario se constituían de común acuerdo entre los destinatarios y el Proyecto, y se aplicaban a destinos vinculados al proyecto de las y los destinatarios/as en cuestión. En el Departamento de Canelones, la herramienta Microcapitalización se redefinió, pasando a constituirse los Fondos de Inversión Productivo-Predial (fipp): a partir de 2007 la herramienta comenzó una dinámica de evaluación periódica y mejora continua que la fue transformando hasta 2011 inclusive.

pur | dgdr | mgap

Microcapitalizaciones: son fondos no reembolsables, con mínimo de 1.000 dólares y un máximo de 2.000 dólares, dirigidos a capitalizar emprendimientos productivos de destinatarios/as individuales o grupos.

Con este fondo estaba previsto financiar una serie de inversiones prediales consideradas estratégicas, de hasta 1.250 dólares por familia destinataria. Las inversiones prioritarias debían estar dentro de las definidas por las Mesas de Desarrollo Rural, en base a las vocaciones productivas locales establecidas en los planes de producción y/o negocios vigentes. El procedimiento a seguir para la implementación de esta herramienta se basó en la realización de uno o dos llamados anuales a concurso, para acceder al fipp, gestionados por cada organización de base. Para la adjudicación del fipp en cada localidad se utilizaron criterios excluyentes y de prioridad, establecidos y difundidos previamente.

aportes a la construcción del desarrollo rural

Metas previstas y resultados alcanzados CUADRO 12 Metas previstas

logros alcanzados

4.000 familias reciben microcapitalizaciones

4.596 familias recibieron microcapitalizaciones/ fipp

TAblA 7 MICROCAPITAlIZACIONES Y FIPP 2005-2010 Nº de destinatarios/as y montos ejecutados (en $ y US$) Año

Destinatarios/as

Monto ($)

Monto US$

2005

1.008

12.821.571

523.757

2006

975

12.657.137

525.847

2007

808

10.967.883

467.315

2008

543

8.475.700

404.568

2009

255

4.240.610

187.887

2010

407

7.079.988

352.941

Total

4.596

56.242.889

2.462.315

GRáFICO 10 DISTRIbUCIÓN PORCENTUAl DEl TOTAl DE DESTINATARIOS POR DEPARTAMENTO % de destinatarios de microcapitalización / f i p p

25% 20% 15% 10% 5% 0%

Canelones Artigas Cerro Largo Rivera Tacuarembó San José Salto Rocha Lavalleja Durazno Treinta y Tres Paysandú Florida Río Negro Maldonado Flores Montevideo Soriano Colonia

los Fondos de Inversión Productivo-Predial tienen como objetivo lograr que los productores/as familiares empobrecidos/as puedan acceder al financiamiento de algunas de sus inversiones prediales, así como crear un fondo de recursos financieros de carácter local, que pueda constituir una nueva fuente de financiamiento de actividades productivas para los productores familiares en cada localidad y que sea de carácter sostenible. Constituyó por la vía de los hechos un «crédito blando», para cuyo acceso no se requirieron garantías bancarias ni prendatarias; fue reembolsable en un 100%, con 0% de interés. El reembolso de este dinero se hizo a una organización local de productores/as familiares o asalariados/as rurales con personería jurídica, la que se encargó de administrar el fondo –controlada por el mgap–, represtándose el mismo a otros destinatarios a través de los mismos procedimientos establecidos para su ingreso.

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fipp: son fondos para inversiones prediales con devolución a una organización local con el objeto adicional de crear un fondo de recursos financieros de carácter local y sostenible.

Sustentabilidad e institucionalización de los fipp y de los Fondos Locales generados a partir de las Microcapitalizaciones Al cierre de la ejecución del Proyecto Uruguay Rural han quedado en el territorio, en manos de los grupos de productores/as y de las organizaciones de base fondos correspondientes a las devoluciones de las Microcapitalizaciones y los fipp entregados en el período. Estos fondos continuarán siendo administrados por los grupos y organizaciones con el seguimiento y control de la dgdr. En general, los y las destinatarios/as han tenido un entrenamiento en el uso y gestión de la herramienta, lo que los coloca en condiciones de realizar una gestión autónoma y permite augurar la sostenibilidad de estas herramientas. GRáFICO 11 MONTOS OPERATIVOS DE FIPP EN CANElONES Al CIERRE DEl PUR

SPL San Ramón US$ 15.427 SFR San Antonio US$ 66.004

SC El Alero US$ 14.971

SFR Sin Fronteras US$ 3.436 CALELCO US$ 11.100

SFR Migues US$ 70.686 IJR US$ 12.777

CANELONES SFR Santa Rosa US$ 34.255

SFR Rincón del Colorado US$ 7.179

SFR Rincón del Colorado US$ 7.179

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SFR Tala US$ 127.567

SFR San Jacinto US$ 20.411

SFR Los Arenales US$ 22.685 SFR Tapia US$ 49.630

AFP y MP de Villa Nueva US$ 31.893

Microcrédito El Programa de Microcrédito busca satisfacer las necesidades financieras de corto plazo de la población rural que no tiene acceso al crédito formal. Opera a través de Comités de Crédito Local (ccl), ámbitos integrados por vecinos/as referentes de la comunidad, donde se toman las decisiones sobre los créditos a entregar. El uso de los fondos se define con base en la confianza y el conocimiento de los solicitantes. Por esta dinámica, constituye una forma de generación de organización a nivel local. El Programa fue instrumentado por el pur en coordinación y articulación con Fundasol y con la población integrante de los ccl. Toda la operativa de la herramienta se realizó a nivel local través de la figura del analista de crédito. Se trató de un préstamo individual a los y las destinatarios/as, sin que se requirieran garantías reales y con una tasa de interés de 21,65% anual sobre saldos. Los valores de los créditos fueron del equivalente en pesos de 200 dólares hasta 1.500 dólares, según la línea y el número de operaciones del destinatario, ya que se produjeron aumentos sucesivos del monto máximo en la medida del buen cumplimiento, hasta la cuarta operación. El plazo y la forma de pago variaron según cada una de las siguientes tres categorías con las que operó el Programa: emprendimientos productivos (créditos destinados a actividades agropecuarias), libre disponibilidad (créditos para cubrir necesidades básicas de la familia destinataria) y vivienda (créditos destinados a la reparación y ampliación de vivienda).

pur | dgdr | mgap

Microcrédito: Es un préstamo individual, de 200 dólares hasta 1.500 dólares, sin que se requirieran garantías reales y con una tasa de interés de 21,65% anual sobre saldos.

Zonas priorizadas para la intervención

Metas previstas y resultados alcanzados

El Microcrédito rural se implementó descentralizadamente, en concordancia con los lineamientos políticos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y del Proyecto Uruguay Rural a partir del año 2005. Ha sido la herramienta de mayor penetración en las zonas más desestructuradas socialmente, en las que es difícil conseguir colectivos formales. El Programa operó en 14 zonas de nueve departamentos. Existen 113 Comités de Crédito locales (ccl) con más de 500 integrantes honorarios. Vecinos/as de diversas comunidades constituyeron el órgano base de un sistema que actuó en las localidades más apartadas, otorgando crédito a aquellas personas que nunca o casi nunca habían accedido al crédito.

• Servicios financieros rurales adaptados y disponibles para la población rural pobre.

En el mapa que presentamos a continuación se puede visualizar la ubicación a nivel nacional de los ccl, los cuales se concentran en los territorios de mayor porcentaje de personas bajo la línea de pobreza. TAblA 8

CUADRO 13 Metas previstas

logros alcanzados

60 Comités de Microcrédito funcionando.

113 Comités de Microcrédito funcionando.

Al menos 300 pobladores rurales participan en los Comités de Microcrédito.

523 pobladores rurales participan en los Comités de Microcrédito.

9.000 microcréditos entregados.

14.773 microcréditos entregados.

US$ 4.000.000 entregados por la herramienta Microcrédito.

US$ 7.837.163 entregados por la herramienta microcrédito ($ 153.030.672).

TAblA 9 MICROCRéDITOS ENTREGADOS POR AñO, Al 31 DE MARZO DE 2011. Año

Montos ($)

Nº de créditos

2004

1.740.200

389

2005

4.822.122

829

2006

13.824.250

1832

COMITéS DE CRéDITO lOCAl E INTEGRANTES SEGúN REGIÓN

2007

22.483.500

2353

Región

ccl

Integrantes de ccl

2008

29.297.500

2601

Costas de Santa Lucía

28

166

2009

34.059.400

2906

2010

39.895.700

3355

San José

10

49

2011

6.908.000

508

Laguna Merín

13

57

Rivera

18

57

Total

153.030.672

14773

Salto

24

100

Tacuarembó

13

70

Paysandú Total

7

24

113

523

aportes a la construcción del desarrollo rural

El 38% de los créditos son de libre disponibilidad, destinando 20.632.376 millones de pesos (TC=1/20; 1.031.619 US$) a créditos para cubrir necesidades de las familias; y el restante 62%

109

Busca satisfacer las necesidades financieras de corto plazo de la población rural que no tiene acceso al crédito formal, con tres líneas: productiva, libre disponibilidad y vivienda.

GRáFICO 12 DISTRIbUCIÓN DEl PROGRAMA MICROCRéDITO RURAl EN El TERRITORIO

· ·· PORTONES DE HIERRO Y CAMP

TOMAS GOMENSORO ·

BALTASAR BRUM · ·

CURTICEIRAS ·

CONSTITUCIÓN · · ·

PUEBLO OLIVERA· · · · PUEBLO RAMOS ·

· · ·

·

· ·

· ·

LAGO DEL NORTE · BATOVI SERPA · ATAQUES · PASO DEL TAPADO VILLA INDART · · LA CALERA · GUAVIYU · CERRILLADA · · · · CERRO PELADO · LAPUENTE HOSPITAL AMARILLO · ARROYO BLANCO · · MOIRONES ·

MASOLLER · · LUNAREJO

TAMBORES ·· · ·

·

LAS FLORES PASO DEL PARQUE · · PASO DE ARRIERA · · ZANJA HONDA PUEBLO DE LOS SANTOS ·

· ··

·

ESTACIÓN RINCÓN · VERGARA · QUEBRADA DE LOS CUERVOS · · ·

?

CHARQUEADA · · CEBOLLATÍ MARÍA ALBINA · · COSTA DE PELOTAS · JOSE PEDRO VARELA ESCUELA 27 · VILLA SARA ·

·

PIRARAJA · LA CRUZ · REBOLEDO SANTA TERESA · MARISCALA · · CASUPA LA MACANA · · MAL ABRIGO CUFRE · BARRANCAS MENDOZA CHICO GONZALEZ · · CHAMIZO ·· · · · BOLIVAR · MENDOZA TALA VILLA DEL ROSARIO · ECILDA PAULLIER · · RODRIGUEZ · · OMBÚES DE BENTANCOR · CAPURRO · · · COLONIA FERNANDEZ CRESPO · · GARDEL · · LIBERTAD SAN ANTONIO TAPIA ·· · ·· ESTACIÓN MIGUES ·· LA RADIAL · VILLA NUEVA · RAFAEL PERAZA LIBERTAD · SOLÍSDE MATAOJO · · CRUZ DE LOS CAMINOS KIYU · PLAYA· PASCUAL LAGOS DEL NORTE ·

·

ISMAEL CORTINAS ·

·

Comité de crédito local

·

Porcentaje de personas pobres en el medio rural 0-30

110

· ·

33-82

83-164

165-322

323-573

pur | dgdr | mgap

Se basan en «que la palabra tiene crédito», el conocimiento local, la confianza y el control social.

GRáFICO 13

GRáFICO 14

CRéDITOS Y MONTOS ENTREGADOS SEGúN DESTINO

DESTINATARIOS DE MICROCRéDITO POR DEPARTAMENTO (2005-2011)

5000

100%

4000

80%

3000

60%

2000

40%

0

0%

Libre de disponibilidad

Productivos

Rivera Canelones San José Tacuarembó Salto Treinta y Tres Rocha Artigas Lavalleja Florida Paysandú Colonia Cerro Largo Flores Maldonado Río Negro

1000

20%

de créditos, correspondientes a 132.398.276 millones de pesos (TC=1/20; 6.619.914 US$), a emprendimientos productivos.

Sustentabilidad de la herramienta: la institucionalización del Programa de Microcrédito en el marco de la dgdr

Analizando ahora los porcentajes de los montos que representa cada línea de crédito, podemos observar que las diferencias son mayores con relación a los porcentajes de número de créditos; en el caso de los montos, el 13,5% corresponde a libre disponibilidad y el 86,5% a productivos.

Al cierre del Proyecto Uruguay Rural el Programa de Microcrédito se mantiene y continúa funcionando bajo la égida de la Dirección General de Desarrollo Rural, mediante un convenio entre la dgdr y Fundasol que respeta los términos y la operativa desarrollada hasta el momento.

Analizando como se distribuyen los créditos y los montos entre mujeres y hombres según línea de crédito en el Programa, podemos observar que las mujeres fueron destinatarias del 47% de los créditos por el 28% del monto, mientras que los hombres utilizaron el 53% de los créditos por el 72% de los montos. El 50 % de las personas que accedieron al crédito han operado más de una vez, llegando a hacerlo hasta ocho veces con el programa.

Se mantiene el Programa con los analistas y Comités de Crédito Local en funcionamiento, y la cartera operativa al cierre del pur es de $ 23:335.690.

aportes a la construcción del desarrollo rural

111

fondos Rotatorios: Es un fondo de hasta 25.000 dólares, administrado por una organización local, destinado a satisfacer necesidades financieras de corto plazo, en planes o proyectos productivos.

Fondos Rotatorios Los Fondos Rotatorios se incorporaron al menú del Proyecto Uruguay Rural con el propósito de disponer de un instrumento financiero apto para satisfacer necesidades específicas de corto plazo, complementarias de aquellas que atendían los restantes instrumentos financieros disponibles, teniendo como destino preferencial la financiación de capital de trabajo. Los recursos fueron directamente desembolsados por el pur a las entidades destinatarias (organizaciones de base de productores familiares y asalariados/as rurales legalmente reconocidas), las que reciben los recursos para re-prestarlos, entre sus asociados, a quienes tengan las características del grupo objetivo del Proyecto, aquellos ubicados bajo la línea de pobreza medida por ingresos y los que según el mismo indicador estarían en situación vulnerable. Los retornos debían ser semestrales o anuales, por lo que las actividades financiadas deberían tener un retorno rápido que posibilitara su reembolso. El eje de la herramienta es el retorno de los fondos a otros destinatarios o a los mismos en nuevas operaciones. El objetivo general de la herramienta fue facilitar la creación, consolidación y expansión de actividades autosostenibles y autogestionadas a nivel grupal por organizaciones formales, en las que, además de un plan de trabajo existiera un objetivo explícito y principal de fortalecimiento institucional. Se pretendió además mejorar la capacidad de la institución para concentrar, a través de su gestión, a los actores involucrados en la temática como agentes locales que fueran parte del desarro-

112

llo de la zona, como productores/as, trabajadores/as, agentes de servicios y otros. El concepto era que estas aplicaciones financieras apalancasen a integrantes pobres de organizaciones de primer grado por algún tiempo (cuatro años como máximo), y que retornasen para seguir promoviendo a otras organizaciones, salvo que una buena gestión de la entidad depositaria, en el sentido de hacer circular el fondo con asiduidad entre sus integrantes con menos recursos, y el número de éstos lo ameritase, en cuyo caso el pur podría donarlo definitivamente. A continuación sintetizamos las condiciones de los fondos para las organizaciones. • Moneda. Pesos uruguayos o dólares estadounidenses. • Monto. El límite autorizado para cada fr fue definido al estudiarse el proyecto que sustentó la solicitud. El monto máximo del fr se estimó por el número de destinatarios, con un tope global que no excedió en ningún caso los 25.000 dólares o su equivalente. El tope de acceso individual fue de 1.000 dólares o su equivalente. • Plazo. Dos años calendario. Al completarse este período se podría extender por un período adicional de hasta dos años más, evaluación previa mediante. • Tasa de interés. 4% anual en dólares. • Forma de pago. Amortización más intereses al finalizar el proyecto. En forma similar también presentamos las condiciones de los fondos para los y las destinatarios/as directos/as.

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La organización local le presta al destinatario final un máximo de 1.000 dólares, el eje de la herramienta es la rotación de los fondos a otros destinatarios o a los mismos en nuevas operaciones.

GRáFICO 15

ODR Nivel Nacional ARTIGAS

Sociedad Rural Guabiyú de Arapey Ovinos US$ 25.000

GREENFROZEN Procesamiento y congelado de hortalizas US$ 15.000

SALTO

RIVERA As. Dep. Apicultores de Rivera Apicultura US$ 12.075

SFR Belén Lechería US$ 24.000

PAYSANDÚ TACUAREMBÓ

SOFORUGPA (2) Granja Diversificada US$ 8.700

CERRO LARGO APL Cerro Largo Porcinos US$ 20.300

RÍO NEGRO DURAZNO

TREINTA Y TRES

El Fogón Apicultura US$ 13.500

SORIANO

FLORES

ROCHA

FLORIDA LAVALLEJA

COLONIA

APL San José Lechería US$ 50.000

SFR ORTIZ/CNFR Pasturas US$ 16.000

SAN JOSÉ SPL V. Rodríguez Lechería US$ 22.160 Cañada Grande Lechería US$ 25.000

CALVASE Apicultura US$ 11.300

CAL Quebrada de los Cuervos Ganadería, campo recría US$ 25.000

Grupo Lecheros Rocha. Lechería/remitentes US$ 25.000 Soc. Civil Coronilla del Cebollatí Cerdos, ganadería US$ 25.000

CANELONES * MALDONADO

MONTEVIDEO

* CANELONES

SPL San Ramón Ración US$ 25.000 SPL San Ramón Sorgo US$ 7.000

SFR San Antonio Alfalfa US$ 20.500 SFR Santa Rosa Alfalfa US$ 8.007

AFP y MP de Villa Nueva Tomate Industria US$ 19.000

aportes a la construcción del desarrollo rural

SFR San Jacinto Ganadería cría US$ 17.750

Molino Santa Rosa Coop. Trab. Cchicharo US$ 17.480

Asociación de Productores de Villa Nueva. Ovinos US$ 17.000

Asociación de Productores de Villa Nueva. Alfafa US$ 16.000

SFR Tala Chicharos US$ 5.500

SFR Migues Ganadería engorde US$ 23.300

SPL San Ramón Vaquillonas US$ 39.600

Instituto Juventud Rural Pasturas US$ 23.234

SFR Santa Rosa Chicharro US$ 24.813

SFR Tala Tomate Industria US$ 25.000

Comercio Justo Coop. Tienda del SUR Comercio artesanal US$ 8.000

SFR Los Arenales Alfalfa US$ 25.000

COPRONEC Hortalizas US$ 20.000

COPRONEC Hortalizas US$ 18.750 CNFR/COPRONEC Tomate industria US$ 25.000

113

El objetivo es facilitar la creación y consolidación de actividades sostenibles y autogestionadas a nivel local, en las que exista un objetivo explícito y principal de fortalecimiento institucional.

• Forma de pago. Mensual, trimestral o semestral según se estableciera en el proyecto, pudiendo ser anual, en caso de que la explotación o el rubro lo justifique. • Tasa de interés. La tasa de referencia inicial fue la categoría «1 C» (16% en pesos, 5,5% en dólares) del brou, la que debió ser revisada cada seis meses o cuando la situación lo ameritó. • Mora. No se aplicó tasa de mora. • Incentivos o bonificaciones. La tasa por buen pagador podía ser bonificada por la institución administradora. • Créditos incumplidos. Debían informarse al pur. La verificación de este extremo inhabilitaría al destinatario/a el acceso a otros instrumentos del mgap.

114

Metas previstas y resultados alcanzados • Servicios financieros rurales adaptados y disponibles para la población rural pobre. CUADRO 14 Metas previstas

logros alcanzados

30 Fondos Rotatorios implementados, siendo el 80% organizaciones que nuclean mayoritariamente productores/ as familiares y asalariados/as rurales.

36 Fondos Rotatorios implementados con 29 organizaciones que nuclean mayoritariamente productores/as familiares y asalariados/ as rurales.

1.000 destinatarios/as utilizan la herramienta Fondo Rotatorio.

1.013 destinatarios/as utilizan la herramienta Fondo Rotatorio.

A continuación presentamos en detalle dichos Fondos Rotatorios.

pur | dgdr | mgap

Apalancamiento a integrantes pobres de organizaciones de primer grado por algún tiempo, cuatro años como máximo, y que retornasen para seguir promoviendo a otras organizaciones.

TAblA 10 Año Departamento 2003 Canelones 2003 Litoral norte (SaltoBella Unión). 2003 San José 2004 Canelones 2004 odr 2004 San José 2005 Canelones 2005 Canelones 2005 Laguna Merín (Rocha-Treinta y Tres) 2006 Lavalleja 2006 Canelones 2006 Laguna Merín (Rocha-Treinta y Tres) 2006 Canelones 2006 San José 2007 Canelones 2007 Canelones 2007 Canelones 2007 Durazno 2007 Litoral Norte (SaltoBella Unión) 2007 Rivera 2008 Canelones 2008 Laguna Merín (Rocha-Treinta y Tres) 2008 Laguna Merín (Rocha-Treinta y Tres) 2008 Litoral norte (Salto-Bella Unión) 2008 Paysandú 2009 Cerro Largo 2009 Canelones 2009 Canelones 2009 Canelones 2009 Canelones 2009 Canelones 2010 Canelones 2010 Canelones 2010 Canelones 2010 Canelones 2010 San José Total

Organización spl San Ramón

Greenfrozen apl San José

Instituto Juventud Rural Comercio Justo Coop. Tienda del Sur apl San José Molino Santa Rosa Coop. Trab. cnfr/ copronec calvase sfr Ortiz/cnfr sfr Santa Rosa

Grupo Lecheros Rocha copronec spl Villa Rodríguez

Asociación de productores de Villa Nueva sfr Tala Asociación de productores de Villa Nueva El Fogón sfr Belén

Destino de los fondos Sorgo Procesamiento y congelado de hortalizas Lechería Pasturas Comercio artesanal Lechería Chícharo Tomate industria Apicultura

Nº de destinatarios/as 42 9

Monto (US$) 7.000,00 15.000,00

53 26 11 64 28 54 19

25.000,00 23.234,00 8.000,00 25.000,00 17.480,00 25.000,00 11.300,00

Pasturas Alfalfa Lechería

17 8 16

16.000,00 8.007,00 25.000,00

Tomate industria Lechería Tomate industria

10 64 23

20.000,00 22.160,00 19.000,00

Tomate industria Ovinos

25 16

25.000,00 17.000,00

Apicultura Lechería

25 18

13.500,00 24.000,00

Asociación Departamental Apicultores de Rivera sfr Santa Rosa cal Quebrada de los Cuervos

Apicultura

12

12.075,00

Chícharo Ganadería cría

46 18

24.813,00 25.000,00

Sociedad Civil Coronilla del Cebollatí

Cerdos y ganadería

60

25.000,00

Sociedad Rural Guaviyú de Arapey

Ovinos

34

25.000,00

soforugpa

Granja Porcinos Chícharo Alfalfa Ración Ganadería engorde Vaquillonas Hortalizas Alfalfa

15 20 14 28 56 20 30 54 14

8.700,00 20.300,00 5.500,00 20.500,00 25.000,00 23.300,00 39.600,00 18.750,00 16.000,00

27 25 12 1.013

25.000,00 17.750,00 25.000,00 711.219

apl Cerro Largo sfr Tala sfr San Antonio spl San Ramón sfr Migues spl San Ramón copronec

Asociación de productores de Villa Nueva sfr Los Arenales sfr San Jacinto Cañada Grande 36 proyecto ejecutados

aportes a la construcción del desarrollo rural

Alfalfa Ganadería cría Quesería

115

La aplicación de esta herramienta requiere de organizaciones formalizadas, que posean un cierto nivel de consolidación y la maduración del proyecto productivo local.

Los Fondos Rotatorios se concentran en Canelones, y particularmente entre 2009 y 2010, con más de la mitad del total de proyectos ejecutados y representando un porcentaje similar tanto para los montos como número de destinatarios totales. Esto se relaciona por un lado con el hecho de contar el departamento de Canelones con un número muy importante de organizaciones formalizadas de la producción familiar (requisito indispensable para este tipo de herramienta), y por otro lado obedece a la estrategia de trabajar «a oferta» que se desarrolló en el departamento en el año 2009, realizando una promoción de la herramienta y un llamado abierto a propuestas entre las organizaciones que mantenían convenio de asistencia técnica con el pur. También es importante tener en cuenta que la aplicación de esta herramienta requiere no sólo organizaciones formalizadas, sino que éstas posean un cierto nivel de fortalecimiento (definición de objetivos institucionales, capacidad de gestión, etcétera) y la maduración del proyecto productivo y local. Esto también explica que la ejecución de esta herramienta se haya concentrado en el tramo final de la ejecución del Proyecto, cuando las organizaciones ya tenían un cierto nivel de maduración de los dos elementos anteriormente mencionados.

Sustentabilidad de la herramienta: la institucionalización de los Fondos Rotatorios en el marco de la dgdr En el marco de la institucionalización de las acciones del pur, con fecha 31 de diciembre de 2009, el mgap-dgdr y la Corporación

116

Nacional para el Desarrollo (cnd) firmaron un acuerdo marco para la operación y seguimiento de los Fondos Rotatorios, el que rige desde ese momento para la administración de los recursos financieros y la gestión de solicitudes de recursos. Este convenio solucionó el problema legal de la recuperación de los fondos, y desde entonces aquellos contratos de Fondos Rotatorios que vencieron y que su gestión o simplemente su antigüedad aconsejaba retornarlos al pur, comenzaron a integrarse a la cuenta del convenio. El rol de la cnd es efectuar la gestión de desembolsos y cobranza de los préstamos correspondientes a los convenios que se van venciendo. Para ello hay un comité técnico dgdr-cnd para estudiar los casos y aprobar las acciones a seguir.

pur | dgdr | mgap

fondo de Inversiones estratégicas: fondos para financiar proyectos de inversión colectivos de organizaciones locales que levanten limitantes estructurales como maquinaria, galpones, etc.

Fondo de Inversiones estratégicas El foninv tiene por objetivo permitir el acceso a fondos de inversión a organizaciones de destinatarios/as que no pueden acceder a la banca formal. El objetivo específico es que se presenten proyectos de inversión desde las organizaciones de productores que levanten limitantes estructurales de los pequeños productores/as familiares descapitalizados/as y organizados/as. Los Fondos de Inversión estratégica son fondos no reembolsables en moneda nacional ($) o dólares estadounidenses (US$) dirigidos a capitalizar emprendimientos de organizaciones locales con capacidad de proporcionar o canalizar hacia sus integrantes otros servicios de seguimiento y acompañamiento, como asistencia técnica y social y/o capacitación.

Condiciones de funcionamiento del foninv Elegibilidad de los y las destinatarios/as: serán elegibles organizaciones con personería jurídica, que cumplan individualmente con los siguientes requisitos: • El 80% de sus asociados acrediten ser productores familiares según el Registro de la dgdr-mgap. • Su solicitud se encuentre avalada técnicamente, mediante un proyecto. Elegibilidad de los proyectos: se financiarán con recursos del foninv proyectos de inversión que sean sostenibles y factibles de ejecutar desde un punto de vista técni-

aportes a la construcción del desarrollo rural

co y que superen un ciclo productivo, aun cuando puedan resultar riesgosos desde el punto de vista de su éxito final. Serán elegibles para su financiamiento proyectos presentados por organizaciones que estén vinculados al desarrollo rural, con énfasis en proyectos productivos agropecuarios, de industrialización de productos agropecuarios y de servicios al sector rural. Montos máximos: la capitalización progresiva de las organizaciones de destinatarios/as se hará a lo largo de un período máximo de tres años, con un monto máximo por año de $ 1.800.000 para un mínimo de 40 destinatarios asociados y un tope máximo por organización de $ 3.000.000 durante todo el período de ejecución del pur. El incremento anual de capitalización dependerá del desempeño de la organización. Cofinanciamiento: las organizaciones destinatarias del foninv deberán participar del cofinanciamiento del proyecto. Dicho cofinanciamiento podrá ser efectuado en efectivo, a través del aporte de trabajo o del aporte de materiales. El cofinanciamiento tendrá una fórmula variable a lo largo de los hasta cuatro años, iniciándose con un aporte mínimo por parte de los destinatarios del 5% y alcanzando hasta un máximo del 20% en el tercer año. Factibilidad y sostenibilidad de los proyectos: todos los proyectos a ser financiados por el foninv deberán demostrar apropiadamente su factibilidad (económica, institucional, técnica, comercial, ambiental) y sostenibilidad.

117

Capitalizaron organizaciones locales, por un monto máximo de 150.000 dólares, para un mínimo de 40 destinatarios, exigiendo una contrapartida por parte de la organización de entre un 5 y 20%.

Metas previstas y resultados alcanzados • Servicios financieros rurales adaptados y disponibles para la población rural pobre. CUADRO 15 Metas previstas

logros alcanzados

Desarrollo de nuevas herramientas financieras adaptadas a la población objetivo del pur.

Se diseñó y desarrolló una nueva herramienta financiera no prevista por el diseño del Proyecto: foninv. Se implementaron 18 proyectos de inversiones estratégicas, con 17 organizaciones, dirigidos a 2.118 destinatarios/as directos/as.

En forma similar a como sucede con los Fondos Rotatorios, los Fondos de Inversión estratégica en Canelones representan el 50% del total y se concentran particularmente en el año 2010, con más de la mitad del total de proyectos ejecutados. Esto se relaciona, por un lado, con el hecho de contar el departamento de Canelones con un número muy importante de organizaciones formalizadas de la producción familiar (requisito indispensable para este tipo de herramienta), y por otro lado obedece a la estrategia de trabajar «a oferta» que se desarrolló en Canelones, realizando una promoción de la herramienta y un llamado abierto a propuestas entre las organizaciones que mantenían convenio de asistencia técnica con el pur.

plica que la ejecución de esta herramienta se haya concentrado en el tramo final de la ejecución del Proyecto, cuando las organizaciones ya poseían un cierto nivel de maduración de los dos elementos anteriormente mencionados.

Sustentabilidad de la herramienta: la institucionalización de los foninv a través de la dgdr Al cierre de la ejecución del Proyecto Uruguay Rural se encuentran en funcionamiento, en manos de organizaciones de base de productores/as familiares y asalariados/as rurales 18 proyectos correspondientes a la herramienta inversiones estratégicas. Estos proyectos continuarán siendo administrados por estas organizaciones, con el seguimiento y control de la dgdr. Por tratarse de experiencias recientes, ya que muchas de ellas corresponden al ejercicio 2010, se hace necesario el control y acompañamiento en su gestión y uso por parte del mgap, por lo que aún no es posible evaluar los resultados de una gestión autónoma y adecuada de esta herramienta. De cualquier forma, dados los antecedentes de las organizaciones en la gestión de otras herramientas financieras, se auguran resultados promisorios.

También es importante tener en cuenta que la aplicación de esta herramienta requiere no sólo organizaciones formalizadas sino que éstas posean un cierto nivel de fortalecimiento organizacional (definición de objetivos institucionales, capacidad de gestión, etcétera), y la maduración del proyecto productivo y local. Esto también ex-

118

pur | dgdr | mgap

Todos los proyectos a ser financiados por el foninv debieron demostrar apropiadamente su factibilidad (económica, institucional, técnica, comercia, ambiental) y sostenibilidad.

TAblA 11 Año

Departamento

Organización

Destino de los fondos

Destinatarios/as

Monto

2006

Salto

Sociedad Rural Guaviyú de Arapey

Maquinaria

35

417.600

2007

Rocha

sfr Castillos

Tractor e implementos (arados de discos y cincel, disquera, roto-encanterador y traílla)

34

973.000

2008

San José

calcagra

Paños, tanques y moldes (quesería)

78

120.000

2008

Artigas

crsa – alur

Maquinaria

39

3.659.588

2008

Canelones

copronec

Camión

225

400.000

2009

Canelones

sfr Migues

Balanza para ganado, humedímetro y balanza de precisión

123

56.000

2009

Treinta y Tres

Cooperativa Agroindustrial Los Pampas

Molino, mezcladora, galpón

12

582.200

2009

Canelones

sfr Tala

Sembradora directa

152

627.000

2009

Salto

sfr Vera y Cañas

Tractor, fertilizadora, zorra, tanque

46

565.230

2010

Salto

afr Mataojo Grande

Tractor, fertilizadora, excéntrica

85

586.818

2010

Canelones

sfr Tala

Tractor

593

852.550

2010

Canelones

cal Totoral del Sauce

Tractor

69

660.977

2010

Canelones

sfr Rincón del Colorado

Enfardadora

50

571.710

2010

Canelones

sfr San Antonio

Tractor, segadora, enfardadora, cincel

133

1.497.479

2010

Canelones

sfr Tapia

Galpón

157

355.062

2010

Canelones

sfr Santa Rosa

Maquinaria

229

1.089.258

2010

Cerro Largo

proquincel

Tractor, excéntrica

13

802.400

2010

Florida

calesfra

Equipo de cosecha y reserva de forraje (tractor, cortadora, rastrillo hilerador y enfardadora)

45

1.203.600

18 proyectos ejecutados

2.118

15.020.472

Total

aportes a la construcción del desarrollo rural

119

Se valoró positivamente la implementación de diferentes instrumentos de financiamiento que permitieron adaptarse a los diferentes perfiles de la población objetivo.

GRáFIC0 16

ARTIGAS

SALTO AFR Matajo Grande Maquinaria $ 586.818

CRSA-ALUR Maquinaria $ 3.659.588

Sociedad Rural Guabiyú de Arapey Maquinaria $ 417.600

RIVERA

SFR Vera y Cañas Maquinaria $ 565.230

PAYSANDÚ TACUAREMBÓ CERRO LARGO PROQUINCEL Maquinaria $ 802.400

RÍO NEGRO DURAZNO

TREINTA Y TRES Cooperativa Agroindustrial Los Pampas Maquinaria y Galpón $ 582.200

SORIANO

COLONIA

FLORES

ROCHA

FLORIDA LAVALLEJA

CALESFRA Maquinaria $ 1.203.600

SFR Castillos Maquinaria $ 973.000

SAN JOSÉ CALCAGRA Insumos quesería $ 120.000

CANELONES * MALDONADO

MONTEVIDEO

SFR Tala Maquinaria $ 627.000

* CANELONES

SFR San Antonio Maquinaria $ 1.497.479

SFR Rincón del Colorado Maquinaria $ 571.710

SFR Tala Maquinaria $ 852.550 SFR Migues Maquinaria $ 56.000

SFR Santa Rosa Maquinaria $1.089.258

CAL Totoral del Sauce Maquinaria $ 660.977

120

SFR Tapia Galpón $ 355.062

COPRONEC Maquinaria $ 400.000

pur | dgdr | mgap

Demoras en los desembolsos impactaron negativamente sobre los procesos productivos, y en el fortalecimiento de las organizaciones.

Percepción de impacto de destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos CUADRO 16 SíNTESIS DE lAS PERCEPCIONES DE lOS ACTORES SObRE FINANCIAMIENTO RURAl

Acceso

Destinatarios

Técnicos de campo

Representantes técnicos del pur

Más de la mitad de los encuestados afirma que sus posibilidades de acceso a crédito mejoraron desde su vinculación con el pur.

Valoran la promoción de acceso a diferentes formas de financiamiento a una población que de otra forma sería imposible llegar.

Valoran la llegada de políticas a poblaciones con grados extremos de vulnerabilidad. Se dio respuesta a necesidades que hacen a la calidad de vida de las familias.

Valoran la implementación de diferentes instrumentos de financiamiento que permitieron adaptarse a diferentes perfiles de población objetivo.

Valoran las herramientas diferenciales, adaptadas para este tipo de población.

AVANCES

Adaptación

Rol de herramientas financieras

La implementación de estas hf aportó para: el fortalecimiento institucional, la comercialización y cadenas productivas y la mejora de las condiciones de vida. Se identifican mejoras en la consolidación (en la mayoría de los casos) de colectivos, aportando a su maduración.

Valoran los ámbitos locales de aprobación que generaron participación de la propia población en la toma de decisiones y control social.

Articulación institucional e interinstitucional

Discordancia entre lo que se considera necesario y lo que el pur proporciona.

Superposición de recursos provenientes de los diferentes programas dentro del propio mgap.

Ineficiencia en el uso de los recursos públicos. Superposición de acciones y recursos entre los diferentes programas del mgap.

En algunas zonas hubo poca difusión de las herramientas. El funcionamiento de la herramienta dependió de la idiosincrasia de la zona.

Distancias y dispersión geográfica no ayudaron a contar con el recurso humano necesario. Dificultades que tuvieron los ámbitos locales de selección de destinatarios del crédito. Dificultades en el manejo de recursos, en particular la gestión de los parques de maquinaria, por parte de las organizaciones.

Desfasaje entre los tiempos institucionales y los tiempos «naturales» de la producción. Demora de la llegada del beneficio.

Demoras en el desembolso impactan negativamente sobre procesos productivos y en el fortalecimiento institucional, lo que afecta la credibilidad de la organización.

DIFICUlTADES

Aspectos de la implementación

Tiempos administrativos del mgap vs. las necesidades de los destinatarios

Tiempos burocráticos: disociación entre la necesidad de la realización de inversiones para la producción y el tiempo que demora la llegada de los fondos.

* Elaborado por Cecilia Cabrera y Andrés Corbo (dgdr-Oficina de Registro de Productor Familiar)

aportes a la construcción del desarrollo rural

121

Es necesario contar con herramientas diferenciales para la población objetivo. Un sistema de financiamiento que abarque todos los lugares dispersos con pobreza rural difícilmente dejará de ser subsidiado.

lecciones aprendidas sobre los servicios financieros rurales Durante la ejecución del Proyecto Uruguay Rural se desarrollaron una serie de herramientas financieras destinadas a la población objetivo cuya ejecución superó, holgadamente, las metas previstas correspondientes. Mediante estas herramientas se logró generar alternativas de financiamiento para la población excluida del crédito formal. Se logró la focalización de estas herramientas en relación a la situación socioeconómica y ubicación geográfica de la población objetivo, llegando a las zonas más dispersas y aisladas. Es preciso señalar que las inversiones realizadas a través de estas herramientas repercutieron, en general, en mejoras productivas y de la calidad de vida de los destinatarios del Proyecto.

Sustentabilidad de las herramientas En pos de la sustentabilidad de las herramientas desarrolladas se trabajó en su institucionalización en el marco de la dgdr y en la consolidación de los grupos y las organizaciones de base de productores familiares que administran fondos locales. Resulta necesario reafirmar que no es menor este aspecto para los proyectos de promoción del desarrollo, en tanto este es un proceso de largo plazo y por ello es fundamental que se asegure la continuidad de sus buenas prácticas.

122

Políticas diferenciales El interés en llegar a atender las necesidades de los más humildes de la población radicada en el medio rural es uno de los objetivos más relevantes pero también más difíciles de lograr para las políticas públicas del mgap, las herramientas desarrolladas por el pur han resultado adecuadas para lograr dicho objetivo. La atención de la población excluida del medio rural, no sólo por condiciones socioeconómicas sino también por factores estructurales que le dificultan el acceso a necesidades básicas, requiere la intervención del Estado en forma activa y dirigiendo recursos hacia estos sectores. Por lo tanto se debe considerar la implementación de algunas herramientas que requieren transferencias por parte del mismo; un sistema que abarque todos los lugares dispersos con pobreza rural difícilmente dejará de ser subsidiado. Es necesario contar con herramientas diferenciales según las categorías dentro de la población objetivo; totalmente subsidiadas para aquellas familias en condiciones de extrema vulnerabilidad; pero aun en estas circunstancias es deseable desarrollar la capacidad de contraparte, por ejemplo a nivel de trabajo comunitario. Es importante mantener una adecuada integración de las herramientas de forma de potenciar las acciones y pensar a las mismas en el marco de emprendimientos de desarrollo local y de fortalecimiento de la cohesión social.

pur | dgdr | mgap

La capacitación y formación continua de los diferentes actores implicados en la implementación de las herramientas, deben ser actividades a priorizar para el avance en el logro de los objetivos.

Aspectos de la implementación Resulta fundamental que la implementación de las herramientas se realice con claridad de objetivos y responsabilidad. Para hacer más eficiente el uso de las herramientas financieras hay que asegurarse de contar con los recursos en tiempo y forma, para que puedan sostenerse no sólo los procesos productivos sino incluso los propios procesos organizativos. La capacitación y formación continua de los diferentes actores implicados en la implementación de las herramientas, deben ser actividades a priorizar para el avance en el lo-

aportes a la construcción del desarrollo rural

gro de los objetivos propuestos; asimismo el seguimiento y orientación cercana de los recursos humanos institucionales destinados a la gestión territorial de las herramientas. Los resultados productivos de las herramientas aplicadas fueron variables de acuerdo a los siguientes factores: pertinencia de los proyectos y diseño adecuado, identificación acertada de los y las destinatarios/ as, encadenamiento comercial o posibilidad de retención de pagos, fortalezas técnicoadministrativas de las organizaciones, capacidad de seguimiento de los representantes técnicos y/o de la Gerencia Financiera del Proyecto. Estos son los aspectos a monitorear para mejorar los resultados.

123

Objetivar los procesos de selección de los y las destinatarios/as, y acompañar el proceso de las organizaciones para lograrlo, construye transparencia, confianza y control social de estas herramientas.

Es necesario contar con proyectos más afinados como sustento, y un seguimiento más cercano del que pudo darles el Proyecto. En general, se puede afirmar que a mayor integración vertical de los proyectos financiados en cadenas agroindustriales, mejor funcionaron.

vínculos con la organización y los aspectos organizativos. Es importante tener en cuenta que la implementación de estos proyectos requiere mínimas condiciones de fortalecimiento institucional por parte de las organizaciones que los administran.

Como reflexión general se debe considerar que la capacidad técnico-administrativa de la organización y la capacidad de seguimiento desde el Proyecto (entendida como el apoyo necesario para generar estas capacidades) son fundamentales para que estas herramientas optimicen sus resultados. En este sentido se necesita hacer un examen técnico más exhaustivo de las posibilidades reales de las organizaciones para sostener las herramientas, en base a indicadores predefinidos. Tampoco la gestión exclusiva de las organizaciones, sin un seguimiento cercano, asegura que la herramienta llegue a los más pobres de sus integrantes.

Participación de los y las destinatarios/as en la toma de decisiones y en la gestión de las herramientas

Muchas veces el crédito suele adquirir un comportamiento ambiguo, y, fácilmente, de una ayuda para los usuarios se puede transformar en un problema. Precisamente de las formas de su implementación, de adecuarse o no a las necesidades especiales de los usuarios sujetos del desarrollo, del conocimiento que anteceda a la puesta en práctica, de las políticas que intenten contribuir al desarrollo, depende en gran medida que el resultado sea positivo o, por el contrario, un nuevo problema. Las inversiones estratégicas en las organizaciones de productores/as implicaron la utilización de infraestructura en forma colectiva, fortaleciendo el trabajo grupal, los

124

La participación de los y las destinatarios/as en la gestión de las herramientas financieras (como en general sucede con todos los recursos) junto con el Estado, resulta una metodología apropiada no sólo para el cumplimiento de objetivos en el plano de las necesidades productivas o de calidad de vida sino también en el plano del fortalecimiento de la acción colectiva. Pero para que la misma sea posible se necesita una serie de condiciones mínimas. Hay que tener en cuenta que el funcionamiento depende tanto de las capacidades como de la idiosincrasia de la zona. Lugares donde existe una larga historia de asistencialismo han generado una modalidad perjudicial que no siempre es fácil de revertir. En donde hubo un mayor involucramiento de la comunidad se generó un mayor control social para el financiamiento, lo que repercutió en mejores resultados para el retorno. El tipo de herramientas desarrolladas por el pur no son viables en zonas cercanas a centros urbanos donde el control social se diluye porque aumenta el número de población. Tampoco prosperaron en aquellas localidades con larga tradición de transferencias estatales, donde a veces se encuentra el hábito de que «los recursos

pur | dgdr | mgap

La instrumentación de fondos de ahorro local con devolución, ya sea a la organización local o a un colectivo menor ha sido muy positiva, fomentando el compromiso y el control social de los recursos.

públicos no hay por qué devolverlos», o en el mejor de los casos se pueden postergar sus retornos en beneficio de otras obligaciones. Los buenos resultados dependen de aprender a visualizar la verdadera necesidad y si la herramienta es una solución adecuada, junto con a quién se le da el apoyo. la participación de los y las destinatarios/as en la toma de decisiones no asegura la «justicia» o la «eficiencia», ya que aquélla muchas veces se ve atravesada por valoraciones o prejuicios de índole personal o cultural, lo cual es necesario explicitar y trabajar, en pos de la sostenibilidad de la herramienta. Es necesario objetivar los procesos de toma de decisión para la selección y priorización de los y las destinatarios/as, y acompañar el proceso de las organizaciones para lograrlo, se logra así transparencia, confianza y control social de estas herramientas. El origen de la problemática de muchas de las carteras está en el momento en que se le otorga el crédito al destinatario/a. Esto marca la necesidad de lograr un acompañamiento más crítico y de apoyo a la toma de decisiones local.

Trabajar en la instrumentación de fondos de ahorro local, con devolución o ahorro de cierto monto del capital entregado, ya sea a la organización local o a un colectivo menor, ha sido muy positivo, fomentando el compromiso y el control social de los recursos. La administración y ejecución de fondos destinados al financiamiento de actividades productivas fortalecen las organizaciones, haciéndolas responsables en el manejo de fondos de terceros. Permiten levantar restricciones de capital circulante, situación muy frecuente entre los destinatarios/as del pur y por lo tanto de sus organizaciones. Han generado emprendimientos colectivos, como por ejemplo planes de cultivos, compras en conjunto, comercialización colectiva, generando de esta forma organización y compromiso, permitiendo superar en algunos casos limitaciones de escala, situación también frecuente entre los y las destinatarios/as del pur. n

la gestión local de recursos financieros fortalece la organización de la comunidad, pero también se puede constituir en una fuente de poder no siempre utilizado para el beneficio general. Estos riesgos se pueden minimizar mediante el acompañamiento y/o reflexión sobre los procesos de toma de decisión, lo que se traduce en desafío.

aportes a la construcción del desarrollo rural

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Esperamos que los aprendizajes construidos nos ayuden a estar mejor preparados para los desafíos que vendrán

a presente publicación es una síntesis del Informe de Cierre del Proyecto Uruguay Rural (PUR), que ejecutó sus acciones en el marco de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR), del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), entre los años 2001 y 2011. A partir del año 2005, desde un nuevo enfoque político que propugna un país productivo con justicia social, el Proyecto se propuso contribuir a mejorar la distribución de la riqueza generada por los procesos productivos iniciados en el campo, mediante dos estrategias de acción: la organización de los sectores social y económicamente más postergados del medio rural y su ingreso a las cadenas productivas con precios justos. En este documento se presentan las intervenciones desarrolladas por el PUR y sus resultados; poniendo énfasis en los avances logrados y los desafíos que aún persisten para el desarrollo rural en el Uruguay. Incluye la perspectiva de tres de los actores directamente involucrados en la implementación de las acciones: destinatarios, técnicos de campo y representantes técnicos. El presente material fue elaborado con el espíritu de comunicar los resultados en el uso de los fondos públicos, y expresa algunas reflexiones elaboradas a modo de aprendizajes, que pretenden aportar para la mejora continua de las políticas públicas para el medio rural.

Síntesis de resultados y lecciones aprendidas

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Proyecto Uruguay Rural: Aportes a la construcción del desarrollo rural Síntesis de resultados y lecciones aprendidas