Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas Ana María de Andraca

C uadernos de investigación del IIPE

Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas

Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas

Ana María de Andraca

Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusión rapida de los resultados de los programas de investigación del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educación. Sus comentarios sobre este documento están bienvenidos y se pueden enviar a Ana María de Andraca: [email protected]

Todos los documentos de esta serie están disponibles gratuitamente desde nuestra página web: www.unesco.org/iiep/spa/publications/pubs.htm

Ref.: iiep/web doc/2006.04 Composición en el taller gráfico del IIPE Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris [email protected] www.unesco.org/iiep © IIPE 2006

Índice

Lista de siglas

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Lista de cuadros

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Sumario ejecutivo

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1.

Antecedentes generales

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2.

Cuestiones de contexto

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2.1 Desarrollo socio-económico 2.2 Aspectos socio-educativos 2.3 Breve historia de los programas de becas

12 13 14

3.

Características de los programas 3.1 Problemas y objetivos abordados 3.2 Perfil de los beneficiarios 3.3 Cobertura y costos 3.4 Organización y gestión 3.5 Modelos de intervención 3.6 Articulación de los programas con otras medidas 3.7 Estrategias de monitoreo y evaluación de los programas

20 20 21 22 27 33 43 46

4.

Impactos educativos de los programa de becas 4.1 Inscripción escolar y asistencia 4.2 Repitencia y abandono escolar 4.3 Mejorías en los aprendizajes 4.4 Flujo de estudiantes becados 4.5 Impacto en la escuela

51 52 55 58 60 60

5.

Conclusiones y recomendaciones 5.1 Base institucional 5.2 Cobertura 5.3 Gestión 5.4 Modelos de intervención 5.5 Monitoreo y evaluación 5.6 Impactos educativos 5.7 Articulación con medidas pedagógicas en apoyo de las escuelas pobres

64 64 64 .. 65 66 67 67 68

Bibliografía

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Lista de siglas BE BI BID BLPT BPR CEPAL CEPI CIDE CONADI CONAFE CONAPO CREDI CH$ DF ENCASEH FUNDEF IFPRI IIPE ILO INEA INEP IPEA MECE MECYT MED MINEDUC PARE PAREIB PETI PIR PNBE PREAL PROGRESA R$ SAEB

Bolsa Escola, Brasil Beca Indígena, Chile Banco Interamericano de Desarrollo Beca Liceo para Todos, Chile Beca Presidente de la República, Chile Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Especial de Pueblos Indígenas, Chile Centro de Investigación y Docencia Económicas, México Comisión Nacional de Desarrollo Indígena, Chile Consejo Nacional de Fomento Educativo, México Consejo Nacional de Población, México Comisión Regional de Desarrollo Indígena, Chile Peso chileno Distrito Federal Encuesta de Características Socio-económicas de los Hogares, México Fundo de manutenção e desenvolvimento do encino fundamental e de valorização do Magisterio, Brasil International Food Policy Research Institute Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación International Labour Office Instituto Nacional de Adultos, México Instituto Nacional de Estudios e Pesquisas Educacionais, Brasil Instituto de Pesquisa Economica Aplicada, Brasil Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad, Chile Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Argentina Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, Brasil Ministerio de Educación, Chile Programa de Atención al Rezago Educativo, México Programa de Atención al Rezago Educativo en la Educación Inicial y Básica, México Programa de Erradicación del Trabajo Infantil, Brasil Proyectos Institucionales de Retención, Argentina Programa Nacional de Becas Estudiantiles, Argentina Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe Programa de Educación, Salud y Alimentación, México Real brasileño Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica, Brasil

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SEDESOL SEP SIEMPRO US$

Secretaría de Desarrollo Social, México Secretaría de Educación Pública, México Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales, Argentina Dólar norteamericano

Lista de cuadros Cuadro 2.1

Año de inicio de los programas de becas e inserción en políticas nacionales

Cuadro 3.1

Objetivos de los programas de becas y perfil de la población beneficiaria

Cuadro 3.2

Cobertura de los programas de becase

Cuadro 3.3

Comparación de los programas de becas según presupuestos y porcentaje de gastos en educación y otros sectores sociales

Cuadro 3.4

Aspectos relacionados con la organización y gestión de los programas de becas

Cuadro 3.5

Criterios de focalización de los programas de becas

Cuadro 3.6

Monto anual y periodicidad de pago de las becas estudiantiles, estudiantes beneficiados y presupuesto total de los programas de becas

Cuadro 3.7

Contraprestaciones exigidas a las familias o a los becados y criterios de permanencia en los programas de becas

Cuadro 4.1

Impacto de Oportunidades en la inscripción de enseñanza secundaria y media superior. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003

Cuadro 4.2

Evolución de las tasas de asistencia de los jóvenes de 15 a 19 años en enseñanza media, según pobreza (total de aglomerados urbanos y aglomerados de la Provincia de Buenos Aires)

Cuadro 4.3

Impacto de Oportunidades en abandono y reprobación escolar. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003

Cuadro 4.4

Impacto de la beca LPT en los distintos niveles de riesgo de deserción

Cuadro 4.5

Resultados en Matemática y Lenguaje en 9º grado de EGB entre 1996 y 1999, Argentina

Cuadro 4.6

Resumen de los impactos educativos de los programas de becas

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Sumario ejecutivo

El presente trabajo examina y compara los programas nacionales de becas estudiantiles implementados en el sector público en México, Brasil, Argentina y Chile en los últimos años. Se analizan específicamente el Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina (PNBE), el Programa Bolsa Escola en Brasil (BE), el Programa Progresa/Oportunidades en México, y los programas Beca Presidente de la República (BPR), Beca Indígena (BI) y Beca Liceo Para Todos (BLPT) en Chile. En su mayoría, estos programas se inscriben en el marco de estrategias generadas por estos países durante la década de 1990, para disminuir las inequidades en los sistemas educativos. El objetivo común de los mismos es asegurar la permanencia en la escuela de los hijos de familias pobres. Para lograrlo, se asignan becas a los niños o jóvenes, exigiendo a los beneficiarios ciertas contrapartidas educativas. El documento proporciona información comparada sobre los objetivos de los programas, sus características generales, estrategias de intervención, logros, dificultades y resultados educativos. Utilizando principalmente datos de fuentes secundarias, se indaga sobre los criterios de focalización, niveles educativos atendidos, montos de las becas y periodicidad de pago, y organización y gestión de los programas. Una especial atención se dedica al impacto educativo de los programas en lo que se refiere a inscripción, asistencia, abandono y repitencia escolar, y efectos en la escuela y la comunidad educativa. En general, los becarios son niños y jóvenes pertenecientes a familias en situación de extrema pobreza, que realizan sus estudios en establecimientos públicos y cursan distintos niveles de enseñanza, excluyendo el pre-escolar. Se trata, en general, de estudiantes que están expuestos a un mayor riesgo de repetición, extraedad y abandono del sistema escolar, por lo que sólo en casos excepcionales (BPR y BI) se exige a los alumnos un rendimiento académico sobresaliente. Todos los programas seleccionados tienen cobertura nacional, aunque algunos se iniciaron como proyecto piloto en áreas más restringidas (Oportunidades de México, BE de Brasil y BI de Chile). El aumento a lo largo de su desarrollo de la cantidad de beneficiarios, es un indicador de la creciente importancia asignada a esta estrategia por parte de los gobiernos. En cuanto al presupuesto, los programas de becas desarrollados en Brasil y en México, que son los de mayor cobertura, cuentan con los presupuestos más altos (insumiendo US$1.066,7 y 680,0 millones respectivamente), mientras que los más pequeños en términos de presupuesto son BI y BLPT (US$6,0 millones y 2,8 respectivamente). No obstante, todos ellos representan proporciones muy bajas del Ingreso Nacional Bruto, que resultan inferiores al 0,2%. Los montos varían según los niveles educativos atendidos. Exceptuando BE de Brasil y Oportunidades de México, se observa un patrón general de montos de acuerdo con los niveles educativos atendidos: las sumas anuales para los estudiantes de básica se acercan a los US$ 100, para la enseñanza media superan levemente los US$ 200 y en la educación superior se elevan a más de US$530. Por otro lado, el Programa Oportunidades de México discrimina positivamente a las estudiantes mujeres asignándoles montos superiores. Estos montos pueden parecer reducidos a primera vista, pero resultan importantes cuando se los compara con los ingresos disponibles en sus familias.

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Los programas de becas analizados presentan diversas formas de organización y gestión. Si bien todos se ubican en las estructuras administrativas de secretarías de estado, cuatro de ellos operan a través del Ministerio de Educación (BI, BLPT, PNBE y BE) y Oportunidades lo hace a través de la Secretaría de Desarrollo Social. BPR de Chile, en cambio, depende del Ministerio del Interior. Por lo general, las escuelas se limitan a entregar y completar información sobre los alumnos postulantes o beneficiarios. Sin embargo, algunos informes de evaluación de las becas destacan la importancia de las instituciones de enseñanza y los docentes para su éxito. Como resultado del análisis se sostienen las siguientes conclusiones: •

•

•

•

•

•

La cobertura y el prestigio de los programas de becas han aumentado desde sus inicios. No obstante, canalizan proporciones reducidas de los recursos nacionales, los que resultan insuficientes para atender las necesidades existentes y limitan las posibilidades de impacto. Predomina la planificación centralizada y la administración descentralizada, por lo que sería recomendable establecer mecanismos de control claros y participativos. Y también definir apoyos especiales para las localidades más carenciadas. Es preciso perfeccionar los criterios de focalización y los mecanismos de selección de beneficiarios, especialmente en lo que se refiere a montos diferenciados de becas. Y también se precisan estrategias claras que aseguren la continuidad de las becas ya otorgadas. La información relacionada con los logros educativos de los becados es deficiente, tal vez para reducir costos de administración y destinar mayoritariamente los recursos a atender al mayor número de estudiantes. Se necesita crear mecanismos simples que faciliten el acceso público a la información sobre los programas, a fin de otorgar mayor transparencia a la administración de recursos públicos, promover la legitimidad de los programas y difundir sus resultados a nivel nacional. La evidencia existente solo permite concluir que algunos programas han logrado efectos positivos en la incorporación al sistema de estudiantes proclives a la deserción escolar; pero se desconoce el impacto sobre su desempeño académico. Parece indispensable la realización de estudios de impacto, preferentemente comparativos. Pocos de los programas analizados contemplan apoyos pedagógicos que refuercen un aprovechamiento adecuado de la incorporación y permanencia en el sistema escolar de quienes tienen mayores posibilidades de abandonarlo por su situación de extrema pobreza. Sería importante incorporar estrategias de apoyo pedagógico para este tipo de alumnos, así como trabajar con la comunidad escolar.

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Antecedentes generales

El propósito de este trabajo es examinar de manera comparativa los programas de becas estudiantiles de cobertura nacional que apoyan a estudiantes del sector público, implementados en Argentina, Brasil, Chile y México. Específicamente, se persigue dar cuenta de sus objetivos, características generales, estrategias de intervención, logros, dificultades y resultados obtenidos1. La educación constituye un elemento central de las políticas orientadas a reducir las desigualdades en la distribución de ingresos, superar las condiciones de pobreza y lograr una mayor equidad e integración social. A nivel individual, el desarrollo de las capacidades de quienes viven en situación de pobreza facilita el acceso a ocupaciones más especializadas y de mayor remuneración, obteniendo a través de la educación la posibilidad de conseguir mejores condiciones de vida. A nivel macro, los avances en educación contribuyen al crecimiento económico a través de la formación de una fuerza de trabajo más especializada, al funcionamiento más cohesionado de la sociedad y a la formación de una ciudadanía informada. En este sentido, la preocupación por ofrecer un acceso más equitativo a los servicios sociales básicos ha aumentado en las últimas décadas y ha experimentado cambios de orientación importantes. Las políticas sociales han disminuido su orientación paternalista y asistencial, expresada muchas veces en intervenciones directas a través de programas de nutrición, subsidios para vivienda, planes de empleo y otras medidas de protección a grupos desfavorecidos (cesantes, tercera edad, etnias, género); intentan ahora, más bien, dar paso a nuevos programas que faciliten el acceso a servicios sociales, los cuales comprometan la participación de la comunidad o apunten a un fortalecimiento de la demanda. En educación, el cambio de orientación de las políticas coincide con el cambio de énfasis que prioriza la igualdad de oportunidades para los resultados del aprendizaje. También con el surgimiento de políticas de discriminación positiva que buscan mejorar la calidad de la oferta educativa sin descuidar el fortalecimiento de la demanda. Como complemento, se implementan estrategias e iniciativas que procuran disminuir las barreras que afectan a la demanda. Entendiendo que la pobreza representa un obstáculo a la educación, debido al valor del trabajo de los niños en relación con el bienestar familiar, surgen en varios países programas de becas asociadas a la matrícula o a la asistencia escolar. Este estudio pretende aportar antecedentes sobre el funcionamiento, logros y dificultades de programas de cobertura nacional, los cuales refuerzan la demanda de educación pública por parte de estudiantes de escasos recursos. El texto se ha organizado en cinco capítulos. Se inicia con una revisión de los antecedentes que orientan el trabajo. El segundo capítulo ofrece información sobre cuestiones del contexto 1.

La autora agradece especialmente los comentarios de Marcela Gajardo, que contribuyeron a enriquecer este trabajo. Reconoce también la importancia de la información obtenida en reuniones con Teresa Marshall, Directora del Programa Liceo para Todos de Chile; Margarita Gutierrez, Directora del Programa de Becas Presidente de la República de Chile; Carolina Huenchullán, Directora del Programa de Becas Indígenas de Chile; Rafaela Merecías, Encargada del Componente Educativo del Programa Oportunidades en México; Virginia Vazquez, Coordinadora del Programa Nacional de Becas Estudiantiles de Argentina; Max Ferrano, Coordinador del programa de Becas Estudiantiles de la Ciudad de Buenos Aires; y Hugo Sereno, referente jurisdiccional del mencionado programa argentino.

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socio-económico y educativo que enmarcan el surgimiento e instalación de los programas de becas seleccionados; presenta también una breve historia de los mismos. El tercer capítulo describe las principales características de los programas, centrando la atención en aspectos tales como: cobertura; organización y gestión; modelos de intervención en relación con los beneficiarios; articulación con otras medidas sociales y educativas; y estrategias de monitoreo y evaluación. En una cuarta sección se revisa el impacto educativo de los programas y se informa sobre efectos observados en la escuela. El último capítulo está dedicado a los aspectos críticos de las experiencias y perspectivas futuras.

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Cuestiones de contexto

2.1 Desarrollo socio-económico Los países considerados en este trabajo son relativamente pocos, pero ofrecen una variedad de situaciones en cuanto al desarrollo social y educativo que enmarcan la discusión sobre el diseño, funcionamiento y logros de los programas de becas que aborda la monografía. Por otra parte, los países en que se implementan dichos programas presentan diferencias importantes en cuanto a tamaño y organización político-administrativa, las cuales deben tenerse presentes al interpretar las experiencias seleccionadas. México y Brasil agrupan en conjunto a más de la mitad de la población de América Latina (52% en 2002); Brasil por sí solo da cuenta de un tercio de esta. En cambio Argentina y Chile tienen 7 y 3% de la población latinoamericana (World Bank, 2004). En cuanto al régimen administrativo, todos los países, excepto Chile, dependen de gobiernos federales, aunque los grados de descentralización difieren entre ellos2. Existen también disparidades entre los niveles de desarrollo de los cuatro países considerados. Según cifras del Banco Mundial, todos se califican entre los países de medianos ingresos, excepto Brasil que tiene ingresos medios bajos: US$2.850 de ingreso nacional bruto per capita en 2002 (World Bank, 2004). Entre los restantes, México muestra un nivel de desarrollo económico relativamente superior, con un ingreso per cápita de US$5.910, que lo sitúa levemente sobre el promedio mundial (US$5.080)3. Chile y Argentina, en cambio, logran US$4.260 y 4.060 respectivamente. Por otra parte, la evolución reciente de sus economías evidenció una notoria inestabilidad en la década de los noventa y, en algunos casos, crecimientos negativos (crisis inflacionaria en Argentina, crisis del peso en México, impacto de la crisis asiática en Chile), con el consecuente deterioro de las condiciones de vida de la población y la agudización de la desigual distribución de ingresos que caracteriza a estos países. Considerando los niveles de pobreza, los cuatro países analizados presentan una situación comparativamente positiva en relación con la observada en la región, a la vez que muestran importantes diferencias entre ellos. A nivel nacional, la situación más favorable corresponde a Chile, donde la pobreza afecta a un quinto de la población. Los tres países restantes tienen más de un tercio de su población bajo la línea de pobreza (37,5% en Brasil, 39,4 en México y 41,5 en Argentina)4. La tendencia observada en la última década, con excepción de Argentina, ha sido la reducción de los niveles de pobreza: Chile logró disminuirla en 18 puntos, Brasil en 10 y México en 8. En Argentina, en cambio, las cifras se incrementaron en más del doble entre 1997 y 2002, año en que la pobreza llegó a afectar a 45,4% de la población en zonas urbanas, y la tasa de indigencia casi se cuadriplicó en relación al año 1999 en el Gran Buenos Aires (4,8 a 18,6% respectivamente). No solo aumentó el número de pobres sino que la brecha de pobreza se agudizó multiplicándose por tres. 2. 3. 4.

Los gobiernos federales de México y Brasil se organizan en estados, el de Argentina en provincias y el de Chile en regiones. No obstante, se ubica muy por debajo de los niveles de ingreso promedios de los países desarrollados (US$26.310 en 2002). El número de personas pobres en América Latina bordea los 220 millones, lo que representa 44% de la población total. De ella, algo más de 97 millones, 19,4% de la población de la región, se encontraban en situación de indigencia o pobreza extrema (CEPAL, 2003).

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Como es sabido, la pobreza se manifiesta con mayor fuerza en los sectores rurales5. En este aspecto, nuevamente corresponde a Chile una situación comparativamente mejor: mientras en este país 23,8% de la población rural era pobre en el año 2000, en Brasil y México, más de la mitad de la población rural vivía en condiciones de pobreza e indigencia (55,2% en Brasil al año 2001; 51,2% en México al 2002).

2.2 Aspectos socio-educativos Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el capital educacional, es decir los años de estudio cursados y la calidad de la educación recibida, es un factor decisivo para lograr el desarrollo económico de un país y el mayor bienestar a nivel individual. Esto es así debido a que se amplían las posibilidades de acceder a trabajos mejor remunerados y las capacidades para una participación social más activa, factores que contribuyen a una mejor cohesión social (CEPAL, 2000b). Al iniciarse el segundo milenio, la población económicamente activa mayor de 15 años de Argentina y Chile tiene promedios de años de estudio relativamente superiores a los observados en la región: 10,7 y 11,0 respectivamente. México y Brasil se sitúan en un nivel intermedio, con 9,4 y 7,6 años de escolaridad promedio. Este panorama resulta, no obstante, desalentador, si se considera que en países desarrollados los años de escolaridad esperados para los alumnos varones superan los 15 años; por ejemplo en Alemania, Canadá y Estados Unidos (World Bank, 2001b). Por otra parte, las zonas rurales presentan un mayor deterioro de la formación de su fuerza laboral. Los niveles de instrucción logrados en México y Brasil en estos sectores se reducen a 5,6 y 3,5 años respectivamente, indicando serias limitaciones para superar las condiciones de pobreza en que viven, así como problemas en la retención dentro de la escuela primaria (CEPAL, 2003). Los gobiernos de los cuatro países analizados han realizado esfuerzos para mejorar la calificación del capital humano facilitando el acceso a la educación, con lo cual han logrado una cobertura prácticamente universal en la enseñanza primaria. Según cifras del Banco Mundial, Argentina, Chile y México presentan en 2001 tasas de escolaridad superiores a 96%. Por su parte, Brasil también ha invertido para expandir en los últimos años el acceso a la educación, aunque solo alcanza 71% de escolaridad. Subsisten, sin embargo deficiencias para completar este ciclo. A modo de ejemplo, hacia fines de la década de los noventa, solo la mitad de los niños de 14 años de edad había completado 6 años de estudio en Brasil, cifra que se reducía a 26% en zonas rurales y 27% entre los hijos de las familias más pobres (World Bank, 2004). La situación en México, Argentina y Chile es relativamente mejor, pero se mantienen los patrones de desigualdad. El acceso y permanencia en el nivel secundario, en cambio, es más restringido y presenta mayores inequidades. Hacia fines de la década pasada, solo entre 70 y 83% de los jóvenes de áreas urbanas y edades entre 13 a 19 años estaban matriculados en el sistema escolar (CEPAL, 2003). Más aún, pocos completaban sus estudios en este nivel: en Chile y México, poco más de la mitad de los jóvenes de 20 años logró terminar sus estudios de enseñanza secundaria o media en el año 1998, en tanto en Brasil sólo una cuarta parte de ellos pudo completar este nivel de enseñanza (CEPAL, 2000b). Las cifras se agudizan en las zonas rurales, alcanzando por ejemplo un reducido 9% en Brasil. Algo similar ocurre entre los hijos de familias más pobres: en el mismo país solo 8% completó sus estudios de nivel secundario en 1998.

5.

En 2002, 62% de la población rural de América Latina era pobre, proporción que se ha mantenido relativamente estable desde 1990.

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El bajo número de años de educación aprobados, muy por debajo del ciclo secundario completo considerado como el capital educativo mínimo requerido para superar la pobreza, según estudios realizados en organismos especializados, refleja una reducida capacidad de retención de los sistemas escolares, así como problemas de repitencia y sobreedad, todo lo cual termina por manifestarse en el abandono definitivo de los estudios. Al iniciarse el segundo milenio, la tasa de deserción afectaba a 17% de los jóvenes de 15 a 19 años de edad en Chile, a 23% de la misma población en Brasil y se elevaba a 40% en México6. En cuanto al abandono en las distintas etapas de escolaridad, en Chile y Brasil la deserción tiene un mayor peso relativo durante el ciclo primario. En México, en cambio, aumenta al finalizar el ciclo primario y al inicio del secundario. A pesar de los avances observados respecto del abandono escolar en la última década, persiste un mayor rezago de las zonas rurales en comparación con las urbanas, observándose diferencias entre 13 y 18 puntos porcentuales. La deserción afecta a casi un tercio de los jóvenes entre 15 y 19 años que residen en zonas rurales en Chile y Brasil. En México afecta a más de la mitad de esta población (CEPAL, 2003)7. El rezago escolar se manifiesta con disparidad entre los hijos de familias de distinto nivel socio-económico. La información disponible para los años 1997-1998 indica que la proporción de alumnos de 12 ó 13 años que no han completado 6 años de estudio en los países considerados es 5 a 8 veces mayor entre los hijos de las familias más pobres. En la enseñanza secundaria se observa un patrón similar, aunque las diferencias entre los hogares según su nivel de ingresos es menor (CEPAL, 2000b). Una desventaja similar se observa en relación al desfase entre la edad y el año cursado. El porcentaje de estudiantes con dos o más años de retraso escolar en primaria o secundaria resulta entre 2,5 y 4 veces mayor en los alumnos de hogares con más bajos ingresos (SITEAL, 2004). Los antecedentes expuestos sugieren que el rezago educativo continúa influyendo en la permanencia de desigualdades y en la exclusión social de los jóvenes, constituyendo cada vez más un área prioritaria de las políticas sociales.

2.3 Breve historia de los programas de becas Durante la década de los noventa, los cuatro países considerados en este análisis adoptaron diferentes estrategias para disminuir las inequidades en los sistemas educativos nacionales, que definen el contexto en que aparecen los diferentes programas de becas estudiantiles.

El Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina La reforma educativa argentina se inició formalmente con la promulgación de la Ley Federal de Educación en 1993 que reestructuró el sistema educativo, extendiendo la obligatoriedad escolar a 10 años. Además de proponer la renovación de los contenidos curriculares, fomentó la institucionalización de un sistema nacional de evaluación de la calidad de la enseñanza y un aumento de la inversión en educación. En materia de equidad, definió políticas destinadas a compensar las diferencias socio-económicas entre las distintas regiones y al interior de cada una de ellas, dando lugar al llamado Plan Social Educativo. Dicho Plan se estructuró en torno a cinco áreas prioritarias: 1) ampliar la oferta educativa para los niveles obligatorios; 2) consolidar las 6.

7.

La información proviene de CEPAL (2003). Para Argentina, sólo se dispone de información en las áreas urbanas constatándose una tasa de deserción de 17,14% en 2002 y una concentración del abandono escolar al finalizar el ciclo primario: 6,7%. Sobre este aspecto, ver Espínola y León (2002).

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condiciones básicas para el desarrollo de actividades pedagógicas; 3) fortalecer las capacidades profesionales de los docentes; 4) apoyar a las familias en el esfuerzo que implica la escolarización de sus hijos; y 5) promover una fuerte descentralización de las iniciativas a nivel regional y local. El Plan estuvo inicialmente integrado por dos programas: Mejor Educación Para Todos, destinado a los sectores más desfavorecidos (población aborigen, niños con necesidades especiales, escuela rural) y Mejoramiento de la Infraestructura Escolar. En 1997 se le incorporó el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE), como la principal acción para favorecer las condiciones que hacen posible la permanencia de los adolescentes en el sistema, compensando las carencias socioeconómicas que inciden en el desempeño escolar y el abandono temprano de la escuela. El Programa Nacional de Becas Estudiantiles inició sus operaciones con cobertura nacional atendiendo a estudiantes de los primeros años de la escuela media (dos últimos años del tercer ciclo de la Educación General Básica-EGB) y de los tres del polimodal8. El Programa se desarrolló en un primer momento en un número reducido de escuelas, ampliando progresivamente su cobertura hasta cubrir las 24 jurisdicciones del país. Al igual que en Brasil, se implementaron experiencias locales que introdujeron algunas modificaciones. En 1998 la Provincia de Buenos Aires estableció un programa de becas dirigido a alumnos del nivel polimodal, con el objeto de lograr la consolidación y progresiva obligatoriedad del mismo. Dicho programa fue puesto en marcha en 1999, aunque posteriormente, en el año 2000 y en el 2001, redujo considerablemente sus aportes y cobertura como consecuencia de la crisis fiscal del estado provincial. Por su parte, la Secretaría de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estableció en 2001 un programa dirigido a estudiantes de 1º y 2º año del nivel medio. A partir de 2002 la demanda de becas es atendida en la Provincia de Buenos Aires por PNBE, y en el caso de la Ciudad de Buenos Aires por PNBE y recursos propios.

Bolsa Escola en Brasil En 1996 se aprobó en Brasil la nueva Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional que reorganizó el sistema educativo en los siguientes niveles: educación fundamental o básica (0 a 6 años), enseñanza fundamental (7 a 14 años, de carácter obligatorio), enseñanza media (15 a 17 años) y educación superior; definió además las obligaciones y responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en la educación9. Ese mismo año, la Enmienda Constitucional delegó la responsabilidad por la educación fundamental o primaria en los estados y municipios, sumándose al proceso de descentralización adoptado por la nueva Constitución de 1998. Esta Constitución otorgó mayor autonomía político-administrativa a los niveles regionales, demandando un aumento de responsabilidad y disponibilidad de recursos a los gobiernos estatales y municipales para la provisión de servicios sociales básicos. En estas circunstancias, se desarrollaron nuevos programas, proyectos y reformas curriculares con el fin de universalizar el acceso y mejorar la calidad de la educación en el país. Ellos prestaron especial atención a la magnitud de la pobreza y al agudo déficit educacional existente en Brasil, y pusieron en duda las fórmulas tradicionales de políticas sociales. Como resultado de lo anterior, se abrieron espacios a iniciativas locales innovadoras y experimentales.

8.

9.

El sistema educativo argentino incluye 9 años de Educación General Básica, organizados en 3 ciclos, cada uno de 3 años de duración (Primer ciclo: estudiantes de 6 a 8 años de edad; segundo ciclo: de 9 a 11 años y tercer ciclo: de 12 a 14 años de edad). El nivel siguiente es la educación polimodal, de 3 años de duración. El sistema educativo en Brasil contempla los siguientes niveles: educación infantil (Educação Infantil), enseñanza fundamental (Ensino Fundamental que dura 8 años y puede comprender varios ciclos), enseñanza media (Ensino Médio) y enseñanza superior. En este trabajo la enseñanza fundamental se denomina fundamental o primaria indistintamente.

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En este contexto se organizaron en 1995 dos programas de distribución de ingresos, uno en el Estado de Campinas y otro en el Distrito Federal (DF). El primero formó parte de la red de asistencia social y el segundo, conocido como Bolsa Escola (BE), fue concebido como un programa educacional. Hacia 1998, el Programa en el DF atendía cerca de 80% de la población objeto potencial, constituyéndose en la primera iniciativa social en Brasil que lograba una cobertura y tamaño suficiente como para generar un impacto real sobre la población en extrema pobreza. Dados sus resultados satisfactorios y su reducido costo operacional, la versión de Bolsa Escola en el Distrito Federal se transformó en una suerte de modelo en el país. El Ministro de Educación lanzó en 1998 un Programa de Garantía de Renta Mínima vinculado a la educación, con focalización geográfica: los municipios con niveles de desarrollo inferiores a los promedios estaduales trabajarían en asociación con el gobierno federal, el que financiaría la mitad de los costos del programa de becas. A fines de 1999, más de quinientas mil familias en un quinto de los municipios del país participaban en alrededor de sesenta versiones locales del programa, que intentaban fomentar la terminación de la enseñanza primaria (los 8 años de enseñanza fundamental) entre los hijos de las familias más pobres (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Casi todos operaban a nivel municipal en zonas rurales, salvo los de Brasilia, Amazonas, Amapá y Tocantins que tenían cobertura estatal. A pesar de existir directrices para coordinar el funcionamiento de estos programas, en la práctica la mayoría de ellos se desarrolló con diversos grados de distorsión, diversidad que persiste en la actualidad y es reconocida por la nueva legislación (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, Art. 1º, Inciso 1º). En el año 2001, las acciones adoptaron cobertura nacional. Por decisión del gobierno federal se fusionaron varios programas locales de asistencia social y otras iniciativas nacionales semejantes; por ejemplo, el Fundo de Garantía da Renda Mínima pasó a ser parte de Bolsa Escola.

Programas de Becas en Chile Con el advenimiento del nuevo gobierno democrático en Chile, en 1990 se inició una reforma educativa para mejorar la calidad de los aprendizajes y la equidad en su distribución. Se desarrollaron entonces una serie de programas de mejoramiento e innovación pedagógica en los distintos niveles educativos –dentro del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Básica y Media (MECE)-, algunos de los cuales estuvieron enfocados en la equidad, tales como: P 900, Programa de Educación Rural, Programa Intercultural Bilingüe, Programas de Mejoramiento Educativo, Montegrande y Liceo para Todos. La reforma contempló además diversas acciones en el desarrollo profesional docente, el aumento en la inversión en la educación y la extensión de la jornada escolar10. Dos de los tres programas de becas existentes en Chile se originaron en políticas de equidad impulsadas por el Ministerio de Educación: la Beca Indígena (BI) y la Beca Liceo para Todos (BLPT), aunque con distintos propósitos, formas de funcionamiento y fechas de iniciación. La Beca Indígena fue creada en 1991 como derivación de una serie de compromisos políticos (acuerdo preelectoral del gobierno de la Concertación con los pueblos indígenas en Nueva Imperial, 1989). Su formulación inicial, planteada en el Decreto Supremo Nº 38 del Ministerio de Educación, consideró una cobertura geográfica parcial (Regiones I, II, VII, IX, X, XIII e Isla de Pascua en V Región), para apoyar a los jóvenes de ascendencia indígena, estudiantes en el nivel superior de educación. Al año siguiente amplió su cobertura a otros niveles educativos (básica, media, superior y formación técnica). En 1993 la iniciativa quedó reglamentada por la Ley 19.253 y el Decreto Supremo Nº 52 del Ministerio, eliminando de su competencia la formación técnica. Desde 1996 tiene cobertura 10.

El sistema educativo chileno incluye 8 años de enseñanza básica y 4 de enseñanza media.

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nacional y opera preferentemente en zonas donde existe concentración de etnias, atendiendo a estudiantes de enseñanza básica, media y superior. BI contribuye indirectamente a los logros de las políticas educativas de la última década, al atender a una población de alumnos que se ha caracterizado por su insuficiente rendimiento académico y el abandono temprano del sistema educativo. La beca BLPT, la más joven de todas, se inserta en el marco de las políticas educacionales y estrategias específicas para fortalecer la equidad en la oferta de servicios educativos a los jóvenes más pobres, expuestos a mayores riesgos de abandono del sistema sin completar sus estudios de nivel medio. Una vez finalizado el Programa MECE Media, la reforma creó en el año 2000 el Programa Liceo Para Todos. Su propósito era desarrollar mecanismos para reducir la deserción escolar en los liceos más vulnerables del país, utilizando distintas formas de organización de la enseñanza y de la atención especial a estudiantes que presentan mayor riesgo de abandono del sistema escolar en este nivel educativo. Las becas estudiantiles constituyen una de sus estrategias, cuya implementación se inició el mismo año que el programa del que forman parte, con una cobertura nacional que creció cinco veces en el primer quinquenio de funcionamiento11. El tercer programa de becas chileno, Beca Presidente de la República (BPR), funciona fuera del ámbito del sector educacional, habiendo sido creado por el Ministerio del Interior del gobierno militar en 1981 como estrategia para introducir en dicho Ministerio una dimensión social dentro de sus competencias eminentemente políticas (orden y seguridad, y coordinación política del gobierno). Tiene por objeto permitir la continuidad de estudios en educación media y superior a alumnos de escasos recursos y rendimiento académico sobresaliente. Desde el año 1990 en adelante, este Ministerio ha incorporado otros programas de ayuda social en diversas reparticiones del organismo12, los cuales le brindan la posibilidad de accionar en el ámbito social a nivel territorial. Al Programa de becas se han anexado subgrupos de beneficiarios, seleccionados con criterios específicos que responden a momentos históricos determinados y compromisos políticos particulares, representando 6% del Programa13. Desde 2003 el funcionamiento de BPR se rige por el Decreto Supremo 832, que actualizó la normativa para reglamentar todas las becas administradas por el Ministerio del Interior.

Progresa/Oportunidades en México Por su parte, en México se enfatizó la descentralización de la educación a partir de la Ley General de Educación de 1993, que estableció 9 años de escolaridad obligatoria (6 de primaria y 3 de secundaria o media básica). Las transformaciones educativas consideraron, además, la revisión de planes y programas de estudio con sus correspondientes cambios curriculares, redefinición de los procesos de actualización docente, renovación de los materiales educativos y distribución gratuita, para garantizar que todos los estudiantes de educación primaria tengan acceso a los contenidos y cambios en la gestión escolar con el objeto de fortalecer la descentralización 11.

12. 13.

Junto a las becas, existe un componente pedagógico que busca instalar nuevas formas de organización de la enseñanza en el aula y planes diseñados por cada liceo para reducir la deserción o mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos sus estudiantes. Este programa se aplica actualmente en 412 liceos del país (Marshall, 2003). Entre los programas asistenciales que se han creado en el Ministerio de Interior se encuentran las Pensiones de Gracia, el Fondo Social, el Programa Exonerados y el de Derechos Humanos. Figuran entre ellos: Beca de reparación (estudiantes hijos de victimas de violaciones a los derechos humanos reconocidas en el Informe Rettig), jóvenes estudiantes deportistas integrantes de Sub 17, estudiantes hijos de ex trabajadores del carbón, como parte de las ayudas de la reconversión laboral.

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educativa. Una prioridad en la reforma fue la expansión del sistema hacia zonas marginadas a través de las modalidades de educación indígena, cursos comunitarios y telesecundaria, así como la ampliación del apoyo compensatorio a las regiones y escuelas que enfrentan mayores rezagos y a los alumnos con más altos riesgos de abandono escolar. Los sucesivos programas nacionales de educación han destacado la equidad como uno de los principales desafíos en este sector, postulando políticas de compensación educativa para atender diferenciadamente a las poblaciones vulnerables; dichas políticas recuperan la experiencia de iniciativas compensatorias, tales como el Programa de Atención al Rezago Educativo (PARE) y el Programa de Atención al Rezago Educativo en la Educación Inicial y Básica (PAREIB), iniciados en 1991. A través de este tipo de acciones se canalizan más recursos a la población en desventaja y en riesgo de fracaso escolar, a la vez que se atiende la diversidad cultural y lingüística. En el anterior contexto, se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) que inició sus actividades en 1992 como proyecto piloto en doce estados del país. En 1998 logró cobertura nacional en áreas rurales y hacia 1999 atendía a 2,6 millones de familias, o sea 40% de las familias rurales del país; operaba en 31 estados y atendía a cerca de 20.000 localidades en 2.000 municipalidades (Rubalcava y Teruel, 2003). Concebido como un programa multisectorial, se orienta hacia la reducción de la extrema pobreza mediante la provisión de un paquete integrado de servicios de salud, educación y alimentación a las familias más pobres14. Como parte del componente educativo, realiza transferencias en efectivo a las familias en condiciones de extrema pobreza, con la condición de que sus hijos asistan a la escuela y sus integrantes acudan con regularidad a centros de salud locales, intentando así potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de desarrollo. Frente a la crisis económica de l995, y el consecuente aumento de la pobreza, el gobierno mexicano concentró los subsidios e inversiones en capital humano a través de este Programa, que pasó a llamarse Oportunidades. Actualmente forma parte de la estrategia de la política social del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y está concebido como un instrumento central para el logro de los objetivos planteados en los Planes Nacionales de Salud, Desarrollo Social y Educación15. En su nueva versión, el Programa expandió su cobertura incluyendo áreas urbanas de tamaño reducido y zonas de concentración de pobreza en grandes metrópolis; asimismo amplió la atención a jóvenes a fin de promover la terminación de estudios secundarios16. Además, en el mediano plazo, intentará crear oportunidades para que las familias más pobres puedan generar ingresos a través de accesos preferenciales a micro créditos, e impulsará mejoras habitacionales y educación de adultos (cuadro 2.1).

14.

15.

16.

Los componentes de salud y nutrición entregan a las familias aportes monetarios para alimentación y suplementos alimenticios para niños y mujeres embarazadas. Ofrece educación en ambas áreas y estimula el uso de los servicios de salud condicionando los aportes a una asistencia mínima a dichos centros. Pretende ayudar a reducir la pobreza extrema y generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres (objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social); mejorar las condiciones de salud, abatir las desigualdades en este campo (objetivos del Programa Nacional de Salud), ofrecer una educación de calidad a todos los mexicanos, e impulsar la participación social en educación (objetivos del Programa Nacional de Educación) (SEDESOL, 2003b). El sistema educativo mexicano incluye 6 grados de educación primaria y 3 grados de educación secundaria para la población de 12 a 16 años de edad. El nivel medio superior atiende a la población de 16 a 19 años de edad que ha concluido la secundaria.

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Cuadro 2.1

Año de inicio de los programas de becas e inserción en políticas nacionales

Nombre del programa/ País Programa Nacional Becas Estudiantiles Argentina Bolsa Escola Brasil

Año de inicio

Inserción en políticas nacionales

1997

Plan Social Educativo*

1995 experiencias piloto 2001 reformulación con cobertura nacional

Enmienda constitucional, descentralización educativa

Beca Presidente de la República Chile

1981

Integración grupos marginales

Beca Indígena Chile

1991

Integración grupos étnicos

Beca Liceo Para Todos Chile

2000

Reforma educativa, Programa Liceo para Todos

1992 experiencias piloto Progresa/Oportunidades México

1997 cobertura nacional

Plan Nacional de Desarrollo

2002 reformulación / expansión *

En el año 2003, el PNBE fue reformulado y pasó a depender de la Dirección Nacional de Programas Compensatorios (www.me.gov.ar/dncp/pnbe/pnbe.html)

Fuente: Elaboración propia para el estudio.

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3

Características de los programas

3.1 Problemas y objetivos abordados Todos los programas analizados en esta monografía tienen por objeto ofrecer iguales oportunidades educativas y reducir brechas de equidad en los sectores más desfavorecidos de la población, canalizando recursos directamente a las familias de bajos ingresos para, entre otros propósitos, estimular la permanencia y participación de los niños y jóvenes en el sistema escolar. De hecho, la mayoría de ellos corresponde a estrategias de focalización adoptadas por el sector educativo y son administrados por ministerios de esa área. Más aún, todos consideran a la escuela como un eslabón importante en su estrategia de implementación, reconociendo en el sistema escolar una pieza clave para distribuir beneficios sociales a la población que vive en extrema pobreza. Al analizar los objetivos de los programas seleccionados, surgen diferencias en cuanto a énfasis y estrategias. Al margen de sus fines educativos, Progresa/Oportunidades de México y Bolsa Escola de Brasil tienen una mayor vinculación con distribución de renta y erradicación de la pobreza. De hecho, el programa de desarrollo humano Oportunidades, como su nombre lo indica, es una de las principales acciones del gobierno destinada a “atender a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, con el fin de que optimicen sus capacidades y tengan acceso a nuevas oportunidades de desarrollo” (SEDESOL, 2003a, p. 15). Su propósito es erradicar factores históricos de reproducción de la pobreza relacionados con salud y nutrición, los cuales afectan también el acceso y aprovechamiento de los servicios educativos; implementa con ese propósito acciones conjuntas en salud, nutrición y educación. El componente educativo del Programa pretende impulsar la formación de niños y jóvenes, otorgando becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares en los grados de mayor deserción; promueve paralelamente la corresponsabilidad de los estudiantes y sus padres. Intenta asimismo fomentar la autosuficiencia de las familias, apoyar la transición de los jóvenes a la etapa productiva, estimular la seguridad y fortalecer el patrimonio de las familias (SEDESOL, 2003b). Por su parte, Bolsa Escola tiene por objeto aumentar el logro educativo de hijos de familias pobres en edad escolar y reducir niveles actuales y futuros de pobreza. Se trata de un programa de renta mínima asociado a educación, definido como “instrumento de participación financiera de la Unión (de Estados) en programas municipales...” (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2002, art 2º). El hecho de que sus recursos provengan del Fondo de Combate y Erradicación de la Pobreza refuerza su carácter redistributivo. Como se verá más adelante, ambos programas consideran relevante la participación de la escuela, la que recibe a los estudiantes y certifica la asistencia a clases, pero no han desarrollado estrategias pedagógicas específicas para apoyar la permanencia o mejorar los aprendizajes de estos niños en el instituto educativo (cuadro 3.1). Los restantes programas de becas tienen objetivos educativos más definidos y están abocados a promover la permanencia de grupos específicos de estudiantes en el sistema escolar. En el caso argentino, se trata de apoyar a las escuelas que presentan mayores problemas de rendimiento y retención. Algo similar ocurre con la beca LPT en Chile, que atiende a estudiantes de los liceos con mayores índices de fracaso escolar. Los apoyos de BI y PR en Chile, en cambio, están destinados a

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favorecer la finalización de estudios de alumnos con rendimiento académico destacado, expuestos al abandono escolar por su condición socio-económica familiar17.

3.2 Perfil de los beneficiarios Los beneficiarios de los programas de becas seleccionados son niños y jóvenes, hijos de familias en situación de extrema pobreza, que realizan sus estudios en establecimientos públicos y cursan distintos niveles de enseñanza, excluyendo el pre-escolar. Se trata, en general, de estudiantes que están expuestos a un mayor riesgo de repetición, extraedad y abandono del sistema escolar, cuya edad se especifica ocasionalmente como requisito para obtener la beca. Solo en casos excepcionales -BPR y BI- exigen que sean alumnos que presentan un rendimiento académico considerado sobresaliente. Dependiendo de la vinculación o no con políticas educativas específicas y con situaciones de contexto que condicionaron su formulación, los programas de becas benefician a estudiantes de diferentes niveles educativos. Así por ejemplo, PNBE en Argentina y BLPT en Chile, ambos instrumentos de estrategias educativas más amplias (extensión de la escolaridad obligatoria en el primer país y atención de la deserción escolar del nivel medio en el segundo), apoyan a jóvenes de enseñanza media: alumnos de los dos últimos grados del nuevo ciclo EGB3 y del polimodal en el primer caso, los cuatro grados de enseñanza media en el segundo18. BE de Brasil también apoya a estudiantes de un nivel educativo particular, centrando su acción en los alumnos de enseñanza fundamental o primaria, en concordancia con el énfasis otorgado a este nivel por la política educativa nacional. Según se detalla en el cuadro 3.1, otros programas distribuyen sus aportes financieros en forma más diversificada, atendiendo varios niveles en forma simultánea con el objeto de contribuir a una mayor equidad de los sistemas educativos. En Chile, BPR distribuye becas entre estudiantes de enseñanza media y alumnos de educación superior. Por su parte, Oportunidades en México entrega apoyos económicos a familias con hijos que cursan entre 3º grado de primaria y 3º de media superior. El único que entrega recursos en todos los niveles educativos es BI de Chile, que distribuye becas entre alumnos de enseñanza básica, media y superior. Como se verá más adelante, el hecho de concentrar la acción en un nivel educativo determinado o cubrir varios de ellos simultáneamente no está relacionado con aspectos presupuestarios.

17.

18.

BPR y BI exigen un promedio de notas mínimo para postularse. En el caso de BPR, en enseñanza media: 6,0; en educación superior: 5,0. En el caso de BI, los rendimientos exigidos son 5,0 para alumnos de básica y media; y 4,5 para estudiantes de enseñanza superior. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, los beneficios se distribuyen entre estudiantes de 1º, 2º, y 3º año del polimodal, que tienen carácter de obligatorios. En la Capital Federal, en cambio, se atendió en 2001 a estudiantes de 1º y 2º año de nivel medio, ampliándose al 3º del mismo nivel en 2002. Actualmente se está iniciando la incorporación de beneficiarios adultos inscritos en Centros Educativos de Nivel Secundario así como también en todas las escuelas artísticas de su jurisdicción y seis nuevas escuelas de reingreso.

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Cuadro 3.1

Objetivos de los programas de becas y perfil de la población beneficiaria Objetivos

Programa PNBE

Favorecer la permanencia de jóvenes de escasos recursos en el sistema escolar Aumentar el logro educativo de hijos de familias pobres en edad escolar

BE

Reducir niveles actuales y futuros de pobreza BPR

Favorecer la terminación de estudios de jóvenes con rendimiento escolar destacado

BI

Favorecer la terminación de estudios de niños y jóvenes de ascendencia indígena con rendimiento escolar destacado

BLPT

Oportunidades

Reducir la deserción escolar de jóvenes de escasos recursos y alto riesgo de abandono de sus estudios

Nivel educacional atendido

Población objeto

8º y 9º EGB polimodal o equivalente

Estudiantes pobres de 13 a 19 años de edad

1º a 8º enseñanza fundamental o básica

Familias pobres con hijos de 6 a 15 años de edad, matriculados en enseñanza fundamental/básica

Media Superior

Estudiantes pobres con rendimiento escolar sobresaliente (media: 6,0; superior: 5,0)

Básica Media Superior

Media

Mejorar las condiciones de salud, nutrición y educación de las familias pobres.

3º a 6º primaria

Reducir niveles actuales y futuros de pobreza.

1º a 3º media superior

1º a 3º secundaria

Estudiantes pobres con rendimiento escolar sobresaliente (básica y media: 5,0; superior: 4,5)

Estudiantes pobres con alto riesgo deserción

Estudiantes pobres inscritos en la escuela (primaria y secundaria: menores de 18 años; media superior: menores de 21 años)

Fuente: Elaboración propia para el estudio.

3.3 Cobertura y costos Cobertura Todos los programas seleccionados tienen cobertura nacional, aunque algunos se hayan iniciado como proyecto piloto en áreas más restringidas (Oportunidades de México, BE de Brasil y BI de Chile). La cobertura de los programas de becas y el aumento de la cantidad de beneficiarios son indicadores de la creciente importancia asignada a esta estrategia de apoyo a las familias pobres y a la educación por parte de los gobiernos, y del compromiso de los escasos recursos en los respectivos países. En Argentina, el Programa se ejecuta actualmente en las 24 jurisdicciones del país a través de 5.997 escuelas públicas de gestión estatal, organizadas en 55 circuitos. (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004c). Las becas están programadas para beneficiar a 350.000 alumnos de los últimos grados de la EGB y del polimodal o sus equivalentes, en 5.871 escuelas, urbanas y rurales (41% de las escuelas de EGB3 y polimodal). En sus inicios alcanzó solo a 38.141 estudiantes y 550 unidades escolares, experimentando una considerable expansión en 2002, año en que

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triplicó el número de becados, beneficiando a 327.055 estudiantes de 8º y 9º EGB, polimodal/ equivalentes (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2003)19. El Programa BE de Brasil, iniciado de modo experimental en algunos estados del país, benefició en el año 2003 a algo más de 5,7 millones de familias y 8,3 millones de estudiantes de enseñanza fundamental o primaria, siendo implementado en 99% de los municipios brasileños (Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, 2004)20. La principal expansión del Programa tuvo lugar en 2001 cuando el gobierno federal lo transformó en programa nacional. Es de señalar, sin embargo, que su popularidad fue previa y surgió de adhesiones espontáneas de los municipios al modelo experimentado en el DF y Campinas. Su meta en el período 2001-2006 es atender a un total de 5,8 millones de familias y unos 11 millones de niños entre 6 y 15 años, quienes representan un tercio de los niños en ese nivel. El Programa Oportunidades, a través de sus tres componentes, llega a 4,2 millones de familias, es decir 21 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza extrema. Se extiende a 70.450 localidades del 95% de los municipios en los 31 estados del país, la mayor parte de las cuales (96%) se ubican en zonas rurales. En los últimos dos años, la cobertura del Programa aumentó en 71%. Su componente educativo atendió a 4,4 millones de niños en el período 2002-2003, la gran mayoría de los cuales (59%) estudiaban primaria. Los becados en secundaria representaron casi un tercio (30%) y en media superior se acercaban a 10%. En términos de unidades escolares participantes, totalizaron 103.789: casi dos tercios eran escuelas primarias, cerca de un quinto eran secundarias y 6% correspondían al nivel medio superior (SEDESOL, 2003a). Entre los programas chilenos, el de mayor tamaño es Beca Presidente de la República, que tiene cobertura nacional desde sus inicios en la década de los ochenta. En el año 2003 distribuyó en toda las comunas del país un total de 40.694 becas para estudiantes de enseñaza media y superior, más de la mitad de las cuales (58%) corresponden a alumnos de nivel medio. Entre los años 1995 y 1998 experimentó un considerable crecimiento, duplicando su cobertura (Ministerio de Hacienda, 1999). El Programa Becas Indígenas, por su parte, asignó 28.301 becas en 2003, beneficiando mayoritariamente a alumnos de enseñanza básica (57%). Casi un tercio de esos subsidios (32%) fueron distribuidos entre estudiantes de nivel medio y 12% entre integrantes de educación superior. Este Programa inició sus actividades con un reducido número de becas (300 en 1991), registrando una importante expansión en 1998, año en que duplicó el número de beneficiarios y el presupuesto asignado (Ministerio de Educación, 2004c). El programa de menor tamaño es BLPT, el cual comenzó a implementarse en 2000, distribuyendo 3.125 becas a estudiantes de enseñanza media de 424 liceos y expandió progresivamente su cobertura hasta llegar a 13.000 becados en 2003. El cuadro 3.2 presenta un resumen de la situación observada en cada programa.

19. 20.

En 2004 se distribuyeron 8.000 en la Capital Federal y 360.000 en la Provincia de Buenos Aires, según estadísticas proporcionadas por PNBE. En promedio el programa atiende 1,5 niños por familia, ya que se excluyen los hijos menores de 6 años y mayores de 15.

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Cuadro 3.2

Cobertura de los programas de becas, 2003

Nombre del programa (Año)

Familias

Estudiantes

Establecimientos escolares

Programa Nacional Becas Estudiantiles (2002)

Sin información

327.055 en 8º y 9º EGB, Polimodal/equivalentes

5.601

Bolsa Escola (2002/2003)

5.705.165

8.289.930 Fundamental o básica

Sin información

Beca Presidente de la República (2003)

40.694 Sin información

23.510 Media 17.184 Superior

Sin información

28.301 Beca Indígena (2003)

Sin información

Beca Liceo Para Todos (2003)

Sin información

Progresa/ Oportunidades (2002- 2003)

15.853 Básica 8.942 Media 3.506 Superior 13.000 Media

Sin información

424

4.355.927 4.240.000

2.588.587 Primaria 1.330.589 Secundaria 436.751 Media Superior

103.789

Nota: Los datos corresponden a las cifras disponibles más recientes Fuentes: Argentina: www.me.gov.ar/dnpc/becas/uen.htm (marzo 2004) Brasil: www.educacao.gov.br/bolsaescola/estrut/serv/resultado/default.asp (noviembre 2003) Chile: Beca Presidente de la República: estadísticas del Programa elaboradas por solicitud del estudio. Beca Liceo para Todos: Estadísticas proporcionadas por la Dirección del Programa. Beca Indígena: Ministerio de Educación (s/f). México: SEDESOL, 2003a.

Costos y financiamiento Coincidiendo con sus mayores tamaños en términos de cobertura, los programas de becas desarrollados en Brasil y en México –considerando solo el componente educativo de este último21– resultan también los mayores en términos presupuestarios, insumiendo US$1.066,7 y 680,0 millones respectivamente. Los más pequeños, BI y BLPT, manejan un presupuesto de US$6,0 millones el primero y 2,8 el segundo. No obstante, todos ellos representan proporciones muy bajas del Ingreso Nacional Bruto, las que resultan inferiores al 0,2% (cuadro 3.3)22.

21. 22.

El presupuesto del componente educativo de Oportunidades constituye casi la mitad (49%) del programa total. Las cifras de PNBE no incluyen los aportes que realizan las jurisdicciones para incrementar la cobertura. A modo de ejemplo es posible indicar que la Capital Federal destinó más de un millón de dólares para financiar 8.000 becas adicionales (cifras proporcionadas por los encargados del programa). Tampoco se incluyen los recursos complementarios en las provincias por falta de información.

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La información disponible para comparar los presupuestos de los programas de becas con los gastos públicos en educación, indica que estos constituyen proporciones muy reducidas de los recursos públicos destinados al sector. El componente educativo de Oportunidades es el programa que representa una mayor proporción (4,3% en 2003). En Brasil, el presupuesto del BE representó 2,5% del gasto en educación en el año 2001. En Argentina y Chile, en cambio, los porcentajes son inferiores a 1% (0,36 % para PNBE y 0,1% en BLPT). Referido al gasto social nacional, el presupuesto del componente educativo de Oportunidades representó 1,6% en 2003. En Argentina, el otro país para el cual se dispone de información, alcanzó a 0,25%. Un aspecto adicional que llama la atención al observar los presupuestos de los programas de becas analizados se refiere a la diferenciación de ítems destinados a textos y útiles escolares: en Argentina y México constituyen respectivamente 22,4 y 7,9% del presupuesto total de los mismos. El único caso que contempla recursos para acciones pedagógicas específicas es PNBE de Argentina, que destina un 3,2% de su presupuesto a los Proyectos Institucionales de Retención (PIR) como se explica en el ítem 3.6. Los programas de becas de Brasil y Chile operan exclusivamente con recursos fiscales. En el primer caso, la mitad de ellos provienen del Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, creado en 2000. En cambio, México y Argentina complementan los recursos nacionales con aportes internacionales provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el caso de México, estos fondos están destinados principalmente a la expansión en curso del Programa a zonas urbanas, y a la consolidación o ampliación de cobertura en zonas rurales. Argentina dispone de un préstamo del mismo organismo desde el año 2002 cuyos recursos se destinan a cubrir la totalidad de los gastos en textos, PIR y algunos déficit para actualizar pagos de becas. Financian asimismo el 42% de las becas estudiantiles, complementando los recursos fiscales asignados a PNBE.

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Cuadro 3.3

Comparación de los programas de becas según presupuestos y porcentaje de gastos en educación y otros sectores sociales 2003

Nombre del programa/ Año Programa Nacional Becas Estudiantiles 2003

Presupuesto total (en millones US$)

% Ingreso nacional bruto

% Gasto educación

64,8 0,36

becas 48,3 textos 14,5 PIR 2,1

0,04

Bolsa Escola 2001

680,0

0,15

2,5

Beca Presidente de la República 2003

17,4

0,03

No corresponde

Beca Indígena 2003

6,0

0,01

0,2

Beca Liceo Para Todos 2003

Progresa/Oportunidad (componente educativo) 2003

Otras referencias

2,8

0,004

(2002)

0,1

49,5% del presupuesto Programa Liceo Para Todos 49% del presupuesto total Oportunidades

1.066,7 becas 982,7 útiles esc 84,0

50% Fondo erradicación pobreza

0,17

4,3

37% presupuesto SEDESOL programas contra pobreza

Nota: Los datos corresponden a las cifras disponibles más recientes Fuente: Elaboración propia para el estudio, utilizando los siguientes datos: a) Presupuesto programas: Argentina : cifras entregadas por el Programa de Becas en entrevista a Virginia Vazquez, Coordinadora Nacional, Buenos Aires, 22 junio 2004. Chile: BLPT: estadísticas proporcionadas por M. Teresa Marshall, Coordinadora, marzo 2004; BPR : estadísticas elaboradas por el Programa y proporcionadas por Margarita Gutierrez, Coordinadora, 24 marzo 2004; BI: documentos internos del programa aportados en entrevista a Carolina Huenchullan, Coordinadora, 29 marzo 2004. Brasil: Jornal, Ministerio de Educación de Brasil, agosto 2001; www.mec.gov.br/home/bolsaesc/default.shtm (noviembre 2002) México – Oportunidades: SEDESOL, 2003a; estadísticas CONAFE; Parker, 2004. b) Ingreso Nacional Bruto: World Bank, 2004. c) Gasto en Educación: Argentina: Gasto en educación consolidado 2002: datos del Ministerio de Educación, Cultura y Tecnología, proporcionados por el Programa de Becas en entrevista a Virginia Vazquez, Coordinadora, 22 junio 2004. Brasil: Morley y Coady, 2003. Chile: Calculado sobre el presupuesto del Ministerio de Educación en www.dipres.cl/presupuesto/ley-003.asp México: Cifras estimadas al cierre del ejercicio en www.planeación-unam.mx/ boletin/doctos-03/indicadores-3-1. pdf

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3.4 Organización y gestión Unidades ejecutoras Los programas de becas analizados presentan diversas formas de organización y gestión. Si bien todos se ubican en las estructuras administrativas de secretarías de estado, no todos lo hacen en ministerios del área social. Cuatro de ellos operan a través del Ministerio de Educación (BI, BLPT, PNBE y BE) y Oportunidades lo hace a través de la Secretaría de Desarrollo Social. BPR de Chile, en cambio, está bajo la égida de un ministerio de carácter político, el Ministerio del Interior. Dentro de dichos ministerios, los programas han adoptado diversas modalidades de gestión. Algunos cuentan con secretarías ejecutivas de relativa autonomía, en tanto otros están adscritos a estructuras internas de programas educativos focalizados específicos. Entre los que funcionan en el Ministerio de Educación, los programas de becas en Argentina y Brasil están a cargo de la Unidad Ejecutora Nacional del Programa y la Secretaria do Programa Nacional de Bolsa Escola, respectivamente. En cambio, en Chile, BI se ejecuta desde el Programa Intercultural Bilingüe, sin que esto signifique una articulación interna entre ambos programas, ya que comparten solamente la tarea de atender a la población estudiantil étnica. De manera similar, la beca LPT es operada por el programa del mismo nombre, pero existiendo, como se verá más adelante, complementariedad entre ambos. El programa mexicano y BPR en Chile, están adscritos a secretarías de estado del área social y política, respectivamente. Oportunidades se implementa a través de la acción coordinada de la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación Pública y el Instituto Mexicano de Seguro Social; se trata de una tarea conjunta que responde al carácter integral de las acciones del Programa. La beca BPR en Chile, por su parte, es administrada por el Ministerio del Interior. Ambos programas funcionan a través de unidades ejecutivas especiales: Oportunidades es ejecutado por la Coordinación Nacional del Programa y el componente educativo es llevado a la práctica con la colaboración del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). En el caso chileno, la responsabilidad recae en la secretaría ejecutiva del Programa. En ambos casos el titular es nombrado por el Presidente de la República.

Actores participantes y sus roles Las unidades ejecutoras nacionales coordinan y facilitan la implementación de los programas de becas, velando por el cumplimiento de los criterios establecidos en disposiciones legales de nivel nacional o normativas ministeriales; estas se expresan generalmente en manuales o reglamentaciones operativas que traducen los criterios generales en procedimientos prácticos. Su tarea principal es vigilar la correcta aplicación de los instrumentos diseñados para la selección de becados y el ordenamiento de postulantes, según los puntajes obtenidos. En algunos casos -BLPT, PNBE, BI- las unidades ejecutoras asignan las becas sobre la base de la información remitida por los niveles regionales, o bien proponen la nómina de beneficiarios a instancias administrativas superiores. Entre sus responsabilidades también figura la asistencia técnica a los mencionados niveles regionales y la evaluación interna de los procedimientos aplicados. La labor de las unidades ejecutoras es supervisada generalmente por consejos nacionales o regionales que velan por el cumplimiento de las normas establecidas. La dirección y seguimiento de Oportunidades es apoyada por un consejo integrado por los titulares de las secretarías involucradas

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en su operación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el que a su vez es asesorado por un comité técnico, esquema que se reproduce a nivel regional23. La beca BPR en Chile, por su parte, depende de un consejo nacional que es la autoridad máxima del Programa y está integrado por cinco miembros nombrados por el Presidente de la República. Le corresponde aprobar requisitos y procedimientos, conceder las becas y resolver aspectos específicos. A nivel local, existen consejos regionales, integrados por representantes locales de las secretarías de estado involucradas (Interior y Educación); dichos consejos son los encargados de la preselección y supervisión del proceso de postulación de los candidatos. En Brasil, cada región administrativa forma una comisión local. En el caso del DF, estaba integrada por representantes de la División Regional de Enseñanza del Centro de Desarrollo Social y de la entidad popular designada por la comunidad para divulgación del Programa, acompañamiento de su operación y orientación a las familias. Los niveles regionales y locales desempeñan un rol activo en la administración de los programas de becas analizados. En general, tienen a su cargo la coordinación de los procesos de difusión, la inscripción de postulaciones y la preselección de beneficiarios; colaboran además con la tarea de fiscalización de la unidad ejecutora acerca del cumplimiento de las normas operativas. Les corresponde, asimismo, canalizar hacia las unidades ejecutoras la información necesaria para controlar el cumplimiento de los requisitos exigidos por las becas. La forma en que se implementan las funciones en este nivel de gestión no se ajusta a patrones comunes. En Argentina, por ejemplo, la autoridad educativa de cada provincia designa una unidad ejecutora jurisdiccional, encargada de identificar las escuelas que se califican para participar en el Programa de acuerdo con los criterios definidos por la unidad ejecutora nacional; se ocupa también de agrupar los establecimientos seleccionados estableciendo “circuitos” -unidades geográficas de gestión- definidos en función de proximidad y facilidades de comunicación. Dichos circuitos están integrados por una escuela cabecera y varias escuelas de origen, reunidas para facilitar la obtención, procesamiento y circulación de información entre los becados, y entre el nivel regional y el nacional. Para la gestión del Programa a nivel de los circuitos, se constituyen equipos de trabajo en los que participa el Director de escuela cabecera junto a otros técnicos, quienes coordinan el trabajo de los encuestadores y operadores administrativos. En Chile, por su parte, las secretarías regionales de los ministerios de educación y las direcciones provinciales de educación respectivas organizan y coordinan los procesos de postulación y preselección en al caso de la Beca Indígena. Respecto de BPR, las intendencias y gobernaciones provinciales desempeñan tareas semejantes; dichas instancias proponen listas de estudiantes preseleccionados a las unidades ejecutoras de los programas. En el caso de la beca LPT, la selección, por parte del Ministerio de Educación, del conjunto de establecimientos que participan en el Programa del mismo nombre y la participación activa de ellos en la elección de los becados reemplazan la intervención de otras entidades regionales y locales. Los municipios desempeñan un rol crucial en la mayoría de los programas de becas. Exceptuando los casos de Argentina y BLTP de Chile, que operan a través de las unidades educativas, se trata del nivel de gestión que informa sobre plazos y condiciones de las becas y recoge la información básica para establecer la situación socio-económica de las familias, requisito fundamental para la participación en todos los programas. Así sucede con BPR y BI en Chile, en los cuales los 23.

CONAFE colabora facilitando el flujo de información entre la SEP y otros organismos del gobierno federal. Además, coordina y facilita la comunicación con las secretarías estatales e institutos de educación a fin de apoyar y orientar la operación del programa.

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informes sociales de las familias de los postulantes deben ser emitidos por asistentes sociales de su dependencia. Esto los trasforma en un primer filtro decisivo para el acceso a los beneficios e impone exigencias laborales no siempre posibles de cumplir por parte de los profesionales disponibles en los municipios. En el Programa BE de Brasil, el rol de los municipios adquiere una característica especial, la cual concuerda con el estímulo a la participación local introducido por la Enmienda Constitucional de 1996 que delegó en los estados y municipalidades la responsabilidad sobre la enseñanza fundamental. Aunque el gobierno federal provee la totalidad de los recursos para BE, corresponde a los municipios solicitar la incorporación al Programa e instituirlo mediante una ley municipal, sin que les sea exigida una contrapartida financiera. Al margen de su tarea de registro de familias en el catastro y de la selección de las beneficiarias, los municipios operan con mayor autonomía: nombran un órgano responsable del Programa, crean un consejo de control social, promueven actividades socio-educativas en las escuelas y controlan la asistencia escolar de los niños beneficiarios. Asimismo varía la formalización de las relaciones entre los niveles central y local. Solo en Argentina y Brasil se firman convenios con la máxima autoridad educativa de la jurisdicción (acta de constitución del circuito y compromiso de las escuelas PNBE en el primer país, y términos de adhesión entre el gobierno federal y el municipio interesado en participar en BE, en el segundo). En el caso mexicano se establece un compromiso de corresponsabilidades con la familia cuando se les comunican los beneficios y obligaciones de su participación. Para los restantes programas de becas, las obligaciones entre las partes se expresan tácitamente en los manuales de operación, sin que medie entre ellas una relación contractual.

Rol de las escuelas Pese al interés de todos los programas de becas por favorecer la permanencia de hijos de familias de bajos recursos en el sistema educativo, el rol desempeñado en la gestión por las unidades educativas es variado en los distintos programas y secundario en muchos de ellos. Por lo general, la escuela se limita a entregar antecedentes académicos de los alumnos postulantes cuando se beneficia a candidatos de excelencia académica (BI y BPR de Chile); también debe informar sobre el comportamiento educacional de los becados a lo largo del año: nivel de asistencia a clases (Brasil y México) o promedio de notas (BI, BPR), así como la aprobación de grados. Se trata de requisitos exigidos habitualmente para la continuidad de la beca. Los profesores y administradores educacionales apoyan en general a los gobiernos locales en el monitoreo de todos los programas de beca. No obstante, son excepcionales los casos en que la unidad educativa adquiere un mayor nivel de participación. Uno de ellos es el PNBE, donde la escuela es la vía de contacto con los destinatarios y el espacio de ejecución de las acciones integrales del Programa, correspondiéndole convocar a todos los postulantes que reúnen los requisitos y realizar la entrevista individual al adulto responsable del alumno solicitante (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004c). La escuela cabecera del respectivo circuito coordina la recepción y distribución de documentos relacionados con la inscripción de los postulantes, efectúa los procesamientos informáticos pertinentes y actúa como enlace entre las escuelas de su circuito y la ejecución regional del Programa. Otro caso en el que la unidad educativa tiene una participación significativa en la gestión del programa es BLPT de Chile, donde el liceo es el encargado de seleccionar a los beneficiarios de la beca, por ser considerado como el mejor conocedor de la historia escolar de los alumnos y sus riesgos de abandono del sistema. A pesar de la situación anterior, informes sobre el Programa BE en Brasil (World Bank, 2000) destacan la importancia de las instituciones de enseñanza y los docentes para su éxito. La

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conducta de los educadores y su compromiso con el Programa son considerados decisivos para que los niños se interesen por los estudios y por el propio ambiente escolar.

Participación social Parece evidente que la aceptación y apoyo comunitario y familiar a los programas de becas son factores cruciales para lograr que éstos alcancen sus objetivos: fomentar la permanencia en la escuela y su aprovechamiento. Los estudiantes requieren que sus familias valoren la educación, estimulen su asistencia a clases y los ayuden a destinar tiempo a los estudios para poder cumplir así con los requisitos del beneficio. No obstante, pocos programas de becas contemplan mecanismos específicos de participación social de las comunidades, familias y otros sectores no involucrados en la ejecución de los mismos. Su participación está prevista, más bien, en instancias de control social dirigidas a monitorear el acceso de beneficiarios, la asignación de recursos y los pagos realizados. Solo en el caso de México se prevén acciones para que la comunidad apoye la labor de las unidades ejecutoras. Los beneficiarios pueden integrar los comités de promoción comunitaria, encargados de orientar a las titulares sobre sus corresponsabilidades y el uso de los beneficios del Programa. Hasta 2001, en las zonas rurales, durante los eventos de incorporación de las titulares beneficiarias, se elegía una promotora comunitaria cuya participación era voluntaria. A partir del 2002, se seleccionan dos representantes, una para salud y otra para educación, destinadas a formar parte de dichos comités (Hernández, 2003; SEDESOL, 2003d) Las disposiciones de las reglas de operación 2003 establecen, además, la participación de las comunidades beneficiadas por el Programa en la ratificación de la selección de familias. En Brasil, la naturaleza descentralizada del Programa ofrece diversos espacios para la cooperación a nivel local, aunque en cuanto a las familias su intervención es voluntaria, ya que no existen mecanismos especiales para su colaboración en la gestión. Solo se les pide completar y firmar los términos de adhesión, a fin de respaldar la responsabilidad legal por la información entregada y fortalecer su compromiso con el Programa (Denes, 2003). La participación social se canaliza a través de consejos de control social que el reglamento exige a los municipios, indicando que al menos la mitad de sus integrantes sean representantes de la sociedad, carentes de vínculos con la administración municipal. Su función es avalar y controlar el desarrollo de las acciones a nivel municipal, aprobar el catastro de familias seleccionadas, y verificar registros de asistencia escolar que se envían trimestralmente a la Secretaría Nacional (Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, 2004; Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, art. 8º). En Argentina, la comunidad puede participar realizando sugerencias, solicitando información adicional o presentando reclamos ante los actores responsables del Programa en todas las etapas de su ejecución. La unidad ejecutora nacional consolida un registro único de reclamos/ sugerencias para interiorizarse de los contenidos, frecuencias y procedencias, y tomar medidas cuando considera pertinente (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004d). En el caso de las Becas Indígenas en Chile, una evaluación del Programa señala que los espacios de participación social contemplados en sus inicios, destinados a incorporar a las organizaciones de las etnias en la gestión, se han ido reduciendo a través del tiempo. Actualmente el sector está representado por tres dirigentes indígenas que participan en la comisión seleccionadora; asimismo, la Comisión Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) colabora en la entrega de materiales de postulación y en la difusión del Programa en organizaciones y comunidades indígenas (Universidad

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de Chile, 2002)24. La reducida participación de las familias se vio traducida en que muchas no conocían con claridad, en 1996, cuál era el objetivo de la beca y la razón por la que habían sido seleccionadas, considerando que la “merecían” por el hecho de ser pobres, sin relacionarla con su condición étnica (Huenchuán, s/f).

Ventajas y desventajas de la gestión descentralizada Los programas que operan en forma descentralizada tienen la ventaja de contactar a sus potenciales beneficiarios en las regiones de origen o estudio a través de personal local que conoce mejor las características de cada región, posibilitando una adecuada evaluación técnica de antecedentes. Al intervenir numerosos agentes e instituciones se fortalece la capacidad de realizar una extensa difusión de los programas y se alivia la labor de las unidades ejecutoras. Asimismo, los costos y gastos de estos procesos son absorbidos territorialmente. No obstante, esta forma de trabajo genera dificultades, especialmente en lo referido a monitoreos y evaluaciones de los procesos involucrados. La administración descentralizada implica el funcionamiento paralelo de subsistemas regionales y locales, que pueden generar criterios propios en la evaluación de postulaciones y otros aspectos del proceso. Aunque existen manuales y normas de operación, es difícil evitar cierto margen de apreciación subjetiva de los antecedentes. Por otro lado, los programas dependen del personal y de la organización interna de las instancias locales que pueden verse enfrentadas a tareas ejecutivas más urgentes, postergando sus funciones relacionadas con los programas de becas (cuadro 3.4).

24.

En un primer período (1991-1993), diversas ONGs y la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) participaban en todas las etapas de ejecución del programa difundiendo información y certificando la pertenencia étnica. En la selección de becados intervenía la Comisión Regional de Educación Indígena (CREDI). A partir de 1994, con la transformación del CEPI en CONADI, aumentó el protagonismo del Ministerio en la administración del programa, excluyéndose, de la documentación de postulación, las cartas de certificación de calidad de indígena y las cartas de patrocinio. Los informes sociales solo pueden ser emitidos por asistentes sociales de los municipios, liberando de esta tarea a diferentes ONGs y a la Comisión Regional de Educación Indígena, quienes además fueron excluidas de la comisión seleccionadora. Con esto se redujo la participación de organizaciones indígenas en los procesos de difusión, postulación y selección (Universidad de Chile, 2002).

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Términos de adhesión del municipio

Informa asistencia de los becados Consejos de control social

Acta constitución del circuito Compromiso de las escuelas PNBE

Aplica entrevistas e informa asistencia/ rendimiento de los becados

Sugerencias y reclamos

Relación nivel central y local

Rol de la escuela

Participación social

Fuente: Elaboración propia para el estudio.

Municipios/ Consejos de control social

Autoridades provinciales y circuitos de escuelas

No se especifica

Entrega antecedentes académicos de los estudiantes

Entrega antecedentes académicos de los estudiantes No se especifica

No se formaliza

Municipios/ ONG indígenas

No se formaliza

Consejos regionales/ municipios

Programa Intercultural Bilingüe

Secretaría Ejecutiva/ Consejo Nacional

Secretaria do Programa Nacional

Unidad Ejecutora Nacional

Unidad ejecutora

Apoyos regionales

Ministerio de Educación

Beca Indígena

Ministerio del Interior

Presidente de la República

Ministerio de Educación

Bolsa Escola

Ministerio de Educación

Programa Nacional Becas Estudiantiles

No se especifica

Selecciona becados y decide continuidad

No se formaliza

Secretarías regionales de educación y establecimientos

Programa Liceo para Todos

Ministerio de Educación

Liceo Para Todos

Aspectos relacionados con la organización y gestión de los programas de becas

Dependencia

Organización y Gestión

Cuadro 3.4

Comités de promoción comunitaria

Informa asistencia de los becados

Compromiso de corresponsabilidades con la familia

Comité técnico regional

Coordinación Nacional del Programa, CONAFE (componente educativo) y Consejo Nacional

Secretaría de Desarrollo Social

Progresa/ Oportunidades

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3.5 Modelos de intervención Criterios de focalización Para lograr sus objetivos, los programas de becas necesitan asegurar que los recursos que administran lleguen al tipo de estudiantes que les interesa y también ajustar el número de beneficiarios a sus propias capacidades. Los programas de becas analizados combinan generalmente dos métodos para focalizar la acción de programas sociales identificados por Morley y Coady (2003): •

•

La evaluación individual o familiar, que implica la recolección de información socio-económica, la cual sustenta la elegibilidad de los potenciales beneficiarios. Se trata de información proporcionada por los interesados, así como la recogida en posteriores visitas de verificación de trabajadores sociales. La focalización categórica, basada en características individuales o familiares relacionadas con pobreza y de fácil observación (edad, género, ubicación geográfica, etnicidad, entre otras), las cuales no implican cálculo de puntajes. Su forma más frecuente responde a criterios geográficos que asignan los recursos según indicadores de pobreza y marginalidad25.

En México, la identificación de zonas geográficas de atención se basa en el nivel de marginación y concentración de pobreza según los parámetros establecidos por el Consejo Nacional de Población (CONAPO). Como criterio de inclusión considera dos niveles de pobreza extrema: la pobreza alimentaria, con ingresos familiares que resultan insuficientes para cubrir gastos de alimentación (en moneda mexicana: $15,4 diarios en áreas rurales y $20,9 en zonas urbanas, equivalentes a US$1,5 y 2,0); y la pobreza de capacidades la cual implica, además de la pobreza alimentaria, un acceso limitado a servicios de salud y educación (ingreso diario por persona de $18,9 en áreas rurales y $24,7 en zonas urbanas, es decir, US$1,8 y 2,4) (SEDESOL, 2003b; SEDESOL, 2003c)26. Un segundo criterio de inclusión, siempre tratándose de México, corresponde al acceso y la capacidad de atención de los servicios de salud y educación existentes en las localidades más afectadas por los niveles de pobreza. Un tercer criterio considera el carácter urbano/rural de las comunidades y el tamaño de las mismas27. A partir de 2002 el Programa amplió su cobertura tradicional de atención a localidades rurales y urbanas de tamaño reducido, iniciando su trabajo

25.

26. 27.

Los autores identifican, además, la autoselección de los potenciales beneficiarios de los programas, en los que los costos privados de participación discriminan la participación (colas, productos de menor calidad, puntos específicos de entrega de servicios). También la focalización basada en la comunidad, que asigna mayor precisión al conocimiento local de las condiciones de vida. En este estudio se aplica la tasa de cambio peso mexicano/dólar americano para 2003, igual a 10,5 según el Banco Central de México (www.banxico.org.mx, abril 2004). Utilizando la información del Censo de 1990 y el recuento de la población de 1995, se creó un índice de marginalidad para 105.749 localidades. El índice contiene siete variables para cada localidad: adultos analfabetos, viviendas sin agua, sin electricidad y sin descarga sanitaria, con pisos de tierra, promedio de ocupantes por habitación y población que trabaja en el sector primario (Rubalcava y Teruel 2003). Como resultado, 76.098 localidades fueron calificadas con índices altos o muy altos. Entre éstas, se preseleccionaron 48.501, las que contaban con escuela primaria, escuela secundaria, consultorio de salud, posibilidades de acceso, y no tenían una población extremadamente pequeña (Wodon et al., 2003).

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con localidades de hasta un millón de habitantes. Actualmente cubre también áreas urbanas con altos índices de pobreza y marginalidad ubicadas dentro de las zonas metropolitanas28. Bolsa Escola prioriza, como criterio de focalización, el interés y capacidad locales, aplicando inicialmente factores de demanda. Los municipios interesados en el Programa de becas solicitan su incorporación al mismo y firman un término de adhesión con el gobierno federal, por medio del cual se obligan a crear el Programa promulgando una ley municipal. No obstante, la selección de áreas de intervención al interior de cada municipio se realiza en función de niveles de pobreza, atendiendo prioritariamente a los sectores más deprimidos. En la primera etapa de la focalización, el gobierno federal establece un número y ubicación provisorios de familias elegibles usando información del censo de población, encuestas de hogar recientes y censo escolar; así determinan la cantidad de recursos para transferir a cada gobierno local. Todas las familias con hijos entre 6 y 15 años de edad cuyo ingreso per capita era inferior a la mitad del salario mínimo, o inferior a R$90 en el año 2001 (US$39) resultaban elegibles (Morley y Coady, 2003)29. En la práctica, se reconoce que la focalización del programa BE opera adecuadamente desde el punto de vista de la renta familiar de los beneficiarios (Schwartzman, 2004), pero se registran insuficiencias en la cobertura de la población urbana de bajos ingresos, señalando que se requiere una mayor focalización de en estas áreas. En el caso chileno, la Beca Indígena distribuye cupos regionales basándose en el peso demográfico de los pueblos indígenas predominantes en el país, aislamiento geográfico y concentraciones urbanas con alto porcentaje de población indígena. La discriminación positiva hacia los más pobres se realiza a nivel regional y local, estableciendo un ingreso familiar igual o inferior a CH$112.000, equivalentes a US$162, como requisito básico para la postulación30. La BPR, por su parte, asigna cupos de becas en consideración a la población total por región y la concentración de pobreza en relación al nivel nacional y regional, aplicando un criterio adicional: presencia del Programa en todas las comunas del país. Establece ingresos familiares diferidos para postular al beneficio de la beca (CH$65.000 o US$94 para los estudiantes de enseñanza media y CH$105.724 equivalentes a US$153 para los estudiantes de educación superior). En ambos programas, la información se recoge utilizando una encuesta que es aplicada por asistentes sociales de las municipalidades, en visitas domiciliarias a las familias de los postulantes. Pese al carácter educativo de las becas, los factores educacionales en general, y el riesgo de abandono escolar en particular, solo operan como criterio de inclusión en la minoría de los casos. Únicamente dos programas priorizan la atención de los alumnos de mayor riesgo educativo y utilizan este criterio como base en la distribución de cupos disponibles: PNBE y BLPT. Ambos actúan sobre un grupo predeterminado de establecimientos educacionales, adjudicando las becas a los más carenciados. El primero, PNBE, asigna cupos por provincia sobre la base de un índice 28.

29. 30.

Algunos autores (Sadoulet, de Janvry, 2003) han analizado los posibles efectos de mecanismos de focalización alternativos a la pobreza, centrados en aspectos educativos, estableciendo que sería posible incrementar la eficiencia de este programa. Sostienen que podría ahorrarse un 55% del presupuesto educativo del programa al centrar la acción en escuelas secundarias. Los costos podrían reducirse aún más si el programa se concentrara en la atención de la población de mayor riesgo de abandono escolar en este nivel educativo, considerando factores como género, distancia de la escuela, hogares uniparentales, tamaño de la familia, entre otros. Sobre el cálculo de medias de ingreso y sistemas de puntajes, ver World Bank (2001). Se aplica la tasa de cambio 2001 del Banco Central do Brasil: 1US$ igual a R$2,3 (www.bcb.gov.br, abril 2004). Se aplica la tasa de cambio 2003 del Banco Central de Chile: 1 US$ igual a CH$691 (www.bcentral.cl/esp, abril 2004).

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que considera flujos de matrícula y desfase edad-curso. Este valor es aplicado a la matrícula de educación primaria y media, obteniéndose el peso de cada provincia en la distribución nacional de becas. Al interior de cada provincia se seleccionan las escuelas beneficiarias agrupadas en circuitos definidos según proximidad geográfica y facilidades de comunicación, y se asigna a cada escuela y circuito un cupo en función de su matrícula (Ravela, 2000). Además, existen cupos establecidos por grado escolar (40% para 8º, 40% para 9º y 20% de 10º a 13º grados). Adicionalmente, se cumple el requisito de peso relativo del total de becas al interior del establecimiento, que deben constituir 3% de su matrícula. Inicialmente las becas asignadas a una misma familia podían alcanzar a tres beneficiarios, cantidad que se ha reducido a uno por familia en la actualidad. El criterio socio-económico se expresa al condicionar la postulación a un ingreso mensual inferior a $500 (US$172)31. Por su parte, BLPT en Chile asigna las becas entre los 424 establecimientos que participan en el Programa para reducir la deserción escolar en la enseñanza media, seleccionando a los estudiantes con mayor vulnerabilidad en cuanto a abandono escolar32. Existen dos programas chilenos –BPR y BI– que, además de focalizar la asignación de becas en familias de escasos recursos, toman en cuenta el rendimiento académico de los estudiantes sin considerar características específicas del establecimiento donde estudian. Ambos programas benefician a los alumnos con rendimiento escolar destacado.

Selección de los beneficiarios En Argentina, todas las escuelas que participan en PNBE son designadas por las autoridades provinciales. Cada circuito tiene asignado un cupo de becas que se distribuye a las escuelas priorizando la mayor cantidad de matrícula educativa en condiciones de pobreza e indigencia (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004c). A partir de la difusión local se realiza la inscripción de los alumnos de octavo año de la EGB en el Programa de becas. Todos los postulantes de un núcleo familiar deben inscribirse en la misma escuela, aunque no asistan al mismo establecimiento. La escuela convoca a todos los adultos responsables de los alumnos solicitantes que reúnen los requisitos, para aplicarles una encuesta que personal especialmente capacitado realiza en el mismo establecimiento. Dicha encuesta recoge información sobre los siguientes aspectos: situación socio-económica y educativa de los aspirantes al beneficio, conformación del grupo conviviente, nivel de educación alcanzado por sus miembros, tasa de dependencia, condiciones de actividad laboral e ingresos, condiciones de vivienda y salud; todo ello es verificado en los domicilios de una muestra de postulantes. Este instrumento permite ordenar el nivel de precariedad socioeconómica y riesgo educativo de los aspirantes a beca, mediante la elaboración de un índice de precariedad por estudiante, compuesto por unos veinte indicadores (Ravela, 2000), sobre cuya base se define la nómina de alumnos en condiciones de recibir el beneficio33. La Coordinación Nacional del Programa de Becas identifica a los alumnos becados, de acuerdo con los cupos disponibles en cada jurisdicción. 31.. Se aplica la tasa de cambio 2003: 1 US$ igual a $2,90 (www.ops.org.ar/MNoti.asp?Id_Noticia=306, abril 2004). 32. No se realiza una evaluación socio-económica individual, porque los establecimientos del programa BLPT atienden a familias de bajos ingresos: el promedio de escolaridad de los padres es menor a siete años, praedominan empleos precarios y habitan en comunas con bajos promedios de ingreso familiar (Marshall, 2003). 33. El programa aplicado en la Capital Federal considera, además, otros factores tales como grupo familiar conviviente numeroso, hermanos en edad escolar concurriendo a la escuela, discapacidad o enfermedad grave de algún miembro familiar, ser sostén de un hogar con alta necesidad socio-económica o, si se trata de una mujer, tener hijos o estar embarazada y no contar con medios suficientes para una adecuada atención (Secretaría de Educación Ciudad de Buenos Aires, s/f).

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En Brasil, las primeras versiones de Bolsa Escola utilizaron el ingreso medio familiar para identificar a los potenciales beneficiarios, estableciendo como punto de corte la mitad de un salario mínimo. Luego se incorporó el requisito de que las familias tuvieran hijos en edad escolar y en algunos casos se consideró, además, un período mínimo de residencia en la localidad. A fin de obviar los sesgos que introduce la participación en ocupaciones informales en la medida del ingreso, se adoptó un sistema de puntajes que considera varios aspectos de las condiciones de vida del potencial beneficiario (habitación, empleo, educación, número de hijos), cuya ponderación varía en las distintas regiones34. La legislación actual modificó el procedimiento y las familias deben inscribirse en un catastro único para programas sociales del gobierno federal. Aquellas que cumplen con los requisitos específicos de BE quedan habilitadas para recibir los beneficios del Programa, dependiendo de los cupos disponibles en el municipio. En México, Progresa/Oportunidades selecciona sus potenciales beneficiarios dentro de las zonas de atención en determinadas áreas geográficas35. La información socio-económica de los hogares, su entorno regional y su condición de residencia rural-urbana es recogida a través de la Encuesta de Características Socio-económica de los Hogares (ENCASEH); sus datos se someten a un análisis discriminante que asigna puntajes, sobre cuya base se determinan las familias que pueden participar en el Programa36. Durante el período 1997-2000 también se han incorporado hogares a través de otros mecanismos, conocidos como procesos de densificación y operativos especiales. El primero permitió corregir exclusiones de familias que no fueron entrevistadas o bien se mudaron a las localidades con posterioridad al primer “barrido” de información, identificadas a través de solicitudes de representantes locales o personal del Programa. A través de los operativos se incorporaron algunas familias que por circunstancias especiales, por ejemplo desastres naturales, vieron deteriorada su situación económica (Rubalcava y Teruel, 2003). A partir del año 2002, se han establecido modalidades innovadoras y más participativas de inclusión en el Programa en las zonas urbanas: son los potenciales beneficiarios los que solicitan su ingreso en módulos de atención ubicados en zonas determinadas; a dichos postulantes se les aplica luego una encuesta en su domicilio para determinar su condición de pobreza. La selección de familias es refrendada en reuniones locales abiertas en las que puede participar la comunidad. Como la beca LPT en Chile opera con un grupo específico de establecimientos que participan en un programa nacional destinado a reducir el abandono escolar en la enseñanza media, la elección de los establecimientos de mayor necesidad de atención se realiza aplicando un índice de riesgo de retiro37. Cada liceo selecciona a los alumnos beneficiarios de la beca, utilizando un instrumento que permite identificar a los más vulnerables en similares condiciones socio-económicas; se tiene en cuenta a los que presentan mayores problemas de asistencia, sobreedad y rendimiento escolar (Marshall, 2003). Beca Indígena y Beca Presidente de la Republica seleccionan sus becados entre los alumnos que tienen una situación económica deficitaria y un rendimiento escolar sobresaliente, imprimiendo un

34.

35. 36.

37.

El sistema de puntajes consideró, entre otros aspectos, además del ingreso, el status habitacional, la participación en el mercado laboral, la situación educacional, los bienes durables y el número de hijos en la familia (World Bank, 2001a). Procedimientos detallados en Rubalcava y Teruel (2003, pp.9-11). A partir del 2001 se utiliza un sistema de puntajes nacional, comparable entre regiones, que incluye variables tales como hacinamiento, acceso a seguridad social, edad y escolaridad del jefe de hogar y características de la vivienda. Ver, Rubalcava y Teruel (2003). Se asignan puntajes a las variables que predicen mayor riesgo de deserción: asistencia escolar irregular, bajo promedio de notas, sobreedad. Sobre el particular, ver capítulo 2 de Marshall (2003).

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carácter de “premio” al subsidio. En ambos casos, las asistentes sociales de las municipalidades aplican una encuesta socio-económica a las familias de los postulantes38 (cuadro 3.5).

Montos de las becas, frecuencia y formas de cobro Las becas son transferencias monetarias de libre disposición cuyos montos varían según los niveles educativos atendidos. Fluctúan entre un mínimo de US$51,4 anuales, asignado a los niños de enseñanza fundamental o básica en Brasil, hasta US$748 anuales para los mujeres becadas por Oportunidades que cursan en 3º de educación media superior en México. Exceptuando BE de Brasil y Oportunidades de México, es interesante señalar cierto patrón general de montos de acuerdo con los niveles educativos atendidos: las sumas anuales para los estudiantes de básica se acercan a los US$100, para la enseñanza media superan levemente los US$200 y en la educación superior se elevan a más de US$530. Solo uno de los programas, Oportunidades, considera la entrega de apoyos para adquirir o reponer los útiles escolares, otorgando US$13 para adquisición y 6,2 para reposición a los estudiantes de primaria, y US$23,8 a los becados de enseñanza secundaria y media superior (cuadro 3.6). Si bien es cierto que la mayoría de programas establecen montos diferenciados para los estudiantes de los distintos niveles educativos, el único que establece cantidades crecientes a medida que el estudiante avanza en los grados escolares es Oportunidades. Asimismo, este Programa discrimina positivamente a las estudiantes mujeres asignándoles montos superiores a los de sus compañeros varones a partir de primer año de secundaria, alcanzando diferencias cercanas a 15%. El fundamento de esta medida es compensar los hipotéticos ingresos no percibidos provenientes del trabajo infantil y contrarrestar la mayor tendencia de las mujeres a abandonar sus estudios en edades más tempranas que los hombres. Los apoyos monetarios a los estudiantes pueden parecer reducidos a primera vista, pero acrecientan su importancia si se los refiere a los ingresos disponibles en sus familias. En Chile, los montos de las becas de nivel medio y superior representan respectivamente entre 11 y 35 % del salario mínimo mensual39. En el caso de PR, el monto era significativo en relación a la renta familiar en 1999: entre los becados de enseñanza media, aproximadamente 13% estaban representados en los dos quintiles inferiores de ingreso, en tanto que entre los becados de educación superior esa proporción subía a 26% (Ministerio de Hacienda, 1999). Los apoyos otorgados por BI para la enseñanza básica son los más bajos y menos representativos en relación con la renta familiar (0,5%), a la vez que las becas para educación superior resultan las más altas (35% del salario mínimo mensual). En Brasil, por su parte, la beca por niño representa 18% de la renta mínima exigida para participar en el Programa; cuando la familia tiene tres niños becados los aportes significan más de la mitad (56%) del ingreso familiar. Cifras disponibles para México indican que en 1999 el aporte máximo en efectivo por hogar constituyó 19% de su nivel de consumo mensual promedio (Wodon et al., 2003)40.

38. 39. 40.

En el caso de los postulantes de enseñanza superior a la Beca Indígena, el informe social es emitido por el departamento de bienestar de la respectiva universidad. El salario mínimo en Chile en 2003 fue de CH$112.000, equivalentes a US$162 mensuales (Marshall, 2003). El monto anual de las becas en la Ciudad de Buenos Aires en 2001 fue de US$ 500 pudiendo llegar a US$ 800 en casos especiales, por ejemplo beneficiarios bajo otros programas sociales de la Ciudad (Asociación de Abogados de Buenos Aires, 2001a, Art. 5º).

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Hijos entre 7 y 14 años matriculados en la escuela primaria

Ingreso familiar inferior a US$ 39 * Sistema de puntajes Registro en catastro único para los programas sociales del gobierno federal

Interés y capacidad local Focalización geográfica al interior del municipio

Bolsa Escola

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Riesgo abandono escolar Repitencia / sobreedad del establecimiento Evaluación del riesgo de deserción del estudiante

Acceso a unidad educativa cercana

Ingreso familiar igual o inferior a US$ 162 Informe social emitido por municipio o departamento de bienestar estudiantil universidades No se requiere: los liceos que participan en el Programa presentan alta vulnerabilidad socio-económica y educativa Tarjeta de evaluación de riesgo de deserción para cada estudiante Selección de hogares según indicador de ingreso y puntuación determinante. Ingreso diario por persona inferior a US$ 2,5 en zonas urbanas y 1,8 en zonas rurales A partir de 2002: solicitud de potenciales beneficiarios en zonas metropolitanas Encuesta de características socio-económica de los hogares Reuniones locales

Peso demográfico pobreza en regiones

Peso demográfico de pueblos indígenas en regiones y niveles de pobreza

Indicadores de riesgo educativo en liceos seleccionados pertenecientes a Programa Liceo para Todos

Localidades rurales y zonas urbanas de tamaño reducido según pobreza y marginalidad A partir 2002 atiende concentraciones de pobreza metropolitanos Acceso a servicios educativos

Beca Presidente de la República

Beca Indígena

Beca Liceo Para Todos

Progresa/ Oportunidades

Otros

Acceso a servicio de salud cercano

Pertenencia a etnia Interés por valorizar etnias

Casos de excepción (derechos humanos, reconversión laboral trabajadores del carbón y otros)

* En Brasil, los criterios han variado a través de los años y en los distintos estados (Lavinas, 2001). La actual legislación establece un salario mínimo de R$90 (equivalentes a US$25,71). Fuente: Elaboración propia para el estudio.

Excelencia académica del estudiante

Ingreso familiar diferenciado: Ed. media: ingreso familiar inferior a US$ 94 Ed. superior: ingreso familiar inferior a US$ 153 Informe social emitido por municipio Excelencia académica del estudiante

Deserción, repitencia, sobreedad

Criterios educativos

Ingreso familiar inferior a US$ 172 Encuesta para el aspirante y su grupo familiar (índice de precariedad)

Nivel socio-económico familiar/Instrumento

Indicadores de riesgo educativo por provincia

Criterio geográfico

Programa Nacional Becas Estudiantiles

Programa

Cuadro 3.5 Criterios de focalización de los programas de becasP rograma de Becas Indígenas 2003

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Cuadro 3.6

Monto anual y periodicidad de pago de las becas estudiantiles, estudiantes beneficiados y presupuesto total de los programas de becas Monto anual de la beca (US$)

Periodicidad de pago (en el año)

Estudiantes

Presupuesto anual (millones US$ )

Nombre del programa Año

Básica

Media

Superior

Programa Nacional Becas Estudiantiles 2002

138 Máximo un niño por familia

138

No corresponde

2

327.055

64,8

Bolsa Escola 2002/2003

51,4 Máximo tres niños por familia

No corresponde

No corresponde

12

8.289.930

680,0 (2001)

Beca Presidente de la República 2003

No corresponde

267

534

10

40.694

17,4

28.301

6,0

Beca Indígena 2003

105

217

684

4 Básica y media 9 Educación superior

Beca Liceo Para Todos 2003

No corresponde

214

No corresponde

Sin información

13.000

2,8

577 a 748

5 Primaria y secundaria 6 Media superior

4.355.927

1.066,7

Progresa / Oportunidades Componente educativo 2003

100 a 195

285 a 367

Nota: Los datos corresponden a las cifras disponibles más recientes. Fuente: Elaboración propia para el estudio. Argentina: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004b. Brasil: www. Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, 2003. BPR y BLPT: Estadísticas del Programa (según fuentes citadas en el cuadro 3.3) BI: Ministerio de Educación, 2004a; y Ministerio de Educación, 2004c. Oportunidades: SEDESOL, 2003c. Las tasas de cambio aplicadas son las siguientes: Argentina 2,9; Brasil 3,5; Chile 691 y México 10,5 utilizando las fuentes de información citadas anteriormente.

Los apoyos por unidad familiar tienen límites en algunos programas. BE en Brasil considera un máximo de tres niños beneficiados por familia. En México, el apoyo mensual por hogar está limitado a un valor máximo de US$87, cuando se registran hijos en primaria y secundaria incluyendo el aporte para alimentación; el monto más alto para familias con hijos en educación media superior es de US$147,6. Por su parte, PNBE otorgó en sus inicios, 1997, un aporte adicional por cada otro estudiante miembro del hogar (Chitarroni, 2002a); pero actualmente solo atiende a un beneficiario por grupo conviviente (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004a).

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Los recursos para los pagos de las becas son transferidos desde las unidades ejecutoras nacionales en todos los programas y los pagos de las becas son realizados a través de instituciones financieras nacionales, generalmente bancos fiscales: Banco de la Nación en Argentina, BancoEstado en Chile, Caixa Econômica Federal en Brasil, Banco del Ahorro Popular y Servicios Financieros, en México. Solo en este último país intervienen, además, instituciones micro-financieras regularizadas según la ley de Ahorro y Crédito Popular. Las transferencias de dinero se ejecutan en general a través de libretas de ahorro o tarjetas de pago que en el caso de México adoptan la modalidad electrónica. En cuanto a la periodicidad de cancelación de las becas, existe una gran diversidad, fluctuando entre 2 y 12 cuotas anuales según lo observado en el cuadro 3.6. Las becas estudiantiles, como su nombre lo indica, se asignan a los estudiantes. No obstante, los pagos se realizan a los adultos responsables o a los propios beneficiarios dependiendo de los programas. Chile es el único caso en que los tres programas realizan sus pagos directamente a los jóvenes a través de depósitos en sus libretas de ahorro, lo que puede ser considerado como un estímulo especial al alumno para fomentar su interés por los estudios. En los restantes países, el monto de las becas es recibido por adultos de la familia: en Argentina, lo hace el adulto responsable que ha firmado el formulario de inscripción y figura en el registro pertinente; en México y Brasil, en cambio, los pagos son percibidos por las madres de familia. Esta forma de transferencia de recursos, que ha sido considerada una de las innovaciones más importantes de ambos programas, busca fortalecer el apoyo que debe ofrecer la familia para estimular en los hijos la asistencia a la escuela y la dedicación de tiempo al estudio, optando por la educación frente a alternativas de trabajo infantil y adolescente. El rol activo de las madres, en cuanto receptoras del apoyo económico, ha sido adoptado aduciendo que asegura la participación de la mujer en la educación y el desarrollo del estudiante, y también en el uso más apropiado de los recursos; significa, además, promover la equidad de género. En el caso de Brasil se ha considerado la proporción cada día creciente de hogares dirigidos por mujeres, así como su mayor promedio de años de estudio en comparación con los hombres, lo cual les permite reconocer la importancia de la educación en sus vidas y dedicar sus esfuerzos al logro de mejores niveles educativos para sus hijos. Por último, el hecho de transferir los recursos directamente a las madres, en el caso de BE, es considerado como un factor positivo en la inducción de redes sociales de solidaridad y seguridad (World Bank, 2000).

Contraprestaciones y criterios de permanencia Con el fin de fomentar la demanda por educación, la obligación de cumplir con ciertas condiciones para acceder a las becas y renovar sus beneficios es uno de los elementos novedosos que caracterizan a las nuevas iniciativas. La condición de pobreza es requisito básico pero no suficiente para calificarse como beneficiario de los apoyos. Sedlacek et al. (2000) señalan que la exigencia de “buenas conductas”, relacionadas, por ejemplo, con un contacto regular con servicios de educación por parte de los beneficiarios, ha sido vista como una forma efectiva para aliviar la pobreza en forma inmediata y actuar a la vez sobre sus factores causales en el largo plazo, mejorando las carencias que tradicionalmente afectan a los sectores más desposeídos. Este condicionamiento les ha valido la denominación de “transferencias focalizadas condicionadas” (Targeted Conditioned Transfers) o programas de desarrollo humano focalizados. El cumplimiento de ciertas obligaciones por parte de las familias es considerado esencial en el logro de los objetivos del programa, especialmente en los casos de México y Brasil. En ambos países los programas demandan a sus beneficiarios contraprestaciones explícitas, aunque muestran diferentes grados de formalización de las conductas esperadas. En el caso de Progresa/ Oportunidades, la participación de las familias está condicionada a la aceptación y cumplimiento

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de “corresponsabilidades”. Además de comprometer su asistencia a un número determinado de citas médicas y sesiones educativas de salud, las familias se obligan a matricular a sus hijos en establecimientos educacionales y a facilitar una asistencia escolar mínima de 85% en educación básica, excepto ausencias por razones de salud comprobadas. Los jóvenes estudiantes de educación media superior deben asistir, además, a sesiones de educación para su salud. Las familias se comprometen, asimismo, a utilizar el apoyo económico para mejorar la alimentación y favorecer la asistencia de sus hijos a la escuela y su aprovechamiento escolar (SEDESOL, 2003d). La escuela es responsable de certificar la inscripción de los alumnos en sus planteles, utilizando formatos especiales y una libreta de certificación de asistencia de los estudiantes de nivel medio superior a las charlas de salud (cuadro 3.7). Cuadro 3.7

Contraprestaciones exigidas a las familias o a los becados y criterios de permanencia en los programas de becas

Nombre del programa

Contraprestaciones

Renovación Mantener condiciones de pobreza Asistir a clases y aprobar el año escolar Participar en acciones organizadas por la escuela para apoyarlo en sus estudios

Programa Nacional Becas Estudiantiles

Permanecer en el establecimiento

Bolsa Escola

85 % asistencia escolar

Mantener condiciones de pobreza

Mantener rendimiento escolar sobresaliente (Ed. media)

Mantener condiciones de pobreza

Beca Presidente de la República/

Beca Indígena

Beca Liceo Para Todos

Edad límite (17 años para alumnos 9º EGB; y 19 para quienes cursan 2º y 3º polimodal o equivalente)

Promedio notas (media: 6,0; egresados de media: 6,0; sup: 5,0)

Permanecer en ed. superior

Mantener condiciones de pobreza

Mantener rendimiento escolar sobresaliente (Ed. básica y media) Permanecer en ed. superior

Promedio notas (media: 6,0; egresados de media: 6,0; sup: 5,0)

Permanecer en el establecimiento

Mantener condiciones de pobreza

•Asistencia escolar 85 % (primaria)

Progresa/ Oportunidades

•Certificar permanencia escolar y asistir a sesiones de educación para su salud (Ed. secundaria y media superior)

Mantener condiciones de pobreza (recertificación) Límites de edad

•Mejorar alimentación de los hijos, favorecer la asistencia de sus hijos a la escuela y su aprovechamiento escolar Fuente: Elaboración propia para el estudio.

BE de Brasil exige una asistencia escolar mínima de 85% una vez que la familia ha sido seleccionada para participar en el Programa; el control y registro es responsabilidad de la escuela, la cual debe informar periódicamente a la secretaría del Programa. Cada tres meses se analiza la frecuencia de

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asistencia escolar de los niños, suspendiendo el pago del beneficio a quienes presentan más de 15% de inasistencia en uno de los meses del período evaluado (Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, 2003). En Argentina y Chile no se contempla un pedido de contraprestaciones explícitas a las familias o a los becados. Los alumnos seleccionados que cumplen con los requisitos en cada programa reciben el beneficio toda vez que se mantengan en el sistema educativo. No obstante, es posible identificar ciertas condiciones de permanencia a través de las exigencias para la renovación del beneficio. En PNBE de Argentina, el alumno tiene que asistir a clases y aprobar el año escolar, así como también debe participar en acciones organizadas por la escuela para apoyarlo en sus estudios, sin que se establezcan procedimientos ni regulaciones específicas. Se espera que las familias, por su parte, envíen a los hijos a la escuela, respeten el tiempo de estudio diario y asistan a reuniones y entrevistas convocadas por el establecimiento, pero no existen mecanismos explícitos de control ni procedimientos de sanción41. La renovación de la beca no requiere una nueva selección, sino que se mantengan las condiciones iniciales de pobreza, para lo cual la escuela actualiza la información recogida en la encuesta mediante un programa informático. A su vez, la coordinación nacional también efectúa algunos controles y define la nómina de los alumnos que renuevan el beneficio; deben haber aprobado el año escolar y tener cierta edad límite (17 años para los alumnos cursando 9º EGB; y 19 para quienes cursan 2º y 3º polimodal o su equivalente). Además, se otorga prioridad a los becados del año anterior que hayan percibido durante menos años el beneficio, pudiendo extenderlo hasta un tercer período (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004b)42. En el caso chileno, los programas de becas analizados no demandan conductas especiales a la familia ni a los estudiantes. Todos consideran como requisito el mantenimiento de la precariedad económica de la familia; en algunos casos –BPR y BI– se exige además un rendimiento académico destacado para renovar la beca, exceptuando a los estudiantes de educación superior, quienes solamente tienen la obligación de mantenerse como alumnos regulares. La beca LPT, en cambio, deja en manos del establecimiento la prolongación del beneficio, debiendo informar su permanencia en el establecimiento en la ficha del alumno, la cual es controlada por instancias de inspección del Programa Liceo para Todos (cuadro 3.7). En general, los programas de becas enfatizan la continuidad de los beneficiarios ya que el ideal es que el becado pueda completar su enseñanza. Así por ejemplo, el Programa argentino inicia cada año el proceso con la revisión de los “renovantes” y a partir de los cupos disponibles se realiza la selección de los nuevos beneficiados. En Chile los becados de BLPT pueden mantener el subsidio hasta completar la enseñanza media según evaluación realizada por el establecimiento. En BI tienen derecho a renovarlo todos los becados que han usufructuado la beca el año anterior y no cambian de nivel educacional, conservando o mejorando la nota mínima requerida para postularse. No obstante, existe poca información sobre la proporción renovantes/nuevos becados, siendo posible indicar, a modo de ejemplo y a partir de datos estadísticos aportados por el Programa BPR, que los que renovaron la solicitud en 2003 constituyeron en la enseñanza media 62%, y en la enseñanza superior 89%.

41. 42.

Los requisitos varían en experiencias locales. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires los becados mantienen su beneficio aunque reprueben el año escolar y no deben postularse nuevamente. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, se exige a los alumnos una actitud de compromiso con las actividades escolares y también cumplir con las normas de convivencia establecidas por la escuela (Secretaría de Educación Ciudad de Buenos Aires, s/f).

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Para corroborar el mantenimiento de las condiciones socio-económicas de las familias y evitar la entrega de apoyos por tiempo indefinido, Progresa/Oportunidades realiza un proceso de recertificación; por medio de este, se excluyen los hogares cuyos niveles de pobreza han cambiado, por lo que ha variado el puntaje que los había calificado para participar en el Programa resultando inferior al de otras familias que no habían sido elegidas anteriormente. Los hogares deben ser evaluados a los tres años de permanencia en el Programa; sin embargo, hasta el año 2002, no se produjeron bajas en los participantes (Rubalcava y Teruel, 2003). Cuando las familias cumplen seis años en el Programa y resultan beneficiarias al aplicar la recertificación de su condición socio-económica, pueden seguir recibiendo los apoyos si todos sus hijos inscritos en la escuela continúan estudiando hasta concluir la educación básica (SEDESOL, 2003d). En cuanto a criterios explícitos de suspensión del beneficio, BE de Brasil considera la información fraudulenta sobre el ingreso familiar como factor determinante para la exclusión automática del Programa. Sin embargo, la falsificación de información detectada ha sido baja (inferior a 3% en el Distrito Federal y Belo Horizonte, dos de las jurisdicciones de mayor tamaño). En el caso de Oportunidades, existen causales establecidas para los distintos niveles educativos: se suspende la beca cuando un alumno de primaria tiene cuatro o más inasistencias mensuales injustificadas o cuando reprueba el grado escolar en dos ocasiones; en educación media superior, la continuidad depende de la certificación de su permanencia en el plantel, y el cese se produce al cabo de cuatro años de percibir el beneficio (Secretaría de Educación Pública, Conafe y Oportunidades, 2004).

3.6 Articulación de los programas con otras medidas Articulación con medidas pedagógicas Algunos autores sostienen que las transferencias monetarias focalizadas o becas tienen por sí mismas poca probabilidad de evitar la deserción escolar; opinan que su efectividad depende de la disponibilidad de servicios educativos de cierta calidad, aumentando si se combinan con programas de mejoramiento pedagógico destinados a acrecentar las posibilidades de éxito de los estudiantes en riesgo (World Bank, 2001a; Herrán y Van Uythem, 2001). En este sentido, el abandono de los estudios debe ser entendido y tratado en el contexto de variables familiares y escolares. De ahí que los programas de becas no pueden ser considerados como una solución milagrosa ni como reemplazo de otras intervenciones en favor de la educación, especialmente acciones pedagógicas dirigidas a apoyar a los estudiantes de mayor riesgo. No obstante lo anterior, solo dos programas, PNBE de Argentina y BLPT de Chile, desarrollan iniciativas pedagógicas para mejorar la retención escolar y los aprendizajes de los estudiantes, o se vinculan con acciones de este tipo ejecutadas por otros organismos. El primero considera la implementación de Proyectos Institucionales de Retención (PIR), que buscan generar condiciones didácticas adecuadas para que los alumnos logren los aprendizajes esperados para el año de estudio que cursan. Con este propósito, los equipos directivos y docentes proponen las estrategias destinadas a identificar problemas institucionales relativos al fracaso escolar. La propuesta tiene carácter institucional, dirigiéndose a toda la matrícula escolar con bajo rendimiento -becados y no becados- y, para su ejecución, recibe financiamiento de la Coordinación Nacional del PNBE (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004d). A fin de complementar el refuerzo pedagógico especializado que se brinda a los alumnos con menor rendimiento, todos los estudiantes de las escuelas participantes en el Programa reciben,

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en calidad de préstamo, textos de Matemáticas, Lengua, Ciencias Naturales o Sociales, de acuerdo con la prioridad de cada jurisdicción (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004c)43. Por su parte, BLPT de Chile, con el objeto de reducir la deserción escolar, se articula con estrategias nacionales que abordan prácticas de enseñanza, necesidades psico-sociales de los alumnos, gestión institucional del establecimiento y relación de éste con su entorno44. El Programa ha diseñado, además, proyectos de nivelación para estudiantes de primer año medio, destinados al desarrollo de competencias básicas en Lenguaje y Matemáticas, con el fin de facilitar a los estudiantes un tránsito por la enseñanza media con mejores resultados de aprendizaje. El proyecto contempla la organización de grupos de estudiantes con disposiciones de aprendizaje similares; como trabajan con materiales diferenciados, cada alumno puede recibir un apoyo individualizado por parte del profesor. En el caso de Brasil, todos los municipios adheridos a Bolsa Escola Federal se comprometen a “incluir iniciativas que, directamente o en sociedad con instituciones de la comunidad, incentivan y posibilitan la permanencia de los niños beneficiarios en la red escolar por medio de acciones socio-educativas de apoyo a los trabajos escolares, de alimentación y de prácticas deportivas y culturales en horas complementarias a las aulas” (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001, art. 2º, inciso III). Para respaldar la planificación y ejecución de estas actividades, cuyo tema escoge libremente cada municipio y en las cuales deben participar todos los alumnos de enseñanza básica, la secretaría del Programa elaboró un manual con sugerencias, el cual facilita su implementación. Esta nueva disposición no ha sido aún evaluada, pero se considera que pocos municipios cumplen con ella (Nascimiento y Aguiar, 2003). BE ha sido complementado con otras acciones del gobierno en el campo educativo que fortalecen una oferta de servicios de mejor calidad. Denes (2003) cita entre ellas las siguientes: el Programa Livro Didáctico que distribuye textos de estudio en las escuelas primarias; TV Escola que promueve la capacitación de docentes para la enseñanza fundamental en zonas apartadas, ofreciendo programas a distancia; FUNDEF que elevó los salarios docentes y promovió una serie de medidas para retener a profesores calificados en áreas pobres; los Programas de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) y Fundo de Garantía da Renda Mínima, creados en 1999 con el objeto de abordar el problema del trabajo infantil45. Oportunidades, en México, distribuye apoyos monetarios complementarios para la adquisición de útiles escolares, como ya se señaló en el apartado 3.5, pero no considera intervenciones en los establecimientos ni contempla estrategias pedagógicas dirigidas a facilitar la permanencia de los estudiantes en la escuela. Sus intereses están más bien centrados en el combate contra la pobreza, considerando algunas medidas para aumentar el patrimonio de las familias pobres

43.

44. 45.

En la primera etapa del PNBE, las escuelas participantes del programa recibieron dos textos de estudio por alumno, becado o no, de acuerdo con el siguiente criterio: para los de 8° y 9° año de la EGB3, textos correspondientes a cuatro áreas curriculares básicas: Lengua, Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales, en partes iguales. Para los alumnos de 1° y 2° año polimodal, textos correspondientes a cuatro espacios curriculares comunes a todas las modalidades. Para los del 3° año polimodal, dos textos correspondientes a dos espacios curriculares obligatorios propios de cada modalidad. Estas acciones suponen recursos no concursables que oscilan entre los US$3.000 y 8.000 por dos años para su ejecución. Sobre las estrategias ver Marshall (2003). PETI distribuye recursos monetarios a familias pobres con hijos involucrados en trabajos riesgosos y para desarrollar actividades después del horario escolar; su finalidad es mantener a los niños alejados del mundo del trabajo.

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y facilitar el tránsito de los egresados de secundaria al mercado de trabajo46. Cabe señalar, sin embargo, que más de la mitad de las 75.196 escuelas (58%) donde opera Oportunidades reciben los beneficios de los programas compensatorios de CONAFE (Secretaría de Educación Pública, Conafe y Oportunidades, 2004). Dichos programas incluyen la entrega de paquetes de útiles escolares y textos; la capacitación a docentes y directivos; el reconocimiento al desempeño docente mediante estímulos económicos; el apoyo a la supervisión escolar; el mejoramiento de infraestructura y equipamiento escolar; la participación de los padres de familia en el apoyo a la gestión escolar y el fortalecimiento institucional para incrementar la capacidad gerencial de las secretarías de educación estatales y la gestión institucional (PREAL, 2001). Los programas BPR y BI de Chile tampoco desarrollan acciones específicas dirigidas a favorecer la permanencia de sus becados en el sistema educativo y a mejorar su aprovechamiento. El primero incluso carece de vinculaciones con otras becas entregadas por el Ministerio de Educación y no ejecuta medidas pedagógicas complementarias al apoyo monetario de la beca (Ministerio de Interior, 2003a). Algo similar ocurre con BI el cual, a pesar de ser gestionado desde el Programa Intercultural Bilingüe, no contempla acciones didácticas que refuercen el apoyo monetario a los becados.

Articulación con otras medidas sociales En todos los países analizados existen diversos programas de becas para la educación y variados subsidios sociales relacionados con la alimentación, salud y empleo, los cuales benefician a los sectores más pobres, y cuya eventual vinculación con los programas de becas parece interesante, ya que pueden estar reforzando los resultados o mostrando una estrategia más amplia. En general, la mayoría de los programas analizados intentan evitar la duplicidad de beneficios sociales provenientes de fondos estatales, incluyendo dicha falta de duplicidad como requisito de selección. En algunos casos -BE de Brasil y PNBE en la versión aplicada en la Ciudad de Buenos Aires- operan sobre la base de un catastro general de beneficiarios de programas sociales (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2001; Asociación de Abogados de Buenos Aires, 2001b). Oportunidades en México evita las duplicidades en la entrega de subsidios utilizando los padrones de beneficiarios de programas sociales de SEDESOL, que se actualizan cada dos meses. Permite, sin embargo, otras becas por aprovechamiento escolar y excepciones de pago de inscripción y colegiatura. Los estudios sobre los programas de becas analizados dan cuenta de pocas experiencias que articulen sus acciones con otras ayudas sociales. Una de ellas se relaciona con Oportunidades en México, proyecto que aporta información socio-económica de los hogares a fin de facilitar la planificación de políticas públicas regionales y locales. Promueve también espacios de coordinación institucional con otros programas orientados a mejorar el nivel de vida de los grupos más pobres (SEDESOL, 2003d). Al margen de sus acciones para apoyar a los jóvenes en su transición a la etapa productiva, ayuda a las familias beneficiarias en el acceso a créditos otorgados por otros programas sociales, estimula iniciativas de ahorro, fomenta la participación en cursos y servicios educativos para adultos desarrollados por el Instituto Nacional de Adultos (INEA) y el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo; además, vincula a las familias con mecanismos de protección para la salud y con el Programa de Mejoramiento y Adquisición de Vivienda Rural y de Empleo Temporal, entre otros alicientes (SEDESOL, 2003b). 46.

El componente Jóvenes con Oportunidades les permite a los jóvenes estudiantes becarios contar, a partir de 3º año de secundaria, con el acceso a una cuenta de ahorros, lo que les significará, al egresar del nivel medio superior disponer de un patrimonio inicial para comenzar su vida adulta en mejores condiciones. Ver SEDESOL (2003b).

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En el caso de BE de Brasil, algunas experiencias estaduales, como la realizada en Belo Horizonte, coordinaron sus acciones con determinadas agencias locales para favorecer al grupo cubierto por las becas, otorgándoles prioridad en otros programas de emergencia, referidos por ejemplo a desnutrición infantil, canastas alimentarias comunitarias, alfabetización o subsidios habitacionales.

3.7 Estrategias de monitoreo y evaluación de los programas Dispositivos y focos de monitoreo Las estrategias de monitoreo cobran especial importancia en iniciativas como los programas de becas analizados, cuya gestión descansa en la intervención de múltiples actores. La generación de información y el control de los procedimientos resultan cruciales para motivar a los participantes, mantener la credibilidad de los programas y asegurar el uso correcto de sus fondos. Las modalidades de seguimiento adoptadas en los casos estudiados dependen en gran medida de los objetivos de cada programa, observándose una gran diversidad de mecanismos en la muestra analizada. En Brasil, solo se monitorea la asistencia escolar a través de los registros escolares. Los profesores se ocupan del seguimiento de la asistencia e informan a los directores de establecimiento, quienes a su vez informan a los niveles superiores para que se ordenen los pagos de las becas. Además, supervisores externos realizan controles al azar sobre los registros de asistencia. Al respecto, se señala que es probable que existan discrepancias entre escuelas para medir el ausentismo (World Bank, 2001a). Dado que la comunicación entre la administración del Programa y otras agencias ejecutoras es limitada (Lavinas, 2001), una mayor participación de la sociedad civil podría contribuir al mejoramiento del monitoreo respecto de esas mediciones. Una dificultad adicional relacionada con la precisión del ausentismo escolar tiene que ver con la estacionalidad de los trabajos infantiles: los niños dejan de recibir la beca en los meses en que trabajan, sin que se les exija un mínimo de meses de asistencia escolar (World Bank, 2001a). Adicionalmente, la secretaría del Programa realiza auditorías permanentes a muestras de programas y atiende denuncias (Ministerio da Educação, Cultura e Desportes, 2004). También se chequean periódicamente los catastros de familias beneficiarias a cargo de los municipios, y otras informaciones disponibles sobre indicadores sociales y económicos de cada localidad. Cuando existen contradicciones, las familias que exceden los niveles de ingreso son excluidas en orden decreciente de renta (World Bank, 2001a). Un monitoreo semejante se ejecuta sobre la asistencia escolar en México donde, para certificar las corresponsabilidades, existen formatos especiales (registro y asistencia a la escuela) que son distribuidos a los estados y a los establecimientos con la colaboración de CONAFE y de los supervisores. La información regresa a los niveles superiores (Coordinación Estatal de Oportunidades), para luego ser integrada cada dos meses al Sistema de Información del Programa. Adicionalmente y con la misma periodicidad, se aplica un instrumento (Puntos Centinela) que recolecta información sobre los componentes del Programa en una muestra nacional. Debido a la cobertura nacional e importancia de los recursos asignados al Programa, este es revisado permanente por los organismos fiscalizadores nacionales (SEDESOL, 2003d). Con el tiempo se ha simplificado la información requerida, exigiendo por ejemplo certificar solo las inasistencias y cursando los pagos cuando el 80% de los establecimientos de un estado ha entregado los datos (Coady, 2003). Se emplean asimismo mecanismos de supervisión a nivel de unidades de servicio (escuelas, unidades de salud, módulos de atención) para controlar la concreción de los servicios correspondientes.

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Los indicadores de seguimiento, evaluación y gestión consideran datos generales del Programa, la correcta entrega de apoyos monetarios, el cumplimiento de corresponsabilidades, la inscripción y asistencia a la escuela, y elementos de la gestión del Programa. Para tales efectos se aprovechan los mecanismos de supervisión y monitoreo con que cuentan las instituciones participantes (SEDESOL, 2003d). Aunque han sido continuamente ajustados, los procesos de monitoreo no son de fácil aplicación, ya que los informantes (familias y escuelas) se benefician al reportar alta asistencia, sea por presiones de la comunidad para obviar suspensiones de beneficios, sea para evitar congestión en las unidades escolares (Coady, 2003). En el caso de BI de Chile, los mecanismos de seguimiento descansan en la estructura del MINEDUC y están a cargo de personas designadas por el Programa a nivel regional, municipal y del establecimiento. Si bien no existe un sistema de supervisión y registro (Huenchuán, s/f), al final de cada semestre los directores de establecimientos e instituciones de educación superior envían a las secretarías regionales de educación las calificaciones de los becados, con el fin de que se suspendan los pagos a quienes han dejado de cumplir con los requisitos. Por reglamento, la evaluación de este Programa corresponde a la Comisión Evaluadora, que comunica los casos en que se debe cancelar la beca (sea por irregularidades en su otorgamiento, o bien por rendimiento académico inadecuado, o actitudes del beneficiario reñidas con su calidad de miembro de un pueblo indígena). También elabora un informe semestral para ser enviado a CONADI. Se ha organizado, además, una instancia adicional de asistencia técnica y evaluación: el Taller Nacional de Evaluación. Este es convocado por el Ministerio de Educación a fines de cada año y en él se discuten los procedimientos del Programa y la distribución de las nuevas becas asignadas. Además, por indicaciones de la Ley de Presupuesto, se debe enviar a las Comisiones de Educación del Senado y de la Cámara de Diputados, dos veces al año, un informe sobre el porcentaje de deserción de beneficiarios al sistema escolar. En el caso de BPR, la Intendencia, Gobernación y Secretaría Ejecutiva realizan actividades de supervisión y control para asegurar el cumplimiento de las normas de funcionamiento y la correcta focalización del beneficio: revisan una muestra de casos para verificar la documentación presentada y efectúan visitas a terreno antes de asignar la beca, procedimiento que repiten con posterioridad al proceso de postulación y renovación. El Manual de Procedimientos establece, en los procesos de postulación y renovación, una visita domiciliaría obligatoria a un mínimo de 10% de los casos, a pesar de disponer solo de dos asistentes sociales que se desplazan por el país (Ministerio del Interior, 2003a). El asesoramiento técnico se brinda principalmente a través de reuniones interzonales y reuniones nacionales de coordinación. En cuanto al Programa argentino, el monitoreo se realiza a través de agentes nacionales y asistentes regionales que facilitan la comunicación entre las áreas técnicas y las distintas unidades ejecutoras involucradas, y entre las escuelas cabecera y la Unidad Ejecutora Nacional. Se ocupan, asimismo, de los reclamos y sugerencias, del control de gestión y de la asistencia informática (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004b). Su tarea es apoyada por el área técnica del Programa, la cual se encarga de la elaboración, análisis y producción de la información requerida para el monitoreo y evaluación de los procesos de PNBE.

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Estrategias de evaluación Es comúnmente aceptado que las evaluaciones de los programas sociales, aunque costosas, contribuyen a su transparencia y responsabilidad por los resultados. Ellas permiten que las políticas sean juzgadas sobre el análisis objetivo de sus impactos y no sobre la base de opiniones especulativas. Pueden producir beneficios importantes, más allá de la generación de conocimiento, si logran orientar las decisiones de gobiernos y donantes respecto de la asignación de futuros recursos y resoluciones para mejorar el funcionamiento de los programas. Los programas analizados difieren grandemente en la forma, profundidad y frecuencia con que han sido evaluados. Algunos -BE y Progresa /Oportunidades- han sido estudiados en forma rigurosa a lo largo de su implementación, incorporando en sus reformulaciones los resultados obtenidos. Otros, como PNBE y BLPT, decidieron destinar recursos y esfuerzo para disponer de investigaciones que los retroalimenten, pero disponen de un número inferior de estudios. Por último, programas como BI y BPR han sido evaluados solo ocasionalmente. Pocas experiencias en el campo social han sido sometidas a evaluaciones externas rigurosas y permanentes como Progresa/Oportunidades en México; se trata del primer programa en ese campo que desarrolló un sistema de evaluación de impacto estadístico sólido, enfocando diversas dimensiones en la reducción de la pobreza y otros objetivos perseguidos. Bolsa Escola en Brasil también ha sido estudiado desde sus inicios, aunque el carácter descentralizado de sus experiencias ha incidido en que las evaluaciones se refieran a iniciativas particulares. Los estudios sobre Oportunidades fueron motivados por intereses nacionales y no por presiones de agencias donantes externas, como ocurre con frecuencia en el campo social. No obstante, se ha contado con asistencia técnica internacional en la orientación del proceso. A fin de incrementar su credibilidad y efectividad, el Programa decidió, desde sus inicios, contratar una agencia especializada extranjera, el International Food Policy Research Institute (IFPRI). Además de dicho Instituto, han intervenido el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), el Instituto Nacional de Salud Pública y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, los que han trabajado en colaboración con investigadores de otras entidades nacionales y extranjeras (Oportunidades, 2002). La intensidad y frecuencia de las evaluaciones del Programa se refleja en el hecho de que entre 1997 y 1999 se supervisaron cerca de 24.000 familias en cinco ocasiones47 (Behrman, Sengupta y Todd, 2000; Skoufias, 2001; Schultz, 2000). Estas investigaciones han analizado diversos aspectos del Programa, tales como la eficacia de los procedimientos de focalización, los impactos sobre nutrición y salud, los efectos sobre la pobreza, la dinámica de consumo de la familia, la condición de la mujer, la participación comunitaria y algunos resultados obtenidos con el componente educativo, entre otros temas prioritarios48. Los estudios han utilizado diseños experimentales y cuasi-experimentales, técnicas cuantitativas –econométricas en muchos casos– y enfoques cualitativos. A fin de lograr una mejor comprensión de los impactos cuantitativos identificados, se ejecutaron varios análisis basados en observaciones estructuradas y semiestructuradas, entrevistas, talleres, focus groups y otras técnicas cualitativas que se aplicaron a los lideres locales, beneficiarios, promotoras comunitarias, ejecutores del Programa, etcétera49.

47. 48. 49.

Existe toda una línea de investigaciones (Skoufias, 2001). Varios de los estudios están disponibles en www.ifpri. org y www.oportunidades.gob.mx Los aspectos prioritarios para las evaluaciones de impacto aparecen detallados en SEDESOL (2003d, art. 8.1.1). Sobre el particular, ver Coady (2003) y Rawlings y Rubio (2003).

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Puede decirse que desde su formulación, cuando se estudió la relación pobreza/capital humano en el país, sobre la base de datos existentes, las evaluaciones acompañaron el desarrollo del Programa. Los estudios ex-post han orientado las decisiones para el mejoramiento de su operación y también su reciente reformulación y expansión hacia áreas urbanas. Actualmente se está considerando, tomando como fundamento los resultados de los estudios, la revisión de los métodos de focalización y el incremento de los vínculos con el desempeño escolar. Las evaluaciones han influido asimismo en la generación de apoyo político y económico, logrando perfilar una mayor continuidad del Programa. La experiencia brasileña también ha sido profusamente evaluada. Como en el caso mexicano, algunos organismos internacionales, por ejemplo el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo, se hicieron cargo de varias investigaciones. Otras fueron realizadas por institucionales nacionales, tales como el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), encargado de evaluaciones periódicas de los impactos, según disposiciones legales (Presidencia da Republica Federativa do Brasil, 2002, art. IV). Existen, además, numerosas evaluaciones de este Programa referidas a experiencias locales. Por ejemplo se ha estudiado el Programa en Campinas (Cury, 1996), Recife (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001), Belo Horizonte (Andrade y Trinidade, 2002; Rocha, 2001) que aportan valiosos antecedentes sobre el funcionamiento y resultados de distintas versiones de BE. Dichos estudios han servido de insumo para la ejecución de otros que aportan una visión integrada de BE (World Bank, 2001a; Lavinas 2001; Bourguignon, Ferreira y Leite, 2002; Lavinas, 1998, entre otros). Estas investigaciones abordan el funcionamiento de BE y su impacto en la reducción de la pobreza, trabajo infantil e incorporación de los niños a la escuela. También se han ocupado de los efectos sobre la valoración de la educación por parte de la familia y otros aspectos relevantes. Se han realizado estudios ex-ante y evaluaciones ex-post que han aplicado, como en el caso mexicano, técnicas cuantitativas, econométricas en muchos casos, y enfoques cualitativos. El conocimiento acumulado ha servido para orientar la transformación del Programa desde el nivel local al nacional y también ha inspirado la instalación de experiencias similares en otros países (México, Ecuador y recientemente en algunas naciones de África). Los programas de becas restantes, argentino y chilenos, han sido objeto de estudios con diferente periodicidad y foco de atención. En el primer caso, se realizó una evaluación (Ravela, 2000) que recoge información sobre el funcionamiento del Programa (focalización, cobertura, operación) y el impacto educativo del mismo. Dicha evaluación orientó algunos ajustes en la segunda fase del Programa, tales como los siguientes: el refuerzo del componente pedagógico, financiando apoyo didáctico a los estudiantes en riesgo y provisión de textos de estudio a todos los alumnos de las escuelas participantes; un nuevo énfasis conceptual que apunta hacia la beca basada en méritos; y una mayor importancia a la conservación del beneficio en los procedimientos de asignación de becas (Ravela, 2000; Herrán y Van Uythem, 2001). Con posterioridad se realizaron otros estudios que analizaron principalmente la influencia de las becas sobre la retención escolar y las condiciones laborales de los jóvenes (Chitarroni, 2002a y 2002b). Actualmente está en curso una nueva evaluación de impacto del Programa, a cargo de un equipo PNBE/BID, que estudia una muestra de dieciocho jurisdicciones (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, 2004c). La evaluación de impacto de los programas de becas chilenos resulta dispar y dispersa. BPR carece hasta la fecha de estudios de seguimiento que aporten información sobre algunos indicadores importantes, tales como proporción de beneficiarios de una cohorte que mantiene la

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beca por todo el período educacional, tiempo promedio de conservación de la beca en cada nivel educacional, cantidad de años empleados por los becados para terminar la carrera de educación superior, situación laboral de ex becados. La única evaluación existente fue realizada en 1999, es de circulación restringida y aplicó en su análisis el enfoque de “marco lógico” (Ministerio de Hacienda, 1999). El funcionamiento y cobertura del Programa Becas Indígenas durante el período 1994-1996 fue estudiado en las regiones de mayor expansión (Huenchuán, s/f). Pese a la indicación de la Ley de Presupuesto sobre la obligación de informar a las Comisiones de Educación del Congreso Nacional en forma semestral, solo en 2000 se realizó un nuevo estudio para analizar los procesos, resultados y transparencia del Programa. Dicha investigación surgió a raíz de cuestionamientos públicos hacia la gestión del gobierno respecto de proyectos que favorecen a los pueblos indígenas. En su desarrollo utilizó tanto información de fuentes secundarias como entrevistas a actores del Programa, y aplicó tanto análisis cualitativo como econométrico (Universidad de Chile, 2002). Exploró los resultados en términos de cobertura, distribución de recursos y niveles educativos atendidos. Todavía no ha sido posible incorporar sus recomendaciones, referidas, por ejemplo, a asignar un rol más activo a la escuela, a utilizar medios computacionales para facilitar el flujo de información y a otras medidas tendientes a reforzar el logro de valorización de las culturas indígenas. El caso de la beca LPT es algo diferente por cuanto, desde sus inicios, se han realizado varios estudios post facto destinados a comprobar el grado de focalización logrado por el Programa en la selección de los establecimientos donde se habían asignado las becas en el primer año; se evalúa asimismo el sistema de selección de los becados y se cuantifica la posible población objetivo (Marshall y Correa, 2001a). Complementariamente se encaró otro trabajo para identificar factores relativos al alumno –situación socio-económico y académica– asociados al abandono escolar, trabajo que desarrolló un modelo estadístico destinado a identificar a los alumnos de mayor riesgo al interior de los establecimientos (Marshall y Correa, 2001b). Recientemente se investigó la capacidad del Programa de becas para reducir el abandono escolar desarrollándose un modelo predictivo que permita medir el impacto (Marshall y Correa, 2003).

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Impactos educativos de los programas de becas

La evaluación de los impactos educativos de los distintos programas de becas ha recibido niveles de atención muy disímiles en las experiencias estudiadas y revela en general una falta de información sobre este importante aspecto de las mismas, con excepción del caso mexicano. Como se indicó anteriormente, Progresa/Oportunidades ha sido evaluado sistemáticamente desde sus inicios, enfatizando el análisis de los mecanismos de focalización y los efectos sobre la reducción de la pobreza. Con relación al componente educativo, se han estudiado los resultados del Programa sobre la matrícula escolar, la repitencia y la deserción, así como también se ha encarado el tema de los futuros ingresos de los estudiantes beneficiarios. En los países restantes, se dispone de investigaciones esporádicas, que en el caso de Brasil se han referido a experiencias locales. PNBE de Argentina dispone de una evaluación nacional y otras investigaciones que abordan materias similares al caso mexicano. Las experiencias chilenas han sido analizadas excepcionalmente en los casos de BPR y BI; por su parte, BLPT ha acompañado su implementación desde los primeros años con estudios sobre diversos aspectos. El impacto de Progresa/Oportunidades en zonas rurales fue objeto de una exhaustiva evaluación entre 1997 y 1999. El International Food Policy Research Institute estudió el impacto del Programa a un año y medio de su ejecución, aportando evidencia sobre su efectividad en el corto plazo (Schultz, 2001; Behrman, Sengupta y Todd, 2001; Coady y Parker, 2002, entre muchos). Respecto del componente educativo, dichos estudios observaron los cambios en la inscripción en escuelas correspondientes a siete estados del país (Puebla, Hidalgo, Guerrero, Michoacán, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz). En 2002 se realizó una evaluación a nivel nacional (Parker, 2004), la que se actualizó para el ciclo escolar 2003/2003. Ambas permiten observar los efectos del Programa en cada año desde su aplicación e indican en qué medida los impactos iniciales han aumentado o disminuido. A ellas se alude con preferencia en este acápite en consideración a la actualidad y cobertura de la información que proporcionan. En el caso de Brasil, ha trascurrido muy poco tiempo desde la transformación de BE en un programa nacional y resulta muy temprano para disponer de estudios de su impacto en el ámbito educacional. No obstante, existe información disponible sobre experiencias locales que lo precedieron y una evaluación ex ante del programa nacional, todo lo cual aporta algunos antecedentes valiosos. Diversas instituciones (Instituto de Pesquisa Económica Aplicada-IPEA; Internacional Labour OfficeILO, Banco Mundial, UNESCO/UNICEF y universidades nacionales) han evaluado los programas desarrollados en el Distrito Federal, Belem, Belo Horizontes, Vittoria y Recife, entre otras ciudades; pero pocos de ellos dan cuenta de los resultados alcanzados en el ámbito educativo, ya que en su mayoría centraron el análisis en los impactos sobre la reducción de la pobreza y del trabajo infantil, así como en la adecuada focalización del Programa50. En Argentina, las evaluaciones han sido realizadas por el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) y el Banco Interamericano de Desarrollo, quien está llevando a cabo actualmente un estudio, en colaboración con profesionales del Programa.

50.

Este es el caso, por ejemplo, de Rocha (2001), que estudia las experiencias de Belem, Belo Horizonte y el DF; y de Saboia y Rocha (2002), referido a la focalización de BE en el DF. También puede consultarse Lavinas (1998), que describe el funcionamiento de BE en Belo Horizonte, DF y Vittoria sin aludir al impacto educativo del programa.

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Respecto de Chile, las evaluaciones han estado a cargo de instituciones nacionales de diversa naturaleza. La Universidad Católica de Chile realizó varios estudios sobre BLPT. El Programa BI fue monitoreado por profesionales de la Universidad de La Frontera en 1997 y de la Universidad de Chile en el año 2002. BPR, por su parte, fue evaluado en 1999 por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en el marco de fiscalizaciones regulares a programas de gobierno.

4.1 Inscripción escolar y asistencia Los resultados de las múltiples evaluaciones de la experiencia mexicana, en su mayoría coincidentes, enfatizan efectos importantes en la matrícula escolar. Las realizadas al inicio del Programa encontraron tasas de matrícula superiores en las localidades donde se había aplicado el Programa. Estas disparidades, mayores entre las niñas, fueron estadísticamente significativas para estudiantes que habían completado los grados 1º al 6º el año anterior (Schultz, 2001). Al traducir estas diferencias en años extra de escolaridad se encontró una ganancia acumulativa de 0,66 años de estudio (6,8 años de escolaridad promedio para las localidades sin Programa y 7,46 para las que participan en él). Estudios más recientes destacan un impacto concentrado en el nivel secundario en las zonas rurales, encontrando que el efecto sobre la inscripción primaria es muy pequeño, casi nulo, a pesar del elevado número de becados en este nivel. El hecho se atribuye en parte a la alta tasa de matrícula en la escolaridad primaria, superior a 90%, incluso en áreas de alta marginalidad. Los resultados de regresiones para estimar el impacto de Oportunidades sobre la matrícula total en primaria (Parker, 2004) revelan que entre 1997 y 2001 no se observaron modificaciones estadísticamente significativas en este nivel educativo51. Cuando se trata de secundaria y media superior, en cambio, el impacto del Programa en las inscripciones es notorio, especialmente en las zonas rurales (cuadro 4.1). La matrícula en secundaria, que aumenta sostenidamente desde el año de inicio de la experiencia, presenta diferencias estadísticamente significativas en el ciclo escolar 2002/2003: aumenta casi 18 alumnos por establecimiento y la inscripción escolar resulta 24% más elevada que en escuelas controles donde no se ejecuta el Programa. Los impactos en los diferentes grados escolares resultaron todos relevantes y de similar magnitud. El aumento de la inscripción entre las mujeres fue el doble que el observado entre los hombres (Parker, 2004). Algo similar ocurre en media superior, aunque las repercusiones resultan menores. Aun cuando las becas en este nivel se iniciaron solo en 2001, el Programa provocó un incremento considerable en la matrícula. La inscripción en primer grado de este nivel en el medio rural aumentó notablemente en relación al período 2000/2001, alcanzando 84,7% para el ciclo escolar 2002/2003. Contrariamente a lo esperado, el impacto resultó mayor entre los hombres. Coady y Parker (2002) estudiaron en México el costo-beneficio de los impactos educativos del Programa, integrando en el análisis el efecto de otras variables provenientes de la oferta educativa, como por ejemplo la reducción de la distancia a la escuela, lo cual resultó el factor más

51.

Como se verá más adelante en esta sección, los efectos a nivel de la educación primaria se han expresado más bien en la reducción de tasas de repetición. Al realizar el análisis por tipo de escuela, la única excepción es el caso de las escuelas comunitarias, donde parece haber pequeños efectos significativos sobre la matrícula en 1999 y 2001. Para las escuelas indígenas, los coeficientes estimados resultaron positivos y crecientes en el tiempo, aunque ninguno es estadísticamente significativo. Al analizar el impacto en los diversos grados escolares, tampoco se observaron diferencias notables.

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relevante52. Se comparó el costo-efectividad de las becas y la expansión de la oferta en el contexto mexicano. La alternativa de apoyos monetarios a los estudiantes resultó más conveniente para incorporar una mayor cantidad de alumnos a la secundaria al calcular el costo por año adicional de escolaridad para el subsidio o beca, comparado con el costo de aumento de cobertura a través de la construcción de nuevos establecimientos escolares. Cuadro 4.1

Impacto de Oportunidades en la inscripción de enseñanza secundaria y media superior. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003 Impacto como porcentaje de la matrícula

Nº de estudiantes

Significación estadística

Rural

24,0

193.681

***

Urbano

4,0

49.960

***

Rural

84,7

16.188

***

Urbano

10,1

33.347

***

Secundaria

Media Superior (Primer grado)

Fuente: Parker, 2004. Nota:

*** significativo al 1%

En el caso de Brasil también se ha registrado una influencia positiva de programas locales de beca sobre la matrícula escolar. Sedlacek et al. (2000) constató que una proporción mayor de niños de las familias beneficiarias de BE en Brasilia ingresó al sistema escolar en una edad más adecuada que lo observado entre sus contrapartes no beneficiarios del Programa. Por su parte, Morley y Coady (2003) destacan la importancia de la evaluación ex ante del Programa nacional BE realizada por Bourguignon, Ferreira y Leite (2002), la cual intentó estimar el efecto de dicha experiencia sobre la matrícula y la pobreza53. Este estudio detectó un impacto considerable sobre la matrícula escolar y un efecto más reducido sobre los niveles de pobreza. Pudo apreciarse que un tercio de todos los jóvenes entre 10 y 15 años de edad que no estaban matriculados en la escuela se habrían incorporado al sistema escolar como efecto de BE, proporción que se elevaría a 50% entre las familias pobres. Según esta investigación, BE habría incrementado la tasa de matrícula en 4,4% entre los hijos de las familias con carencias económicas. El anterior impacto sobre la matrícula escolar implica que aumenta la proporción de estudiantes que trabajan y asisten a la escuela simultáneamente, reduciéndose el trabajo infantil. Según el mismo estudio el solo hecho de elevar el ingreso de las familias más pobres tendría un reducido impacto sobre la incorporación a la escuela. En cambio, la condición impuesta a las familias de asegurar la inscripción escolar y garantizar una asistencia mínima, llamada contraprestación, sería la que influiría en la incorporación de más niños y jóvenes al sistema educativo. Contradiciendo las posiciones anteriores, Schwartzman (2004) sostiene que el hecho de tener o no la beca tiene un efecto bastante reducido, del orden de 2%, sobre la presencia de los niños 52. 53.

En este caso se utilizaron regresiones de doble diferencia. Entre los factores de oferta educativa se incluyó además el tipo de escuela secundaria disponible y la relación profesor/estudiante en la matrícula escolar. Como no existen aún datos directos, los autores simularon el efecto de BE sobre la matrícula y la pobreza utilizando un modelo conductual de la opción trabajo-escuela para jóvenes de 10 a 15 años de edad; consideraron las encuestas familiares e incluyeron a todas las familias pobres como eventuales beneficiarias de BE.

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de 7 a 14 años en las escuelas. Su impacto es mayor, en torno a 10%, entre los estudiantes de 5 y 6 años de edad, lo que indicaría un problema de focalización del programa desde un punto de vista educacional ya que estaría apoyando a los grupos de alumnos que menos necesitan estímulo para asistir a la escuela. Sólo al considerar los niveles de ingreso familiar, aparecen diferencias significativas en la asistencia escolar de los alumnos entre 7 y 14 años. Los estudiantes pertenecientes a familias correspondientes al 10% más pobre del la población, donde sólo se concentra algo más de la cuarta parte de las becas (28%), presentan una diferencia de 8% en la asistencia escolar asociada a la beca54. El mismo estudio destaca que el aporte de la beca no es suficiente para terminar con el trabajo infantil, especialmente entre alumnos de 14 años y más. Las cifras presentadas indican que los beneficiarios mayores de 10 años trabajan proporcionalmente más que quienes no reciben becas. El programa parece tener un pequeño efecto entre los alumnos pertenecientes a los grupos de renta inferiores, logrando una reducción cercana a 10%. Los estudios en Argentina dan cuenta de un crecimiento global de la cobertura de PNBE y una mejora en la retención de los estudiantes en el sistema educativo. Aunque la escolaridad en la enseñanza media creció de acuerdo con sus tendencias normales entre 1998 y 2001, la proporción de alumnos provenientes de las familias más pobres que ingresaron a la escuela se acrecentó en forma especial en aquellas zonas urbanas donde el Programa fue implementado (Chitarroni, 2002a; Conde s/f). Los efectos positivos de PNBE sobre la retención de los estudiantes en el sistema educativo se reflejan también en el aumento de la tasa de asistencia escolar de jóvenes pobres de 15 a 19 años, la cual creció 11% entre los años 1998 y 2001, frente a una tasa nacional de 8%. La correlación entre variación de la asistencia y recursos destinados por PNBE resultó positiva y significativa, explicando cerca de la cuarta parte del incremento55 (cuadro 4.2).

54.

55.

El estudio presenta información de la Pesquisa Nacional por Amostra do Domicilios que registra declaraciones de personas entre 5 y 17 años que participan o no en programas sociales vinculados con educación, entre los cuales BE constituye la gran mayoría. La encuesta excluye las poblaciones rurales de la Región Norte, excepto Tocantins. En la Provincia de Buenos Aires la tasa de asistencia alcanzó menos de un quinto (14%) entre los jóvenes en situación de pobreza extrema.

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Cuadro 4.2

Evolución de las tasas de asistencia de los jóvenes de 15 a 19 años en enseñanza media, según pobreza (total de aglomerados urbanos y aglomerados de la Provincia de Buenos Aires) Oct 1998

Oct 1999

Oct 2000

Oct 2001

Variación 2001/1998

Pobres

61,1

66,5

69,2

72,2

11,1

No pobres

76,6

78,2

84,2

84,3

7,7

Pobres

60,4

63,8

68,3

74,3

13,8

No pobres

73,8

75,3

83,2

81,5

7,6

Años Total de aglomerados

Provincia de Buenos Aires

Fuente: Chitarroni, 2002a.

4.2 Repitencia y abandono escolar Algunos de los programas de becas analizados no solo han logrado aumentar la matrícula escolar, sino que también han afectado en forma positiva la promoción y retención escolar. Así, Progresa/ Oportunidades ha contribuido a la reducción del abandono y reprobación escolar a nivel de la educación primaria, principalmente en los grados tercero y cuarto, afectando con mayor fuerza a las niñas que a los niños56. Más de 10% de los alumnos que abandonaban la escuela primaria dejaron de hacerlo como resultado del Programa en zonas rurales, proporción que se eleva a 17% entre los alumnos hombres. En las zonas urbanas la reducción es menor (4,5%), alcanzando a 3,5% entre los alumnos varones y 5,7% entre las niñas (Parker, 2004)57. Los efectos sobre reprobación y abandono escolar fueron estudiados solo en la educación primaria, rural y urbana. Tomando el año escolar 1996-1997 como referencia, los impactos sobre la reprobación en las escuelas primarias rurales resultaron menores pero constantes y crecientes a partir de 1998. Según los datos del cuadro 4.3, el impacto acumulado estimado hasta el ciclo 2002/2003 en las escuelas generales en zonas rurales corresponde a una reducción de 6,4% en la tasa de reprobación, resultando superior entre las alumnas mujeres (8,9% frente a 4,3% observado entre los niños). La tasa de abandono, por su parte, se redujo en 10%, afectando significativamente solo a los alumnos varones con una disminución de 17,5% (Parker, 2004). La situación resultó similar en zonas urbanas, aunque el impacto es menor: la tasa de reprobación decreció en 10% (12,9% entre las mujeres y 7,9% entre los varones). El abandono escolar disminuyó en 4,5%. Los resultados anteriores coinciden con los obtenidos en investigaciones previas. Utilizando el modelo de transición de Markov, Behrman, Sengupta y Todd (2001) también concluyen que el

56. 57.

El estudio consideró como escuelas Oportunidades a aquellas donde existe o ha existido al menos un becado por el programa, lo que puede plantear ciertas reservas con relación a las conclusiones. La autora advierte que estos resultados deben ser considerados como preliminares, por cuanto el impacto positivo del programa en la inscripción podría significar que las características de los estudiantes que se han matriculado para cumplir con los requisitos de las becas sean distintas y presenten mayores dificultades en la escuela y en los aprendizajes, pudiendo reprobar o abandonar sus estudios con mayor probabilidad.

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Programa reduce efectivamente las tasas de deserción y facilita la progresión a través de los grados escolares, especialmente en la transición de estudios primarios a secundarios. En el caso de Brasil, como se indicó anteriormente, el Programa establece la condición de una alta asistencia mínima para la recepción del beneficio, lo que incide en una proporción de abandono escolar más baja. Por eso no es de extrañar que la comparación entre los beneficiarios del Programa y el censo escolar indique una tasa casi nula de deserción para los primeros. Así, las valuaciones de experiencias realizadas en el Distrito Federal, Brasilia, señalaron una tasa prácticamente nula (0,4%) de abandono de la escuela entre los estudiantes que recibieron la beca BE en los primeros años de aplicación del Programa, frente a 7,4% observado entre los no beneficiarios (Lavinas, 2001). Se constató, además, que los alumnos beneficiarios de BE ingresaban al sistema escolar en edades más adecuadas. Cuadro 4.3

Impacto de Oportunidades en abandono y reprobación escolar. Efecto acumulado hasta el ciclo 2002-2003 Reducción % en la tasa de abandono

Nº de estudiantes

Significación estadística

Primaria Rural

10,29

18.281

***

Niños

17,45

17.031

***

Niñas

3,58

Primaria Urbana

4,50

14.342

**

Niños

3,52

6.001

*

Niñas

3,65

8.378

***

Reducción % en la tasa de reprobación

Nº de estudiantes

Significación estadística

Primaria Rural

6,44

25.952

***

Niños

4,33

10.520

**

Niñas

8,93

14.265

***

Primaria Urbana

10,00

36.115

***

Niños

7,86

16.988

***

Niñas

12,88

18.673

***

Fuente: Parker, 2004. Nota:

*** significativo al 1%; ** significativo al 5%; * significativo al 10%

BE también ha contribuido a superar la exclusión temprana del sistema escolar de los estudiantes más pobres, a través de la exigencia a las familias de mantener a sus hijos en la escuela para poder recibir los apoyos monetarios (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). A la vez, ha estimulado a las unidades educativas a retener a los alumnos de alto riesgo de deserción: los hijos de las familias más pobres, favorecidos por la beca, enfrentados a situaciones de desventaja que los habrían llevado a abandonar los estudios si no hubiera intervenido el Programa. Este ha afectado también positivamente la promoción escolar. En el ciclo 1995-1996, los niños que participaban de BE en Brasilia obtuvieron tasas estimadas de promoción superiores: 80% frente a 72% de los estudiantes que no participaban en el Programa (Sedlacek et al., 2000).

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En cuanto a la repitencia, Lavinas (2001) señala que en Brasilia la proporción resultó inferior a 3% entre los becados, en comparación con 18% de niños que no habían recibido la beca. De modo similar se observó en Argentina un impacto favorable del Programa de becas sobre la tasa de retención en las escuelas beneficiarias. Esta mejoró en 3,6% en 1998 para 8º y 9º grados de la EGB, los cuales concentran 80% de las becas, respecto de la observada antes de iniciarse el PNBE, en 1996 (Ravela, 2000)58. Por otra parte, la variación en la tasa de promoción también fue positiva, incrementándose en 6,2%. Dichas mejoras coinciden con el año en que los establecimientos ingresaron al Programa. No obstante, estos resultados positivos fueron desparejos al analizar las unidades educativas en forma individual, registrándose entre 12 y 14% de establecimientos que exhibían tasas desmejoradas en forma importante (Ravela, 2000). El Programa BLPT de Chile, por su parte, también ha logrado efectos positivos sobre la deserción: a igualdad de condiciones de riesgo de abandono escolar, los estudiantes que reciben becas han desertado menos que los alumnos que no la reciben. Según Marshall y Correa (2002), BLPT ha logrado un impacto de 7%, habiendo evitado la mitad (51%) de los retiros previstos en los estudiantes beneficiados. El impacto esperado varía según el riesgo de abandono del alumno. De acuerdo con la información del cuadro 4.4, las diferencias fluctúan entre 2% registrado para alumnos que reciben la beca y tienen pocas probabilidades de deserción, y 28% o más entre los estudiantes que presentan riesgo mediano o alto de abandono de sus estudios59. Cabe señalar que en los alumnos de riesgo extremo la beca tiene un impacto menor, ya que se trata de casos límite para quienes el estímulo de este beneficio resultaría insuficiente a los efectos de revertir una historia de fracaso escolar. Cuadro 4.4

Impacto de la beca LPT en los distintos niveles de riesgo de deserción

Riesgo Retiro (Puntuación tarjeta estudiante)

Impacto BLPT en porcentaje

Riesgo Retiro (Puntuación tarjeta estudiante)

Impacto BLPT en porcentaje

10

2

60

28

20

5

70

35

30

8

80

36

40

14

90

32

50

21

100

28

Fuente: Marshall y Correa, 2002.

Sin embargo, el impacto depende de la adecuada focalización de la asignación de becas y del volumen de becas que se distribuyen anualmente. Marshall (2003) determinó que el volumen actual de beneficios distribuidos lograría reducir en 0,6% la tasa de retiro o deserción si la focalización fuera la adecuada. Estableció, asimismo, que se requerirían 25.000 becas para disminuir la deserción en un punto porcentual y 50.000 para alcanzar una reducción de 2%.

58. 59.

La información corresponde a una selección de 24 aglomerados urbanos en que se aplicó la Encuesta Permanente de Hogares, ubicados en las provincias donde se puso en práctica PNBE. El riesgo de deserción se determina de acuerdo con un sistema de puntajes explicado en Marshall (2003).

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4.3 Mejorías en los aprendizajes Los aprendizajes constituyen un aspecto de innegable importancia en los programas de becas, ya que no solo es indispensable que los niños y jóvenes permanezcan en el sistema educativo, sino también que aumente su formación para la vida a través de la incorporación de valores y conocimientos. Lo anterior resulta particularmente válido si, como establecen los objetivos de los programas, se pretende que los estudiantes becados puedan, en el largo plazo, vencer las condiciones que los ligan a la pobreza. En este contexto, resulta sorprendente la poca atención que se ha otorgado al impacto de los programas de becas sobre los aprendizajes de sus beneficiarios; solo se dispone de algunos antecedentes relevantes en el caso argentino y ciertas iniciativas locales en Brasil. Recientemente se ha reconocido esta carencia, por lo que en la actualidad se está incorporando esta dimensión al seguimiento y evaluación de las experiencias nacionales en México y Brasil. Los estudios disponibles para el caso argentino indican que PNBE no ha tenido un impacto positivo en los aprendizajes. La información proporcionada por el Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad muestra, más bien, que la retención de estos adolescentes en la escuela ha estado asociada a una reducción en los niveles de rendimiento (Conde, s/f). Otra fuente señala que tanto los alumnos como las escuelas que participan en PNBE tuvieron resultados académicos inferiores a aquellos de similar nivel socio-cultural que no ingresaron en el Programa; esta apreciación surge al comparar los resultados de 1998 y 1999 y controlar por el nivel socio-económico (Ravela, 2000)60. Las diferencias fueron estadísticamente significativas tanto en las pruebas de Matemática como de Lenguaje en 199961. En 1998 habrían obtenido mejores resultados comparativos aunque no alcanzan a ser significativos62. De hecho, al observar la evolución de los puntajes de aprendizaje en el período 1996-1999 logrados en una muestra reducida de 157 establecimientos que participan en PNBE, se observan rendimientos inferiores para los becados en todos los años entre 1996 y 1999. Inicialmente, en 1996, las calificaciones mostraron 10,7 puntos menos que en el nivel nacional en Matemática, y 7,9 en Lenguaje (cuadro 4.5). Se manifiestan, sin embargo, mejorías muy reducidas entre los dos primeros años (1996 y 1997) y una marcada mejoría en 1998, especialmente en Lenguaje. Dicho año la brecha entre puntajes nacionales y de escuelas PNBE se redujo a 8,5 y 5,4 en Matemática y Lenguaje respectivamente. En 1999 los resultados decayeron, llegando a situaciones inferiores a la observada en 1996 como en el caso de Lenguaje63.

60. 61.

62. 63.

El estudio, se realizó sobre una muestra de 150 establecimientos en 10 jurisdicciones del país. Las comparaciones se realizan utilizando la información de pruebas aplicadas por la Dirección Nacional de Evaluación del Ministerio de Educación a estudiantes de 9º año en 1996, 1997, 1998 y 1999. El autor estima que los resultados podrían deberse en parte a eventuales diferencias de las escuelas beneficiarias que deterioran el ambiente para el aprendizaje, tales como alto porcentaje de alumnos con extraedad, antecedentes de fracaso escolar, desempeño de actividades laborales, y otras variables que no fue posible controlar en el estudio. Los mejores resultados observados en 1998 son atribuidos por el autor a la coincidencia con una fuerte intervención en el área pedagógica. Para conocer limitaciones metodológicas y de interpretación de estos datos ver Ravela (2000).

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Cuadro 4.5

Resultados en Matemática y Lenguaje en 9º año de EGB entre 1996 y 1999, Argentina 1996

1997

1998

1999

Resultado nacional

57,13

54,44

60,02

57,87

Resultado muestra establecimientos PNBE

46,41

44,99

51,59

48,11

Resultado PNBE como % del resultado nacional

81,2

82,6

86,0

83,1

Resultado nacional

58,24

55,13

57,08

59,48

Resultado muestra establecimientos PNBE

50,33

47,07

52,43

50,54

Resultado PNBE como % del resultado nacional

86,4

85,4

91,9

85,0

Matemática

Lenguaje

Fuente: Ravela, 2000.

El análisis longitudinal de las calificaciones obtenidas en el operativo de evaluación por estudiantes del último grado de EGB3, (12º grado), de un mismo conjunto de escuelas, entre 1996 y 1998, revela una situación similar. Los promedios atribuidos a los becados resultaron inferiores, observándose una situación menos desfavorable entre los alumnos que recibieron la beca por dos años consecutivos (Ravela, 2000)64. A partir de los datos que se acaban de analizar, el autor llama la atención sobre el riesgo que involucra la concentración de esfuerzo del Programa en lograr la retención escolar de los estudiantes más pobres desatendiendo la aplicación de estrategias pedagógicas adecuadas. Sostiene la posibilidad de que se produzca un deterioro de los logros de aprendizaje en el conjunto de alumnos, debido a que la incorporación de niños con historias de fracaso escolar desmejoraría el contexto para ese aprendizaje. En relación al impacto de BE sobre el desempeño escolar de los estudiantes en Brasil, Lavinas (1998) afirma que se conoce muy poco sobre el impacto real de los programas BE desarrollados en el DF, Belo Horizonte y Vittoria. Otras fuentes, (Sedlacek et al., 2000) aluden a diferencias que no alcanzan a ser significativas en los aprendizajes de los beneficiarios de BE en Brasilia, según mediciones aplicadas por el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica (SAEB), en una muestra de 4º grado en 1997. Si se considera que los alumnos BE se ubican en los tramos socio-económicos inferiores, tradicionalmente asociados a aprendizajes insuficientes, algunos trabajos (Abramovay, Andrade y Waiswlfisz, 1998) valorizan la ausencia de diferencias frente al universo escolar y lo consideran un gran avance, pero reconocen la necesidad de estudiar las situaciones de entrada para poder atribuir estas “ganancias” a BE. En Recife, por otra parte, se aplicó una prueba de aprendizaje a estudiantes de 3er grado en una muestra de trece escuelas después de dos años de ejecución del Programa, sin encontrar diferencias estadísticamente significativas. No obstante, algunas escuelas lograron que los alumnos más pobres tuvieran mejores rendimientos que sus compañeros menos pobres, alcanzando en algunos casos resultados superiores. En la opinión de directores y docentes, los problemas de 64.

En ese caso se utilizaron los datos de la evaluación censal realizada en 1998 en el último año de la enseñanza media. Ver Ravela (2000).

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rendimiento no son causados por características especiales de los alumnos becados, que podrían ser considerados como menos preparados, estimando más bien que el hecho de recibir la beca tiene un efecto positivo movilizador en las familias y en las escuelas, lo cual favorece la escolaridad y la asistencia. (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Respecto del caso chileno, aunque no se dispone de información para establecer el efecto de BLPT sobre el desempeño académico de los estudiantes becados, las investigaciones realizadas han constatado que la beca no opera por sí misma; sostienen que ella alcanza mayor impacto cuando el establecimiento genera estrategias de apoyo a los estudiantes más expuestos al fracaso y abandono escolar, los mismos que logran inferiores rendimientos. En tal sentido se han generado intervenciones pedagógicas que facilitan la permanencia de los alumnos en el liceo, potenciando el impacto de BLPT sobre la mejoría de los puntajes académicos. Entre ellas destaca el Plan de Nivelación Restitutiva en las áreas de Lenguaje y Matemática, aludido anteriormente en este documento. Los restantes programas de beca chilenos no disponen de información sobre su impacto en el nivel de aprendizaje de los beneficiarios.

4.4 Flujo de estudiantes becados Otra aproximación al eventual efecto de los programas de becas sobre los logros educativos de sus beneficiarios consiste en la observación del flujo de los becados en el sistema escolar, es decir, cuántos de ellos completan su educación o mantienen la continuidad del beneficio, síntomas considerados como indicadores de su permanencia en el sistema. En Argentina, único país que dispone de información sobre este aspecto, más de la mitad de los becados que cursaban el último grado de EGB2 y los dos primeros de EGB3 (8º a 11º grados) en 1998 (53,1%) no presentaron su postulación al año siguiente. Se carece de datos para saber qué ocurrió con ellos, pero dado su nivel de alta precariedad social es posible suponer que abandonaron el sistema escolar (Ravela, 2000). Para esta proporción importante de becados, el incentivo del apoyo económico seguramente fue insuficiente respecto de la continuación de los estudios. Apenas un tercio de los becados en 1998 en los grados mencionados recibieron nuevamente el apoyo en 1999 (la mitad entre quienes cursaron corresponden a los becados de 8º y la cuarta parte a los becados de 9º a 11º). A partir de estos antecedentes, Ravela pone en duda el sentido que tiene el hecho de que un becado que logra asistir a la escuela y promover el curso pese a las condiciones de pobreza extrema, deba competir nuevamente por el beneficio al año siguiente.

4.5 Impacto en la escuela Pocos estudios indagan sobre las trasformaciones que los programas de becas han generado al interior de la escuela o sobre las actitudes con que la comunidad escolar ha reaccionado. Una investigación realizada en zonas particularmente pobres de ciudades no prósperas en México (Escobar y González de la Rocha, 2002) constató que las escuelas poseen poca información sobre lo que implica tener becarios de Progresa/Oportunidades, lo que lleva a que se formulen expectativas erróneas sobre los cambios esperados por parte de los becarios y de sus familias. Suponen que los padres cooperarán en tareas de acondicionamiento material del establecimiento y que los estudiantes mejorarán su “presentación” y sus calificaciones, lo que no siempre se cumple; esta actitud se ha traducido a veces en exigencias más o menos abiertas a los becarios. Por otra parte, los maestros perciben que las expectativas escolares están aumentando, y muchos niños y jóvenes manifiestan que sus padres los apoyan en sus proyectos educativos. Pero simultáneamente existe

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una insatisfacción de los padres respecto de la calidad de la enseñanza y del trato que sus hijos reciben en las escuelas. Las familias identifican problemas derivados de la precariedad de la infraestructura en los establecimientos y de la pobreza de su equipamiento, lo que frecuentemente redunda en cuotas o gastos extras para ellas. También se quejan de las inasistencias de los maestros o de las muy escasas horas de clases que se ofrecen a los estudiantes. En este sentido es evidente que no basta con incrementar las tasas de retención escolar. En el caso de BE de Brasil, un estudio sobre los años iniciales de la experiencia en Brasilia (Abramovay, Andrade y Waiswlfisz, 1998) indica que el Programa influyó positivamente en la percepción de la escuela, al considerarla como un lugar placentero y seguro donde se aprenden hábitos y conocimientos para la vida. Incrementó, además, la motivación para asistir a ella y mejoró la presentación personal de los estudiantes becados. Algunos alumnos discreparon y consideraron el requisito de asistencia escolar como un “chantaje”, criticando el hecho de ser forzados a acudir a clases; pero sus padres señalaron que dicha exigencia ha contribuido a desarrollar una mayor responsabilidad de sus hijos frente a la asistencia a la escuela. En relación con este aspecto, el mismo estudio indica que los maestros se han sentido presionados por los padres en relación a las ausencias escolares, produciéndose incluso situaciones violentas. También señala que los directores y maestros consideraron que la asistencia mínima no debería constituir el único criterio para mantener la beca. En su opinión, sería conveniente incluir, por ejemplo, la participación del alumno en las clases o el aprovechamiento académico, o asimismo la disciplina escolar. Por otra parte, el citado estudio destaca un incremento de la participación de los padres de los beneficiarios de BE en reuniones escolares. No obstante, a pesar de que las madres reconocieron la importancia de participar en la escuela, destacaron a la vez que solo son convocadas para la entrega de notas o cuando existe algún problema, sin que se generen canales efectivos de intercambio que favorezcan una mejor relación entre la familia y los miembros del establecimiento. El hecho de recibir una beca no debería calificar ni estigmatizar al beneficiario. Pero en algunos casos se han detectado actitudes por parte de los estudiantes e incluso de los docentes que favorecen cierta discriminación o actitudes de rechazo frente a los becados. Por ejemplo, en Brasil, DF, el estudio citado anteriormente (Abramovay, Andrade y Waiswlfisz, 1998) recogió opiniones negativas de becados que han recibido calificaciones despectivas de otros estudiantes65. En la misma línea, el Programa de becas en Argentina enfrentó cierta resistencia por parte de los actores del sistema educativo en la Provincia de Buenos Aires. Docentes y directivos se manifestaron molestos y poco satisfechos con PNBE destacando el problema que los becados generan en las aulas. Unánimemente opinaron que los estudiantes becados carecen de interés por lograr un desempeño académico adecuado y solo van a la escuela a “estar”. Consideraron, además, que el Programa se prestaba para favorecer a sectores políticos afines. Ambos comentarios resultan contradictorios con el supuesto objetivo de PNBE de generar mejores oportunidades educativas para los jóvenes pobres (Feijoo, 2002, refiriéndose a Cuello, 2001). En el caso de Chile, fue necesario cambiar la actitud inicial de directores y docentes de los establecimientos LPT hacia la beca. Ellos la asociaban con un premio que debe asignarse a estudiantes que muestran esfuerzos y logros y no a estudiantes con bajos rendimientos, alto ausentismo y riesgo de abandonar la enseñanza. Esta apreciación acarreó dificultades en el 65.

Para evitar esta situación, en la Ciudad de Buenos Aires se ha optado por no hacer pública la identidad de los alumnos becados.

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funcionamiento del Programa, debiendo realizarse diferentes acciones para revertir la situación y suscitar una actitud positiva hacia quienes reciben el beneficio. Con una disposición distinta, BE fue bien recibido en Recife, tanto por directores como por maestros, quienes opinaron que el Programa refuerza su trabajo de educadores, considerándolo como una fuente de cambio metodológico, una oportunidad para mejorar o realzar su trabajo y por tanto para incrementar el aprendizaje de los niños (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Directores y docentes atribuyeron los problemas de rendimiento a rutinas inoperantes enquistadas dentro de la escuela y del sistema escolar. Para ellos, la supuesta preparación inferior de los alumnos becados no afecta los resultados académicos de la escuela (Lavinas, Barbosa y Tourinho, 2001). Para concluir, de acuerdo con el resumen presentando en el cuadro 4.6, es posible destacar que los resultados educativos de los programas de becas han sido poco estudiados y la evidencia disponible solo permite identificar efectos importantes en el acceso de los becados a la escuela y su permanencia en ella. Las consecuencias sobre los aprendizajes no han sido suficientemente analizadas y la reducida evidencia disponible no alcanza a demostrar impactos estadísticamente significativos. No obstante, cabe señalar que actualmente se está destinando mayor atención al conocimiento de este aspecto. Por último, es posible destacar que los programas de becas han recibido distinta acogida en las diferentes experiencias, variando desde falsas expectativas y rechazo a estudiantes que acarrean fracasos escolares previos, hasta su valoración como herramienta de perfeccionamiento docente. En todo caso, se dispone de muy poca evidencia para calificar el éxito o fracaso de los programas de becas en esta importante dimensión.

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Fuente: Elaboración propia para el estudio.

Nota: s/i: sin información

Comunidad escolar

Falsas expectativas de docentes y directores / desinformación

Sin impacto (Reducciones no significativas)

(-) (Rechazo a alumnos con historia de fracaso escolar. Prov. Bs. Aires)

(+) (Buena valoración por docentes en Recife; aumento valoración escuela por parte familias y mayorparticipación padres DF)

s/i

Mejorías en los aprendizajes

Sin impacto (Incrementos no significativos en Recife y DF)

(+) en Educación Primaria

Abandono/ Repitencia/ Promoción

(+)

(+) (8º y 9º grados EGB3)

(+) (Brasilia)

(+) en nivel secundario zonas rurales y media superior

Matrícula/ Asistencia

Programa Nacional Becas Estudiantiles

(+) (Brasilia)

Bolsa Escola/ Experiencias locales

Diferencias conceptuales respecto de alumnos con alto riesgo de abandono

Sin impacto

(+)

s/i

Liceo Para Todos

Resumen de los impactos educativos de los programas de becas

Progresa / Oportunidades

Cuadro 4.6

s/i

s/i

s/i

s/i

Beca Indígena

s/i

s/i

s/i

s/i

Presidente de la República

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5

Conclusiones y recomendaciones

En este estudio se han examinado, en forma comparativa, programas nacionales de becas estudiantiles de cobertura nacional desarrollados en Brasil, México, Argentina y Chile, los cuales benefician a estudiantes del sector público. Dichos programas intentan favorecer la incorporación y permanencia de niños y jóvenes de escasos recursos en el sistema escolar, ofreciéndoles la posibilidad de obtener la capacitación requerida para futuros empleos mejor remunerados reduciendo así la pobreza en el mediano plazo. Las experiencias analizadas han adquirido creciente importancia en los últimos tiempos, habiendo todas expandido su cobertura e incrementado sus presupuestos durante sus años de existencia. Los resultados obtenidos en Brasil y México han inspirado el desarrollo de programas de similar naturaleza en otros países de la región y en África. Sus logros los han llevado a ser considerados como ejemplares en el campo de la reducción de la pobreza y el incremento de los niveles educativos de los sectores más carenciados de la población. Estos y similares motivos han sido causa de reconocimientos internacionales. Como resultado de la revisión realizada en esta oportunidad es posible arribar a ciertas conclusiones que se detallan en los apartados siguientes.

5.1 Base institucional Todos los programas analizados operan a través del sistema educativo, ya que intentan aumentar la capacidad de retención de las escuelas y asegurar la permanencia en ellas de los hijos de familias pobres. Con este propósito las distintas experiencias centran sus esfuerzos en atraer hacia el sistema escolar a quienes están más expuestos a abandonarlo, incluso antes de haber completado la educación obligatoria establecida en cada país. Para lograrlo otorgan apoyos económicos a las familias o a los estudiantes, apoyos que están condicionados a la corresponsabilidad de los beneficiarios, ya que se les demanda ciertas exigencias educativas para recibir y mantener los beneficios. Este aspecto, que les ha valido la denominación de Programas Focalizados Condicionados, imprime un nuevo estilo en la forma de asignación de recursos, inexistente hasta ahora en América Latina. Tradicionalmente, los sistemas de becas ofrecían ayuda para resolver las necesidades básicas y tenían un corte marcadamente asistencialista. Las actuales políticas de asignación de becas muestran que es posible desarrollar estrategias innovadoras para fortalecer las políticas públicas, aumentando y concentrando recursos y prioridades entre los más necesitados, ampliando el alcance o ámbito del gasto social.

5.2 Cobertura Pese a su creciente prestigio y cobertura, los programas de becas analizados canalizan proporciones reducidas de los recursos nacionales (inferiores al 0,2% del Ingreso Nacional Bruto) y también bajas proporciones del gasto destinado a educación o de los presupuestos de los ministerios del ramo, lo que impone limitaciones a su posible impacto. Aunque impresiona a primera vista, la cobertura resulta deficitaria ya que los presupuestos disponibles solo permiten atender a una fracción de la población objeto. Las limitaciones presupuestarias han obligado a establecer ciertos criterios externos a la situación de pobreza que

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resultan incompatibles con el derecho universal de la educación para todos. En algunos países se ha debido limitar el número de beneficiarios por familia (PNBE y BE), o fijar montos máximos de apoyos económicos (Progresa/Oportunidades), o asimismo exigir cierto mínimo de residencia local que ignora los movimientos migratorios de las familias pobres (BE). Se reproduce así un esquema de exclusión al interior de los sectores afectados por niveles de pobreza extrema, comprensible desde el punto de vista de administración de recursos, pero no desde una perspectiva ética de igualdad social. Por otro lado, como los programas operan a través del sistema escolar y atienden, dentro de este, algunos niveles educativos específicos, definidos en concordancia con las políticas educativas nacionales, no alcanzan a familias que tienen hijos en edad pre-escolar, cuya atención oportuna beneficiaría su incorporación a la enseñanza y facilitaría sus aprendizajes. También excluyen a hijos de una misma familia que no satisfacen los requisitos de edad o nivel educativo de los respectivos programas. Frente a esta situación, parece recomendable promover mecanismos para asignar mayores recursos públicos a los programas de becas y definir estrategias de incorporación de sectores excluidos, de acuerdo con las políticas educativas de cada país.

5.3 Gestión Entre los programas de becas analizados predominan los que funcionan con una planificación centralizada y aplican diversos grados de descentralización en la administración. A excepción de BE en Brasil y algunas experiencias locales de Argentina, las decisiones presupuestarias y procedimientos de ejecución son definidas a nivel central. El nivel local y regional interviene principalmente en la recolección de información para la selección de beneficiarios y en la generación de datos destinados al monitoreo básico de la entrega de beneficios y del cumplimiento de requisitos para mantenerlos. La opción de una gestión centralizada frente a una descentralizada involucra costos que conviene considerar al momento de tomar decisiones en este sentido. Por un lado la gestión descentralizada permite ajustar los programas a las características locales y tiene la ventaja de poder contactar a los potenciales beneficiarios por algún responsable del lugar, conocedor de la realidad del contexto. El hecho de delegar tareas de identificación y monitoreo en agentes locales, significa también una reducción de costos para los programas de becas, ya que generalmente otras instancias gubernamentales aportan personal, insumos y equipos financiados con recursos propios. Por otro lado, esta opción presenta mayores riesgos de clientelismo en la selección de beneficiarios, aumenta las dificultades para el control administrativo debido a la cantidad de actores que intervienen en las distintas etapas de los programas y, asimismo, facilita el surgimiento de versiones diferentes de los mismos, lo que dificulta el conocimiento y evaluación de la experiencia a nivel nacional. Dos recomendaciones surgen del análisis anterior. En primer lugar, es importante sopesar los riesgos de una administración centralizada versus una descentralizada, y definir en consecuencia mecanismos de control que protejan a los programas frente a los peligros involucrados en una u otra opción. En segundo lugar, cuando se trata de gestiones descentralizadas, es menester enfocar el esfuerzo hacia velar por las localidades más pobres que tienen en general servicios educativos insuficientes, tanto en términos de oferta como de calidad de la enseñanza, evitando ponerlas en desventaja comparativa con otras localidades que disponen de mayores recursos. En este sentido, parece indispensable definir apoyos especiales para administrar los programas con eficiencia y transparencia.

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5.4 Modelos de intervención Los programas de becas destinan gran esfuerzo a establecer criterios de focalización adecuados y mecanismos de selección de los beneficiarios, asegurando que dichos recursos lleguen efectivamente a la población objetivo. La responsabilidad de administrar eficientemente los escasos recursos destinados a apoyar la educación de los sectores más pobres y proclives a abandonar prematuramente el sistema educativo ha estado presente en las decisiones de todos los programas de becas analizados. Si bien los esfuerzos en esta dirección resultan loables, quedan pendientes muchas determinaciones relacionadas con alternativas de intervención más adecuadas. A este respecto, y a los efectos de una mejor focalización de los programas, convendría tener en cuenta las recomendaciones siguientes: •

•

Establecer montos diferenciados de beneficios a medida que se avanza en el sistema escolar, intentando reforzar el interés por la educación en los grupos más susceptibles de abandonarlo. Considerar la proporción del ingreso familiar que representan las becas a medida que se desea expandir la cobertura de los programas, o atraer a los estudiantes expuestos a un mayor riego de deserción escolar.

En cuanto a los niveles educacionales atendidos y a la culminación de los mismos, existe un incipiente interés de los programas de becas por lograr que sus beneficiarios logren completar un nivel educativo. Sin embargo, entre los programas analizados no se observan medidas precautorias para lograr tales efectos. Tampoco existe un registro exhaustivo del flujo de estudiantes becados año a año que permita cuantificar la proporción de beneficiarios que mantienen los apoyos monetarios por años consecutivos. Resultaría recomendable, a este respecto, definir estrategias que aseguren la continuidad de las becas otorgadas para promover la formación completa de sus beneficiarios y su consecuente capacitación, en vistas a una mejor inserción futura en el mercado laboral. Las contrapartidas exigidas a los beneficiarios de las becas resultan heterogéneas y utilizan criterios de condicionalidad diversos según los diferentes programas de beca estudiados. Dicha variabilidad es tal, que en algunos casos las familias deben comprometerse a inscribir a sus hijos en los establecimientos educacionales y garantizar una asistencia mínima; mientras tanto, en otros solo se requiere que el estudiante logre la promoción a un curso superior o mantenga cierto rendimiento escolar establecido. Sobre el particular, resultaría recomendable: •

•

Establecer mecanismos de participación de las familias y de la comunidad escolar que contribuyan a validar su compromiso frente a las posibilidades que los programas de becas ofrecen a sus hijos. Establecer mecanismos de participación de la sociedad en general que legitimen el esfuerzo realizado por los gobiernos para lograr la incorporación social de grupos tradicionalmente excluidos, cuya integración resulta imprescindible si se persigue un desarrollo socio-económico justo.

Los programas de becas utilizan diversos mecanismos de divulgación dirigidos a la comunidad escolar y entregan niveles de información muy diferentes. A fin de lograr una mayor transparencia en la distribución de los recursos parece conveniente hacer públicos los requisitos, los montos de los beneficios distribuidos y la identificación de las familias o

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estudiantes beneficiarios. Sin embargo, dicha publicidad puede imprimir sesgos de discriminación negativa frente a los beneficiarios de los programas de becas, estigmatizándolos respecto de sus posibilidades de logros educativos. Lo anterior puede corregirse realizando un trabajo con la comunidad escolar para transformar actitudes frente al fracaso escolar y los factores que inciden en este fenómeno, en el sentido de no considerarlos una carga problemática para la escuela ni para el curso en que estudian.

5.5 Monitoreo y evaluación Los programas de becas necesitan generar información sistemática adecuada para un seguimiento de su funcionamiento y resultados. En su afán por reducir costos de administración y destinar mayoritariamente los recursos a beneficiar el mayor número de estudiantes, los programas de becas estudiados no han prestado suficiente atención al registro de información relacionada con el conocimiento de los logros educativos de sus destinatarios. Tampoco disponen de antecedentes suficientes para establecer el flujo en la distribución de beneficios. Esto impone un interrogante serio sobre las posibilidades reales de los becados para completar los ciclos educativos respaldados por los distintos programas, e indica una falta de compromiso con este aspecto. Sobre el tema, urge diseñar un mecanismo de registro sistemático y permanente de los beneficiarios, sus características, historia escolar y resultados educativos, así como su permanencia en el sistema de becas, lo cual permitiría realizar estudios de impacto, preferentemente comparativos. Los programas de becas no han sido suficientemente estudiados. El acceso a la información disponible no es fácil debido a su dispersión y falta de sistematización. Este trabajo está basado en una abundante bibliografía, pero muchas publicaciones citadas aluden solo de modo esporádico a los programas de becas o consideran en forma tangencial los aspectos educativos de dichos programas. No solo la información impresa presenta estos problemas, sino también aquella ofrecida en Internet. La mayoría de las páginas web de los programas, a excepción de Progresa/Oportunidades, manifiestan carencias importantes en lo que se refiere a la información ofrecida sobre su funcionamiento y resultados. Gran parte de ellas ha sido diseñada para difundir las convocatorias y mecanismos de postulación y no ofrecen antecedentes históricos ni presentan estudios o datos del contexto relacionados con la experiencia. Por otra parte, dichas páginas son modificadas constantemente y no permiten acceder a informaciones presentadas en otros momentos (por ejemplo BE). La situación podría mejorarse mediante la creación de mecanismos simples que faciliten el acceso de todos a la información, a fin de otorgar mayor transparencia a la administración de recursos públicos, promover una mayor legitimidad de los programas de becas y difundir sus impactos a nivel nacional.

5.6 Impactos educativos La información disponible resulta a todas vistas insuficiente para establecer con precisión el efecto de los programas de becas sobre los logros educativos de sus beneficiarios. A partir de la evidencia disponible, queda claro que varios programas han logrado efectos positivos en la incorporación al sistema de estudiantes vulnerables a una mayor posibilidad de deserción escolar. Específicamente, en México se ha registrado un impacto estadísticamente significativo concentrado en el nivel secundario de zonas rurales, especialmente en lo referido a la matrícula femenina; también existen evidencias de impactos en el nivel medio superior a pesar del corto tiempo de atención dedicado a dicho nivel educativo. Algo similar ocurre en Brasil, BLPT de Chile y

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PNBE de Argentina. Sin embargo, se desconoce hasta ahora el efecto que los programas de becas han tenido sobre los aprendizajes de sus beneficiarios. Los estudios disponibles han observado los comportamientos de las escuelas en las que existen algunos alumnos becados. Pero no se dispone aún de evidencia sobre el comportamiento de los becarios; solo se han registrado tendencias observadas en reducidas muestras de establecimientos participantes de los programas en cuestión. Cabe entonces recomendar la realización de estudios en profundidad para establecer los impactos en este aspecto, pudiéndose actuar en dos direcciones: •

•

Destinar recursos y atención al acompañamiento de las experiencias con evaluaciones sistemáticas y de amplia cobertura, considerando en forma especial los resultados educativos, dada la importancia que ha ido adquiriendo este tipo de programas dentro de las estrategias para lograr mayor equidad en la educación. Tomar medidas para asegurar que los becados completen algún ciclo escolar y para fortalecer el compromiso de los gobiernos con la obligatoriedad de la enseñanza en los respectivos países.

5.7 Articulación con medidas pedagógicas en apoyo de las escuelas pobres Las escuelas pobres, que tienden a obtener rendimientos académicos inferiores, requieren apoyos adicionales con el fin de incrementar la calidad de la educación y de recibir adecuadamente a los estudiantes que presentan mayores dificultades para completar sus estudios. En algunos casos se han realizado esfuerzos tendientes a promover una mejoría en la calidad de la educación, especialmente cuando se trabaja en sectores pobres, pero parece necesario vincular los programas de becas a apoyos pedagógicos provistos por los ministerios de educación. Dicha articulación posibilitaría: • •

La promoción de estrategias de apoyo pedagógico para atender adecuadamente al tipo de alumnos que los programas de becas acercan a los establecimientos escolares. Realizar un trabajo de conceptualización frente a los factores que inciden en la deserción escolar, con el propósito de desarrollar mecanismos que faciliten una verdadera incorporación de estos estudiantes al sistema, evitando la estigmatización social de los mismos.

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Bibliografía

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Publicaciones y documentos del IIPE

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publicado más de 1.200 títulos sobre los diferentes aspectos de la planificación de la educación. Estos figuran en un catálogo completo que presenta los siguientes temas: Planificación de la educación y cuestiones globales Estudios generales – cuestiones globales y de desarrollo Administración y gestión de la educación Descentralización – participación – educación a distancia –mapa escolar – profesores Economía de la educación Costos y financiación – empleo – cooperación internacional Calidad de la educación Evaluación – innovación – supervisión Distintos niveles de la educación formal Desde la educación primaria hasta la superior Estrategias alternativas de educación Educación permanente – educación no formal – grupos desfavorecidos – educación de género

Para obtener el catálogo, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE [email protected] Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden consultar en el sitio Web del IIPE: www.unesco.org/iiep

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado por la UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzada en el campo de la planificación de la educación. La financiación del IIPE es asegurada por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa y presupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos. Presidente: Raymond E. Wanner (EE.-UU.) Asesor Principal del Vicepresidente de Programas sobre cuestiones relativas a la UNESCO, Fundación de las Naciones Unidas, Washington, DC. Miembros designados: Manuel M. Dayrit Director, Departamento de Recursos Humanos para la Salud, OMS, Ginebra, Suecia. Ruth Kagia Director de Educación, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington DC, EE.-UU. Thelma Kay Jefe, División de los Problemas sociales emergentes, Comisión económica y social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (UNESCAP), Bangkok, Tailandia. Jomo Kwame Sundaram Subsecretario General para el Desarrollo Económico, Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de las Naciones Unidas, New York, EE.-UU. Miembros elegidos: Aziza Bennani (Marruecos) Embajadora y Delegada Permanente de Marruecos ante la UNESO. José Joaquín Brunner (Chile) Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile. Birger Fredriksen (Noruega) Ex Asesor Superior de Educación,. Región de África, Banco Mundial Takyiwaa Manuh (Ghana) Directora, Instituto de Estudios Africanos, Universidad de Ghana, Ghana. Philippe Mehaut (Francia) LEST-CNRS, Aix-en-Provence, Francia. Teiichi Sato (Japón) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Japón en Francia y Delegado Permanente del Japón ante la UNESCO. Tuomas Takala (Finlandia) Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia. Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al: Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9, rue Eugène Delacroix, 75116, París, Francia.

El libro

Los programas de becas estudiantiles han adquirido creciente importancia en los últimos años, ya que han expandido significativamente su cobertura e incrementado sus presupuestos. Representan nuevas estrategias de asignación de recursos para fomentar el desarrollo social, compartiendo responsabilidades entre gobiernos, sociedad, familias e individuos. Este trabajo examina y compara programas de este tipo en México, Brasil, Argentina y Chile durante la década de 1990. Se analizan objetivos, formas de gestión, estrategias de intervención, logros, dificultades y resultados obtenidos en el ámbito educativo. Utilizando principalmente datos de fuentes secundarias, indaga sobre los criterios de focalización adoptados, niveles educativos atendidos, montos y periodicidad de pago, organización y gestión de los programas de beca, entre otros aspectos. Dedica especial atención al impacto educativo de los programas de becas en lo que se refiere a inscripción, asistencia, abandono y repitencia escolar, y otros efectos. Este estudio comparado aporta valiosa información sobre los logros y dificultades del diseño y la implementación, planteando interrogantes sobre sus resultados en el ámbito educativo.

El autor Ana María De Andraca Socióloga, M.A. en Educación de la Universidad de Wales, Gran Bretaña, Ana María De Andraca ha sido investigadora en el campo educativo y profesora universitaria. Cuenta entre sus antecedentes la publicación de diversos estudios sobre educación. Actualmente se desempeña como Investigadora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL).