Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg

Pressemitteilung

zum

Jahresbericht 2003

Sperrfrist 19.02.2003, 12.00 Uhr

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RECHNUNGSHOF DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Aufgrund seines Verfassungsauftrags unterrichtet der Rechnungshof jährlich Bürgerschaft und Senat über die wesentlichen Ergebnisse seiner Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Freien und Hansestadt Hamburg. Dies geschieht durch den Jahresbericht, der die parlamentarische Haushaltskontrolle unterstützen soll. Der Jahresbericht enthält die wichtigsten Prüfungsergebnisse des Rechnungshofs. Er ist kein Rechenschaftsbericht über die gesamte Prüfungstätigkeit eines Jahres. Vielen Beanstandungen und Vorschlägen des Rechnungshofs ist bereits aufgrund des Schriftverkehrs mit den geprüften Stellen Rechnung getragen worden. Von den Prüfungsergebnissen, die der Rechnungshof in seinen Jahresbericht 2003 aufgenommen hat, sind folgende Feststellungen, Beanstandungen und Empfehlungen hervorzuheben:

Seiten 1.

zur Steuererhebung und Steuergerechtigkeit

3

2.

zu möglichen finanziellen Entlastungen

4

3.

zu Aufgabenkritik und neuen Formen der Aufgabenerledigung

5

4

zu weiteren Verstößen gegen Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

7

5.

zur Verbesserung staatlicher Leistungen für Bürgerinnen und Bürger

8

6.

zur Verbesserung von Ergebnissen und Verfahren

9

7.

zur Neuorganisation des Managements öffentlicher Gebäude

11

8.

zur Wirtschaftlichkeit von Bau- und Technikmaßnahmen

13

3

1.

Steuererhebung und Steuergerechtigkeit Falsche Rechtsanwendung hat erneut zu beachtlichen Steuerausfällen geführt. Zugleich besteht aufgrund ungenügender Sachverhaltsermittlungen das Risiko weiterer finanzieller Nachteile für die Freie und Hansestadt Hamburg. Durch unzureichenden Vollzug der Steuergesetze leidet nicht zuletzt die Belastungsgleichheit der Bürger. Der Rechnungshof fordert, die Ergebnisqualität deutlich zu steigern und außerdem gemeinsam mit den anderen Ländern auf eine durchgreifende Vereinfachung des Steuerrechts hinzuwirken.

1.1

Einnahmeerhebung in den Finanzämtern

Tzn. 94-101

Die Prüfungen in den Finanzämtern haben erneut ergeben, dass beachtliche Steuerausfälle eingetreten sind, weil Vorschriften nicht durchgehend beachtet wurden. Die Feststellungen und Beanstandungen des Rechnungshofs zeigen, dass die Mängel nicht auf einzelne Bereiche oder gar Einzelfälle beschränkt sind. Die festgestellten Fehler sind nicht hinnehmbar und insbesondere dann, wenn sie bei Routinearbeiten auftreten, ein ernstes Warnzeichen. Mängel auch bei einfachen Vorgaben deuten auf eine Überforderung in den Finanzämtern hin. Die Notwendigkeit, alle Steuerpflichtigen im Jahresrhythmus veranlagen zu müssen, verengt den Blick auf Mengenbewältigung. Die Bearbeitungsqualität steht zurück. Fehlerhafte Rechtsanwendung führt nicht nur zu Steuerausfällen, sondern gefährdet immer auch die Steuergerechtigkeit und damit beim Bürger die Akzeptanz seiner persönlichen Steuerbelastung. Der Rechnungshof hat gefordert, die Ergebnisqualität auf der Grundlage einer kontinuierlichen Qualitätssicherung deutlich zu steigern und die gesetzlichen Rahmenbedingungen entschieden zu verbessern. Im Interesse eines verhältnismäßigen, rationalen und wirtschaftlichen Personaleinsatzes ist es notwendig, gemeinsam mit den anderen Ländern auf eine durchgreifende Steuervereinfachung hinzuwirken. Im abgelaufenen Jahr haben folgende Erkenntnisse zu dieser Gesamteinschätzung beigetragen: 1.2

Kürzung der Höchstbeträge für Vorsorgeaufwendungen

Tzn. 102-107

Stichproben in zwei Finanzämtern haben ergeben, dass Steuern in Höhe von fast 300.000 Euro nicht erhoben worden sind, weil Versicherungsbeiträge über die gesetzlichen Höchstbeträge hinaus als Sonderausgaben anerkannt wurden. Jede vierte Akte war fehlerhaft bearbeitet. 1.3

Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs In einem Finanzamt wurde die Einhaltung einer zur Bekämpfung des Umsatzsteuerbetruges eingeführten Regelung nur unzureichend überwacht. Die Fehlerquote betrug fast 40 %. Trotz Beanstandung durch den Rechnungshof wurde zunächst nur ein Viertel der Fälle richtig gestellt. Der Rechnungshof hat im Hinblick auf die aktuelle steuerpoliti-

Tzn. 108-112

4 sche Bedeutung der neuen Regelung ihre Missachtung als gravierenden Rechtsverstoß beanstandet. 1.4

Beschränkung des Verlustausgleichs und des Verlustabzugs

Tzn. 113-124

Die Begrenzung des Verlustausgleichs bei Personengesellschaften ist in vielen Fällen nicht beachtet worden. 64 % der geprüften Fälle waren rechtlich oder aufgrund unzureichender Sachverhaltsermittlungen fehlerhaft bearbeitet worden. Dadurch wurden Verluste in Höhe von über 1 Mio Euro zu Unrecht zum sofortigen Verlustausgleich zugelassen. Das hat unmittelbar zu Steuerausfällen geführt. Außerdem wurden bei 26 Körperschaften Verlustverlagerungen anerkannt, ohne zu prüfen, ob dies aufgrund einer gesetzlichen Beschränkung im Einzelfall ausgeschlossen war. 1.5

Verfolgung von Steuerstraftaten und -ordnungswidrigkeiten

Tzn. 125-148

Die Verfolgung von Steuerstraftaten und -ordnungswidrigkeiten ist nicht ausreichend gewährleistet. Die zentrale Bußgeld- und Strafsachenstelle ist von den Finanzämtern nicht immer über die für sie relevanten Sachverhalte unterrichtet worden. Zum Teil ist aufgrund zu strenger Maßstäbe auf die Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens verzichtet worden; ebenso sind Vorermittlungen unterblieben. Mit einer Rechtsänderung könnte das für Steuerordnungswidrigkeiten geltende Opportunitätsprinzip seine verfahrens- und damit arbeitsentlastende Wirkung besser entfalten als bisher. 1.6

Verfahrenssicherheit bei der Steuerfestsetzung

Tzn. 149-156

Durch Lücken im System der Verfahrenssicherung konnten fiktive Steuerfälle gebildet und betrügerische Steuererstattungen herbeigeführt werden. Der Rechnungshof hat die Beseitigung der organisatorischen und technischen Schwachstellen gefordert. Vollzugsfehler bei der Programmpflege dürfen sich nicht wiederholen.

2.

Mögliche finanzielle Entlastungen Durch Ausschöpfung von Einsparmöglichkeiten im Bereich der sozialen Leistungen können sowohl der Haushalt entlastet als auch die Aufgabenerfüllungsprozesse der Verwaltung wirksamer und effizienter gestaltet werden.

2.1

Stationäre Unterbringung nach dem Bundessozialhilfegesetz Der Rechnungshof hat empfohlen, die eigene Arztpraxis eines Heimes aufzulösen und auf niedergelassene Ärzte zurückzugreifen. So können ohne Leistungseinschränkung jährlich 0,5 Mio Euro eingespart werden. Weitere Einsparungen sind u.a. dadurch zu erzielen, dass für medizinische Leistungen aus der Sozialhilfe - wie es gesetzlich vorgesehen ist - keine höheren Zahlungen als für gesetzlich Versicherte erstattet werden. Der Rechnungshof hat gefordert, diese - bereits seit längerem bekannten - Sparpotentiale nunmehr auszuschöpfen.

Tzn. 273-286

5 2.2

Wasserkosten in der Sozialhilfe

Tzn. 292-298

In der Sozialhilfe werden Wasserkosten - wie der Rechnungshof erstmals ermittelt hat - in einer Größenordnung von 25 Mio Euro jährlich übernommen. Nach Einbau der bis September 2004 gesetzlich vorgeschriebenen Wasserzähler und bedarfsgerechter Pauschalierung können 3 Mio Euro jährlich eingespart sowie entsprechender Wasserverbrauch vermieden werden. 2.3

Sonstige Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz

Tzn. 299-316

Die Ausgaben für die Sonstigen Leistungen, die über die Grundbedürfnisse (Unterkunft, Verpflegung, medizinische Leistungen) hinaus gezahlt werden, haben sich pro Berechtigten von 1997 (61 Euro) bis 2001 (147 Euro) mehr als verdoppelt. Die Ursachen für diese erheblichen Kostensteigerungen liegen u.a. in einer Ausweitung der Bewilligungspraxis, z.B. bei zusätzlicher Kleidung. Unklarheiten im verwaltungsinternen Regelwerk müssen ausgeräumt werden. Das Verhältnis von Sach- und Barleistungen sowie die Modalitäten der Leistungsgewährung müssen umfassend untersucht werden. 2.4

Entwicklung von Stammstellen bei Beschäftigungsträgern

Tzn. 327-337

Zwei Gesellschaften, die Sozialhilfeempfänger und Arbeitslose mit dem Ziel der Integration in den ersten Arbeitsmarkt beschäftigen, erhalten Zuwendungen von zusammen jährlich rd. 54 Mio Euro. Damit finanzieren sie auch sog. Stammstellen für ihre Verwaltungs- und Anleitungskräfte. Durch Reduzierung des Personalaufwandes bei beiden Trägern kann eine Haushaltsentlastung in Höhe von zusammen mindestens rd. 1,3 Mio Euro jährlich erreicht werden. Ferner sind bei der Behörde für Soziales und Familie entgegen haushaltsrechtlicher Vorschriften Behördenaufgaben über Jahre aus Zuwendungsmitteln finanziert worden.

3.

Aufgabenkritik und neue Formen der Aufgabenerledigung Angesichts der noch weiter verschlechterten Finanzlage der Stadt müssen auch langjährig wahrgenommene Aufgaben sowie vorhandene Dienststellen und Einrichtungen infrage gestellt und hergebrachte Formen der Aufgabenerledigung mit dem Ziel der Entlastung des Haushalts kritisch überprüft und optimiert werden.

3.1

Victor-Gollancz-Haus für Jugendarbeit Das für sozialpädagogische Fortbildung genutzte Victor-Gollancz-Haus sollte aufgegeben werden, weil der Betrieb der Tagungsstätte mit Kosten von 144 Euro pro Teilnehmertag zu teuer ist. Fortbildungsveranstaltungen können bei freien Trägern oder in Tagungshotels kostengünstiger durchgeführt werden. Nach Auflösung der Tagungsstätte kann das Grundstück in Reinbek verkauft werden.

Tzn. 287-291

6 3.2

Geologisches Landesamt

Tzn. 390-406

Die sinkende Nachfrage nach Leistungen des Geologischen Landesamtes, das jährlich mehr als 1,2 Mio Euro kostet, erfordert eine Neubestimmung seiner Aufgaben und die Anpassung seiner Organisation. Dabei muss auch entschieden werden, ob Hamburg die Aufgabe auf Dauer selbst wahrnehmen muss. So lässt z.B. Bremen die entsprechenden Aufgaben von Niedersachsen wahrnehmen; eine Übertragung dieses Modells auf Hamburg könnte zu Einsparungen von jährlich bis zu 1 Mio Euro führen. 3.3

Statistisches Landesamt

Tzn. 421-444

Die beabsichtigte Zusammenlegung der Statistischen Landesämter Hamburgs und Schleswig-Holsteins eröffnet erhebliche Rationalisierungs- und Kostensenkungspotentiale, die auszuschöpfen sind. Der Rechnungshof hat ergänzend empfohlen, weiteren norddeutschen Ländern die Teilnahme an dem Konzentrationsprozess anzubieten, allerdings nur, wenn es ohne erhebliche Verzögerungen möglich ist, und dabei von vornherein nicht nur eine organisatorische, sondern auch eine räumliche Zusammenlegung anzustreben. Die bisherige Beteiligung Hamburgs an der Statistikbereinigung auf Bundesebene ist unzureichend. Wirksame Aufgabenkritik mit dem Ziel der Kostenreduzierung setzt die Zusammenführung von Fach- und Finanzverantwortung bei den für die jeweiligen Statistiken federführenden Fachbehörden voraus. Im Übrigen ist das Veröffentlichungswesen des Statistischen Landesamtes nicht kostendeckend und bedarf der Überprüfung. 3.4

Fundsachenverwaltung

Tzn. 459-466

Der derzeitige Aufwand für die Verwaltung von jährlich mehr als 45.000 Fundsachen übersteigt die Erträge (rd. 175.000 Euro) etwa um das Siebenfache. Die Quote der abgeholten Fundsachen liegt nicht einmal bei 15 %. Der Rechnungshof hat deshalb gefordert, die Aufgaben auf das gesetzlich vorgegebene Maß zurückzuführen. Diese aufgabenkritische Analyse muss für die verbleibenden Tätigkeiten außerdem mit einer Optimierung der Organisation und einer Straffung der Abläufe einhergehen, damit die Fundsachenverwaltung für den Bürger effektiv und wirtschaftlich arbeiten kann. 3.5

Einführung von Telearbeit In der Hamburger Verwaltung gab es rd. 15 Monate nach Einführung von alternierender Telearbeit insgesamt erst 51 Telearbeitsplätze. Vom Senat für realistisch gehaltene Nutzen- und Sparpotentiale können bei dieser geringen Größenordnung nicht verwirklicht werden. Der Rechnungshof hat empfohlen, die weitere Einführung der Telearbeit stärker zu unterstützen.

Tzn. 175-181

7

4.

Weitere Verstöße gegen Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Auch in diesem Jahr zeigt der Rechnungshof eine Reihe von Fällen auf, bei denen Verstöße gegen Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu Lasten des Haushalts festgestellt wurden. Weiterhin müssen Ausgaben auf das unabweisbar Notwendige begrenzt und Einsparpotentiale umfassend ausgeschöpft werden.

4.1

Kostenerstattung für das Gemeinsame Prüfungsamt

Tzn. 194-196

Schon im Jahr 2000 beanstandete der Rechnungshof, dass die Justizbehörde gegenüber Bremen und Schleswig-Holstein zu geringe Erstattungsbeträge für das Gemeinsame Prüfungsamt für die Große Juristische Staatsprüfung abgerechnet hatte. Ältere Ansprüche waren seinerzeit zum Schaden Hamburgs bereits verjährt. Entgegen einer daraufhin gegebenen Zusage des Senats an die Bürgerschaft wurden Forderungen in Höhe von rd. 300.000 Euro immer noch nicht ausreichend verfolgt, der überwiegende Teil davon ist deshalb inzwischen ebenfalls verjährt und gerichtlich nicht mehr durchsetzbar. 4.2

Hochschule für Musik und Theater

Tzn. 237-248

Gravierende Mängel bei der Personalsachbearbeitung für nebenberufliche Lehrkräfte haben zu unnötigen Ausgaben von mindestens 200.000 Euro geführt. In einem Einzelfall sind unnötige Ausgaben von rd. 55.000 Euro allein durch die säumige Anpassung eines altersbedingt ausgelaufenen Nebenbeschäftigungsauftrages entstanden. Ferner wird nicht ordnungsgemäß überwacht, ob die haupt- und nebenberuflichen Lehrkräfte ihre Lehrverpflichtungen hinreichend erfüllen. Bei der Vergabe der Gebäudereinigung hat die Hochschule massiv gegen Beschaffungsvorschriften verstoßen; Leistungen von mehr als 1 Mio Euro sind dem Wettbewerb entzogen worden. Weil bis Anfang 1996 behördliche Tiefgaragenparkplätze kostenlos überlassen wurden, sind Einnahmeausfälle von mehreren 100.000 Euro eingetreten. 4.3

Ausbildungskosten der Hochschule für Musik und Theater im norddeutschen Vergleich

Tzn. 249-257

Die Hochschule für Musik und Theater weist im Vergleich mit den anderen norddeutschen Musikhochschulen die mit Abstand höchsten Ausbildungskosten und gleichzeitig den niedrigsten Anteil von Studierenden in der Regelstudienzeit auf. Die Kosten können im Zuge der Nachbesetzung frei werdender Stellen für nebenberufliche Lehrkräfte schrittweise um mehrere 100.000 Euro jährlich reduziert werden. Des Weiteren müssen Einsparungsmöglichkeiten durch Änderungen der Organisationsstruktur und im Ausbildungsangebot, z.B. durch eine länderübergreifende Kooperation mit der Musikhochschule Lübeck im Rahmen der Kirchenmusikausbildung, ausgeschöpft werden.

8 4.4

Entrichtung von Nebentätigkeitsentgelten durch Ärzte

Tzn. 407-420

Dem Landesbetrieb Krankenhäuser Hamburg (Anstalt öffentlichen Rechts) sind erhebliche finanzielle Nachteile entstanden, weil ein Krankenhaus Vorgaben der Unternehmensleitung nicht beachtet hat. Bei Berücksichtigung dieser Vorgaben hätten allein zwei Ärzte für 2001 mehr als 200.000 Euro höhere Nebentätigkeitsentgelte zahlen müssen. Aufgelaufene Forderungen gegen Leitende Krankenhausärzte in Höhe von inzwischen rd. 7,7 Mio Euro sind auch nach Vorliegen eines klarstellenden höchstrichterlichen Urteils noch nicht realisiert worden. Der Landesbetrieb hat die Forderungen in die von ihm geplante Neuordnung der Arbeitsverträge einbezogen. Für eine solche Lösung hat der Rechnungshof ein nachvollziehbares wirtschaftliches Äquivalent in jedem Einzelfall verlangt. Weitere finanzielle Nachteile entstanden durch unzureichende Überprüfung von ärztlichen Entgelterklärungen.

5.

Verbesserung staatlicher Leistungen für Bürgerinnen und Bürger Der Rechnungshof zeigt - wie auch im Vorjahr - Fälle auf, in denen die Leistungserfüllung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern als „Kunden“ der Verwaltung dadurch verbessert werden kann, dass die Steuerung des Verwaltungshandeln optimiert, Leistungsund Erfolgsvergleiche eingeführt und Haushaltsmittel zielgerichteter eingesetzt werden.

5.1

Finanzierung und Organisation der Verlässlichen Halbtagsgrundschule

Tzn. 215-227

Die Behörde für Bildung und Sport hat die zugesagte haushaltsneutrale Finanzierung des Mehrbedarfs der Verlässlichen Halbtagsgrundschule nicht vollständig nachgewiesen. So kann die ab 1995 neu eingeführte 28. Lehrerpflichtstunde, die Teil des Finanzierungskonzeptes ist, nicht immer anforderungsgerecht genutzt werden. Bei finanziell bedeutsamen Programmen muss die Behörde künftig Transparenz schaffen. Durch regionale Schulverbünde könnte u.a. der Lehrereinsatz flexibler und bedarfsgerechter organisiert werden; dies käme besonders den Schülerinnen und Schülern zugute. 5.2

Voll qualifizierende Berufsfachschulen Die voll qualifizierenden staatlichen Berufsfachschulen verursachen Kosten von rd. 16 Mio Euro jährlich. Wegen der hohen Abbrecherzahlen in diesen Bildungsgängen erreicht jeder dritte Schüler das Ausbildungsziel nicht. Durch Maßnahmen zur Verbesserung der Erfolgsquoten könnten die Haushaltsmittel wirksamer eingesetzt werden.

Tzn. 228-236

9 5.3

Wahrnehmung ausländerbehördlicher Aufgaben in den Bezirksämtern

Tzn. 450-458

Die Ende 1999 verwirklichte Dezentralisierung der behördlichen Aufgaben für Ausländer mit einem gesicherten Aufenthaltsstatus hat Kundenfreundlichkeit und Bürgernähe verbessert. Weitere Optimierungen sowohl für die ausländischen Mitbürger als auch im Interesse einer wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung sind möglich. Hierfür ist ein wirksames Controlling mit operablen Zielvorgaben und Kennziffern einzurichten, damit die Binnensteuerung verbessert und die Verwaltungsleistungen der Ausländerdienststellen zur Ermittlung der „best-practice“ vergleichend bewertet werden können.

6.

Verbesserung von Ergebnissen und Verfahren Die Behörden und Dienststellen müssen darauf hinwirken, dass sowohl die Ergebnisse ihres Verwaltungshandelns als auch ihre Verwaltungsverfahren den Anforderungen der Zukunft gerecht werden. Steuerungsprozesse, Zusammenarbeit und Qualitätsstandards sind zu verbessern, die Transparenz über Kosten und Ausgaben ist zu erhöhen.

6.1

Zulagenwesen im Besoldungs- und Tarifrecht

Tzn. 157-174

Bei der Gewährung von Zulagen sind Mängel aufgetreten, die zu Fehlzahlungen geführt haben. Der Senat hat entsprechend der Forderung des Rechnungshofs die Baustellenzulage gestrichen. Im Übrigen hat das Personalamt eingeräumt, dass - nach erster Überprüfung - weit über 50 Lohnzuschläge vor dem Hintergrund veränderter Arbeitsbedingungen entbehrlich sind. 6.2

Projekt zur Reorganisation der Personalverwaltung

Tzn. 182-193

Die bereits 1999 in der abschließenden Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt zur Reorganisation der Personalverwaltung (ProPers) berücksichtigten Einsparungen sind zum Teil bis heute noch nicht erbracht bzw. nicht vollständig nachgewiesen. Die ab 2002 ausgewiesene jährliche Entlastung des Haushalts ist daher infrage zu stellen. Der Rechnungshof hat gefordert, den Ist-Zustand sowohl bei den Stelleneinsparungen als auch beim zusätzlichen Stellenaufwand für eine verbesserte Personalarbeit transparent darzustellen. 6.3

Sammelfonds für Bußgelder Bußgelder in Höhe von rd. 1,3 Mio Euro fließen jährlich über Sammelfonds gemeinnützigen Organisationen zu, die diese Mittel nicht immer dem vorgegebenen Zweck entsprechend verwendet haben. Die Justizbehörde muss deshalb ihre Prüfverpflichtung gegenüber den Empfängern stärker wahrnehmen.

Tzn. 197-201

10 6.4

Deutsches Schauspielhaus

Tzn. 261-272

Seit Jahren erhält das Schauspielhaus aus dem hamburgischen Haushalt einen um durchschnittlich rd. 3,3 Mio Euro höheren jährlichen Zuschuss (in den letzten Spielzeiten jeweils rd. 18,6 Mio Euro) als das Thalia Theater. Personalstärke und -struktur sowie bespielter Bühnenraum und Platzzahl beider Theater sind weitgehend identisch; Abweichungen ergeben sich im Wesentlichen aus den höheren Künstlergagen des Schauspielhauses. Der Rechnungshof erwartet, dass einheitliche und transparente Maßstäbe für die Bemessung der Zuschüsse und Kennzahlenkataloge für Kosten- und Leistungsvergleiche zwischen den Staatstheatern entwickelt und die Jahresabschlüsse schrittweise angeglichen werden. Letzteres hatte der Senat schon 1998 zugesagt. Möglichkeiten für Einnahmeverbesserungen beim Schauspielhaus, z.B. durch eine Änderung der Preisstruktur, sollten geprüft werden. 6.5

Globalsteuerung der bezirklichen Jugendhilfe

Tzn. 317-326

Bis heute entspricht die 1997 neu eingeführte fachbehördliche Globalsteuerung für die bezirklichen Jugendhilfeaufgaben nur eingeschränkt den gesetzlichen Vorgaben. Im Interesse einer verbesserten fachpolitischen Erfolgskontrolle müssen in die Richtlinien u.a. Globalziele und Kennzahlen aufgenommen werden. Auch für andere Aufgabenbereiche der Bezirksämter ist die Globalsteuerung als Kernelement des vor fünf Jahren novellierten Bezirksverwaltungsgesetzes immer noch nicht hinreichend umgesetzt. Eine behördenübergreifende Ausgestaltung und eine stärkere Verknüpfung mit den im Haushaltsplan enthaltenen Produktinformationen kann diese Schwachstellen abbauen. 6.6

Sondernutzungen öffentlicher Wege

Tzn. 352-361

Im Interesse der einheitlichen Erlaubniserteilung und Gebührenerhebung in den Bezirksämtern sollten verstärkt Arbeitshilfen und erweiterte Fortbildungsangebote sowie Musterbescheide zur Verfügung gestellt werden. Des Weiteren sind die Stellenanteile der mit Sondernutzungen befassten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die u.a. für die Festlegung der Gebührenhöhe bekannt sein müssen, künftig nach einheitlichen Kriterien zu ermitteln. 6.7

Landeskriminalamt - Abteilung Kriminaltechnik Die Zusammenarbeit der Abteilung mit anderen Dienststellen der Polizei (z.B. Spurensicherung, Fotografen, Polizeivollzug) muss verbessert werden. Die Wirtschaftlichkeit geplanter wie getroffener Maßnahmen - z.B. von Personalverstärkungen - muss überprüft und sichergestellt, Kostenerstattungen im Interesse des Haushalts richtig abgerechnet werden.

Tzn. 445-449

11

7. Neuorganisation des Managements öffentlicher Gebäude Die Neuorganisation des Managements von insgesamt rd. 1.400 öffentlichen Gebäuden soll zu erheblichen Kosteneinsparungen führen. Bei dem bereits umgesetzten ersten Schritt des Konzeptes (1. Tranche) mit rd. 90 Gebäuden - überwiegend Verwaltungsbauten - konnten jedoch weder die Bewirtschaftungs- und Personalkosten gesenkt, noch die Flächennutzung nachhaltig optimiert werden. Vielmehr verbleiben nicht ausgeglichene Mehrkosten von jährlich mehr als 6 Mio Euro.

7.1

Grundfragen und Rahmenbedingungen des Gebäudemanagements Ziele und bisherige Maßnahmen Seit 1998 werden schrittweise öffentliche Gebäude in Mietobjekte umgewandelt und auf neu eingerichtete Objektgesellschaften übertragen. Diese beauftragen ihrerseits Betriebsgesellschaften, die die Gebäude an die nutzenden Behörden vermieten und die damit verbundenen Aufgaben, wie z.B. Bauunterhaltungs- und Um-, Aus- und Erweiterungsbaumaßnahmen, wahrnehmen. Mit dieser Neuorganisation verfolgt der Senat das Ziel, Kosteneinsparungen beim Management der rd. 1.400 städtischen Gebäude in einer Bandbreite von 10 bis zu 30 % insbesondere dadurch zu ermöglichen, dass den Behörden Anreize zur Optimierung ihres Flächenbedarfs gegeben und die Effizienz der Gebäudebewirtschaftung gesteigert wird. Bis Anfang 2003 wurden mit insgesamt drei Tranchen 245 Gebäude mit einem Verkehrswert von 1.066 Mio Euro übertragen und als Mietobjekte wieder zur Verfügung gestellt. Erste Erfahrungen und Zwischenstand Obwohl der Umstellungsprozess insgesamt noch einige Jahre dauern wird, hat der Rechnungshof das neue Gebäudemanagement für die Gebäude der bereits umgesetzten 1. Tranche im vergangenen Jahr geprüft, weil er angesichts der hiermit verbundenen finanziellen Bedeutung für den hamburgischen Haushalt und anstehender weiterer Entscheidungen die Darstellung und Bewertung eines Zwischenstandes zu dieser Neuorganisation für notwendig hält. Folgende Schwachstellen sind aufgetreten: - Die Gesamtauswirkungen auf den Haushalt sind nicht exakt zu ermitteln, weil belastbare Ausgangsdaten - wie etwa die bisherigen Bewirtschaftungskosten - fehlen. - Die umstellungsbedingten Mehrkosten konnten bisher nur teilweise ausgeglichen werden; es verbleiben mehr als 6 Mio Euro jährlich, weil u.a. die Bewirtschaftungs- und Personalkosten nicht wesentlich gesenkt wurden. Ferner fehlen noch weitgehend Konzepte und Vorgaben zur Optimierung der Flächennutzung, auch deshalb wurde bisher - bei tatsächlichen Flächeneinsparungen von 2 % - das angestrebte Ziel einer mindestens 10%igen Reduzierung deutlich verfehlt.

Tzn. 14-53

12 Positiv ist dagegen hervorzuheben, dass die Kostentransparenz durch systematische Aufnahme des Gebäudebestandes und nutzungsgerechte Zuordnung der Mieten gesteigert und der Bauunterhaltungsstau - finanziert aus den Mietzahlungen der Behörden - verringert wurden. Vorschläge und weiteres Vorgehen Angesichts dieser ersten Erfahrungen ist es dringend erforderlich, eine Standortbestimmung und Abklärung der mittelfristigen Chancen und Risiken für das Gebäudemanagement vorzunehmen; dabei sollte der Einsatz weiterer Maßnahmen geprüft werden, um die vom Senat erwarteten Wirtschaftlichkeitseffekte auszuschöpfen. So muss aufgezeigt werden, - wann und in welcher Höhe Einsparungen erzielt werden können, - wann es zu einem Ausgleich der umstellungsbedingten Mehrkosten kommen wird und - inwieweit die Steuerung über das Anreizsystem ausreicht. Maßnahmen zur Senkung der Betriebskosten sollten intensiviert und weitergehende Bewirtschaftungsleistungen durch die Gesellschaften verstärkt angeboten werden. Darüber hinaus müssen die Behörden ihre gebäudespezifischen Daten (z.B. Flächen, Kosten, Verbräuche) softwareunterstützt bearbeiten und überwachen. Außerdem muss das Gebäudeversicherungsmanagement verbessert werden. Vor der Einbeziehung weiterer Objekte müssen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen anhand belastbarer Daten durchgeführt werden, die auch eine Basis für spätere Erfolgskontrollen bieten. Der Rechnungshof hat in verschiedenen Verwaltungsbereichen zu Fragen des Gebäude- und Flächenmanagements Folgendes festgestellt: 7.2. Bauaufgaben des Gebäudemanagements

Tzn. 54-65

Auch nach Neuorganisation des Gebäudemanagements ist es notwendig, dass die Betriebsgesellschaften sich bei Baumaßnahmen an den Regeln der Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) orientieren und - zur Stärkung des Wettbewerbs - regelhaft öffentlich ausschreiben. Bei vier Baumaßnahmen sind die Baukosten zwischen den beteiligten städtischen Gesellschaften mit einem um 3,5 Mio Euro zu hohen Betrag abgerechnet worden, weil sich die Gesellschaften hinsichtlich der Höhe der Honorarpauschalen nicht an den Vorgaben der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) und an der einschlägigen Verwaltungsvorschrift (VV-Bau) orientiert haben. Nach der Veräußerung von Gebäuden der Polizei hat Hamburg - also bereits als Mieter - noch im Umfange von mehreren Millionen Euro Bauinvestitionen finanziert, ohne dass hierfür bisher nachvollziehbar ein Wertausgleich erfolgt ist. 7.3

Haus der Gerichte Die Justizbehörde hat bei der Planung für das Haus der Gerichte auf ausreichende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen einschließlich der Bewertung von Alternativen verzichtet und damit Chancen zur Reduzie-

Tzn. 66-86

13 rung gemieteter Flächen auf den wirklichen Bedarf und zur Einsparung erheblicher Haushaltsmittel nicht genutzt. Das Budgetrecht der Bürgerschaft wurde verletzt, weil es keine Ermächtigung zum Abschluss des Mietvertrages, der im Übrigen für die Stadt wirtschaftlich nachteilige Regelungen enthält, und für eine mieterhöhende Vorfinanzierung durch den Investor in Höhe von rd. 2,5 Mio Euro gab. 7.4

Außerhamburgisches Grundvermögen

Tzn. 87-93

Aus Mängeln beim Management außerhamburgischer Flächen muss die Finanzbehörde Konsequenzen ziehen. Die für eine effektive Steuerung von Erwerb, Verkauf und Nutzung des Grundvermögens benötigten flächenbezogene Informationen müssen transparenter erfasst, gesicherter fortgeschrieben und jederzeit vollständig, richtig und aktuell zur Verfügung stehen. Zur Unterstützung sollte ein elektronisches Flächeninformationssystems eingesetzt werden. Außerdem ist zu prüfen, inwieweit auch außerhamburgische Flächen in die Neuorganisation des Managements öffentlicher Gebäude einbezogen werden können. 7.5

Gebäudeversicherung für Hamburg und seine öffentlichen Unternehmen

Tzn. 467-478

Stadteigene Gebäude sind bei der Hamburger Feuerkasse mit einem Wert von über 17 Mrd Euro und jährlichen Prämienzahlungen von rd. 3 Mio Euro versichert. Mängel in der Bestandspflege, der Schadensabwicklung und bei der Erhebung von Versicherungsprämien haben zu erheblichen finanziellen Nachteilen für Hamburg geführt. Der Rechnungshof hat eine konzeptionelle Untersuchung und den Abbau der aufgezeigten Schwachstellen gefordert.

8.

Wirtschaftlichkeit von Bau- und Technikmaßnahmen Die Verwaltung muss auch bei der Planung, Vergabe und Durchführung von Bau- und Technikmaßnahmen darauf achten, dass Standards begrenzt und alle Kostensenkungsmöglichkeiten ausgeschöpft werden. Maßnahme-Prüfungen des Rechnungshofs haben zu Einsparungen für die Zukunft geführt.

8.1

Neubau der Justizvollzugsanstalt XII in Billwerder Die Bürgerschaft ist im Jahr 2000 über den finanziellen Gesamtrahmen der Baumaßnahme von seinerzeit rd. 65 Mio Euro nicht rechtzeitig unterrichtet worden. Infolge der Entscheidung für eine zweigeschossige statt für eine - wie jetzt auch für die Erweiterung vorgesehen - dreigeschossige Bebauung entstanden vermeidbare Mehrkosten von rd. 2,8 Mio Euro. Bei der Auffüllung des Baugeländes sowie der Herstellung der Baustellenzufahrt wurden weitere unnötige Mehrkosten von zusammen deutlich mehr als rd. 1 Mio Euro verursacht.

Tzn. 202-214

14 8.2

Erweiterung des Flugzeugwerksgeländes in Finkenwerder

Tzn. 372-389

Die Vorbereitung der Entscheidung des Senats, durch Erweiterung des Flugzeugwerksgeländes Finkenwerder die Produktion des Airbus A 380 in Hamburg zu ermöglichen, entsprach zwar den geltenden haushaltsrechtlichen Anforderungen. Die Erkenntnismöglichkeiten von NutzenKosten-Untersuchungen sind bei einem Projekt mit Gesamtkosten bis zum Jahr 2005 von 750 Mio Euro aber nicht ausgeschöpft worden. Der Rechnungshof hält es für geboten, dass die Chancen dieses Instruments bei künftigen Projekten so wirksam wie möglich genutzt werden. Baudurchführung und Baukosten entsprechen derzeit im Ergebnis den Planungen. 8.3

Gebäudeplanungen für die Technische Universität Hamburg-Harburg

Tzn. 258-260

Der Rechnungshof hat darauf hingewirkt, dass bei der baulichen Erweiterung der Technischen Universität in zwei Gebäuden die Hauptnutzungsfläche reduziert und auf eine konstruktiv funktionslose Ziegelsteinmauer verzichtet wurde. Hierdurch konnten Kosten von zusammen rd. 600.000 Euro eingespart werden. 8.4

Energie- und Wasserkosten in den Pflegezentren

Tzn. 338-351

Ein effektives Energiemanagement könnte in den 14 Pflegezentren von pflegen & wohnen (Anstalt öffentlichen Rechts) auf Dauer jährliche Einsparpotentiale von mindestens 310.000 Euro - rd. 7 % der Energie- und Wasserkosten - erschließen. Der Rechnungshof hat energetische Standards für die technische Gebäudeausrüstung gefordert und konkrete Maßnahmen zur Überwachung und Einschränkung des Energieverbrauchs vorgeschlagen. 8.5

Vergabe der Projektplanung sowie delegierbarer Bauherrenleistungen

Tzn. 362-371

Das Tiefbauamt der Behörde für Bau und Verkehr und das Amt Stromund Hafenbau der Behörde für Wirtschaft und Arbeit vergeben - mit steigender Tendenz - derzeit jährlich zusammen etwa 15 Mio Euro Architekten- und Ingenieurleistungen an Externe. Die Wirtschaftlichkeit einer Vergabe gegenüber der Eigenbearbeitung („make-or-buy“) wird - wie auch bei der Hamburger Stadtentwässerung (Anstalt öffentlichen Rechts) - bisher nicht geprüft. Aufgrund des von der Verwaltung zu leistenden Aufwands zur Betreuung „eingekaufter“ Leistungen ist erkennbar, dass Fremdvergaben im Vergleich zu Eigenleistungen zu höheren Kosten führen können. Dies lässt einen Wirtschaftlichkeitsvergleich besonders dringlich erscheinen. In einer Reihe von Fällen haben überhöhte Honorarzahlungen zu finanziellen Nachteilen Hamburgs geführt.

Für Rückfragen: Bernd Kritsch, Präsidialabteilung des Rechnungshofs, Tel. 040 / 428 23 - 1770 E-Mail: [email protected]

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