BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
SERVICIO NACIONAL DE CAMINOS
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA LA PAZ – GUAYARAMERIN - COBIJA (TC-0210054-BO)
DIAGNÓSTICO TOMO IV
INSTITUCIONAL Y LEGAL
INFORME FINAL (versión sujeta a aprobación) Mayo 2005
DHV-ANR BV
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EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA
INDICE I
DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL.................................................7 1
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 9 1.1 1.2 1.3
2
ACTORES INSTITUCIONALES PÚBLICOS LOCALES Y REGIONALES ....... 15 2.1
2.2 2.3 3
3.2 3.3 3.4 3.5
3.6
La Cooperación Multilateral ....................................................................... 83 El Accionar de las Agencias Bilaterales de Cooperación .......................... 84 La Cooperación Internacional Privada (ONGs Extranjeras) ...................... 94
LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO PRIVADAS BOLIVIANAS ...... 97 5.1 5.2 5.3 5.4
6
El Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA) ............... 45 3.1.1 El Viceministerio de Asuntos Campesinos y Desarrollo Rural ....... 46 3.1.2 El Viceministerio de Asuntos Agropecuarios y Riego .................... 46 3.1.3 Viceministerio de Desarrollo Alternativo......................................... 48 Viceministerio de Servicios Básicos........................................................... 49 Viceministerio de Turismo.......................................................................... 50 El Viceministerio de Desarrollo Económico Unidad de Productividad y Competitividad ........................................................................................... 51 El Andamiaje Institucional de la Propiedad, Tenencia y Uso de la Tierra 52 3.5.1 El Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA).......................... 53 3.5.2 El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE)................................................................................... 61 3.5.3 El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP)......................... 69 La Ejecución de Políticas Públicas a través de Fondos y Programas ....... 71 3.6.1 Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) .......................................... 73 3.6.2 Fondo Productivo y Social (FPS) ................................................... 75 3.6.3 Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) ............... 78 3.6.4 La Red de Protección Social .......................................................... 80
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ............................................................ 83 4.1 4.2 4.3
5
Gobiernos Municipales............................................................................... 15 2.1.1 Metodología para el Diagnóstico de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte...................................... 15 2.1.2 Caracterización de los Municipios del Corredor Norte ................... 17 2.1.3 Las Capacidades Internas de los Gobiernos Municipales.............. 22 2.1.4 La Situación de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte ......................................................... 27 Las Mancomunidades ................................................................................ 33 Las Prefecturas .......................................................................................... 37
LAS INSTANCIAS PÚBLICAS NACIONALES.................................................. 45 3.1
4
Los Actores del Desarrollo ........................................................................... 9 El Contexto del Accionar Institucional........................................................ 10 El Sistema Político - Administrativo ........................................................... 12
Ongs Bolivianas ......................................................................................... 97 Las Organizaciones Económicas Campesinas (OECAS) .......................... 99 Otras Instituciones ................................................................................... 102 Organizaciones de Base .......................................................................... 105
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................... 107
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6.1 6.2
II
Conclusiones............................................................................................ 107 Recomendaciones ................................................................................... 115
MARCO NORMATIVO LEGAL .................................................117 7
INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 119
8
LEGISLACIÓN RELEVANTE SOBRE LA REGULACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES ............................................... 121 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9
9
Legislación relacionada con la Gestión Ambiental (GA) .......................... 121 Bases Constitucionales para la Protección del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Legislación Ambiental..................................... 121 Política Ambiental .................................................................................... 122 Planificación Ambiental ............................................................................ 123 Instrumentos de Regulación Ambiental de Alcance General ................... 124 Instrumentos de Regulación de Alcance Particular (preventivos, de adecuación y de control) .......................................................................... 124 Marco Institucional para la Gestión Ambiental (GA) ................................ 126 La participación ciudadana en la gestión ambiental ................................ 126 Otros aspectos inherentes de la Gestión Ambiental (GA) ....................... 127 8.9.1 El Reglamento General de Gestión Ambiental............................. 127 8.9.2 Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), su Objetivo y el Alcance de aplicación.............................................. 131 8.9.3 El Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica; Objetivo y Alcance de Aplicación ................................................. 135 8.9.4 El Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, su objetivo y alcance de aplicación................................................... 135 8.9.5 El Reglamento para Actividades con Sustancias Peligrosas, su objetivo y alcance de aplicación .............................................. 135 8.9.6 El Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos, su objetivo y alcance de aplicación ................................................................... 136 8.9.7 El Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes ..................................................................... 136 8.9.8 El Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes ........... 137 8.9.9 El Reglamento Ambiental para Actividades Hidrocarburíferas (RASH), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes..................................................................................... 137
LEGISLACIÓN RELACIONADA CON LOS RECURSOS NATURALES (RR.NN.) ........................................................................................................... 139 9.1
9.2
Tutela Jurídica General de los RR.NN. Renovables: el Recurso Agua; y la Atmósfera; el Recurso Suelo; los Bosques y Tierras Forestales; la Flora y la Fauna Silvestre y los Recursos Hidrobiológicos .................. 139 9.1.1 Recurso Agua............................................................................... 139 9.1.2 Recurso Aire y la Atmósfera......................................................... 140 9.1.3 Recurso Suelo.............................................................................. 140 9.1.4 Recursos Bosque y Tierras Forestales ........................................ 141 9.1.5 Recurso Flora y Fauna Silvestre .................................................. 142 9.1.6 Recursos Hidrobiológicos............................................................. 143 9.1.7 Tutela jurídica general de los RR.NN no renovables (Régimen Minero, Régimen Hidrocarburífero).............................................. 143 Legislación relacionada con Áreas Protegidas (AP) ................................ 144 9.2.1 Gestión legal de Áreas Protegidas ............................................... 145
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9.3
9.2.2 Marco Institucional para las AP.................................................... 146 9.2.3 Áreas Protegidas en la zona de influencia del Corredor Norte .... 147 9.2.4 Administración y participación ciudadana en las AP .................... 148 9.2.5 Turismo en Áreas Protegidas....................................................... 148 Legislación relacionada con la Tenencia de la Tierra .............................. 149 9.3.1 Regulación de saneamiento, adjudicación, dotación y titulación de tierras ....................................................................... 149
10 ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO APLICABLE AL CORREDOR NORTE ............................................................................................................. 153 10.1 Introducción.............................................................................................. 153 10.2 Análisis de la Legislación Ambiental aplicable al Corredor Norte ............ 153 10.2.1 Introducción.................................................................................. 153 10.2.2 Análisis de la normativa ambiental ............................................... 154 10.3 Conclusiones............................................................................................ 157 10.4 Recomendaciones ................................................................................... 159 11 ANÁLISIS LEGAL DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL .................................. 161 11.1 Introducción.............................................................................................. 161 11.1.1 Análisis legal ................................................................................ 161 11.2 Conclusiones............................................................................................ 166 11.3 Recomendaciones ................................................................................... 167 12 ANÁLISIS LEGAL DE LA LEGISLACIÓN SOBRE BIODIVERSIDAD ........... 169 12.1 Introducción.............................................................................................. 169 12.1.1 Análisis legal ................................................................................ 169 12.2 Conclusiones............................................................................................ 171 12.3 Recomendaciones ................................................................................... 173 13 ANÁLISIS LEGAL SOBRE LA GESTIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS ........... 175 13.1 Introducción.............................................................................................. 175 13.1.1 Análisis legal ................................................................................ 175 13.2 Conclusiones............................................................................................ 180 13.3 Recomendaciones ................................................................................... 181 14 ANÁLISIS LEGAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA................................... 183 14.1 Introducción.............................................................................................. 183 14.1.1 Análisis legal ................................................................................ 183 14.2 Conclusiones............................................................................................ 187 14.3 Recomendaciones ................................................................................... 189 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 191
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CUADROS Cuadro 1: Cuadro 2: Cuadro 3: Cuadro 4: Cuadro 5: Cuadro 6: Cuadro 7: Cuadro 8: Cuadro 9: Cuadro 10: Cuadro 11: Cuadro 12: Cuadro 13: Cuadro 14: Cuadro 15: Cuadro 16: Cuadro 17: Cuadro 18: Cuadro 19: Cuadro 20: Cuadro 21: Cuadro 22: Cuadro 23: Cuadro 24: Cuadro 25: Cuadro 26: Cuadro 27: Cuadro 28: Cuadro 29: Cuadro 30: Cuadro 31: Cuadro 32: Cuadro 33: Cuadro 34: Cuadro 35:
Inversión Pública por Institución (en millones de dólares americanos) .................................................................................................. 11 Criterios de Ponderación de los Factores Externos...................................... 16 Criterios de Ponderación de los Factores Internos ....................................... 17 Factores del entorno (Oportunidades y Amenazas) Ponderación por Municipio ....................................................................................................... 21 Factores Internos (Fortalezas y Debilidades) Ponderación por Municipio ....................................................................................................... 24 Estabilidad Política en los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte ........................................................................ 26 Matriz de Criterios FODA para los Gobiernos Municipales........................... 27 Combinación de Factores para la Determinación de la Situación de los Gobiernos Municipales ............................................................................ 29 Situación Institucional de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte ........................................................................ 29 La Situación de los Gobiernos Municipales en el Área de Influencia del Corredor Norte ........................................................................................ 30 Mancomunidades en el Área de Influencia del Corredor Norte .................... 34 Estructura Organizativa de las Prefecturas................................................... 38 Personal Central de las Prefecturas (No incluye el personal de los Servicios Departamentales) .......................................................................... 38 Ingresos y Gastos en las Prefecturas (Montos en millones de US$)............ 41 Relación de Municipios Pertenecientes al Corredor Norte, por Departamento ............................................................................................... 43 Componentes de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 46 Viceministerio de Desarrollo Alternativo, Programas y Proyectos vigentes en los Yungas y el Norte de La Paz ............................................... 49 Cadenas Productivas con Aplicación en el Área de Influencia del Corredor Norte .............................................................................................. 52 Títulos y Certificados Otorgados por el INRA (Periodo: 1997 – 2004) ......... 58 Estado del proceso de saneamiento y emisión de derechos propietarios y tenencia (periodo: 1996 – 2004)............................................. 58 INRA: Fuentes de Financiamiento (En miles de dólares) ............................. 60 Distribución de los Recursos Provenientes de las Patentes Forestales (En porcentajes) .......................................................................... 63 Evolución de la Deforestación en los Departamentos Pertenecientes al CN 66 Uso del Bosque............................................................................................. 69 Categorías de Áreas Protegidas ................................................................... 70 FNDR: Resultados de la Gestión 2004 (En millones de US$) ...................... 73 FNDR: Ejecución por Tipo de Proyectos ...................................................... 74 FNDR: Número de Proyectos Vigentes en el Área de Influencia del Corredor Norte .............................................................................................. 74 FNDR: Distribución de Cartera por Departamento ....................................... 75 FPS: Ejecución por Tipo de Proyectos y Gestión (en miles de US$) ........... 76 FPS: Inversión del FPS por Departamento................................................... 76 FPS: Montos de Proyectos Cofinanciados por el FPS por Departamento y Gobiernos Municipales (Gestión 2004) .............................. 78 Política Nacional de Compensación (en miles de $us)................................. 78 Proyectos de Desarrollo por Tipología.......................................................... 79 PLANE II: Tipo de Proyectos Ejecutados (Gestión 2003)............................. 80
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Cuadro 36: Ejecución del PLANE por Departamento perteneciente al Área de Influencia del Corredor Norte (Gestión 2003) ............................................... 81 Cuadro 37: PRO-PAÍS: Montos Ejecutados por Departamentos y Gobiernos Municipales ................................................................................................... 82 Cuadro 38: Panorama de la Cooperación Internacional Presupuestos (en millones de dólares o en millones de Euros (€)) ........................................... 92 Cuadro 39: La Situación de los Gobiernos Municipales ................................................ 108
FIGURAS Figura 1: Figura 2: Figura 3:
Inversiones Pública por Institución................................................................ 12 Estructura del Poder Ejecutivo y su Relación con el Poder Ejecutivo .......... 14 Estructura del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) ..................... 57
MAPAS Mapa 1: Mapa 2:
FODA Institucional de Gobiernos Municipales.............................................. 31 Mancomunidades.......................................................................................... 35
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SIGLAS Y ABREVIACIONES AAC: ANMI: AOP: AP: ASL: CDB: CD: CITES: DAA: DIA: DNCB: DS: EEIA: EIA: FA: INRA: MA: MDS: OSC: OTCA: PASA: PLUS: PNUD: POP: PPM: RASIM: RGAP: RGGA: RNVS: RRNN: RPCA: RMRS: SERNAP: SNAP: TCO: ZAE:
Autoridad Ambiental Competente Área Natural de Manejo Integrado Actividades, Obras y Proyectos Áreas Protegidas Agrupaciones Sociales del Lugar Convenio de la Diversidad Biológica Certificado de Dispensación Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres Declaratoria de Adecuación Ambiental Declaratoria de Impacto Ambiental Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad Decreto Supremo Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Estudio de Impacto Ambiental Ficha Ambiental Instituto Nacional de Reforma Agraria Manifiesto Ambiental Ministerio de Desarrollo Sostenible Organismo Sectorial Competente Organización del Tratado de Cooperación Amazónica Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental Plan de Uso del Suelo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Planes de Ordenamiento Predial Programa de Prevención y Mitigación Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero. Reglamento General de Áreas Protegidas Reglamento General de Gestión Ambiental. Reserva Natural de Vida Silvestre Recursos Naturales Reglamento de Prevención y Control Ambiental. Reglamento Municipal de Residuos Sólidos del GMP Servicio Nacional de Áreas Protegidas Sistema Nacional de Áreas Protegidas Tierras Comunitarias de Origen Zonas de Amortiguación Externa
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1 INTRODUCCIÓN 1.1
Los Actores del Desarrollo
El presente diagnóstico pretende, por una parte, indagar sobre el funcionamiento de las instituciones públicas y privadas que actúan en el área de influencia del Corredor Norte. Por otro lado, busca identificar modelos institucionales que han permitido el éxito de programas de desarrollo ejecutados en otras latitudes nacionales. El conocer dichas experiencias permitirá, más adelante, formular el modelo institucional en el que basará su ejecución el Plan de Acción Estratégico, que es el producto con el que concluye, la Evaluación Ambiental Estratégica del Corredor Norte. Los principales actores del desarrollo local pueden diferenciarse en públicos y privados. Entre los primeros se encuentran los gobiernos municipales y las prefecturas, cuya función principal es, precisamente, mejorar las condiciones de vida de la población de su jurisdicción. Por otra parte, se analiza a las mancomunidades como un actor en gestación, que puede convertirse en un actor institucional importante debido a su latente capacidad de coordinación en temáticas afines a los municipios. Para ganar consistencia en el análisis de los 37 Gobiernos Municipales que integran el área de influencia del Corredor Norte, se ha desarrollado una metodología basada en el análisis FODA; dicha metodología nos permite identificar las características centrales de cada uno ellos y su posición ponderada en el conjunto. También en el sector público se encuentran otras instancias nacionales, como los diferentes ministerios sectoriales, que se abocan a temáticas específicas. En el área de influencia del Corredor Norte, las acciones del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, con sus tres Viceministerios, son importantes. El Ministerio de Servicios Básicos es de importancia no sólo por los programas que desarrolla en el área, a través de diferentes proyectos (PRASBENI, PRASPANDO), sino también por la capacidad de gestión que ha desarrollado para apoyar al sector de agua potable y saneamiento básico. El Viceministerio de Turismo tiene su propio lugar en el análisis debido a las características naturales del área de influencia del Corredor Norte. Un acápite especial se dedica al análisis institucional de la problemática de la propiedad, tenencia y uso de la tierra; dicha problemática, en Bolivia, bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo sostenible y Medioambiente, está regulada por el accionar de tres servicios, a saber: 1) El Servicio Nacional de Reforma Agraria, que actúa través del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), las Superintendencias Agraria y Forestal, el Tribunal Agrario y el Consejo Agrario Nacional (CAN). 2) El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovable (SIRENARE). 3) El Sistema Nacional de Áreas Protegidas, cuyo brazo ejecutor es el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP). Como una parte importante de los recursos estatales, provenientes de los ingresos del TGN o de las donaciones o créditos multilaterales y bilaterales, son asignados a través de los diferentes fondos existentes en el país y también a través de programas especiales, que últimamente (desde 2004) se han agrupado en la “Red Social del País”, se destina un acápite para su tratamiento, dando especial énfasis a los porcentajes asignados a los tres departamentos y 37 Gobiernos Municipales (GMs) pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte.
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El limitado crecimiento y la pobreza que caracterizan a Bolivia hacen que la cooperación internacional se convierta cada vez más en un actor protagónico del desarrollo del país. El cuarto capítulo del presente documento está dedicado a conocer el trabajo que realizan tanto las organizaciones multilaterales como los diferentes gobiernos y sus agencias de desarrollo. También se incluye un panorama sobre el accionar de las Organizaciones No Gubernamentales extranjeras. En muchas comunidades, e incluso ciudades, la ausencia del Estado (que tuvo y tiene dificultades para prestar servicios básicos) ha favorecido la creación de Organizaciones No Gubernamentales (nacionales) que, con ayuda de la cooperación, tratan de mejorar las condiciones de la población menos favorecida. Su accionar apoya también la mejora y el incremento de la participación de estos segmentos desfavorecidos de la población, con lo cual pretenden contribuir a mitigar la diferenciación social existente en Bolivia. En el quinto capítulo, se presentan algunos aspectos del trabajo de estas organizaciones; y también aquel relacionado al esfuerzo de grupos de campesinos para establecer Organizaciones Económicas Campesinas (OECAS) que, a través del desarrollo de actividades productivas, les permitan mejorar sus ingresos y bienestar. El tema de las organizaciones privadas es abordado a grandes rasgos. Este tema es tratado en detalle en el capítulo económico del presente diagnóstico. De igual manera, el principal actor en la concreción del Corredor Norte, el Servicio Nacional de Caminos, ha merecido un documento exclusivo, que da cuenta sobre las capacidades de dicha institución para afrontar el reto de mantener la carretera en buen estado. El diagnóstico se basa en la revisión y el análisis de las informaciones oficial y secundaria referidas a cada una de estas instituciones, esto complementado con la información recabada en la primera ronda de consultas públicas, la cual brinda un panorama de la percepción ciudadana sobre el trabajo de estas instituciones en los diferentes ámbitos de su competencia y la posibilidad de que sean ellas las que lideren procesos sinérgicos en busca de oportunidades de desarrollo. Antes de abordar el análisis institucional, a continuación, se presenta el contexto en el que actúan. Aunque la estructura del poder ejecutivo cambiará sustancialmente con la pronta elección de los prefectos, se presenta también la actual estructura del poder ejecutivo y su singular relación con el poder legislativo.
1.2
El Contexto del Accionar Institucional
En los países Sudamericanos, el accionar del sector público es determinarte para impulsar su desarrollo social y económico. En América Latina, desde los años 60 hasta los 70, se intentó el despegue económico mediante la política de sustitución de importaciones, fomentando la industria nacional, entre otras políticas, a través de fuertes medidas arancelarias sobre las importaciones, por ejemplo. Posteriormente, a partir de los años 80, los escasos éxitos de esta política llevaron al convencimiento de que la solución a la crisis del desarrollo se podía lograr a través de la apertura del mercado interno, la privatización de las empresas públicas y una rígida disciplina fiscal, cumpliendo con los lineamientos del Consenso de Washington. Bolivia no estuvo ausente de ninguno de estos ciclos económicos. Con poco éxito, aplicó la política de sustitución de importaciones. Si bien en varios países latinoamericanos dicha política sirvió para crear una industria manufacturera, en Bolivia sólo sirvió para lograr el autoabastecimiento de algunos productos agrícolas (azúcar, arroz, aceites y otros pocos). Sin embargo, esta política contribuyó a la integración del oriente boliviano.
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A mediados de los años 80, ante la abrupta caída de la economía, acompañada de una hiperinflación que amenazaba con socavar los cimientos de la república, y ante la desesperanza colectiva, se inició la política neoliberal planteada por el consenso de Washington. Esto a través de la restricción del gasto público y la dolarización de los precios de los hidrocarburos1. Posteriormente, en el primer Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1992-1997), se llevan adelante una serie de reformas que transformarían la estructura económica del país. Sin duda, la Ley de Participación Popular (Ley 1551, de abril de 1994), que municipaliza el país e incorpora vastos sectores sociales al andamiaje del Estado, es una de las más importantes. A ella se suman, entre otras, la Ley de Descentralización Administrativa (Ley 1654, de julio de 1996), que norma el funcionamiento del nivel intermedio (los Departamentos) del Estado y la Ley de Capitalización, que es una modalidad de privatización de las empresas públicas2. En estas circunstancias, la estructura de inversión pública de Bolivia cambia sustancialmente. A partir de 1995, se constata el continuo incremento del papel que juegan los Gobiernos Municipales en la administración de los recursos públicos y, simultáneamente, la caída de la inversión pública en el ámbito de las empresas públicas. Si, antes de la capitalización, estas empresas absorbían más del 45% de la inversión pública, a partir del año 2000 no superan el 2,4%. Por otro lado, las inversiones administradas por el Estado Central han aumentado y tienden a estabilizarse en un 40%, mostrando la importancia de este nivel estatal. Las Prefecturas administran el resto de los recursos (15%). Contrariamente a lo esperado de un proceso de descentralización administrativa, en el que la importancia de los entes subnacionales adquieren paulatinamente mayor importancia, los datos de los últimos años muestran que las Prefecturas administran una menor cantidad de recursos, tanto en forma absoluta como porcentualmente, que al inicio de estas reformas de segunda generación. Aunque los recursos de inversión que manejan las Prefecturas representen algo más de un tercio de los recursos de inversión municipales, su accionar en pro del desarrollo es importante, ya que son instancias que pueden conjuncionar esfuerzos de proyectos de envergadura, lo que difícilmente podría ser encarado por un Gobierno Municipal, en forma aislada o incluso en forma mancomunada. El Cuadro 1 y la Figura 1 muestran el cambio de la estructura del Estado en lo que se refiere al manejo de la inversión pública en los últimos años. Cuadro 1:
Inversión Pública por Institución (en millones de dólares americanos)
INSTITUCIÓN
1990 US$ %
1995 US$ %
Gobierno Central
131
32
202
37
272
46
303
254
38
275
42
71
18
75
13
125
21
151
22
122
18
97
15
Prefecturas Gobiernos Municipales
2000 US$ %
2001 US$ %
2002 US$ %
2003 US$ %
12
3
129
24
183
31
211
31
277
42
275
42
Empresas Públicas
188
47
145
26
14
2
14
2
12
2
7
1
TOTAL
402
100
551
100
594
100
679
100
665
100
654
100
Fuente: Elaborado en base a datos de Müller & Asociados: Estadísticas Socio-económicas 2003. La Paz, Julio 2004. Pág. 216
1
Es célebre el D.S. 21060 de Agosto de 1985, ya que marca el inicio de la estabilidad fiscal, que se aplica religiosamente desde entonces. 2 Mediante el proceso de capitalización, los ciudadanos bolivianos mayores de 21 años al 31 de diciembre de 1996 son beneficiarios del 50% de las utilidades que generen las empresas capitalizadas, el beneficio se otorga a partir de sus 65 años y en forma vitalicia. La administración de dichas empresas queda a cargo de la empresa capitalizadora que ganó el proceso de licitación con la mejor propuesta económica; el monto de adjudicación es un compromiso de inversión de la empresa capitalizadora y está destinado a la modernización de empresa capitalizada.
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Figura 1:
Inversiones Pública por Institución
Fuente: Ibídem. Pág. 216.
1.3
El Sistema Político - Administrativo
La estructura del Estado vigente en Bolivia se construye a partir de la vigencia de la Leyes de Participación Popular (Ley 1551, del 20 de abril de 1994) y la de Descentralización (Ley 1654, del 28 de julio de 1996). Desde entonces, existen en el país dos niveles de Gobiernos: el nivel Central y el nivel Municipal, ambos cuentan con sus respectivos cuerpos deliberativos, los cuales, al igual que sus máximas autoridades, emergen de procesos electivos que se realizan cada cinco años. La estructura no contemple todavía un nivel intermedio (Departamental) que goce de las prerrogativas de un nivel autónomo de gobierno, debidamente legitimizado por el voto popular. En sustitución de dicho nivel, se cuenta con las Prefecturas Departamentales, cuya máxima autoridad, el Prefecto, es nombrada por el Presidente de la República. Esta autoridad es controlada y fiscalizada por el Consejo Departamental, que se conforma por representantes provinciales, de los cuales 2/3 son elegidos por territorio (un representante por cada provincia) y 1/3 por población; con la particularidad de que estos representantes no son elegidos por voto directo, sino más bien a través de designaciones emanadas por los Concejales Municipales de los municipios de las respectivas provincias. En el caso de los consejeros departamentales por población, éstos son elegidos directamente por los concejales municipales de los municipios más poblados. Esta modalidad de representación busca relacionar, lo más directamente posible, a los municipios con la respectiva prefectura; de manera que los consejeros departamentales jueguen un rol de bisagra, aprovechando el conocimiento que tienen de las necesidades de sus respectivos municipios y las posibilidades programáticas de la prefectura. Aunque el Consejo Departamental puede censurar al Prefecto, no puede destituirlo. La primera elección democrática de los prefectos está prevista para agosto de 2005, con ella se dará un primer paso para la constitución de gobiernos departamentales. La Ley de Participación Popular (Ley 1551, del 20 de abril de 1994) se constituye en el hito principal de modernización social del país; su vigencia reestructuró las bases de la presencia institucional del Estado: fijó a la sección de provincia como el ámbito territorial de su jurisdicción; la distribución por población del 20% de los recursos fiscales; reconoció la personaría jurídica de las comunidades, pueblos indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales; y dotó a todas ellas de atribuciones para determinar el destino de los recursos municipales a través de la planificación participativa. Por otra parte, crea el Comité de Vigilancia, en cada municipio, para ejercer el control social sobre el uso de los recursos municipales.
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Desde 1994, esta Ley ha permitido la inclusión efectiva de la ciudadanía; anteriormente, dicha inclusión se restringía, por lo menos en el ámbito municipal, a menos de 30 ciudades, las demás prácticamente no existían, porque no contaban con una fuente de recursos estable y significativa, y tampoco existían los mecanismos institucionalizados de participación. El Comité de Vigilancia está conformado por representantes de OTBs, elegidos según sus propios usos y costumbres, de acuerdo al número de cantones de cada municipio3. Su función principal es velar por la equidad territorial en la elaboración y ejecución del Plan Operativo Anual del Gobierno Municipal, de manera que los recursos del municipio no se concentren en los centros poblados y dejen al margen las comunidades rurales. Un aspecto importante, que es preciso recalcar, es el hecho de que, a partir de las últimas elecciones municipales (diciembre del 2004), tanto los pueblos indígenas como asociaciones ciudadanas pueden participar con listas propias en las elecciones municipales y nacionales. Este hecho pone fin al privilegio que gozaban, hasta entonces, los partidos políticos, puesto que eran las únicas organizaciones habilitadas para participar en los procesos electorales. De esta manera, se amplían las oportunidades de participación directa de la ciudadanía4. La Figura 2 presenta los dos niveles de gobierno existentes, así como parte de las principales instituciones que los componen, los órganos deliberativos que los controlan y fiscalizan y los mecanismos de legitimación de cada nivel.
3
La actual división política de Bolivia reconoce los Departamentos, las Provincias, las Secciones de Provincia (Municipios), los Cantones y las OTBs. Los municipios, además, pueden constituir distritos municipales. 4 De hecho, como resultado de esta apertura, 23 representantes de pueblos indígenas y 53 representantes de agrupaciones ciudadanas han sido posesionados como alcaldes en todo el país. Es decir, el 20% de los 327 representantes de municipios existentes en Bolivia no fueron postulados por partidos políticos. Ver: “Indígenas llegan a alcaldías y rompen monopolio político”. La Prensa, 25.02.2005.
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Figura 2: Estructura del Poder Ejecutivo y su Relación con el Poder Ejecutivo
1. PODER LEGISLATIVO
PODER EJECUTIVO GOBIERNO CENTRAL
CÁMARA DE SENADORES
PRESIDENTE CÁMARA DE DIPUTADOS
- MINISTERIOS - VICEMINISTERIOS - FONDOS NACIONALES - SERVICIOS NACIONALES SNRA SIRENARE SERNAP
SNC
CONSEJO DEPARTAMENTAL - Controlar y fiscalizar - Aprobar el presupuesto POA - Apoyar y aprobar el PDD
PREFECTURAS Prefecto
2. 1.1.1 CONCEJO MUNICIPAL
GOBIERNO MUNICIPAL
-
ALCALDE
- Oficialía Mayor Adm. - Oficialía Mayor Técnica - Servicios Municipales
Órgano deliberante Controlar y fiscalizar Voto constructivo de censura
1.1.2 COMITÉ DE VIGILANCIA -
Control social Vela por el cumplimiento de
1.1.3 OTBS - Participar en la elaboración del POA MECANISMOS DE LEGITIMACIÓN Autoridades elegidas por procesos electorales Autoridades
nombradas
/
Elección
indirecta
de
Consejeros
Representantes nombrados según usos y costumbres de las OTBs
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2 ACTORES INSTITUCIONALES REGIONALES 2.1
PÚBLICOS
LOCALES
Y
Gobiernos Municipales
En líneas generales, la situación institucional en las tres regiones del Corredor Norte se caracteriza por el importante avance del rol protagónico de los Gobiernos Municipales, los cuales, a partir de la dotación de recursos y la asignación de competencias en toda la jurisdicción de la sección de provincia (Ley 1551), han generado un gran número de obras de infraestructura física (escuelas, postas de salud y sedes sociales) y de dotación de servicios públicos (agua potable, energía eléctrica y en algunos casos hasta alcantarillado), luego de que, en una primera instancia, las obras se concentraran en la construcción de plazas, sedes municipales y campos deportivos. Indudablemente, la situación, en cuanto a la prestación de servicios de educación, salud y -en menor medidasaneamiento básico ha mejorado cuantitativa y cualitativamente, en relación a los años previos a la vigencia de la Ley de Participación Popular (1994). Por otro lado, poco a poco, varios de los Gobiernos Municipales se han convertido, en su jurisdicción, en algunas de las principales fuentes de empleo calificado; así, los Gobiernos Municipales se han convertido en instituciones dotadas de personal idóneo, capaz de ser una contraparte importante para las iniciativas de desarrollo. Incluso en los casos en los que no cuentan con este personal calificado, los Gobiernos Municipales se convierten en los únicos interlocutores con cierta presencia en el territorio.
2.1.1 Metodología para el Diagnóstico de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte Con el fin de diagnosticar la situación de los Gobiernos Municipales, se ha realizado un análisis FODA. En primera instancia, se han identificado los factores del entorno que influyen en su desenvolvimiento y, a partir de ello, inferir si disponen de Oportunidades o Amenazas. Seguidamente, se analizan los factores internos propios de los GM para que, de acuerdo a los resultados, se pueda establecer si el GM tiene una situación en la que predominan sus Fortalezas o, por el contrario, sus Debilidades. Se analizan un total de 8 factores externos (en cuanto caracterización del Municipio) y otros 8 factores internos. Cada uno de ellos es ponderado individualmente para que luego, de acuerdo al puntaje general obtenido, se construya una matriz de situación para el conjunto de los 37 GM analizados, identificando potencialidades, limitaciones, desafíos o riesgos. El resultado del análisis permitirá establecer el grado de compromiso que se puede exigir a cada uno de ellos a tiempo de implementar el PAE. El análisis se realiza más allá de los factores naturales (positivos y negativos) que, en menor o mayor medida, se hallan presentes en todos los municipios pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte; dichos factores son analizados en detalle en el documento de recursos naturales de este diagnóstico. Para el análisis, se utilizan datos de fuentes secundarias; en algunos casos, los datos disponibles no son los más actuales5. Esta manera de proceder es necesaria, ante la crónica carencia de información actualizada y comparable, en lo que se refiere a todos los municipios.
5
Tal es el caso de las ONGs, cuyo dato corresponde a los ONGs registradas en el VIPFE, en la gestión 2000.
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¿Qué es el FODA? El FODA es una herramienta de análisis que permite identificar la situación en la que se encuentra una institución, en consideración a las Fortalezas o Debilidades internas y las Oportunidades o Amenazas del entorno en el que se desenvuelve. Precisamente las primeras letras (F.O.D.A.) de estos cuatro factores, identifican al método. Fortalezas son los recursos y capacidades con las que cuenta la entidad, al contrario las Debilidades son sus carencias y falencias. Ambas (Fortalezas y Debilidades) son internas y por lo tanto son factores controlables. Los factores del entorno, por el contrario no son controlables por la institución, pero influyen en su desenvolvimiento. Las Oportunidades son los aspectos positivos del entorno y las Amenazas se constituyen por los aspectos que influyen negativamente en el accionar de la institución. Una vez identificada la situación en la que se encuentra la institución, que determina si la misma tiene Fortalezas o Debilidades y si el entorno le brinda Oportunidades o más bien lo Amenazas, se construye una matriz de sinergias en las cuales la confluencia de factores positivos (Fortalezas y Oportunidades) constituyen una Potencialidad. Caso contrario, cuando confluyen factores negativos (Debilidades y Amenazas) la institución tiene Limitaciones. Además existen dos otras combinaciones (Fortalezas y Amenazas) y (Debilidades y Oportunidades), que originan Riesgos y Desafíos. En base a la situación determinada, la institución delinea su estrategia de desarrollo.
Cada uno de los factores ha sido ponderado en cuatro segmentos. De acuerdo a su existencia o no, se inicia su ponderación asignando el puntaje mínimo: “1”, en caso de existencia; y cero: “0”, en caso de inexistencia y asimismo cuando se trata de negatividad, como ocurre con algunas tasas de crecimiento en algunos municipios. De esta manera, la ponderación varía entre 1 y 4, ó entre 0 y 3. El Cuadro 2 presenta los ocho factores externos que se han tomado en cuenta, así como los criterios que se han asumido para la ponderación correspondiente. Los criterios tomados en cuenta responden a las características propias del área de estudio y tratan, también, de respetar criterios ya existentes en el país como, por ejemplo, la clasificación de los municipios de acuerdo a su población. Cuadro 2:
Criterios de Ponderación de los Factores Externos
Nº FACTOR 1 SUPERFICIE 2 En km 2
DENSIDAD DE POBLACIÓN 2 Número de habitantes por km
3
TASA DE CRECIMIENTO Porcentaje de crecimiento
4
PROMEDIO DE ESCOLARIDAD Años de escolaridad promedio CONSUMO PER-CÁPITA En dólares por persona y año
5
6
NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS Porcentaje
7
CATEGORIZACIÓN POR POBLACIÓN Número de habitantes
8
PRESENCIA INSTITUCIONAL Número de ONGs PUNTAJE TOTAL
PONDERACIÓN PEQUEÑO Menor de 1.000 (1) BAJA Menos de 1 (0) NEGATIVA (0) BAJA Menos de 5 (0) BAJO Menores de 800 (1) MUY INSATISFECHAS De 86 a 100 (0) “A” Menos de 5.000 (1) NINGUNA (0) (3)
MEDIANO Entre 1.000 y 5.000 (2) MODERADA Entre 1 y 5 (1) MODERADA Positiva > 3 (1) MODERADA De 5 a 7 (1) MODERADO De 801 a 1.000 (2) POCO SATISFECHAS De 71 a 85 (1) “B”
EXTENSO Entre 5.001-10.000 (3) ALTA Entre 6 y 10 (2) ALTA 3>5 (2) REGULAR De 8 a 9 (2) BUENO De 1.001 a 1.300 (3) MODERADAMENTE SATISFECHAS De 51 a 70 (2) “C”
MUY EXTENSO Más de 10.000 (4) MUY ALTA Más de 10 (3) MUY ALTA Mayor a 5 (3) BUENA Mayor a 9 (3) ALTO Mayor a 1.300 (4) MEDIANAMENTE SATISFECHAS De 30 a 50 (3) “D”
Entre5.000 y 14.999 (2) MÍNIMA 1 (1) (11)
Entre 5.000-49.999 (3) MODERADA De 2 a 5 (2) (19)
Más de 50.000 (4) BUENA Más de 5 (3) (27)
Fuente: Este estudio. Nota: Los números entre paréntesis “()” representan la ponderación asignada.
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De igual manera, en el Cuadro 3 se presentan los factores que han sido tomados en cuenta para determinar las fortalezas y debilidades internas de los Gobiernos Municipales, así como los criterios de ponderación de cada uno de los factores. Cuadro 3:
Criterios de Ponderación de los Factores Internos
Nº FACTOR 9 RECURSOS Coparticipación + Recursos HIPC – Gestión 2.005 10 INGRESOS PROPIOS Gestión 2.000, en millones de Bs. 11 INVERSIÓN PRODUCTIVA En Bs 12 NÚMERO PROYECTOS PRODUCTIVOS 13 NÚMERO TOTAL DE PROYECTOS 14 NÚMERO DE PROFESIONALES Gestión 2001 15 NÚMERO DE MÉDICOS
PONDERACIÓN MUY BAJOS < 1 millón de Bs. (1) NULOS (0) NINGUNA (0) NINGUNO (0) MUY BAJA De 1 a 10 (1) NINGUNO (0) NINGUNO
(0) 16 ESTABILIDAD POLÍTICA MUY INESTABLE Número de cambios 1996 – 2003 6 cambios (0) PUNTAJE TOTAL (2)
BAJOS 1>3 millones Bs. (2) ESCASOS Menores a 0,5 (1) BAJA Menos 35.000 (1) BAJA De 1 a 5 (1) BAJA De 11 a 25 (2) MÍNIMO Por lo menos 1 (1) MÍNIMO Por lo menos 1 (1) MODERADAMENTE INESTABLE 5 cambios (1) (10)
MODERADOS 3>5 millones de Bs. (3) MODERADOS 0,5 > 1 (2) BUENA 35.001 > 100.000 (2) MODERADA De 6 a 10 (2) MODERADA De 26 a 50 (3) BUENA De 2 a 5 (2) MODERADO De 2 a 3 (2) LEVEMENTE INESTABLE 4 cambios (2) (18)
BUENOS > 5 mill. de Bs. (4) BUENOS Más de 1 (3) ALTA Más de 100.000 (3) BUENA Más de 10 (3) BUENA Más de 50 (4) MUY BUENA Más de 5 (3) BUENO Más de 3 (3) ESTABLE Hasta 3 cambios (3) (26)
Fuente: Este estudio. Nota: Los números entre paréntesis representan la ponderación asignada.
Los factores de análisis se pueden ampliar sustancialmente. En este estudio, se ha preferido mantener un número reducido de factores a fin de facilitar la comprensión; al mismo tiempo, estos factores deben ser suficientes para determinar, a grandes rasgos, la situación en la que se encuentran los Gobiernos Municipales del área de influencia del Corredor Norte. Se ha preferido utilizar los datos estandarizados, publicados en medios electrónicos, de fuentes oficiales (INE, VIPFE). Las fuentes principales son: •
• •
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular. “Estadísticas Socioeconómicas Municipales. 314 municipios”. S/l/f. www.enlared.org.bo/ficha/municipioasp Índice de Desarrollo Humano en los Municipios de Bolivia. INE/UDAPE/ASDI/PNUDBOL 2004. IDH MUNICIPAL.
2.1.2 Caracterización de los Municipios del Corredor Norte La amazonía constituye un medio natural de enorme biodiversidad y singularidad, de gran valor medio ambiental; y su aprovechamiento racional es un imperativo nacional, regional y mundial. Abarca el 7 por ciento de la superficie del planeta y es el bosque tropical húmedo más extenso que existe. Su flora y fauna constituyen, por sí sola, más de la mitad de la biota mundial, (...). Sus aguas representan del 15 al 20 por ciento de toda la reserva de agua dulce del planeta6. 6
Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente: “Amazonía sin mitos”. BID / PNUD / Tratado de Cooperación amazónica”. Sf/Sl/ Pag. xii.
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La amazonía juega un importante papel para la fijación del carbono en la biomasa; sin su concurso, el caudal de gases de invernadero en la atmósfera aumentaría significativamente y se aceleraría el proceso de calentamiento global7. Esta naturaleza es propicia para actividades de turismo. De hecho, el municipio de Rurrenabaque es uno de los principales destinos de turismo receptivo de Bolivia. Esto ocurre no sólo gracias a la infraestructura hotelera desarrollada, sino, especialmente, por la exuberancia de la naturaleza, la cual permite la visita a lugares singulares surcando los ríos navegables de la zona. Esta vocación productiva es compartida por la mayoría de los municipios del área de influencia del Corredor Norte. La riqueza del bosque y de las sabanas es también un bien común en la mayoría de los municipios, especialmente de los situados en el Norte Amazónico, en los cuales las principales actividades económicas están relacionadas con la explotación de los recursos maderables y no-maderables8. En la zona de llanuras inundables del Beni, se desarrolla la cría extensiva de ganado vacuno. En la zona de Cordillera, se encuentran los Yungas, con tierras propicias para el cultivo del café, cacao, la plantación de cítricos y el cultivo de la coca. En los municipios de Tipuani y Guanay, la explotación aurífera es importante. Sin embargo, en general, los recursos naturales son frágiles y requieren de un manejo cuidadoso, que evite la pérdida de la cobertura vegetal9. Los cultivos de coca, legales e ilegales, representan una actividad importante para varios municipios de los Yungas de La Paz. Desafortunadamente, debido a las connotaciones preponderantemente negativas de dicho cultivo, éste se constituye como un factor de conflicto recurrente, que el país todavía no acaba de solucionar. En este ambiente natural se desempeñan los Gobiernos Municipales pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte. Veamos, a continuación, algunas de sus características más importantes. 1) Superficie de los municipios El área de influencia del Corredor Norte está integrada actualmente por 37 municipios10 pertenecientes a los departamentos de Pando, Beni y La Paz, extendidos sobre 247.000 kilómetros cuadrados11. Estos municipios difieren grandemente en cuanto a la extensión territorial que ocupan. El más pequeño (Tipuani) se extiende sobre 276 km2, mientras que el de mayor extensión (Ixiamas) lo hace sobre 36.750 km2, lo cual significa que abarca casi la mitad de todo el territorio de los municipios, pertenecientes al departamento de La Paz, involucrados con el Corredor Norte. Los municipios de Santa Ana del Yacuma y Exaltación en el departamento del Beni son de gran extensión (más de 20.000 km2). A éstos les siguen los municipios de Apolo, Riberalta, Filadelfia y Reyes, todos ellos con más de 11.000 km2. En el área de influencia del Corredor existen 5 municipios chicos, cuya extensión varía entre 276 y 689 km2, cuatro de ellos pertenecen al departamento de La Paz y uno (Cobija) a Pando. En general, los municipios de Beni tienen una gran extensión; sólo uno de ellos (Rurrenabaque) tiene menos de 3.000 km2, los 7 restantes tienen más de 6.000 km2. En el Cuadro 4 (Numeral 1), se presenta la superficie y las correspondientes
7
Ibid. Esta caracterización es común para todos los municipios del departamento de Pando, los de Riberalta y Guayaramerín en el Beni y, en parte, para Ixiamas del departamento de La Paz. 9 Los municipios de Coripata y Apolo ya presentan niveles preocupantes de pérdidas de cobertura vegetal. 10 En realidad, desde las últimas elecciones municipales (8.12.1994), se trata de 39 Gobiernos Municipales, ya que a partir de entonces el Municipio de Guanay, en el departamento de La Paz, se dividió, a partir de los límites cantonales, en tres municipios: Guanay, Teoponte y Mapiri. Para el análisis, se los toma como una sola unidad, ya que no existen datos desagregados por cantón. 11 Superficie calculada en base a la cobertura SIG de la presente evaluación. 8
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ponderaciones de cada uno de los municipios pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte. El Cuadro 4 muestra que, de los 37 GM analizados, sólo 5 son pequeños, con una extensión menor de 1.000 km2, 16 tienen una extensión mediana, 9 son grandes y 7 muy grandes (más de 10.000 km2). 2) Densidad poblacional En el área del Corredor Norte, 9 de los 15 municipios de Pando tienen una densidad menor a un habitante por kilómetro cuadrado ocurre lo mismo con 4 municipios del Beni y 2 de La Paz. En los dos últimos casos, esto se debe a que los municipios de Ixiamas y Apolo son los de mayor extensión de toda el área de estudio (ver Cuadro 4, Numeral 2). La mayor densidad la tiene el municipio de La Paz, con casi 400 habitantes por kilómetro cuadrado; esto se debe a que esta ciudad es la sede del Gobierno de Bolivia y, otrora, el principal centro económico del país. En lo que a densidad demográfica se refiere, le sigue, a considerable distancia, el municipio de Cobija (55 hab/km2); el mismo se extiende sobre una superficie relativamente pequeña (401 km2), que amplifica la significación del número de habitantes (22.324) que acoge. 3) Tasa de crecimiento poblacional En el área de influencia del Corredor Norte existen 6 municipios que tienen tasas de crecimiento poblacional negativas. De ellos, 3 se encuentran en Pando, (Bella Flor, San Pedro e Ingavi) con una población que no alcanza a 3.000 habitantes. En el Beni, el municipio de Santa Ana del Yacuma registra también una importante disminución de sus habitantes, pero estas pérdidas parten de un universo inicial considerable (21.000 habitantes). Las pérdidas absolutas de Tipuani (Yungas) son considerables y, porcentualmente, son las mayores en toda el área de influencia (- 4.2%). Irupana es el sexto de los municipios que pierde población, aunque lo hace solo levemente (ver Cuadro 4, Numeral 3). 4) Promedio de escolaridad Uno de los indicadores más palpables de las desigualdades sociales que existen entre los municipios es el promedio de escolaridad que tienen sus habitantes. Es destacable que en el área de influencia sólo existan dos municipios donde el promedio de escolaridad de sus habitantes sea, comparativamente, bueno (más de 9 años de escolaridad). Como se podrá suponer, estos promedios corresponden a las capitales de departamento de Pando y La Paz y se encuentran muy distantes del promedio de escolaridad del resto de los municipios. Sólo cinco municipios muestran un promedio menor a los 5 años de escolaridad, que es considerado el más bajo; 4 de estos municipios están ubicados en Pando (Bolpebra, Bella Flor, San Pedro y Santa Rosa del Abuná) y uno en La Paz (Apolo). Todos los demás municipios tienen una tasa de permanencia moderada, que fluctúa entre 5 y 7 años. No existen municipios en la categoría “regular”; dicha categoría muestra una permanencia promedio de escolaridad que oscila entre 8 y 9 años. (Ver Cuadro 4. Numeral 4). 5) Consumo Per Cápita El consumo per cápita, que está relacionado estrechamente con el ingreso, muestra dos extremos. En el extremo inferior, se constata que existen dos municipios cuya población tiene un consumo per cápita bajo (Apolo y La Asunta), mientras que, en extremo superior, Cobija y La Paz muestran un nivel alto de consumo per cápita (más de 1.300 US$/Año). De manera intermedia, 19 municipios tienen un ingreso moderado (entre 801 y 1.000 US$/Año) y otros 14 un buen nivel (entre 1.001 y 1.300 US$/ Año). (Ver Cuadro 4. Numeral 5)
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Este es un rasgo característico de la región, la cual, en términos comparativos a nivel nacional, precisamente se destaca porque este indicador está por encima del de otras regiones. En el cálculo del Índice de Desarrollo Humano, los avances que se han logrado en otras regiones van aparejados con la mejora de los indicadores sociales, como esperanza de vida, escolaridad y tasa de alfabetismo; en esta región, predomina el aspecto económico (ver Amazonía PNUD). 6) Necesidades Básicas Insatisfechas – (Índice de Pobreza) En base a la caracterización de los hogares de Bolivia, se establece el grado de incidencia de la pobreza. Los factores que se consideran son: La vivienda, tomando en cuenta, por un lado, los materiales que se utilizan en los pisos, el techo y los muros y, por otro, el número de habitaciones disponibles, diferenciando entre dormitorios y otros ambientes, con lo cual se establece el grado de hacinamiento de los hogares. El segundo factor es el de “Servicios e Insumos Básicos”, referido, por un lado, a las fuentes de aprovisionamiento de agua, la disponibilidad de alcantarillas y desagües y, por otro, a las fuentes de energía que se utilizan en el hogar. El tercero mide el acceso a la educación; y el cuarto el acceso a los servicios de salud y seguridad social. Partiendo del establecimiento de un mínimo nacional, se determina cuántos hogares no llegan a cubrir ese mínimo. Se considera que aquellos hogares que no llegan a cubrir el mínimo son hogares pobres. En el área de influencia del Corredor Norte, sólo los municipios de La Paz y Cobija tienen un porcentaje relativamente bajo (menos del 50%) de hogares pobres. Porvenir (en Pando), Palos Blancos (en La Paz) y Guayaramerín y Santa Ana de Yacuma (en el Beni) se encuentran con un porcentaje comparativamente menor (no superior al 70%) de hogares pobres. El resto de los municipios tienen más del 70% de sus hogares en situación de pobreza, incluso 23 de ellos muestran que más del 85% de sus hogares se encuentran en situación de pobreza. Particularmente agudo es el caso de los municipios de Pando, ya que, en 10 municipios, el número de hogares que no satisfacen sus necesidades básicas mínimas es superior al 95%. (Ver Cuadro 4. Numeral 6). 7) Categorización por población de los municipios La legislación boliviana referente a los Gobiernos Municipales (GM) establece la categorización de los mismos en función del número de habitantes, tal como muestra el Cuadro 4 (Numeral 7). Esta categorización determina el número de concejales que tienen los diferentes Concejos Municipales. Es así que los municipios que tienen menos de 5.000 habitantes pertenecen a la categoría A (1 en nuestra ponderación) y tienen un Concejo Municipal de 5 miembros; los de categoría B (2) tienen más de 5.000 habitantes, pero menos de 15.000 y su concejo municipal está compuesto por 7 concejales; los de la categoría C (3) tienen más de 15.000 habitantes, pero menos de 50.000, su concejo está formado por 9 concejales; finalmente, los municipios pertenecientes a la categoría D (4) tienen más de 50.000 habitantes y su concejo lo conforman 11 ciudadanos/as. Los concejos municipales de las capitales de departamento están conformados por 11 miembros, independientemente del número de habitantes que tenga el municipio. La constatación acerca de que el gran número de Gobiernos Municipales pertenecientes a la categoría A se hallen ubicados en el departamento de Pando se debe a la escasa población de este departamento. Yanacachi, en el departamento de La Paz, también pertenece a esta categoría. El número de habitantes es también el factor que determina el monto de los recursos de coparticipación e influye, asimismo, para la distribución de los recursos de alivio a la pobreza (HIPC). Sólo los municipios de La Paz, Caranavi y Riberalta pertenecen a la categoría D, en toda el área de influencia del Corredor Norte. La mayoría pertenecen a la categoría A (15 GM) o B (12 GM). 7 GM pertenecen a la categoría C, entre ellos se cuenta Cobija.
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Cuadro 4:
Factores del entorno (Oportunidades y Amenazas) Ponderación por Municipio Población (2001)
Ponderación
Puntaje total
3
7,28
3
9,3
3 1.415
4
45,9
3
22.324
3
6
3
23
Porvenir
1.070
2
3,5
1
1,92
1
6,0
1 1.131
3
68,3
2
3.713
1
3
2
13
Bolpebra
2.459
2
0,5
0
0,60
1
4,7
0 1.106
3
95,5
0
1.194
1
0
0
7
Bella Flor
5.366
3
0,4
0
-2,23
0
4,2
0
958
2
95,3
0
2.305
1
1
1
7
Cobija
Número ONG´s (2000)
Ponderación
55,1
64.265
Ponderación
Pobreza NBI
1
PANDO
Ponderación
401
MUNICIPIO
Superficie 2) (km
Ponderación
8
Consumo per capita
7
Escolaridad
6
Ponderación
5
Tasa de crecimiento (2001)
4
Ponderación
3
Densidad (2001)
2 Ponderación
1
52.525
2.623
2
0,4
0
-2,37
0
4,8
0
899
2
100,0
0
1.082
1
1
1
6
11.838
4
0,3
0
3,04
2
5,3
1
909
2
97,1
0
3.145
1
2
2
12
Puerto Gonzalo Moreno
1.275
2
3,0
1
3,19
2
6,0
1
855
2
98,8
0
3.810
1
2
2
11
Puerto Rico
5.292
3
0,8
0
1,03
1
6,0
1
961
2
86,6
0
4.003
1
4
2
10
San Lorenzo
3.086
2
1,1
1
1,34
1
5,5
1
861
2
99,6
0
3.471
1
0
0
8
Sena
7.631
3
0,3
0
0,23
1
5,8
1
904
2
96,1
0
2.240
1
2
2
10
Santa Rosa del Abuná
4.440
2
0,5
0
3,09
2
4,7
0
811
2
88,7
0
2.097
1
0
0
7
Ingavi
5.227
3
0,2
0
-1,95
0
5,0
1
933
2
99,1
0
899
1
0
0
7
Nueva Esperanza
3.710
2
0,2
0
4,86
2
6,5
1
953
2
93,0
0
740
1
0
0
8
Villa Nueva (Loma Alta)
2.826
2
0,4
0
2,21
1
5,7
1
945
2
100,0
0
993
1
0
0
7
Santos Mercado BENI
7.021
3
0,1
0
8,30
3
6,0
1
959
2
95,4
0
509
1
0
0
10
98.267 13.030
4
5,8
2
4,02
2
7,5
1 1.075
3
81,5
1
212.496 75.977
4
8
3
20
6.353
3
6,4
2
2,44
1
7,9
1 1.275
3
58,6
2
40.444
3
3
2
17
11.870
4
0,9
0
5,18
3
6,8
1 1.061
3
84,3
1
11.127
2
0
0
14
Rurrenabaque
2.820
2
4,8
1
4,44
2
7,0
1 1.075
3
82,5
1
13.668
2
3
2
14
San Borja
8.542
3
4,0
1
3,77
2
5,8
1 1.079
3
86,3
0
34.363
3
1
1
14
San Pedro Filadelfia
Riberalta Guayaramerín Reyes
9.706
3
0,9
0
2,41
1
6,1
1
847
2
89,8
0
9.016
2
0
0
9
Santa Ana del Yacuma
20.897
4
0,9
0
-1,33
0
7,0
1 1.069
3
68,3
2
18.654
3
1
1
14
Exaltación
25.049
4
0,4
0
9,14
3
5,5
1
815
2
94,7
0
9.247
2
0
0
12
LA PAZ
75.395
La Paz
1.986
2 399,4
3
1,12
1
10,6 3 2.119
4
34,5
3
793.293
4
57
3
23
Caranavi
2.414
2
21,2
3
1,85
1
6,0
1 1.058
3
86,6
0
51.153
4
13
3
17
Guanay
6.706
3
4,2
1
0,41
1
5,7
1
835
2
87,3
0
28.365
3
6
3
14
Tipuani
276
1
33,7
3
-4,17
0
6,5
1 1.203
3
73,4
1
9.321
2
3
2
13
Santa Rosa
994.456
14.250
4
0,9
0
0,33
1
4,4
0
605
1
98,1
0
13.271
2
1
1
9
284
1
46,4
3
1,87
1
6,1
1 1.031
3
73,6
1
13.204
2
4
2
14
1.365
2
8,3
2
-0,51
0
5,1
1 1.003
3
83,8
1
11.383
2
5
2
13
581
1
7,3
2
0,50
1
6,4
1 1.188
3
64,8
2
4.250
1
4
2
13
3.430
2
4,9
1
3,00
1
6,2
1
983
2
90,5
0
16.691
3
2
2
12
La Asunta
2.828
2
6,4
2
4,21
2
5,4
1
797
1
94,9
0
18.016
3
4
2
13
Coroico
1.055
2
11,6
3
2,01
1
6,2
1 1.051
3
75,6
1
12.237
2
4
2
15
Apolo Chulumani Irupana Yanacachi Palos Blancos
Coripata Ixiamas San Buenaventura TOTAL CN
689
1
16,6
3
1,16
1
5,4
1
875
2
88,8
0
11.444
2
1
1
11
36.750
4
0,2
0
4,77
2
6,4
1
871
2
90,6
0
5.625
2
2
2
13
2.781
2
2,2
1
3,21
2
6,2
1
867
2
84,9
1
6.203
2
4
2
13
237.927
1.259.477
Fuentes: Elaborado en base a: INE 2002. Índice de Desarrollo Humano en los Municipios de Bolivia. INE/UDAPE/ASDI/PNUD-BOL 2004. enlared.org.bo/ficha/municipio. VIPFE: Registro de ONGs año 2.000.
INFORME FINAL- versión sujeta a aprobación
21
C N
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA
8) Presencia Institucional de ONGs La presencia de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) se considera como un factor positivo de desarrollo, toda vez que estas instituciones pueden generar procesos de acompañamiento técnico y financiero a iniciativas privadas, tanto de orden productivo como social. En algunos casos, estas instituciones, junto a los Gobiernos Municipales, son las únicas interlocutoras institucionales existentes en los municipios. En el departamento de Pando, 7 municipios no cuentan con la presencia de ONGs, así como 3 en Beni. Su presencia es mínima (una ONG) en Bella Flor, Puerto Gonzalo Moreno, San Borja y Santa Ana del Yacuma en Apolo.
2.1.3 Las Capacidades Internas de los Gobiernos Municipales 9) Recursos Municipales Los Gobiernos Municipales tienen, principalmente, dos fuentes de recursos. En general, la principal fuente son los recursos de coparticipación instituidos a partir de la Ley 1551 (20.04.1994), que corresponden a la distribución directa y automática del 20% de las recaudaciones impositivas del país, distribuidas en función de la población censada de cada municipio. La segunda fuente está constituida por los recursos provenientes del programa de alivio de la deuda externa (HIPC), que se distribuyen desde el año 2001, en cumplimiento de la Ley del Diálogo Nacional (Ley 2235, del 31.07.2001). La asignación de estos recursos está dirigida, primeramente, a cubrir el déficit de ítems acumulados en la educación escolar pública y en el personal médico y paramédico del servicio de salud pública, a través del “Fondo Solidario Municipal para la Educación Escolar y Salud Pública”. Por este concepto, se distribuyen anualmente 27 millones de Dólares Americanos hasta el año 2016. En segundo lugar, a través de la Cuenta Especial del Diálogo 2000, se asigna el resto de los recursos. Éstos son asignados, en un 70%, en función de la población del municipio, recalculada tomando en cuenta el grado de necesidades insatisfechas de su población; y un 30% de dichos recursos se asigna partiendo de una repartición igualitaria entre los 9 departamentos de Bolivia, distribuidos nuevamente en función de la población recalculada de los municipios. Este sistema de asignación favorece, así, a los departamentos de menor población y con mayores niveles de pobreza. El Cuadro 5, Numeral 9, muestra que existe 10 Gobiernos Municipales cuyos recursos no llegan a un millón de Bolivianos (equivalente a US$ 123.450). De éstos, 9 se encuentran en Pando y uno en La Paz (Yanacachi), 15 tienen ingresos bajos (entre 1 y 3 millones de Bs.), 5 moderados y 7 tienen buenos ingresos (más de 5 millones de Bs.). Entre estos últimos 7 se encuentran Cobija, Riberalta, Guayaramerín y San Borja (en Beni), y La Paz, Caranavi y Guanay (en La Paz). A partir de la presente gestión (2005), este último municipio se está dividiendo en 3 Gobiernos Municipales (Guanay, Mapiri y Teoponte), con lo cual, posiblemente, sus fortalezas desaparezcan. El mapa de recursos nos grafica la situación descrita. 10) Ingresos Propios Los Gobiernos Municipales también tienen la potestad de cobrar tributos sobre propiedad inmueble rural y urbana, sobre vehículos automotores, las transferencias de ambos, por patentes (tributo sobre el funcionamiento de actividades económicas), tasas por servicios (recojo de basura, alumbrado público, etc.) e igualmente pueden tener otros ingresos de orden no tributario, como los ingresos por concesiones, ventas y/o alquileres, etc. En base a los datos del año 2.000, que se los toma para tener un referente comparable de todos los Gobiernos Municipales del área de influencia del Corredor Norte, se puede constatar que 20 Gobiernos Municipales no captaban recursos por estos conceptos y que sólo existían 5 GM con ingresos propios que, en términos absolutos, se pueden
INFORME FINAL- versión sujeta a aprobación
22
C N
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA
considerar de moderados (San Borja) a buenos (Cobija, Riberalta, Caranavi y La Paz). La situación ha cambiado en los últimos años y cada vez más, los GM incrementan sus fuentes propias de ingresos; sin embargo, tienen poco interés para divulgar esta información. (Ver Cuadro 5, Numeral 10). 11) Montos de Inversión en Proyectos Productivos Este indicador nos da una pauta sobre la importancia que otorga el Gobierno Municipal a este tipo de proyectos. Se pueden diferenciar aquellos GM que no le otorgan ninguna importancia (0 Bs de inversión), los que le dan una baja importancia (menos de 35.000 Bs), otros una moderada (entre 35.001 Bs y menos de 100.000 Bs) y algunos una buena (aquellos que invierten más de 100.000 Bolivianos en este tipo de proyectos). 12 GM no realizan ninguna inversión en proyectos productivos; donde menos apoyo se da es en el departamento de La Paz (7 de los 14 GM). 8 GM tienen inversiones que superan los 100.000 Bs, destacándose cuatro GM de Pando: Bella Flor, Filadelfia, Puerto Gonzalo Moreno y Santa Rosa del Abuná. Dado que se trata de GM pequeños, estas inversiones representan entre el 40 y el 90% de sus inversiones totales; lo cual remarca el esfuerzo de estos GM en lo que se refiere al apoyo de las inversiones en este tipo de proyectos. (Ver Cuadro 5, Numeral 11). 12) Número de Proyectos de Apoyo a la Producción Es posible que un monto relativamente grande de apoyo a proyectos de producción no refleje el verdadero interés del Gobierno Municipal (GM) por este tipo de proyectos. Una pauta adicional nos la puede proporcionar el número de proyectos de este tipo. 12 GM carecen de algún proyecto, 17 realizan de 1 a 5 proyectos de este tipo (lo cual denota alguna capacidad disponible para este tipo de actividades), 6 tienen una moderada capacidad (Porvenir, puerto Gonzalo Moreno, Riberalta, Rurrenabaque, Guanay y Apolo) al realizar de 6 a 10 proyectos, y sólo dos (La Paz y Caranavi) realizan más de 10 proyectos de apoyo a la producción. (Ver Cuadro 5, Numeral 12). 13) Número total de proyectos El número total de proyectos que ejecuta un Gobierno Municipal (GM) es también un indicador acerca de la capacidad del GM, toda vez que este conocimiento puede ser volcado hacia proyectos productivos más adelante. Solo 5 GM (Bella Flor, Filadelfia, Puerto Rico, Santos Mercado y Palos Blancos), tienen una baja capacidad ya que sólo realizaron entre 1 y 10 proyectos. Muchas veces, este desempeño puede deberse a factores no relacionados con la capacidad técnica del GM, como puede ocurrir con el GM de Palos Blancos, que afronta por un tiempo prolongado el congelamiento de sus cuentas fiscales y, en razón de ello, sólo ejecutó un total de 2 proyectos en la gestión analizada. 10 GM cuentan con una amplia experiencia en proyectos, ya que en la gestión de análisis realizaron más de 50 proyectos. De éstos, sólo Cobija se encuentra en este nivel en el departamento de Pando; mientras que los demás se encuentran en el departamento de La Paz. (Ver Cuadro 5, Numeral 13). 14) Número de Profesionales Las capacidades institucionales se encuentran en directa relación con la disponibilidad de profesionales. En este sentido, es evidente que son pocos los GM del área de influencia del Corredor Norte que cuentan con una dotación de personal calificado. Pese a los avances que se están implementando actualmente, para fortalecer las capacidades de los GM (a través de programas que viabilizan la contratación de jóvenes profesionales de las distintas universidades), las falencias son notorias. Incluso estos profesionales, que en muchos casos están realizando sus primeras armas, posteriormente, dejan de ejercer estas funciones. El Cuadro 5 muestra el escaso grado de profesionales que
INFORME FINAL- versión sujeta a aprobación
23
C N
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA
Factores Internos (Fortalezas y Debilidades) Ponderación por Municipio
2005
2001
2003
2003
2003
2001
2001
TOTAL
Ponderación
ESTABILIDAD POLÍTICA
16 Ponderación
O
N DE MÉDICOS
15 Ponderación
O
N DE PROFESIONALES
14 Ponderación
O
N TOTAL DE PROYECTOS
13 Ponderación
N DE PROYECTOS PRODUCTIVOS
Ponderación
12
O
Ponderación
RECURSOS (En miles de Bs) Periodo
11 INVERSIÓN PRODUCTIVA (En miles de Bs.)
10 Ponderación
9 MUNICIPIO
INGRESOS PROPIOS (En miles de Bs)
Cuadro 5:
1996-2003
PANDO Cobija
5.822
4
2.040
3
21
1
2
1
61
4
11
3
34
3
3
3
Porvenir
1.198
2
0
0
46
2
9
2
35
3
0
0
2
2
3
3
14
Bolpebra
493
1
56
1
36
2
5
1
21
2
0
0
0
0
3
3
10
Bella Flor
975
1
100
1
232
3
1
1
7
1
1
1
0
0
2
3
11 6
San Pedro
22
542
1
0
0
0
0
0
0
15
2
0
0
0
0
3
3
Filadelfia
1.306
2
0
0
148
3
2
1
6
1
0
0
0
0
5
1
8
Pto. Gonzalo Moreno
1.717
2
157
1
153
3
10
2
48
3
1
1
0
0
3
3
15
Puerto Rico
1.580
2
0
0
73
2
2
1
9
1
1
1
0
0
1
3
10
San Lorenzo
1.675
2
0
0
4
1
1
1
15
2
0
0
0
0
3
3
9
980
1
69
1
31
1
1
1
16
2
1
1
0
0
2
3
10
Sena Santa Rosa del Abuná
898
1
20
1
256
3
4
1
22
2
0
0
0
0
4
2
10
Ingavi
666
1
0
0
32
1
1
1
11
2
0
0
0
0
4
2
7
Nueva Esperanza
294
1
176
1
0
0
0
0
13
2
0
0
1
1
5
1
6
Villa Nueva (Loma Alta)
485
1
0
0
0
0
0
0
12
2
0
0
0
0
2
3
6
Santos Mercado
211
1
201
1
3
1
0
1
9
1
0
0
0
0
2
3
8
BENI Riberalta
19.212
4
2.724
3
5
1
7
2
47
3
9
3
32
3
6
0
19
Guayaramerín
9.248
4
0
0
541
3
5
1
25
2
9
3
21
3
4
2
18
Reyes
2.810
2
215
1
0
0
0
0
31
3
1
1
4
2
2
3
12
Rurrenabaque
3.443
3
0
0
28
1
6
2
48
3
1
1
5
2
6
0
12
San Borja
9.124
4
838
2
0
0
0
0
39
3
6
3
4
2
5
1
15
Santa Rosa
2.274
2
0
0
3
1
2
1
22
2
2
2
2
2
6
0
10
Santa Ana del Yacuma
4.764
3
0
0
0
1
1
1
18
2
2
2
8
3
2
3
15
Exaltación
2.239
2
0
0
87
2
3
1
31
3
0
0
1
1
3
3
12
LA PAZ La Paz
161.633
4 64.077
3
157
3
83
3 2.319
4
251
3
531
3
4
2
25
Caranavi
12.290
4
1.445
3
153
3
34
3
248
4
4
2
15
3
3
3
25
Guanay
6.803
4
0
0
12
1
7
2
90
4
3
2
6
3
5
1
17
Tipuani
2.109
2
0
0
0
0
0
0
21
2
3
2
2
2
5
1
9
Apolo Chulumani Irupana
3.489 2.982 2.696
3 2 2
0 411 0
0 1 0
0 145 5
3 0 1
0 9 1
2 0 1
60 54 69
4 4 4
1 0 1
0 1 1
5 2 0
2 2 0
5 5 2
1 1 3
15 11 12
Yanacachi
19
2
1
1
0
0
3
3
9
948
1
0
0
0
1
1
1
Palos Blancos
3.982
3
0
0
0
0
0
0
2
1
0
0
4
2
5
3
9
La Asunta
4.378
3
0
0
0
0
0
0
67
4
1
1
2
2
5
1
11
Coroico
2.808
2
384
1
0
0
0
0
77
4
0
0
7
3
4
2
12
Coripata
2.672
2
336
1
0
0
0
0
47
3
0
0
1
1
2
3
10
Ixiamas
1.347
2
0
0
0
0
0
0
58
4
0
0
0
0
4
2
8
San Buenaventura
1.450
2
214
1
1
1
1
1
39
3
0
0
2
2
3
3
13
Fuentes: Elaborado en base a: 2005 www.municipio.gov.bo/web/recursos/TECHMUN_PPTO 2005. pdf. 20002003: enlared.org.bo/ficha/municipio.asp (actualizado al 16.07.2003). Nota: Los “Recursos” corresponden a las transferencias nacionales de coparticipación y los provenientes del HIPC.
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trabajan en los diferentes GM (se ha trabajado con datos del 2001 por ser datos comparables para los diferentes GM en dicho periodo). De los 15 GM de Pando, 10 no contaban con ningún profesional, 4 contaban con un profesional y sólo Cobija tenía más de 5 profesionales. En Beni, solamente el GM de Exaltación carecía de profesionales. En los GM pertenecientes al departamento de La Paz, Apolo, Palos Blancos, Coroico, Coripata, Ixiamas y San Buenaventura carecían de profesionales. Es importante destacar que Caranavi, a pesar de contar con 100 funcionarios en el GM, sólo contaba con 4 profesionales. (Ver Cuadro 5, Numeral 14). Esta situación está mejorando muy lentamente, pese a los esfuerzos del Estado que, a través del Ministerio de Participación Popular, proporciona jóvenes profesionales para elevar las capacidades técnicas de los Gobiernos Municipales. 15) Número de médicos Una aproximación adicional en cuanto al número de profesionales nos la puede dar el número de médicos que trabajan en el municipio. Salvo contadas excepciones, éstos están empleados en el sector público. Así pues, queda claro que 15 municipios no cuentan con este recurso humano, 3 cuentan con un médico y 6 cuentan dos o tres médicos, mientras que 13 ya cuentan con más de 3 médicos, lo cual puede significar que se cuentan con especialistas. El propósito de este recuento es llamar la atención sobre el escaso número de profesionales radicados en la mayoría de los municipios pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte12. Salvo, las Capitales de Departamento y las ciudades intermedias de Riberalta, Guayaramerín, San Borja y, en menor medida, Caranavi, la presencia de profesionales locales es baja y poco incentivada. (Ver Cuadro 5, Numeral 15). 16) Inestabilidad Política Una de las fortalezas institucionales que debería buscar cada Gobierno Municipal es lograr estabilidad en las gestiones de duración del periodo de gobierno municipal, esto mediante la permanecía del ejecutivo municipal. La continuidad del ejecutivo conlleva, en la mayoría de los casos, a que exista no sólo continuidad en la gestión institucional, sino también en la contratación de personal; ya que, muchas veces, el cambio del ejecutivo significa también el cambio de varios funcionarios municipales. El Cuadro 6 sintetiza los diferentes cambios de alcaldes acaecidos en los municipios en el periodo 1996 – 2003. Existen Gobiernos municipales que destacan por la estabilidad de sus autoridades. En la tabla, son aquellos municipios clasificados con la letra “A”, es decir, aquellos que en el periodo de análisis solamente han tenido dos alcaldes, coincidiendo con las dos gestiones que se analizan. En este grupo se encuentran 10 de los 37 Gobiernos Municipales que forman parte del área de influencia del Corredor Norte; la situación del municipio de Puerto Rico en Pando es muy destacable, pues en los ocho años de análisis se ha mantenido un solo Alcalde. Son también estables los Gobiernos Municipales clasificados como “B”, ya que se puede constatar que por lo menos una de las dos gestiones analizadas ha sido concluida por un Alcalde. Los Gobiernos Municipales clasificados bajo “C” tienen problemas de estabilidad, que van desde leves (C) -los que han cambiado 4 alcaldes- hasta fuertes -con seis cambios-, pasando por moderados -con cinco cambios.
12
Esta comparación no se la puede hacer con el sector educativo, debido al elevado número de maestros interinos incorporados en el sector.
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Cuadro 6:
Estabilidad Política en los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte
MUNICIPIO
1ª GESTIÓN Categoría
1996
1997
2ª GESTIÓN
1998
1999
2000
2001
CLASIFICACIÓN
2002
2003
A
B
C
PONDERACIÓN
PANDO Cobija
C
1
Porvenir A Bolpebra A
2
1
3
2
1
2
Bella Flor A
1
San Pedro A
1
3
B
3
B
3
A
2
1
2
Puerto Gonzalo Moreno A
1
2
1
2
3
3
4
B
1
San Lorenzo A Sena A 1
Nueva Esperanza A
1
3
4
1
2
2
3
B
3
3
A
3*
3
4
4
5*
1
B A
2
2
3 C
3
1
Ingavi A
3
5
3
Puerto Rico A
3
3 2
Filadelfia A
Santa Rosa del Abuná A
B
3 C
2
C
2
C
1
Villa Nueva (Loma Alta) A
1
2
A
3
Santos Mercado A
1
2
A
3
BENI Riberalta D Guayamerín C
1 1
Reyes B
3
4
3
2 1
1
2
Santa Ana del Yacuma C
0
C
2
A
3
4
5
6*
Cª
0
2
3
4
5
C
1
3
4
5
6
Cª
0
2
1
Cª
3*
1
Exaltación B
6
2
1
San Borja C
5
4
1
Rurrenabaque B
Santa Rosa B
2 2
2
A
3
3 B
3
LA PAZ La Paz D
1
2
Caranavi D
3
4
1
Guanay C
1
2
Tipuani B
1
2
Apolo B
1
Chulumani B
3 3
1
3
4
3 2
3
4
2
1
Coroico B
1
Coripata B
5
2
3
3
1 1
2
San Buenaventura B
1
2
3
1
C
1
C
1 3 3 3
C
1
4
C
2
A
3
4 3
C
5
2
Ixiamas B
1
A
4 2
C
B
2
2 3
A
3
1
La Asunta C
5
2
1
Palos Blancos C
5 4
1
Yanacachi A
B
5 4
2
Irupana B
C
2
C B
2 3
Fuente: Este estudio, en base a datos de: www.municipio.gov.bo/promati/Asp/Dirmunicipal.asp?MuniID
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20 GM tienen niveles adecuados de estabilidad (Clasificaciones “A y B”) y 17 confrontan problemas de inestabilidad, de los cuales 6 son leves, 8 moderados y 3 fuertes, ubicados estos últimos en Gobiernos Municipales del Beni (Rurrenabaque, Riberalta y Santa Rosa). Es destacable que tres municipios (Santa Rosa del Abuná, Guayaramerín y La Paz) hayan logrado superar la instabilidad que les caracterizaba en los primeros años, en los cuales cambiaban su alcalde cada año; en el periodo 1999 – 2003, sus autoridades se consolidaron y permanecieron toda la gestión. Lo contrario ocurre con San Borja, que en los últimos 5 años de análisis ha cambiado 4 veces su principal autoridad. En el Beni, es destacable que una persona ha llegado a ser alcalde de tres diferentes municipios. En el Cuadro 6 se hace un recuento por municipio sobre los cambios del ejecutivo. Se le asigna la nota “A” cuando han ocurrido dos cambios. La nota “B” si han ocurrido 3 cambios, ambas situaciones son normales. La nota “C” muestra los grados de inestabilidad, diferenciando entre leve (4), moderada (5) y fuerte inestabilidad (6), de acuerdo al número de cambios ocurridos. En función de la frecuencia de cambios, se le asigna a cada Gobierno Municipal un puntaje específico, que varia de 0 a 3. El menor puntaje se asigna a la mayor inestabilidad (0).
2.1.4 La Situación de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte Resultado intermedio En base a los 16 factores de capacidad identificados (8 externos y 8 internos), se puede determinar la situación en la que se encuentran cada uno de los 37 Gobiernos Municipales pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte. La matriz que sigue sistematiza los criterios que se toman en cuenta para ubicar a cada Gobierno Municipal en dos de los cuatro cuadrantes. Cuadro 7. Cuadro 7: Matriz de Criterios FODA para los Gobiernos Municipales FORTALEZAS • • • • • • • • • • •
OPORTUNIDADES
Personal profesional Adecuado número de proyectos Inversiones en proyectos de apoyo productivo Recursos financieros buenos Capacidad para generar ingresos propios Estabilidad política DEBILIDADES
• • • • •
Extenso territorio Escolaridad promedio alta Tasa de crecimiento alta Presencia de ONGs Consumo per cápita alto
Carencia de personal profesional Inexistencia o bajo número de proyectos Poca o ninguna capacidad para generar ingresos propios Recursos financieros escasos Inestabilidad política
• • • • • •
Poca población Baja densidad Tasa de crecimiento negativa Escolaridad promedio baja Ausencia de ONGs Necesidades básicas muy insatisfechas
AMENAZAS
Las Oportunidades y las Amenazas del entorno Existen variables externas, cuyo desenvolvimiento el Gobierno Municipal no puede controlar; sin embargo, dichas variables pueden influir en el desempeño institucional. Por ejemplo, una baja cantidad de habitantes, aparejada con una baja densidad poblacional y una tasa negativa de crecimiento se constituyen en una fuerte amenaza, que hace inviable el GM. Si estos factores van acompañados a la falta de presencia de ONGs en el municipio y a altos niveles de necesidades básicas insatisfechas, entonces, el entorno del GM es sombrío y puede constituirse en una amenaza que impida su desarrollo. Por el contrario, si estos factores son positivos, se constituyen en un entorno propicio favorable
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al desarrollo y se lo identifica como una oportunidad. En cada caso, se distinguen los matices. En cuanto a los factores externos, se han establecido los siguientes puntajes para determinar la situación de cada GM: Evidentes Oportunidades si alcanza el puntaje entre: Oportunidad existente: Amenaza existente: Agudas Amenazas:
17 y 27 13 y 16 10 y 12 6y9
En resumen, un puntaje alto denota, de acuerdo a los criterios analizados, una fortaleza o una oportunidad. Un bajo puntaje muestra que la institución confronta debilidades o que se encuentra amenazada por factores externos. Las Fortalezas y las Debilidades internas de los Gobiernos Municipales Las fortalezas constituyen los aspectos positivos que están disponibles en el Gobierno Municipal, por ejemplo: la disponibilidad de personal calificado (medida por el número de profesionales que prestan servicios en el GM), la capacidad de ejecutar proyectos y, en especial, proyectos productivos, los recursos disponibles y la capacidad de generar ingresos propios. También se considera la estabilidad del ejecutivo municipal. Para el caso de los factores internos, la puntación establecida es: Evidentes Fortalezas, si alcanza el puntaje entre: Fortaleza existente: Debilidad existente: Agudas Debilidades:
19 y 26 15 y 18 11 y 14 6 y 10
También se toma en cuenta la estabilidad de la máxima autoridad; sin embargo, se debe tener conciencia de que la estabilidad del principal ejecutivo municipal no garantiza, necesariamente, una administración eficiente. Ya que, por ejemplo, sin cambio de Alcalde, la alcaldía puede permanecer cerrada y no realizar ninguna actividad, como sucedió cierto tiempo en el municipio de Yanacachi. De acuerdo a los puntajes establecidos, los GM se ubicarán en el primer cuadrante cuando obtengan puntajes superiores a 14 de los 26 puntos posibles. En caso contrario, se ubicarán en el cuadrante inferior, el cual muestra que el GM tiene debilidades. Para facilitar la observación, se ha subdivido cada uno de los dos cuadrantes; por lo tanto, se distingue a los GM que tienen Fortalezas Evidentes (aquellos que tienen 19 puntos o más) y a los GM con Fortalezas. De igual manera, si un GM alcanza un puntaje menor a 11 puntos, se lo identificará como un GM con Agudas Debilidades. Cabe destacar que la buena ubicación del Gobierno Municipal de Guanay se verá disminuida, debido a que este municipio, desde la presente gestión (2005), ha sido divido en tres: Guanay, Teoponte y Mapiri. En el Cuadro 9 se presenta la sistematización de la situación de los Gobiernos Municipales. Resultado final Combinando los resultados del análisis precedente (resultado intermedio), tanto de los puntajes obtenidos en consideración a los aspectos del entorno como a los factores
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internos de los Gobiernos Municipales, se pueden presentar las siguientes cuatro situaciones (Cuadro 8). Cuadro 8:
Combinación de Factores para la Determinación de la Situación de los Gobiernos Municipales COMBINACIÓN DE FACTORES RESULTADO FINAL FACTORES INTERNOS FACTORES EXTERNOS Fortalezas Oportunidades POTENCIALIDADES Debilidades Oportunidades DESAFÍO Fortalezas Amenazas RIESGO Debilidades Amenazas LIMITACIONES
Cuadro 9: Situación Institucional de los Gobiernos Municipales del Área de Influencia del Corredor Norte GOBIERNOS FORTALEZAS 1. 2. 3. 4.
FORTALEZAS MUNICIPALES CON
OPORTUNIDADES MUNICIPIOS CON EVIDENTES OPORTUNIDADES
EVIDENTES
1. 2. 3. 4. 5.
La Paz 25 Caranavi 25 Cobija 22 Riberalta 19
GOBIERNOS MUNICIPALES CON FORTALEZAS 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Guayaramerín 18 Guanay 17 * San Borja 15 Santa Ana del Yacuma 15 Apolo 15 Puerto Gonzalo Moreno 15
DEBILIDADES GOBIERNOS MUNICIPALES CON DEBILIDADES 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Porvenir 14 San Buenaventura 13 Reyes 12 Rurenabaque 12 Exaltación 12 Bella Flor 11 Irupana 12 Coroico 12 Chulumani 11 La Asunta 11
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Bolpebra 10 Puerto Rico 10 Sena 10 Santa Rosa del Abuná 10 Santa Rosa 10 Coripata 10 San Lorenzo 9 6 8. Tipuani 9 9. Yanacachi 9
MUNICIPIOS CON OPORTUNIDADES 1. 2.
Coroico 15 Chulumani 14 ventura 13 Guanay 14 * Rurrenabaque 14 Reyes 14 San Borja 14 Santa Ana del Yacuma 14
3. 4. 5. 6. 7.
10. Palos Blancos 9 11. Filadelfia 8 12. Santos Mercado 8 13. Ixiamas 8 14. Ingavi 7 15. San Pedro 6 16. Nueva Esperanza 17. Villa Nueva (Loma Alta) 6
8. Porvenir 13 9. San Buena 10. Ixiamas 13 11. La Asunta 13 12. Yanacachi 13 13. Irupana 13 14. Tipuani
AMENAZAS MUNICIPIOS CON AMENAZAS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
GOBIERNOS MUNICIPALES CON AGUDAS DEBILIDADES
Cobija 23 La Paz 23 Riberalta 20 Guayaramerín 17 Caranavi 17
Exaltación 12 Filadelfia 12 Palos Blancos 12 Pto. Gonzalo Moreno 11 Coripata 11 Puerto Rico 10 Sena 10 Santos Mercado 10
MUNICIPIOS CON AGUDAS AMENAZAS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Apolo 9 Santa Rosa 9 San Lorenzo 8 Nueva Esperanza 8 Bolpebra 7 Bella Flor 7 Santa Rosa del Abuna 7 Ingavi 7 Villa Nueva 7 San Pedro 6
El resultado final (Cuadro 10) nos muestra la ubicación de cada Gobierno Municipal en uno de los cuatros cuadrantes. Es importante destacar que las fortalezas y las oportunidades, generalmente, van aparejadas. Es decir, un GM que cuenta con una población importante también cuenta con un GM fuerte, que tiene las suficientes
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capacidades para resolver los más angustiosos problemas de su población; esto se refleja en porcentajes relativamente menores de necesidades básicas insatisfechas. Por lo tanto, este tipo de GMs estarán ubicados en el cuadrante de Potencialidades. De igual manera, también las debilidades y las amenazas siguen un proceso paralelo. Una escasa población no permite lograr el suficiente flujo de recursos, con los cuales los índices de pobreza disminuyan; por ello, el nivel de necesidades básicas insatisfechas será mayor y aflorarán las debilidades del GM, ubicándolo en el cuadrante de los GMs con Limitaciones. Cada Gobierno Municipal tiene una ubicación final. Además de presentarnos y revelarnos su situación, esta categorización puede ser considerada al tiempo de definir los diferentes niveles de compromiso que se podrán acordar con los Gobiernos Municipales para la concreción del PAE. El siguiente cuadro nos presenta la situación final de cada uno de los GMs analizados. De los 37 GM analizados, 8 tienen potencialidades. 16 tienen limitaciones, 10 desafíos y 3 tienen que afrontar riesgos. Cuadro 10: La Situación de los Gobiernos Municipales en el Área de Influencia del Corredor Norte POTENCIALIDADES La Paz 6. Caranvi Cobija 7. Guanay Riberalta 8. San Borja Guayaramerín 8. Santa Ana de Yacuma DESAFIOS 1. Porvenir 2. San Buenaventura 3. Reyes 4. Rurrenabaque 5. Irupana 6. Coroico 7. Chulumani 8. La Asunta 9. Yanacachi 10. Ixiamas
1. 2. 3. 4.
1. 2. 3.
RIESGOS Apolo Tipuani Puerto Gonzalo Moreno
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
LIMITACIONES Filadelfia 11. Puerto Rico 12. Sena 13. Santos Mercado 14. San Lorenzo 15. Nueva Esperanza 16. Bolpebra Bella Flor Santa Rosa del Abuna Villa Nueva
San Pedro Ingavi Exaltación Santa Rosa (Beni) Palos Blancos Coripata
La situación final del análisis FODA de los gobiernos municipales, en cuanto a si se trata de GMs con potencialidades, limitaciones, o si tienen que asumir riesgos o encarar desafíos, se presenta en el Mapa 1.
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2.2
Las Mancomunidades
De acuerdo a sus necesidades, los Gobiernos Municipales están facultados a crear mancomunidades. Por constituirse éstas en un actor institucionalizado con posibilidades de articular las necesidades y aspiraciones de varios municipios, tratando de generar sinergias y economías de escala, a continuación se analizan sus rasgos más sobresalientes. El trabajo de los Gobiernos Municipales, en pos de alcanzar objetivos de desarrollo que trasciendan el ámbito de su jurisdicción, puede ser gestionado a través de mancomunidades. Este es, por ejemplo, el caso de la prestación de servicios como el tratamiento de basura, el tratamiento de aguas servidas y la captación de agua; es decir, se trata de programas que, generalmente, requieren de una alta inversión para ser efectivos. El trabajo mancomunado es especialmente importante en las áreas metropolitanas, donde se pueden generar economías de escala. En municipios que no tienen una alta densidad demográfica y, consecuentemente, tampoco una cantidad considerable de recursos financieros, los intereses para asociarse en una mancomunidad son de otra índole; puede tratarse, por ejemplo, de buscar complementariedad para la utilización de un recurso común (turismo, recursos hídricos, etc.) o el aprovechamiento de un servicio común (asesoramiento), que de otra manera resultaría prohibitivo para el municipio. En todo caso, las acciones de la mancomunidad requieren de la identificación de, por lo menos, una actividad concreta que interese a cada uno de los municipios asociados, la cual les permita construir un ideario común, deseable, necesario y realizable. Las mancomunidades se han constituido, desde 1996, a partir de requerimientos de la cooperación internacional, la cual anunció la asignación de recursos de acuerdo a la formación de instancias supramunicipales conformadas voluntariamente y con objetivos comunes. Hasta enero del 2005, se habían conformaron 75 mancomunidades en todo el país. De ellas, sólo entre 15 y 20 siguen de pie, en busca de mayor colaboración. Las demás existen sólo en papeles13. Muchas de ellas no funcionan porque no pueden conseguir recursos que permitan llevar acciones de desarrollo que vayan más allá del financiamiento de sus instancias operativas. En parte, esto se debe a que la cooperación internacional, salvo excepciones (Chiquitanía, Héroes de la Independencia), no contribuyó significativamente; y el Estado, a través del Gobierno Nacional, las Prefecturas y los Gobiernos Municipales, no puede otorgarles recursos significativos, debido a la naturaleza privada de la constitución de las mancomunidades, aunque las mismas realicen acciones públicas14. Es posible que, en el futuro, existan cambios en la legislación que permitan la asignación de recursos públicos y, con ello, faciliten y dinamicen el trabajo de las mancomunidades. Además, otra de las ventajas de este tipo de instituciones es que pueden facilitar la transparencia en la administración de los recursos, a partir de la conformación colegiada de sus directorios. En el área de influencia de Corredor Norte, se hallan constituidas 7 mancomunidades (ver Mapa 2). Algunas de ellas, como la Mancomunidad de los Yungas de La Paz y la Mancomunidad de la Cuenca del Río Beni (Manribe), muestran avances importantes en cuanto a su desarrollo institucional, puesto que ya ha concretizado ciertas iniciativas programáticas y han logrado recursos para su funcionamiento.
13
Ver: “Hay 75 mancomunidades en el país sin reglas claras de juego”. La Razón, 19.01.2004. Ver: Ministerio sin Cartera Responsable de Participación Popular / Centro para la Participación y Desarrollo Humano Sostenible. “Segunda Estrategia Nacional de Mancomunidades Municipales de Bolivia”. En: www.municipio.gov.bo/Web/prueba/Mancomunidades/estrategia
14
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En base a los cursos de importantes ríos en Pando, se han constituido 3 mancomunidades (Manuripi, Tahuamanu y Madre de Dios); sus actividades se centran, actualmente, en lograr su consolidación y establecerse como referentes institucionales que contribuyan al desarrollo de sus regiones. Al norte del país, existe una mancomunidad de reciente creación (en septiembre de 2004) que desea agrupar a todos los municipios del Norte Amazónico Boliviano, es decir, a los municipios de Pando y los pertenecientes a la Provincia Vaca Diez del Beni (Riberalta y Guayaramerín). En el Cuadro 11, se muestran los municipios pertenecientes a cada una de las 7 mancomunidades hasta ahora existentes en el área de influencia del Corredor Norte. Cuadro 11: Mancomunidades en el Área de Influencia del Corredor Norte Nº 1
MANCOMUNIDAD LA PAZ Norte Paceño Tropical
2
Yungas de La Paz
3
BENI Maribe
4
PANDO Tahuamanu
5
Manuripi
6
Madre de Díos
7
PANDO Y BENI Norte Amazónico de Bolivia
MUNICIPIOS
AVANCES
Apolo, Ixiamas, Guanay, Tipuani, Caranavi Teoponte, Mapiri, Sorata Coroico, La Asunta, Yanacachi, Irupana Coripata, Chulumani, Palos Blancoa
Dispone de Acta de constitución, ordenanzas municipales, estatutos y reglamentos.
Reyes, Rurrenabaque, San Borja
Dispone de acta de constitución, ordenanzas municipales, estatutos y reglamentos. Está elaborando su Plan Estratégico.
Bolpebra, Porvenir, Bella Flor Santa Rosa del Abuná, Ingavi Santos Mercado Filadelfia, Puerto Rico, San Pedro Villa Nueva, Nueva Esperanza Sena , San Lorenzo Puerto Gonzalo Moreno
Dispone de Acta de constitución, ordenanzas municipales y estatutos
Personalidad Jurídica lograda el 18.06.2001. Resoluciones y ordenanzas municipales. Cuenta con un Plan Estratégico. Actualmente (marzo 2005), se encuentra en proceso de contratación de personal.
Dispone de Acta de constitución, ordenanzas municipales y estatutos Dispone de Acta de constitución, ordenanzas municipales y estatutos
Hasta septiembre 2004: Porvenir, Puerto Dispone de acta de constitución. Rico, Puerto Gonzalo Moreno, San Lorenzo, Ingavi, Riberalta, Guayaramerín
Fuente: 1 – 6 Ministerio sin cartera Responsable de Participación Popular. www.municipio.gov.bo. 7. Ver: La Razón. 6.11.2004.
De acuerdo al cuadro, los municipios ubicados en el área de influencia del Corredor Norte que no están asociados a ninguna mancomunidad son: Cobija (Pando), La Paz y San Buenaventura (La Paz), Exaltación, Santa Ana del Yacuma y Santa Rosa (Beni). Por otro lado, la mancomunidad Tropical del Norte Paceño pertenece al municipio de Sorata, que no se halla en el área de influencia del Corredor Norte. Debido a las dificultades operativas que se constatan -por la falta de identidad de las provincias que, en la actualidad, sólo son utilizadas para racionalizar el número de consejeros departamentales-, en un futuro mediano se considera que las mancomunidades, constituidas por la asociación libremente convenida y basada en afinidades de vocaciones productivas que posibiliten una visión de desarrollo compartida de los municipios integrantes, podrían ser el mecanismo que permita un nuevo reordenamiento de la división política boliviana en dicho nivel15.
15
Ver: FES, ILDIS, PLURAL: “La descentralización que se viene. Propuestas para la (re)constitución del nivel estatal intermedio”. La Paz, 2003.
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2.3
Las Prefecturas
Las atribuciones básicas de la administración central son: 1) Formular y ejecutar los Planes Departamentales de Desarrollo (PDD) económico y social, de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Planificación, en coordinación con los Gobiernos Municipales del Departamento y en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República (PDGES). 2) Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública, en las áreas de: • Construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con los Gobiernos Municipales. • Electrificación rural. • Infraestructura de riego y apoyo a la producción. • Investigación y extensión técnico-científica. • Conservación y preservación del medio ambiente. • Promoción del turismo. • Programas de asistencia social. • Programas de fortalecimiento municipal. • Otros concurrentes con los Gobiernos Municipales, siempre y cuando los recursos prefecturales sean otorgados con criterios de equidad concertados con el Consejo Departamental. 3) Administrar, supervisar y controlar, por delegación del Gobierno Nacional, los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social. 4) Administrar, supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios de asistencia social, deportes cultura, turismo, agropecuarios y vialidad, con excepción de aquellos que son de atribución municipal, preservando la integridad de las políticas nacionales en estos sectores. 5) Elaborar y ejecutar el presupuesto departamental y 6) Gestionar créditos16. La realización de estas atribuciones requiere del concurso de recursos humanos significativos que se hallan insertos en la estructura organizativa de las Prefecturas; la misma comprende seis niveles, tal como muestra el Cuadro 12. El D.S. 26767 modifica el D.S. 25060 de 2 de junio de 1998, que contemplaba siete niveles. Además de los seis presentes en la tabla, existía un segundo nivel de coordinación y, en el nivel jerárquico, no se contemplaba el nivel de Secretario General17. Esta estructura muestra que, para su funcionamiento, las prefecturas requieren contar con un ampuloso cuerpo de funcionarios, independientemente de la duplicidad de funciones que puede existir al nivel Ejecutivo y Operativo. En los hechos, por el presupuesto que manejan, algunos de los servicios departamentales tienen mucha mayor importancia que las direcciones departamentales de las que dependen funcionalmente,
16
Ley 1654, de 28 de julio de 1995. Art. 5. (Atribuciones). Estos pequeños cambios son realizados para diferenciar una gestión gubernamental de otra y, a la larga, muestran la falta de institucionalidad en el aparato estatal.
17
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tal es el caso de los Servicios Departamentales de Caminos (SEDCAMs); esto, frecuentemente, puede ocasionar conflictos, especialmente en los casos en los que los respectivos ejecutivos provienen de diferentes partidos políticos. Cuadro 12:
Estructura Organizativa de las Prefecturas
NIVEL I.
Nivel Superior
II. Nivel de Control III. Nivel de Asesoramiento IV. Nivel de Apoyo
V. Nivel Ejecutivo y Operativo
CONSTITUCIÓN
NIVEL JERÁRQUICO - Prefecto - Secretario General - Directores Departamentales - Directores Técnicos Departamentales - Jefes de Unidad
- Prefecto del Departamento - Secretario General - Consejo Departamental - Auditoria Interna - Asesoría General - Unidad de Desarrollo Organizacional - Gabinete Prefectural - Unidad de Estrategias de Desarrollo - Unidad de Seguridad Ciudadana - Unidad de Comunicación Social A. Direcciones Departamentales - Dirección General de Coordinación - Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente - Dirección de Desarrollo Productivo - Dirección de Desarrollo Social - Dirección de Desarrollo de Infraestructura - Dirección Administrativa Financiera - Dirección Jurídica B. Servicios Departamentales
VI. Nivel Desconcentrado
- Servicio Departamental de Salud - Servicio Departamental de Educación - Servicio Departamental de Caminos - Servicio Departamental de Gestión Social - Servicio Departamental Agropecuario - Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario - Subprefecturas - Corregimientos
Fuente: D.S. 26767 de 9 de agosto de 2002. Artículo único.
El Cuadro 13 muestra el número de funcionarios que prestaban funciones en las tres prefecturas hasta el 30 de junio de 2004, así como su evolución desde finales de 2003. En el cuadro no se incluye el número de funcionarios públicos de los servicios departamentales. Cuadro 13: Personal Central de las Prefecturas (No incluye el personal de los Servicios Departamentales) PREFECTURA
Pando Beni La Paz
CANTIDAD TOTAL DE PERSONAL Al 31.12.03 Al 30.06.04 372 356 721
472 396 567
Absoluta 100 40 -154
VARIACIÓN Porcentual 27 11 -21
Fuente: Ministerio de la Presidencia. Viceministerio de Coordinación Gubernamental. Dirección General de Coordinación Gubernamental y Prefecturas.
Tomando en cuenta el personal de los Servicios Departamentales de Salud, Educación y otros, el número total de funcionarios directamente dependientes de las Prefecturas es mucho mayor al que se consigna en el Cuadro 13. En general, los recursos humanos que prestan servicios en las prefecturas tienen un elevado nivel de formación. De acuerdo a información proporcionada por la Prefectura de
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Beni, por ejemplo, se pudo establecer que, en la gestión 2005, de un total de 330 funcionarios contratados, 97 son profesionales (29%)18. Los proyectos de las prefecturas Cada una de las prefecturas, de acuerdo a prioridades fijadas en las respectivas gestiones, desarrollan proyectos sectoriales. Una sistematización de los proyectos desarrollados en la gestión 2004 por la Prefectura de Beni19 da un panorama sobre la diversidad de obras que pueden ejecutar las prefecturas. Inversión en Infraestructura Construcción o mejoramiento (pavimentación) de carreteras Construcción o mejoramiento de aeropuertos (Guayaramerín, Riberalta) Electrificación rural Canalización, defensivos Construcción de terminales de buses Remodelación de estadio (Riberalta, San Borja) Construcción o ampliación de coliseos deportivos (Santa Rosa) Inversión social Control de enfermedades (malaria, fiebre amarilla) Vigilancia epidemiológica Inversión productiva (apoyo) Programa departamental de pesca y acuicultura Erradicación de la fiebre aftosa Apoyo al Centro de Investigación Agroforestal “El Maral – Riberalta” Inversión en protección del medioambiente Programa de departamental de gestión ambiental Aprovechamiento y uso sostenible del Caimán Yacaré Red de control y protección de la biodiversidad Elaboración de planes Plan Departamental de Desarrollo Plan de Ordenamiento Territorial Plan departamental de Turismo Por otra parte, esta misma prefectura ha comprometido, para la gestión 2005, recursos de contraparte con el Servicio Nacional de Caminos (SNC), para realizar el mantenimiento periódico de carreteras o la construcción de carreteras y puentes, por un valor de 10 millones de Bs.; con ello logrará una inversión adicional de 15 millones. Las tres prefecturas, de acuerdo a sus posibilidades, dan mucho énfasis a la construcción y mejora de carreteras. Los recursos financieros Las Prefecturas administran importantes recursos de inversión20, destinados a proyectos que trascienden el ámbito municipal; para tal efecto, cuentan con recursos provenientes
18
Prefectura de Beni. Número de funcionarios Funcionamiento-Inversión. Nota de comunicación interna U.G.A.B. Nº 49/05. Nota de Comunicación Interna Nº UPO:08/2005. Información de ejecución física-financiera, logros de objetivos 4to. Trimestre Gestión 2004. Transferencias de capital programado gestión 2005. 20 Antes de la vigencia de la Ley de Descentralización, estos recursos eran administrados por las Corporaciones de Desarrollo. 19
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de las regalías departamentales21, los recursos del Fondo Compensatorio Departamental y los recursos provenientes de la distribución del 25% del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD). Estos últimos son distribuidos en un 50% en partes iguales entre los 9 departamento y, el resto, en función de la población del departamento. Por otro lado, reciben recursos del HIPC II, destinados a salud y educación, y administran la correcta utilización de los recursos del Tesoro General de la Nación para los sectores de Salud y Educación. Estos recursos son de “relativa” libre disponibilidad, en virtud a que el presupuesto departamental debe ser contemplado y aprobado por el Gobierno Nacional y el Poder Legislativo y a que las partidas destinadas a cubrir los gastos de los sectores de educación y salud son prácticamente inamovibles y asignadas desde los respectivos ministerios. En los hechos, existe una gran discrecionalidad en la asignación de recursos, ya que las asignaciones muchas veces se realizan en función de los proyectos de desarrollo que se aprueban. Esta aprobación, a su vez, depende frecuentemente de la capacidad de presión de las Prefecturas o del Departamento en general. Por ello, cada prefectura mantiene una oficina de enlace en La Paz, dicha oficina está encargada de agilizar la aprobación de los proyectos. Pese a manejar una importante cantidad de recursos, el accionar de las Prefecturas es débil y disperso; pocas veces responden a la ejecución de los objetivos delineados en los Planes Departamentales de Desarrollo (PDD). No existen políticas departamentales que conduzcan las acciones hacia el logro de un objetivo de desarrollo que, aunque sea parcialmente, solucione en forma concreta algunos de los múltiples problemas que confrontan los Departamentos. Esta situación se agrava fuertemente debido a las presiones sectoriales y regionales que exigen en demasía, más allá de los esfuerzos de planificación que se realizan en cumplimiento de la norma. La ejecución presupuestaria no llega a superar el 85% de los presupuestos reformulados. Las dificultades para una adecuada ejecución se hacen más evidentes en la Prefectura de Pando, la cual, en la gestión 2003, solamente ejecutó el 40% de su presupuesto. El Cuadro 14 muestra, por un lado, que los ingresos se han incrementando en las tres prefecturas y, por otro, que la importancia de los ingresos corrientes, en general, va disminuyendo. Los ingresos corrientes están constituidos por los ingresos prefecturales provenientes de: 1) Ventas de Bienes y Servicios. 2) Regalías. 3) Otros ingresos no tributarios. 4) Intereses y otras rentas sobre propiedades. 5) Donaciones corrientes; y, fundamentalmente, por 6) Transferencias corrientes. Las transferencias corrientes, que representan más del 80% de los ingresos totales de las prefecturas, a su vez, se constituyen por las subvenciones del Gobierno Central, la distribución del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, y la distribución de los recursos del fondo de compensación departamental. Este último se calcula en función de las regalías per cápita que reciben los Departamentos por la explotación de recursos naturales (hidrocarburos, minerales y forestales) y, desde 1998, sólo beneficia a los Departamentos de La Paz, Potosí y Chuquisaca. Para las Prefecturas, las regalías constituyen el segundo rubro más importante de ingresos, con tendencia creciente. Los ingresos de capital, donde se contabilizan las donaciones destinadas al incremento de capital (inversión), son importantes, especialmente, para Pando. El nivel de endeudamiento de las Prefecturas es relativamente bajo, con excepción del nivel de la Prefectura de La Paz en la gestión 2003. Ver Cuadro 14. 21
Las regalías departamentales son otorgadas a los departamentos en los que se realiza la explotación de recursos naturales no renovables, especialmente hidrocarburos y minerales. Es importante destacar que, aunque Beni y Pando no producen actualmente hidrocarburos, reciben regalías hidrocarburíferas equivalentes al 1% del total de estas regalías, distribuidas en 2/3 para Beni y 1/3 para Pando.
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Cuadro 14: Ingresos y Gastos en las Prefecturas (Montos en millones de US$) INGRESOS
1997
2000
2003
GASTOS
Monto % Monto % Monto %
1997 Monto
2000
2003
% Monto % Monto %
PANDO INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO
10
100
11
100
15
9
90
9
82
9
0
0
2
18
4
1
10
0
0
2
26
100
29
100
38
25
96
25
86
29
1
4
3
12
7
0
0
0
0
2
100 GASTOS TOTALES GASTOS 60 CORRIENTES GASTOS DE 27 CAPITAL APLICACIONES 13 FINANCIERAS
10
100
12
100
15
100
5
50
7
58
6
40
4
40
4
33
6
40
1
10
1
8
3
20
100 GASTOS TOTALES GASTOS 76 CORRIENTES GASTOS DE 18 CAPITAL APLICACIONES 5 FINANCIERAS
26
100
27
100
38
100
19
73
19
70
24
63
6
23
7
37
9
24
1
4
1
4
5
13
123
100
127
100 163
100
100
81
101
80 120
74
21
17
24
19
20
12
2
2
2
2
22
13
BENI INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO LA PAZ INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO
125
100 127
100 162
113
90 118
93 135
3
2
4
3
6
9
7
6
5
21
100 GASTOS TOTALES GASTOS 83 CORRIENTES GASTOS DE 4 CAPITAL APLICACIONES 13 FINANCIERAS
Fuente: Elaborado en base a datos de Mario Galindo: Santa Cruz propone Autonomías Departamentales. ILDIS / LA RAZON / Comité Pro Santa Cruz / FULIDED 2005.
En cuanto a los gastos, éstos se concentran en los gastos corrientes. Estos gastos están constituidos en un 95% por las remuneraciones22 que efectúan las prefecturas, tanto a sus propios funcionarios como a los de la administración delegada (salud, educación y gestión social). También comprenden los gastos por pago de compras de bienes y servicios, el pago de intereses de la deuda pública, transferencias y otros. Del Cuadro 14, se puede concluir que, proporcionalmente, la Prefectura de Pando es la que destina un mayor porcentaje de sus recursos al financiamiento de obras en su Departamento (40%) y la de Beni le sigue muy cerca (38%). Mientras que La Paz solamente ejecuta, por este concepto, un máximo de 19% (durante el año 2000). El Cuadro 14 muestra la importancia relativa de estas prefecturas que, en su conjunto, manejan más de 200 millones de dólares al año; de ellos, aproximadamente un 30% (más de 60 millones de dólares) puede ser utilizado en proyectos de inversión. En el presupuesto de las prefecturas, las partidas de gastos corrientes siempre son superiores a las de gastos de capital, contrariamente a lo que ocurre y se exige a los Gobiernos Municipales. Esto se debe a que las prefecturas deben encarar, en buena medida, actividades rutinarias de mantenimiento y prestación de ciertos servicios como, por ejemplo, el mantenimiento de las rutas departamentales, salud y educación. Es importante señalar que el porcentaje de ejecución de los gastos de inversión es siempre menor al de los gastos corrientes; y su ejecución no supera el 60% de los montos presupuestados.
22
Mario Galindo: Santa Cruz propone Autonomías Departamentales. ILDIS / LA RAZON / Comité Pro Santa Cruz / FULIDED 2005. Pág. 42.
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La baja ejecución presupuestaria es siempre una constante en las prefecturas del país. Hasta noviembre del 2004, la Prefectura de Beni había ejecutado 74% de los recursos que le fueron asignados; Pando un 77% y La Paz apenas un 43% 23. Ante la rigidez de las partidas de educación y salud, que son financiadas con transferencias directas del TGN, pero que se incluyen en el presupuesto prefectural, las partidas destinadas a la inversión son, en definitiva, las únicas que se pueden variar, de acuerdo a la asignación real de recursos; de ahí proviene su baja ejecución. No toda la responsabilidad es atribuible a las Prefecturas. Según datos de la Dirección de General de Coordinación Gubernamental y Prefecturas, estas instancias ejecutan su presupuesto en función de los ingresos efectivamente percibidos; estos muchas veces son menores a los presupuestados, lo cual inmediatamente influye en el gasto. Es así que, a noviembre de 2004, las tres prefecturas habían ejecutado 95% de lo recursos disponibles. Por lo tanto, es posible que los presupuestos, pese a su reformulación, no estimen adecuadamente los flujos de recursos que efectivamente pueden disponer. La frágil legitimidad de las autoridades departamentales El Prefecto es la máxima autoridad departamental. Actualmente, éste es nombrado directamente por el Presidente de la República; es decir, no cuenta con la legitimidad de las autoridades elegidas por voto popular. Es por ello, y debido a la presión de algunas regiones, que, a partir de Agosto de 2005, estas autoridades serán seleccionadas a través de elecciones democráticas, para que el Presidente designe como Prefecto al que obtenga la mayoría relativa24. Los Departamentos cuentan, además, con un Consejo Departamental, compuesto por representantes provinciales25; estos últimos son nombrados por los Concejales Municipales y sus funciones principales son las de asesorar y controlar la gestión prefectural, entre otros aspectos, a través de la aprobación del presupuesto departamental26. Un aspecto que influye en el poco reconocimiento del nivel prefectural es el accionar limitado y casi policíaco que realiza la prefectura a nivel provincial y cantonal. Las Prefecturas mantienen, a nivel provincial, a los subprefectos; quienes, debido a que no cuentan con recursos suficientes y atribuciones concretas 27, en su generalidad, no gravitan en las acciones de desarrollo y son considerados beneficiarios de puestos políticos otorgados discrecionalmente en recompensa a favores políticos, exentos de cualquier control social28 . Lo propio ocurre con los corregidores a nivel de cantones, donde las carencias se hacen aún más evidentes. Éstos funcionarios, velando por la seguridad ciudadana, en muchos casos se ocupan primordialmente de cobrar, muchas veces, en demasía, a los ciudadanos, supliendo, unas veces, la ausencia de fuerzas policiales o duplicando estas funciones en otras29. 23
Datos proporcionados por la Dirección General de Coordinación Gubernamental y Prefecturas, del Viceministerio de Coordinación Gubernamental. 24 Este procedimiento se ha establecido para precautelar el orden constitucional, que amenazaba al país, puesto que Santa Cruz quería posesionar un Gobernador al calor de los conflictos sociales acaecidos en dicho departamento en Enero del 2005. 25 El número de consejeros municipales se calcula en función del número de provincias (uno por provincia), a los que se añade un número de consejeros igual al 50% del número de provincias del departamento, estos últimos son elegidos por los municipios que tienen mayor población. Por ejemplo, en el caso de La Paz, que tiene 20 provincias, 20 consejeros departamentales son elegidos por provincia, y diez adicionales tomando en cuenta el factor poblacional. 26 Ver: Finot, Iván: El proceso boliviano de descentralización: análisis comparativo y pautas para seguir adelante. En: La descentralización que se viene. Friedrich Ebert Stiftung / ILDIS / PLURAL. La Paz, 2003. Pág. 142. 27 Ver: Proyecto LAGNIKS. Institut Internacional de Governabilitat. “El desarrollo posible, las instituciones necesarias”. La Paz – Bolivia. Pag. 343. 28 Un ejemplo claro de la inoperancia de estas autoridades es la imposibilidad que manifiestan para controlar la explotación del oro del río Beni realizada por subditos brasileños (ver: “Dragas brasileñas explotan ilegalmente oro del río Beni”. La Prensa, 26.09.2004. P. 7ª. Balseros toman la Subprefectura de Riberalta. La Prensa, 27.10.2004. P. 10ª). 29 A partir de la vigencia de la Ley 1551, con la validez de los municipios seccionales y las posibilidades de distritación existentes, esta sobreposición de poderes se hace aún más evidente. La creación de provincias, secciones y cantones responde, en su generalidad, a los esfuerzos desplegados por personas interesadas en lograr cierto reconocimiento local y no obedecen a criterios de racionalidad geográfica, demográfica o de otro tipo; ya que las normas actuales sobre ordenamiento territorial recién entraron en vigencia a partir de la Ley de Unidades Administrativas (Ley 2150, de 20 de noviembre de 2000).
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La importancia de los Consejeros Departamentales Las Prefecturas ejercen sus atribuciones en la totalidad del territorio del Departamento. La Ley les faculta para realizar inversiones en coordinación con los Gobiernos Municipales. Esta opción no se utiliza con la frecuencia que sería deseable. La inversión concurrente es mínima, puesto que cada instancia prefiere trabajar por su cuenta. En el contexto del Corredor Norte, las Prefecturas aglutinan a los siguientes municipios (Cuadro 15). Cuadro 15:
Relación de Municipios Pertenecientes al Corredor Norte, por Departamento
DEPARTAMENTO Pando Beni La Paz
MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO 15 19 80
TOTAL
114
MUNICIPIOS PERTENECIENTES AL CN % del Total Número Departamental 15 100 8 42 16 18 39*
% de participación en el Consejo Departamental 100 50 33
34
Nota: * El número de municipios que comprende el área de influencia del Corredor Norte ha aumentado a 39, a partir de enero de 2005, debido a la división del municipio de Guanay en tres municipios: Guanay, Teoponte y Mapiri.
Como se señaló líneas arriba, el poder de decisión que tiene el Consejo Departamental para la aprobación de los proyectos de inversión de la Prefectura es importante. En este contexto, la representatividad de los Consejeros Departamentales que pertenecen al área de influencia del Corredor Norte se puede caracterizar de la siguiente manera: Pando Dado que todo el territorio del departamento, dividido en 5 provincias, se encuentra en el área de influencia del Corredor Norte, el apoyo puede ser de los 8 miembros que componen el Consejo Departamental. Beni Beni cuenta con 8 provincias, por lo tanto su Consejo Departamental está constituido por 12 miembros. Las provincias Vaca Diez, General José Ballivián y Yacuma pertenecen al área del influencia del Corredor Norte. A los tres consejeros por territorio deben sumarse otros tres, uno por Riberalta, otro por Guayaramerín (Ambos de la provincia Vaca Diez) y otro por San Borja (provincia Gral. José Ballivián). Es decir, exactamente la mitad de los Consejeros Departamentales. La Paz La Paz cuenta con 20 provincias, los municipios que las integran designan cado uno de ellos un miembro al Consejo Departamental. Adicionalmente, 10 Consejeros son designados por las provincias más pobladas y, de éstas, por las secciones más pobladas. Tanto así que la provincia Murillo, además de su consejero por territorio, designa 6 consejeros por población, correspondiendo, de acuerdo a los datos del Censo 2001, 4 a La Paz y 2 a El Alto. Otras provincias que tienen a un consejero por población son: Sica Sica, Achacahi, Viacha y Guanay. En consecuencia, de los 30 Consejeros del departamento de La Paz, en el mejor de los casos, 12 pertenecen al área de influencia del Corredor Norte, de acuerdo al siguiente detalle: 5 por La Paz (Provincia Murillo), 2 por la provincia Larecaja, y un representante por cada una de las provincias Nor y Sud Yungas, Franz Tamayo, Abel Iturralde y Caranavi. En los casos de las Provincias Murillo, Franz Tamayo y Larecaja, no todos los municipios que las integran pertenecen al área de influencia del Corredor Norte; por lo que no se podría contar incondicionalmente con su apoyo. Se puede asumir que el apoyo que se puede contar de parte de estos consejeros puede aproximarse al 30% del total del departamento.
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La falta de reconocimiento de las prefecturas Pese a la gran cantidad y diversidad de obras que contratan, y en algunos casos ejecutan, las prefecturas tienen un bajo reconocimiento. La falta de transparencia y oportunidad en la información contribuyen a dicho bajo reconocimiento. Las dificultades en el funcionamiento de las prefecturas son evidentes. Entre otros aspectos, la inestabilidad del personal prefectural, debido a los cuoteos de los diferentes partidos políticos que participan en las coalisiones de gobierno, es destacable. Al respecto, el actual Viceministro de Desarrollo Departamental, señala: Fue el espacio privilegiado por los partidos políticos para repartirse cargos. Por eso, el nivel intermedio de los departamentos fue olvidado por la acción del Estado y la cooperación internacional, porque sencillamente no había condiciones para trabajar30.
Los avances para lograr que las prefecturas y otras instancias de desarrollo coordinen sus esfuerzos son todavía limitados. Una de las causas es la falta de una visión compartida de desarrollo que permita un desenvolvimiento institucional de largo plazo, falencia que se agudiza por la politización, precariedad e inestabilidad de los cargos públicos; todo esto hace que los funcionarios no siempre se entreguen con su mayor esfuerzo a la cuestión pública. Los Planes Departamentales de Desarrollo no han contribuido sustancialmente a la mejora de esta situación, han quedado desfasados y muchas veces se hallan sobredimensionados en lo que respecta a las realidades de financiamiento y capacidad institucional existentes. Actualmente, todas las prefecturas están realizando el esfuerzo de elaborar sus PDD, tratando de dimensionar mejor las posibilidades existentes. En la primera ronda de Consulta Pública del EAE Corredor Norte, se pudo establecer que la ciudadanía no ve muy cercana la actividad de la Prefectura. Esta institución, con la excepción de la construcción de carreteras, pocas veces interviene directamente en acciones de desarrollo que hacen a la organización y el bienestar de la ciudadanía. En algunos casos, esta falta de reconocimiento hace que incluso obras importantes, gestionadas por la Prefectura (como es el caso del aeropuerto de Pando, caminos y otros), no se reconozcan como un logro institucional. En muchos casos, esto se debe a la falta de inmediatez del usufructo de la obra y a la “lógica de carencia”, tan peculiar en la ciudadanía. Por el contrario, cuando existe proximidad y uso directo, el reconocimiento, hasta público, es más inmediato. En muchos casos, las organizaciones campesinas reconocen y valoran el papel que juegan algunas ONGs que les han ayudado a conseguir su personería jurídica, por ejemplo. Por otra parte la labor del Estado, en general, no muchas veces es reconocida explícitamente; persiste una mentalidad de desamparo y se critica al funcionario público, el cual, en criterio de la ciudadanía generalmente hace poco. Las Prefecturas, al ser las instancias rectoras del desarrollo departamental, están interesadas en lograr el mayor desarrollo posible de los municipios de su territorio; por ende, pueden participar activamente en programas de envergadura a través de inversiones concurrentes, es decir, a través del cofinanciamiento de programas o proyectos. Las capacidades institucionales, en cuanto a recursos humanos para el diseño de programas, son importantes, toda vez que, en parte, la capacidad técnica de las extintas Corporaciones Regionales de Desarrollo ha sido heredada. En términos de elaboración de proyectos, las mencionadas Corporaciones fueron siempre las capacidades más importantes del Departamento, pese al limitado grado de ejecución y eficiencia. 30
Prefectos bajo presión. La Prensa, 21.11.2004. Una severa crítica al accionar prefectural se encuentra en: Viceministerio de Coordinación Gubernamental: Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de gestión prefectural. PAP – Holanda. La Paz, 2002.
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3 LAS INSTANCIAS PÚBLICAS NACIONALES El Gobierno Central, a través de los diferentes ministerios sectoriales y el accionar de los fondos de financiamiento, ejerce tuición sobre todo el territorio nacional. En el marco de la presente EAE, las problemáticas de la utilización de los recursos naturales y la de los conjuntos poblacionales tienen una especial connotación e importancia. Este análisis estará centrado en las instituciones nacionales encargadas de la regulación y el control de dichos recursos. La problemática social es aborda en el diagnóstico de las tres ecoregiones, ello forma parte de otro documento del presente diagnóstico. Sin agotar el tema y con el propósito de valorar el accionar institucional del Gobierno Central, se describe el trabajo de: el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, el viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la Unidad de Productividad y Competitividad del Viceministerio de Desarrollo Económico y el Viceministerio de Turismo. Esto para, finalmente, abordar la temática de la propiedad y el uso de la tierra, analizando el trabajo de: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP). Una parte sustancial de los recursos captados de la cooperación son distribuidos, a nivel nacional, por los diferentes fondos de desarrollo; por ello, se presentan los resultados del trabajo de: el Fondo Productivo Social (FPS), el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Programa de Seguridad Alimentaría (PASA), este último trabaja bajo modalidades muy similares a las del FPS. Las necesidades de generación de empleo están siendo desarrolladas desde comienzos del año 2000 y movilizan montos importantes a nivel nacional; es por ello que, hacia la finalización de este capítulo, se presentan las acciones que se desarrollan en el marco de la llamada “Red de Protección Social”.
3.1
El Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA)
El MACA está en proceso de orientar su accionar a los lineamientos desarrollados en la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR), que fue elaborada en forma participativa y concertada en el marco del “Diálogo Nacional Bolivia Productiva”; el objetivo principal es: incrementar el ingreso y el empleo de los productores agropecuarios y rurales, dotándoles de medios y conocimientos para insertarse de manera sostenida y competitiva en los mercados, en un marco de inclusión, equidad social, cultura y de género”31.
Para su realización, contempla la identificación de: objetivos específicos, políticas priorizadas transversales, dominios de intervención y líneas de acción priorizadas; ello se resume en el siguiente Cuadro 16. El ENDAR es una ambiciosa estrategia de carácter integral, cuyo financiamiento será puesto a consideración del Grupo Consultivo de Paris, en el presente año (2005).
31
MACA. Separata s/l/f. (La Paz, 2005).
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Cuadro 16: Componentes de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural POLÍTICAS PRIORIZADAS
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Promover acciones de inclusión económica, social y cultural (de la población rural) Mejorar las condiciones de inserción de los productos nacionales de origen agropecuario a los mercados internos y externos, con oferta competitiva Mejorar la seguridad alimentaria de la población - disponibilidad y acceso Coadyuvar en la otorgación de seguridad jurídica sobre la tenencia y acceso a la tierra, orientando a su aprovechamiento productivo y sostenible Generar oportunidades para mejorar y diversificar el empleo e ingreso de la población rural Promover la construcción y el mejoramiento de infraestructura productiva y de apoyo a la producción. Modificar la dinámica económica y social generada por la producción excedentaria de coca y sus derivados lícitos
1.
Desarrollo de comunidades
2.
Desarrollo de mercados, mayor productividad y competitividad
3.
Seguridad Alimentaría
4.
Tierras
5.
Oportunidades de ingreso no agropecuario 6. Construcción y mejoramiento de infraestructura productiva 7. Nueva política de Desarrollo Alternativo
POLÍTICAS TRANSVERSALES Y DOMINIOS DE INTERVENCIÓN Políticas Transversales 1. Sostenibilidad ambiental y uso productivo de los recursos naturales. 2. Formación técnica para el desarrollo rural 3. Enfoque de género y generacional. Dominios de Intervención - Cadenas Agro-Productivas: Articulación eficiente de los actores de cada eslabón del proceso productivo y los servicios vinculados hasta llegar al consumidor final. - Desarrollo Económico Local: Estrategias y alianzas vinculantes plasmadas en Agendas de Responsabilidad Compartida, que generen ingreso y empleo. - Transferencias Directas a las Comunidades más empobrecidas del país: Exige aporte propio para proyectos productivos sostenibles.
LÍNEAS DE ACCIÓN PRIORIZADAS - Mercados Transferencia de Tecnología, dando continuidad al Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA) y al trabajo de las Fundaciones privadas “Trópico Húmedo, Valles, Chaco y Altiplano”, para proyectos no mayores a 100.000 US$ en lo concerniente a capacitación y puesta en marcha de planes de desarrollo en las comunidades. - Riego - Sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, mediante la eficiente administración y gestión técnica de los sistemas de certificación y control. Desarrollo de Servicios Financieros Adecuados. - Desarrollo Alternativo
Fuente: Elaborado en base a MACA. Separata s/l/f. (La Paz, 2005).
El MACA esta organizado en tres viceministerios.
3.1.1 El Viceministerio de Asuntos Campesinos y Desarrollo Rural Este Viceministerio se ocupa, entre otras actividades, de la atención de la demanda de semillas (certificadas, mejoradas, etc.) como emergencia de desastres naturales, de la dotación de tractores para la mecanización del agro, así como de la transferencia directa de recursos a comunidades campesinas, indígenas y colonizadores. Otra actividad importante es la ejecución de las Leyes 2201 y 2297, ambas tratan la condonación de deudas menores de 5.000 dólares a, por lo menos, 29.000 Pequeños Agricultores y Productores Campesinos.
3.1.2 El Viceministerio de Asuntos Agropecuarios y Riego Tiene a su cargo la mayoría de los sistemas, programas y proyectos productivos. Por ejemplo, en coordinación con el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), lleva adelante el Programa Nacional de Riego (PRONAR) que el año 2004, con una inversión de 8,6 millones de Dólares Americanos, benefició a 6.012 familias de 7 departamentos de Bolivia; de ellas, 1.475 pertenecían al Departamento de La Paz. Se ha comenzado el Programa de Apoyo Productivo Rural con un financiamiento de 20 millones de $us, provenientes del BID y COSUDE. El acceso a los fondos por parte de los productores es factible a partir de Planes de Negocio Agropecuarios y del aporte, realizado por los beneficiarios, de un 30% de los recursos necesarios para la ejecución del plan. En el marco del Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA), a través de las Fundaciones de Desarrollo Tecnológico Agropecuario (FDTA), se cuenta con 200 Proyectos de Innovación Tecnológica Aplicada (PITAs), con una inversión de 15,7
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millones de $us, beneficiando a 60.000 familias componentes de 120 agrupaciones de productores. Existen cuatro fundaciones creadas de acuerdo a los pisos ecológicos del país (Altiplano, Valles, Chaco y Trópico Húmedo); la fundación correspondiente al último piso ecológico atiende al área de influencia del Corredor Norte, tiene su sede principal en Montero (Santa Cruz) y cuenta con oficinas en Caranavi, Riberalta y Cobija. En el marco de los Proyectos de Innovación Estratégica Nacional (PIENs), dichas fundaciones apoyan en la consolidación de las cadenas agroproductivas de quinua, maíz (Altiplano y Valles), el uso sostenible del suelo (Trópico Húmedo) y los manejos de agua y monte (Chaco), con una inversión de alrededor de 2 millones de dólares. En el marco del Sistema Nacional de Recursos Genéticos para la Agricultura y la Alimentación (SINARGEAA), creado por Resolución Ministerial del 22 de Abril de 2003, se contrató los servicios de 6 instituciones para la administración de Bancos de Germoplasma de: 1) Tubérculos y raíces andinas, 2) Frutas de valle, 3) Cereales y leguminosas, 4) Granos alto andinos, 5) Forestales y 6) Camélidos; todo ello con una inversión total de 367.381 dólares. Los bancos de germoplasma de granos altoandinos, tubérculos y raíces andinas, cereales y leguminosas se hallan en desarrollo, con financiamiento de un millón de dólares proveniente del Gobierno de Italia. Se han firmado convenios con el Ministerio de Desarrollo Económico a través de la Unidad de Productividad y Competitividad para el fortalecimiento de las cadenas de la quinua, trigo, avícola-granos, uvas-vinos-singanis y palmito; el objetivo es desarrollar políticas multiministeriales para fortalecer las cadenas mencionadas. En el marco de la diversificación productiva, el año 2004, el MACA ha generado 388 Proyectos de Asistencia Técnica para Pequeños Productores (PROSAT), con una inversión de un millón de dólares; de dicho monto, el 14% corresponde a la contraparte de los beneficiarios. La ejecución de esta amplia gama de proyectos es todavía incipiente en el área de intervención de la EAE. Con excepción de las actividades de la Fundación Trópico Húmedo y el Programa de Erradicación de la Fiebre Aftosa, llevado adelante por el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASAG), las actividades del MACA, nombradas en su informe anual, no son ejecutadas en el área de influencia del Corredor Norte. A nivel nacional, el resultado alcanzado por el Programa de Erradicación de la Fiebre Aftosa (PRONEFA) es destacable; en la gestión 2004, dicho programa ha logrado aplicar 5.550.000 vacunas, alcanzando al 87% del total de cabezas de ganado del país32. Este alcance fue posible solamente gracias a la hermenéutica de trabajo que aplica el PRONEFA. En primer lugar, se le otorgó al SENASAG la tarea de fiscalizar, supervisar y planificar los ciclos de vacunación. La vacunación la realizan los técnicos de los municipios o, en su caso y como se pudo constatar en el Municipio de Santa Rosa (Beni), esta labor es encomendada a la Asociación de Ganaderos del lugar. El SENASAG tiene oficinas desconcentradas en cada Departamento, ubicadas y apoyadas por las respectivas Prefecturas Departamentales. El costo de las vacunas corre a cuenta de los Gobiernos Municipales; estas vacunas son importadas, mediante licitación, por el SENASAG a nivel nacional. El SENASAG y las Federaciones de Ganaderos de Santa Rosa certifican el uso y costo del material biológico, a efecto de establecer el precio final de ventas al productor. La eliminación de la fiebre aftosa es un factor clave para mejorar la competitividad del sector pecuario, ya que facilita la exportación; para exportar se deben implementar los controles exigidos por el Organismo Internacional de Epizootias (OIE)33, que requiere, 32 33
Ver Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. Separata sobre el accionar institucional en la gestión 2004. S/l/f. Hace tres años que no se registra ni un solo caso de fiebre aftosa en el trópico cochabambino. Los Tiempos, 23.01.2005.
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como primer paso, que en el lapso de 3 años no se haya detectado ningún caso de fiebre aftosa en una región determinada. Actualmente, los municipios de la Chiquitanía, nueve de Oruro34 y los del trópico cochabambino se encuentran en dicho proceso. La aplicación de la vacunación del ganado bovino y bubalino es obligatoria para los productores, criadores y comercializadores, quienes deben portar el certificado de vacunación y la Guía de Movimiento, para la movilización interprovincial o interdepartamental35.
3.1.3 Viceministerio de Desarrollo Alternativo Este Viceministerio tiene, en gran medida, centrado su accionar en la operativización de los mecanismos de sustitución del cultivo ilegal de la coca, y busca que dichos mecanismos permitan el desarrollo de las zonas de intervención (Yungas, Chapare). Se trabaja con la Comisión Europea, para operativizar el relanzamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL); este Fondo no condicionará su accionar a la erradicación de cultivos ilegales de coca, sino que impulsará, a través de un programa multipropósito, la capacidad productiva de seis municipios donde la producción de la coca es legal (hasta un determinado límite de hectáreas), zonas de amortiguamiento y zonas expulsoras a determinarse, rescatando especialmente la experiencia del PRAEDAC desarrollada en el Chapare cochabambino. Este fondo contará con un presupuesto de 16 millones de Euros, para ejecutarse en cinco años. En el marco del PAE del Corredor Norte, es posible que el accionar de este Fondo permita concentrar acciones similares de apoyo a municipios que no cuenten con el mismo. Es decir se podría suponer que los municipios de Coroico, Chulumani, Yanacachi, Coripata, Irupana y Cajuata36 contarían, con la vigencia plena del trabajo institucional del FONADAL, con un programa de desarrollo sostenible de envergadura y difícilmente podrían atender los requerimientos de otros fondos. También deben considerarse las posibilidades de apoyo, que tienen estos municipios, a través de la “Alianza de Desarrollo Integral de los Yungas y el Norte de La Paz” (ADYLAP) y el Fondo Comunitario de Desarrollo Alternativo (FCDA). La actividades son financiadas por USAID37, la Organización de Naciones Unidas, la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), y son coordinadas por ACDI VOCA38, que da especial énfasis a la construcción y mejora de carreteras, puentes e infraestructura social. El Cuadro 17 muestra algunos aspectos relevantes de este apoyo integral.
34
Certificación permitirá exportar productos camélidos. La Prensa, 10.12.2004. Ley 2215 (Ley sobre el interés y prioridad nacional del Programa de Erradicación de la Fiebre Aftosa). Art. 3. 36 A excepción de Cajuata, los demás municipios están contemplados en la zona de influencia del Corredor Norte. 37 El accionar de este programa abarca los municipios de Coroico, Coripata, Chulumani, La Asunta, Yanacachi, Palos Blancos , Irupana y Caranavi. Ver USAID: “Environmental impact assessment of the Yungas development initiative”. Prepared by Monitoreo. La Paz. November 2001. 38 ACDI = Desarrollo Cooperativo Agrícola Internacional). VOCA (Voluntarios en Asistencia Cooperativa Extranjera). 35
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Cuadro 17: Viceministerio de Desarrollo Alternativo, Programas y Proyectos vigentes en los Yungas y el Norte de La Paz PROGRAMA / PROYECTO
COMPONENTES / ACTIVIDADES PRINCIPALES
ADYLAP El objetivo es generar una economía lícita, que viabilice alternativas de ingresos legales y además se logre un equilibrio entre la demanda social y la oferta estatal. Se extiende hasta el año 2008. Es el espacio de coordinación entre las instituciones financiadoras. Es el brazo técnico del VDA que organiza y conduce procesos de planificación participativa de proyectos con las comunidades. Proyecto Jatun Sacha C – 23*
INFRAESTRUCTURA.- Compuesto por los proyectos: Fondo Comunitario de Desarrollo Alternativo (FCDA), Mejoramiento Vial y Electrificación Rural (NRECA Internacional). Incluye además sistemas de agua potable, sedes sociales, internados, centros de acopio y mejoramiento. DESARROLLO PRODUCTIVO.- Incluye los proyectos: Mejoramiento de la Producción de Banano (INIBAP) y Café Orgánico, Café Especial, Té, Turismo (MAPA) y Manejo Agroforestal (C-23). DESARROLLO SOCIAL.- Incluye los proyectos: Servicios de Salud (SERVIR), Fortalecimiento Municipal (a través del DDPC y el apoyo al la Mancomunidad de Municipios de los Yungas) y Educación Superior (Unidad Académica Carmen Pampa) Con el propósito de Fortalecer el capital social y generar mejores condiciones de vida.
MANEJO, CONSERVACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES. El proyecto es ejecutado por Organización de las Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Difunde prácticas para mejorar la producción del café, además de fortalecer los sistemas de comercialización. Promueva la conformación de OECAS, la diversificación productiva (achiote, forestería), Agroforestería y la certificación ecológica del achiote y el café. Se instalaron 28 plantas prebeneficiadoras de café.
FINANCIADOTES
-
Agencia de Cooperación Internacional de los Estados Unidos (USAID Bolivia).
-
Oficina de las Naciones Unidad para las Drogas y el Crimen (UNODC).
-
Organización de Estados Americanos (CICAD/OEA).
-
Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
-
Organización de Naciones Unidas.
-
Gobierno de Estados Unidos de Norte América.
Nota * Tal como para el caso forestal, existen diferentes proyectos con diferentes involucrados para los principales rubros de apoyo. Fuente: Folleto: MACA / Viceministerio de Desarrollo Alternativo / ADYLAP / ACDI-VOCA / FCDA: Desarrollo Integral de los Yungas Bolivia. S/l/f.
3.2
Viceministerio de Servicios Básicos
El accionar de este ministerio se basa principalmente en el “Plan Nacional de Saneamiento Básico 2001-2010”, editado en octubre del 2001. El desafío es bajar el déficit nacional de cobertura en agua potable (28%), alcantarillado (59%) y tratamiento de aguas hervidas (81%), en consideración del principio de universalidad en acceso a servicios y la necesidad de modernización institucional del sector. El sistema de Agua Potable y Saneamiento Básico, que funciona a través de las Entidades Prestadoras de Servicios de Agua y Alcantarillado Sanitario (EPAS), cuenta con un sistema de capacitación, que permite a sus operadores mantenerse actualizados y mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de sus respectivas EPAS. Sin entrar en más detalle, el listado de los proyectos en los que participa el Viceministerio muestra la capacidad desarrollada.
• • • • •
Proyectos implementados con la participación del Ministerio de Servicios Básicos y Obras Públicas como co-ejecutor: Programa de saneamiento Básico para Pequeños Municipios (PROAGUAS) Proyecto de Sistema de Información de Agua y Saneamiento (PROSIAS) Proyecto de Desarrollo de Aguas Subterráneas (PRODASUB-Proyecto JICA) Agua y saneamiento en el Departamento de Pando (PRASPANDO) Programa de Inversiones en el Sector Saneamiento Básico (PROINSA)
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Algunos proyectos de saneamiento básico: • Programa de Agua Potable y Alcantarillado en Ciudades Intermedias. • Programa de Asistencia Técnica de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) al Viceministerio de Servicios Básicos. • Proyecto Sistema de Agua Potable y Alcantarillado sanitario para la Ciudad de Trinidad. • Rehabilitación de las Redes de Agua Potable y Saneamiento de la Ciudad de Santa Cruz. Villa 1º de Mayo. (PRAS SANTA CRUZ) Algunos Proyectos concluidos: • Agua y Saneamiento en el Departamento del Beni (PRAS BENI) • Proyecto de Saneamiento Básico Rural (PROSABAR)
3.3
Viceministerio de Turismo
Este viceministerio ha desarrollado un plan operativo para las gestiones 2001-2005; en él se plantean cuatro objetivos para “lograr una mejor inserción de la oferta turística de Bolivia en el contexto internacional y el logro de los mayores beneficios para la sociedad en su conjunto y en particular para las comunidades receptoras”39. Estos objetivos son: A) Establecer la plataforma necesaria para el desarrollo de una oferta turística competitiva. B) Reglamentar las actividades inherentes al turismo, capacitación y asegurar calidad en los servicios. C) Posicionar la imagen turística del país en los mercados. D) Canalizar la oferta turística integrada del sector público a las demandas locales mediante mecanismos adecuados de la planificación participativa. Estos cuatro objetivos se basan en el accionar concertado de los actores gubernamentales, el sector empresarial y las comunidades. El Plan Estratégico, territorialmente, identifica “Complejos de Desarrollo Turístico Integral” (CDTI) que por las características de jerarquía de sus atractivos, son capaces de competir en el mercado internacional, estructurados en `cluster` caracterizadas por la disponibilidad de servicios, infraestructura y posibilidad de realización de actividades complementarias, que determinan la competitividad de las empresas dentro de un ámbito geográfico local40.
En la zona de influencia del Corredor Norte, el plan identifica como Cluster al “Grupo Yungas”, perteneciente al CDTI “Cordillera Real”, que tiene vocación para el turismo de naturaleza, es adecuado para las actividades de trekking, rafting, pesca y turismo de cultura, contando con los destinos turísticos de Coroico, Chulumani, Yanacachi, el Camino Prehispánico del Choro, PNANMI Cotapata y el Camino Prehispánico Yunga Cruz. En el Plan, Rurrenabaque es identificado como un Complejo de Desarrollo Turístico Integrado, que cuenta con los siguientes destinos turísticos: Rurrenabaque, San Buenaventura, Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas, PNANMI Madidi, Ixiamas y San Borja, cuyo desarrollo es a corto plazo. Con posibilidades de desarrollo a mediano y largo plazo, el Plan identifica, en la zona, al CDTI “Triángulo Amazónico”, que integra los destinos turísticos de Guayaramerín, Riberalta y Cachuela Esperanza.
39
Ministerio de Comercio Exterior e Inversión. Viceministerio de Turismo: Estrategia para el Desarrollo del Turismo Sostenible en Bolivia 2001 – 2005. La Paz, 2000. Pág. 43. 40 Ibídem Pág. 18.
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El plan requiere, para su ejecución, la suma de 51 millones de dólares. El nivel de ejecución de la estrategia está supeditada a la gestión de recursos que logra el viceministerio de la cooperación internacional y la implementación del Servicio Nacional de Turismo que, de efectivizarse, contaría con un presupuesto propio proveniente de las captaciones del Impuesto a las Salidas al Exterior. Estos recursos se utilizarían para viabilizar una entidad con una estructura jerárquica y funcional adecuada con la suficiente autonomía administrativa y de gestión que le permita no sólo definir las políticas sectoriales sino y sobre todo operacionalizar las mismas en el ámbito nacional, regional y local41.
En función de la información recabada del plan y del accionar institucional, se puede concluir que el Viceministerio de Turismo está conciente del escaso grado de operacionalización de sus líneas estratégicas. El Corredor Norte puede ser un vehículo que permita la concreción de estos planteamientos en su área de influencia. La presencia del Viceministerio es reducida en la región; más allá de la identificación de circuitos turísticos (clusters) y de la divulgación de las normas, no se han podido concretar otras acciones. El viceministerio ha mostrado acciones importantes para el apoyo global del sector al promover el Salar de Uyuni como un destino turístico internacional, cuya réplica se podría ambicionar en la zona, tomando en cuenta la exuberancia y singularidad del paisaje. En la actualidad, Rurrenabaque, por ejemplo, en lo que se refiere al turismo receptor, se constituye en el segundo destino turístico más importante de Bolivia.
3.4
El Viceministerio de Desarrollo Económico Unidad de Productividad y Competitividad
El Viceministerio de Desarrollo Económico, a través de la Unidad de Productividad y Competitividad (UPC), está desarrollando el concepto de “Cadenas Productivas”, como estrategia de posicionamiento de ciertos rubros productivos, en base a sus potencialidades y ventajas comparativas. La UPC ha identificado 14 cadenas productivas nacionales, todas ellas son rubros con potencial de expansión significativa. El desarrollo de éstas cadenas es considerado por el Estado como una opción para vencer los problemas del sector productivo con apoyo del sector estatal. Los problemas centrales identificados son: la falta de asistencia técnica constante al productor, la falta de acceso al crédito, la carencia de “plataformas de competitividad que faciliten la actividad productiva del conjunto de la economía, y los esfuerzos privados para aumentar su productividad”42 y la competitividad a nivel internacional. Los resultados hasta ahora alcanzados se restringen a la propia identificación de la cadena y al desarrollo de sus eslabones, a través de estudios sectoriales que contemplan el grado de inserción de la producción nacional en el contexto internacional. La mejora de los procesos y el apoyo concreto a su desarrollo son aún un desafío pendiente.
41 42
Ibídem Pág. 76. Casanovas Sainz, Mauricio. “Cadenas productivas y municipio”. En Municipalización: diagnóstico de una década. Tomo I.
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Cuadro 18: Cadenas Productivas con Aplicación en el Área de Influencia del Corredor Norte CADENA PRODUCTIVA Madera y manufacturas Castaña Banano Turismo
PANDO 14* 15*
BENI 15* 2*
LA PAZ 11* 1* 8*
Fuente: Elaboración propia, en base al Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad y a Casanovas Sainz, Mauricio: “Cadenas productivas y municipio”. En: Municipalización: diagnóstico de una década. Tomo I. Págs. 258 y 260. Nota*: Número de municipios por Departamento pertenecientes a la cadena productiva.
Un logro importante de la UPC es haber logrado posicionar el tema de las cadenas productivas como estrategia de desarrollo en el contexto nacional. Primero, debido a que se remarca el aspecto productivo, muchas veces dejado a menos en el contexto del apoyo al desarrollo y segundo, se remarca la necesidad de trabajar en base a sistemas integrales. En el entendido de que un aspecto solucionado eficaz, pero aisladamente, no resuelve el problema de la pobreza y, finalmente, queda en el anecdotario de los esfuerzos. Por ejemplo, si sólo se mejora la producción y no se contempla simultáneamente el aspecto del mercado, el resultado final puede resultar truncado.
3.5
El Andamiaje Institucional de la Propiedad, Tenencia y Uso de la Tierra
El acceso y la posesión de la tierra es, en Bolivia, un tema candente que el Estado ha tratado de encarar desde la Reforma Agraria de 1953. En efecto, hasta ese año el sistema agropecuario boliviano estaba caracterizado por un régimen semifeudal de colonato o de hacienda, basado en relaciones de producción no remunerado, a cambio de un pequeño lote de tierra, en el caso de los colonos, que entregaban un usufructo precario y estaban obligados a una servidumbre personal y gratuita con el hacendado43.
Con la Reforma Agraria de 1953 se abolió el régimen semifeudal del colonato y la hacienda y se encausó un significativo proceso de distribución de tierras, a cargo del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización. Ambas instituciones distribuyeron, desde 1953 hasta 1993, un total de 44 millones de hectáreas a 650.000 beneficiarios44. En los departamentos de Beni y Santa Cruz se distribuyó el 52% de las tierras entre el 13% de los beneficiarios. Especialmente en el oriente, se distribuyeron extensos territorios a correligionarios de los diferentes partidos políticos encaramados en el poder. Estas distorsiones evidenciaron, con el transcurso de los años, un deterioro social emergente del agotamiento de la Reforma Agraria. No se había solucionado el problema de la inequidad del acceso a la tierra, tampoco se contaba con un mecanismo institucional que funcionara eficientemente para la titulación de las tierras y que garantizase la seguridad jurídica sobre la propiedad agrícola. Precisamente para solucionar estos problemas, se crea, en 1996, el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA). Los años noventa se caracterizan por una creciente concientización sobre la necesidad de lograr sistemas de producción agropecuaria sostenibles, que permitan el aprovechamiento y preservación del medio ambiente. En ese marco, se crearon el Sistema de Regulación de los Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, que opera a través del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP).
43
Carlos Agreda: “Ley INRA y tenencia de la tierra”. En: Alberto Arce / Andres Uzeda (Eds.): Desarrollo y nueva ruralidad en Bolivia. PROMEC – UMSS WAU. La Paz, 1999. Págs. 55 – 82. Aquí Pág. 55. 44 Ibídem. Pág. 56
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El accionar de estas tres instancias trata de favorecer integralmente la tenencia, propiedad y uso de la tierra y del bosque en Bolivia. La caracterización que sigue corresponde a cada una de estas instancias. A través de la descripción de las atribuciones que les competen y el desempeño alcanzado a nivel nacional y en el área de influencia del Corredor Norte, se pretende identificar, desde el punto de vista institucional, los factores positivos que deberían ser mantenidos y también las dificultades principales que perjudican su accionar y que deberían ser subsanadas.
3.5.1 El Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) Las desigualdades en el acceso45 y la poca claridad46 en la titulación de las tierras agrícolas, ocasionadas por la deficiente labor realizada por el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, hicieron necesaria la completa reestructuración del aparato institucional dedicado a la problemática de la tenencia y propiedad de la tierra en Bolivia. El esfuerzo fue encarado con la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley 1715) del 18 de octubre de 1996. Desde entonces, el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) consta del siguiente marco institucional: • Presidente de la República • Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente • Comisión Agraria Nacional • Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) La misma Ley 1715 crea también la Superintendencia Agraria y el Tribunal Agrario Nacional. Cada una de estas instituciones cumple funciones específicas en cuanto al uso, la distribución y los derechos propietarios de la tierra, partiendo del principio de que el solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunitaria y las tierras comunitarias de origen (TCOs) cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra47.
Las TCOs y las tierras comunales tituladas colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas embargadas, ni adquiridas por prescripción. Su distribución para el uso y aprovechamiento se realizará de acuerdo a las normas y costumbres de la comunidad. Por otro lado, otro tipo de propiedad agrícola, llámese mediana propiedad o empresa agropecuaria, cumple una función económico-social en materia agraria, si la tierra se emplea en forma sostenible en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales o de otro carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario48. 45
Aún hoy estas desigualdades están presentes: “El 80% de las unidades agropecuarias comparten el 3% de las tierras cultivadas, mientras que el 20% restante usufructúa el 97%”. Burgos Germán: ¿Hacia el Estado de Derecho? Relato de un viaje inconcluso. Pág. 258. En: iig / PLURAL: “El desarrollo posible, las instituciones necesarias”. La Paz, 2004. Págs. 225 – 307. Aquí Pág. 258. 46 Como sostiene el Dr. Alcides Vadillo, Director Nacional del INRA: “A partir de mediados de los años 70, las tierras se distribuyen por favores políticos, sin registro o catastro, ocasionando que existan sobre posición de derechos, es decir, 3 o 4 dueños sobre un mismo espacio, se prometieron tierras que no existen”. En: El INRA promete hacer cumplir la Ley. Bolivia Lider, Santa Cruz, 20.06.2004. 47 Ley 1715. Art. 2. Numeral I. 48 Ley 1715. Art. 2. Numeral II.
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a) Los roles institucionales en el marco del SNRA El Presidente de la República es la máxima autoridad de SNRA. Sus funciones principales, en este ámbito, son: 1) 2)
3)
Considerar, aprobar y supervisar la formulación, ejecución y cumplimiento de las políticas de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras. Otorgar títulos ejecutoriales de propiedad sobre tierras agrarias y TCOs. Estos títulos requieren ser referendados por el Director del INRA. El Presidente puede delegar esta función a los Prefectos, en cuyo caso, dichos títulos deben ser referendados por los Directores Departamentales del INRA. Designar y destituir autoridades.
Las principales funciones del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente son: 1) 2) 3)
Ejercer tuición sobre el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) y el INRA. Clasificar las tierras según su uso mayor y dar directrices a los Gobiernos Municipales para la aprobación de sus Planes de Uso de Suelo. Solicitar la expropiación de tierras para conservación y protección de la biodiversidad y pagar el monto a indemnizar por tal concepto.
La Comisión Agraria Nacional (CAN) es el órgano responsable de proyectar y proponer políticas agrarias de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras. Está conformada por: • • • • • • • •
Ministro de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, que la preside. Secretario Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Secretario Nacional de Asuntos Étnicos, Género y Generacionales. Secretario Nacional de Agricultura y Ganadería. Presidente de la Confederación Agropecuaria Nacional (CONFEAGRO). Secretario Ejecutivo de la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia. Presidente de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB). Director del INRA, que es el Secretario de la CAN y tiene sólo derecho a voz.
A nivel departamental, existen las Comisiones Agrarias Departamentales, con similar estructura. Las funciones de esta comisión son: 1) Evaluar el proceso de reforma agraria. 2) Controlar y supervisar la distribución de tierras. 3) Recomendar criterios económicosociales para la adjudicación de tierras en concursos públicos calificados y 4) Solicitar la reversión de tierras por abandono. Estas comisiones existen en los tres departamentos del Corredor Norte y están conformadas por representantes de los gremios sociales y empresariales cuya actividad se basa en el recurso tierra. En Pando, la Comisión está conformada por dos representantes campesinos, un barraquero, un empresario maderero y un representante del Gobierno Nacional (INRA). En un principio, se preveía la participación de un representante indígena, pero éstos, al tener prácticamente sus territorios saneados, declinaron su participación; debido a ello se incluyó un segundo representante campesino. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) es una entidad descentralizada del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio. Es el órgano técnico encargado de dirigir,
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coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria. Sus funciones principales son: • • • • • • • •
• • • •
Dirigir, coordinar y ejecutar políticas, planes y programas de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras, de acuerdo a criterios de priorización establecidos. Proponer, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas y programas de asentamientos humanos comunarios con pobladores nacionales. Emitir y distribuir títulos, sobre tierras fiscales incluyendo las expropiadas o revertidas, tomando en cuenta la vocación del uso del suelo. Emitir disposiciones técnicas para la ejecución del catastro rústico legal de la propiedad agraria. Determinar la ubicación y extensión de las tierras fiscales disponibles, de las TCO´s , de las áreas clasificadas por normas legales y de la propiedad agraria en general. Expropiar fondos agrarios, de oficio por la causal de reagrupamiento y redistribución, o a denuncia de la Superintendencia Agraria, por incumplimiento de la función económico-social, en los términos establecidos por ley. Revertir tierras de oficio o a denuncia de las entidades recaudadoras o beneficiarias de impuestos, de las comisiones agrarias departamentales y de la Comisión Agraria Nacional, por la causal de abandono establecida por ley. Determinar y aprobar las áreas y superficies a distribuir por dotación o adjudicación de tierras, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra y a las necesidades socioeconómicas del país, previo dictamen de las comisiones agrarias departamentales. Promover la conciliación de conflictos emergentes de la posesión y del derecho de propiedad agraria. Actualizar y mantener un registro sobre tierras distribuidas, sus beneficiarios y la disponibilidad de tierras fiscales. Coordinar sus actividades con entidades públicas y privadas encargadas de dotar de infraestructura, de servicios básicos y de asistencia básica a zonas de asentamientos humanos. Certificar los derechos existentes en tierras fiscales destinadas a la conservación, investigación, ecoturismo y aprovechamiento forestal49.
El INRA tiene la siguiente estructura orgánica: • • •
Dirección Nacional Direcciones Departamentales Jefaturas Departamentales
El Director Nacional del INRA es designado por el Presidente de la República, de una terna aprobada por la Honorable Cámara de Diputados con dos tercios de votos de sus miembros presentes. Desempeña funciones por un periodo personal improrrogable de cinco (5) años, no pudiendo ser reelegido sino después de periodo igual al ejercido50. La Ley 1715 crea la Superintendencia Agraria51, con el propósito de 1) Regular y controlar la aplicación de las normas sobre el uso y gestión del recurso tierra en armonía con los recursos agua, flora y fauna, bajo los principios del desarrollo sostenible. 2) Otorgar concesiones de tierras fiscales para la conservación y protección de la 49
Ley 1715. Art. 18. Ley 1715. Art. 20. Inciso II. 51 Ley 1715. Arts. 24 – 29, 50
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biodiversidad, investigación y ecoturismo, previa certificación del INRA y fijar patentes por este concepto. 3) Denunciar la expropiación de tierras por incumplimiento de la función económico social de oficio o a solicitud de la Comisión Agraria Nacional, o ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente por la causal de utilidad pública de conservación y protección de l a biodiversidad. 4) Fijar el valor de mercado de las tierras o sus mejoras para el pago de la justa indemnización. Esta Superintendencia juega también un importante papel en el uso de la tierra, que será tratado al analizar el SIRENARE. El Tribunal Agrario Nacional, con sus respectivos Juzgados Agrarios, funciona como órgano de administración de justicia agraria, con jurisdicción y competencia para la resolución de los conflictos emergentes de la posesión y derechos de propiedad agrarios. Las Resoluciones del INRA sólo pueden ser interpuestas, ante este tribunal, a través de un proceso contencioso-administrativo. En el área de influencia del Corredor Norte, existe un Juzgado Agrario en Caranavi. La Figura 3 sintetiza los diferentes roles e interrelaciones de cada una de las instancias del SNRA. b) El desempeño institucional del INRA Los títulos otorgados hasta 1993 no cuentan con una descripción física del área titulada que permita establecer la posición geográfica del predio y el soporte legal para su inscripción en el registro de Derechos Reales; estas falencias impiden el desarrollo regional, debido a la inseguridad jurídica a la que se hallan expuestos los titulares de dichos documentos. Con la finalidad de superar esta dificultad, se dispuso, a partir de 1996, el saneamiento de tierras a cargo del INRA. El saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; y se ejecuta de oficio o a pedido de parte por el INRA. Su finalidad es lograr la titulación de las tierras que cumplan con la función económico social dos años antes de la vigencia de la Ley 1715, establecer el catastro legal de la propiedad agraria y la conciliación de conflictos por la posesión y propiedad agrarias.
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Figura 3: Estructura del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA)
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
Presidente de la República Máxima autoridad de SNRA Aprobar la distribución de tierras Otorgar títulos ejecutoriales de propiedad sobre tierras Designar y destituir autoridades del SNRA
-
Ejercer tuición sobre el SIRENARE y el
INRA
Clasificar las tierras según su uso mayor Solicitar la expropiación de tierras -
-
Comisión Agraria Nacional (CAN) Evaluar el proceso de reforma agraria Recomendar criterios económico – sociales para la adjudicación de tierras en concurso público calificado Solicitar la
-
Comisiones Agrarias
INRA Dirigir, coordinar y ejecutar la distribución de tierras. Proponer y dirigir asentamientos humanos nacionales. Emitir y distribuir títulos Emitir disposiciones técnicas para la ejecución del catastro rústico legal de la propiedad agraria. Determinar la ubicación y extensión de tierras fiscales disponibles Expropiar fundos agrarios de oficio o a denuncia de la CAN por incumplimiento de la función económico social, revertir por abandono Determinar y aprobar áreas y superficies a distribuir por dotación o adjudicación Certificar derechos existentes en
Regular la aplicación del Desarrollo Sostenible Otorgar concesiones de tierras fiscales para conservación y protección de la biodiversidad, previa certificación del INRA Denunciar el incumplimiento de la funció económico social Fijar el valor de
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Función Social -
Superintendencia Agraria
Solar campesino Pequeña propiedad Propiedad comunitaria TCOs
Tribunal Agrario Nacional Tribunal de casación sobre conflictos de posesió y derecho de propiedad agrarios Única instancia para la impugnación de las Resoluciones del INRA
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Juzgados
Agrarios
Función Económico-Social -
Mediana propiedad Empresa agropecuaria
Se distinguen tres modalidades de saneamiento: 1) Saneamiento Simple (SAN – SIM), que se realiza a solicitud de parte en áreas no catastrales o de oficio en caso de existir conflicto de derecho en propiedades agrarias, parques nacionales, reservas de la biodiversidad y otras áreas clasificadas por norma legal. 2) Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT – SAN), que se ejecuta de oficio en áreas catastrales. Consiste en el registro público de datos de propiedad agraria, derechos, superficie, ubicación, colindancias y límites. Las áreas a catastrar serán aprobadas por el INRA, previo dictamen de las comisiones agrarias departamentales. 3) Saneamiento de TCOs (SAN – TCO), que se realiza de oficio o pedido de parte en las áreas comprendidas en las tierras comunitarias de origen. Se ejecuta con participación de los comunarios y pueblos indígenas, en caso de revertirse tierras a terceros se las consolida a favor de la TCO y, en caso necesario, la dotación de otras tierras en consulta con los beneficiarios. Las actividades de saneamiento fueron programadas para un plazo máximo de 10 años este plazo expira en diciembre del 2006.
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Existen 107 millones de hectáreas que son objeto de saneamiento. Hasta el año 2004, se ha saneado una superficie de 14 millones de hectáreas, lo que representa solo el 13% del total. Otras 37 millones de hectáreas se encuentran en proceso de saneamiento (35%); y la superficie por sanear es de 56 millones de hectáreas (52%)52. Del total de tierras saneadas (14 millones de hectáreas), aproximadamente la mitad (6,9 millones de hectáreas) fueron certificadas o tituladas con la emisión de 14.870 documentos de propiedad agraria; dichos documentos consolidan el derecho propietario de 26.270 beneficiarias y beneficiarios53, con una inversión de 67 millones de dólares americanos. El Cuadro 19 muestra el detalle del proceso, en forma anual, para todo el país. Cuadro 19: Títulos y Certificados Otorgados por el INRA (Periodo: 1997 – 2004) AÑO 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 TOTAL
TÍTULOS CERTIFICADOS Superficie Superficie Número Número (En ha) (En ha) 73 5.370.816 320.258 3 67 482 86 2.920 1.207 637 150 3.898 371 3.107 1.039.782 1.888 190.602 14.870 documentos para 6,9 millones de hectáreas.
% DEL TOTAL
4,7 27,7 5,3 28,7 33,6
Fuente: Elaborado en base a datos de: INRA. Memoria Institucional Gestión 2004. La Paz, 2005.
A nivel departamental, se pueden constatar marcadas diferencias en cuanto al avance del proceso de saneamiento. El Cuadro 20 sintetiza los datos más importantes para los Departamentos de Pando, Beni y La Paz. Cuadro 20: DEPARTAMENTO PANDO BENI LA PAZ
Estado del proceso de saneamiento y emisión de derechos propietarios y tenencia (periodo: 1996 – 2004) ESTADO DEL PROCESO DE TÍTULOS Y CERTIFICADOS EMITIDOS SANEAMIENTO (En miles de hectáreas) CERTIFICADOS TÍTULOS TOTAL Saneada En Por TOTAL Número 1.000 Número 1.000 Número 1.000 proceso Sanear ha ha ha 708 5.192 5.900 0 0 64 1.086 64 1.086 12% 88% 100% 1.986 8.961 9.720 20.666 13 84 129 1.585 142 1.669 10% 43% 47% 100% 1.790 3.308 7.736 12.834 1.340 102 4.059 524 5.399 626 14% 26% 60% 100%
Fuente: elaboración propia, en base a datos de: INRA. Memoria Institucional. Gestión 2004.
Pando En Pando desde 1996 a diciembre de 2004, se han otorgado 64 Títulos o Certificados, que brindan seguridad jurídica a 107 familias sobre una superficie de 1.100.000 hectáreas. Pando será el primer departamento con cobertura total de saneamiento, al tener 12% del total de hectáreas de saneamiento como áreas ya saneadas y 88% en proceso. En total, se tiene previsto el saneamiento de 5,9 millones de hectáreas. El INRA tiene prevista la conclusión de todo el saneamiento en este Departamento hasta el año 2007. Esta situación se debe al tratamiento de excepción que se dio a este 52
Ver: INRA. Memoria Institucional 2004. Pág. 8. INRA. Memoria Institucional 2004. Pág. 8. Para el resto de la superficie saneada (7,1 millones de hectáreas), se considera que el proceso está concluido, pero que aún no se han emitido los correspondientes certificados o títulos.
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departamento, puesto que se permite la ejecución del Saneamiento Simple de Oficio54 a cargo de la Dirección Departamental INRA Pando. Para la agilización del proceso, el INRA Pando recibió el apoyo de la Fundación José Manual Pando y de la Prefectura de Pando para las pericias de campo. Una vez concluido el saneamiento e identificadas las tierras fiscales disponibles, se procederá a una distribución de tierras de acuerdo al Decreto Supremo 27572, que ratifica el derecho de los campesinos e indígenas en el Norte Amazónico del país, a la dotación de propiedades comunarias, cuya superficie se calcula sobre la base de la unidad mínima de dotación por familia de quinientas hectáreas55.
El saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen para los pueblos indígenas de la zona está cerrado. Los indígenas, ante esta situación, incluso han preferido no participar del Consejo Departamental Agrario; de manera que la plaza que tenían asignada ha sido ocupada por un representante campesino56. Beni El proceso de saneamiento se inició en este Departamento bajo la modalidad de Saneamiento Simple a Pedido de partes. A partir del año 2000, se procede bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio. Hasta diciembre de 2004, se han otorgado 142 títulos o certificados sobre una superficie de 1.670.000 hectáreas, que representan el 10% de la superficie total de saneamiento del Departamento. El INRA requiere captar recursos para financiar el saneamiento del 47% de la superficie total de saneamiento de este Departamento. La Paz Del total de 12,8 millones de hectáreas que se deben sanear en el Departamento, se ha saneado el 14%, el 26% se encuentran en proceso y queda por sanear un 60%. Este departamento tiene serios problemas para canalizar fondos que permitan el saneamiento, entre otros aspectos, debido a la resistencia de grupos sindicales de las zonas de colonización y las tierras altas, que se oponen al saneamiento. Las diferencias entre los departamentos, en lo que se refiere al avance del proceso, se deben a que, comparativamente, la superficie de saneamiento en Pando es mucho menor a la de los departamentos de Beni y La Paz y al hecho del tratamiento de excepción que mereció Pando. Por otro lado, la resistencia al saneamiento, que se presenta en varias comunidades del departamento de La Paz, también influye a tiempo de realizar las gestiones de financiamiento; es por ello que este departamento no cuenta, hasta la fecha, con recursos para el saneamiento del 60% de su territorio. El rezago del Beni se puede atribuir, sobre todo, a la amplitud de la superficie a sanear. Costo y Financiamiento del Proceso de Saneamiento Desde su creación, el INRA ha tenido la capacidad de lograr captar financiamiento para solventar el costoso proceso de saneamiento. Hasta diciembre de 2005, para el saneamiento del 14% de la superficie objeto de saneamiento y el 35% de las tierras en proceso de saneamiento, se han invertido 72 millones de dólares. De éstos, 61% provienen del apoyo internacional, 17% del Tesoro General de la Nación y 18% de sus
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Decreto Supremo 25848 de 18 de julio de 2000. Decreto Supremo 27572. Art. 4. Esta información fue proporcionada por Gastón Crespo, miembro del equipo técnico de la EAE. La información detallada sobre el proceso de saneamiento de las TCOs es abordada en los capítulos de las diferentes zonas y de acuerdo al conjunto poblacional específico.
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ingresos propios57. De los fondos captados hasta diciembre de 2004, que alcanzan a la suma de 87 millones de dólares, se han ejecutado el 83%. Por lo cual, si se mantiene la meta de 107 millones de hectáreas saneadas, se requerirá un monto adicional aproximado al actualmente ejecutado. El Cuadro 21 presenta las diferentes fuentes de financiamiento que hacen viable el trabajo del INRA. El Banco Mundial, el BID, el Fondo Nórdico de Desarrollo, los Gobiernos de Holanda y Dinamarca son los principales financiadores del INRA. Cada uno de ellos prioriza actividades específicas en áreas determinadas, modalidades de saneamiento o demandas de grupos poblacionales específicos. Cuadro 21:
INRA: Fuentes de Financiamiento (En miles de dólares)
FINANCIAMIENTO DESCRIPCIÓN Fuente Externa Contraparte Institución Monto Nacional Banco Mundial 24.836 7.446 CAT-SAN SC, LP, CB, OR 3.810.000 ha, fortalecimiento. Vigencia: Jun 9505 Nordic Development 6.888 3.112 CAT-SAN Santa Cruz – Beni. Vigencia Junio 95 – 05 Fund ( NDF) Holanda 7.000 Plan de apoyo al sistema de administración de la propiedad rural, principalmente en Chuquisaca y Tarija e incluye saneamiento del Norte Amazónico: Beni y Pando. Vigencia: Agosto 03 – 06 (2 fases) Dinamarca 3.553 2.300 SAN-TCO en 16 demandas SC, BE, TA, LP, CB y PANDO. Vigencia Jun 9804 Dinamarca 3.015 754 SAN-TCO en 9 demandas en tierras bajas y 7 en altas. Vigencia: Jun 98 – 2004 FIDA / CAF / 1.954 136 SAN-TCO Territorio Indígena Parque Nacional Isidoro Sécure, Territorio Canada Indígena Chimán y Multiétnico. Vigencia: Febrero 95 – Junio 2005 FIDA / CAF 3.761 168 Proyecto de desarrollo sostenible de los Pueblos Indígenas del Beni, incluye asistencia técnica y financiera en un proceso de capacitación y el desarrollo de micro-iniciativas planteadas por las organizaciones. Vigencia febrero 05 – Jun 05 BID / 3.518 677 Proyecto de protección ambiental y social “Corredor Santa Cruz - Puerto NDF 2.200 Suarez” Vigencia: Mayo 01 – Junio 05 BID 18.300 2.500 Proyecto de Saneamiento de Tierras y Catastro Legal. SC 14,9 millones de ha. Pando: 9,3 millones de ha. Vigencia: Diciembre 03 – 07 YPFB 1.997 563 Saneamiento de la propiedad agraria ductos / YPFB. Vigencia Junio 98 – Oct 04 Comunidad Europea 4.800 1.800 CAT-SAN zonas priorizadas del Trópico de Cochabamba. Vigencia: Abril (4 millones de 97-06 Euros) Fondo de retorno a 732 210 Saneamiento y titulación de la TCO Capitanía del Alto y Bajo Isoso (CABI), ser reembolsado por Aporte propio de la TCO de 36.000 $us. Vigencia: Nov 01 – Marzo 05 el TGN PSAC 2.498 Asentamientos humanos en Tarija, Saneamiento “El Chore” SC y 7 (Banco Mundial) proyectos de saneamiento a nivel nacional. Vigencia: Marzo 02 – Junio 05 COSUDE 135 Aplicación del Art. 3 de la Ley INRA: derecho de las mujeres a la tenencia legal de la tierra. Vigencia: Julio 01 – 05 USAID 2.842 Saneamiento y titulación de 80.000 has y 5.000 títulos individuales en el Chapare. Vigencia: Abril 04 – 05. TOTAL 87.229 19.666
Fuente: Elaboración propia, en base a datos del INRA: Memoria Institucional Gestión 2004. Págs. 14-19.
El INRA trabaja con el soporte técnico de modernos sistemas de medición georeferencial y cuenta con un Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación (SIST), que limita las posibilidades de sobre posicionamiento tan comunes en el pasado. Los diez años de plazo (1996 – 2006) para lograr el saneamiento de las 107 millones de hectáreas, objeto de saneamiento, no serán suficientes; ya que, hasta esa fecha, en el mejor de los casos, sólo se alcanzará a sanear el 50% de la superficie fijada. La lentitud del proceso de saneamiento se debe al número importante de instancias que participan y a la meticulosidad exagerada en los levantamientos geodésicos de campo. 57
Ver: INRA. Memoria Institucional. Gestión 2004. Pág.
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Este procedimiento encarece y demora en demasía el saneamiento, que se aplica de manera uniforme en todo el país, cuando las dimensiones de las propiedades varían considerablemente de Departamento a Departamento. Del extremo de la sobre posición, se ha pasado, ahora, a la exactitud puntillosa. Las exigencias formales y los costos de los registros58 influyen, también, para que muchos trámites demoren más de lo previsto. Esa lentitud en el proceso de saneamiento hace que demandas de distribución de tierras, planteadas por los “Sin Tierra”, no puedan ser atendidas oportunamente. Con el peligro de que tierras en proceso de saneamiento sean invadidas. Si bien en el área de influencia del Corredor Norte este problema no se ha presentado con la intensidad y violencia59 que se suscita en otros lugares, constituye un problema latente, que puede incrementarse a partir de la mejora y/o construcción del Corredor Norte y hace necesario agilizar el trabajo del INRA en la zona. En la Primera Ronda de Consulta Pública de la presente EAE, se pudo establecer que éste es uno de los pocos factores negativos visibles que la ciudadanía puede identificar como consecuencia de la mejora del Corredor Norte.
3.5.2 El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) La Ley Forestal (Ley 1700, del 12 de julio de 1996) tiene como objetivo normar la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales en beneficio de generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y ecológico del país. En este marco, se crea el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), con las atribuciones de regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables. El SIRENARE se encuentra bajo tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, es regido por la Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, que es integrada por la Superintendencia Forestal y la Superintendencia Agraria. Estas superintendencias son órganos autárquicos, con personalidad jurídica de derecho público, con jurisdicción nacional, y cuentan con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica. La Ley prevé también el concurso de las Prefecturas y Municipios. Antes de analizar, a grandes rasgos, las atribuciones de estas instancias, se presentan los derechos sobre los que actúan. Derechos Forestales Prerrequisito: Para todo tipo de utilización forestal el Plan de Manejo, es un requerimiento, indispensable y de cumplimiento obligatorio, forma parte integrante de la resolución de concesión, autorización o permiso de desmonte. En el Plan de Manejo se delimitarán las áreas de protección y otros usos; los planes serán elaborados y firmados por profesionales o técnicos forestales, quienes serán civil y penalmente responsables por la veracidad y cabalidad de la información incluida. La ejecución del Plan de Manejo estará bajo la supervisión y responsabilidad de dichos profesionales o técnicos, quienes actúan como agentes auxiliares de la autoridad competente, produciendo los documentos e informes que suscriban fe pública. El funcionamiento de centros de procesamiento primario de productos forestales requiere la presentación anual de un Programa de Abastecimiento de Materia Prima en el que se especifiquen 58
Ver: Germán Burgos. Op. Cit. Pág. 260 Si bien no se registran tomas de tierra, sí han existido dos atentados contra ONGs que apoyan a los campesinos en los procesos de saneamiento de sus tierras.
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las fuentes y cantidades a utilizar, las que necesariamente deberán proceder de bosques manejados, salvo los casos de desmonte debidamente autorizados, para cuyo efecto se otorgará una licencia administrativa, cuya contravención será sancionada con la suspensión temporal o cancelación definitiva, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales emergentes. Los derechos forestales son de tres clases: 1) Concesión forestal en tierras fiscales. Acto administrativo por el cual la Superintendencia Forestal otorga a personas individuales o colectivas el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada de tierras fiscales, por 40 años prorrogable sucesivamente por el mérito de las evidencias de cumplimiento acreditadas por auditorias forestales. Se sujeta a registro de carácter público y es susceptible de transferencia a terceros con autorización de la Superintendencia Forestal . Son sujetas al pago de la patente forestal anual, de la superficie anualmente aprovechada. Se otorgarán mediante licitación pública, sobre la base mínima de la patente forestal anual, a la mayor oferta. Para el inicio de las operaciones forestales el concesionario deberá contar con el respectivo Plan de Manejo aprobado. Un caso especial de concesión lo constituyen las concesiones forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL), que serán concedidas sobre las áreas de recursos de castaña, goma, palmito y similares. Estas concesiones se otorgarán sin proceso de licitación por el monto mínimo de la patente forestal y la aprobación del Plan de Manejo. Desde la vigencia de la Ley 1700 (Julio 1996) hasta la fecha (marzo de 2005) no se ha realizado ninguna licitación. Las concesiones existentes provienen de procesos de adjudicación previos a la Ley 170060. 2) Autorización de aprovechamiento en tierras de propiedad privada. Se otorga a requerimiento del propietario o con su consentimiento expreso. El titular de la autorización paga la patente mínima sobre el área intervenida anualmente según el Plan de Manejo aprobado. En las tierras comunitarias de origen, debidamente reconocidas, los pueblos indígenas tienen el derecho exclusivo del aprovechamiento forestal. El área intervenida anualmente, en cumplimiento del Plan de Manejo, está sujeta al pago de la patente de aprovechamiento forestal mínima. No requiere de autorización previa el derecho al uso tradicional y doméstico con fines de subsistencia. 3) Permisos de desmonte. Se otorgarán directamente por la instancia local de la Superintendencia Forestal y con comunicación a las prefecturas y municipalidades de la jurisdicción. Distribución de los Recursos Provenientes de las Patentes Forestales Las patentes forestales son de dos tipos. La patente de aprovechamiento forestal se establece por licitación del área de concesión; mínimamente, es el cobro del equivalente, en Bolivianos, de un dólar por hectárea forestal aprovechada, de acuerdo a un Plan de Manejo, que cancela el concesionario anualmente y es reajustada cada cinco años. La patente de desmonte es el equivalente a quince veces el valor de la patente mínima y el pago del 15% del valor de la madera aprovechada en estado primario del área desmontada. En casos de tierras aptas para actividades agropecuarias, el pago de la 60
Cámara Forestal de Bolivia. Bolivia Líder. Domingo 30 de mayo de 2004. Suplemento Mensual Nº 3. Santa Cruz de la Sierra.
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patente de desmonte no se aplica hasta un total de cinco hectáreas. El Cuadro 22 muestra el porcentaje de participación que corresponde a cada institución, de acuerdo a los tipos de patente existentes. Cuadro 22:
Distribución de los Recursos Provenientes de las Patentes Forestales (En porcentajes)
Institución Prefectura Municipio Fondo Nacional de Desarrollo Forestal Superintendencia Forestal
Aprovechamiento Forestal 35 25
Desmonte
10 30
25 25 50
Observaciones Para el apoyo y promoción de la utilización sostenible de los recursos forestales Los saldos líquidos de las multas y remates, fondo fiduciario de contraparte Excedentes sobre el presupuesto aprobado por ley pasarán al Fondo Nacional de Desarrollo Forestal.
Fuente: Ley 1700. Art. 38.
Los Roles Institucionales en el Marco del SIRENARE El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente es el encargado de formular las estrategias, políticas, planes y normas de alcance nacional para el cabal cumplimiento del régimen forestal del país. Sus funciones son: •
• • • •
Clasificar las tierras según su capacidad de uso, evaluar el potencial de sus recursos forestales y presentar a la Superintendencia Forestal el programa de las áreas a ser licitadas de oficio y de las áreas reservadas para agrupaciones sociales del lugar, evitando superposiciones con áreas dotadas o con tierras comunitarias de origen debidamente reconocidas. Establecer listas referenciales de precios de los productos forestales en estado primario (madera simplemente aserrada) para establecer el monto mínimo de las patentes forestales. Planificar y supervisar el manejo y rehabilitación de cuencas. Promover y apoyar la investigación, validación, extensión y educación forestal. Gestionar asistencia técnica y canalizar recursos financieros externos para planes, programas y proyectos forestales.
La Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, recién se reglamentó mediante Decreto Supremo 26389 del 8 de noviembre de 2001. Tiene como funciones principales regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos renovables, así como conocer y resolver, de manera fundamentada, los recursos jerárquicos que se interpongan contra resoluciones pronunciadas por las superintendencias sectoriales del SIRENARE. Actualmente, la Superintendencia General del SIRENARE está conformada por la Superintendencia Forestal y la Superintendencia Agraria. La Superintendencia Forestal La Superintendencia Forestal es la institución encargada de supervisar el cabal cumplimiento del régimen forestal, disponiendo medidas correctivas y sanciones de acuerdo a la normativa forestal establecida. Entre otras, destacan las siguientes atribuciones: • • • •
Otorgar por licitación o directamente, según corresponda, concesiones, autorizaciones y permisos forestales, prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolución. Aprobar los planes de manejo y programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas. Establecer limitaciones y prohibiciones sobre los derechos forestales otorgados. Llevar el registro público de concesiones, autorizaciones y permisos forestales, incluyendo las correspondientes reservas ecológicas.
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• • • • •
Efectuar decomisos de productos ilegales y medios de perpetración y canalizar su remate por juez competente. Inspeccionar, disponer medidas preventivas y aplicar multas. Disponer la realización de auditorias forestales externas, conocer sus resultados y resolver como corresponda. Cobrar y distribuir mediante el sistema bancario, y verificar el pago y distribución oportunos de las patentes forestales, de acuerdo a ley. Delegar bajo su responsabilidad las funciones que estime pertinentes a instancias municipales con conocimiento de las prefecturas.
La presencia de intendencias forestales en los municipios del área del Corredor Norte es aún incipiente. Además de la presencia en las capitales de Departamento, sólo existen oficinas en Puerto Rico, Caranavi, Palos Blancos, Guanay y Riberalta; a falta de medios institucionales, pocas veces pueden efectuar reconocimientos e inspecciones de campo. El comportamiento del sector forestal muestra dos facetas completamente diferentes. Por un lado, se muestra a la institución estatal encargada del sector con logros impactantes; por otro, la misma institución es descalificada por su falta de eficiencia operativa. Los logros más importantes de la Superintendencia están referidos a la capacidad de la institución para haber logrado, por ejemplo, que Bolivia sea el país con mayor área certificada de bosque tropical en el mundo (Sello Verde)61. Del total de exportaciones forestales (117 millones de dólares en la gestión 2003), constituidos en un 35% por productos no maderables y 65% por productos de madera, 78% fueron manufacturas, es decir, productos con valor agregado y sólo 22% productos primarios (maderas aserradas, ya que desde 1974 Bolivia no exporta madera en tronca o trozas). También es destacable que, del total exportado de productos maderables, 22% son productos certificados o con sello verde62. Estos datos revelan un grado aceptable de eficiencia en cuanto al manejo forestal, tanto para la utilización del bosque en base a un plan de manejo forestal, como a la capacidad de incrementar valor a la materia prima (cadena productiva). Aunque no todos los méritos pueden ser asignados a la Superintendencia Forestal, ya que existen otras instituciones que coadyuvan significativamente (como ocurre con el proyecto BOLFOR I y II, que fomenta decididamente las exportaciones del sector), es evidente que también existen acciones propiciadas por el Estado que avanzan en la dirección correcta. En general, la falta de seguridad jurídica es el principal problema del régimen forestal; dicho problema se debe más a la incapacidad del Estado para sentar autoridad que a la falta de claridad en las normas. Además de los problemas de sobreposición, que se vienen encarando a través del saneamiento, existen avasallamientos ilegales que no pueden ser controlados. El procedimiento previsto en la Ley Forestal y su Reglamento para resolver un asentamiento de hecho sobre un área bajo derecho de concesión, es definitivamente claro y favorable, tiene un lenguaje y una coherencia jurídica extraordinaria, pero su implementación es definitivamente deficiente63.
Por otro lado, su accionar es cuestionado por la ciudadanía en general, ya que la falta de recursos y la extensión del territorio hacen intrascendente su labor. En el área de influencia del Corredor Norte, en el departamento de La Paz, se cuenta con funcionarios en Palos Blancos, Guanay, Ixiamas y Caranavi. Estos funcionarios no tienen 61
En el mundo, existen 4.463.157 hectáreas de bosques tropicales certificados, distribuidos en 24 países. Bolivia posee el 33% (1.474.174 ha) de las mismas. “La Chonta, una puerta para exportar madera certificada”. Los Tiempos . 31.10.2004. Los datos provienen de la Cámara Forestal de Bolivia: “BOLIVIA LIDER”. Suplemento mensual Nº 7. Domingo, 12 de septiembre de 2004. La Paz – Bolivia. La Razón. 63 Ver: “Seguridad Jurídica: ´El talón de Aquiles´ del régimen forestal”. En: Bolivia Líder. Santa Cruz, 20.06.2004. 62
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posibilidades de controlar la explotación de maderas valiosas en otros municipios64. A esto se suma que los Gobiernos Municipales no tienen real interés en colaborar con la superintendencia debido a que los mecanismos de apropiación de los recursos no son favorables (100% de lo recaudado por transgresiones es para la Superintendencia Forestal). Otro factor, que influye negativamente, es que la norma exige la presentación de un Plan de Manejo Forestal (PMF) para la explotación racional del bosque; la elaboración de dicho plan es costosa y morosa, se encuentra fuera de las capacidades de los comunarios de las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) o de las Asociaciones Sociales del Lugar (ASLs)65. En consecuencia, la falta de presencia institucional y las dificultades para el cumplimiento de la Ley hacen que buena parte de la explotación se realice en forma ilegal e irracional, en base al aprovechamiento de pocas especies. En algunos casos, estas exigencias alientan a que ASLs se alíen con empresarios madereros, quienes financian la elaboración del Plan de Manejo Forestal, la apertura de las sendas de penetración, así como diversos materiales y herramientas que son entregados a la comunidad a cambio de la extracción de madera a precios convenidos previamente. Un aspecto que no debe ser ignorado es que, debido a la falta de titulación de tierras, ya existen confrontaciones, por ejemplo: los barraqueros y comunarios en el Norte Amazónico. Aunque existen avances significativos, es preciso que el proceso concluya en el plazo más breve posible. El programa de aprovechamiento racional del bosque, que sin duda debe ser un pilar importante para lograr el desarrollo sostenible de la región, requiere construir un andamiaje institucional que permita un sistema de control más efectivo. La situación actual de la superintendencia no es favorable para este propósito y, debido al descrédito que tiene, su fortalecimiento se hace muy difícil. La Ley 1700 también prevé la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), como instancia de financiamiento para promover la utilización sostenible y la conservación del bosque y las tierras forestales, a través de proyectos manejados por instituciones calificadas por la Superintendencia Forestal. El 10% de los recursos provenientes del cobro de las patentes forestales, así como el importe por multas, remates y otros se destinarían al financiamiento de este Fondo. Hasta la fecha(2005), no se ha podido operativizar su funcionamiento. La Superintendencia Agraria Una de las principales funciones que debe cumplir la Superintendencia Agraria es la de autorizar el desmonte y quema (chaqueo) de superficies mayores a 5 hectáreas, a partir de la aprobación de un Plan de Ordenamiento Predial (POP). La falta de presencia institucional de la Superintendencia Agraria evita que las autorizaciones emitidas sean controladas debidamente; incluso ante denuncias de transgresiones a la Ley, su accionar es limitado. Por otro lado, en épocas de sequía se producen grandes incendios debido a la proliferación del chaqueo, que en algunos casos rebasa la capacidad de control de los agricultores. La función económico-social de la tierra puede ser demostrada a través de la utilización agropecuaria de tierra, que requiere de la tala y quema del bosque. Muchos propietarios recurren a esta práctica sólo para no perder su derecho propietario66. 64
“Explotación ilegal de madera. Superintendencia carece de medios para ejercer control”. El diario, 3.03.2005. Ver: Wil de Jong, Michel Becker, Sergio Ruiz, Carmen Gottwald: “El nuevo régimen forestal en el norte amazónico boliviano”. En Wil de Jong (Editor): “Retos y perspectivas del nuevo régimen forestal en el norte amazónico boliviano”. Indonesia. 2004. Pág. 4 66 Ver “Chaqueo como medio de consolidar la propiedad”. En: Bolivia Líder. Santa Cruz, 17.10.2004. La Superintendencia Forestal otorga también, por su parte, “Autorizaciones de quema controlada de pastizales, de acuerdo a Resolución Administrativa Nº 042/2000 del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y la Resolución Ministerial Nº 131/97 65
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La labor de la Superintendencia Agraria se ve también afectada por patrones culturales, presentes en los pobladores de Pando especialmente. Si bien es un hecho conocido y aceptado que la vocación de uso de la tierra en ese Departamento es forestal, indicado también por el PLUS, y que por lo tanto, no son aptas para la ganadería, los pobladores prefieren darles ese uso en cuanto tienen alguna posibilidad para ello. Consideran su ganado como una reserva monetaria que le puede auxiliar ante contingencias urgentes. Por otro lado, el chaqueo es común en los pequeños propietarios, quienes, ante la pérdida de fertilidad de los suelos, van ampliando sus tierras de cultivo continuamente: muchas veces, ello ocurre sin un patrón preestablecido, que permita la recuperación sistemática de los suelos. Estas prácticas han ocasionado que se acelere el proceso de deforestación en Bolivia. De acuerdo al Mapa de Cobertura y Uso Actual de la Tierra en Bolivia, elaborado por la Superintendencia Agraria, la superficie deforestada en Bolivia se triplicó de 1.150.700 hectáreas en 1978 a 3.660.000 el año 2001, alcanzando un promedio de 109.000 hectáreas deforestadas por año a nivel nacional. Esta pérdida de bosque puede ser asociada a la pérdida de aproximadamente 30 por ciento (67.000 ha) de las superficies de nieves y hielos permanentes y temporales en el mismo periodo; también se constata la disminución de 39.000 hectáreas de cuerpos de agua y humedales. La evolución de las superficies deforestadas en los tres Departamentos que pertenecen al área de influencia del Corredor Norte se puede apreciar en el Cuadro 23. De él se desprende que la superficie deforestada en La Paz, hasta el año 2001, es casi 2,5 veces mayor a la existente en 1978; 11 veces mayor en Beni y casi 5 veces mayor en Pando. Cuadro 23: Evolución de la Deforestación en los Departamentos Pertenecientes al CN DEPARTAMENTO
La Paz Beni Pando
SUPERFICIE DEFORESTADA (ha) 1978 2001 272.900 18.900 22.300
678.035 201.453 110.522
INCREMENTO (En %) 248 1.066 496
Fuente: Elaboración propia con datos de la Superintendencia Agraria. En La Prensa. 26.09.2004. Pág. 4b.
Debido a la falta de capacidad para hacer cumplir la Ley Forestal, el accionar de la Superintendencia Agraria es cuestionado por la ciudadanía en general. La falta de recursos y la extensión del territorio hacen intrascendente su labor, a ello se suma el hecho de que sus competencias y las de la Superintendencia Forestal no están claramente diferenciadas. La misma Superintendencia Agraria sugiere que “todas las actividades de control y fiscalización del uso de la tierra tienen que ser descentralizadas, dando un mayor rol y protagonismo a las prefecturas y a los municipios ”67 Las atribuciones de las Prefecturas, previstas por la Ley 1700, son extensas: • • •
Formular y ejecutar los planes de desarrollo forestal departamental. Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en investigación y extensión técnico-científica en el campo forestal y de la agroforestería. Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en rehabilitación de cuencas y tierras forestales, aforestación y reforestación, conservación y preservación del medio ambiente con la participación o por intermedio de los municipios.
de la Superintendencia Forestal”. Superintendencia Forestal: 98% de los chaqueos en el país fueron ilegales. En: Bolivia Líder, Santa Cruz, 17.10.2004. 67 Declaraciones del intendente técnico de la Superintendencia Agraria, Federico Martínez. La Prensa. 26.09.2004. Pág. 5b.
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• •
•
Desarrollar programas de fortalecimiento institucional de los municipios y mancomunidades en materia forestal. Ejecutar atribuciones técnico-administrativas que les delegue el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, el Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia Forestal, tendentes a mejorar y fortalecer la eficiencia del régimen forestal. Disponer el auxilio oportuno y eficaz de la fuerza pública, cuando la Superintendencia Forestal y los jueces competentes lo soliciten para el cumplimiento real y efectivo del régimen forestal.
La Prefecturas todavía no han asumido un rol protagónico respecto a lograr el mejor aprovechamiento de los recursos forestales. Por un lado, no se desea interferir en las labores de las superintendencias y, por otro, las prioridades institucionales están centradas en otras actividades. La ley asigna las siguientes atribuciones a las municipalidades68: •
• • • • • •
• •
Proponer al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente la delimitación de áreas de reserva por el 20% del total de tierras fiscales de producción forestal permanente de cada jurisdicción municipal, a ser destinadas a concesiones para las agrupaciones sociales del lugar (ASL). Prestar apoyo a las agrupaciones sociales del lugar en la elaboración e implementación de sus planes de manejo. Ejercer la facultad de inspección de actividades forestales, sin obstaculizar su normal desenvolvimiento, elevando a la Superintendencia Forestal los informes y denuncias. Inspeccionar los programas de abastecimiento y procesamiento de materia prima. Proponer fundamentadamente a la Superintendencia Forestal la realización de una auditoría calificada e independiente de cualquier concesión. Inspeccionar el cabal cumplimiento in situ de los términos y condiciones establecidos en las autorizaciones de aprovechamiento y los permisos de desmonte, sentar las actas pertinente y comunicarlas a la Superintendencia Forestal. Disponer medidas preventivas de inmediato cumplimiento ante hechos flagrantes que constituyan contravención evidente, siempre que la consumación del hecho implique un daño grave o irreversible, poniéndolas en conocimiento de la Prefectura y de la Superintendencia Forestal en el término de 48 horas. Solicitar a la autoridad competente el decomiso preventivo de productos ilegales y medios de perpetración en circunstancias flagrantes y evidentes, debiendo poner el hecho en conocimiento de la Superintendencia Forestal. Desempeñar otras facultades que le sean delegadas previo acuerdo entre partes.
El año 2002, 117 municipios del país recibieron recursos financieros provenientes de las patentes forestales; para ello, requirieron implementar, en su jurisdicción, las “Unidades Forestales Municipales”. Las recaudaciones han ido bajando continuamente de alrededor de 12 millones de Bolivianos, recaudados el año 1998, a menos de 4 millones de Bolivianos, el año 2002. Esto se debe a la falta de pago, por parte del sector privado, de las patentes forestales69. En el área de influencia del Corredor Norte, sólo el municipio de Sena (Pando) está implementando un área de reserva forestal municipal, correspondiente al 20% de las 68
A la par que a los municipios, la Ley 1700 ( Art. 25) nombra a las mancomunidades. A la fecha no se conoce que alguna mancomunidad ejerza las atribuciones previstas en este artículo. 69 Un análisis global, sobre las dificultades para la sostenibilidad del sistema forestal es presentado por Ricardo Roca Steverlynck: La gestión forestal en el marco de la descentralización. En ILDIS - FES / PLURAL / USAID: Municipalización: diagnóstico de una década. Tomo I. Pág. 589 – 607. El Superintendente General del SIRENARE señalaba, en julio de 2003, que la deuda acumulada por pago de patentes alcanzaba a 10 millones de dólares. La Razón, 20.07.2003.
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tierras fiscales de producción forestal de su jurisdicción. Una de las dificultades para que otros municipios encaren la identificación de áreas de reserva forestal municipal es la falta de capacidad técnica para la elaboración de los Planes de Manejo, que es adicionada, por entero, a la responsabilidad que recae sobre el profesional. Los Gobiernos Municipales no tienen un interés real en colaborar con la superintendencia debido a que los mecanismos de apropiación de los recursos no son favorables. 100% de lo recaudado por transgresiones es para la Superintendencia Forestal. La exigencia de la ley, contar con un juez para llevar adelante el remate de recursos forestales decomisados por explotación ilegal (sin autorización), hace que los bienes decomisados no puedan ser rematados en forma oportuna70, ya que la mayoría de los municipios, especialmente aquellos donde la actividad forestal es importante, carecen de esta autoridad. Otro factor, que influye negativamente, es que la norma exige la presentación de un Plan de Manejo Forestal (PMF) para la explotación racional del bosque; la elaboración de este plan es costosa y morosa; por tanto se encuentra fuera de las capacidades de los comunarios de las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) o de las Asociaciones Sociales del Lugar (ASLs)71. En consecuencia, la falta de presencia institucional y las dificultades para el cumplimiento de la Ley hacen que buena parte de la explotación se realice en forma ilegal e irracional, en base al aprovechamiento de pocas especies. El grado de colaboración con los municipios es bajo debido a que no existe una real descentralización de funciones. El ejemplo de la falta de motivación para la denuncia de las transgresiones muestra las limitaciones del actual sistema. El uso del bosque La cobertura forestal de Bolivia se extiende sobre 53 millones de hectáreas, de las cuales, 8,5 millones se encuentran destinadas al aprovechamiento sostenible72. Más de 5 millones de hectáreas se han otorgado bajo Concesión Forestal, en Tierras Fiscales, a 78 empresas forestales. Del total de concesiones otorgadas en Bolivia, el 49% hayan sido otorgadas en los tres Departamentos que pertenecen al área de influencia del Corredor. Por otro lado, la superficie otorgada a empresarios privados es 321.000 ha, lo que representa un 41% del total nacional, concentrado casi exclusivamente en el departamento de Pando. Este dato contrasta con el bajo porcentaje de tierras otorgadas a las Asociaciones Sociales del Lugar, que no llega al 4% y que sólo comprende a ASL de Beni y La Paz. En Cuanto a la superficie otorgada a las Tierras Comunitarias de Origen, dicha superficie representa el 29% del total nacional distribuido a este tipo de organizaciones. Estos datos cambiarán sustancialmente cuando se cierre el proceso de saneamiento, especialmente en lo que concierne al departamento de Pando. Sin embargo, está demostrado que una quinta parte del territorio total de Pando está distribuido como concesión forestal73. El siguiente cuadro ilustra estos datos. 70
La falta de oportunidad en el remate de los recursos incautados y las debilidades en el control hacen que poco a poco la madera decomisando se vaya perdiendo.
71
Ver: Wil de Jong, Michel Becker, Sergio Ruiz, Carmen Gottwald: “El nuevo régimen forestal en el norte amazónico boliviano”. En Wil de Jong (Editor): Retos y perspectivas del nuevo régimen forestal en el norte amazónico boliviano. Indonesia. 2004. Pag. 4 72 Ver: www.soforbol.gov.bo/Inicio/BoliviaForestal/Tierra%20Vocación%20Forestal.htm. Existen otras estimaciones, aquí se ha preferido trabajar con la cifra más conservadora. Ver, por ejemplo: Miguel Urioste – Luis Baldomar: “Las diferenciadas para el desarrollo rural”. En www.rimisp.cl 73 La cartografía que ilustra estos datos se encuentra en el capítulo de recursos naturales de este informe.
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Cuadro 24: Uso del Bosque DEPARTAMENTO PANDO BENI LA PAZ BOLIVIA
Concesiones x 1000 ha 1.500 632 355 5.091
Número
78
Propiedad Privada x 1000 ha Número 262 15 42 769
208
Agrupaciones Sociales del Lugar x 1000 ha Número 8 13 544
Tierras Comunitarias de Origen x 1000 ha Número 94 32
47
441
35
Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Cámara Forestal de Bolivia. Bolivia Líder. Nº 3. Santa Cruz, 30.05.2004.
3.5.3 El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) El Sistema Nacional de Áreas Protegidas, cuyo funcionamiento está normado por la Ley del Medio Ambiente (Ley 1333, del 27 de abril de 1992), comprende, en la actualidad, las 21 Áreas Protegidas. El SNAP es un “conjunto de áreas de diferentes categorías que ordenadamente relacionadas entre sí, y a través de su protección y manejo contribuyen al logro de los objetivos de la conservación”74. Las Áreas Protegidas se establecen con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestre, los recursos genéticos, los ecosistemas naturales, las cuencas hidrográficas y los valores de interés científico, estético, histórico, económico y social; es decir, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país. También sirven con fines de investigación científica, recreación, educación y promoción del turismo ecológico. Son patrimonio del Estado, así como de interés público y social, debiendo ser administradas en base a planes de manejo. La Secretaría Nacional y las Secretarías Departamentales de Medio Ambiente son los organismos responsables de normar y fiscalizar su manejo integral. En lo referido a su administración, podrán participar, sin fines de lucro, entidades públicas y privadas, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos indígenas75. Las seis categorías de áreas protegidas existentes en Bolivia, que homologan en parte las categorías internacionales76, así como su presencia en el área de influencia del Corredor Norte, se presentan en el Cuadro 25. Desde 1998, las áreas protegidas están a cargo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP)77. Se reconocen tres niveles de áreas protegidas: Nacionales, departamentales y privadas. Las más importantes son las del nivel nacional; de las 21 áreas protegidas reconocidas, 19 están administradas por el SERNAP. En las tres restantes, el SERNAP y las instancias locales ejercen coadministración. Estas áreas protegidas ocupan el 16% del territorio nacional; en ellas están representadas 29 de las 34 eco-regiones identificadas en Bolivia, así como el 80% de las plantas y especies de fauna, y el 70% de las especies de plantas y vertebrados endémicos identificados en el país. Es por ello que Bolivia se encuentra entra entre los ocho países con mayor diversidad del planeta.
74
Ley 1333. Art. 63. Ver: Ley 1333. Art. 60 – 65. 76 Ver: Luis Pabón Zamora / Jhon Gómez M.: Áreas protegidas y municipios. En: ILDIS - FES / PLURAL / USAID : Municipalización: diagnóstico de una década. Tomo I. La Paz, 2004 77 El SERNAP se creó a través del Reglamento General de Áreas Protegidas, (D.S. 24781) promulgado en 1997, pero entró en funcionamiento recién en 1998. 75
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Cuadro 25: Nº
Categorías de Áreas Protegidas
DENOMINACIÓN
1.
Parque Nacional
2. 3.
Santuario Monumentos naturales
DESCRIPCIÓN Orientados a la protección estricta y preservación.
A.P. EN EL AICN Cotapata (es además área de manejo integral)
Pilón Lajas / 4.
5.
6.
Reserva de vida silvestre (Reserva de la Biosfera)
Permiten el manejo sostenible de los recursos naturales
Área natural de manejo integrado
Reservas de inmovilización
Estación Biológica del Beni Victoria Manuripi Madidi / Apolobamba
MUNICIPIOS VINCULADOS Coroico y La Paz
Rurrenabaque, San Borja, Apolo, Palos Blancos y Guanay Santa Ana y San Borja Puerto Rico Filadelfia Ixiamas, San Buenaventura, Apolo y Guanay* Guanay *
Áreas potenciales a las que se les otorga una pausa ecológica temporal, para que se pueda demostrar mediante estudios su importancia para ser declarada formalmente.
Nota: * Sólo se nombra a los municipios vinculados al área protegida que además se encuentran en el área de influencia del Corredor Norte. Fuente: Elaborado en base a datos de Luis Pabón Zamora / Jhon Gómez M.: Áreas protegidas y municipios. En: ILDIS - FES / PLURAL / USAID : Municipalización: diagnóstico de una década. Tomo I. La Paz, 2004.
A través del establecimiento de un “Comité de Gestión”, en el que participan los pueblos indígenas, las comunidades originarias, municipalidades, prefecturas y otras entidades públicas y privadas, así como organizaciones sociales involucradas, se busca lograr la corresponsabilidad social por la administración de las áreas protegidas. Este comité “es el órgano representativo de la población local que participa en la planificación y apoya en la fiscalización de la gestión del área”78. Las acciones de conservación, en algunas ocasiones, no sólo se restringen a las áreas protegidas, sino que incluyen también zonas de amortiguamiento. El SERNAP se halla en proceso de elaboración de un plan maestro con un horizonte de 10 años, que contará con un Plan Estratégico Financiero y se concretizará en un Plan Estratégico Institucional en el que se concretice e institucionalice el accionar del SERNAP. En el marco del programa GEF79 del Banco Mundial, se analizan los vacíos de representatividad que puedan existir en cuanto a especies endémicas. La estrategia institucional apunta a delegar funciones, que puedan ser realizadas desde instancias más cercanas a las Áreas Protegidas, sin perder ciertos estándares ya alcanzados. Este aspecto se daría a través de la capacitación, del nivel central, hacia las instancias descentralizadas en los niveles regionales. En el marco de la Ley de Descentralización, las Prefecturas también pueden formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en el área de conservación y preservación del medio ambiente. La Prefectura de Beni cuenta con estudios y áreas departamentales ya declaradas,80 aunque éstas se encuentran fuera del área de influencia del Corredor Norte. El resguardo de las 22 áreas protegidas, existentes en Bolivia, era ejercido el año 2003 por 369 guardabosques y 63 técnicos dependientes del SERNAP. Actualmente, (marzo de 2005) el SERNAP cuenta con 280 guardaparques.
78
Luis Pabón Z. Et al. Pág. 555. Fondo Mundial para el Medio Ambiente. 80 Pabón et al. 79
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La cooperación internacional trata de fortalecer, financieramente, el sistema de áreas protegidas. El Banco Mundial, el Fondo Alemán y la Cooperación Holandesa contribuyeron con recursos para la formación de un Fondo de financiamiento, con la finalidad de sentar las bases para un mecanismo institucionalizado de sostenibilidad. El Fondo, colocado en fideicomiso, genera intereses que sirven para el pago de una parte de los guardabosques de las Áreas Protegidas. Sin los programas y las donaciones externas, el trabajo del SERNAP no podría realizarse, ya que apenas el 2% de su presupuesto es solventado con recursos del TGN. Los recursos propios que capta, provenientes de los cobros a visitantes nacionales y extranjeros, apenas representan un 5% de los recursos requeridos; el resto (93%) es canalizado a través de la cooperación. Esta precariedad muestra las limitaciones del Estado Boliviano que, muchas veces, no se halla ni siquiera en condiciones de financiar necesidades premiosas, ya comprometidas con la cooperación internacional81. Incumplimientos de este tipo ponen en peligro el compromiso de la cooperación, que ve frustrados sus esfuerzos por lograr continuidad en sus acciones. Pese a estos inconvenientes, el SERNAP ha conseguido asegurar un financiamiento de 40 millones de dólares, que ejecutará en los próximos 10 años. Dichos recursos provienen del Banco Mundial, la Cooperación Alemana, la Cooperación Danesa y Holandesa. Los recursos serán administrados por el SERNAP y estarán bajo el control de la cooperación internacional y la Fundación para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (FUNDESNAP). Una actividad interesante, que contribuye a captar recursos para lograr los objetivos del SERNAP y la FUNDESNAP, es la subasta, a nivel mundial, del nombre de una especie de mono que habita en el Parque Madidi; fue descubierta por científicos de la Wildlife Conservation Society (WCS) . La subasta se concluyó el 3 de marzo de 2005 y se logró una recaudación de 650 mil dólares82. El mismo podría ser considerado como un “Servicio Ambiental”. El SERNAP consta de cuatro direcciones, coordinadas por un Director Ejecutivo. El trabajo se concentra en las direcciones de: 1) Planificación que, además de sus tareas inherentes, se ocupa de los aspectos de difusión y educación; y 2) Monitoreo, que se ocupa de la implementación de sistemas de monitoreo, evaluación de impacto ambiental, investigación científica y manejo de recursos naturales (por ejemplo, proyectos pilotos de ecosistemas críticos). La 3ª dirección es la dirección Administrativa, y la 4ª la dirección Jurídica. En la planta central trabajan 60 personas, la mayoría con contratos de consultoría.
3.6
La Ejecución de Políticas Públicas a través de Fondos y Programas
El Gobierno de Bolivia para superar las precarias condiciones en las que se encuentra gran parte de su población, especialmente la población de las áreas rurales, está plasmada en los “Lineamientos de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP)”; esta estrategia incentiva la participación de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil en la formulación de la EBRP, así como enfatiza la necesidad de su actualización periódica, privilegiando, en sus acciones, a las mujeres, pueblos y comunidades indígenas y los barrios urbanos marginales83. 81
“Áreas Protegidas denuncia el desvío de sus donaciones”. En: La Razón, La Paz, 10.06.2003. Pág. A 14. Sernap recurre a convenios para cuidar áreas protegidas. Aún se desconoce el nombre de la nueva especie de mono. La Prensa,17.03.05 83 En este sentido, al presente, se viene finalizando el proceso de diálogo para la actualización de la EBRP; para ello, se ha realizado en la gestión 2004 el “Diálogo Nacional Bolivia Productiva” que, como su nombre lo indica, se centra en el fortalecimiento de los aspectos productivos, especialmente a través de la utilización de las cadenas productivas, 82
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Como parte integrante del Gobierno Central, desde mediados de los años 80, Bolivia cuenta con diferentes Fondos que se encargan de captar recursos de la cooperación internacional, para distribuirlos de acuerdo a las políticas sectoriales establecidas. Con el tiempo, el número de Fondos se fue multiplicando, destacándose entre los principales: el Fondo de Inversión Social (FIS), el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el Fondo Nacional de Medioambiente (FONAMA) y el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL). El desempeño de los Fondos fue muy disímil, algunos tuvieron que desaparecer, como en el caso del FDC y el FONAMA. El primero por problemas serios en su manejo; y el segundo ante la imposibilidad de lograr captar y manejar recursos de la cooperación. Sin embargo, otros reviven, como ocurre con FONADAL84, que ha sido relanzado en la presente gestión al haber logrado captar fondos de la Unión Europea. Cada uno buscaba, a su manera, lograr el apoyo de la cooperación y, de acuerdo a sus propósitos, apoyar sectorialmente a los diferentes actores locales. El año 2001, como una de las determinaciones de la Ley del Diálogo Nacional, se decidió unificar los Fondos85, para poder coordinar más ágilmente tanto la captación de los recursos de la cooperación como la asignación de recursos a los beneficiarios, buscando mayor equidad; para ello, se recalculó el factor distributivo de recursos, tomando en cuenta el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas86. Para tal efecto, se encomienda, desde julio de 2001 (Ley 2235), a la Dirección Única de Fondos (DUF), como función principal, lograr la coordinación de las acciones del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y las del Fondo Productivo Social (FPS), que emerge en sustitución del legendario Fondo de Inversión Social. A pesar que algunos aspectos de la Ley 2235 todavía se hallan pendientes (por ejemplo, el referente a la conformación del Directorio del DUF, que debería estar conformado por tres representantes de gobiernos municipales, dos de comités de vigilancia y un síndico social87), otros se ejecutan, como, por ejemplo, la asignación de recursos. En efecto, la distribución de los recursos del nivel central de gobierno es canalizada en gran medida por el FNDR, el FPS88, por el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE II) y, más recientemente, a través de la “Red de Protección Social” y el “Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria” (PRO-PAÍS). También existen otra serie de programas de gran alcance, cuyo impacto se extiende a varios municipios, como ocurre con el PASA que, con la codirección de la Unión Europea, realiza actividades en 78 gobiernos municipales priorizados por su gran vulnerabilidad y pobreza. A continuación, se describen brevemente sus líneas generales de acción y desempeño global, procurando, en lo posible, establecer la participación de los tres Departamentos involucrados directamente con el Corredor Norte, así como la de sus municipios integrantes.
nacionales, regionales y locales. A nivel de metas, toda la estrategia está encaminada a cumplir con los objetivos del milenio, a los que Bolivia, junto a otros 188 Estados, se adhiere desde su lanzamiento (el año 2000). 84 Las particularidades de este Fondo han sido abordadas en el acápite referido a las actividades del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios del cual depende. 85 Ley 2235 del 31 de julio de 2001. Art. 23. 86 Ley 2235 del 31 de julio de 2001. Art. 11. 87 Relaciones Públicas del DUF. Ministerio de Participación Popular. La Paz, enero de 2004. 88 Otro Fondo importante es el FONDESIF, que se ocupa del fomento al desarrollo del sector financiero.
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3.6.1 Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) El FNDR es una entidad financiera no bancaria de desarrollo del Gobierno de Bolivia, cuyo objetivo es contribuir al desarrollo local y regional del país mediante operaciones de crédito concesionales (caracterizadas por sus bajas tasas de interés y plazos largos de amortización) dirigidas a Gobiernos Municipales, Prefecturas, Mancomunidades y otras instituciones prestadoras de servicios públicos. Fue creado el año 1987. Sus financiadores principales actuales son: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Cooperación Japonesa y el Tesoro General de la Nación (TGN). Actualmente, el FNDR cuenta con 98 proyectos de crédito. Entre éstos se cuentan las 9 Prefecturas de Departamento, 84 Gobiernos Municipales y 5 empresas públicas de prestación de servicios públicos. Cuenta con una cartera bruta de 200 millones de US$ y, en la gestión 2004, se han colocado 31 millones de US$, dicho monto representa un aumento de 32% en relación a la gestión precedente. Los deudores, en su mayoría, han puesto al día sus obligaciones, reduciendo la cartera en mora, de un 54% registrado en la gestión 2003 a un 17% en la gestión 2004. Cuadro 26: FNDR: Resultados de la Gestión 2004 (En millones de US$) INDICADOR
2003
2004
Resultado de gestión Cartera Bruta Colocaciones en la gestión Cartera en mora Gasto Funcionamiento /Colaciones gestión
- 1.7 195 24 54% 15%
2.9 200 31 17% 11%
Variación (en %) 276 2 32 -59
Fuente: FNDR. Separata de La Razón, s/f/l.
Se han emprendido acciones para descomplejizar los mecanismos de asignación de recursos, que dilataban la aprobación y la ejecución de proyectos, de manera que los procesos que tardaban 630 días se acorten a 127 días89. Sin embargo, algunas dificultades persisten, por ejemplo, de acuerdo a denuncias de la “Delegación Anticorrupción”, se ha detectado un desvío, realizado por exfuncionarios del FNDR90. El FNDR concentra sus recursos en cinco tipo de proyectos: 1) Urbanismo y Vivienda, 2) Saneamiento Básico, 3) Transporte, 4) Energía y 5) Equipamiento. Más del 90% de los recursos se concentra en los tres primeros tipos de proyectos. El Cuadro 27 resume los proyectos que se agrupan bajo estos cinco tipo y muestra el porcentaje de recursos utilizados para cada tipo, en las gestiones 2003 y 2004. Como se puede establecer, existen diferencias considerables en las prioridades sentadas en cada gestión. En la gestión 2003, las principales actividades estuvieron centradas en el apoyo al transporte y el saneamiento básico; en cambio, el 2004, el esfuerzo se centró en proyectos de urbanismo y vivienda. El accionar del FNDR en el área de influencia del Corredor Norte se caracteriza por lo siguiente: Cuadro 28 y Cuadro 29.
89
Relaciones Públicas DUF- Ministerio de Participación Popular. La Paz. 8.01.2004. Se han imputado formalmente a los exfuncionarios del FNDR Clavijo Polanco y Lucía Hoyos por los delitos de peculado y falsedad material. Los Tiempos, 16.02.2005.
90
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Cuadro 27: TIPO DE PROYECTOS Urbanismo y vivienda Saneamiento básico Transporte Energía Equipamiento
FNDR: Ejecución por Tipo de Proyectos Porcentaje del total nacional 2003 2004
DESCRIPCIÓN Puentes, calles, pavimento rígido, enlosetado, enladrillado, mejoramiento de barrios, plazas, aseo urbano, mercados, campos deportivos, etc. Agua potable, alcantarillado, canalización drenaje, embovedados, aseo urbano: infraestructura y rellenos sanitarios. Aeropuertos, vías con pavimento flexible, vía con pavimento rígido, vías con pavimento articulado, caminos vecinales, puentes, túneles Luminarias, renovación de cableado, microcentrales, redes y líneas de transmisión eléctrica. Maquinaria y equipos
13
61
33
18
47
17
2
1
4
Nota: El porcentaje está calculado en relación al monto ejecutado. Fuente: 2003 DUF.2003. Separata s/f/l. 2004: FNDR. Separata s/f/l.
Tomando en cuenta el número de proyectos que manejan los gobiernos municipales pertenecientes al área de influencia, se constata que el FNDR trabaja prioritariamente con los gobiernos municipales de las ciudades intermedias y las capitales de Departamento. Tal como se puede observar en la siguiente tabla, en el departamento de Pando, el FNDR trabaja solamente con el Gobierno Municipal de Cobija y con ningún otro de los 14 GMs del Departamento. El número de GMs que trabajan con el FNDR en el departamento de Beni es importante. Beni cuenta con 19 municipios, de ellos 13 (68%) están trabajando con el Fondo. 7 GMs de los 8 pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte, por lo menos, tienen un proyecto en curso; solamente Santa Rosa carece de algún crédito en curso. En el departamento de La Paz, la situación cambia; el FNDR tiene créditos colocados en sólo 16 (21%) de los 75 GMs del Departamento, hasta el año 2004. Cuatro de los 14 GMs pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte reciben los servicios del Fondo. En total, de los 37 GMs pertenecientes al área de influencia del Corredor Norte, sólo 12 (32%) tienen créditos del FNDR. Cuadro 28:
FNDR: Número de Proyectos Vigentes en el Área de Influencia del Corredor Norte
Departamento GM / Prefectura PANDO Prefectura Cobija BENI Prefectura Riberalta Guayaramerín Santa Ana de Yacuma Rurrenabaque San Borja Reyes Exaltación LA PAZ Prefectura La Paz Caranvi San Buenaventura Coripata
o
o
N de Proyectos N de Proyectos 2003 2004 6
26
22
25 9 16 89 16 18 12 8 6 3 3 1 84 10 35 4 2 1
% del total departamental 100 36 64 75 18 20 13 9 7 3 3 1 62 12 42 5 2 1
Observaciones
Solo participa un GM, de los 15 que tiene el Departamento.
Trinidad tiene 16 proyectos, San Ignacio 2, Magdalena 2. San Joaquín 1 y Baures el restante. 13 de los 19 GM existentes en este Departamento tienen créditos del FNDR.
El resto de los proyectos (32), se encuentran en el Alto 17, Viacha 4, Achocalla 2 y a un proyecto en otros 9 Gobiernos Municipales.
Fuente: 2003 DUF.2003. Separata s/f/l. 2004: FNDR. Separata s/f/l.
Por las características propias del Fondo (la colocación de recursos en base a préstamos), se puede constatar que la participación de los Departamentos más
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deprimidos es menor, salvo algunos años en los que se realiza algún proyecto de gran envergadura, como puede ser el caso de la construcción del aeropuerto de Cobija. Es destacable, sin embargo, el buen nivel de participación que obtiene el Departamento de Beni, ya que ha logrado captar tanto en las gestiones 2003 y 2004, como en la utilización de la cartera bruta, un porcentaje significativo de los recursos colocados por el Fondo (12%), muy por encima de lo que ocurre con otros Departamentos de mayor significación económica y mayor población. Cuadro 29: Departamento PANDO BENI LA PAZ TOTAL NACIONAL
FNDR: Distribución de Cartera por Departamento GESTIÓN 2003 Monto % del total Monto (x 1000 US$) nacional (x1000 US$) 2.090 8 784 3.060 12 3.390 6.180 25 11.302 24.700
100
31.000
GESTIÓN 2004 % del total Posición a nivel nacional nacional / Observaciones 3 8. Delante de Chuquisaca 11 4. Después de Potosí 22 1. Captó el doble que el segundo, Cbba. 100
% de participación departamental en la cartera bruta 3 12 22
Fuente: FNDR. Separata de La Razón, s/f/l.
3.6.2 Fondo Productivo y Social (FPS) El FPS trabaja exclusivamente con gobiernos municipales, a quienes transfiere recursos no reembolsables, en función de la presentación de proyectos (especialmente de infraestructura), de acuerdo a las solicitudes y la canalización de recursos de contraparte de los Gobiernos Municipales. Este Fondo se constituye en el principal mecanismo de cofinanciamiento entre el gobierno central y los gobiernos municipales. En la gestión 2003, el FPSha ejecutado 1.648 proyectos. Desde enero de 2004, trabaja con 252 funcionarios; hasta septiembre de 2002, lo hacía con 400. Esto implica una significativa reducción de personal (en un 37%). El gasto corriente de la institución se ha reducido de 7 millones US$, en la gestión 2002, a 5,2 millones de US$, en la gestión 2003. En cuanto a la mejora de los procesos, se puede constatar que de 140 pasos necesarios (que requerían 485 días), desde enero de 2004 se requieren sólo 50 pasos (que son atendidos en 190 días)91. Las fuentes de financiamiento son: el BID, IDA, DGFE/CAN, la Unión Europea, la Cooperación Alemana y el Holandesa. Tipos de Proyectos El FPS centra su actividad en la promoción de actividades de construcción de infraestructura, especialmente en lo que concierne a infraestructura educativa y de salud. En los últimos años, ha tratado de diversificar el tipo de proyectos, aunque todavía sin mucho éxito. La tabla que sigue muestra el grado de concentración en los tipos de proyectos tradicionales (Educación, Salud y Saneamiento Básico) y también en Desarrollo Rural (Cuadro 30). Es evidente, que aunque se programen actividades en otro tipo de proyectos, tal como aconteció en la gestión 2004, éstos difícilmente se llevan adelante. En parte, esto se debe a la rutina con la que trabaja el FPS en lo referido a obras de construcción, las cuales, debido a su fácil visualización, son las más aceptadas y propiciadas por los gobiernos municipales.
91
Relaciones Públicas del DUF. Ministerio de Participación Popular. La Paz. 8.01.2004.
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Cuadro 30:
FPS: Ejecución por Tipo de Proyectos y Gestión (en miles de US$)
TIPO DE PROYECTOS Desarrollo Rural Educación Energía Fortalecimiento Institucional Protección del Medio Ambiente Salud Saneamiento Básico Transporte Prevención (Malaria) Urbanismo y vivienda Varios Total
GESTIÓN 2003 EJECUTADO Monto % 6.405 14 21.478 48 2.731 6 88 0 175 0 3.587 8 5.728 13 48 0 2.473 6 1.608 4 44.323
100
GESTIÓN 2004 PRESUPUESTADO EJECUTADO Monto % Monto % 16.911 25 19 10.372 15 34 2.869 4 5 5 0 2.202 3 2.495 4 12 21.221 31 25 19 0 5
11.828
17
68.282
99,47
51500,00
100
Fuentes: 2003 y Presupuesto 2004. Separata del DUF s/l/l. Ejecutado 2004: El Diario, 18.03.2005.
En la gestión 2004, el FPS ejecutó 2.488 proyectos por un valor de 51,5 millones de $us. De ellos, 76% correspondieron al sector social y 24% al sector productivo. Esta ejecución representa el mayor desembolso desde la creación del Fondo. Con el propósito de limitar y combatir malos manejos en la institución, se ha habilitado una “Línea de gratuita de denuncias de corrupción” (800-10-3838) y se cuenta con una guía de precios unitarios de materiales, publicada en la página electrónica del FPS (www.fps.gov.bo). El Cuadro 31 resume los montos invertidos históricamente en el periodo 1991 – 2003, la ejecución del año 2003 y el presupuesto de la gestión 2004 por Departamento. Se puede constatar que los Departamentos relativamente pequeños han tenido un apoyo significativo. En este contexto, los gobiernos municipales de Pando han logrado captar el 12% de los recursos ejecutados por el FPS en el periodo 1991 – 2003; los G.Ms. de Beni se han beneficiado con un 8% y los de La Paz con el 19%. Sin duda, esta activa participación del Gobierno Central en el departamento de Pando ha contribuido a que el PIB per cápita de los habitantes de este Departamento aumente significativamente y se ponga a la cabeza en el contexto nacional. Cuadro 31:
FPS: Inversión del FPS por Departamento
DEPARTAMENTO
PANDO BENI LA PAZ TOTAL NACIONAL
INVERSIÓN TOTAL EJECUCIÓN PRESUPUESTO 1991 –2003 GESTIÓN 2003 GESTIÓN 2004 o Monto % del total Monto % del total Monto % del total N de GM (x 1000 US$) nacional (x1000 US$) nacional (x1000 US$) nacional Involucrados 10 12 1.473 3 2.113 3 15 34 8 3.256 7 4.171 6 19 75 19 11.411 26 14.968 22 72 407 100 44.323 100 68.282 100 297
Fuente: DUF. Separata s/l/F.
Tanto en la gestión 2003 como en la del 2004, Pando no pudo mantener el considerable monto de asignación que se constata en el periodo 1991 –2003. Esto muestra que, posiblemente, los requerimientos para este tipo de proyectos en la región no pueden ampliarse indefinidamente, debido a las limitaciones de cofinanciamiento de los Gobiernos Municipales (G.Ms) del Departamento. Beni mantiene, históricamente, una significativa participación. La participación de La Paz se torna más importante en las últimas gestiones y siempre es de las de mayor importancia. En cuanto a los gobiernos municipales que pertenecen al área de influencia, se puede constatar que los mayores porcentajes de recursos los obtienen los G.Ms. con mayor cantidad de habitantes, es decir, los de categoría “C” (más de 15.000 habitantes) y los de
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categoría “D” (más de 50.000 habitantes). Estos Gobiernos Municipales (G.Ms) pueden captar, en cada caso, más del 5% de los recursos asignados al Departamento y encabezan (con excepción de Caranavi) los primeros lugares de las nóminas departamentales (Cuadro 32). En la gestión 2004, los G.Ms. pertenecientes al área de influencia, en su conjunto, logran captar por lo menos el 40% del total de recursos asignados a cada departamento. Con excepción de Pando, este porcentaje corresponde más o menos al porcentaje de significación de dichos G.Ms. en relación al número total de gobiernos municipales del respectivo Departamento. Aunque, observando las cifras con mayor detalle, destaca la participación de La Paz, que por sí sola capta el 31% de los recursos del Departamento, quedando un 10% para los restantes 13 GM Es decir, una participación menor a la que podría esperarse. La participación es buena para los G.Ms. de Cobija, Porvenir, Bella Flor, Filadelfia, Puerto Gonzalo Moreno, San Lorenzo, Sena, Nueva Esperanza y Villa Nueva en Pando. En el Beni, es importante en San Borja, Riberalta y Guayaramerín. En La Paz, sólo en el municipio del mismo nombre. Por el contrario, la participación es extremadamente baja, hasta simbólica, en Ingavi y Santos Mercado en Pando. También es baja en Rurrenabaque, Exaltación (en el Beni) y en Irupana (en La Paz), tal como se puede apreciar en Cuadro 32. La Política Nacional de Compensación La Ley del Diálogo Nacional Bolivia Productiva (Ley 2235, de julio de 2001) determina un mecanismo de distribución de los recursos HIPC II, de acuerdo a un coeficiente ajustado de la población que toma en cuenta los niveles de pobreza imperantes en cada municipio del país. De acuerdo a dicho procedimiento, el FPS, como institución encargada de la asignación de dichos recursos, debería asignar los mismos privilegiando a las regiones más deprimidas, es decir, a aquellas que tengan los mayores niveles de pobreza. El primer año de vigencia de esta política, puede constatarse que, para los tres Departamentos que forman parte del área de influencia del Corredor Norte, no existía mucha discrepancia en la distribución de los recursos. El año 2003 se registran datos que son muy similares a los montos históricos de inversión de las diferentes fuentes. Es decir, alrededor de 3% a 4% para Pando, de 6 a 9% para Beni y alrededor de 20% para La Paz (Cuadro 33). Esta situación a dado pie a reclamos de los presidentes de las asociaciones departamentales de municipios de Cochabamba y Beni, en cuanto a la aplicación de la Política Nacional de Compensación por parte del FPS92.
92
La cooperación externa a los municipios es poco articulada. En Ventana Ciudadana. 3.09.2004.
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Cuadro 32:
FPS: Montos de Proyectos Cofinanciados por el FPS por Departamento y Gobiernos Municipales (Gestión 2004)
Municipios por departamento PANDO Cobija Porvenir Bolpebra Bella Flor San Pedro Filadelfia Pto. Gonzalo Moreno Puerto Rico San Lorenzo Sena Santa Rosa del Abuná Ingavi Nueva Esperanza Villa Nueva (Loma Alta) Santos Mercado BENI Riberalta Guayaramerín Reyes Rurrenabaque San Borja Santa Rosa Santa Ana del Yacuma Exaltación LA PAZ La Paz Caranavi Guanay Tipuani Chulumani Apolo Irupana Yanacachi Palos Blancos La Asunta Coroico Coripata Ixiamas San Buenaventura
Monto (x1000 US$) 1.474.883 328.137 88.469 36.757 87.435 25.170 88.088 83.861 29.231 89.974 88.255 891 4.147 81.128 5.782 986 4.416.480 448.972 253.450 112.306 23.202 650.290 137.048 203.506 44.478 19.513.257 6.008.614 333.650 477.063 65.812 171.308 199.419 14.699 36.750 68.984 244.533 136.353 137.954 47.355 42.344
% del total departamental
Monto total captado por los GM del área 1.038.311
% captado por los GM del área sobre el total departamental 76,43
22,25 6,00 2,49 5,93 1,71 5,97 5,69 1,98 6,10 5,98 0,06 0,28 5,50 6,43 0,07 1.873.252
42,42
7.984.838
40,92
10,17 5,74 2,54 0,53 14,72 3,10 4,61 1,01 30,79 1,71 2,44 0,34 0,88 1,02 0,08 0,19 0,35 1,25 0,70 0,71 0,24 0,22
Fuente: www.fps.gov.bo Cuadro 33: Política Nacional de Compensación (en miles de $us) Departamento PANDO BENI LA PAZ TOTAL NACIONAL
EJECUCIÓN GESTIÓN 2002 Monto % de participación 241 3,51 451 6,56 583 8,48 6.873 100,00
EJECUCIÓN GESTIÓN 2003 Monto % de participación 1.005 3,95 2.403 9,44 5.786 22,73 25.453 100,00
Fuente: DUF. Separata s/l/f.
3.6.3 Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) El PASA es un programa financiado con recursos de la Unión Europea, dependiente del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. Tiene como objetivo promover e incrementar la disponibilidad de alimentos, así como facilitar el acceso físico y económico de los sectores más desposeídos de la sociedad, a una cantidad suficiente y necesaria de alimentos (...)93. 93
PASA – MEMORIA 2003. Pág. 14
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Para ello, el PASA promueve actividades económicas que desarrollen el potencial productivo agropecuario, identifica y promueve actividades extra finca para incrementar los ingresos de los sectores vulnerables, orienta la inversión hacia proyectos articulados entre si y/o complementarios con otras acciones de desarrollo que responden a un enfoque integral, sostenible y equitativo, y fortalece la participación popular y la descentralización administrativa mediante el financiamiento de proyectos que formen parte de la estrategia de desarrollo municipal y sectorial (PASA – Memoria 2003, Págs. 14 y 15).
Concentra su apoyo en 78 Gobiernos Municipales pertenecientes a los 9 Departamentos del país, de los cuales sólo 7 pertenecen al área de influencia del Corredor Norte: Cobija, Bolpebra, Bella Flor, Filadelfia, Puerto Rico y San Pedro en Pando; ninguno en Beni y Apolo en el departamento de La Paz. El PASA también apoya programas de interés nacional o subnacional, Como: El “Servicio de Asistencia Técnica” (SAT), destinado al desarrollo de habilidades y destrezas para la reconversión productiva en zonas periurbanas. El “Programa Nacional de Semillas/Asistencia Técnica Semillera” (PNS), cuyo accionar ce centra en municipios de la zona occidental del país. El Programa Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología para el Cultivo de Trigo. El Sistema Nacional de Seguimiento de la Seguridad Alimentaría y Alerta Temprana (SINSAAT), en sus componentes de seguridad alimentaria, desarrollo y seguimiento de indicadores de seguridad alimentaria en áreas vulnerables, rurales y periurbanas. Finalmente, apoya al “Programa de Asistencia Técnica y Capacitación en el manejo de los recursos suelo y agua” (ATC). Desde el año 1997 hasta el año 2003, el PASA invirtió 59.560 millones de dólares en 314 proyectos. El Cuadro 34 resume los tipos de proyectos, las inversiones realizadas y el número de familias beneficiadas a nivel nacional. A nivel departamental, los Departamentos más beneficiados con el accionar del PASA son: Cochabamba (que accedió al 8,1% del total de los recursos), Chuquisaca (7,9%), Tarija (6,9%) y Beni (5,2%). La Paz accedió al 2,7% de los recursos y Pando, en noveno lugar, al 1,2%. El PASA ha comenzado, a finales de 2004, su segunda fase, para la cual dispone de 32,5 millones de dólares. Cuadro 34: Proyectos de Desarrollo por Tipología TIPOLOGIA Infraestructura Vial Servicios de Capacitación y Asistencia Técnica Provisión de Riego Apoyo a la Producción Agropecuaria Pre-Inversión Fortalecimiento Institucional Acciones de Emergencia Facilitamiento y Servicios Comerciales Apoyo al Sector Turístico Facilitamiento de Almacenamiento Facilitamiento de Procesamiento
PROYECTOS Número % 121 38,54 45 14,33 75 23,89 26 8,28 30 9,55 6 1,91 1 0,32 5 1,59 2 0,64 2 0,64 1 0,32
TOTAL
314
100,00
INVERSIONES Mill. US$ % 23,05 38,70 13,70 23,00 10,81 18,15 7,95 13,35 1,78 2,99 1,19 2,00 0,69 1,16 0,18 0,30 0,17 0,28 0,03 0,05 0,01 0,02 59,56
100,00
GRUPO META Familias % 59.159 52,43 39.733 35,22 7.386 6,55 3.398 3,01 2.303 2,04 297 0,26 243 0,22 309 0,27 112.828
100,00
Fuente: PASA – Memoria 2003. Cuadro Nº 1. Pág. 17
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3.6.4 La Red de Protección Social Ante la explosión social vivida el año 2002, el Gobierno de Bolivia dispuso la creación de la Red de Protección Social “como un instrumento que contribuya a una mejor coordinación y focalización de las inversiones que realiza el sector público en beneficio de la población más vulnerable del país”94. Esta iniciativa responde a la necesidad de crear un mecanismo de protección social, en el marco de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. La Red de Protección Social integrará la información sobre beneficiarios y programas dirigidos a la población más vulnerable, ejecutará los Programas ya existentes del Plan Nacional de Empleos de Emergencia (PLANE), el Programa de Apoyo a la Niñez (PAN) y administrará un nuevo Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PRO-PAIS). La Red de Protección Social se encuentra bajo tuición del Ministerio de Participación Popular, en la estructura del DUF. A continuación, se recapitulan las principales características de cada uno de los componentes de la red. a) Plan Nacional de Empleos de Emergencia (PLANE II) El PLANE es un programa de emergencia del Estado Boliviano, que se ejecuta desde el año 2001, en cumplimiento de una política pública de contención del desempleo de los más necesitados, que opera a requerimiento de los Gobiernos Municipales. Funciona bajo tuición del DUF, quien, para su administración, ha contratado los servicios del Programa de Naciones Unidas par el Desarrollo (PNUD) que, a su vez, para las labores operativas y de relacionamiento con trabajadores, contrata los servicios de “Entidades Mayoristas”, cuyo desenvolvimiento es controlado por “Entidades Supervisoras”. Actualmente, el PLANE II es ejecutado por las ONGs financieras PRODEM, ANED e IDEPRO, que son supervisadas por CAHE y CAEM. Se cuenta con oficinas en 8 capitales de Departamento. Su financiamiento proviene de la cooperación de Bélgica, Holanda, Suecia, Estados Unidos , el Banco Mundial y la CAF. Los trabajos que realizan las personas que trabajan con el PLANE son manuales y atañen a la mejora (empedrado), limpieza y mantenimiento de vías; tienen una vigencia limitada. En la gestión 2003, se han realizado 5.594 proyectos de este tipo, beneficiando a 200.000 personas, de las cuales el 70% son mujeres. En total, se erogaron 23 millones de US$ en salarios. Las obras se realizaron a partir de la solicitud de 306 Gobiernos Municipales. El tipo de proyectos ejecutados en la gestión se resume en el Cuadro 35. Cuadro 35: PLANE II: Tipo de Proyectos Ejecutados (Gestión 2003) TIPO DE PROYECTOS Mantenimiento vial Mejoramiento de calles y avenidas Limpieza de espacios públicos, prevención de desastres, construcción de canales, mejoramiento de edificios públicos Prevención del medio ambiente TOTAL
o
N de Proyectos 2.456 1.263
% 46 21
1.263
21
655 5.594
12 100
Fuente: DUF. Separata, s/l/f.
En la gestión 2004, se crearon 70.000 fuentes de trabajo, erogándose 7 millones de dólares. Para la gestión 2005, se tiene una asignación de 6,5 millones de US$95. La participación de los departamentos de Pando y Beni en las actividades del PLANE II, desarrolladas en la gestión 2003, muestra que es poco significativa, en comparación al 94
DUF: La Red de Protección Social y el Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PRO-PAÍS). Separata s/l/f. 95 Declaraciones del Ministro de Hacienda. Los Tiempos, 29.03.2005.
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total nacional, y que, comparando su participación, está muy por debajo del trabajo de los Fondos. En efecto, Pando no llega a captar el 1% de los fondos utilizados a nivel nacional; y Beni apenas capta el 4,3%. El Cuadro 36 se presentan los detalles de la ejecución del PLANE II en la gestión 2003, por Departamento. Cuadro 36: Ejecución del PLANE por Departamento perteneciente al Área de Influencia del Corredor Norte (Gestión 2003) DEPARTAMENTO PANDO BENI LA PAZ TOTAL NACIONAL
INVERSIÓN Monto % por (x1000 US$) departamento 213 0,9 1.008 4,3 6.965 29,6 23.535 100
PROYECTOS Número % por departamento 92 1,6 221 3,9 1.379 24,6 5.594 100
GENERACIÓN DE EMPLEO Número % por departamento 3.476 1,7 8.299 4,1 55.973 28,0 200.212 100
Fuente: DUF. Separata s/l/f.
El trabajo del PLANE es fuertemente cuestionado, ya que refleja las dificultades que tiene el Gobierno de Bolivia para generar fuentes de empleo de mayor sostenibilidad. La precariedad de este empleo circunstancial, al nivel más rudimentario (prácticamente, limpieza manual y, en el mejor de los casos, empedrado de calles), se agudiza debido a la duración efímera del empleo. Los contratos tienen una vigencia limitada de 3 meses. Ante esta situación, el gobierno se halla en un proceso de reformulación. En palabras de la actual Ministra de Participación Popular: La idea es incorporar una política en la estrategia de desarrollo y cambiar un programa de empleo temporal y eventual, como es el PLANE, para garantizar mayor estabilidad en el trabajo96.
b) Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PRO-PAIS) PRO-PAIS está dirigido a organizaciones comunitarias y a juntas vecinales de las zonas más pobres del país para que, con apoyo de los Gobiernos Municipales correspondientes, pueden financiar pequeñas obras de infraestructura y equipamiento comunitario intensivas en mano de obra y de beneficio público. Con la condición de que no estuvieran inscritas en los POAs municipales, a fin de evitar impactos sustitutivos. Además, se exige que las empresas o personas contratistas sean avaladas por la comunidad, Los proyectos son elegibles si provienen de las zonas marginales, periurbanas o rurales del municipio, si sus costos no excedan los 20.000 US$ y su ejecución no supere los 3 meses calendarios. En general, se viabiliza la Construcción de: Empedrado y enlosetado de calles Cordones de acera y veredas Gradas y muros de contención Pequeños puentes y pasos peatonales Canales de drenaje y cunetas Pequeños muelles y embarcaderos Muros perimetrales de establecimientos de utilidad pública Canchas y áreas deportivas no techadas Baterías sanitarias en establecimientos de utilidad pública 96
Declaraciones de Gloria Ardaya, Ministra de Participación Popular. Los Tiempos. 29.03.2005.
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Mejoramiento de viviendas Programas de capacitación comunitaria y Dotación de materiales e insumos artesanales para servicios de salud y educación Este programa todavía no ha podido establecerse, debido a las dificultades que tiene el gobierno en financiar recursos para su lanzamiento efectivo, pese a destinar el uso de 29 millones de dólares, provenientes de la CAF97, al mencionado programa. Esto también se debe, según observaciones de la cooperación internacional, a la forma en que se adjudicó la administración del programa98 (Cuadro 37). De acuerdo a la misma fuente, se han empleado 78.913 trabajadores/as, de los cuales 640 fueron empleados en Pando, 4.921 en Beni y 18.329 en el departamento de La Paz. Estos trabajadores fueron contratados por las mayoristas IDEPRO en Pando, y ANED e IDEPRO en La Paz y Beni. Cuadro 37: PRO-PAÍS: Montos Ejecutados por Departamentos y Gobiernos Municipales Municipios por departamento PANDO Cobija Porvenir Bolpebra Bella Flor San Pedro Filadelfia Pto. Gonzalo Moreno Puerto Rico San Lorenzo Sena Santa Rosa del Abuná Ingavi Nueva Esperanza Villa Nueva (Loma Alta) Santos Mercado BENI Riberalta Guayaramerín Reyes Rurrenabaque San Borja Santa Rosa Santa Ana del Yacuma Exaltación LA PAZ La Paz Caranavi Guanay Tipuani Chulumani Apolo Irupana Yanacachi Palos Blancos La Asunta Coroico Coripata Ixiamas San Buenaventura
Nº Proyectos presentados 257 149 30 18 15 2 13 11 5 2 1 1 1 1 6 2 722 161 55 32 15 21 3 18 7 2.812 680 55 48 S.N. 18 11 19 2 2 2 21 3 18 10
Nº Proyectos Rechazados
Nº Proyectos en ejecución o concluidos
Monto (en miles de US$)
3 1
7 3
59 23
1
1
12
7 6 1 2
126 94 20 36
4 3
59 58
1 2
1
25 16 6
159 6 6
156* 4 5
2.160 57 49
3 3
4* 4 2 1 1 1 6 2 2 1
59 59 22 17 10 9 81 23 33 19
1 1 3 3
Nota: Incluye proyectos aprobados y en recepción provisional Fuente: En base a: www.duf.gov.bo. Estadísticas al 28.02.2005.
97
Ver: D.S. 27331 Red de Protección Social – PRO-PAIS (31.01.2004). Art. 8. Un recuento minucioso de estos problemas se encuentra en: Miguel Lora: “La Cooperación Internacional pidió cuentas al DUF. Observan el manejo de la plata antipobreza”. En: el juguete rabioso, Año 4. Número 112. Del 5 al 18 de septiembre de 2003. Pág. 8-9. 98
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4 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Este acápite tiene un triple propósito. Primero, pretende conocer, a grandes rasgos, la dimensión de la cooperación internacional, identificando el gran número de instituciones, presentes en el país, que desarrollan programas y proyectos de la más diversa índole. Segundo, se busca distinguir aquellas acciones destacables de desarrollo que son ejecutadas en el área de influencia del Corredor Norte. Tercero, se trata de aprender de experiencias valiosas que, sin estar ubicadas en el área de influencia, muestran componentes aleccionadores que tendrán que ser tomados en cuenta en su momento. Es importante destacar que el enfoque del análisis busca determinar las formas de cooperación que se aplican en un determinado territorio o sector. El gran apoyo que ha recibido Bolivia para disminuir su deuda externa, así como el déficit fiscal que arrastra en los últimos años no son considerados. Tampoco se abordan los sistemas de becas que tienen varios países. La cooperación internacional consiste en la transferencia de recursos financieros y técnicos a un país en desarrollo. De acuerdo al origen de los recursos, se distinguen tres modalidades de apoyo: multilateral, bilateral y privada.
4.1
La Cooperación Multilateral
La cooperación multilateral es aquella que proviene de instancias multilaterales creadas para tal fin, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el FONPLATA. Estas instituciones internacionales, a las cuales Bolivia pertenece, operan directamente con instituciones públicas bolivianas a las que proporcionan recursos financieros y asistencia técnica. Los recursos son otorgados como préstamos concesionales, es decir, a bajas tasas de interés, con plazos largos de amortización y varios años de gracia antes de comenzar las respectivas amortizaciones. En ciertas ocasiones, se otorgan también donaciones con fines específicos. Estas instituciones han contribuido significativamente a la mejora de los sectores que apoyan. El FMI ha contribuye al sector financiero y la estabilidad macroeconómica; el BM, el BID y la CAF, especialmente, en el apoyo multisectorial destinado a la mejora de la infraestructura y los servicios básicos del país, es decir, la construcción de infraestructura de transporte, agua y saneamiento básico, salud y educación. También apoyan en el financiamiento de la red social, contribuyendo a programas destinados a crear fuentes de empleo e ingresos, aunque sean de carácter temporal. Todos estos programas y proyectos están inscritos en el Sistema Nacional de Inversión Pública y, en la mayoría de los casos, responden a los objetivos estratégicos de las instituciones tutelares, ya sean ministerios o los servicios nacionales. La cooperación de la Unión Europea, que cada vez cobra mayor importancia, puede clasificarse dentro de la cooperación multilateral, con la gran diferencia de que su accionar no es de tipo semi-comercial y bancario, hecho que caracteriza a las instituciones multilaterales. Su apoyo es preponderantemente no reembolsable. De acuerdo al diseño de los programas, la UE crea unidades ejecutoras propias, que con participación de técnicos europeos que son responsables de llevar adelante los respectivos programas, tal es el caso de PRAEDAC, PASA, PROVEAT, PRAASPANDO y PRAASBENI, entre los más importantes. Con características muy similares, se lleva a cabo el trabajo de las Naciones Unidas, que actúa a través del “Programa de las Naciones para el Desarrollo” (PNUD). Entre sus
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actividades centrales, destacan el apoyo a la consolidación de la democracia, la participación de genero y étnica; además, realiza un pormenorizado seguimiento de los avances en la lucha contra la pobreza. Trabaja en coordinación con los otros programas de las Naciones Unidas presentes en Bolivia (UNICEF, OPS-OMS). Es destacable la participación que ejerció el PNUD en la administración del PLANE.
4.2
El Accionar de las Agencias Bilaterales de Cooperación
La cooperación bilateral se realiza de gobierno a gobierno, en base a convenios bilaterales donde se especifican los sectores priorizados y la forma de encarar los programas. La ejecución de los programas puede ser similar a la que aplica la cooperación multilateral, y/o puede desarrollarse a través de sus respectivas agencias de cooperación que, de este modo, se convierten en los brazos ejecutores de sus gobiernos, en temas referidos a la cooperación al desarrollo. Entre las principales agencias que realizan una actividad continua en el área de influencia del Corredor Norte, destacan las siguientes. Cooperación Alemana / KfW / GTZ / DED Para la canalización de su ayuda, el gobierno alemán cuenta en Bolivia con tres agencias: el Banco de Reconstrucción (KfW), que se ocupa de la cooperación financiera; el Servicio de Cooperación Alemán Técnico y Social (DED) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). El Banco de Reconstrucción Alemán (KfW) se ocupa de la cooperación financiera, apoya los programas de reforma institucional (descentralización y desarrollo municipal) y financia inversiones de infraestructura social, como agua potable y alcantarillado en ciudades intermedias (Sucre), así como proyectos de riego en mancomunidades (Culpina – Incahuasi en Chuquisaca). La GTZ centra su accionar en tres áreas focales: 1) Reformas de la administración pública y judicial, incluyendo la sociedad civil. 2) Desarrollo agropecuario sostenible; y 3) Agua potable y saneamiento básico. Cada una de estas áreas se ejecuta a través de varios programas. Es así que el Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza (PADEP) busca mejorar la eficiencia y transparencia de la gestión pública descentralizada, así como las interacciones democráticas entre el Estado y la sociedad civil. En el Departamento de Beni, la GTZ ejecuta el PADEP-Beni. El sector productivo medioambiental es apoyado a través del programa de “Desarrollo Agropecuario Sostenible”. A través del componente PROAGRO, se brinda apoyo integral a las mancomunidades del Chaco y de la provincia Bustillos de Potosí. Por otro lado, lleva adelante un proyecto de riego y seguridad alimentaria en la cuenca del río San Pedro (Potosí). A través del proyecto “Manejo de Áreas Protegidas y Zonas de Amortiguación” (MAPZA), contribuye al fortalecimiento del SERNAP y a la protección de 3 de las 21 áreas protegidas del país: Sajama (Oruro), Tariquía (Tarija) y TIPNIS (de Beni y Cochabamba). A través del apoyo al FONDESIF, se canalizan recursos al sistema financiero, que puede, asimismo, destinar recursos al fortalecimiento del crédito agrícola. El Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Pequeñas y Medianas Ciudades (PROAPAC) brinda asistencia técnica y capacitación a instituciones contrapartes. Para asegurar la continuidad del sistema de asistencia y capacitación, ha creado la Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico (FUNDASAB), que trabaja estrechamente con la Asociación Nacional de Empresas e Instituciones de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (ANESAPA). De manera que su
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accionar en el sector es integral, partiendo de un asesoramiento sobre las políticas sectoriales, pasando por la participación ciudadana, hasta llegar a la capacitación técnica de las empresas prestadoras del servicio. Además, apoya a las PROAPAC Manchaco y Bustillo, para impulsar este servicio en sus respectivas mancomunidades. Los temas transversales generacionales y étnicos son atendidos a través de los proyectos PROJUVENTUD y PROEIB-Andes. Este último es de carácter supraregional, está destinado a fortalecer la formación de profesionales en Educación Intercultural Bilingüe, y afincado en la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba. El Servicio de Cooperación Alemán (DED) se caracteriza por brindar apoyo técnico a través de cooperantes. Actualmente, brinda apoyo a la Federación de Caficultores Exportadores de Bolivia (FECAFEB), en especial a su afiliada, la Asociación de Productores Cafetaleros de Apolo (APCA-Apolo), la Interinstitucional en Sapecho y Alto Beni, promoviendo la utilización de sistemas agroforestales de producción y multiestrato; además, apoya al Programa de Implementación de Sistemas Agroforestales (PRISA) en Rurrenabaque. El DED tiene, por otra parte, un programa multinacional que traspasa los límites de Bolivia. El Programa Regional Amazónico formula líneas de acción en común, que permitan el desarrollo ecológicamente sostenible, socialmente justo y económicamente rentable a través del fortalecimiento institucional de los sectores desfavorecidos de la amazonía (Brasil, Ecuador, Perú y Bolivia). Cooperación Holandesa La cooperación holandesa tiene una significativa presencia en el país. La cooperación está concentrada en los Departamentos de Potosí, Chuquisaca y Tarija. Además el Servicio Holandés de Voluntarios SNV, que, a través de su Programa Regional Amazonía, contribuye a que hombres y mujeres en condiciones de pobreza y exclusión puedan ejercer sus derechos ciudadanos en lo político, económico, social y cultural. Para ello fortalece las organizaciones sociales en su funcionamiento interno, en su capacidad para explicitar mejor sus demandas y establecer relaciones efectivas con instituciones gubernamentales99.
En el Norte Amazónico, el SNV cuenta con dos subprogramas (en Cobija y Riberalta), que funcionan autónomamente y en coordinación con ONGs e instituciones de la zona. Entre el apoyo institucional que presta, destacan: El Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), que presta asistencia a la pequeña propiedad pecuaria. El Instituto para el Hombre, la Agricultura y la Ecología (IPHAE), que presta asistencia para la implantación de sistemas agroforestales de palmito, copuazú y otros frutales amazónicos. La Central Indígena de la región amazónica de Bolivia (CIRABO), que agrupa a seis de los ocho pueblos indígenas existentes en la región y que trabaja prioritariamente en la titulación de tierras con el apoyo de otra contraparte del SNV, el Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS). Puntualmente, el SNV también apoya a la Federación de Trabajadores Fabriles de Riberalta y a la Cooperativa Agrícola Integral Campesino Ltda. (CAIC), que se dedica a la exportación de la castaña. En el marco de su interrelacionamiento con instancias gubernamentales, el SNV apoya el trabajo de la Comisión de Apoyo al Saneamiento Legal de Tierras Campesinas, al Comité de Apoyo al Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social, a la Asociación de
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www.snv.org.pe/SNV_Bolivia/Amazonia/Riberalta/Contrapartes/contrapartes.ht...
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Municipalidades de Pando, la Fundación Manuel Pando y la Universidad Amazónica de Pando, a través del Centro de Investigación y Preservación de la Amazonía (CIPA). La Cooperación Holandesa también financia la iniciativa MAP: Madre de Dios (Perú) – Acre (Brasil) – Pando (Bolivia). “El MAP es un ´forum´ o proceso deliberativo conformado por personas e instituciones de tres jurisdicciones administrativas fronterizas: la región Madre de Dios, en el Perú, el Estado de Acre, en Brasil y el departamento de Pando, en Bolivia”100. Su objetivo es contribuir al desarrollo sostenible en la amazonía, para lo cual realiza encuentros de deliberación, con mesas de trabajo temáticas. Estas mesas son la conclusión de reuniones preparatorias periódicas, llamadas “mini MAP”, que se establecen cuando se logra identificar ejes temáticos de interés en las regiones de los tres países. El MAP busca además “desburocratizar y operativizar un sinnúmero de acuerdos, convenios bilaterales y multilaterales celebrados por los Estados de los tres países”101. Los integrantes del MAP son en general representantes institucionales de las universidades y ONG´s presentes en la zona, representantes de la sociedad civil, como ser organizaciones campesinas e indígenas y también representantes de Gobiernos Municipales. En cuanto a estos últimos, por Bolivia (Pando) participan representantes de los Gobiernos Municipales de Bolpebra, Cobija, Porvenir, Filadelfia y Bella Flor102. Actualmente están vigentes cuatro mesas temáticas: Desarrollo Económico, Desarrollo Sostenible, Equidad Social y Políticas Públicas. Es importante destacar que el MAP ha permitido coordinar acciones para la realización de acciones de alcance trinacional, como es el caso de la campaña contra la malaria. Uno de los principales ejes temáticos de su accionar, con el que comenzó su accionar, es la investigación científica sobre los problemas del “medio ambiente, en el ámbito de los cambios globales y los efectos del uso de la tierra”103. Cooperación Suiza / COSUDE La agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación tiene dos áreas de trabajo priorizadas. La primera denominada “Promoción Económica Sostenible con Equidad”(PROMEC), abocada a la creación de empleo con énfasis en el sector rural, a partir de las potencialidades locales y con la utilización de cadenas productivas. Mediante este programa se apoya, por ejemplo, al Programa Interinstitucional de Suka Kollus (PROSUKO), a la Asociación Boliviana para el Desarrollo Rural (PRO-RURAL), al Programa Regional de Conservación de Bosques Nativos (PROBONA), a la Fundación Medio Ambiente, Minería e Industria (Fundación MEDMIN), etc. La segunda área es la referida al fomento de la buena “Gobernabilidad Local y Democratización (GODEL), que se enfoca en el desarrollo institucional de los municipios, el respeto de los derechos humanos y la resolución de conflictos. En esta línea, su apoyo es importante para el Defensor del Pueblo, la Asamblea de Derechos Humanos, el Programa de Apoyo a la Democracia Municipal (PADEM), el programa de Promoción al Desarrollo Económico Rural (PADER), la Delegación Presidencial Anticorrupción, la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico (Swisscontact), etc.
100 Chávez, Abdón Ramiro,/Aguilar, César Jose,/ Tirina, Pablo: El MAP una alternativa de Desarrollo para Pando. PIEB. Cuadernos de Resumen. Convocatoria Regional Pando. La Paz, 2005. Pag.6. 101 Ibid.:19. 102 Entrevista con el Lic. Cesar Jorge Aguilar Jordán. Director de Fortalecimiento Municipal de la Prefectura de Pando y participante activo en el MAP. Cobija, 25.05.2005. 103 Chávez, Abdón Ramiro (...) pag. 20
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COSUDE tiene presencia en el área de influencia a través de su programa: “Promoción al Desarrollo Económico Rural” (PADER), que apoya el desarrollo productivo a través de la concertación de los actores públicos y privados para lograr el “Municipio Productivo”. Operativamente, se trata de conformar un “Directorio Local de Promoción Económica” (DILPE) o la “Coordinadora de Promoción Económica” (COPE), o en su caso, por lo menos, un “Comité de Coordinación Interinstitucional”, que, con la activa participación del gobierno municipal y las organizaciones presentes en el municipio, acuerdan los lineamientos básicos de apoyo a la actividad económica de mayor potencialidad en la zona y facilitan el acceso de una institución que preste servicios financieros a los productores. De este modo, se apoyó el turismo en Coroico y Rurrenabaque, la producción del café en Caranavi y la producción de té en Guanay. También actuó en Reyes y San Borja, apoyando a la elaboración del Plan Estratégico de la Mancomunidad del Río Beni (Manribe). El PADER, en el periodo 2000 – 2004, tuvo intervención directa en 9 municipios, directa - parcial en 4, e intervención a través de alianzas en 18 municipios104. Su accionar, muchas veces, fue superado por las dinámicas locales y la coyuntura económica. La cooperación de Italia La Dirección de Cooperación al Desarrollo del Gobierno de Italia canaliza, bajo la denominación de “Cooperación Bilateral Indirecta”, parte de la ayuda al desarrollo que presta a países del Hemisferio Sur. Esta ayuda es indirecta debido a que su ejecución se realiza a través de ONGs italianas presentes en Bolivia. En el área de influencia del Corredor Norte, se concretiza su apoyo a través de la “Asociación de Cooperación Rural en África y América Latina” (ACRA), que ejecuta el proyecto: “Apoyo en el movimiento cooperativo de los productores de la región de los Yungas – Caja de Ahorros y Crédito y Centro de Servicios” y tiene como contraparte a la Federación Nacional de Caficultores Exportadores de Bolivia (FECAFEB). En años anteriores, ACRA colaboró activamente en la mejora de las condiciones de recolección de la castaña en el departamento de Pando, construyendo Payoles para su secado. Con la ONG “Cooperación Internacional Sud – Sud” (CEIS) contribuye a la integración socio sanitaria en los Yungas de La Paz, fortaleciendo el accionar operativo del Hospital General de Coroico. También apoya la formación y promoción de microempresas en las áreas de transición de los Yungas de La Paz. En cuanto a proyectos bilaterales directos, son aquellos administrados directamente por la Oficina de Cooperación al Desarrollo del Ministerio de Relaciones Exteriores italiano, como la construcción del Hospital Daniel Bracamonte de Potosí. Estos proyectos son de gran envergadura y, en ocasiones, requieren del co-financiamiento de otras entidades de cooperación, como ocurre con la tercera fase del mencionado hospital, cuyo financiamiento es encarado conjuntamente a la OMS. Una contribución importante es el aporte de Italia para el funcionamiento del PAN en las gestiones 1999 y 2002105. Cooperación Técnica Belga (CTB) La Cooperación Técnica Belga centra su actividad, en Bolivia, en los sectores de salud, desarrollo rural y salud alimentaria, infraestructura de base y apoyo a la democracia. En 104
PADER/COSUDE/MACA: Municipio Productivo y Promoción Económica. Lecciones aprendidas en su aplicación. La Paz, 2004. 105 Esta información está actualizada hasta el año 2002. Ver: “Panorama general de la actividad de la cooperación italiana en Bolivia”. www.ambital.org.bo/Templates/coop.html
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años pasados apoyó, al Servicio para el Mejoramiento de la Navegación de la Amazonía (SEMENA), que opera fundamentalmente en la hidrovía Ichilo-Mamoré. Actualmente, maneja 10 proyectos, entre los que destaca el de “Desarrollo Rural integral en las provincias de Ichilo-Sara (PRODISA-BELGA). El proyecto es implementado con la Prefectura de Santa Cruz y la Mancomunidad de Municipios Sara – Ichilo; fue iniciado en marzo del 2001 y tienen un horizonte de ejecución de 5 años, tiempo en el que se prevé una inversión de 5,31 millones de Euros. Las principales actividades del componente de Desarrollo Productivo del proyecto son: el incremento y la diversificación de la producción agropecuaria-forestal, la ampliación y mejora de la cobertura y calidad de los servicios de apoyo a la producción, el apoyo a la búsqueda de opciones productivas sostenibles con enfoque de cadenas productivas y la disminución de la deforestación. Paralelamente, se implementa un sistema de crédito, accesible, oportuno y continuo destinado al pequeño y mediano productor; para esto, ha contribuido, junto a la Prefectura y los municipios de la mancomunidad, a la formación de un Fondo. Este Fondo es administrado por el Fondo de Desarrollo del Sistema bancario y Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF), cuyos recursos son canalizados a través de instituciones financieras elegibles. La CTB administra, por cuenta de la Dirección Única de Fondos (DUF), los fondos destinados a la Red de Protección Social (PLANE, PRO-PAÍS y PAN), que alcanzan a la suma de 70 millones de dólares, para las gestiones 2004 y 2005106. Cooperación Danesa / DANIDA La cooperación danesa se basa en el “Apoyo Programático Sectorial" (APS), que responde al “Nuevo Marco de Relacionamiento” que pretende DANIDA. El APS identifica a la agricultura, el medio ambiente y la participación social (que incluye pueblos indígenas, participación popular y descentralización) como los ejes centrales de su accionar en Bolivia. A ellos se suman temas transversales, como género, derechos humanos y su decidido apoyo a la Programa de Reforma Institucional (PRI), que con la implementación de sus cuatro componentes, busca lograr mejores niveles de eficiencia y eficacia en las instituciones públicas centrales, a través de: la gestión por resultados, el combate a la corrupción, el establecimiento del servicio civil y la modernización del sector público. Para ello, apoya al sector público, en cuanto a inversión pública y fortalecimiento institucional, y al sector privado, a través de investigación y transferencia tecnológica, apoyo al fortalecimiento institucional y la inversión productiva. También son importantes el Programa de Educación Técnica Agropecuaria para el Desarrollo Rural (PETA), el Fondo de Desarrollo Lechero (FDL) y el fortalecimiento del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (el Ex Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (MAGDER)). Su accionar prioriza los departamentos del Oruro, Potosí, Chuquisaca y La Paz. En el área del Corredor, la Cooperación Danesa apoya a las organizaciones de indígenas. A partir de 1999, el apoyo de Danida está comprometido por 20 años y se reprograma quinquenalmente. Cooperación de Estados Unidos / USAID El Gobierno de Estados Unidos basa su intervención en función de los problemas que percibe, y son comunes en América del Sur, a saber: Instituciones democráticas débiles, lento desarrollo económico, distribución no equitativa de los beneficios económicos y cultivo de plantas para la fabricación de drogas. 106
Cooperación Técnica Belga en Bolivia. www.btcctb.org. Documento PDF.
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En Bolivia su accionar está enfocado a mejorar el sistema democrático, la mejora de la salud, la preservación del medio ambiente y la generación de ingresos, a través de la institucionalización de la prevención y el manejo de enfermedades infantiles y la mejora de los servicios de salud materna y reproductiva. También apoya tanto el manejo sostenible del bosque, canalizando productos forestales certificados ecológicamente, como la erradicación del cultivo ilegal de las plantaciones de coca. Su accionar es canalizado a través de programas administrados por ONGs, consultoras, u otro tipo de operadores, contratados por la agencia. Tal es el caso de los proyectos de café, té y turismo, que son administrados por “Acceso a Mercados y Alivio a la Pobreza” (MAPA). El proyecto de electrificación rural, que se desarrolla en Palos Blancos y Caranavi es ejecutado por la firma NRECA Ltda. El “Proyecto Jatun Sacha C-23 manejo, conservación y utilización de los recursos forestales” es ejecutado por la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). El Fondo comunitario de desarrollo alternativo es ejecutado a través de ACDI/VOCA. La ONG SERVIR es la que realiza la prestación de servicios especializados en salud, combatiendo especialmente la leishmaniasis y la tuberculosis y mejorando el aprovisionamiento de agua y el saneamiento básico en comunidades107. Todos estos proyectos se realizan en los Yungas de La Paz y tratan, mediante sus realizaciones, de inducir a los productores al cambio del cultivo de la coca. El fortalecimiento municipal, de mancomunidades y asociaciones -que es un programa de mayor alcance- lo realiza, desde hace varios años, a través del programa: “Desarrollo Democrático Participación Ciudadana 3” (DDPC3). El fortalecimiento se centra en las áreas de: gobernabilidad, finanzas municipales, servicios y proyectos y desarrollo económico local; todo ello acompañado de los ejes transversales de género y asuntos indígenas. Los municipios del área de influencia que participan en forma directa de este programa son: Rurrenabaque y Reyes en el Beni, y San Buenaventura del departamento de La Paz. En forma especial, lo hacen Chulumani, Irupana, Yanacachi, Palos Blancos, La Asunta, Coroico, Coripata, Caranavi, Guanay, Tipuani, Teoponte, Mapiri y Apolo de La Paz. San Borja e Ixiamas lo hacen a través de su mancomunidad (Manribe). Cooperación Francesa / CICDA Se centra en la investigación a través del Centro Internacional de Cooperación para el Desarrollo Agrícola (CICDA) de la investigación y apoyo al desarrollo rural alternativo, que entre otras actividades, publica la revista RURALALTER. Cooperación Española / AECI La cooperación española con Bolivia basa su accionar en el “Tratado General de Cooperación y Amistad entre el Reino de España y la República de Bolivia” suscrito el 16 de marzo de 1988, cuyo cumplimiento fue ratificado en la VIII Reunión de la Comisión Mixta Hispano – Boliviana de Cooperación (Junio de 2003). La cooperación española opera a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Los objetivos fundamentales de la cooperación acordada son: a) La lucha contra la exclusión del proceso de participación y toma de decisiones en la que se encuentra un amplio porcentaje de la población de Bolivia; y b) La reducción de la
107
Los resultados de estos proyectos están descritos en el acápite referido a las acciones coordinadas por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios del presente diagnóstico institucional.
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pobreza a través de la cobertura de las necesidades sociales básicas y de la generación de procesos de crecimiento económico108.
Los ejes transversales son: la lucha contra la pobreza, el enfoque de género, el enfoque intercultural y la sostenibilidad medio ambiental. Prioriza sus acciones en las regiones de La Paz, Potosí, Chuquisaca y la Chiquitanía en Santa Cruz. En 1999, AECI, con el propósito de agilizar, flexibilizar y lograr mayor eficiencia en sus acciones en Bolivia, ha creado “Bolhispania”, que es una asociación civil sin fines de lucro, con personería jurídica reconocida y sujeta a legislación boliviana. Bolhispania es, desde entonces, la entidad ejecutora de la mayoría de los proyectos de la AECI. Entre los proyectos que apoya se cuenta el “Centro de Formación en Santa Cruz”, que brinda formación gastronómica especializada, para dinamizar el turismo en la región. Recientemente, ha concretado un apoyo de 1,5 millones de Euros a la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del río Caine109, que agrupa a 11 municipios pertenecientes a los departamentos de Cochabamba (5), Potosí (5) y Chuquisaca. Con ellos se pretende encarar proyectos de micro crédito, desarrollo alternativo, turismo, desarrollo forestal, riego, salud, educación, agua potable, saneamiento, caminos y otros. Los gobiernos municipales aportarán con un porcentaje, que varía entre 25% y 50%, para cada uno de los proyectos. El apoyo a estos municipios encara también la preocupación de AECI para reducir la inmigración de las zonas expulsoras, ésta se origina especialmente en las más pobres del país. En los Yungas de La Paz, Ayuda en Acción, una ONG Española, trabaja en apoyo individualizado al saneamiento básico, la lucha contra la tuberculosis y también en pequeñas obras de infraestructura en coordinación con los Gobiernos Municipales. Cooperación del Gobierno del Japón / JICA La cooperación japonesa es ejecutada a través de la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA). Al igual que otros países, distingue entre la cooperación técnica y la cooperación financiera no reembolsable. De la última, destacan los proyectos de: apoyo a la producción diversificada de productos agropecuarios canalizada por el desaparecido Fondo de Desarrollo Campesino, la construcción de los hospitales materno infantiles de La Paz y Cochabamba, el suministro de vacunas para el programa ampliado de inmunizaciones, el suministro de agua potable para las áreas rurales de los departamentos de La Paz, Potosí, Oruro y Tarija, la dotación de agua potable a través de la perforación de pozos en Santa Cruz y Chuquisaca, la construcción de 36 escuelas en La Paz y Cochabamba, la construcción de la carretera Santa Fé – Colonia San Juan – La Enconada y el financiamiento del proyecto de desarrollo agrícola y rural en el área de Achacachi. El monto de inversión es superior a 200 millones de dólares, ejecutados desde 1977. La cooperación técnica es de carácter integral y se enfoca en la promoción de la transferencia de tecnología. Los proyectos de este tipo son planificados, ejecutados y evaluados por JICA y se caracterizan por tener un horizonte de ejecución que varía de 3 a 5 años. Los proyectos más importantes de este tipo de cooperación son el apoyo al Centro Tecnológico Agropecuario en Bolivia (ubicado en el departamento de Santa Cruz, se busca la estabilización de la agricultura) y las cooperativas en el área de inmigración japonesa. Se pueden mencionar, en tanto proyectos agropecuarios de gran significación: la difusión de la semilla de arroz de alta calidad para pequeños agricultores 108 109
Acta de la VIII Reunión de Comisión Mixta Hispano-Boliviana de Cooperación. Madrid, 12 y 13 de junio de 2003. Apoyo del PDAR y la Agencia Española de Cooperación Internacional. Los Tiempos, 3.04.2005.
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(Yapacani), el desarrollo de la caficultura como alternativa agrícola a través del CEPAC y el MACA en Santa Cruz y el proyecto de mejoramiento genético del ganado bovino. También son importantes: el proyecto de control de la erosión y reforestación en el micro valle del departamento de Tarija, el apoyo al Centro de Investigación Minero Ambiental de Potosí, el fortalecimiento de las redes de salud (hospitales materno infantiles) de Cochabamba y La Paz, así como el proyecto de mejoramiento de la calidad de la enseñanza escolar en las mismas ciudades. Café Mojsa Un caso especial, desarrollado directamente en el área de influencia del Corredor Norte, es el financiamiento otorgado al proyecto de “Desarrollo Humano y Reactivación Económica en los Yungas – Café MOJSA”. Cuyo eje estratégico fue definido en los siguientes términos: La mejora de la calidad del café, producida mediante un modelo sustentable en términos ambientales, un manejo cuidadoso de aguas sin contaminar, la reconversión de los residuos del proceso en fertilizantes orgánicos, la infiltración de aguas residuales para proteger la calidad de las quebradas, el manejo biológico de plagas como la broca, la protección y optimización del sistema agroforestal y un manejo cuidadoso del producto, para prevenir su posible contaminación biológica o química, por razones de interés sustentable, de índole económico y comercial110.
Para ello, se buscaba internalizar, en la lógica de los productores, el uso de tecnologías de producción, procesamiento y comercialización, en la medida que ellas generen beneficios. La cobertura del proyecto se extiende en los municipios de Coroico y Caranavi. A partir de un módulo pionero (Calama), cuyo accionar provenía del proyecto “Convenio PNUD – COBOLCA”, se construyeron 52 módulos de procesamiento, que sirven al 7% de los productores de la zona. Estos productores obtienen mejores precios por su café de calidad, pero la exportación del producto está fuera de su control. Se trata de lograr la producción sostenible de cafés especiales. El proyecto ha logrado reducir las pérdidas de pelado de un 30% al 8%111. La Cooperación Canadiense / ACDI Las prioridades de la ayuda canadiense, canalizada a través de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), son: 1) Salud, 2) Agua y saneamiento y 3) Modernización del Estado. Entre los proyectos se destacan: El “Programa de Apoyo Integral a la Salud”, que, entre otros aspectos, se ocupa de la salud materna y reproductiva, en coordinación con UNICEF, el soporte a los programas de chagas y malaria, y el fondo de infraestructura de salud a través del accionar de los Fondos Nacionales (FPS o FNDR). Se cuenta con una línea de crédito para contrapartes que compren equipos canadienses de telecomunicaciones y otra línea para iniciativas locales. Apoya a la reforma administrativa del sector de agua potable. Entre los proyectos de modernización del estado se cuentan: el Fondo de equidad de género, el apoyo al Defensor del Pueblo, la participación indígena en el desarrollo energético rural, el Fondo para la reforma del sector público (identificación de programas), el proyecto de reforma del sector público (mejorar la eficiencia y la capacidad 110
“Informe de evaluación del Programa de Desarrollo Humano y Reactivación Económica en los Yungas de La Paz – Proyecto MOJSA”. La Paz - Bolivia. Febrero 2005. 111 Entrevista a Julian Toro y Delfín Verdeja, miembros del equipo central del Proyecto “Mojsa”. La Paz, 08.04.2005.
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de deliberación de 10 entidades públicas), el apoyo al sistema regulatorio del petróleo y el gas, y la reforma del sector de la industria minera de Bolivia, ACDI también financia proyectos regionales, que permiten la participación de Bolivia en estas iniciativas. Estos proyectos están centrados en temas medioambientales, tales como: el Proyecto medioambiental ARPEL – Fase III, destinado a fortalecer la Asociación de Compañías Estatales de Petróleo, la participación en el Centro Internacional de Entrenamiento y Transferencia Tecnológica de la Industria Minera, el Proyecto de Desarrollo Sostenible de Minerales y Metales en las Américas, el Proyecto de reducción de la emisión de gases que causan el efecto invernadero y el Proyecto Geológico de los Andes. El Cuadro 38 resume las áreas principales de cooperación internacional y da una estimación sobre los montos que anualmente ejecutan en cumplimiento de sus actividades en Bolivia. Cuadro 38: PAÍS / AGENCIA BID
Panorama de la Cooperación Internacional Presupuestos (en millones de dólares o en millones de Euros (€)) SECTORES PRIORIZADOS
1. Mejorar la gestión y transparencia del Estado. 2. Apoyar la competitividad y el desarrollo sostenible del sector privado, desarrollo productivo de la pequeña y mediana empresa. 3. Mejorar la eficiencia y equidad en la prestación de servicios básicos BANCO Combatir la pobreza, MUNDIAL reestructuración bancaria y empresarial, reforma institucional, infraestructura, educación, saneamiento de tierras CAF 1. Satisfacción de necesidades básicas, medioambiente e infraestructura. 2. Estabilidad macroeconómica y reformas estructurales. 3. Competitividad, reactivación del sector productivo, minería, turismo, agricultura NACIONES Apoyo al proceso democrático, UNIDAS / la participación étnica y de PNUD género, los derechos humanos , la lucha contra el SIDA. Actúa en coordinación con otros organismos de las Naciones Unidas como UNICEF, UNFPA y OPS-OMS. UNIÓN 1. Desarrollo alternativo en EUROPEA zonas de producción de coca y zonas expulsoras. 2. Agua y saneamiento básico. 3. Salud. 4. Educación. 5. Seguridad alimentaria. 6. Integración regional y transporte. Alemania / Riego. Reforma administrativa KfW / GTZ y judicial, sociedad civil, agua potable y alcantarillado. DED Desarrollo agropecuario sostenible, apoyo a OECAS
ÁREAS GEOGRÁFICAS PRIORIZADAS
PRESUPUESTOS EN CURSO O PROMEDIO ANUAL
Nacional
31% del total de los recursos de cooperación para saneamiento, 28% educación y 23% de salud.110 (2004).
Nacional
64
Nacional
190 infraestructura carretera. 43 agua potable. 23 electrificación. 120 fortalecimiento fiscal. 67 sector productivo 499 (2004)
OBSERVACIONES
Se ha llevado a cabo el Programa de Apoyo al Desarrollo Turístico Sostenible (BO-0174). Programa Apoyo Productivo Rural.
Proyectos estratégicos: Microfinanzas, biodiversidad, IIRSA, Programa Latinoamericano de Carbono. Programa Andino de Competitividad.
Nacional
Yungas, Chapare. 45 € Beni. Pando. Santa Cruz. El Alto.
En lanzamiento FONADAL (13 €). Programa de abastecimiento de agua y saneamiento de 61,1 €. Vigentes: PRAEDAC. PASA II.
Chaco, Prov. 31 € Bustillos Potosí. Yungas
Cooperantes FECAFEB, Interinstitucional Beni, Rurrenabaque
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en –
Alto PRISA
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PAÍS / AGENCIA Bélgica / CTB Dinamarca Danida
/
Francia CICDA España AECI
/
Holanda SNV
ÁREAS GEOGRÁFICAS PRIORIZADAS Salud, desarrollo rural integral Cochabamba, Beni y urbano, Participación popular, Potosí, Chuquisaca, descentralización, pueblos Altiplano indígenas, agricultura, medioambiente Ciencia y tecnología, investigación, apoyo a OECAS Lucha contra la pobreza, Chuquisaca, Potosí, género, medioambiente, salud, Santa Cruz educación, restauración del patrimonio cultural Desarrollo productivo rural, Chuquisaca, educación , descentralización, Cochabamba, institucionalización, Pando,Prov. Va-ca medioambiente, indígenas y Diez Beni. Oficinas género. Apoyo a OECAS Cobija y Riberalta Salud, créditos para Cochabamba, infraestructura, desarrollo rural Potosí SECTORES PRIORIZADOS
/
/
Italia / ACRA
Reino Unido / Inclusión social, desarrollo de DFID los sectores deprimidos y participación de los pobres en la gobernabilidad. El apoyo de este gobierno se centrará en el trabajo de los sistemas multilaterales y ONGs Suecia / ASDI Reforma educativa, administración pública, descentralización, agua y saneamiento Canada / Salud, agua y saneamiento ACDI-CIDA básico, reformas regulatorias en energía y minas, modernización del Estado. Estados Apoyo al sistema democrático, Chapare, Yungas Unidos generación de empleo, mejora USAID de la salud, manejo sostenible del bosque, eliminación de la coca
Japón / JICA Coop. Financiera
Cooperación Técnica
Suiza / COSUDE Secretaría de Estado de Economía de Suiza (SECO)
Fortalecimiento Municipal / Mancomunidades Desarrollo socio económico: Infraestructura, pesca e incremento en la producción de alimentos, salud, agua y saneamiento básico Desarrollo de recursos humanos, difusión de tecnología, investigación y desarrollo. Salud, educación, agropecuaria, agricultura, minería MDM 1) Promoción económica sostenible con equidad (Pomec) 2) Fomento de la buena gobernabilidad y la democratización local (Godel)
Nacional priorización
PRESUPUESTOS EN CURSO O PROMEDIO ANUAL 10 € 22 €
OBSERVACIONES
Programa de Apoyo al Sector Agropecuario de Potosí y Chuquisaca (PASAP y PASACH)
0,6 € 31 €
35 €
Ha creado la Asociación Civil sin fines de lucro Bolhispania que ejecuta parte de los proyectos Trabaja con contrapartes CIPCA, IPHAE, CEJIS, Prefectura de Pando,
25 €
ACRA trabaja en Porvenir en Pando y tiene oficina en Cobija
10 €
EL DFID dejará de trabajar directamente en Bolivia desde 2006.
20 €
85
84
con
FDC 94 Salud 41 Educación 21 San. Básico 47 Otros 35 Cbba. Santa Cruz, Por lo menos 30 La Paz, Tarija
Población rural Desde 1986. 55 pobre del altiplano y los valles interandinos. Santa Cruz. Yungas
MAPA Programa de Acceso al Mercado y Alivio de la Pobreza. Café Especial o Café Boutique de CENAPROC 200 asociados. DDPC3 Agua potable para áreas rurales de La Paz y Potosí, otros proyectos de agua para Oruro y Tarija. Mejoramiento genético de ganado bovino (en Santa Cruz e incluye Beni) 7
Proyectos SECO: Proyecto de Cooperación Comercial, Biocomercio, CEPROBOL PADER (DEL)
Nota: MDM = Metas de Desarrollo del Milenio Fuente: Información recabada, en la primera quincena del mes de abril de 2005, de las páginas web de cada una de las instituciones.
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4.3
La Cooperación Internacional Privada (ONGs Extranjeras)
Debido a que varias ONGs reciben fondos de las agencias de cooperación, ya han sido nombradas; en lo que sigue se presentan sólo aquellas que destacan por algún criterio especial y todavía no se las ha tratado. Ayuda en Acción (ONG Española) Es una Organización No Gubernamental de Desarrollo independiente, aconfesional y apartidista, que tiene como objetivo principal mejorar las condiciones de vida de los niños y niñas, las familias y las comunidades de los países más desfavorecidos de América, Asia y África. Está presente en 17 países de los tres continentes. Promueve proyectos autosostenibles de desarrollo integral y actividades de sensibilización, con la finalidad de propiciar cambios estructurales que contribuyan a la erradicación de la pobreza. En el área de influencia del Corredor Norte, apoya, desde 1995, a 43 colonias pertenecientes al municipio de Caranavi y, desde 1997, a 56 comunidades del municipio de Coroico. El apoyo en estas zonas se enfoca en lograr una mayor permanencia de los niños y niñas en la escuela, la reducción de la mortalidad materno-infantil, la mejora del acceso a la red de saneamiento básico y de agua potable, así como la mejora de la productividad del café en coordinación con el Gobierno Municipal. En Alto-Beni, apoya a la organización local OSCAR, tratando de consolidar los asentamientos humanos en la zona112. The Nature Conservancy (TNC) TNC es la ONG internacional encargada de la ejecución del proyecto BOLFOR II, destinado a apoyar el desarrollo del sector forestal boliviano a través de la promoción de mejores prácticas empresariales entre las compañías e industrias forestales, el mejoramiento de operaciones forestales en comunidades y pueblos rurales, y el desarrollo de nuevos mercados internos y externos. Tiene una importante presencia en el Norte Amazónico. Wildlife Conservation Society (WCS) La Sociedad para la Conservación de la Vida Silvestre (WCS) es, como su nombre lo indica, una organización mundial dedicada a la conservación de la vida silvestre y la preservación de los ecosistemas. Trabaja, desde 1999, en tres Áreas Protegidas: 1) Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi. 2) Área de Manejo Integrado Apolobamba y 3) Reserva de la Biosfera y TCO Pilón Lajas. Por otra parte, también trabaja en la demanda de TCO del Pueblo Tacana. Realiza investigaciones sobre fauna silvestre, apoya el desarrollo de proyectos comunales de manejo de recursos naturales y a las instancias de administración del área. Conservación Internacional Bolivia (CI) El trabajo de Conservación Internacional es “conservar la herencia natural del planeta, nuestra biodiversidad global, y demostrar que las sociedades humanas son capaces de vivir en armonía con la naturaleza”. Su área de trabajo comprende el Corredor de Conservación Vilcabamba –Amboró, constituido por 16 áreas protegidas de Perú y
112
www.ayudaenacción.org/index.asp?MP=6&MS=4 (19.04.2005)
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Bolivia, con una superficie de 30 millones de hectáreas, este Corredor pasa por el Corredor Norte. Está presente en Bolivia desde 1987. Ayuda Obrera Suiza (AOS) La AOS apoya a organizaciones de la sociedad civil, especialmente del área rural, en proyectos orientados a reforzar la capacidad de representación, propuesta, negociación y concertación con el Estado y otras organizaciones. También apoya la defensa de los derechos laborales de los trabajadores y el manejo sostenible de los recursos naturales a partir de la gestión de las TCOs. En su accionar, prioriza instrumentos de trabajo participativos y de género. Misión Alianza de Noruega en Bolivia (MAN – B)*113 Su presencia en Bolivia tiene la finalidad de contribuir al fortalecimiento de las condiciones de vida de la población pobre. Actúa a través de tres programas: 1) Desarrollo Humano, apoyando en educación, salud, saneamiento básico; 2) Desarrollo Económico, con proyectos de agropecuarios y de pequeña industria; y 3) Desarrollo Espiritual, trabajando con niños, líderes y familia. En ocho años de actividad, ha invertido en la zona alrededor de un millón de dólares. Visión Mundial (Proyecto de Desarrollo del Área de Entre Ríos “Chijchipani”)* El proyecto trata de contribuir a mejorar la calidad de vida de las familias empobrecidas del cantón Rosario de Entre Ríos del municipio de Caranavi. Presta apoyo en los sectores de saneamiento básico, vivienda, salud (prevención, emergencia y rehabilitación) y productivo (a través del apoyo de la producción agroecológica de café, achiote, cítricos, plantas medicinales y aromáticas). La institución ha aportado unos 5 millones de Bolivianos en 7 años de actividad. Adventist Development and Relief Agency International (ADRA) La agencia internacional de desarrollo y socorro adventista (ADRA) promueve la realización integral de las personas por medio de actividades humanitarias y de desarrollo sostenible en las áreas de agricultura, educación, salud, fortalecimiento de la gestión municipal, generación de oportunidades económicas, infraestructura y recursos naturales; favoreciendo así tanto a las personas menos favorecidas, como a la participación y la coordinación intra e interinstitucional. En el área de influencia del Corredor Norte, desarrolla actividades en Reyes y Riberalta. CARE CARE está presente en Bolivia desde 1956. En un principio, centró sus esfuerzos en la lucha contra el hambre, para lo cual distribuyó desayuno escolar en las escuelas primarias y en instituciones de previsión social en toda la República. Desde 1976, vuelca sus esfuerzos hacia la construcción de sistemas rurales de agua, la construcción de letrinas y la educación en salud e higiene. Más tarde, inició proyectos integrales de agricultura, manejo de recursos naturales, generación de ingresos, cadenas productivas, turismo para el desarrollo y trabajo en los parques nacionales de Amboró y Madidi (provincias Abel Iturralde y Franz Tamayo).
113
* Las descripciones marcadas con este símbolo (*) han sido recogidas de la participación de los representantes institucionales de estas organizaciones, que asistieron a los eventos de la Primera Ronda de Consultas Públicas.
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Desde el año 1981, incursiona también en proyectos de educación y salud sexual y reproductiva (VIH/SIDA). Para combatir el Chagas, inicia un programa de mejoramiento de viviendas y educación en las comunidades. Su acciones se han desarrollado en los departamentos de La Paz, Santa Cruz, Oruro, Potosí, Tarija, Chuquisaca y Cochabamba, beneficiando a más de 600.000 personas de 1.600 comunidades114. El año 1999, comenzó a trabajar en el municipio de Apolo, donde, hasta julio del 2004, ha construido 24 sistemas comunitarios de agua potable, implementado: parcelas bajo “Sistemas Agroforestales” (SAF), elaboración de planes de reforestación y protección de fuentes de agua en 34 comunidades, capacitación de 48 promotores, identificación de 7 actividades potenciales para la generación de recursos y el fortalecimiento de 4 OECAS. Entre éstas destacan: 1) La Asociación de Productores de Café Apolo (APCA) que, en la competencia “Catando el Pico de la Montaña 2003”, organizada por la “asociación de Cafés Especiales de Bolivia” (ACEB) y USAID, logró el segundo lugar; y 2) La Asociación de Apicultores y Productores Integrados de Apolo Madidi (AAPIAM). Con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Gobierno Municipal de Apolo, CARE llevó adelante el proyecto: “Manejo, Aprovechamiento y Comercialización del Incienso”, para lo cual formó la Asociación de Productores de Incienso de Apolo (APIAP). ALISEI (ONG Italiana) Promueve la formación de microempresas productivas incentivando la construcción de centrales y microcentrales hidroeléctricas. Ejecuta el proyecto de alerta temprana en el río Orthon. Este proyecto, financiado por la Unión Europea, tiene la finalidad de preparar a la población que vive en las márgenes de río para que afronte con solvencia situaciones de emergencia producidas por la crecida de las aguas. NRECA En el marco del Desarrollo Alternativo, con recursos de USAID, promueve la electrificación en 350 comunidades, beneficiando a 12.000 familias en los municipios de Caranavi, Palos Blancos y La Asunta.
114
www.carebolivia.org/accerca.asp. (12.04.2005)
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5 LAS ORGANIZACIONES BOLIVIANAS 5.1
DE
DESARROLLO
PRIVADAS
Ongs Bolivianas
Existen 820 ONGs registradas, muchas de ellas sólo cuentan con personería jurídica y no desarrollan ninguna actividad real. (La Razón, 11.04.2005). Éstas tienen que inscribirse en las Prefecturas. 120 son internacionales, y están registradas en el Ministerio de Relaciones exteriores. En toda la zona de influencia del Corredor Norte, existen diversas Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), que se ocupan de fortalecer diversos aspectos productivos y de organización del sector campesino. La ventaja de estas instituciones es su cercanía con los beneficiarios y, en muchos casos, la competencia sobre determinados aspectos del desarrollo. Liga de Defensa del Medioambiente (LIDEMA) LIDEMA es una red de instituciones que promueven el desarrollo sostenible en Bolivia, a través de cambios en las modalidades insostenibles de producción, consumo y distribución. Se dedica al análisis permanente de la situación socio-ambiental y del uso de los recursos naturales, propone propuestas de política públicas basadas en su capacidad técnica, científica y en la experiencia institucional de las instituciones asociadas. Cuenta con una Unidad Ejecutiva, que es el órgano de articulación y coordinación. Actualmente, trabaja en la ejecución de tres programas: 1) Programa de incidencia política y legislación, que se ocupa de dar seguimiento a la gestión y legislación ambiental para el desarrollo sostenible. 2) Programa de capacitación, información y comunicación, que trata de sensibilizar a la población boliviana sobre la dimensión ambiental del desarrollo sostenible, incrementar las capacidades técnicas de las instituciones miembro y generar, acopiar y difundir información sobre el desarrollo sostenible. 3) Programa de investigación y gestión de proyectos, que, entre otras actividades, elabora el informe anual del estado del medioambiente en Bolivia. Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (FOBOMADE) Es una organización que articula el movimiento socio-ambiental boliviano, creada en 1992. Tiene los siguientes objetivos: fortalecer el movimiento ambientalista y las redes temáticas, incidir en decisiones sobre políticas socio-ambientales, contribuir a la prevención y solución de los problemas y conflictos socio-ambientales, fiscalizar el cumplimiento de la legislación vigente por parte del Estado y los agentes económicos, promover alternativas de uso social y ecológicamente sostenibles de los recursos naturales, así como apoyar el fortalecimiento organizativo de las poblaciones locales para el acceso y administración de los recursos naturales. “Trabaja con una agenda de intervención pública, crítica del modelo neoliberal implantado por los gobiernos y las agencias financieras multilaterales”115. Sus áreas de acción comprenden las temáticas de: hidrocarburos y medio ambiente, biodiversidad y transgénicos, agua, ríos y humedales, bosque y tierras, contaminación minera e industrial, control social sobre la banca multilateral, legislación y derechos ambientales y el programa sustentabilidad de Bolivia.
115
www.fobomade.org.bo/foro/index.php. (18.04.2004)
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Organización de la Mujer en Desarrollo (OMED) Es una ONG que presta servicios financieros y servicios no financieros, está establecida en Riberalta desde 1989 y recientemente en Cobija. Estos últimos dirigidos a la creación de empresas autogestionarias. Cuenta hasta la fecha con una Unidad Educativa privada (que atiende prioritariamente a hijos de inmigrantes descendientes de japoneses que, por razones de trabajo, dejan su país), una panadería y un balneario. En cuanto a los servicios financieros, cuenta a la fecha con 320 prestatarios que, para acceder a créditos, deben presentar garantías hipotecarias. HERENCIA Es una ONG de carácter nacional; promueve el desarrollo sostenible en la amazonía boliviana con comunidades y organizaciones locales, a través de la planificación participativa, la articulación de actores sociales y la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente. Apoya la gestión del desarrollo municipal, a través de los gobiernos municipales y sus mecanismos de control social. Realiza investigaciones sobre la biodiversidad, la sistematización del conocimiento indígena y propicia la creación del área protegida Federico Román. Su sede principal está en Cobija y cuenta con una oficina de enlace en La Paz. Obras Sociales de Caminos de Acceso Rural (OSCAR)* Trata de lograr el desarrollo integral de los recursos humanos, apoyando en la dotación de infraestructura (caminos vecinales), educación, salud y agroecología. Apoya en la elaboración del programa analítico de la Normal CETAA, forma promotores agropecuarios y de salud. Entre sus logros, registra el dato que, en 1984, 2 camiones por mes prestaban servicios en la zona y, el año 2000, son ya 350 los camiones que realizan esa labor. Ha construido 12 escuelas y éstas funcionan bien, porque se ha logrado la toma de responsabilidad de la comunidad y se han contratado maestros bien formados. Desde 1984 hasta el año 2000, ha invertido en la zona 6,8 millones de dólares. Este es un proyecto de la iglesia católica. Centro de Educación Popular Qhana* El Centro de Educación Popular Qhana (que en aymara significa luz, claridad) apoya el mejoramiento de las condiciones de vida de la población a través del apoyo a la capacitación para la participación ciudadana, la comunicación educativa, la capacitación técnico empresarial, el desarrollo rural sostenible y el acompañamiento y apoyo al fortalecimiento institucional de la migración campesina, “de manera que los sectores populares ejerzan una ciudadanía plena mediante procesos de desarrollo participativos”116. Funciona desde 1982, en forma independiente. Su apoyo es importante para la consolidación de CORACA Irupana. Caritas Corioco* Su accionar está encaminado a elevar el nivel de vida de las comunidades indígenas, campesinas y colonias. Se trabaja por la opción de los pobres, a través de proyectos multidisciplinarios, que incluyen aspectos de producción, salud, educación, recursos naturales y el mejoramiento de las viviendas. Funciona desde 1980, desde entonces, invirtió aproximadamente 300.000 dólares. Evalúan su desempeño a través de una línea de base y el análisis de la realidad local y regional.
116
Centro de Educación Popular Qhana, en: www.lidema.org.bo/ahana.htm (18.04.2005)
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Pastoral Social Caritas (Caranavi – Larecaja)* El propósito de la intervención, que se extiende desde hace 15 años, es promover de una manera integral el desarrollo sostenible que permita mejorar la vida del campesino. El proyecto trata de rescatar los valores del campesino y lograr su autodependencia, bajo el lema: “enseñar a pescar y no dar el pescado”. Tratan de inculcar la producción agroecológica y, a futuro, pretenden impulsar la recuperación y conservación de los suelos. Fundación José Manuel Pando Promueve el desarrollo sostenible con equidad del norte amazónico, incentivando acciones que permitan reducir la degradación de los recursos naturales; esto a través de un manejo forestal sostenible que permita contar con una oferta maderable estable destinada al mercado externo, cuidando la diversidad biológica y la integridad del bosque. Funciona desde el año 2002. Dentro sus actividades concretas, supervisa y administra el proyecto de Relevamiento de potencialidades y usos integrales del bosque, ejecutado por el Centro de Investigación y Preservación Amazónico (CIPA). El Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS) El CEJIS es una institución privada sin fines de lucro, que trabaja en la perspectiva de la vigencia plena de los derechos humanos individuales y colectivos, de hombres y mujeres, en un Estado boliviano soberano, democrático, participativo, con justicia social y respeto a su diversidad.
En este propósito, CEJIS apoya las reivindicaciones e intereses de los movimientos sociales – populares, promueve el constante fortalecimiento de las organizaciones populares, transfiriéndoles capacidades jurídicas. Fue fundada en 1978. Aborda en especial los problemas de: 1) Propiedad de tierras y territorios. 2) Gestión de territorios y tierras. 3) Conflictos de tierras y 4) Ampliación de espacios de participación política indígena y campesina117.
5.2
Las Organizaciones Económicas Campesinas (OECAS)
La Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia (CIOEC Bolivia) La Organizaciones Económicas Campesinas (OECAS) son organizaciones productivas, constituidas bajo diferentes modalidades jurídicas: cooperativas, corporaciones agropecuarias campesinas (CORACAS), asociaciones, empresas comunales y otras formas asociativas campesinas. Desde la perspectiva campesina, tratan de tomar posición en el mercado, elevando la producción y los ingresos en el área rural. 118 La CIOEC tiene como misión: Desarrollar acciones que coadyuven a que las OECAS cuenten con condiciones técnicas, políticas y económicas suficientes para experimentar un desarrollo competitivo permanente, en un marco de Equidad, Sustentabilidad e Integración.
117
www.ecp`prtañ.net/content/view/full/1459 (19.04.2005) www.cioecbolivia.org/basequienessomos.htm (18.04.2005). Una gama de definiciones es presentada en el estudio: Organizaciones económicas campesinas y políticas públicas. Un estudio comparativo. Diego Muñoz Elsner /Bonifacio Cruz A. / Maricruz Canedo U. La Paz, 2004. 118
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La CIOEC pretende ser la instancia que integre, oriente y defienda los intereses socioeconómicos de las OECAS (Rol Integrador y de Representación). A través de su apoyo a los aspectos organizativos, la producción y la comercialización, asume un “Rol Servidor”.119 En la actualidad, tiene 63 asociados.
La Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia (AOPEB) Constituida en 1991, la AOPEB tiene la finalidad de: Mejorar el nivel de autoabastecimiento de los agricultores ecológicos a través de una agricultura sostenible, para incrementar y mejorar su producción ecológica para el mercado nacional e internacional, mediante la elaboración de normas nacionales que revaloricen su producción y la orienten hacia la obtención de la certificación ecológica para la exportación120.
Agrupa a 48 organizaciones, que representan a más de 25.000 productores ecológicos y en transición, quienes desarrollan sus actividades en los diferentes pisos ecológicos del país. Las organizaciones afiliadas pueden ser cooperativas, asociaciones, CORACAS, ONGs y pequeñas empresas privadas de transformación de alimentos ecológicos. Los rubros principales de producción son la quinua, el cacao, el café y la castaña, los cuales son exportados a la Unión Europea y a Estados Unidos. Entre otras asociaciones, la AOPEB es miembro de la Federación Internacional del Movimiento de Agricultura Ecológica (IFOAM). Hasta 1996, prestaba servicios de asesoramiento para la implementación de los sistemas de control interno que permitieran la reducción de costos para obtener la certificación ecológica; desde entonces, la certificación es ejercida por certificadoras privadas en cumplimiento de la ISO 65 (en 45011)121. Actualmente, presta los siguientes servicios de asesoría: 1) Desarrollo Sostenible. 2) Producción Ecológica, que incluye: a) Manejo Ecológico de los Suelos, b) Manejo Ecológico de Plaga y c) Manejo Ecológico de Sistemas Integrales (Agropastoriles). 3) Normatividad y Certificación. 4) Capacitación Participativa. 5) Marketing Ecológico. 6) Procesos de Comunicación y Difusión; y 7) Publicidad122. Entre sus miembros fundadores que se encuentran en el área de influencia de Corredor Norte se encuentran, entre otros: El Ceibo y CORACA-Irupana. Por su posicionamiento en el mercado interno, es destacable el caso de Industrias Irupana. La AOPEB ha abierto tiendas comerciales modernas en la ciudad de La Paz, así se busca mejorar los niveles de comercialización de sus asociados. A nivel internacional, es importante el concurso de la AOPEB para insertar su producción en el “Comercio Justo”, también llamado “Comercio Alternativo o Solidario”, que busca mayor equidad en el comercio internacional. CORACA-Irupana Las Corporaciones Agropecuarias Campesinas, más conocidas como “CORACAS”, fueron creadas en 1983 como brazo económico de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB). Las CORACAS replicaban la estructura sindical, con un ente matriz a nivel nacional, otros nueve a nivel departamental y muchos 119
www.copecbolivia.org/misionbase.htm (18.04.2005) Nelson Ramos Santalla: Responsable del Departamento Técnico de AOPEB: “La AOPEB, en el desarrollo y avance de la agricultura ecológica en Bolivia”. En: www.aopeb.org (18.04.2005). 121 Nelson Ramos Santalla: “El Paradigma de la empresa ecosocial”. En: www.aopeb.org/contenido/empresas.asp (18.04.2005). 122 www.aopeb.org/contenido/servicios.asp (18.04.2005). 120
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más a nivel de provincia. Se pretendía plantear y ejecutar alternativas a los problemas de producción, comercialización y abastecimiento. Todos los afiliados a la CSUTCB eran, automáticamente, miembros de su respectiva CORACA y exigían de ella la solución de sus problemas, desde aquellos ligados a la producción hasta otros que el Estado no atendía (crédito, transporte, seguridad social, educación, etc.); dichos problemas, en la gran mayoría de los casos, no podían ser atendidos, por carecerse de los medios y la capacidad técnica requerida. La mayoría de las CORACAS fracasaron estrepitosamente; los gerencias, nombradas más por el clientelismo que por la capacidad técnica de las personas, eran removidas continuamente y rara vez podían concluir un año de gestión. Los recursos se utilizaban indistintamente para acciones sindicales y no propiamente para las acciones de la corporación. En muchos casos, se otorgaron créditos que nunca pudieron ser honrados. De ese intento nacional por contar con un instrumento productivo, solamente quedan resabios muy aislados. Uno de ellos es la CORACA-Irupana, que se ha consolidado y tiene buenas perspectivas de sostenibilidad. Esta CORACA se dedica principalmente a la producción de café, controlando la cadena productiva en su integridad; es decir, sus asociados reciben asesoramiento desde el cultivo del café hasta su comercialización, pasando por el proceso de beneficiado y empacado del producto. Está CORACA cuenta con un equipo técnico estable, que ha sido el principal factor de éxito del esfuerzo y, además, se han separado los aspectos sindicales y sociales de la gestión de la empresa. También explora posibilidades de diversificación; ya cuenta, por ejemplo, con un surtidor, único proveedor de combustible en Irupana. Es importante destacar el apoyo recibido de la ONG QHANA, tanto en aspectos administrativos como de capacitación agropecuaria. El CEIBO Ltda.* Sus objetivos son: 1) Mejorar los cultivos mediante sistemas agroforestales, 2) Industrializar y 3) Comercializar la producción de cacao en los mercados nacional e internacional. Logrando, así, un desarrollo sostenible, satisfactorio social y económicamente. Su trabajo se busca lograr que los productores involucrados adopten y mantengan sistemas de producción agroforestales y multiestrato, produzcan ecológicamente y certifiquen su producción de cacao. Funciona desde 1977. En un comienzo, la producción se realizaba en forma extensiva y de monocultivo, logrando inicialmente buenos resultados en la producción; estos buenos resultados, posteriormente, fueron decayendo por la invasión de plagas y enfermedades. La producción actual se realiza con cultivos diversificados; y la población ha internalizado las ventajas de este sistema de producción. Está exportando 600 toneladas de cacao a los países de Alemania, Suiza, Japón y Estados Unidos. Federación de Cafecultores Exportadores de Bolivia (FECAFEB)* Es la organización representativa, a nivel nacional, de los cafetaleros de Bolivia. Brinda asistencia a sus asociados a través del proyecto Forcafe, con capacitación y el control biológico de la broca; y, a través de FINCAFE, presta servicios financieros a sus asociados. La asistencia técnica es viable en cuanto los asociados están organizados y es importante por ser una de las formas de asegurar la calidad del producto. Las financieras ANED Y FADES administran los fondos de FINCAFE. Hasta el año 2003, FECAFEB tenía 3.500 familias asociadas (que representaban el 17% del total de productores de café), que cultivaban 10.500 hectáreas, todas en la zona de
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los Yungas, especialmente en Caranavi. Cuenta con el apoyo de las ONGs ACRA (Italia) y CICDA (Francesa)123. Funciona desde 1991. El año 2004, ha exportado 1.500 toneladas de café; lo que representan un tercio de la producción nacional del café sin tostar en grano. Dicha exportación generó un ingreso de 3,7 millones de dólares; es decir un 60% del ingreso generado por el país en lo que respecta a la exportación de café (6,2 millones de dólares). Esto se debe a que el 47% de la producción de las OECAS afiliadas a FECAFEB es vendida al mercado justo o solidario; éste pagó hasta 140 dólares por quintal de café orgánico y 124 dólares por café convencional, mientras que las bolsas de Nueva York y Londres pagaron entre 60 y 70 dólares por quintal de café124. Cooperativa Agropecuaria Integral Noreste de Caranavi (COAINE) Está conformada por productores de café orgánico, exporta desde 1989 y cuenta con el apoyo de la Cámara de Exportadores de La Paz (CAMEX). Sus mercados actuales son Holanda, Estados Unidos, Italia y Alemania. La Asociación de Productores de la Coca (ADEPCOCA) Es la organización que agrupa a los productores de la coca de los Yungas de La Paz y del Chapare de Cochabamba.
5.3
Otras Instituciones
Los gremios empresariales más importantes son: las asociaciones de ganaderos (Vaca Diez, Santa Rosa, Reyes, Ixiamas), las cámaras de turismo - hotelería (Caranavi, Coroico, Rurrenabaque, etc.), la Asociación de Productores de Goma y Almendra (ASPROGAL), la Federación de Empresarios Privados y la Asociación de Aserraderos. La participación de estos gremios será importante al tiempo de concretar los programas, toda vez que, en muchos casos, se requiere un accionar concertado que sume los esfuerzos. Los empresarios son, en definitiva, las instancias que generan empleo; el reto es que el número de fuentes de trabajo se amplíe y sea de mayor calificación. A continuación, se presentan algunas instituciones cuyo desempeño, también desarrollado en el área de influencia del Corredor Norte, es importante. Fondo Financiero Privado PRODEM PRODEM: Es un Fondo Financiero Privado, dedicado a la intermediación financiera, a través de las captaciones y depósitos a plazo fijo del público, así como mediante la concesión de créditos (micro, pequeños y medianos) que fomenten actividades productivas y de comercio. Opera desde hace 18 años. Su servicio se caracteriza porque la innovación tecnológica ha sido adecuada los patrones culturales de la realidad nacional; por ello ha desarrollado la “Tarjeta Inteligente”, que funciona con sólo la huella digital del cliente, con quien, además, dialoga en su propio idioma, ya sea este español, aymara o quechua. En el área de influencia del Corredor Norte, tiene filiales en Coroico, Caranavi, San Borja, Yucumo, Rurrenabaque, Riberalta, Guayaramerín y Cobija.
123
Presentación de FECAFEB, a cargo de don Cipriano Flores. Encuentro Regional Yungas, Primera Ronda de Consulta Pública (Caranavi, Septiembre 2004). 124 El Mundo: “Exportación de café generó $us 6,2 millones”. Santa Cruz, 18.04.2005.
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La Asociación Nacional Ecuménica de Desarrollo (ANED) Es una ONG fundada en 1978; está especializada en la concesión de crédito rural. Entre sus principios, destaca la dignidad humana, la equidad participativa y ética y el trabajo con grupos de campesinos y habitantes rurales marginados, tratando de prestar un servicio adecuado y justo, que contribuya al bienestar del campesino. En 23 años de experiencia, ha otorgado 33 millones de dólares en más de 200.000 créditos rurales. ANED ha desarrollado una gama de servicios. La atención al cliente (hombres y mujeres) se desarrolla en base a la aplicación de un sistema de graduación permanente, que contribuye a la consolidación de las unidades productivas. Otorga créditos a grupos de personas y también en forma individual. Distinguiendo las modalidades de crédito asociado y crédito solidario. Fomenta la conformación de “Juntas de Ahorro y Crédito” (JACs). Otorga leasings para facilitar el acceso a la compra de maquinaria y también otorga créditos para servicios comunitarios, para esto cuales exige la intermediación de la iglesia u otra organización social. Entre sus fuentes de financiamiento, destacan ECLOF (Ecumenical Church Loan Fund), que financia el 38% de su cartera, y el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF), que financia el 14%125. En el área de influencia del Corredor Norte, tiene presencia institucional en: Coroico, Chulumani, Caranavi, San Borja, Santa Ana, Reyes, Riberalta y Guayaramerín. Banco Unión Este es el único banco con presencia importante en el área del Corredor Norte. Tiene agencias en: Coroico, Chulumani, Caranavi, Reyes, San Borja, Riberalta, Guayaramerín, Santa Ana y Cobija. La Asociación de Beneficiadores de Almendra del Noroeste (ABAN) Esta asociación agrupa a 16 plantas beneficiadoras de castaña ubicadas en Riberalta. Además de representar los intereses de sus asociados, se encuentra en proceso de identificación del aprovechamiento de productos secundarios del beneficiado de la castaña (broken y jachi). La Cámara de Exportadores del Noroeste de Beni y Pando (CADESNOR) Esta cámara busca mejorar los canales de comercialización de sus asociados. También está en proceso de lanzamiento de una oferta técnica que permita fortalecer las capacidades institucionales de sus asociados, para lo cual ya cuenta con una infraestructura en la ciudad de Riberalta. Cámaras Hoteleras Existen cámaras hoteleras en Cobija, Riberalta, Rurrenabaque, Coroico y Caranavi; éstas son importantes para coordinar con las autoridades la categorización y capacitación de sus afiliados.
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www.aned.org (19.04.2005).
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INSTITUCIONES DE FORMACIÓN E INVESTIGACIÓN Universidad Amazónica de Pando / CIPA El Centro de Investigación y Preservación Amazónico (CIPA) depende de la Universidad. Dicho centro desarrolla proyectos de investigación e implementación de sistemas agroforestales tendientes a lograr una mejor gestión de los recursos naturales del bosque amazónico, fomentando el cultivo del cacao, el copuazú, la sangre de grado y maderables entre otros. Trabaja con 25 comunidades, brindando asistencia técnica, capacitación medioambiental e investigación participativa. Forma promotores comunitarios especializados en la cría de animales menores. Ejecuta el proyecto “Reglas para los Usos Integrales” (Ripui). Programa de Manejo del Bosque Amazónico Universidad Técnica del Beni. Facultad Forestal sede Riberalta. EL Programa de Manejo de Bosques de la Amazonía Boliviana (PROMAB) es un convenio entre la Universidad Técnica del Beni, el Instituto para el Hombre, agricultura y Ecología (IPHAE) y la Universidad de Utrecht de Holanda. Desarrolla programas de investigación, educación y extensión forestal, promoviendo el uso sostenible y la conservación de los bosques tropicales del Norte de Bolivia126. Unidad Agrícola Campesina de Carmen Pampa de la Universidad Católica Boliviana Forma profesionales en técnicas agropecuarias; y realiza asistencia técnica en cuatro comunidades aledañas a la comunidad Carmen Pampa. Instituto Superior Técnico Agro-Industrial Caranavi (ISTAIC) El propósito de este instituto es formar recursos humanos con principios de respeto al medio ambiente. Se espera que dichos recursos humanos contribuyan a lograr municipios productivos en base a su potencial productivo agropecuario, la agroindustria y el ecoturismo. Presta servicios desde 1989. Forma técnicos medios (en 4 años) y técnicos superiores (en 3 años) en agropecuaria, mecánica automotriz y administración de empresas. Cada año, recibe 100 nuevos alumnos. En promedio, tiene 450 alumnos matriculados en las tres carreras, de los cuales el 80% son locales. Desde su fundación, se han titulado a 2.300 personas. La modalidad de enseñanza se basa en la práctica continua y real. Instituto para la Conservación y la Investigación de la Biodiversidad (ICIB) Este instituto pertenece a la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia. Pretende socializar la experiencia generada en la administración de la Reserva de Biosfera Estación Biológica del Beni, en cuanto a la gestión de la biodiversidad, la gestión de áreas protegidas y de los “Sitios Ramsar”, el desarrollo rural, la educación ambiental y la formación de recursos humanos comprometidos con el medio ambiente.
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Ver: PROMAB: Regeneración natural de árboles maderables en un bosque aprovechado en la Amazonía Boliviana: Resultados de estudios y sus implicancias para el manejo sostenible. Informe Técnico Nº 6. Riberalta, Beni, Bolivia. Diciembre 2003.
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5.4
Organizaciones de Base
Las organizaciones de base se caracterizan porque están organizadas en torno a criterios étnicos y, en algunos casos, en torno a labores productivas, como es el caso de la Federación de Cafetaleros Exportadores de Bolivia – Yungas (FECAFEB). Las organizaciones más importantes son: • • • • •
Central de Pueblos Indígenas de La Paz (CEPILAP). Central de Pueblos Indígenas del Beni (CEPIB). Central Indígena de Pueblos Originarios Amazónicos de Pando (CIPOAP). Central Indígena de la Región Amazónica (CIRABO). Consejo Indígena del Pueblo Tacana (CIPTA).
Todos ellos están afiliados a la Confederación Indígena de Bolivia (CIDOB). También existen las federaciones campesinas, tal como la Confederación de Federaciones Campesinas de Yungas (COFECAY) y la Federación Provincial de Trabajadores Campesinos de la Provincia Iturralde (FESPAI). La capacidad organizativa que han alcanzado estas organizaciones es importante; como ocurre con el Consejo Indígena del Pueblo Tacana (CIPTA) que, con auspicio de USAID y el apoyo da la Sociedad para la Conservación de la vida Silvestre (Wildlife Conservation Society - WCS), ha desarrollado, en el lapso de tres años, una “Estrategia de desarrollo sostenible de la TCO – Tacana con base en el manejo de los recursos naturales 2001 –2005”127. Un documento de similares características, que está pronto a publicarse, ha sido desarrollado por la Federación Sindical de Productores Agropecuarios de la Provincia Abel Iturralde (FESPAI). Los planteamientos de estas organizaciones han sido recogidos en los diferentes eventos de consulta pública, han sido tomados en cuenta para la presente propuesta y se espera que las diferentes organizaciones de base participen activamente de los programas del PAE, considerando sus líneas estratégicas y las de la TCOs.
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Este es un exhaustivo documento, que en 425 páginas describe la problemática y aspiraciones de la población de la Tacana.
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6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1
Conclusiones
1) La importancia de las experiencias institucionales El éxito del EAE Corredor Norte y el PAE, además de contar con lineamientos estratégicos claros y factibles, requiere, entre otros aspectos, una estructura organizacional que sea capaz de encarar los desafíos del desarrollo. Bajo esta premisa, se realizó un recuento de las principales instituciones, locales, regionales y nacionales, cuyo accionar también afecta el área de influencia del Corredor Norte. En forma complementaria, se abordaron otras experiencias institucionales que, a tiempo de tomar la decisión sobre el modelo institucional que haga factible el PAE, deben ser tomadas en cuenta. 2) Gobiernos Municipales Un gobierno municipal es el actor local por excelencia, dotado de recursos desde la vigencia de la Ley de Participación Popular (1994), con jurisdicción en toda la sección de provincia, cuenta con procedimientos de planificación participativa que van acompañados de la existencia de un control social. Con todas las falencias que se puedan constatar, 37 son los Gobiernos Municipales presentes en el área de influencia del Corredor Norte. En su jurisdicción, son la entidad que tiene tuición para la elaboración de los Planes de Desarrollo. En base a los resultados del análisis FODA, para cuya aplicación comparativa se identificaron factores ponderables, se puede establecer que existen cuatro tipos de GMs. i) GMS. CON POTENCIALIDADES: Aquellos que, además de contar con un entorno favorable caracterizado por las oportunidades con las que puede interactuar, también muestra una buena capacidad institucional. ii) GMS. CON LIMITACIONES: Contrariamente al caso precedente, estos GMs están confrontados con un ambiente externo negativo, que los amenaza, y además no cuentan con una capacidad institucional suficiente. iii) GMS. CON DESAFÍOS: Estos son los GMs que, a pesar de contar con un ambiente externo favorable, no cuentan con una capacidad institucional fuerte. iv) GMS. CON RIESGOS: Son aquellos que, pese a confrontarse con un ambiente externo desfavorable, cuentan con capacidades institucionales. El Cuadro 39 que sigue muestra la situación de cada uno de los 37 GMs. En este panorama, habrá que señalar que la situación del GM de Guanay puede variar debido a que, desde la gestión 2005, dicho municipio se ha divido en tres GMs autónomos: Guanay, Teoponte y Mapiri. A tiempo de definir la participación de los GMs en el PAE, se deberá tener presente la realidad descrita. No se puede exigir, ni esperar, el mismo nivel de compromiso de todos los GMs. Es necesario tomar en cuenta que 16 GMs tienen serias limitaciones.
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Cuadro 39: La Situación de los Gobiernos Municipales POTENCIALIDADES 1. 2. 3. 4.
La Paz Cobija Riberalta Guayaramerín
RIESGOS 5. 6. 7. 8.
Caranavi Guanay San Borja Santa Ana de Yacuma
DESAFIOS 1. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Porvenir San Buenaventura Reyes Rurrenabaque Irupana Coroico Chulumani La Asunta Yanacachi Ixiamas
1. 2. 3.
Apolo Tipuani Puerto Gonzalo Moreno
LIMITACIONES 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Filadelfia 11. San Pedro Puerto Rico 12. Ingavi Sena 13. Exaltación Santos Mercado 14. Santa Rosa San Lorenzo 15. Palos Blancos Nueva Esperanza 16. Coripata Bolpebra Bella Flor Santa Rosa del Abuna Villa Nueva
Los Gobiernos Municipales del área de influencia del Corredor Norte muestran preocupación sobre el fomento de las actividades productivas; en relación con el Corredor están conscientes de que éstas son necesarias para mejorar los niveles de vida de su comunidad en forma sostenible, pero sólo en pocos casos realizan acciones concretas para mejorar las posibilidades de creación de nuevas actividades económicas. Las restricciones actuales de la Ley, a consecuencia de los nuevos acuerdos logrados en el Diálogo Nacional 2004, serán modificadas y ampliarán las posibilidades de apoyo al sector privado, de manera que existen posibilidades para que este actor, el Gobierno Municipal, pueda emprender acciones para implementar y cofinanciar programas y proyectos. Por otro lado, el rol del GM será importante a tiempo de identificar y patrocinar actores productivos locales.
3) Las mancomunidades En el área de influencia del Corredor Norte, existen 7 mancomunidades. De ellas, sólo dos, la “Mancomunidad del Río Beni” (Manribe) y la “Mancomunidad de los Yungas”, están desarrollando acciones concretas. El resto, como muchas en el país, solamente avanzaron hasta lograr su personería jurídica. Las mancomunidades logran alguna estabilidad cuando han logrado y asegurado captar recursos de los GMs mancomunados (como en el caso de la Chiquitanía), que permiten una institucionalidad mínima; para que, a partir de un equipo técnico, puedan elaborar programas y proyectos, con los cuales busquen, mediante el apoyo de sus autoridades, financiamiento de la cooperación internacional. Las mancomunidades del área de influencia, en general, todavía están en gestación; y esto no cambiará sustancialmente en el corto plazo, hasta que no logren concretizar un proyecto de envergadura que les permita un despegue definitivo. Para el ámbito de trabajo del PAE, el grado de cobertura que tienen las mancomunidades existentes (con la excepción de la mancomunidad del Norte Amazónico), si llegan a consolidarse y forman equipos técnicos importantes, es muy restringido. Los GMs de Cobija (Pando), La Paz y San Buenaventura (La Paz), Exaltación, Santa Ana de Yacuma y Santa Rosa (Beni) no pertenecen a ninguna mancomunidad. El GM de Sorata pertenece también a la mancomunidad del Norte Paceño Tropical, pero dicho GM no es parte del área de influencia del Corredor Norte.
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4) Prefecturas Con la elección democrática de Prefectos, que acontecerá por primera vez en de Agosto de 2005, el accionar institucional de las Prefecturas cambiará sustancialmente, debido a la mayor legitimidad que ganará esta autoridad y la mayor responsabilidad directa que tendrá que afrontar para solucionar varios problemas. El cambio no será abrupto, debido a las restricciones presupuestarias que confrontan las Prefecturas. El gasto corriente demanda 80% de los recursos y este gasto no puede ser modificado en el corto plazo; por lo mismo, el accionar institucional de la Prefectura tampoco. A largo plazo, el panorama es otro; es posible que se asignen nuevos recursos. Con todo, las Prefecturas tomarán nuevos bríos y el desafío por gestiones más eficientes y eficaces será mayor que el actual. A la larga, los Consejeros Departamentales serán también elegidos democráticamente y procurarán lograr una mayor coordinación, de las jurisdicciones que representan, con la Prefectura. Las prefecturas tienen, entre otras, la función de formular y ejecutar los Planes Departamentales de Desarrollo (PDD), que abarcan todos los aspectos inherentes a la mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos, en el marco de la lucha contra la pobreza en el Departamento. Por lo tanto, el Plan de Acción Estratégico (PAE) de la presente Evaluación Ambiental Estratégica no debe entorpecer, ni suplir, dicha tarea institucional. Mas al contrario, debe ser complementario a ella. Para esto, se requiere mantener un enfoque parcial, que no aborde todos los problemas que aquejan al área de influencia del Corredor Norte. Los proyectos de desarrollo -aquellos que tienen alguna trascendencia más allá de un ámbito restringido- exigen, generalmente, aportes de contraparte y compromiso institucional, para que se garantice que las acciones que se realizan no vayan en contraposición con las estrategias nacionales, departamentales y locales, fijadas en el marco del sistema nacional de planificación. Al tener las Prefecturas un ámbito programático extenso, que prácticamente les faculta para actuar en todas las áreas del desarrollo y, además de ello, al contar con capacidades institucionales, financieras y humanas superiores a las de cualquier otra institución de carácter local, aún con las dificultades que presentan, éstas se constituyen en interlocutores de primer nivel para los propósitos de ejecución práctica de los resultados de la presente EAE. 5) Instituciones nacionales a) Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA) El MACA, a través de sus tres viceministerios, desarrolla una importante labor. Con todas las limitaciones existentes, especialmente presupuestarias, ha logrado poner en marcha tres de las cinco líneas priorizadas de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR). La línea de transferencia de tecnología ha comenzado a funcionar a través de las cuatro fundaciones creadas. La sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria trata de avanzar, especialmente con el trabajo del SENASAG; y existen varios programas para lograr el desarrollo alternativo, tanto en el Chapare como en los Yungas de La Paz, financiados por la cooperación internacional (PRAEDAC, FONADAL, ADYLAP, Proyecto Jatun Sacha C – 23). En el marco del Desarrollo Alternativo, el accionar institucional en el área de influencia del Corredor Norte es particularmente intensa en los Yungas de La Paz. En esa región se desarrollan las actividades de la cooperación de Estados Unidos y, a partir de la presente gestión, ingresa la Unión Europea. Ante esta situación, habrá que concertar con los programas y proyectos existentes acerca de si la presencia de una nueva institución es factible. De otro modo, se corre el peligro de duplicar esfuerzos innecesariamente y, más grave aún, el riesgo de “malacostumbrar” a la población beneficiaria con sobreofertas.
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El accionar de la Fundación Trópico Húmedo está en sus inicios y, como toda fundación que no tiene un cuerpo propio, sus acciones se limitan a la intermediación. Esto podría cambiarse al ganar institucionalidad y lograr competencia técnica en temas específicos. En ese caso, y dado que su área de cobertura abarca el área de influencia del Corredor Norte, podría considerarse la posibilidad para que sea ésta la institución que lleve adelante los objetivos del PAE, bajo las condiciones que se mencionan más adelante. b) Viceministerio de Saneamiento Básico Este viceministerio ha logrado dinamizar, en forma muy destacable, los esfuerzos para mejorar el acceso a agua potable y el saneamiento básico en el país. Sin embargo, los requerimientos, especialmente en lo que concierne al tratamiento de aguas servidas, son tareas pendientes. En el área de influencia del Corredor Norte, prácticamente ningún municipio cuenta con un tratamiento adecuado de este problema. Las consecuencias no son sólo para la población local, sino que se causan problemas de contaminación que afectan los ríos y a poblaciones ubicadas aguas abajo. c) Viceministerio de Turismo Al ser el turismo uno de los rubros que puede generar mayor empleo y tomando en cuenta las características naturales privilegiadas del área de influencia del Corredor Norte, la labor de este viceministerio puede ser importante a tiempo de promocionar destinos turísticos atractivos. Ante el convencimiento que éste es un rubro importante para el país, el viceministerio se encuentra en un proceso de fortalecimiento. d) Las instituciones ligadas con la tierra Para abordar los problemas que emergen de la propiedad y uso de la tierra, Bolivia cuenta con tres instancias: i. Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA): Tiene la misión de dar solución a los problemas de titulación de tierras. Opera, principalmente, a través del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), la Comisión Agraria Nacional y la Superintendencia Agraria. ii. Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE): Tiene la atribución de regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales; atribuciones que las desarrolla a través de la Superintendencia Forestal y la Superintendencia Agraria. iii. Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP): Creado con el propósito de proteger y manejar áreas especiales; labor que cumple a través del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP). Las tres instancias se encuentran bajo tutela del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. El desempeño de las instituciones centrales de cada una de estas instancias se puede caracterizar de la siguiente manera. INRA El INRA es el órgano técnico encargado, principalmente, de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el SNRA. Es la instancia que, en función de normas establecidas, realiza: a) La distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras, b) Programas de asentamientos humanos, c) Emite y distribuye títulos sobre tierras fiscales, y d) Concilia problemas de tierras. En cumplimiento de sus propósitos institucionales, realiza el saneamiento de tierra. En el país, existen 107 millones de hectáreas que son objeto de saneamiento. Desde su creación (1996) hasta el 2004, el INRA ha saneado 14 millones de ha, que representan el 13% de la superficie total (37 millones de ha), (35%)
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se hallan en proceso y la superficie por sanear es de 56 millones de has. (52%). Está labor ha requerido una inversión de 72 millones de dólares. El saneamiento debía concluir el año 2006. El país, a través del INRA, hasta el año 2004, ha logrado captar 87 millones de dólares destinados al saneamiento. Para cumplir la meta de saneamiento total, de mantenerse los niveles de exactitud presentes, requerirá una suma equivalente y un tiempo adicional de ejecución. En el área de influencia del Corredor Norte, se tiene la siguiente situación: Pando tiene el 12% de su superficie saneada y el resto (88%) está en proceso de saneamiento, constituyéndose en el único departamento de Bolivia en tal situación. Beni cuenta con 10% de superficie saneada, 43% en proceso y todavía se debe sanear el 47% de su superficie. La Paz cuenta con 14% de su superficie saneada, 26% en proceso y el proceso no ha sido aún iniciado en el 60% de su territorio. En consideración de los objetivos de la EAE, que claramente identifica como uno de los problemas sociales más candentes, en todo el territorio, la inseguridad jurídica de la propiedad de la tierra, es preciso concluir el proceso de saneamiento. El caso de Pando, es posible que el saneamiento concluya antes del 2006, puesto que está en proceso y se cuenta con los recursos requeridos. Para Beni y La Paz, se requieren financiamientos adicionales. Para determinar el monto que se requiere para el área de influencia del Corredor Norte, se deberán discriminar los datos por Departamento. En La Paz, todavía existe resistencia al proceso de saneamiento, por lo cual se requiere de eventos de concientización sobre el propósito del saneamiento. El fortalecimiento al INRA, tendiente a agilizar su labor, se puede concretizar a través del apoyo para el incremento de su personal, el cual es contratado para un área específica, (como lo hace, por ejemplo, el BOLFOR II), o la contratación de terceros para la elaboración de la planimetría (como ha obrado el PRAEDAC en el caso del Chapare). SIRENARE a) Superintendencia Forestal Es la entidad técnica encargada de otorgar concesiones forestales en tierras fiscales a personas individuales o colectivas (el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en áreas específicamente delimitadas de las tierras fiscales). La concesión se otorga por 40 años y es prorrogable; se otorga a través de licitación pública al mejor postor y está sujetas al pago de una patente forestal anual. Es destacable que desde la vigencia de la Ley Forestal (julio 1996) hasta la fecha (marzo 2005) no se ha adjudicado ninguna concesión por licitación. A las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) se les otorgan concesiones forestales sobre áreas de castaña, goma, palmito y similares, en forma directa (sin acudir al proceso de licitación). En base al Plan de Manejo aprobado, la Superintendencia Forestal también otorga Autorizaciones de Aprovechamiento en Tierras de Propiedad Privada. Para el aprovechamiento forestal, las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) requieren contar con un Plan de Manejo aprobado y cancelar la patente mínima; no requieren autorización previa para otros usos. Las actividades de desmonte requieren de una autorización otorgada directamente por la instancia local de la Superintendencia Forestal, que comunica a las Prefecturas y Municipalidades de la jurisdicción.
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Aunque los planteamientos de la Ley son buenos, existe una marcada incapacidad institucional para poder hacer cumplir sus preceptos. La Superintendencia tiene una reducida presencia en el área de influencia del Corredor Norte. Por otro lado, no existe motivación para denunciar a los transgresores debido a la falta de aplicabilidad de sanciones y, también, por la ausencia de una participación efectiva en las multas que se aplican. En el tema forestal, es destacable el papel de la Superintendencia Forestal y del proyecto BOLFOR II, que han logrado situar a Bolivia como el país con la mayor área certificada de bosque tropical en el mundo, así como la certificación con “sello verde” para el 22% de las exportaciones maderables. El programa de aprovechamiento racional del bosque, que sin duda debe ser un pilar importante para lograr el desarrollo sostenible de toda el área de influencia del Corredor Norte, requiere construir un andamiaje institucional que permita un sistema de control más efectivo; la situación actual de la superintendencia no es favorable para este propósito y, en razón del descrédito que tiene, su fortalecimiento se hace difícil. b) Superintendencia Agraria Es la instancia que autoriza el desmonte y quema (chaqueo) de superficies mayores a 5 hectáreas, a partir de la aprobación de un Plan de Ordenamiento Predial (POP). La falta de presencia institucional de la Superintendencia Agraria evita que las autorizaciones emitidas sean controladas debidamente. Por otro lado, en épocas de sequía se producen grandes incendios por la proliferación del chaqueo que, en algunos casos, rebasa la capacidad de control de los agricultores. La función económico-social de la tierra puede ser demostrada a través de la utilización agropecuaria de tierra, la cual requiere de la tala y quema del bosque; por tanto se incentiva esta práctica con la sola intención de consolidar el derecho propietario. En general, habrá que evaluar el rol operativo tanto de esta superintendencia como de la superintendencia forestal. Si bien sus funciones están claramente definidas y, hasta cierto punto, son plausibles, la ejecución es deficiente. SERNAP El Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) comenzó sus actividades en 1998, su labor principal consiste en lograr administrar las 21 áreas protegidas nacionales que existen en el país, 19 de ellas las administra en forma directa. Estas áreas ocupan el 16% de territorio nacional. Para lograr su propósito, el SERNAP ha desarrollado los “Comités de Gestión”, conformados por los principales sectores sociales presentes en el área protegida y, asimismo, con el concurso de las Prefecturas y Municipios involucrados. Se busca lograr la corresponsabilidad en la gestión, desde la planificación hasta la fiscalización. El SERNAP ha logrado captar recursos de cooperación internacional, incluso cuenta con una fundación para el control de los mismos; dichos recursos están comprometidos por varias gestiones. Institucionalmente, y a largo plazo, la debilidad que presenta es su alta dependencia de fondos externos.
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FONDOS NACIONALES Y RED DE PROTECCIÓN SOCIAL a) Fondos El accionar de las tres “Fondos”: El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el Fondo Productivo Social (FPS) y el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) ha promovido, sobre todo, la construcción de infraestructura física, especialmente para los sectores de educación, salud y transporte. La diferencia entre los tres Fondos consiste en las diferentes modalidades de apoyo que utilizan y la cobertura de su radio de acción. El FNDR presta recursos con bajas tasas de interés a las instituciones públicas (Prefecturas, Municipios o empresas públicas prestadoras deservicios). El FPS realiza transferencias exclusivamente a municipios, exigiendo una contraparte al gobierno municipal respectivo. El PASA otorga transferencias bajo la misma modalidad, con la diferencia que tiene priorizados a los 78 GMs más pobres del país. Es importante destacar que en esta última categoría sólo se encuentran 7 de los 37 GMs del área de influencia del Corredor Norte. Aunque el funcionamiento de los Fondos tiene algunos tropiezos, es innegable que tienen una gran capacidad técnica para ejecutar proyectos; actualmente, han reducido las exigencias administrativas que demoraban en exceso la concreción de los respectivos apoyos. A grandes rasgos, el apoyo de los fondos se ha centrado en la construcción de infraestructura. Si no se ve por conveniente el crear una nueva institución, que además del financiamiento tenga aspiraciones para brindar apoyo a la producción, la investigación y no limite su accionar a la construcción de infraestructura, alguno de estos tres Fondos puede ser una contraparte importante para la administración de los fondos, bajo las consideraciones que se explicitan líneas abajo. b) Red de Protección Social Desde el año 2004, el Gobierno Nacional ha puesto en funcionamiento la Red de Protección Social, uniendo el Plan Nacional de Empleos de Emergencia (PLANE II), el Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PRO-PAIS) y el Programa de Apoyo a la Niñez (PAN). Los dos primeros funcionan con el propósito de dar empleo temporal (máximo 3 meses) a personas desocupadas, cancelándoles por sus servicios un salario equivalente a un mínimo nacional: Bs. 430 (menos de 50 dólares mensuales). Si bien el intento es valedero, las dificultades de subsistir con este salario, y la corta duración del mismo, hacen que estos programas no solucionen el problema de desempleo, que agobia a la sociedad en su conjunto y es la principal causa de la efervescencia social que cada vez amenaza explotar. El programa PRO-PAÍS va en contraposición de los objetivos para fortalecer el accionar institucional de las Gobiernos Municipales. Este programa, entre sus requisitos, exige que los proyectos que se presenten no estén inscritos en los POAs municipales, lo cual ciertamente debilita la planificación participativa. Por sus limitaciones, tanto el PLANE II, como PRO-PAÍS están en proceso de reformulación. 6) Cooperación internacional El accionar de la cooperación internacional es diverso; prácticamente no existe un sector que no reciba, y en gran medida, dependa de la cooperación internacional. El apoyo de estas instancias es importante, tanto para lograr los objetivos de estabilidad macroeconómica como para el desempeño institucional de varias instituciones. Este apoyo se concreta a través de créditos y donaciones que, en algunos casos, son administrados directamente por las agencias de desarrollo. La instancias multilaterales han sido fundamentales para el financiamiento, a través de créditos, de la mejora de la infraestructura carretera y social, además de solventar la
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estabilidad macroeconómica. En tanto que la cooperación bilateral financia también proyectos integrales, cuyas principales lecciones se recapitulan a continuación. 7) Proyectos integrales Este tipo de proyectos tienen un área de cobertura limitada a una Provincia, una mancomunidad o una región específica, compuesta por Municipios que, de alguna manera, comparten objetivos comunes y tienen cierta identidad. En general, el enfoque está orientado a fortalecer la oferta de servicios de los Gobiernos Municipales, en los sectores de salud, educación, saneamiento básico y caminos. Algunos también mejoran o construyen sistemas de riegos y se apoya al sector productivo. En los casos en que se tiene un componente de crédito, éste es administrado por una ONG local con experiencia en la temática. Los GMs participan de todas las instancias, pero no administran los programas; éstos están a cargo de instancias propias del proyecto que, generalmente, cuenta con una codirección representante de la cooperación. Se incentiva la participación para la toma de decisiones, fortaleciendo el accionar municipal que, generalmente, tiene que cofinanciar las obras; éstas, a la larga, quedan como bienes de dominio público, bajo la responsabilidad municipal. El horizonte de este tipo de proyectos varía entre 5 y 8 ocho años. 8) Fortalecimiento institucional Otro tipo de proyectos son aquellos destinados al fortalecimiento del capital humano, en algunos casos, las capacidades de los funcionarios públicos. A través de programas de largo alcance y gran cobertura, se fortalecen las capacidades de los funcionarios públicos u otros actores. Para ello se elaboran paquetes referidos especialmente a la administración y aplicación de los sistemas administrativos nacionales. En este sentido, el apoyo del DDPC, PADEM y otros programas (como el PDCR ya concluido), realizado por varios donantes bilaterales y multilaterales, es importante. Aunque, muchas veces, la capacitación impartida, debido a la inestabilidad funcionaria que caracteriza a los municipios, se pierde. 9) Las experiencias productivas exitosas Aunque son pocas en el área de influencia del Corredor Norte, existen experiencias de proyectos productivos que, tras largos años de trabajosa gestación y desarrollo, han logrado consolidarse y proporcionar réditos económicos y de otro tipo a sus asociados. La característica principal de estas organizaciones es haber logrado controlar varios eslabones de la cadena productiva de un producto específico (café o cacao). Este producto tiene un mercado externo favorable. El producto requiere de algunas características diferenciadoras que, por el momento, están dadas (por ejemplo: café de altura, productos agroecológicos). En algunos casos, la ventaja comparativa es haber logrado acceder al mercado solidario y haber establecido relaciones comerciales estables en base a productos que cumplan las especificaciones de los compradores. El caso de la castaña es muy especial. La diferenciación del producto está dada por la singularidad de la naturaleza, que hace que este producto sólo pueda ser recogido en zonas de similares características ecológicas. Si bien el producto da muchas fuentes de trabajo en la época de zafra (recolección), el control de la cadena está en manos de los industriales que realizan el beneficiado del producto y manejan los mecanismos para acceder al mercado.
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6.2
Recomendaciones
1. La aplicación del PAE requiere contar con un marco institucional definido. De acuerdo a los propósitos que se establezcan, existen dos posibilidades. Por un lado, la creación de una nueva institución, el fortalecimiento de alguna ya existente, o por otra. 2. El Sector transporte es fundamental para mejorar las posibilidades productivas. En los casos que exista una demanda real fundamentada por la existencia de potencialidades ciertas y éstas no dañen áreas protegidas, se podrá apoyar la construcción de caminos municipales y vecinales. Estos programas requerirán el concurso financiero de los Gobiernos Municipales interesados. Para la ejecución, se recurrirá a programas ya existentes (OSCAR), de manera que puedan continuar con su labor de integración caminera. 3. En el caso de apoyarse a una institución ya existente, está deberá centrar su actividad en la ejecución del PAE y no tomar su administración como una tarea entre otras. De acuerdo al relevamiento realizado, en la actualidad, no existe una institución local o regional que pueda asumir tal reto de instituciones como el FONADAL. Sin embargo, con el transcurso de los años, una vez que, por ejemplo, se consolide el accionar, dicho Fondo podría ampliar su cobertura y hacerse cargo del programa. 4. En caso de optarse por la creación de una nueva institución, está deberá cumplir con los siguientes preceptos: Como institución: (1 al 7) 1. Identidad propia. De manera que la población se identifique y confíe en ella, principalmente en su capacidad técnica. 2. Representatividad y Compromiso. Los mecanismos de dirección de la institución cuentan con la participación de socios estratégicos de las 3 regiones. Estos socios representan a la principal institución del Departamento y han comprometido fondos para el funcionamiento de un equipo técnico base. 3. Transparencia. La institución contará con mecanismos informativos que permitan el seguimiento de sus acciones por parte de las instituciones involucradas y del público en general. 4. Visibilización. La difusión, tanto de las necesidades como de los resultados, será una de las actividades . 5. Revalorizar el rol de los diferentes actores institucionales públicos. Debe quedar establecido que el esfuerzo por lograr el cumplimiento del PAE es un esfuerzo de todas las instancias, en especial de las instancias públicas del país; las cuales, con el desmedro de otros programas y del apoyo a otras latitudes, apoyan ahora el desarrollo sostenible de los Yungas y la Amazonía Boliviana. El actor público se aproxima al sector productivo privado, tratando de lograr sinergias que favorezcan a la sociedad en su conjunto. 6. Búsqueda permanente de sostenibilidad. La institución deberá plantearse el desafío de lograr su propia sosteniblidad; para ello, paulatinamente, deberá implementar mecanismos de rotación de fondos administrados por instituciones especializadas. 7. Planificación. Se requiere un apoyo basado en una planificación coherente, con desembolsos paulatinos y oportunos, en base al crecimiento orgánico (y no aplastar las organizaciones).
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Como enfoque técnico (8 al 14) 8. Es una instancia técnica institucionalizada. Los avatares de la política han frenado muchas iniciativas y han quebrado su continuidad. La nueva entidad deberá contar con mecanismos de contratación que garanticen la solvencia técnica de su personal. 9. Complementariedad. Optimizar los recursos y fortalecer el trabajo de instancias ya existentes. 10. Concentración focalización productiva. Dentro del marco del desarrollo sostenible, el fomento de actividades productivas, con un enfoque en cadenas productivas, será el propósito central de la organización. 11. Reconocimiento de avances logrados. El apoyo de los sectores productivos se basará en el fomento de experiencias exitosas y con el directo involucramiento de las mismas, de manera que no se dañen logros ya alcanzados. Se trata de masificar la producción, de manera que se cause impacto. Al mismo tiempo, se trata de ahorrar tiempos de aprendizaje costosos y morosos, que se ocasionan cuando se soslaya la experiencia ya ganada, en algunos casos en la propia área de influencia del Corredor Norte. 12. Fomento de la investigación aplicada. Una de las líneas de acción institucionales será el fomento de la investigación aplicada, de manera que se puedan realizar y difundir los esfuerzos no difundidos, múltiples aunque dispersos, de diferentes instituciones. 13. Apertura de horizontes. Otra línea de acción deberá ser la de la búsqueda de nuevos productos, que sean social y ecológicamente factibles de producir en el área de influencia del Corredor Norte. 14. Busca la proactividad coordinada de los actores. El apoyo a iniciativas productivas responderá a las demanda de los actores de base; dicho apoyo se iniciará con acuerdos estratégicos con instituciones exitosas. 5. El rol de la cooperación internacional es fundamental. Si la nueva institución, o la institución ya existente, que asuma el PAE no cuenta con un soporte financiero importante, los actores locales y regionales no apostarán por ella. Cada institución vela por la mejor utilización de sus recursos, los compromete con otras instituciones si tiene la certeza que así se multiplicarán los resultados, que en forma aislada no podrían ser tan considerables. Estos recursos deben tener un estricto seguimiento por parte la cooperación internacional, para lo cual el contar con un sistema de planificación y seguimiento será crucial.
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II
MARCO NORMATIVO LEGAL
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7 INTRODUCCIÓN El propósito de este documento es el de presentar, de manera sistematizada, una descripción de la normatividad legal que está relacionada con aquellos aspectos contemplados en la fase de diagnóstico de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) del Corredor Norte, mediante un análisis y precisando, de manera objetiva, las disposiciones jurídicas vigentes que son inherentes. Este capítulo considera aspectos legales que serán tomados en cuenta en los planes y programas a ser evaluados desde la óptica de la EAE, como las disposiciones jurídicas que regulan el medio ambiente, el desarrollo sostenible, la participación popular, los recursos naturales, la tenencia de la tierra, las áreas protegidas, carreteras, Municipalidades y otras disposiciones aplicables al Corredor Norte. De la información y orientación con que cuenten los actores -stakeholders- en torno al marco normativo, atribuciones, responsabilidades, obligaciones que tienen respecto a la dimensión de los planes y programas susceptibles de implementarse en el marco del corredor norte, dependerá en gran medida el éxito o el fracaso de la sostenibilidad de los señalados planes y programas.. Por esta razón, resulta importante difundir el marco legal existente en el país, pues ese marco será el que respalde el accionar de estas instancias e instituciones involucradas, especialmente en lo que concierne al control de la calidad ambiental y la conservación de los recursos naturales, bajo la aplicación del desarrollo sostenible.
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8 LEGISLACIÓN RELEVANTE SOBRE LA REGULACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 8.1
Legislación relacionada con la Gestión Ambiental (GA)
Una de las temáticas más importantes que hoy en día plantean las agendas nacional e internacional, y que toda administración gubernamental ineludiblemente debe afrontar, se refiere a la gestión de los Recursos Naturales y a la Calidad Ambiental, entendida también como Gestión Ambiental. Esta temática resulta mucho más importante para Bolivia, habida cuenta que la explotación de los recursos naturales continúa siendo una base importante del desarrollo económico y social. Por otra parte, el agotamiento y la degradación de los recursos naturales influyen directamente en la calidad de vida de la población. Esta problemática, conjuntamente a otros aspectos, como los sociales, políticos u otros, determina los niveles de pobreza actuales. De ahí que del uso racional, preservación, protección o restauración, de los Recursos Naturales y la calidad del ambiente (entendida como “conservación”), inciden e incidirán significativamente en la situación actual y futura del país. A mayor degradación ambiental corresponde una menor calidad de vida y una mayor pobreza.
8.2
Bases Constitucionales para la Protección del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Legislación Ambiental
Pese a que, en la Ley Suprema, se carece de un régimen que contemple y agrupe de manera específica lo referido al medio ambiente y a los recursos naturales, las bases constitucionales de la gestión ambiental se encuentran amparadas, básicamente, en los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado (CPE): Art. 7.- Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales conforme a las Leyes que reglamenten su ejercicio: A) A la vida, la salud y la seguridad d) A trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo; Art. 8.- Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales: h) De resguardar y proteger los bienes e intereses de la colectividad. Art. 136.- I. Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la Ley les da esa calidad, el suelo, y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento.
Estos aspectos, que son regulados bajo diferentes legislaciones, tienen también su regulación a través de la legislación ambiental, tal cual lo establece la Ley de Medio Ambiente (LMA) y sus disposiciones reglamentarias y conexas. La Ley del Medio Ambiente (LMA) -Ley N° 1333 promulgada el 27 de abril de 1992 y publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia el 15 de Junio 1992-, en actual vigencia, es de carácter general y no enfatiza en ninguna actividad específica, consagrando, más bien, su carácter de orden público, interés social, económico y cultural. Sobre el medio ambiente y los recursos naturales, señala que, al ser patrimonio del país, su protección y aprovechamiento se encuentran amparados jurídicamente.
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El objetivo de la Ley de Medio Ambiente es, en resumidas cuentas, según su Articulo primero, proteger y conservar el medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza, promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población. La Ley consta de 118 artículos distribuidos en 12 títulos y 34 capítulos, que abarcan temáticas amplias: las disposiciones generales, la gestión ambiental y diversos aspectos ambientales como los Recursos Naturales renovables y no renovables, la educación ambiental, la participación ciudadana, así como las medidas de seguridad, las infracciones administrativas, delitos ambientales, e inclusive temas de población y salud relacionados con el medio ambiente. La LMA establece acciones de prevención, control y evaluación de la degradación del medio ambiente, degradación que en forma directa o indirecta atente contra la salud humana, la vida animal y vegetal. Establece también que se vele por la restauración de las zonas afectadas, a través de los organismos competentes, incentivando la participación ciudadana en la gestión ambiental.
8.3
Política Ambiental
A grandes líneas, se puede decir que antes de 1992 no existió en el país una verdadera política ambiental, sino sólo esfuerzos aislados que no pudieron enfrentar eficazmente los problemas ambientales en general. Estos esfuerzos fueron básicamente legislativos, que se plasmaron con la promulgación de diversas Leyes, dispersas, en defensa de los recursos naturales: como la Ley General Forestal de la Nación (1974), Reglamento de la Ley Forestal (1977), Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca (1975), Ley de Conservación de Suelos y Parques Nacionales, Ley de Planificación Territorial y Urbana, el Régimen de Aguas, Pausa Ecológica Histórica (1990) y otras. Según la Ley de Medio Ambiente, la política ambiental debe contribuir a mejorar la calidad de vida de la población en función a la calidad ambiental, por lo que los objetivos que ésta política debe contemplar son, principalmente: • • • • • • • •
Conseguir que todos los actores, que intervienen en actividades relacionadas al medio ambiente, reconozcan y cumplan sus respectivas responsabilidades ambientales. Promoción del desarrollo sostenible y de la conservación de la diversidad biológica, así como el mantenimiento y la permanencia de los diversos ecosistemas del país. Optimización y racionalización del uso de recursos naturales, renovables y no renovables. Incorporación de la temática ambiental en los procesos del desarrollo nacional. Compatibilizar las políticas nacionales con la política internacional en temas relacionados con el medio ambiente, acorde a nuestra realidad económica y social. Adecuar la estructura institucional y operativa pública y privada, para contar con una adecuada gestión ambiental. Actualizar el marco normativo sectorial y ambiental, incorporando estímulos, incentivos e instrumentos económicos para el manejo adecuado de los recursos naturales renovables. Priorizar la vigilancia y la prevención de impactos ambientales negativos.
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8.4
Planificación Ambiental
Se consideran, como instrumentos base de la planificación ambiental, los aspectos que se desglosan a continuación. PLANES: a) Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República (PGDES). Define, en el marco de la visión estratégica del país, las políticas de carácter económico – social que orientan, de manera participativa, las acciones, concertadas entre el Estado y los actores sociales, que permitan alcanzar el Desarrollo Sostenible. El PGDES contiene los elementos esenciales del Plan de Acción Ambiental Nacional. b) Plan de Acción Ambiental Nacional. Instrumento que debe articular cada uno de los sectores productivos relacionados con la gestión ambiental, mediante acciones coordinadas a nivel departamental, municipal, sectorial y de la sociedad en su conjunto; de tal forma que se posibilite la aplicación de las estrategias y los proyectos a diseñarse para el cumplimiento del objeto de la LMA. c) Planes de Desarrollo Departamental y Municipal. Son instrumentos que se circunscriben a los objetivos y políticas de desarrollo en las jurisdicciones territoriales departamentales y locales, objetivos y políticas que deben tomarse en cuenta en el PGDES, en el marco del desarrollo sostenible. d) Planes Departamentales del Uso del Suelo y de la Tierra. Son instrumentos de carácter técnico normativo que determinan los usos de los suelos comprendidos en los distintos espacios geográficos, en función a sus limitantes y potencialidades. e) Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Permite orientar la planificación del uso adecuado del suelo y de la ocupación del territorio bajo la óptica del desarrollo sostenible, tomando en cuenta características biofísicas, socio-económicas, culturales, y político - institucionales. SISTEMAS: a) Sistema Nacional de Planificación.- Conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden político, técnico y administrativo que establece los mecanismos de participación en los niveles Nacional, Departamental y Municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos y la definición de políticas de desarrollo. b) Sistema Nacional de Información Ambiental. Proporciona información precisa, oportuna y eficaz para la toma de decisiones y la gestión de políticas públicas para el desarrollo sostenible de Bolivia. La información temática y georeferenciada incluyen las áreas de gestión ambiental (calidad ambiental, desarrollo forestal sostenible, biodiversidad, clasificación de tierras y cuencas), ordenamiento territorial, desarrollo económico y social de Bolivia. c) Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA). Establecido para cumplir con todas las tareas referentes a la PREVENCIÓN AMBIENTAL, involucra la participación de todas las instancias estatales a nivel nacional, departamental y local, así como al sector privado y a la población en general. d) Sistema de Control de Calidad Ambiental (SNCCA). Es establecido para cumplir las tareas relacionadas al CONTROL DE CALIDAD AMBIENTAL, incluyendo los
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subsistemas de: legislación y normas, guías y manuales de procedimiento, organización institucional y laboratorios, recursos humanos, sistema de información en control de calidad ambiental. e) Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).- Es el conjunto de áreas protegidas del país, cada una con diferentes categorías de manejo y niveles de administración que funcionan articulados bajo un régimen especial común, mismo que implica un marco conceptual, político, institucional y normativo específico
8.5
Instrumentos de Regulación Ambiental de Alcance General
Son las normas legales que reglamentan la aplicación de la Ley de Medio Ambiente, entre ellas: el Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA), Reglamento para la Prevención y Control Ambiental (RPCA), Reglamento de Actividades con Sustancias Peligrosas (RASP), Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos (RGRS), Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica (RMCA), Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica (RMCH); todos estos reglamentos fueron aprobados mediante D.S. 24176 de 08 de diciembre de 1995. Asimismo, se cuentan con los siguientes reglamentos sectoriales: Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM - D.S. 24782 de 31-07-97), Reglamento Ambiental para el Sector Hidrocarburífero (RASH - D.S. 24335 de 19-07-96), Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM - D.S. 26736 de 30-07-02) y el Reglamento General de Áreas Protegidas (RGAP - D.S. 24781 de 31-0797).
8.6
Instrumentos de Regulación de Alcance Particular (preventivos, de adecuación y de control)
Son aquellos que regulan de manera específica a las Actividades, Obras y Proyectos (AOP) relacionados con el medio ambiente, en el contexto de la gestión ambiental, se tienen tres tipos: a) de Prevención. Se aplican a todas aquellas actividades, obras o proyectos (AOPs) a implementarse después de la publicación de la Reglamentación de la LMA, entre los que se encuentran: •
La Ficha Ambiental (FA). Se constituye en el instrumento para la determinación de la categoría de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) previa su realización. Tiene categoría de declaración jurada, e incluye: información sobre el proyecto, obra o actividad, la identificación de impactos clave y la identificación de la posible solución para los impactos negativos.
•
El Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA). Es el estudio destinado a identificar y evaluar los potenciales impactos, positivos y negativos, que pueda causar la implementación, operación, futuro inducido, mantenimiento y abandono de un proyecto, obra o actividad. El EEIA tiene carácter de declaración jurada.
•
La Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA). Es la licencia ambiental por la cual se autoriza, desde el punto de vista ambiental, la realización de actividades, obras y proyectos. La DIA fija las condiciones ambientales que deben cumplirse durante las fases de implementación, operación y abandono. Asimismo, se constituye
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conjuntamente con el EEIA, y en particular con el Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA), en la referencia técnico-legal para los proyectos, obras o actividades nuevos. b) de Adecuación. Se aplican a todas aquellas actividades, obras o proyectos que se encontraban ejecutándose antes o durante la publicación de la Reglamentación de la LMA y que, en consecuencia, deberán adecuarse a la normatividad ambiental, estos instrumentos son: •
El Manifiesto Ambiental (MA). Instrumento mediante el cual, el representante legal de una actividad, obra y proyecto en proceso de implementación, operación o etapa de abandono, y a la puesta en vigencia de la Reglamentación de la Ley de Medio Ambiente, informa a la Autoridad Ambiental Competente sobre el estado ambiental en que se encuentra la actividad, obra, o proyecto. El MA tiene calidad de declaración jurada.
•
La Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA). Es la licencia ambiental por el cual se aprueba, desde el punto de vista ambiental, la prosecución de una actividad, obra o proyecto que está en su fase de operación, o etapa de abandono, a la puesta en vigencia del la Reglamentación de la LMA.
c) de Control y Seguimiento. Sirven para controlar que las actividades, obras y proyectos estén dando cumplimiento a lo establecido en la normatividad ambiental, así como en sus respectivos instrumentos de alcance particular que les correspondan, siendo estos instrumentos: •
La Auditoria Ambiental (AA). Según lo establecido en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), se define como un procedimiento metodológico que involucra análisis, pruebas y confirmación acerca de procedimientos y prácticas de seguimiento que llevan a determinar la situación ambiental en que se encuentra una AOP y a la verificación del grado de cumplimiento de la normatividad ambiental. La AA se la debe realizar cuando: el Representante Legal no cumpla con la presentación del MA en el plazo establecido la actividad, obra o proyecto (AOP) cause impactos ambientales severos, no previstos en el EEIA o en el MA aprobado, determinados mediante inspección se rechace el MA un proyecto, obra, o actividad aislada, o conjuntamente con otros, conlleve peligro inminente para el ambiente y la salud de la población. Cuando la AOP cause impactos severos sobre el medio ambiente y la salud humana; determinados en inspección. Cuando existan contingencias ambientales. Para el sector minero, la auditoria de línea base constituye parte de la licencia ambiental. la inspección: Según el citado rpca, es el examen de una actividad, obra o proyecto (AOP) que efectúa la Autoridad Ambiental Competente (AAC) por sí misma, o con la asistencia técnica y/o científica de organizaciones públicas o privadas, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la ley de medio ambiente y su reglamentación.
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8.7
Marco Institucional para la Gestión Ambiental (GA)
8.8
La participación ciudadana en la gestión ambiental
a) La participación ciudadana en los procesos de decisión general Toda persona natural o colectiva tiene derecho a participar en la gestión ambiental, así como el deber de intervenir activamente en la comunidad para la defensa y/o conservación del medio ambiente y, en caso necesario, la posibilidad de hacer uso de los derechos que la Ley le confiere. Los ciudadanos, las OTBs, u otras entidades legalmente constituidas, pueden contribuir a los procesos de decisión general a través de iniciativas ante la Autoridad Ambiental Competente, o conformando los grupos de consulta y asesoramiento creados al efecto por esta Autoridad.
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b) La participación ciudadana en los procesos de decisión particular De acuerdo a la Ley de Medio Ambiente, la participación ciudadana en los procesos de decisión particular relativos a proyectos, obras o actividades- debe realizarse a través de las OTBs y deberá regirse al procedimiento establecido en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental. En las fases de categorización y de realización del EEIA, el público puede tomar contacto con el equipo profesional encargado de dichas tareas, para requerir o brindar informaciones y datos sobre el ambiente afectado por la AOP, previo aviso al REPRESENTANTE LEGAL, quien podrá mantener en reserva información que pudiera afectar derechos de propiedad industrial o intereses mercantiles lícitos. En la fase de identificación de impactos para considerar en un EEIA o en una EAE, el REPRESENTANTE LEGAL debe efectuar la Consulta Pública para tomar en cuenta observaciones, sugerencias y recomendaciones del público que pueda ser afectado por la implementación del proyecto, obra o actividad. Si en el EEIA no estuviese prevista la misma, la AAC procederá a someter el EElA a un periodo de Consulta Pública y a recabar los informes que, en cada caso, considere oportunos, antes de emitir la DIA.
8.9
Otros aspectos inherentes de la Gestión Ambiental (GA)
8.9.1 El Reglamento General de Gestión Ambiental El RGGA tiene por objetivo regular la gestión ambiental en el marco de lo establecido en la Ley de Medio Ambiente. En razón de que, anteriormente, se han señalado aspectos de la gestión ambiental, a continuación, se citan otros puntos complementarios: Atribuciones y competencias de: la Autoridad Ambiental Competente a nivel nacional y departamental, de los Gobiernos Municipales y de los Organismos Sectoriales Competentes en la gestión ambiental, según el RGGA. El Ministro de Desarrollo Sostenible, a través del Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente, es la Autoridad Ambiental Competente (AAC) a nivel nacional, cuyas principales funciones son las siguientes: a) ejercer las funciones de órgano normativo, encargado de formular, definir y velar por el cumplimiento de las políticas, planes y programas sobre la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales. b) ejercer las funciones de fiscalización general, a nivel nacional, sobre las actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales. c) establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación del desarrollo nacional, en coordinación con los organismos involucrados. d) coadyuvar al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en la formulación de la política internacional en materia ambiental, así como definir con éste los instrumentos y procedimientos de cooperación externa. e) establecer mecanismos de concertación con los sectores público y privado, para adecuar sus actividades a las metas ambientales previstas por el gobierno. f) definir los instrumentos administrativos y, en coordinación con las autoridades sectoriales, los mecanismos necesarios para la prevención y el control de las
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g)
h)
i)
j) k) l) m) n) o)
p)
q)
r) s)
actividades y factores susceptibles de degradar el medio ambiente, así como determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambiental de las actividades económicas. planificar, implementar y administrar los Sistemas Nacionales de Información Ambiental, de Evaluación de impacto Ambiental y Control de la Calidad Ambiental, de acuerdo a reglamentación específica. definir políticas y dictar regulaciones de carácter general para la prevención y control de la contaminación atmosférica e hídrica, actividades con sustancias peligrosas y gestión de residuos sólidos, en coordinación con los organismos sectoriales correspondientes. proponer y adecuar los límites máximos permisibles de emisión, descarga transporte o depósito de sustancias, compuestos o cualquier otra materia susceptible de afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables, en coordinación con el organismo sectorial correspondiente. implementar y administrar el registro de consultoría ambiental. suscribir convenios interinstitucionales relativos a la temática ambiental y de recursos naturales. promover, difundir e incorporar en la educación la temática del Medio Ambiente, en el marco del Desarrollo Sostenible. emitir criterio técnico cuando se susciten problemas transfronterizos internacionales en materia de medio ambiente y recursos naturales. formular el Plan de Acción Ambiental Nacional y velar por su cumplimiento, en coordinación con los organismos sectoriales correspondientes. promover la firma, ratificación e implementación efectiva de los tratados, convenios, protocolos y demás instrumentos internacionales destinados a la conservación del medio ambiente y los recursos naturales. implementar sistemas de capacitación y entrenamiento en materia ambiental para funcionarios, profesionales y técnicos de organismos nacionales, sectoriales, departamentales y municipales. intervenir subsidiariamente, de oficio o a petición de parte, en caso de incumplimiento de la Ley del Medio Ambiente por parte de organismos sectoriales, departamentales y municipales, para este efecto, fiscalizará y requerirá la información que corresponda. conocer en grado de apelación las resoluciones administrativas emitidas por los Prefectos. otras que se establezcan por disposiciones específicas.
Otra función importante atribuida a la AAC, a nivel nacional, es la de elaborar el Informe Nacional sobre el Estado del Medio Ambiente, cada cinco años. El Prefecto de Departamento, a través de su instancia ambiental, tiene las siguientes funciones principales en el ámbito de su jurisdicción. a) ser la instancia responsable tanto de la gestión ambiental, a nivel departamental, como de la aplicación de la política ambiental nacional. b) velar por el cumplimiento y aplicación de la Ley del Medio Ambiente, su reglamentación y demás disposiciones en vigencia. c) ejercer las funciones de fiscalización y control sobre las actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales. d) establecer mecanismos de participación y concertación con los sectores público y privado. e) coordinar acciones para el desarrollo de la gestión ambiental con los gobiernos municipales en el ámbito de la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización. f) promover y difundir, en los programas de educación, la temática del Medio Ambiente en el marco del Desarrollo Sostenible.
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g) revisar la Ficha Ambiental (FA), definir la categoría de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) y otorgar el Certificado de Dispensación cuando corresponda, de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA). h) expedir, negar o suspender la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA) correspondiente, conforme a lo dispuesto por el RPCA. i) expedir, negar o suspender la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) correspondiente, de acuerdo al RPCA. j) velar porque no se rebasen los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, compuestos o cualquier otra materia susceptible de afectar el medio ambiente o los recursos naturales. k) resolver, en primera instancia, los asuntos relativos a las infracciones de las disposiciones legales ambientales, así como imponer las sanciones administrativas que correspondan. l) otras que se establezcan por disposiciones específicas. Principales funciones de los Gobiernos Municipales: a) dar cumplimiento a las políticas ambientales, tanto de carácter nacional como departamental. b) formular el Plan de Acción Ambiental Municipal, bajo los lineamientos y políticas nacionales y departamentales. c) revisar la Ficha Ambiental y emitir informe sobre la categoría de EEIA de los proyectos, obras o actividades de su competencia, reconocida por ley, de acuerdo con lo dispuesto en el RPCA. d) revisar los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental y Manifiestos Ambientales y elevar informe al Prefecto para que emita, si es pertinente, la DIA o la DAA, respectivamente, de acuerdo con lo dispuesto por el RPCA. e) ejercer las funciones de control y vigilancia, a nivel local, sobre las actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente y los recursos naturales. Principales funciones de los Organismos Sectoriales Competentes (OSC): Los Organismos Sectoriales Competentes, en coordinación con el MDS y en el marco de las políticas y planes ambientales nacionales, participan en la gestión ambiental formulando propuestas relacionadas con: a) b) c) d)
normas técnicas sobre límites permisibles, en materia de su competencia. políticas ambientales para el sector. planes sectoriales y multisectoriales que consideren la variable ambiental. la Ficha Ambiental, informes sobre la categoría de EEIA de los proyectos, obras o actividades de su competencia. e) los EEIA o MA, e informes al Prefecto para que emita, si es pertinente, la DIA o la DAA, respectivamente, de acuerdo con lo dispuesto por el RPCA. Por su parte, las organizaciones territoriales de base (OTBs), en representación de su unidad territorial, pueden solicitar información, promover iniciativas, formular peticiones, solicitar audiencia pública y efectuar denuncias ante la Autoridad Ambiental Competente acerca de los proyectos, planes, actividades u obras que se pretendan realizar, o se esté realizando, en la unidad territorial correspondiente. El Ministerio Público tiene la facultad de intervenir en el caso de delitos ambientales, actuando obligatoriamente en casos de denuncia, y de oficio en los señalados por la Ley del Medio Ambiente, en defensa del interés colectivo, de la conservación del medio ambiente y del uso racional de los recursos naturales renovables.
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Las contravenciones y sanciones administrativas, y sus procedimientos en la gestión ambiental El Reglamento General de Gestión Ambiental tipifica las siguientes contravenciones: a) iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con el certificado de dispensación o la DIA, según corresponda. b) presentar la FA, el EEIA, el MA o el reporte de Autoridad Ambiental con información alterada. c) presentar el MA fuera del plazo establecido para el efecto. d) no cumplir las resoluciones administrativas que emita la Autoridad Ambiental Competente. e) alterar, ampliar o modificar un proyecto, obra o actividad sin cumplir el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). f) no dar aviso, a la Autoridad Ambiental Competente, de la suspensión de un proyecto, obra o actividad. g) el incumplimiento a la aplicación de las medidas correctivas o de mitigación posteriores a las inspecciones y el plazo concedido para su regulación, conforme lo establece el Art. 97 de la LEY. h) no implementar las medidas de mitigación aprobadas en el Programa de Prevención y Mitigación y en el Plan de Adecuación, de acuerdo con el respectivo Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. Las sanciones administrativas a las contravenciones son impuestas por la Autoridad Ambiental Competente, de conformidad con el Reglamento correspondiente, según su calificación; comprenden las siguientes medidas: a) Amonestación escrita: i) cuando la infracción es por primera vez, siempre que no cause impactos severos sobre el medio ambiente, la AAC otorgará un plazo perentorio al amonestado conforme a la envergadura del proyecto u obra, para enmendar su infracción; ii) además de lo previsto en el inciso i), se sancionará con una multa de acuerdo al inciso b) del presente Artículo, cuando la AOP causa impactos severos o conlleva peligro inminente sobre la salud humana o el medio ambiente; en este caso, la AAC otorgará un plazo perentorio al amonestado para el pago de la multa y la aplicación del impacto producido. b) De persistir la infracción, o existiendo otras infracciones en la misma AOP, que causen impactos severos sobre el medio ambiente, se impondrá una multa correspondiente a una cifra del 3 por 1000 sobre el monto total del patrimonio o activo declarado de la empresa, proyecto u obra. c) Revocación de la Licencia Ambiental, en caso de reincidencia de la infracción que genere impactos sobre el medio ambiente, hasta que se dé cumplimiento al condicionamiento ambiental. Independientemente de las sanciones a las contravenciones citadas anteriormente, la Autoridad Ambiental Competente puede suspender la ejecución, operación o etapa de abandono de la actividad, obra y proyecto (AOP), hasta que se cumplan las medidas de seguridad ambiental impuestas.
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8.9.2 Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), su Objetivo y el Alcance de aplicación El RPCA tiene por objeto reglamentar la Ley de Medio Ambiente, en lo referente a Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y Control de Calidad Ambiental (CCA), dentro del marco del desarrollo sostenible. Las disposiciones del RPCA se aplican: a) en cuanto a la Evaluación de Impacto Ambiental: a todas las obras, actividades y proyectos, públicos o privados, así como a programas y planes, con carácter previo a su fase de inversión, cualquier acción de implementación, o ampliación. b) en cuanto al Control de la Calidad Ambiental: a todas las obras, actividades y proyectos públicos o privados, que se encuentren implementadas y en proceso de implementación, operación, mantenimiento o etapa de abandono. En la Evaluación de Impacto Ambiental, se define como impacto ambiental a todo efecto que se manifieste sobre el conjunto de valores naturales, sociales y culturales existentes en un espacio y un tiempo determinados, efectos que pueden ser de carácter positivo o negativo. Asimismo, se contempla y se define, en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), los siguientes tipos de impactos: Impactos "Clave": Conjunto de impactos significativos, que por su trascendencia ambiental, deberán tomarse como prioritarios. Impacto Acumulativo: Aquel que, al prolongarse en el tiempo la acción de la causa, incrementa progresivamente su gravedad o beneficio. Impacto Sinérgico: Aquel que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultánea de varios agentes, supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales, contempladas aisladamente. Asimismo, se incluye, en este tipo, aquel efecto cuyo modo de acción induce en el tiempo a la aparición de otros nuevos. Impacto a Corto, Mediano y Largo Plazo: Aquel cuya incidencia puede manifestarse, respectivamente, dentro del tiempo comprendido en un ciclo anual, antes de cinco años, o en un período superior, respectivamente. La evaluación de impacto ambiental (EIA), como procedimiento jurídico-técnicoadministrativo, tiene por objeto la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado; así como la prevención, corrección y valoración de los mencionados impactos ambientales. Con relación al Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Estratégico, el RPCA lo define como “el Estudio de las incidencias ambientales que puedan tener planes y programas”. El EEIA estratégico, por la naturaleza propia de planes y programas, es de menor profundidad y detalle técnico que un EEIA de proyectos, obras o actividades; pero, formalmente, tiene el mismo contenido. El EEIA estratégico tiene carácter de declaración jurada y puede ser aprobado o rechazado por la Autoridad Ambiental Competente, de conformidad con lo prescrito en el presente Reglamento.
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Alcance y objetivos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental De acuerdo a lo señalado en el numeral precedente, se establece que el alcance de la EIA contempla a todas las obras, actividades (AOP´s) públicas o privadas, que con carácter previo a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de evaluación de impacto ambiental, exceptuando a las siguientes AOP´s descritas en el Art. 17 del RPCA, que pertenecen a la Categoría 4 Competencia de las Autoridades Nacionales, Departamentales y Locales en el Proceso de Prevención Ambiental La competencia de la Autoridad Ambiental tiene su regulación en el Art. 4 del RPCA, el cual establece: A nivel Nacional. El Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS) tiene competencia en todos los proyectos, obras o actividades (AOPs) que tengan impactos internacionales transfronterizos. Lleva a cabo los respectivos procedimientos técnico-administrativos, en caso de que surjan discrepancias respecto a procesos de evaluación de impacto ambiental y de control de calidad ambiental sobre AOPs, públicos o privados, que estén a cargo de las instancias ambientales dependientes de los Prefectos y que tengan por lo menos una de las siguientes características: • • • •
Estén ubicados geográficamente en más de un Departamento. La zona de posibles impactos pueda afectar a más de un Departamento. Se ubiquen o afecten Áreas Protegidas que integren el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) y sus zonas de influencia. Igualmente, será de competencia de la autoridad nacional la formulación de políticas, planes y programas que involucren a más de un Departamento.
A nivel Departamental.- El Prefecto, a través de la instancia ambiental de su dependencia, tiene competencia sobre las AOPs que: • • • • •
Estén ubicados geográficamente en más de un Municipio del Departamento. Si la zona de posibles impactos puede afectar a más de un Municipio del Departamento Estén ubicados en áreas de Reserva Forestal. Aquellos que no sean de competencia de la autoridad nacional o municipal. Asimismo, se consideran en esta clasificación la formulación de políticas, planes y programas ambientales a nivel departamental.
Facultades y atribuciones de las Instancias participantes en la prevención ambiental AAC a nivel nacional: a. ejercer las funciones de fiscalización y control, a nivel nacional, sobre las actividades relacionadas con el ambiente y los recursos naturales. b. implementar y administrar el Registro de Consultoría Ambiental. c. definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de las actividades y factores susceptibles de degradar el ambiente y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas. d. administrar el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y el Sistema Nacional de Control de Calidad Ambiental.
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e. aprobar, rechazar o pedir complementación de los informes emitidos por los Organismos Sectoriales Competentes y las instancias ambientales dependientes del Prefecto, concernientes a FAs, EEIAs y MAs. f. aprobar o rechazar EEIAs y, MAs, cuando corresponda. g. emitir, homologar o rechazar la otorgación de la DIA y la DAA, cuando corresponda. h. emitir certificados de dispensación cuando corresponda. i. requerir la ejecución de AAs. j. requerir, instruir y autorizar inspecciones de seguimiento de AA's. k. conocer, en grado de apelación, las resoluciones administrativas que emitan los Prefectos. AAC a nivel Departamental: a) ejercer las funciones de fiscalización y control, a nivel departamental, sobre las actividades relacionadas con el ambiente y los recursos naturales. b) aprobar, rechazar o pedir complementación de los informes de los Organismos Sectoriales Competentes y/o los Gobiernos Municipales, concernientes a FAs, EEIAs y MAs. c) aprobar o rechazar EEIAs y MAs, cuando corresponda. d) emitir, negar o suspender la DIA y la DAA, cuando corresponda. e) fiscalizar el cumplimiento de las medidas aprobadas en el Programa de Prevención y Mitigación y en el Plan de Adecuación, de acuerdo con el respectivo Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. f) requerir la ejecución de AAs. g) requerir, instruir y autorizar inspecciones de seguimiento de AAs. h) emitir certificados de dispensación cuando corresponda. Los Gobiernos Municipales, dentro del ámbito de su jurisdicción territorial: a) revisar el formulario de FA, el EEIA y el MA y remitir los informes respectivos a las Instancias Ambientales dependientes del Prefecto, de acuerdo a los procedimientos y plazos establecidos. b) participar en los procesos de seguimiento y control ambiental. Los Organismos Sectoriales Competentes (OSCs): a) revisar el formulario de FA, el EEIA y el MA, remitiendo los informes respectivos a la Autoridad Ambiental Competente, de acuerdo a los procedimientos y plazos establecidos. b) promover e incentivar la aplicación de medidas de mejoramiento y conservación ambiental en el ámbito de su competencia sectorial. La participación de otras Instituciones y organismos La AAC, a nivel nacional, tiene la facultad para establecer convenios con instituciones y organismos públicos o privados, con el objetivo de facilitar su participación en los procesos de prevención y de control ambiental. En particular, dichos convenios tienen como finalidad dar mayor fluidez a los procesos de revisión y evaluación de documentos técnicos, tales como la FA, el EEIA y MA. De igual manera, establecer convenios con Asociaciones y Cooperativas, a fin de que los miembros de éstas puedan llenar FAs y realizar EEIAs y MAs de manera conjunta, bajo condiciones que se establezcan en dichos convenios, siempre y cuando estén en el marco de la Ley de Medio Ambiente y del RPCA.
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Identificación de las Categorías de Evaluación de Impacto Ambiental Todas las obras, actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de evaluación de impacto ambiental, identificación que deberá ser realizada de acuerdo a los siguientes niveles: CATEGORÍA 1. Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Integral. Involucra el análisis detallado y la evaluación de todos los factores del sistema ambiental (físico, biológico, socio-económico, cultural, jurídico-institucional, para cada uno de los respectivos componentes ambientales), con el respectivo planteamiento de Medidas de Mitigación y del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. CATEGORÍA 2. Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico. Involucra el análisis detallado y la evaluación de uno o más de los factores del sistema ambiental señalados precedentemente, con el respectivo planteamiento de Medidas de Mitigación y del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. CATEGORÍA 3. No requiere de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico, sino del planteamiento de Medidas de Mitigación y del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. CATEGORÍA 4. En esta categoría entran todas aquellas AOPs que, por aplicación de la metodología de identificación de impacto ambiental de la Ficha Ambiental (FA), se determine que no requieren de Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, ni de planteamiento de Medidas de Mitigación, ni de la formulación del Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental. A esta categoría pertenecen obras y actividades señaladas en el Art. 17 del RPCA. Las actividades, obras y proyectos (AOP) que, debido a sus características, requieran del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), con carácter previo a su ejecución, deberán contar obligatoriamente con la respectiva Licencia Ambiental (Declaratoria de Impacto Ambiental - DIA) que es otorgada según procedimiento señalado en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA). A los otros casos, es decir, para aquellas AOP con categorías 3 y 4, corresponde el Certificado de Dispensación (CD).
Las contravenciones y sus procedimientos en el RPCA El RPCA establece las siguientes infracciones administrativas tipificadas: a) iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto, sin contar con el certificado de dispensación o la DIA según corresponda. b) presentar la FA, el EEIA, el MA o el reporte de AA con información alterada. c) presentar el MA fuera del plazo establecido para el efecto en este Reglamento. d) no cumplir las resoluciones administrativas que emita la Autoridad Ambiental Competente. e) alterar, ampliar o modificar un proyecto, obra o actividad, sin cumplir el procedimiento de EIA que establece este Reglamento. f) no dar aviso a la Autoridad Ambiental Competente de la suspensión de un proyecto, obra o actividad conforme lo dispone este Reglamento. g) el incumplimiento a la aplicación de las medidas correctivas o de mitigación posteriores a las inspecciones y plazo concedidos para su regularización, conforme lo establece el Art. 97 de la LEY.
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h) no implementar las medidas de prevención, mitigación y control aprobadas en el Programa de Prevención y Mitigación, de acuerdo con el respectivo Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental de la respectiva DIA. i) no implementar las medidas de prevención, mitigación y control aprobadas en el Plan de Adecuación de acuerdo con el Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental de la respectiva DAA. Las infracciones son sancionadas por la Autoridad Ambiental Competente, de conformidad a lo establecido en la Ley de Medio Ambiente y el Reglamento General de Gestión Ambiental.
8.9.3 El Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica; Objetivo y Alcance de Aplicación Reglamenta la Ley de Medio Ambiente, en lo referente a la prevención y control de la contaminación atmosférica, en el marco del desarrollo sostenible. Establece los límites permisibles de contaminantes en la atmósfera, para garantizar una calidad de aire satisfactoria. El Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica (RMCA) regula a las fuentes, tanto fijas como móviles, en la prevención y el control, de tal forma que no rebasen límites permisibles establecidos frente a uno o más contaminantes que generen o puedan generar efectos nocivos para la vida humana, la flora o la fauna, o una degradación de la calidad del aire, del agua, del suelo, los inmuebles, el patrimonio cultural o los recursos naturales, en general. Se entiende por contaminante atmosférico a la materia o energía en cualquiera de sus formas y/o estados físicos (gases, material particulado, vapores, sustancias volátiles, ruidos, vibraciones y otros) que, al interrelacionarse en o con la atmósfera, altere o modifique la composición o estado natural de ésta.
8.9.4 El Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, su objetivo y alcance de aplicación Reglamenta la Ley de Medio Ambiente en lo referente a la prevención y el control de la contaminación hídrica, en el marco del desarrollo sostenible, a fin de evitar que las actividades industriales, agropecuarias, domésticas y otras puedan causar la contaminación de cualquier recurso hídrico. Los límites máximos de parámetros permitidos en cuerpos de agua, que se puedan utilizar como cuerpos receptores, son los indicados en el Cuadro Nº A-I del Anexo A del RMCH. La autorización para descargar efluentes en cuerpos de agua debe estar incluida en la DIA, en la DAA y en el Certificado de Dispensación establecidos en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental.
8.9.5 El Reglamento para Actividades con Sustancias Peligrosas, su objetivo y alcance de aplicación Reglamenta la Ley de Medio Ambiente en lo referente a las Actividades con Sustancias Peligrosas (ASP), en el marco del desarrollo sostenible; estableciendo procedimientos de
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manejo, control y reducción de riesgos en la permanente utilización de ciertas sustancias peligrosas para nuestro Hábitat. Las Sustancias Peligrosas son aquellas que presentan o conllevan, entre otras, las siguientes características intrínsecas; corrosividad, explosividad, inflamabilidad, patogenicidad, o bioinfecciosidad, radioctividad, reactividad y toxicidad, de acuerdo a pruebas estándar. Fija los procedimientos de registro de actividades con sustancias peligrosas para obtener la licencia de actividades, a fin de poder llevar un seguimiento y control de las mismas; exigiendo el cumplimiento de la normatividad básica, con el fin de evitar daños al medio ambiente debido al inadecuado manejo de dichas sustancias. Asimismo, toda persona natural o colectiva, pública o privada, que obtenga licencia para importar y/o exportar sustancias peligrosas debe cumplir con lo dispuesto en el RASP, el Código de Salud y otras disposiciones legales complementarias y conexas.
8.9.6 El Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos, su objetivo y alcance de aplicación Reglamenta la Ley de Medio Ambiente respecto a los residuos sólidos, considerados como factor susceptible de degradar el medio ambiente y afectar la salud humana; teniendo por objetivo establecer el régimen jurídico para la ordenación y vigilancia de la gestión de los residuos sólidos y fomentando el aprovechamiento de los mismos mediante la adecuada recuperación de los recursos en ellos contenidos. El RGRS adopta la clasificación de los residuos sólidos indicada en el Cuadro Nº 1 (Anexo A) del mismo, denominada Clasificación Básica de Residuos Sólidos, según su Procedencia y Naturaleza. Las alcaldías efectúan el servicio de aseo urbano directamente, o en forma delegada mediante concesión y/o contrato con personas naturales y/o colectivas, públicas o privadas, especial y legalmente constituidas para tal fin.
8.9.7 El Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes Reglamenta a las actividades del sector industrial manufacturero en relación con el medio ambiente, estableciendo los respectivos instrumentos de regulación para la gestión ambiental industrial y manufacturera. Los objetivos del RASIM son: • •
Reducir la generación de contaminantes y el uso de sustancias peligrosas. Optimizar el uso de recursos naturales y de energía para proteger y conservar el medio ambiente con la finalidad de promover el desarrollo sostenible.
El ámbito de aplicación engloba las actividades económicas que involucran operaciones y procesos de transformación de materias primas, insumos y materiales, para la obtención de productos intermedios o finales, con excepción de las actividades del sector primario de la economía. Algunos aspectos importantes, referidos a la participación de los gobiernos municipales de forma más activa y directa, están referidos a las siguientes atribuciones: INFORME FINAL- versión sujeta a aprobación
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a) Registrar y categorizar las actividades industriales, conforme a las disposiciones del RASIM. b) Revisar, aprobar o rechazar los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular de las industrias de Categoría 3, de acuerdo a los procedimientos del Título III del RASIM. c) Expedir el Certificado de Aprobación de los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular de las industrias de Categoría 3. d) Ejercer las funciones de seguimiento e inspección de las actividades industriales dentro de la jurisdicción municipal. Los principales Instrumentos de Regulación de Alcance particular contemplados en el RASIM son: el Registro Ambiental Industrial, instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental, Plan de Manejo Ambiental (PMA), Manifiesto Ambiental Industrial (MAI), y otros. El RASIM, en su Disposición Final, se atribuye la facultad de procesar los instrumentos de regulación de alcance particular, además de realizar el seguimiento, inspección, y aplicar el régimen de sanciones.
8.9.8 El Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes Reglamenta a las actividades del sector minero, en relación con el medio ambiente; estableciendo normas técnicas y los respectivos instrumentos de regulación para la gestión ambiental minera. El ámbito de aplicación engloba a quienes realicen actividades de prospección y exploración, explotación, concentración, fundición y refinación, constituyan, o no, parte integrada del proceso de producción minero. La gestión ambiental, en minería, es un conjunto de acciones y procesos para la protección del medio ambiente, desde el inicio hasta la conclusión de una actividad minera. La gestión ambiental, en la empresa, debe definirse al más alto nivel de decisión, integrarse en los planes de producción y ser de conocimiento de todo el personal.
8.9.9 El Reglamento Ambiental para Actividades Hidrocarburíferas (RASH), su Objetivo, alcance de aplicación y aspectos relevantes Regula y establece límites y procedimientos para el sector hidrocarburos relativos a exploración, explotación, refinación, transporte, comercialización y otras actividades inherentes, cuyas operaciones produzcan impactos ambientales y/o sociales en el medio ambiente.
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9 LEGISLACIÓN RELACIONADA NATURALES (RR.NN.)
CON
LOS
RECURSOS
Bolivia es un país rico en biodiversidad, y vida silvestre, en particular. Las últimas investigaciones señalan la existencia de alrededor de 190 ecosistemas, 14,000 especies de plantas, mas de 2,600 especies de animales silvestres superiores, más de 50 especies de plantas nativas domesticadas y más de 2,800 especies de plantas medicinales; todo ello se pierde, no se aprovecha, o se depredan, debido a diversas actividades humanas irracionales. La Legislación relacionada con los Recursos Naturales tiene sus antecedentes, principalmente, en: la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca (1975), Ley de Conservación de Suelos y Parques Nacionales, Ley de Planificación Territorial y Urbana, el Régimen de Aguas, Pausa Ecológica Histórica (1990) y otras.
9.1
Tutela Jurídica General de los RR.NN. Renovables: el Recurso Agua; y la Atmósfera; el Recurso Suelo; los Bosques y Tierras Forestales; la Flora y la Fauna Silvestre y los Recursos Hidrobiológicos
De acuerdo a lo señalado en la Ley de Medio Ambiente, los recursos naturales constituyen patrimonio de la Nación: de tal manera que el Estado y la sociedad tienen el deber del preservar, conservar, restaurar y promover el aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Es deber del Estado promover tratados y acciones internacionales de preservación, conservación y control, de fauna y flora, de áreas protegidas, de cuencas y/o ecosistemas compartidos con uno o más países; así como regular y controlar la producción, introducción y comercialización de productos farmacéuticos, agrotóxicos y otras sustancias peligrosas y/o nocivas para la salud y/o el medio ambiente. La protección y el aprovechamiento de los siguientes recursos naturales se encuentran regidos por Ley y son de orden público.
9.1.1 Recurso Agua La Ley de Medio Ambiente señala que las aguas, en todos sus estados, son de dominio originario del Estado y constituyen un recurso natural básico para todos los procesos vitales. Su utilización tiene relación e impacto en todos los sectores vinculados al desarrollo, por lo que su protección y conservación son tareas fundamentales del Estado y la sociedad. El Estado tiene a su cargo normar y controlar el vertido de cualquier sustancia o residuo líquido, sólido y gaseoso que cause o pueda causar la contaminación de las aguas, o la degradación de su entorno. Es atribución del Estado promover la planificación, el uso y el aprovechamiento integral de las aguas, para beneficio de la comunidad nacional, con el propósito de asegurar su disponibilidad permanente; priorizando acciones a fin de garantizar agua de consumo para toda la población. Asimismo, la Ley de Medio Ambiente tipifica los delitos relacionados con este recurso, delitos como:
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•
Envenenar, contaminar o adulterar aguas destinadas al consumo público, al uso industrial agropecuario o piscícola, por encima de los límites permisibles establecidos en la Reglamentación respectiva.
•
Verter o arrojar aguas residuales no tratadas, líquidos químicos o bioquímicos, objetos o desechos de cualquier naturaleza, en los cauces de aguas, en las riberas, acuíferos, cuencas, ríos, lagos, lagunas, estanques de aguas, capaces de contaminar o degradar las aguas que excedan los límites permisibles.
•
El que ilegal o arbitrariamente interrumpa o suspenda el servicio de aprovisionamiento de agua para el consumo de las poblaciones o las destinadas al regadío.
La regulación del recurso agua tiene sus antecedentes en la Ley del Dominio y Aprovechamiento de Aguas, de fecha 28-11-1906, en actual vigencia, con sus 30 capítulos que regulan el dominio y aprovechamiento de este recurso. Esta ley contempla la posesión del recurso, los derechos y obligaciones, servidumbres, permisos, concesiones y otros aspectos. Al ser una Ley antigua, tiene ciertos aspectos que no son aplicables, como precios y porcentajes que se deben pagar.
9.1.2 Recurso Aire y la Atmósfera Es deber del Estado y la sociedad mantener la atmósfera en condiciones tales que permitan la vida y su desarrollo en forma óptima y saludable. El Estado, a través de los organismos, norma y controla la descarga, que se emita a la atmósfera, de cualquier sustancia en forma de gases, vapores, humos y polvos que puedan causar daños a la salud, al medio ambiente, molestias a la comunidad o a sus habitantes, así como efectos nocivos a la propiedad pública o privada. Los niveles de ruidos originados en actividades comerciales, industriales, domésticas, de transporte u otras son objeto de regulación y control, a fin de preservar y mantener la salud y el bienestar de la población.
9.1.3 Recurso Suelo La regulación legal sobre el uso de los suelos, para actividades agropecuarias y forestales, establece que dicho uso debe efectuarse manteniendo la capacidad productiva de los suelos; aplicándose técnicas de manejo que eviten la pérdida o degradación de los mismos, asegurando de esta manera su conservación y recuperación. El recurso suelo, desde la óptica de su uso, se encuentra regulado por los planes de uso de suelo departamentales y municipales, elaborados para los distintos espacios geográficos, en función a sus limitantes y potencialidades. Los PLUSES de los Departamento del Beni y Pando, y no así el de La Paz, se encuentran actualmente aprobados mediante Decretos Supremos.
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9.1.4 Recursos Bosque y Tierras Forestales La legislación ambiental establece que los bosques naturales y tierras forestales son de dominio originario del Estado, y que su manejo y uso deben ser sostenibles. Los órganos competentes norman el manejo integral y el uso sostenible de los recursos del bosque para los fines de su conservación, producción, industrialización y comercialización; así como la preservación de otros recursos naturales que forman parte de su ecosistema y del medio ambiente en general. Según la legislación ambiental, la industria forestal debe estar orientada a favorecer los intereses nacionales, potenciando la capacidad de transformación, comercialización y aprovechamiento adecuado de los recursos forestales; aumentando, así, el valor agregado de las especies aprovechadas, diversificando la producción y garantizando el uso sostenible de los mismos. El Régimen legal Forestal tiene sus antecedentes legales en la prohibición de chaqueo en terrenos forestales, según la Resolución Suprema Nº 425 del año 1968. Posteriormente, mediante Decreto Supremo Nº 9320 de 23-07-70, se aprobó el Reglamento General de Guardia Forestal, creado como un organismo de Policía Forestal de la Nación, dependiente del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agricultura. Este reglamento otorgaba a este portafolio de Estado la capacidad para sancionar la explotación irracional de los bosques y demás recursos naturales renovables, la comercialización ilegal de los mismos, y los incendios forestales. Posteriormente, se puso en vigencia el Decreto Ley Nº 11686 de 13-08-74, por el cual se aprobó la Ley General Forestal, misma que determinó las pautas sobre el uso de la tierra y el desarrollo forestal. Sin embargo, recién con la Pausa Ecológica Histórica del sector Forestal, a través del D.S. Nº 22884 del 10-09-91, se prohibió habitar, con fines agropecuarios, tierras de aptitud forestal; con esto también se normó el chaqueo, que provoca incendios forestales. Con relación a la Ley de Medio Ambiente, se hace referencia a los delitos ambientales. En ese sentido, se tipifica, en concordancia con el código penal, a los incendios que se ocasionen en propiedad privada, o que afecten gravemente a los ecosistemas naturales. Por este motivo, se le atribuye al Estado y a la sociedad el deber de conservar y preservar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, entendidos como los recursos bióticos (flora y fauna) y los abióticos (como el agua, aire y suelo). Finalmente, recién con la promulgación de la Nueva Ley Forestal Nº 1700, de 12-06-96 y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 24453 de 21-12-96, se creó la Superintendencia Forestal, encargada de vigilar el cumplimiento del régimen forestal de la nación. Adicionalmente, se implementó con la categoría de Delito Forestal a la quema que se realice en áreas forestales sin la debida autorización o sin observar las regulaciones sobre quema controlada; ya que, e esta manera, se afectan las tierras de producción forestal permanente, las áreas protegidas y otras. El marco institucional, establecido a partir de la promulgación de la Ley Forestal Nº 1700, contempla el siguiente esquema institucional: • •
Ministerio de Desarrollo Sostenible, organismo rector encargado de formular políticas, estrategias, planes y normas del sector forestal. Superintendencia General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, encargada de regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables.
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•
• • •
Superintendencia Forestal, organismo regulador encargado de administrar los recursos forestales. Sus atribuciones son: controlar y fiscalizar las actividades de aprovechamiento forestal, otorgar concesiones, autorizaciones y permisos forestales, prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad. Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), organismo financiero que promueve el financiamiento para la utilización sostenible y conservación de bosques y tierras forestales. Prefecturas, entidades de apoyo al Régimen Forestal, encargadas de formular y ejecutar planes de desarrollo forestal departamental. Municipios y Mancomunidades, cuyas funciones son las de coadyuvar en el control, fiscalización, prevención y apoyo a la elaboración de planes de manejo forestal a las ASL.
Con relación a la otorgación de derechos forestales, se prevé Concesiones Forestales a empresas, Contratos de Aprovechamiento a Largo Plazo, Concesiones Forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar, Concesiones Forestales para Fines de Investigación, Autorizaciones en tierras de propiedad privada y permisos de desmonte. Con referencia a las Tierras Comunitarias de Origen – TCO, la Ley Forestal, reconoce los derechos adquiridos por los pueblos indígenas de Bolivia y prevé los mecanismos de acceso al bosque en favor de los pueblos mencionados.
9.1.5 Recurso Flora y Fauna Silvestre La Ley de Medio Ambiente establece que el Estado y la sociedad deben velar por la protección, conservación y restauración de la fauna y flora silvestres, tanto acuática como terrestre, consideradas patrimonio del Estado, en particular, cuando se trata de las especies endémicas, de distribución restringida, amenazadas y en peligro de extinción. De acuerdo a lo señalado en la LMA, es deber del Estado preservar la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético de la flora y fauna, tanto silvestres como de especies nativas domesticadas. Asimismo, debe normar las actividades de las entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales, dedicadas a la investigación, manejo y ejecución de proyectos del sector. Los antecedentes legales, en torno a estos recursos, se remontan al Decreto Ley sobre Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año de 1975, que actualmente se encuentra tácitamente derogado, conteniendo disposiciones que regulan la caza, el aprovechamiento, el comercio y el transporte de fauna silvestre, previa obtención de licencia A continuación, se señalan algunas disposiciones complementarias: D.S. 24529 del 21-03-97, que regula el aprovechamiento de la vicuña; D.S. 24474 del 3107-97, que regulaba el aprovechamiento del lagarto, fue abrogado por el D.S. 25555 del 22-10-99; D.S. 25458 de 1999, que contempla la posibilidad de uso sostenible de algunas especies en base a planes de uso sostenible, estudios e inventarios que determinen la posibilidad de aprovechamiento y cupos permisibles; D.S. 25458 de 1999, que regula la veda a través del Consejo Consultivo de Vida Silvestre. Asimismo, se cuenta con la Convención CITES, ratificada mediante Ley Nº 1255, que regula el comercio internacional de Especies Amenazadas, o en peligro de extinción, de Fauna y Flora silvestres. En función a las condiciones previstas para 3 apéndices
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diferenciados, establece normas y procedimientos diferentes para la aplicación de la Convención. También se cuenta con el Convenio de Diversidad Biológica, ratificado mediante Ley Nº 1580, cuyos Estados miembros tienen las atribuciones de: adoptar medidas relativas a la utilización de recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo efectos adversos para la diversidad biológica, así como fomentar la cooperación entre autoridades gubernamentales y sector privado para elaborar métodos de utilización sostenible de recursos biológicos, y proteger y alentar la utilización consuetudinaria de recursos biológicos, de conformidad con prácticas culturales tradicionales compatibles con la conservación. Asimismo, se hace referencia a la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, celebrada en Ramsar (Irán) y ratificada el 07-05-2002, mediante Ley Nº 2357. Como el nombre menciona, el objetivo central de dicha iniciativa es fomentar la conservación de humedales y de aves acuáticas, creando reservas naturales y tomando medidas para la custodia de las aves acuáticas. Finalmente, es importante mencionar que, hasta la fecha, la Ley de Conservación de la Diversidad Biológica, que contempla los Recursos de Vida Silvestre e Hidrobiológicos, no fue aprobada; entonces, el Ministerio de Desarrollo Sostenible, a través de su Dirección General de Biodiversidad, viene promoviendo la elaboración del Reglamento General de Vida Silvestre, que sería aprobado mediante Decreto Supremo, así como la reformulación del Reglamento de Uso de la Vicuña y aprovechamiento del lagarto (Caimán yacaré), esté último de importancia para la zona de influencia de Corredor Norte.
9.1.6 Recursos Hidrobiológicos La Ley de Medio Ambiente señala que el uso sostenible de los recursos hidrobiológicos debe efectuarse aplicando técnicas de manejo adecuadas, que eviten la pérdida o degradación de los mismos. La extracción, captura y cultivo de especies hidrobiológicas tienen legislación especial, que hace referencia al Reglamento de Pesca y Acuicultura, aprobado mediante D.S. 22581 del 14-08-90. El objetivo es regular la administración, reglamentación y fiscalización de la conservación, desarrollo, aprovechamiento, transporte y comercialización de los recursos pesqueros. Al Estado le compite evaluar, preservar, planificar, administrar, reglamentar y fiscalizar, mediante sus organismos especializados, los recursos pesqueros e hidrobiologicos que posee, promoviendo su desarrollo y el aprovechamiento racional. El mencionado Reglamento regula el tema de autorizaciones, permisos, licencias y contratos de concesión pesquera, así como las limitaciones, prohibiciones, sanciones, registro general, certificaciones, estadística pesquera y el marco institucional con sus atribuciones.
9.1.7 Tutela jurídica general de los RR.NN no renovables (Régimen Minero, Régimen Hidrocarburífero) Todos los recursos no renovables pertenecen al dominio originario del Estado, cualquiera sea su origen o forma de yacimiento, se encuentren en suelo o en el subsuelo. Los minerales metálicos y no metálicos, así como los hidrocarburos en sus diferentes estados, corresponden a la categoría de recursos naturales no renovables.
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Según la Ley de Hidrocarburos y el Código de Minería, las actividades mineras y petroleras son de interés nacional. Articulo 86 De conformidad a lo establecido en el Articulo 86 del Código de Minería, se establece que los concesionarios u operadores mineros están obligados a mitigar los daños ambientales que se originen en sus concesiones y actividades mineras, según reglamentación especial. Los concesionarios u operadores mineros que únicamente realicen actividades de prospección y exploración, mitigarán solamente los daños ambientales que pudieran originarse en dichas actividades mineras. Los concesionarios u operadores mineros no están obligados a mitigar los daños ambientales producidos con anterioridad a la vigencia de la Ley del Medio Ambiente, o a la fecha de obtención de la concesión minera, si ella fuere posterior. Estos daños se determinarán a través de una auditoria ambiental a cargo del concesionario u operador minero. Los resultados de esta auditoria ambiental constituirán parte integrante de la licencia ambiental del concesionario u operador minero. Si el concesionario u operador minero no realiza la precitada auditoria ambiental, asume la responsabilidad de mitigar todos los daños ambientales originados en sus concesiones y actividades mineras. Las responsabilidades del concesionario u operador minero por daños al medio ambiente subsisten aún después de la reversión de la concesión minera al dominio originario del Estado. Las acciones por daños al medio ambiente, originados en actividades mineras, prescriben en el plazo de tres años.
9.2
Legislación relacionada con Áreas Protegidas (AP)
Las Áreas Protegidas (AP) constituyen áreas naturales, con o sin intervención humana, y están declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones legales. Esto con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestres, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social. La finalidad es conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país. Existen cinco categorías de manejo definidas, y una transitoria (de inmovilización), en Bolivia; las cuales definen las formas y grados de uso de los recursos naturales en las AP. De esta manera, las categorías de Parque, Santuario y Monumento Natural están orientadas a la protección estricta y a la preservación de las riquezas de las AP; mientras que las categorías de Reserva de Vida Silvestre y Área Natural de Manejo Integrado permiten un manejo sostenible de los recursos naturales, bajo ciertas condiciones normativas y técnicas. Finalmente, el régimen jurídico transitorio, que define la categoría de Reserva Natural de Inmovilización, corresponde a Áreas que, luego de una evaluación preliminar, ameritan constituirse en unidades bajo protección; sin embargo dichas áreas requieren de mayores estudios para su categorización y zonificación definitivas. Las finalidades de las Áreas Protegidas son: b. La Conservación de la diversidad biológica a nivel de los ecosistemas, especies y recursos genéticos.
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c. El manejo sostenible de los recursos de la biodiversidad, con el fin de aportar y generar beneficios para las comunidades locales y para el país. d. Contribuir al logro de los objetivos del desarrollo sostenible y a la prestación de servicios ambientales en los municipios y departamentos vinculados.
9.2.1 Gestión legal de Áreas Protegidas Las Áreas Protegidas tienen su marco legal en la Ley de Medio Ambiente, Convenios Internacionales y, específicamente, en los Decretos Supremos Núms. 24781 de 31-07-97 y. 25158 del 04-09-98. La legislación nacional y los lineamientos técnicos establecidos para el SNAP establecen que la gestión de cada AP se realiza, básicamente, a través de Planes de Manejo y Planes Operativos Anuales. Por otra parte, la normativa de AP establece cuatro niveles de Áreas Protegidas, sobre la base de los objetivos y características que estas unidades de conservación encierran: Áreas Protegidas nacionales, departamentales, municipales y privadas. Estos niveles son complementarios entre sí, tanto desde el punto de vista técnico como administrativo. La gestión y administración de las AP tiene como objetivos: Aportar a la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad del país mediante el establecimiento de un SNAP. Asegurar que la planificación y el manejo de las AP se realicen en cumplimiento con las políticas y objetivos de conservación de la diversidad biológica de Bolivia. Garantizar la participación efectiva y responsable de la población regional y local en la consolidación y gestión de las AP. Asegurar que el manejo y conservación de las AP contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de la población local y al desarrollo regional. Desarrollar las capacidades en la población local y regional para que esté en condiciones de apoyar y llevar adelante la planificación, manejo y conservación de las AP. La Categoría de Manejo de las Áreas Protegidas tiene la siguiente conceptualización, según lo establecido por el Reglamento General de Áreas Protegidas (RGAP) : La categoría Parque Nacional o Departamental tiene por objeto la protección estricta y permanente de muestras representativas de ecosistemas o provincias biogeográficas y de los recursos de flora, fauna, así como los geomorfológicos, escénicos o paisajísticos que contengan y cuenten con una superficie que garantice la continuidad de los procesos ecológicos y evolutivos de sus ecosistemas. La categoría Santuario Nacional o Departamental tiene por objeto la protección estricta y permanente de sitios que albergan especies de flora y fauna silvestres endémicas, amenazadas o en peligro de extinción, una comunidad natural o un ecosistema singular. La categoría Monumento Natural Nacional o Departamental tiene por objeto fundamental la preservación de rasgos naturales sobresalientes de particular singularidad, por su carácter espectacular, paisajístico o escénico, de formaciones geológicas, fisiográficas o yacimientos paleontológicos, incluye la conservación de la diversidad biológica que el área contenga.
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La categoría Reserva Nacional o Departamental de Vida Silvestre, tiene como finalidad proteger, manejar y utilizar sosteniblemente, bajo vigilancia oficial, la vida silvestre. En esta categoría se prevé usos intensivos y extensivos tanto de carácter no extractivo o consuntivo como de carácter extractivo de acuerdo a su zonificación, éste último sujeto a estricto control y monitoreo referido exclusivamente a manejo y aprovechamiento de vida silvestre. La categoría de Área Natural de Manejo Integrado Nacional o Departamental tiene por objeto compatibilizar la conservación de la diversidad biológica y el desarrollo sostenible de la población local. Constituye un mosaico de unidades que incluyen muestras representativas de ecoregiones, provincias biogeográficas, comunidades naturales o especies de flora y fauna de singular importancia, zonas de sistemas tradicionales de uso de la tierra, zonas para uso múltiple de recursos naturales y zonas núcleo de protección estricta.
9.2.2 Marco Institucional para las AP El marco institucional para la administración del SNAP tiene sus antecedentes en la Ley del Medio Ambiente, que asigna claramente la organización y administración del SNAP a través de un ente público. A fines de 1997, la Ley 1788 reorganiza el Poder Ejecutivo y crea Servicios Nacionales, como estructuras operativas de los Ministerios encargados de administrar regímenes específicos, siendo uno de ellos el SERNAP. En 1998, el gobierno de Bolivia establece, mediante el citado DS 25158, las normas de organización y funcionamiento del SERNAP como Autoridad Nacional de Áreas Protegidas. El SERNAP se constituye en una “estructura operativa desconcentrada del Ministerio de Desarrollo Sostenible” (MDS), dependiente funcionalmente del Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente, con independencia de gestión técnica y administrativa, con estructura propia y competencia de alcance nacional. Las atribuciones del SERNAP, en base a la normativa, vigentes son las siguientes: a) Proponer normas y políticas para la gestión integral de las AP que conforman el SNAP. b) Planificar, administrar y fiscalizar el manejo integral de las AP de carácter nacional que hacen parte del SNAP. c) Garantizar la conservación de la biodiversidad en las AP y de los valores de interés científico, estético, histórico, económico y social. d) Normar y regular las actividades al interior de las AP del SNAP y fiscalizarlas de acuerdo a sus categorías, zonificación y reglamentación en base a Planes de Manejo. e) Autorizar la participación en la administración de AP, con preferencia a favor de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas establecidos en el Área, pudiendo ampliarse a entidades públicas y privadas sin fines de lucro. f) Autorizar el uso en las AP para la conservación de la biodiversidad, investigación científica, bioprospección y turismo, mediante concesiones, autorizaciones y otros mecanismos a ser establecidos en la reglamentación expresa. g) Promocionar la protección y conservación de los recursos naturales, la investigación científica, recreativa, educativa y de turismo ecológico, en el ámbito de las AP. h) Promover la difusión y educación ambiental sobre los alcances, la finalidad e importancia de las AP. i) Diseñar el plan maestro del SNAP en el marco de la Estrategia Nacional de Conservación. j) Efectivizar la coordinación y promoción de AP departamentales y municipales, así como las Zonas de Amortiguación Externas y Corredores Ecológicos.
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k) Establecer mecanismos de coordinación intersectorial para el tratamiento de la gestión integral de las AP. l) Establecer procesos participativos para garantizar una gestión con el objeto de lograr los objetivos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad en las AP. m) Ejercer las demás atribuciones que permitan el cumplimiento eficiente de su misión institucional.
9.2.3 Áreas Protegidas en la zona de influencia del Corredor Norte Reserva Nacional de Vida Silvestre Amazónica MANURIPI Fue declarada como Reserva Nacional Amazónica del Manuripi Base legal Heath por DS 11252 del 20-12-1973. A partir de las recomendaciones del PLUS-Pando (DS Nº24368, del 23-09-1996) y de estudios técnicos, se redefinieron los límites del AP mediante DS Nº25906 del 22-09-2000. Categoría de manejo
Reserva Nacional de Vida Silvestre
Fecha de creación
20 de diciembre de 1973
Reserva de la Biosfera Estación Biológica del Beni Fue declarada por DS 19191 del 05-10-1982 y reconocida por la Base legal UNESCO como Reserva de la Biosfera en octubre de 1986. Mediante Resolución Administrativa RSS Nº013/99 del INRA es declarada Área Saneada, determinándose la superficie final y la demarcación de sus límites. Categoría de manejo
Reserva de la Biosfera equivalente a Área Natural de Manejo Integrado
Fecha de creación
5 de octubre de 1982
Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena PILÓN LAJAS Fue creada mediante DS 23110 del 09-04-1992. En 1977, la Base legal UNESCO reconoció la región del Pilón Lajas como Reserva de la Biosfera. Categoría de manejo
Reserva de la Biosfera, equivalente a Área Natural de Manejo Integrado. Además es Territorio Indígena (ahora TCO).
Fecha de creación
9 de abril de 1992
Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado COTAPATA Declarado mediante DS 23547 del 09-07-1993 Base legal Categoría de manejo
Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado
Fecha de creación
9 de julio de 1993
Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado MADIDI Creado mediante DS 24123 del 21-09-1995 Base legal
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Categoría de manejo Fecha de creación
Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado 21 de septiembre de 1995
9.2.4 Administración y participación ciudadana en las AP El concepto de AP en Bolivia plantea, como elemento fundamental de gestión, la participación de los diferentes sectores de la sociedad (comunidades, organizaciones de base y organismos gubernamentales y no gubernamentales) como base para lograr la sostenibilidad social del proceso de conservación de estas Áreas, en el marco del desarrollo sostenible. Se establecen las siguientes dos modalidades de administración: la directa y la compartida. En la actualidad, cinco AP de carácter nacional están administradas bajo la modalidad de administración compartida. Participación a través del Comité de Gestión: El Comité de Gestión se define como la instancia de participación, a nivel de cada AP, que incorpora a los actores locales en la gestión. Es “el órgano representativo de la población local, que participa en la planificación y coadyuva en la fiscalización de la gestión del área” (Art. 47 y 48, DS 24781). Actualmente, 12 AP de carácter nacional cuentan con un Comité de Gestión conformado. Incorporación de recursos humanos locales en el personal del AP: En los procesos de contratación de funcionarios del SERNAP que trabajen en las AP, tales como guardaparques, técnicos, administradores y otros, se prioriza la selección de personas de la población local que cumplan con los requisitos establecidos por la institución. Esta política permite aumentar la capacidad de relación con las comunidades locales y brindarles una oportunidad económica y social. Participación en la implementación de Programas y Proyectos en las AP: Se fomenta la implementación de programas y proyectos en los ámbitos de desarrollo sostenible, educación ambiental, monitoreo, turismo y otros, para mejorar las condiciones socioeconómicas de las poblaciones locales, respetando los objetivos de conservación del AP. Estos programas o proyectos pueden ser ejecutados por instituciones públicas, no gubernamentales u organizaciones de base. Comité Interinstitucional: Este mecanismo permite crear alianzas estratégicas para la gestión integral del AP, con el fin de articular los esfuerzos tanto técnicos como financieros entre diferentes instituciones que trabajan dentro del Área o en su zona de influencia.
9.2.5 Turismo en Áreas Protegidas No obstante que las Áreas protegidas de Bolivia tienen un gran potencial para desarrollar la actividad turística, a la fecha, no se cuenta con normatividad legal que regule sus instrumentos de planificación, que determine la zonificación y localización de los espacios turísticos, con sus respectivas instalaciones de infraestructura, servicios turísticos y facilitación. Su regulación básica se encuentra legislada en el Reglamento General de Áreas Protegidas y en el Reglamento de la Ley De Promoción y Desarrollo de la Actividad Turística en Bolivia (DS N° 26085 del 23-02-01), mismo que señala que la operación
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turística en AP (relacionada con concesiones, licencias y autorizaciones, tarifas, precios y cobros por concepto de servicios de ecoturismo, ejecución y operación de infraestructura, ingreso y otros servicios complementarios que se presten, en función a condiciones y requerimientos específicos de cada área) estará sujeta al Reglamento General de Áreas Protegidas y a los Reglamentos Sectoriales de Turismo.
9.3
Legislación relacionada con la Tenencia de la Tierra
La Legislación relacionada con la Tenencia de la Tierra está regulada por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria Nº 1715 de 18-10-96; y su Reglamentación fue aprobada mediante D.S. 24784 de 31-07-97. Los objetivos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA) son: 1. Establecer la estructura orgánica y atribuciones del Servicio Nacional de Reforma Agraria (S.N.R.A.). 2. Regular el régimen de distribución de tierras. 3. Garantizar el derecho propietario sobre la tierra. 4. Crear la Superintendencia Agraria, la Judicatura Agraria y su procedimiento. 5. Regular el saneamiento de la propiedad agraria. El Marco Institucional de la Ley INRA está compuesto por: El Servicio Nacional de Reforma Agraria es el organismo responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria en el país; presenta la siguiente Estructura Orgánica: El Presidente de la República El Ministerio de Desarrollo Sostenible La Comisión Agraria Nacional Y el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) es una entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Sostenible, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio. El INRA es el órgano técnico-ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria. La Judicatura Agraria es el órgano de administración de justicia agraria; tiene jurisdicción y competencia para la resolución de los conflictos emergentes de la posesión y el derecho de propiedad agrarios, y otros que le señala la ley.
9.3.1 Regulación de saneamiento, adjudicación, dotación y titulación de tierras Modalidades de Distribución I.
Las tierras fiscales son adjudicadas por el INRA, mediante trámite administrativo iniciado ante las direcciones departamentales o a través de las Jefaturas Regionales, previa certificación de la Superintendencia Agraria sobre el uso mayor de la tierra.
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II.
La dotación es a título gratuito, exclusivamente en favor de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias, representadas por sus autoridades naturales o por los sindicatos campesinos a defecto de ellas.
III.
La adjudicación es a título oneroso, a valor de mercado y en Concurso Público Calificado, en favor de personas naturales o jurídicas que reúnan los requisitos establecidos por la Ley.
Reversión y Expropiación de Tierras Son revertidas al dominio Originario de la Nación, sin indemnización alguna, las tierras cuyo uso perjudique el interés colectivo en concordancia con la CPE. El abandono de la propiedad agraria es causal de reversión, por ser perjudicial al interés colectivo. El incumplimiento de las obligaciones tributarias, en el plazo y montos emergentes de la aplicación de la Ley INRA y de normas tributarias en vigencia, por dos o más gestiones consecutivas, es presunción de abandono de la tierra. Con carácter de excepción, no son susceptibles de ser revertidas, por abandono, el solar campesino y la pequeña propiedad, las tierras comunitarias de origen ni las comunales tituladas colectivamente. La expropiación de la propiedad agraria procede por causa de utilidad pública calificada por ley o cuando no cumple la Función económico-social, previo pago de una justa indemnización. Causas de Utilidad Pública 1. 2. 3.
El reagrupamiento y la redistribución de la tierra: La conservación y protección de la biodiversidad; y La realización de obras de interés público.
Saneamiento de la Propiedad Agraria El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y a perfeccionar el derecho de propiedad agraria, y se ejecuta de oficio a pedido de parte. El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económicosocial; El catastro legal de la propiedad agraria; La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias; La titulación de procesos agrarios en trámite; La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta; La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económico-social; La certificación de saneamiento de la propiedad agraria, cuando corresponda.
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Modalidades del Saneamiento I.
El proceso de saneamiento tiene tres modalidades:
1.
Saneamiento Simple (SAN-SIM); cuando se ejecuta a solicitud de parte en áreas no catastrales, o de oficio cuando se detecte conflicto de derechos en propiedades agrarias, parques nacionales, reservas fiscales, reservas de la biodiversidad y otras áreas clasificadas por norma legal.
2.
Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN); se ejecuta de oficio en áreas catastrales, siendo éste el sistema público de registro de información en el que se hacen constar datos relativos a la propiedad agraria y los derechos que sobre ella recaen, así como su superficie, ubicación, colindancias y límites.
3.
Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO); se ejecuta de oficio o a pedido de parte, en las áreas comprendidas en las tierras comunitarias de origen, con la participación de las comunidades y pueblos indígenas y originarios en la ejecución del Saneamiento (SAN-TCO).
Otras Disposiciones Complementarias al Régimen de Regulación de la Tierra D. S. 24773 (31/07/97) Aprueba el régimen de concesión de tierras fiscales para fines de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo. D. S. 25561 (25/10/99) Establece el procedimiento para la extracción de madera cortada en tierras comunitarias de origen y en comunidades indígenas. D. S. 25839 (12/07/00) Excepcionalmente, se levanta la prohibición establecida en el Artículo 2 del D. S. 07779 de 3 de Agosto de 1966 (Reserva Forestal El Chore) para las posesiones anteriores a la promulgación de la ley 1715; el levantamiento de la prohibición no afecta derechos de aprovechamiento forestal concedidos por la Superintendencia Forestal; los titulares de posesiones, para perfeccionar su derecho propietario, deben someterse al saneamiento establecido por la ley 1715; los beneficiarios recibirán titulación de sus predios como propiedad agroforestal debiendo considerar las reglas de intervención y recomendaciones de uso establecidas por el PLUS; queda terminantemente prohibido definir excepciones de la misma naturaleza en toda la extensión de la reserva forestal El Chore. D. S. 25847 (18/07/00) No será exigible para pueblos, comunidades indígenas y campesinas ni colonizadores asentados en áreas de colonización campesina, el Plan de Trabajo de Desmontes establecido en la R.M. 131/97: para chaqueos y desmontes en superficies mayores a cinco hectáreas regirá el tramite de obtención de autorización; el chaqueo indígena es definido como el corte y desalojo de la vegetación arbustiva y arbórea en forma manual o mecanizada en áreas de asentamiento tradicionalmente ocupadas por pueblos y comunidades indígenas, no requiriéndose autorización previa. D. S. 25848 (18/07/00) Aprueba Reglamentaciones al Reglamento de la Ley 1715 aprobado por D. S. 25763; establece valor concesional en BS. 0,10 por Hectárea; establece la unidad mínima de dotación por familia en comunidades campesinas e indígenas en el departamento de
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Pando, Provincia Vaca Diez del Beni y municipio de Ixiamas, Provincia Iturralde de La Paz en 500 Has.; los recursos provenientes por pago de adjudicación de tierra serán destinados al INRA para financiamiento de costos del Saneamiento; determina área de saneamiento simple de oficio al Departamento de Pando, Prov. Vaca Diez del Beni, municipio de Ixiamas, Prov. Iturralde de La Paz, Prov. Gran Chaco de Tarija, a ser ejecutado en un año, los Departamentos de Santa Cruz y Beni en un plazo de tres años; la etapa de exposición publica de resultados no se aplicará en el SAN-TCO; el Director Nacional y Directores Departamentales del INRA pronunciarán resolución declarando INEXISTENCIA de los títulos ejecutoriales y procesos agrarios en tramite presentados dentro de saneamiento, cuyos expedientes no cursen en los registros, y dispondrán de oficio la remisión de antecedentes al Ministerio Publico para investigación. D. S. 26075 (16/02/01) Declara Tierras de Producción Forestal Permanente 41.235.487,000 Has. donde se permite aprovechamiento forestal con Planes de Manejo Forestal aprobados por la Superintendencia Forestal, otorgamiento de concesiones forestales, la dotación y adjudicación de acuerdo con la Ley 1715; establece un régimen de excepción para el departamento de Santa Cruz. D. S. 26151 (12/04/01) Crea el Servicio de asistencia jurídica a pueblos indígenas y originarios; establece sus funciones; formará parte del Servicio Nacional de Defensa Pública; el Ministerio de Asunto Campesinos, Pueblos indígenas y Originarios incluirá en su presupuesto partidas necesarias para su funcionamiento. D.S. 27572 (17/06/04) Regula el procedimiento de saneamiento, que fue aplicado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria en el Norte Amazónico y reconoce, en el mismo cuerpo normativo, el derecho de acceso al aprovechamiento, vía concesión forestal, a personas individuales o colectivas, que se benefician de los recursos forestales no maderables desde antes de la promulgación de la ley Forestal de 1996.
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10 ANÁLISIS DEL MARCO CORREDOR NORTE
NORMATIVO
APLICABLE
AL
10.1 Introducción En el marco de lo señalado en los capítulos previos del presente documento en torno a la descripción del conjunto de normas jurídicas inherentes relacionadas a la evaluación ambiental estratégica de dicho Corredor Norte; este Capítulo tiene por objetivo -de manera complementaria- presentar un análisis del mencionado marco legal, observando la aplicabilidad o no del mismo, así como identificando vacíos, superposiciones y falencias o, en su caso, destacando la importancia de aspectos relevantes relacionados al Corredor Norte, como la temática ambiental, la tenencia de la tierra, el aprovechamiento forestal, la biodiversidad y las Áreas Protegidas. El presente análisis del mencionado marco legal se ha elaborado en base a: la información recogida en las rondas de consulta (llevadas a cabo en la zona de influencia del Corredor Norte en Octubre-Noviembre 2004 y en Mayo 2005), la información contenida en la documentación recopilada en las instancias competentes en gestión ambiental y de los recursos naturales que se hacen mención, además de la revisión de las disposiciones legales del país en actual vigencia. Lo referido al análisis del marco institucional, relacionado a la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales, así como lo relativo a las funciones y atribuciones de dichas instituciones, se encuentra detallado en el Informe Diagnóstico Institucional.
10.2 Análisis de la Legislación Ambiental aplicable al Corredor Norte 10.2.1 Introducción La problemática ambiental es inherente a las actividades humanas. Las primeras determinaciones sobre conservación ambiental se remontan a los años setenta, cuando, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de Estocolmo en 1972, se plantearon directrices sobre el papel del hombre con relación a la preservación ambiental, bajo la premisa antropocéntrica de que “El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente”128 La gestión ambiental en Bolivia se emprende con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente (1992); y su Reglamentación continúa siendo desarrollada con la finalidad de normar muchos aspectos de la Ley que, a la fecha, merecen una atención urgente. Tal es el caso de complementar regulaciones en torno a los recursos naturales o ajustar y complementar las disposiciones existentes, para enmarcarlas a las actividades que se desarrollan en el área de influencia del Corredor Norte, en razón de la singularidad y las propias características que éste presenta. Siendo relevante la gestión de determinados recursos naturales, para una efectiva conservación y aprovechamiento, dentro de lo que significa el desarrollo sostenible. En el contexto señalado en el punto anterior, cabe indicar que, si bien Bolivia tiene su problemática asociada a su estilo de desarrollo (esencialmente extractivista), se debe tomar en cuenta que el país no está aislado y no es ajeno a los efectos de los problemas globales (cambios climáticos, deforestación, desertización, agotamiento de la capa de 128
Documento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (Estocolmo –1972)
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Ozono, bioseguridad, etc.); por estas razones, se tiene la necesidad de promover un desarrollo que contemple la conservación de los recursos naturales y la calidad ambiental, cuya armonía con la dimensión económica y social podría conducir al desarrollo sostenible del país y, en particular, al de toda la zona de influencia del Corredor Norte. En tal sentido, y no obstante el deterioro ambiental actual y la depredación de los recursos naturales que se viene efectuando en las diferentes latitudes del país, el Norte Amazónico -al igual que otras regiones de Bolivia- está considerado como una tierra privilegiada por sus recursos naturales, especialmente forestales, los paisajes existentes, su biodiversidad y su calidad ambiental; por ello, ante las oportunidades y potencialidades existentes, la gestión ambiental en el norte amazónico, en el marco del desarrollo sostenible, resulta fundamental.
10.2.2 Análisis de la normativa ambiental Por diversas razones y limitaciones, algunos de los aspectos regulados de la gestión ambiental no han sido aún debidamente reglamentados. Empezando por la política ambiental, cuyo marco es muy genérico; no contándose aún, por ejemplo, con políticas ambientales específicas, claras y reales para la gestión ambiental en la región norte amazónica, adecuadas a sus peculiares características que presenta. Otro aspecto importante de la gestión ambiental como es la planificación ambiental, aún se encuentra en proceso de implementación en lo que respecta a sistemas y planes ambientales establecidos en las disposiciones legales. Por ejemplo, el Sistema Nacional de Información Ambiental, a la fecha, no logró aún sistematizar los datos existentes; como aquellos que se refieren a estadísticas sobre estudios de impacto ambiental, manifiestos ambientales. Asimismo, no se conoce a cabalidad sobre acciones puntuales de monitoreo y seguimiento que se hagan a las diferentes actividades, obras o proyectos, o el relevamiento de información de aquellos datos recopilados para actualizar otros instrumentos de planificación como el Plan de Acción Ambiental de Bolivia o los planes de desarrollo departamentales o municipales. Otro instrumento de planificación que debería implementarse de manera urgente es el Sistema Nacional de Seguimiento, Control y Monitoreo Ambiental, SINSECOM. El mismo que continua en estudio desde el año 2000 por le Ministerio de Desarrollo Sostenible. Los sistemas de información que se han implantado en las distintas instituciones gubernamentales (Servicio Nacional de Áreas Protegidas, INRA, VAIPO, Prefecturas Departamentales) también necesitan ser integrados al Sistema Nacional de Información Ambiental; siendo esta situación uno de los factores, entre otros, que ha impedido la difusión adecuada de información ambiental. Dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, la determinación de criterios para la categorización de proyectos es un aspecto positivo, así como los mecanismos de coordinación interinstitucional. Sin embargo, otros aspectos merecen ser mejorados, como, por ejemplo, la implementación de lineamientos específicos para realizar estudios de impacto ambiental para diversos tipos de proyecto o para facilitar el proceso de categorización; se podría prescindir de la realización de la ficha ambiental a cambio de establecer clasificaciones de actividades, obras o proyectos con categorías ya determinadas, como ya se lo hizo para el sector industrial. Con relación al control y seguimiento ambiental de actividades, obras, y proyectos existentes antes o posteriores a la promulgación de la Ley de Medio Ambiente y su
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Reglamentación, los factores que limitan la efectividad de dicho control están referidos, particularmente, a la carencia de recursos humanos calificados y las limitaciones técnicas y logísticas de las instituciones involucradas en la conducción de la gestión ambiental, que se traduce en una debilidad institucional. Por otro lado, los esfuerzos de capacitación siguen amenazados por aspectos como los bajos ingresos, la discontinuidad administrativa y la rotación de los profesionales más calificados, situación a la que no son nada ajenas las entidades que tienen relación con la gestión ambiental en el área de influencia del Corredor Norte. Así, por ejemplo, las licencias ambientales (DIA y CD para las nuevas actividades y DAA para las existentes) sólo pueden ser suspendidas en casos de serio incumplimiento de la legislación ambiental. Sin embargo, para determinar dicho incumplimiento, o para ejercer un buen control del cumplimiento de esas licencias, se requiere de acciones de vigilancia y seguimiento eficaces por parte de las autoridades gubernamentales competentes. Otro problema, respecto a las acciones de seguimiento y vigilancia, que se ha identificado en las entidades relacionadas a la gestión ambiental en general, es el conflicto de competencias y atribuciones de las entidades gubernamentales; dicho conflicto es resultante, en gran medida, de una deficiente coordinación interinstitucional, especialmente en lo que se refiere a la Autoridad Ambiental Competente (AAC) y los Gobiernos Municipales, esto sumado a las sobreposiciones de las atribuciones otorgadas a estos últimos a través de la Ley de Municipalidades dentro de la gestión ambiental local. El cumplimiento de la reglamentación de la Ley de Medio Ambiente, además de los mencionados problemas institucionales referentes al control ambiental y vigilancia, es negativamente afectado por la falta de equipos y apoyo logístico para la medición, monitoreo y control ambiental. Las disposiciones de la legislación ambiental, en lo referido a la participación ciudadana en los procesos de decisión particular -es decir, la intervención en las consultas públicas en la fase de elaboración de los estudios de evaluación de impacto ambiental (identificación de impactos ambientales) y control de la calidad ambiental- no contemplan mecanismos y metodologías claras; especialmente para el área rural y en proyectos de gran trascendencia, la difusión y publicación de estos proyectos no suelen ser muy efectivas; por lo que, no se garantizaría la recolección de información fidedigna ni el aporte de las inquietudes y opiniones de todos los sectores sociales afectados por posibles y potenciales impactos ambientales. La reglamentación ambiental para los sectores productivos o de servicios está todavía incompleta, con excepción de los reglamentos de los sectores de hidrocarburos, industria y minería; restando, por ejemplo, para el sector transporte, fundamental para obras de infraestructura caminera como lo sería para la buena gestión ambiental de los impactos que emergerían del Corredor Norte. Otros sectores, como agricultura, saneamiento básico, salud, etc., no cuentan con regulaciones ambientales específicas ni se han sometido aún a los sistemas de gestión ambiental en vigencia. El Ministerio de Agricultura no dispone de una Unidad Ambiental que se articule con las Prefecturas Departamentales y los Gobiernos Municipales para el control de los proyectos y actividades agropecuarias. Las iniciativas existentes en este sector se limitan a tratar los aspectos ambientales de los proyectos de riego, en el ámbito nacional. Con relación a estos sectores, se tiene conocimiento de que uno de los principales problemas, de los lugares más poblados en la zona de influencia del Corredor Norte, lo constituye el deficiente servicio de alcantarillado; ya que las aguas servidas o residuales
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son depositadas directamente en los ríos, con el consecuente peligro del consumo de estas aguas. Asimismo, cabe destacar la problemática de la gestión de residuos sólidos; éstos son echados mayormente a los cauces naturales de los ríos, sin recibir un tratamiento previo, mermado, de esta manera, la biodiversidad; esto se suma, en muchos casos, a la extracción de áridos sin las debidas regulaciones. En la actividad minera, se ha identificado que varios ríos de la amazonía se vienen dragando y contaminando con sustancias sumamente tóxicas, como para la extracción de oro. Las personas que se dedican a esta actividad en su mayoría son ciudadanos brasileños, asociados o no con ciudadanos bolivianos; por tanto, se tiene desconocimiento acerca de si cuentan, o no, con sus respectivas licencias ambientales. Por ejemplo, en el río Madre de Dios, en el que están establecidas dragas dedicadas a la extracción y purificación de oro, se desconoce el número de estas embarcaciones especializadas; pero las mismas están presentes en gran número y vierten desechos tóxicos al cauce de este río, sin que sean sometidos a ninguna clase de tratamiento previo. El principal problema de estos desechos tóxicos lo constituye el mercurio, elemento pesado que, luego de ser vertido al ecosistema, produce efectos devastadores a nivel de flora y fauna, principalmente ictícola; estos efectos, a la fecha, no han sido estudiados en toda su magnitud. Estas actividades mineras tampoco se encuentran debidamente reguladas ni controladas; por tanto, de manera general, contravienen y vulneran las disposiciones contenidas en la Ley de Medio Ambiente, su reglamentación general y, especialmente, el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras (RAAM). Por otra parte, la deforestación es un hecho tangible y preocupante en determinadas regiones de la amazonía. Siendo la ganadería una de las principales actividades que promueve la deforestación; igualmente ocurre con la concentración poblacional que incrementa la deforestación y el cambio del uso del suelo (de bosques primarios y secundarios a pastizales para la cría de ganado vacuno). Más adelante, se tocará in extenso la problemática legal forestal. Otros grandes problemas de incumplimiento a la legislación ambiental están referidos a la falta de planes de ordenamiento territorial, así como al incumplimiento de los planes y normas sobre uso del suelo (PLUS). Así, por ejemplo, si bien el departamento de Pando posee, como instrumento normativo del uso del suelo y los recursos naturales, la Zonificación Agroecológica y Socioeconómica y Perfil Ambiental del Departamento de Pando y el Plan de Uso del Suelo, la deforestación es evidente, así como la expansión de la ganadería y la creciente degradación de las tierras. Estos hechos, en consecuencia, contravienen flagrantemente a este conjunto de disposiciones legales; el efecto más importante es la pérdida de la capacidad productiva, incrementando la pobreza rural y poniendo en riesgo la base productiva agropecuaria. Por ejemplo, en la zona de los Yungas y Subandino del Corredor Norte existe una alta actividad agropecuaria, que impacta negativamente en los suelos; ya que se nota una tendencia a erosionar los mismos por la práctica de la agricultura intensiva, además de contribuir al agotamiento de los nutrientes del suelo y su pérdida de fertilidad. A ello, se suma el indiscriminado uso de agroquímicos, la práctica irracional del chaqueo y la expansión de actividades agropecuarias en zonas boscosas, por parte de los colonizadores, amenazando constantemente a los ecosistemas y a la biodiversidad. Estas actividades, contaminantes y que inciden negativamente en la degradación de los suelos, no cuentan con un marco regulatorio adecuado, menos con un apoyo técnico que mitigue sus efectos. La debilidad institucional para un efectivo control es notoria; al no existir capacidad institucional y organizativa para controlar la deforestación y la expansión
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de la frontera agrícola y ganadera, así como la realizada por otras actividades extractivas (madera, peces, recursos del bosque, etc.). En lo que se refiere a la biodiversidad, aún no se cuenta con una normatividad especial de vida silvestre. Una de las principales actividades que incentiva, directa e indirectamente, a la caza de animales silvestres es la recolección de castaña. Esta actividad recién se encuentra en vías de ser normada técnicamente; y, pese a ser sostenible, en términos de no dañar la vegetación remanente, es uno de los principales promotores de la caza por parte de la población campesina que se sustenta de esa práctica durante la época de cosecha o zafra de la castaña. El aprovechamiento forestal de otras especies no maderables carece totalmente de normatividad técnica y comercial. Su aprovechamiento se realiza generalmente sin criterios, poniendo en riesgo su sostenibilidad, con consecuencias funestas para el futuro; siendo necesario fijar regulaciones claras que permitan su uso y aprovechamiento sin degradación, en el marco del desarrollo sostenible. Por otra parte, es importante mencionar que las fronteras del país no se encuentran resguardadas; es más, en algunos casos, no existen hitos de demarcación. Por tanto, la explotación creciente de los RRNN por parte de súbditos brasileños y peruanos se realiza de manera irracional e ilegal en estas áreas de frontera; esta situación representa vacíos en nuestra legislación ambiental. Entonces, con relación la legislación ambiental, existe un grado de incumplimiento muy importante; todos los impactos que se generan son de una gran gama y variedad: • • • • • • • • • • •
Impactos sobre la propiedad y uso de la tierra Impactos sobre poblaciones urbanas Impactos sobre el suelo Impactos sobre el régimen hídrico, tan importante en la región (modificación del régimen hídrico, modificación de cursos, disminución o recarga de cauces) Impactos sobre la calidad de las aguas (sedimentación, deterioro) Impactos en la calidad del aire Impactos sobre la fauna (pérdida y fragmentación de habitats, efectos barrera de la carretera, impactos de tráfico de vehículos sobre la fauna, Incremento insostenible de caza, pesca y otros usos de la fauna silvestre, impactos sobre ecosistemas acuáticos) Impactos directos sobre hábitats críticos y Áreas Protegidas Impactos económicos Impactos sobre el patrimonio arqueológico y cultural Impacto sociales (migraciones y flujos temporales de población)
Finalmente, es importante destacar que tampoco se cuenta con normativa nacional o reglamentación internacional para regular servicios ambientales como: fijación de dióxido de carbono y producción de oxigeno en los bosques, generación de energía eléctrica en ríos , protección de cuencas, conservación de la biodiversidad, ecoturismo, entre otros. Estos servicios, que podrían brindar los bosques, las Áreas Protegidas y los ríos pertenecientes al norte amazónico podrían generar a su vez significativos beneficios económicos y sociales para la región.
10.3 Conclusiones Si bien se ha tenido avances normativos e institucionales orientados al desarrollo sostenible, se puede mencionar que, en la práctica, el proceso de planificación del desarrollo sostenible es aún un aspecto poco desarrollado. Así, por ejemplo, existe una
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escasa participación de los involucrados (control social); razón por la que se continúa con acciones tradicionales de uso y aprovechamiento de los recursos naturales en claro desmedro de estos y consecuencias negativas para el medio ambiente. Las políticas ambientales señaladas en la legislación ambiental al ser tan generales son obviadas o, simplemente, no se las considera para planificar y desarrollar mayor normativa legal con énfasis para el área de influencia del Corredor Norte, tampoco se han implementado hasta ahora políticas especificas en el Plan General de Desarrollo Económico y Social y otros instrumentos de planificación para una atención integral de su problemática ambiental. Se nota una gran debilidad en las autoridades competentes para llevar adelante una adecuada gestión ambiental, por las razones precedentemente señaladas que incide en que las actividades, obras y proyectos incurran constantemente en un incumplimiento de la insuficiente normatividad ambiental legal. Así, el desarrollo sostenible se desvirtúa en razón del -muchas veces- irracional uso de los recursos naturales como bienes de libre disponibilidad, que son introducidos en esquemas productivos incompatibles con el desarrollo sostenible sin considerar los preceptos mínimos de conservación y sostenibilidad. En tal sentido urge que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y las Prefecturas recuperen su rol rector como organismos políticos, normadores y planificadores del desarrollo sostenible; y promuevan una efectiva transversalización y aplicación de la dimensión ambiental. Algunos aspectos, que se mencionan a continuación, resumen dichas deficiencias y vacíos legales ambientales: •
El marco institucional y legal ambiental vigente en Bolivia, pese a su insuficiencia, podría aportar positivamente a la gestión ambiental en el área de influencia del Corredor Norte . Sin embargo, las debilidades para ejercitar el control ambiental de las actividades económicas, anula en muchos casos y amenaza la eficacia de la aplicación de las leyes y reglamentos; sumado a los vacíos normativos que se han descrito precedentemente.
•
Las entidades involucradas en la gestión y monitoreo ambiental para el norte amazónico -al tener grandes limitaciones, y en la proyección de que se materialice una descentralización de funciones del gobierno central (en el futuro inmediato o mediato)- no han merecido aún previsiones para implementar acciones destinadas al fortalecimiento institucional en los niveles local y departamental, el concurso de proyectos y programas de cooperación nacional e internacional para mejorar el desempeño en el nivel local no es suficiente, incluyendo a las oficinas departamentales de las instituciones nacionales (INRA, Superintendencia Forestal, Superintendencia Agraria, VAIPO).
•
Asimismo, se identifica una deficiente coordinación interinstitucional en las instancias administrativas para el manejo forestal, agrícola y ambiental; al igual que para el efectivo control, monitoreo y seguimiento de las actividades, obras y proyectos de carácter forestales y agropecuarios, mineros y otros. Se precisa una mayor efectividad en el control de la explotación forestal, caza y pesca.
•
En cuanto a los instrumentos de planificación ambiental, varios de ellos no fueron debidamente implementados o aún se encuentran en proceso de ajuste, así por ejemplo, el Plan General de Desarrollo Económico y Social no contempla políticas específicas con énfasis en el desarrollo sostenible del Norte Amazónico, los planes de Desarrollo Departamentales y Municipales de igual manera, no incorporan acciones
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concretas y coordinadas para la conservación y aprovechamiento sostenible del medio ambiente y los recursos naturales. •
Se requiere de la urgente implementación de planes de Ordenamiento Territorial a diferentes niveles, enmarcado en una Ley que garantice su cumplimiento.
•
Otro punto importante se refiere al ajuste y complementación de la Ley y los reglamentos ambientales vigentes con otras disposiciones legales para las actividades sectoriales que predominan en el área de influencia del Corredor Norte. Se refiere sobre todo a la actividad agropecuaria, forestal, pesquera, transporte e industria con énfasis en la conservación de la biodiversidad, Áreas Protegidas y servicios ambientales; que a su vez contemple, cuando corresponda, lineamentos técnicos más sencillos para la evaluación de impacto ambiental para los diferentes tipos de proyectos, obras o actividades, a modo de garantizar la realización adecuada de los instrumentos de regulación de alcance particular, especialmente de carácter preventivo.
•
Un gran vacío que presenta la legislación ambiental está referido a la carencia de procedimientos específicos que prevean métodos adecuados de comunicación social, diseminación de la información e incentivo a la participación; para permitir, así, la participación de los pueblos indígenas y comunidades de origen locales en los procesos de decisión particular como es la evaluación y el seguimiento de impacto ambiental de los proyectos que puedan ser inducidos por el Corredor Norte.
•
Asimismo, se identifica una deficiente coordinación Interinstitucional en las instancias administrativas para el manejo forestal, agrícola y ambiental; al igual que para el efectivo control de las actividades, obras y proyectos de carácter forestales y agropecuarios, mineros y otros. Se precisa una mayor efectividad en el control de la explotación forestal, caza y pesca.
En síntesis, se puede concluir que el desarrollo sostenible en la legislación ambiental es todavía un discurso que, si bien fue adoptado, no está muy bien entendido y atendido; ya que sólo se maneja en niveles gubernamentales y no ha “aterrizado” en la población, por lo que no se sienten los beneficios de este concepto.
10.4 Recomendaciones •
De manera general, se requiere la urgente aprobación de los proyectos de Ley existentes, como la Ley de Biodiversidad, la Ley de Áreas Protegidas, la Ley de Ordenamiento Territorial y el ajuste de la propia Ley de Medio Ambiente, así como su reglamentación en razón de los vacíos que presentan.
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De igual manera, será importante redefinir claramente las atribuciones que se señalan para las entidades inmersas en la gestión ambiental en el nivel nacional. departamental y local; en vista que entre la Ley de Medio Ambiente y la Ley de Municipalidades se suscitan confusiones y ambigüedades que ahondan mucho más la problemática de la gestión ambiental. Con referencia al ajuste o la complementación de normativa ambiental, se requiere la adecuación de las actuales normas legales para insertar gradualmente a las actividades, obras o proyectos, especialmente forestales y agropecuarios, al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y de control de la calidad ambiental.
•
•
Para la consecución de esta normatividad necesaria, resulta fundamental la participación de la ciudadanía y de las comunidades, para apoyar la formulación y
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aprobación de los reglamentos ambientales de los sectores faltantes; especialmente para los sectores de transporte, forestal y agropecuario, de tal modo que se coadyuve con el proceso de discusión y participación de las instituciones y grupos sociales interesados. •
En torno a la fiscalización, se debería propender al fortalecimiento de las instancias competentes de tal manera que se ejerza un control eficiente de las actividades que utilizan y aprovechan los recursos naturales, especialmente en los ríos; se debe levantar un censo de las actividades mineras que se dedican a explotar en los ríos y hacer cumplir las disposiciones en vigencia.
•
Será muy importante primeramente, concluir el proceso de saneamiento y dar bastante atención a los temas de la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra, con lo cual podría ser posible el mejoramiento de la planificación ambiental y por ende en la gestión ambiental.
•
Preparar e implementar Planes de Uso del Suelo (PLUS) y Planes de Ordenamiento Territorial (POT) a nivel Departamental, Municipal, de Áreas Protegidas y TCO’s, con la finalidad de precautelar el deterioro de los recursos naturales ante la ausencia de mayor normatividad que regule de manera efectiva el uso de estos recursos, en razón de las diferentes actividades con relación a su aptitud y capacidad.
•
Con relación a la planificación ambiental, será fundamental apoyar, en la formulación y aprobación de Planes de Manejo de Áreas Protegidas, fauna y flora silvestre susceptibles de ser aprovechadas legalmente, reglamentando lineamientos y directrices para la elaboración de dichos planes de manejo e incorporarlas en la legislación de recursos naturales como instrumento de aplicación obligatorio para el aprovechamiento de los recursos naturales.
•
Asimismo, promover políticas que tengan que ver con la generación de capacidades en las comunidades grupos poblacionales e indígenas para que puedan tener control sobre el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales en sus TCOs y las Áreas Protegidas, promoviendo la implementación de normas de control social.
•
En materia de política ambiental formular políticas e instrumentos específicas para la gestión y monitoreo ambiental del área de influencia del Corredor Norte, así como la armonización de las políticas nacionales de gestión de los recursos naturales con las directivas y acuerdos internacionales suscritos por el país.
•
Desarrollar e implementar una normativa específica para el desarrollo y la gestión de un sistema de control, seguimiento y monitoreo para las actividades que se realizan en el área de influencia del Corredor Norte, determinando claramente las atribuciones de las instituciones involucradas para una adecuada gestión administrativa y ambiental.
•
Promover el desarrollo de la educación ambiental a fin de lograr la concienciación de la población y, de esta manera, coadyuvar con el control social ante las actividades altamente contaminantes y depredadoras.
•
En el marco de la política ambiental, considerar la factibilidad de incursionar en el mercado de servicios ambientales; e implementar la respectiva normativa legal.
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11 ANÁLISIS LEGAL DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL 11.1 Introducción Una característica principal del área de influencia del Corredor Norte es la existencia de bosques con un alto número de especies maderables y no maderables, susceptibles de ser aprovechadas bajo diversas modalidades. Se refiere particularmente a los bosques del Norte Amazónico. Sin embargo, el aprovechamiento forestal irracional, que en gran medida se ha venido realizando hasta el presente, pone en evidencia las amenazas contra toda esta gran riqueza; ello debido a la deforestación, la expansión de la frontera agrícola, la quema o chaqueo, la urbanización, la elevada demanda comercial de la madera y otros aspectos que están causando la insostenibilidad de los bosques. Reconociendo la fundamental importancia de la actividad forestal para la región, se considera trascendente contar con un análisis de un enfoque legal que nos permita aproximarnos a su realidad, con la finalidad de que los resultados de dicho análisis sean tomados en cuenta con la implementación del Proyecto del Corredor Norte.
11.1.1 Análisis legal El régimen forestal de la nación está constituido por la Ley Forestal N°.1700, emitida el 12-06-96 y por su Reglamentación aprobada, según D.S. N° 24453 del 21-12-96, D.S. N° 26075 del 16-02-01 y D.S. N° 27024 del 06-05-03. y otras disposiciones inherentes que regulan la utilización sostenible, la protección de los bosques, las tierras forestales y el régimen legal de otorgamiento de derechos forestales. Sus objetivos contemplan principalmente: el establecimiento de actividades forestales que contribuyan al cumplimiento de las metas de desarrollo sostenible y a la conservación de los recursos forestales y del medio ambiente; protección y rehabilitación de cuencas hidrográficas; acceso de la población a los recursos forestales y sus beneficios, dentro de las prescripciones de protección y sostenibilidad; fomento a la investigación agroforestal; y formación de la conciencia de la población en cuanto al manejo responsable de las cuencas hidrográficas y de los recursos forestales. De acuerdo a dicha Ley, su reglamentación, así como en función de sus características y el uso apropiado que les corresponde, los tipos de tierras están clasificados, en: Tierras de protección: Como aquellas con cobertura vegetal o sin ella que, por su grado de vulnerabilidad a la degradación o función ecológica, no son susceptibles de aprovechamiento agropecuario y forestal, limitándose su uso al aprovechamiento hidroeléctrico, recreación, investigación, educación o otro uso indirecto no consuntivo; son tierras de protección los bosques de protección en tierras fiscales, las servidumbres ecológicas en tierras de propiedad privada, las reservas ecológicas en concesiones forestales y las reservas privadas del patrimonio natural; Tierras de producción forestal permanente: Aquellas que por sus características poseen dicha capacidad potencial de uso mayor, sean fiscales o privadas, así clasificadas en los planes de uso del suelo o en los planes de ordenamiento predial; Tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos: Aquellas que por su capacidad potencial de uso mayor pueden ser convertidas para la agricultura, ganadería o otros usos;
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Tierras de rehabilitación: Como aquellas que han perdido su potencial originario de uso por haber sido afectadas por deforestación, erosión u otra forma de degradación, pero que son susceptibles de recuperación mediante prácticas de manejo adecuadas; Tierras de inmovilización: Aquellas declaradas como tales por causa de interés nacional o en virtud de que el nivel de evaluación con que se cuenta no permite su clasificación definitiva, ameritando, por lo tanto mayores estudios para la determinación de su potencial forestal2.
El reglamento determina que el ordenamiento de las actividades es obligatorio, tanto en el nivel predial, por medio de los Planes de Ordenamiento Predial (POP), como en el nivel de concesión, por medio de los Planes de Manejo Forestal; en los dos casos, por cuenta y costo de los respectivos titulares. Los POP constituyen, en términos técnicos y jurídicos, la determinación definitiva de los usos permitidos de las tierras con cobertura boscosa como aptas para usos que implican la degradación del ecosistema (como los usos agropecuarios y de explotación forestal). Para la conversión agropecuaria de bosques y acreditación de uso permitido, sólo tienen mérito legal los certificados basados en el POP. El Plan de Manejo Forestal es el requisito para el aprovechamiento de los recursos forestales, formando parte integrante de las concesiones, autorizaciones y permisos de desmonte otorgados por el Estado a través de la Superintendencia Forestal; debiendo ser elaborado este instrumento por profesionales y técnicos habilitados. Para la explotación de bosques de uso doméstico por propietarios o comunidades campesinas, no es necesaria la formulación de planes de manejo; debiendo su uso ser regulado de acuerdo a las características de las zonas, usos y costumbres tradicionales, y sostenibilidad de los recursos. Los aspectos esenciales mínimos para la elaboración de planes de manejo forestal en bosques tropicales y subtropicales, comprendiendo los inventarios forestales y las acciones de explotación, son establecidos en el reglamento de la Ley Forestal y las normas técnicas específicas. Por otra parte, las normas técnicas específicas para la elaboración de los instrumentos de manejo forestal comercial en TCOs fueron aprobadas, según Resolución Ministerial N° 136/97 del Ministerio de Desarrollo Sostenible, y formuladas en base a las disposiciones reglamentarias de la Ley Forestal y de la Ley INRA. Dichas leyes, así como la propia Constitución Política del Estado, garantizan a los pueblos indígenas la exclusividad del aprovechamiento forestal en TCOs y establecen el carácter colectivo de este derecho. La concesión forestal es el acto administrativo por el cual se otorga a personas individuales o colectivas, por un plazo de 40 años, el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en áreas delimitadas de tierras fiscales: esto mediante formalidades establecidas, con un pago en efectivo de una patente anual calculada con base en la superficie a ser explotada. Las áreas de recursos extractivos tradicionales tienen una regulación preferencial para ser concedidas a los usuarios tradicionales, comunidades campesinas o agrupaciones sociales del lugar; ello sin proceso de licitación y por un monto mínimo de patente forestal.
2
Ley Forestal N° 1700.
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La autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada o TCOs es otorgada a requerimiento de la comunidad, o con su consentimiento. En este caso, el titular paga la patente mínima sobre el área intervenida anualmente, según el respectivo Plan de Manejo. Se garantiza a los pueblos indígenas el derecho exclusivo en el aprovechamiento forestal en TCOs, mediante el pago de la patente forestal anual mínima. El uso tradicional y doméstico de recursos forestales para la subsistencia, por parte de poblaciones rurales y pueblos indígenas, no requiere autorización previa. El permiso de desmonte es otorgado por la instancia local de la Superintendencia Forestal, para utilización de la tierra, conforme al respectivo PLUS, requiriendo previa presentación y aprobación del POP por la Superintendencia Agraria. El permiso de desmonte es necesario como autorización para las siguientes actividades: desmonte de tierras aptas para usos diversos (agrícolas y pecuarios), construcción de fajas cortafuegos, vías de transporte, líneas de comunicación y energía eléctrica, realización de obras públicas y erradicación de plagas, enfermedades o endemias. Los recursos provenientes de las patentes forestales son distribuidos a: la Prefectura Departamental (35% de la patente de aprovechamiento y 25% de la de desmonte), las municipalidades (25% de cada tipo de patente), el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (10% de las patentes de aprovechamiento y 50% de las de desmonte) y la Superintendencia Forestal (30% de la patente de aprovechamiento). La misma Ley y su reglamentación regulan, también, las actividades de procesamiento o transformación y transporte de materia prima forestal; definiendo las contravenciones, sanciones y demás procedimientos administrativos pertinentes a la gestión de los recursos forestales. La Ley Forestal incorpora diversos actores sociales en la actividad forestal, como: empresas forestales, propietarios individuales y comunales de tierras privadas, titulares de TCOs, Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) y otros, como usuarios de los recursos forestales. En este sentido, La Ley Forestal intenta “democratizar” el aprovechamiento forestal más allá del uso tradicional del bosque. Crea la oportunidad para que grupos locales no empresariales también participen en el aprovechamiento comercial de la madera, sea en concesiones en tierras fiscales, organizándose como ASLs, ya sea en tierras comunales campesinas o en TCOs.3
En lo que respecta a los actores gubernamentales, el Ministerio de Desarrollo Sostenible, las Prefecturas, los Gobiernos Municipales y la Superintendencia Forestal son los órganos jurisdiccionales para la gestión forestal. La Superintendencia Forestal, creada por la Ley N° 1700, es un órgano público autárquico con jurisdicción nacional e independencia técnica, administrativa y financiera, cuyo principal objetivo es facilitar y controlar el uso sostenible y conservación de las tierras forestales y bosques del país; teniendo otras atribuciones relevantes, como la fiscalización, el recaudo de las patentes forestales, la aplicación de multas y el remate de los productos decomisados. Bajo estos antecedentes, salta a primera vista el tema de la falta de regulaciones sobre evaluación de impacto ambiental para las actividades de explotación forestal, arguyéndose que los planes de manejo forestal (requisito para la otorgación de concesiones, autorizaciones de aprovechamiento y permisos de desmonte) ya incorporan 3
Wil de Jong Retos y perspectivas del nuevo régimen forestal en el norte amazónico boliviano, 2004.
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aspectos ambientales; siendo, por lo tanto, suficientes para la mitigación y el control ambiental de los impactos negativos. Sin embargo, parece olvidarse que dichas actividades forestales pueden causar significativos impactos en un área de influencia más allá de los sitios concedidos, aprovechados o desmontados; y generar otra serie de conflictos, e impactos. La Ley Forestal y su reglamentación no mencionan, expresamente, la evaluación de impacto ambiental como parte de los procedimientos para la otorgación de derechos forestales. Sin embargo, la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos determinan que la evaluación de impacto ambiental debe aplicarse a TODAS las obras, actividades y proyectos, públicos o privados, así como a programas y planes, con carácter previo a cualquier inversión, acción de implementación o ampliación; lo que abarcaría también a las actividades forestales. La aprobación de los POP, otorgados por la Superintendencia Agraria, tampoco ofrece garantías para la protección y conservación ambiental y de los recursos naturales, ni para la solución de los conflictos potenciales de uso de los recursos en propiedades contiguas. Otro problema, respecto a las actividades forestales, tiene que ver con la limitada eficiencia de las acciones de la Superintendencia Forestal, en lo que se refiere a la fiscalización para la correcta implementación de los planes de manejo y POP. Dichas deficiencias comprenden: la falta de personal y apoyo logístico, capacitación técnica para efectuar inspecciones. Asimismo, existe una escasa articulación política y administrativa de las oficinas regionales de la Superintendencia Forestal con las autoridades municipales para la implementación de las acciones de vigilancia y control de explotaciones, principalmente de aquellas que son ilegales. Es cuestionable la otorgación de permisos de desmonte a pequeños propietarios y campesinos en una misma área, situación que suele ser aprovechada por algunos empresarios madereros para el desmonte de bosque y producción de leña o carbón a ser comercializado posteriormente. Otra modalidad de aprovechamiento, como aquella realizada bajo la figura de “uso propio”, fue implementada simplemente a través de una Resolución Administrativa de la Superintendencia Forestal, modalidad que tiene sus riesgos por el escaso control que se hace y puede representar una forma enmascarada de comercialización indiscriminada. En lo que se refiere particularmente al norte amazónico, se han identificado, en términos generales, problemas de incumplimiento tanto a la legislación forestal como a la ambiental, debido principalmente a: la práctica del chaqueo, el avance indiscriminado de la deforestación, la destrucción de hábitat naturales, la expansión de la agricultura y ganadería en desmedro de los bosques, la explotación forestal ilegal y otras acciones negativas. Por tanto, la tendencia a la degradación de los bosques y la pérdida de especies no maderables cada vez mayor. Asimismo, se tiene significativos impactos sobre la fauna silvestre, provocados por los cientos de zafreros en la época de cosecha de castaña, así como sobre los ecosistemas. En términos generales, los planes de manejo, en gran medida, son incumplidos o, en el caso de especies no maderables, sencillamente no existen normas técnicas para la elaboración de planes de manejo; salvo para el caso de la castaña, cuyas normas técnicas, para la elaboración de planes de manejo, están en vías de aprobarse. Tampoco existen normas técnicas para realizar auditorias ambientales. En las Áreas Protegidas, aún no se ha dado el aprovechamiento forestal debido a la falta de condiciones técnicas y jurídicas, puesto que no existe normatividad que permita su uso. Es más, la tala ilegal de madera dentro de las AP tiene muchas limitaciones, en
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cuanto a su control, frente a la enorme demanda y asedio por parte de gente inescrupulosa que no respeta ni conoce los valores que guardan las Áreas Protegidas. Otra amenaza que se cierne sobre los bosques tiene que ver con la probabilidad de colonizaciones espontáneas que, seguramente, generarán conflictos en las barracas y las concesiones forestales. Varias concesiones forestales presentan problemas de sobreposición con comunidades campesinas e indígenas, e inclusive con las áreas protegidas; dicha situación debe definirse con el proceso de saneamiento, para determinar el derecho propietario de la tierra. De manera general y relevante, la falta de saneamiento de la tierra, en los lugares que carecen de ella, provoca una incertidumbre y una inseguridad jurídica sobre las tierras; esta situación podría derivar en el incremento de la violencia por la tenencia de la tierra y en la inequidad en su distribución. Por ello, el Gobierno tuvo que intervenir para mediar este gran problema a través del Ministerio de Desarrollo Sostenible; para lo mismo, se valoró la necesidad de apoyar el desarrollo de la región amazónica, ratificando que se “debía resolver el problema de inseguridad jurídica, previo al diseño de políticas, planes y proyectos de desarrollo”.4 Con la finalidad de propiciar una solución, se emitió el D.S. N° 27572 del 17-06-04, que estableció dos procedimientos diferenciados: Por una parte, el procedimiento de dotación por tierra insuficiente, sin más trámite; es decir el reconocimiento a la superficie mínima de dotación por familia, a ser aplicado por el INRA, de manera preferente en favor de comunidades campesinas del Norte Amazónico, cuando se hubiere otorgado durante el proceso de saneamiento, una superficie menor a las 500 hectáreas por familia. Por otra parte, el segundo procedimiento, a ser aplicado por la Superintendencia Forestal una vez concluido el primero, tiende a un reconocimiento por parte del Estado, vía concesión al derecho de acceso y aprovechamiento de los recursos forestales no-maderables en el Norte Amazónico, en favor de personas individuales o colectivas que hacen aprovechamiento de los mismos por lo menos cinco años antes de la promulgación de la Ley Forestal. Complementariamente a la problemática del norte amazónico, de acuerdo al Primer Encuentro Amazónico llevado a cabo en la localidad de Puerto Rico – Cobija, en el mes de octubre del 2004, se tuvieron como temas de discusión los siguientes puntos: a. Se refirieron centralmente a la inseguridad jurídica de las tierras designadas como Bosques Amazónicos. Esta preocupación es latente debido a la sobreposición de las comunidades campesinas respecto a las concesiones forestales y las zonas tradicionales por excelencia de aprovechamiento de recursos forestales no maderables (barracas). En este sentido, se estimó que durante las últimas décadas en Bolivia, el desarrollo agropecuario se caracterizó principalmente por la deforestación y la ampliación de la frontera agrícola. Esto se manifestó a través de la colonización de tierras bajas, que consecuentemente trajo consigo procesos de degradación y desertificación de suelos, los que por su composición han sido conocidos como centros potenciales de aprovechamiento forestal y determinados mediante norma especifica, así como estudios especializados como de producción forestal permanente (D.S, 26075). b. Por otro lado y con referencia al tema netamente forestal, los participantes de esta mesa mencionaron que en algunos casos no existen sanciones para la tala ilegal. Esto
4
MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE, MEMORIA DEL ENCUENTRO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE AMAZÓNICO, 2004
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representa el surgimiento de una actividad con réditos millonarios, que trae consigo una cuantiosa pérdida de ingresos fiscales y, en consecuencia, un impacto negativo tanto en lo económico como en lo social, sobre todo en países en vías de desarrollo. Sobre el particular, debe mencionarse que los delitos forestales impactan particularmente a los más pobres. Las actividades ilícitas resultan ser un medio de subsistencia a corto plazo, sin embargo, a largo plazo se traducen en un pobre desarrollo económico y una baja recaudación de impuestos que impactan negativamente en la salud y la educación. También se debe remarcar que la deforestación causada por la tala ilegal, conduce a la perdida de alimentos, de medicinas tradicionales y de leña, elementos vitales para la subsistencia de las poblaciones locales. c.
En la discusión generada respecto al presente tema, se mencionaron los siguientes problemas que enfrenta la región: • • • • • • • • • •
La elaboración de los Planes de Manejo para aprovechamiento forestal, representan elevadas erogaciones económicas; Los ingresos por exportación de los recursos maderables y no maderables benefician solo parcialmente a la región; Existe una falta de conocimiento sobre la potencialidad de los recursos existentes en el bosque; No hay apoyo técnico para comunidades y empresarios para generar valor agregado; Los municipios no aplican planes de ordenamiento predial; La Superintendencia Forestal está en Santa Cruz y no en Pando; La energía es muy cara para impulsar el desarrollo regional; Hay poco control de parte del Estado sobre el manejo forestal; Necesidad de conservar el bosque de los de los actores locales, para que éstos no destruyan dicho bosque por falta de conocimiento e información. Falta de aprovechamiento de los servicios ambientales.5
Finalmente, con relación a la prospectiva medio ambiental, se puede citar lo señalado por el Informe de desarrollo Humano del PUND: La conservación de los bosques en la región no está garantizada. La aceleración del crecimiento demográfico, el mejoramiento de las vías de comunicación y la diversificación de las actividades forestales y agropecuarias constituyen nuevos factores de presión sobre los recursos forestales. Sólo si las instituciones regionales ponen en práctica y de manera concertada un enfoque de desarrollo sostenible y hacen del “ecodesarrollo” su modus vivendi, los impactos negativos de esta presión tendrán una incidencia menos acelerada en el futuro.
11.2 Conclusiones •
Indudablemente, en la actualidad, la inseguridad jurídica sobre la tierra, que incide en el acceso al aprovechamiento de los recursos forestales, es una de las demandas más importantes de la región; más aún si se considera la expansión del mercado forestal que favorece las exportaciones. Por lo que, si no se cuenta con la debida seguridad jurídica, no es posible realizar inversiones de carácter productivo que permitan un adecuado aprovechamiento forestal.
•
Las sobre posiciones que existen entre las tierras de las comunidades campesinas con las concesiones forestales y las zonas de aprovechamiento de recursos
5
Ibid. Pág. 11.
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forestales no maderables (barracas) son un problema que debe ser resuelto inmediatamente. •
Existe una creciente presión, de parte de todos los actores sociales, sobre los recursos de la biodiversidad; dicha presión deriva en deforestación y degradación, sin que ello esté normado hasta ahora. Ocurre lo mismo, en los últimos años, con la expansión creciente y acelerada de la frontera agrícola ganadera.
•
No se aplican sanciones por la tala ilegal, se desconoce reportes por delitos ambientales y/o forestales; existe una marcada debilidad institucional en los órganos del Estado que tienen competencia en el régimen forestal, situación que incide en el escaso control de la deforestación y la expansión de la frontera agrícola y ganadera. En general, no existe control para ninguna actividad extractiva (madera, biodiversidad, recursos del bosque, etc.).
•
Se nota la necesidad de mejor y mayor articulación de los municipios, para que colaboren con las acciones de prevención de actividades ilegales, inspección y vigilancia; por lo que se requiere mejorar y ajustar la normativa en estos aspectos.
•
En torno a las especies no maderables es importante señalar que no se cuenta con normas técnicas para el aprovechamiento de las especies no maderables, ni para efectuar auditorias forestales. La falta de planes de ordenamiento predial y planes de manejo en las comunidades induce al incumplimiento de las normas forestales.
•
Dado que los productos no maderables tienen un gran potencial económico, no existe aún normativa que impulse el aprovechamiento de estos productos, en especial de la castaña, que tampoco cuenta con normas que estimulen su exportación.
•
El aprovechamiento forestal en Áreas Protegidas, tampoco cuenta con una normativa, siendo un vacío que debe ser regulado a la brevedad posible, caso contrario proseguirá la tala ilegal que en varios casos ya se ha denunciado.
11.3 Recomendaciones •
Siendo el tema de la inseguridad jurídica un tema relevante, especialmente para el aprovechamiento forestal en el norte amazónico, se requiere concluir el proceso de saneamiento como una respuesta a los derechos y las demandas de los distintos sectores.
•
A tal efecto, se debe concluir también el proceso de concertación con todas las organizaciones sociales y productivas del Norte Amazónico de Bolivia, con el objetivo de atender y resolver los problemas relacionados con el derecho propietario de las comunidades, en el marco de lo establecido en el Decreto Supremo No. 27572.
•
Se deben ajustar legalmente las atribuciones de los órganos competentes para hacer cumplir la normativa forestal y ambiental, haciendo énfasis en los Gobiernos Municipales y el SERNAP, para el aprovechamiento forestal en las Áreas Protegidas con una efectiva fiscalización.
•
Compatibilizar las normas de aprovechamiento forestal con las disposiciones ambientales y de conservación de la biodiversidad, modificando o complementando el marco legal aplicable.
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•
En el ámbito institucional, es recomendable el fortalecimiento del marco institucional, que tiene que ver con la gestión forestal, así como de instrumentos de regulación técnicos, administrativos y de coordinación interinstitucional que tengan que ver con la fiscalización de la explotación forestal, caza y pesca.
•
Se deben ajustar legalmente las atribuciones de los órganos competentes para hacer cumplir la normativa forestal y ambiental, haciendo énfasis en los Gobiernos Municipales y el SERNAP, para el aprovechamiento forestal en las Áreas Protegidas con una efectiva fiscalización.
•
Seguimiento y participación sobre la aplicación de los convenios y acuerdos en torno al a aprovechamiento forestal, especialmente en lo que se refiere a maderas tropicales; así como el involucramiento en programas nacionales e internacionales que incentiven legalmente el comercio y el manejo de los recursos forestales.
•
Las comunidades en TCOs, y otras en áreas boscosas, deberían ser apoyadas para desarrollar planes de manejo forestal y participar en el control social, sobre todo en zonas más alejadas y en áreas boscosas extensas; para ello, se requiere el apoyo gubernamental para el desarrollo de normas comunitarias.
•
Establecimiento de normas y mecanismos para desarrollar procesos de monitoreo y control sobre el aprovechamiento forestal.
•
Difusión permanente y continua sobre normas del aprovechamiento forestal, para logra una concienciación y educación adecuadas sobre su valor.
•
Con relación a las especies no maderables, se deberá formular normas técnicas para su aprovechamiento racional.
•
En lo referente a Áreas Protegidas, se debería normar de manera específica el aprovechamiento forestal en las mismas tanto para las especies maderables como las no maderables, dado que a la fecha el aprovechamiento que se viene realizando, carece de legalidad.
•
Creación de áreas protegidas municipales para la preservación, conservación y uso sostenible de los recursos forestales, previos estudios de factibilidad.
•
Finalmente, será importante estudiar el potencial que representan los bosques para la prestación de servicios ambientales y la implementación de sus respectivas regulaciones legales.
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12 ANÁLISIS LEGAL BIODIVERSIDAD
DE
LA
LEGISLACIÓN
SOBRE
12.1 Introducción El área de influencia del Corredor Norte y en especial el Norte Amazónico poseen una alta diversidad biológica asociada al bosque, donde también existe un alto número de especies maderables y no maderables aprovechables, entre plantas medicinales, frutas tropicales, ornamentales y otras, así como una alta variedad de peces. Parte de su biodiversidad se encuentra protegida en la Reserva Nacional de Vida Silvestre Amazónica Manuripi y otras áreas protegidas. Todos estos recursos podrían ser aprovechados de manera racional y sostenible. Sin embargo, diversos estudios han mostrado las amenazas contra toda esta riqueza: deforestación, la expansión de la frontera agrícola, la quema o chaqueo, la urbanización, el reemplazo de especies y variedades nativas, caza y pesca indiscriminadas, la pérdida de conocimientos tradicionales y la presión del comercio. Lo más lamentable es la carencia de un marco legal apropiado y actualizado. Al reconocerse la importancia y el potencial económico y comercial que representa la biodiversidad, su uso y aprovechamiento tiende a incrementarse; actualmente, dicho uso y aprovechamiento se da con la participación de las comunidades indígenas y campesinas, dado que la actual legislación ha reconocido sus derechos. Por lo mencionado precedentemente, es importante tomar en cuenta especialmente la problemática de la biodiversidad del norte amazónico y enfocarla también desde un punto de vista legal en sus aspectos más relevantes; dado que la implementación del Corredor Norte tendría efectos directos e indirectos sobre su conservación y/o aprovechamiento.
12.1.1 Análisis legal El marco legal para la vida silvestre tiene sus antecedentes en el Decreto Ley Nº 12301 de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca y el D.S. N° 22581 del 14-08-90, que norma los recursos de la flora y fauna silvestre, cuyos dispositivos se encuentran desactualizados y obsoletos a la fecha, en razón de su escasa o nula aplicación y, principalmente, por su poca difusión. La utilización de la fauna y flora silvestres y sus productos (excepto para fines científicos), fue prohibida por el D.S. N° 22641 del 08-11-90, que declaraba la Veda General Indefinida, ratificada posteriormente el 21-07-99, mediante D.S. N° 25458. La veda previó la posibilidad de aprovechamiento bajo situaciones particulares, según reglamentación específica, teniendo como ejemplos el Reglamento para la conservación y manejo de la vicuña (D.S. N° 24529 del 21-03-97) y el Reglamento para la conservación y aprovechamiento del lagarto (D.S. N° 24774 del 31-07-97); abriendo, por tanto, la posibilidad de que futuras reglamentaciones de uso se realicen a través de resoluciones ministeriales específicas, aunque quedó un vacío legal en cuanto a la actividad pesquera. No obstante de la citada veda declarada, la fauna y flora silvestres, en diversas regiones del país y en zonas como la de influencia del Corredor Norte, continúan siendo objeto de aprovechamiento; y se desconocen estadísticas que deriven de la caza o pesca de subsistencia, comercial o deportiva..
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En el ámbito internacional, Bolivia firmó en 1991 la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), aprobada mediante Ley N° 1255, cuyo objetivo es regular dicho tráfico entre los países firmantes. En 1992, nuestro país asumió la responsabilidad legal de establecer un sistema nacional de áreas protegidas, así como de tomar una serie de medidas sobre conservación y uso sostenible de recursos naturales, como la flora y fauna silvestres, al firmar el Tratado de Diversidad Biológica, según Ley N° 1580 de 1994. Otras normas internacionales ratificadas por Bolivia, y que están relacionadas a la temática de la biodiversidad y la gestión ambiental, son la Convención RAMSAR de protección a humedales y aves acuáticas y la Decisión 391 del Acuerdo de Cartagena, ratificada mediante D.S. N° 24676 del 21-06-97, sobre el acceso a recursos genéticos. Debido a que no se cuenta con un sistema de monitoreo ambiental para el área de influencia del Corredor Norte, resulta difícil tener información o datos exactos en torno al real estado de los recursos naturales y, en particular, de la flora y fauna silvestres. Sin embargo, tomando en cuenta el grado de aprovechamiento de los recursos naturales y la degradación que se viene causando, es posible tener una idea aproximada de lo que estaría sucediendo con la biodiversidad en dichas áreas de influencia del Corredor Norte; dicha degradación, en varios casos, tiene que ver con el incumplimiento de la escasa normatividad legal existente sobre la vida silvestre: •
Existe una alta actividad de explotación de los recursos forestales, maderables y no maderables, que incide, en un gran porcentaje, de manera negativa y significa en contra de la biodiversidad y de los ecosistemas; esta situación puede explicarse por la sencilla razón que el régimen forestal de la nación no tomó en cuenta la relación entre la explotación forestal y la vida silvestre en la magnitud que representa su perdida a consecuencia de éste tipo de actividad.
•
La explotación de especies no maderables -como la castaña-, cuya demanda y precios van ascendiendo, aparentemente genera un efecto negativo sobre la fauna silvestre; provocado por el importante consumo de animales salvajes que se produce durante la entrada de miles de zafreros a la cosecha de castaña, quienes se proveen de proteínas para su alimentación y la de sus familias mediante la caza de animales silvestres.
•
La piscicultura es una actividad cada vez más irracional. La falta de normatividad que regule la actividad pesquera, hace que los actores no tengan claros derechos y obligaciones, como tampoco se precisen la autoridad competente, sus atribuciones y, sobre todo, el tema de la fiscalización. Existe problemas de introducción o cría controlada de especies exóticas que, a la fecha, pueden tener secuelas para las especies nativas. Tal es el caso de la especie de pez denominada “Paiche”, cuya área de expansión se va extendiendo cada día más, ingresando a otros cuerpos de agua; ello sin que las autoridades departamentales y municipales le estén brindando la debida importancia a la presencia de esta especie. No obstante, es un peligro inminente, debido a su voracidad y gran tamaño.
•
La explotación minera -especialmente aurífera- en varios ríos de la amazonía, incide sobre la fauna acuática, con índices altos de contaminación de las aguas.
•
Con relación al biocomercio, su desarrollo tiene que ver con la escasa y compleja normativa existente. Por ello, actualmente, la Dirección General de Biodiversidad, dependiente del Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente, se encuentra
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promoviendo la actualización de normas, como el manejo del lagarto, CITES y Vida Silvestre en general. •
No se cuenta con normas técnicas ni instrumentos de manejo de la fauna silvestre; lo que representa una dificultad enorme para poder realizar un adecuado aprovechamiento para el biocomercio. Se tropieza, también, con el problema de determinar y acreditar legalmente a las autoridades científicas que coadyuven con las instancias gubernamentales competentes, para realizar una gestión adecuada de la protección o el aprovechamiento de la vida silvestre.
Ante este marco de falencias y vacíos, en cumplimiento a los acuerdos suscritos por Bolivia en el Convenio sobre Diversidad Biológica, y con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el financiamiento del Fondo Mundial para el Medio Ambiente, el Ministerio de Desarrollo Sostenible promovió la elaboración de la “Estrategia para la Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad de Bolivia”. El documento de la estrategia, que fue aprobado formalmente, plantea una reorientación de las políticas de conservación que predominaron en el país en las últimas décadas. De manera sintética, propone que: a) El uso sostenible de la biodiversidad es una de las condiciones necesarias para romper la total dependencia de financiamiento externo de las políticas de conservación y protección de la biodiversidad del Estado Boliviano. b) Los grupos humanos menos integrados a la sociedad y el estado, como los indígenas y campesinos, sean los principales beneficiarios de este proceso. c) El Estado cumpla un rol promotor y facilitador de este proceso debido al bajo grado de inserción de estos agentes en la economía moderna de mercado y las enormes deficiencias en el marco institucional y jurídico y en infraestructura y servicios públicos predominante en las áreas de gran potencial en biodiversidad. d) El aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica debe convertirse en uno de los puntales de la economía nacional en el siglo XXI. Para cumplir con los propósitos señalados, se tiene formulado un plan de acción en cinco áreas de intervención: a) Fortalecimiento de las capacidades nacionales para la gestión de la biodiversidad. b) Conservación de ecosistemas, especies y recursos genéticos de importancia ecológica, económica y cultural. c) Fortalecimiento de la gestión local en la conservación y uso sostenible de la biodiversidad. d) Atracción de inversiones en productos y servicios ambientales de la biodiversidad. e) Desarrollo de una conciencia ciudadana sobre la importancia de la biodiversidad para el desarrollo socioeconómico y cultural del país.6
12.2 Conclusiones Bajo este cúmulo de antecedentes, es posible señalar que, parte de la problemática de la biodiversidad podría tener su causalidad en cierta medida asociada al marco legal; por esta razón, en referencia al tema jurídico, se puede llegar a las siguientes conclusiones: 6
Ibid. Págs. 11, 13
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•
Es posible afirmar que la falta de normatividad para la regular la vida silvestre es uno de los problemas más significativos. La protección, conservación o aprovechamiento de la biodiversidad no podría desarrollarse sin tener un marco normativo que compatibilice con otras normas conexas y relacionadas a la vida silvestre, tomando en cuenta el desarrollo sostenible.
•
La escasa normativa, haciendo referencia especialmente al Decreto de Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año 1975, se encuentra desactualizada; y no es apropiada para regular adecuadamente el tema de biodiversidad. Por lo tanto, es una norma obsoleta, inaplicable y, sobre todo, cuestionada por su vigencia.
•
El régimen forestal de la nación no guarda compatibilidad con la vida silvestre, en razón que no existen regulaciones adecuadas que protejan efectivamente a la biodiversidad en el proceso de aprovechamiento forestal.
•
Existe un desconocimiento sobre la normativa existente para la vida silvestre, incluyendo los convenios y acuerdos internacionales.
•
No existen normas legales específicas para casos de especies susceptibles de ser aprovechadas, incluyendo sus respectivos planes de manejo, salvo contadísimos ejemplos. Tampoco existe normatividad para regular la cría controlada de determinadas especies silvestres que presenten condiciones para ser aprovechadas en el marco legal internacional, así como para zoocriaderos, cría en cautiverio y semicautiverio, principalmente.
•
El incumplimiento de la normativa ambiental, en el caso de desarrollo de actividades mineras, incide en la fauna silvestre, especialmente en la ictiológica.
•
El tema de biocomercio también representa una de las preocupaciones, debido a la escasa y compleja normativa existente.
•
No se cuenta con normatividad para desarrollar ecoturismo o turismo de naturaleza que implique el uso no consuntivo de la biodiversidad.
•
En términos generales, la existencia de la biodiversidad se ve constantemente amenazada por otras actividades que ni siquiera cuentan con regulaciones específicas ambientales (actividad agrícola, pecuaria, transportes). Esta situación tiende a agravarse debido al avance de dichas actividades.
•
Existe una marcada debilidad institucional para proteger la biodiversidad, por muchos factores, entre los cuales se puede señalar la falta de normatividad que determine claramente funciones y atribuciones de las autoridades competentes o, inclusive, que establezca a determinadas instancias gubernamentales como autoridades.
•
No existe capacidad institucional y organizativa para controlar la deforestación y la expansión de la frontera agrícola y ganadera; dicha expansión incide negativamente en la vida silvestre.
•
Las fronteras no se encuentran resguardadas; existen varias denuncias acerca de que súbditos peruanos y brasileños se dedican a la caza y la pesca selectivas, indiscriminadamente, con prácticas inadecuadas.
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•
La falta de saneamiento, en algunos lugares que vayan a determinar como tierras fiscales, es un óbice para que el Gobierno tome decisiones en torno a la formulación de políticas y normatividad legal en pro de la biodiversidad que se encuentren en dichas tierras fiscales, por tanto, ameriten una tutela jurídica.
•
Por último, la gestión integral de la biodiversidad carece de una participación y coordinación entre los actores involucrados; situación que, desde un punto de vista legal, puede obedecer a la inexistencia efectiva de regulaciones sobre facultades, obligaciones y procedimientos de coordinación entre dichos actores, ello sumado a la inexistencia de normas comunitarias.
12.3 Recomendaciones •
Con la finalidad de garantizar una efectiva conservación de la biodiversidad del país, que implicaría su protección y aprovechamiento racional, debe existir una adecuada gestión que contemple políticas, planificación y un marco legal e institucional claramente definido -y con un rango jerárquico jurídico- que brinde seguridad legal; para ello, es recomendable reimpulsar la vigencia de las Leyes de Biodiversidad, de Áreas Protegidas, de Ordenamiento Territorial, así como sus disposiciones reglamentarias, con el fin de enmendar las falencias, vacíos y omisiones de la Ley Forestal y de Medio Ambiente, en especial.
•
Dicha normatividad debería regular un acceso participativo a los recursos de la biodiversidad, con una distribución más justa y equitativa de los beneficios generados por su uso, como medio de lucha contra la pobreza extrema.
•
Establecimiento de normas técnicas para la elaboración de planes de manejo, de aprovechamiento o protección de la biodiversidad
•
Definición de políticas e instrumentos legales para el control y fiscalización del comercio de biodiversidad a nivel local, departamental, nacional e internacional.
•
Fortalecimiento del marco institucional, así como de instrumentos de regulación técnicos, administrativos y de coordinación interinstitucional que tengan que ver con la fiscalización de la explotación forestal, caza y pesca.
•
Creación de áreas protegidas municipales y comunales con fines de preservación, conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
•
Seguimiento y participación sobre la aplicación de los convenios y acuerdos referidos a la biodiversidad, con instancias como la Comunidad Andina de Naciones, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB), la Convención Ramsar, el CITES y otros; haciendo énfasis para la conservación y creación de áreas protegidas binacionales, Corredores Biológicos y el involucramiento en programas multinacionales para el biocomercio y el manejo de la biodiversidad.
•
Establecimiento de normas y mecanismos para desarrollar procesos de monitoreo y control sobre la biodiversidad.
•
Para asegurar que las comunidades indígenas y campesinas tengan un acceso equitativo a los recursos de la biodiversidad, es fundamental buscar que dispongan de tierras con derechos consolidados, así como del apoyo técnico y financiero necesarios -reconociendo los derechos de acceso y uso de los recursos naturales que
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les otorga la Ley-, además de apoyar en la implementación de normas comunitarias para ejercitar el control social sobre el uso de la biodiversidad. •
Difusión permanente y continua sobre normas de la biodiversidad, para lograr una concienciación y educación adecuadas sobre su valor.
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13 ANÁLISIS LEGAL PROTEGIDAS
SOBRE
LA
GESTIÓN
DE
ÁREAS
13.1 Introducción Se considera importante mencionar aspectos del régimen legal de las Áreas Protegidas (AP) en el presente documento, en razón que dentro de la zona de influencia del Corredor Norte Amazónico se encuentran ubicadas cinco (5) Áreas Protegidas de importancia nacional, cuya problemática legal constituye un marco referente para ser tomado en cuenta en el presente diagnóstico general, y al momento de formular los respectivos Planes de Acción Estratégicos.
13.1.1 Análisis legal El Reglamento General de Áreas Protegidas (RGAP), norma reglamentaria de la Ley de Medio Ambiente, aprobado mediante D.S. 24781 del 31-07-97, conjuntamente a otras disposiciones conexas, constituyen el marco legal fundamental de la gestión de Áreas Protegidas. Mediante estas normas se regulan sus objetivos, zonificación, categorías de manejo, tipos de administración, atribuciones, funciones de sus autoridades y otros aspectos. Según el citado Reglamento, Las Áreas Protegidas (AP) constituyen áreas naturales con o sin intervención humana, declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones legales, con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país. Las AP son patrimonio del Estado y de interés público y social, son administradas según sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo, con fines de protección y conservación de sus recursos naturales, investigación científica, así como para la recreación, educación y promoción del turismo ecológico.7
La autoridad de las Áreas Protegidas nacionales, a través de sus respectivas instancias, es el SERNAP; Es una entidad desconcentrada del Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS), con estructura propia, independencia técnico-administrativa y competencia de ámbito nacional, que tiene la responsabilidad de coordinar el funcionamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Sus funciones y atribuciones están establecidas en el D.S. N° 25158 del 04-09-98. Las AP, bajo el régimen del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, que a su vez se constituye en un instrumento de planificación de la gestión ambiental, están clasificadas, según el citado D.S. 24781, como AP de carácter nacional o departamental; siendo las categorías de manejo: Parque, Santuario, Monumento Natural, Reserva de Vida Silvestre, Área Natural de Manejo Integrado y Reserva Natural de Inmovilización. En las categorías denominadas como Parques, Santuarios y Monumentos Naturales, se prohíbe el uso extractivo o consuntivo de los recursos naturales y la ejecución de obras, excepto las actividades autorizadas de investigación, ecoturismo, educación ambiental y
7
Reglamento General de Áreas Protegidas D.S. N° 24781.
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subsistencia de pueblos originarios, de acuerdo a las respectivas zonificaciones, planes de manejo y normas reglamentarias. La categoría de Reserva de Vida Silvestre permite el uso consuntivo o extractivo, intensivo o extensivo de los recursos, de acuerdo a su zonificación. El Área Natural de Manejo Integrado se destina a compatibilizar la conservación de la biodiversidad y el desarrollo sostenible de la población local, incluyendo muestras de ecosistemas, comunidades naturales, zonas de uso tradicional de la tierra, usos múltiples y protección estricta de recursos naturales. Finalmente, la Reserva Natural de Inmovilización corresponde a las áreas bajo régimen jurídico transitorio, de duración máxima de cinco años, cuya evaluación preliminar indica la necesidad de protección, pero requiere de estudios profundizados para su categorización y zonificación definitivas. El RGAP hace mención también a las Reservas Privadas “como aquellas manejadas y financiadas voluntariamente por particulares, que sin ser parte del SNAP, desarrollan sus actividades en el marco del sistema y del conjunto de normas que regulan la materia”. La zonificación de las AP comprende zonas: i) de protección estricta (zona intangible y de protección integral), ii) de uso moderado (natural manejado, uso extensivo no extractivo), iii) de recuperación natural (restauración), iv) de aprovechamiento de los recursos naturales (uso intensivo extractivo), v) de uso intensivo no extractivo, vi) de uso extensivo extractivo o consuntivo, vii) de interés histórico-cultural, viii) de amortiguación y, ix) de usos especiales (administración, carreteras). Las Áreas Protegidas de carácter nacional en la zona de influencia del Corredor Norte, son: a) Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado COTAPATA.- Creado mediante DS N° 23547 del 09-07-93. No cuenta aún con su Plan de Manejo, aunque éste ya se encuentra elaborado. Las presiones sobre el Parque Cotapata provienen de la construcción del tramo Cotapata – Santa Bárbara, la explotación aurífera, el turismo no regulado a lo largo del "Camino del Inca", la caza deportiva, el chaqueo en pendientes inclinadas y las quemas no controladas. La intensificación de las actividades turísticas sin una debida regulación representaría un riesgo para la estabilidad de los ecosistemas y la calidad ambiental que ofrece el Área.11
b) Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena PILÓN LAJAS.- Creada mediante DS N° 23110 del 09-04-92. En 1977, la UNESCO reconoció la región del Pilón Lajas como Reserva de la Biosfera. El Área cuenta con su Plan de Manejo. Su problemática ambiental tiene referencia en torno a la presión sobre los recursos maderables del Área por parte de empresas madereras y de diferentes sectores de la población. En el límite Sur y en la franja que bordea la carretera Yucumo – Rurrenabaque, el avance de la frontera agrícola en el área de colonización podría afectar zonas pedemontanas de alta fragilidad. Además, concesiones petroleras recién otorgadas se sobreponen al Área. El crecimiento de las actividades turísticas en la región podría generar impactos negativos si no están debidamente reguladas y no se acompañan de estudios de impacto ambiental.10
11 10
Ibid. Ibid.
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c) Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado MADIDI.- Creado mediante DS N° 24123 del 21-09-95. El Plan de Manejo del Área está en proceso de elaboración. Las presiones más importantes sobre el Parque Madidi provienen de la explotación aurífera en las tierras altas y la contaminación de los ríos por mercurio, el avance de la frontera agropecuaria, la caza furtiva para el comercio de carne de monte, la pesca con dinamita y con sustancias tóxicas, el turismo desordenado, la prospección petrolera y la apertura de caminos en las tierras altas. Uno de los impactos más preocupantes se relaciona con la implementación de actividades agropecuarias a gran escala por cooperativas de las tierras altas en el valle del Tuichi o en la región de San Fermín.12
d) Reserva de la Biosfera Estación Biológica del Beni.- Creada, según DS N° 19191 del 05-10-82 y reconocida por la UNESCO como Reserva de la Biosfera en 1986. El AP se encuentra saneada por el INRA, de acuerdo a Resolución Administrativa RSS Nº 013/99, contando con su Plan de Manejo. Los impactos más fuertes sobre la Reserva provienen del incremento de la presión de cacería de subsistencia sobre las poblaciones naturales de diversas especies amenazadas, de las quemas estacionales en la sabana, la explotación maderera ilegal y la cacería furtiva. Su condición geográfica de insularidad plantea a largo plazo procesos de extinción local de especies, más aún si se destruyen los cordones boscosos de conexión con el bosque piedemontano (Bosque Chimán) o si se acelera el deterioro de las islas de bosque en la sabana entre los ríos Curiraba y Matos. A raíz de la apertura de varios caminos se agudizaron los procesos de degradación de los ecosistemas. La construcción del puente sobre el río Maniqui incrementó considerablemente el flujo vial y económico al interior de la EBB, aspecto que fue determinante para el avance de la frontera agropecuaria en la zona Sur del Área.9
e) La Reserva Nacional de Vida Silvestre Amazónica MANURIPI.- Declarada como Reserva Nacional Amazónica del Manuripi Heath, según DS N° 11252 del 20-12-73. La redefinición de sus límites geográficos fueron aprobados mediante DS Nº 25906 del 22-09-00, no contando aún con su Plan de Manejo aprobado. Su problemática tiene que ver con la explotación ilegal y selectiva de maderas valiosas, de la extracción selectiva de palmito (asaí), el elevado índice de caza furtiva y de subsistencia, de la extracción de huevos y especímenes adultos de tortugas, la contaminación del río Madre de Dios con mercurio por empresas privadas que desarrollan actividades mineras, del riesgo de exploración petrolera, del asentamiento ilegal de colonos, especialmente a lo largo de los ríos, y del desbosque para la agricultura en las laderas de los ríos y en las pendientes8.
Como común denominador de los problemas que aquejan a éstas AP, se encuentran: la depredación de la fauna silvestre a través de la cacería furtiva y la pesca irracional, la tala ilegal de árboles, el desmonte y chaqueo debido a la expansión de la frontera agropecuaria, la contaminación de los ríos por actividades mineras y, adicionalmente, otros problemas, principalmente relacionados con actividades turísticas e hidrocarburíferas, aunque las empresas petroleras ya no están operando en la región Al respecto, cabe señalar que todas estas actividades citadas -con excepción de las mineras, hidrocarburíferas y las relativas a las forestales- no cuentan con regulaciones legales, menos con carácter de específicas para su aplicación en AP. En lo que se refiere 12
Ibid. Pág. 21. Ibid. 8 Ministerio de Desarrollo Sostenible – SERNAP, Sistema Nacional de Áreas Protegidas, 2001. 9
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al aprovechamiento de fauna silvestre, se tiene el citado Decreto Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año 1975, cuya vigencia está totalmente cuestionada porque se trata de una norma híbrida que no se ajusta al sistema jurídico y, peor aún, se encuentra muy desactualizada y no es apropiada para el régimen de AP; se trata de una norma obsoleta e inaplicable. En razón de ello, la caza y pesca no gozan de un adecuado amparo legal. En lo que se refiere a las actividades forestales, es claro que el régimen forestal de la nación no tomó en cuenta a las AP puesto que tanto la Ley Forestal como su Reglamento fueron aprobados con anterioridad al Reglamento General de Áreas Protegidas. Solamente el D.S. N° 26075 del 16-02-01 (Decreto complementario reglamentario a la Ley Forestal) señala que alrededor de 10.680.000 de ha en AP son declaradas como Tierras de Producción Forestal Permanentes; y establece que la autorización de aprovechamiento forestal en Áreas Protegidas es facultad del SERNAP, en coordinación con la Superintendencia Forestal. Sin embargo, esta última norma no hace consideraciones sobre las limitaciones de aprovechamiento de recursos naturales, según categorías y zonificación de las AP en torno a la superficie declarada como Tierras de Producción Forestal Permanentes; lo que deja una vacío jurídico. Tampoco da mayores luces acerca de como se haría la coordinación con la Superintendencia Forestal para permitir el aprovechamiento forestal sostenible en AP; y, menos todavía, se señalan las modalidades de acceso a los recursos forestales. Por estas razones, el SERNAP, recientemente (2005), se encuentra promoviendo una normativa específica para el aprovechamiento forestal de especies maderables y no maderables en AP, tomando en cuenta las demandas de los habitantes y comunidades locales en sus propiedades. Esto tratando de limitar las concesiones y los permisos de desmonte en razón de que no existen condiciones técnicas, ni jurídicas; siendo óbices, principalmente, la falta de saneamiento de la tierra en AP y la falta de planes de manejo en varias de las AP. Estos antecedentes, sumados al incumplimiento del régimen forestal de la nación incluyendo a las normas técnicas sobre chaqueo-, explican, en cierta medida, el porqué se produce una depredación de los bosques de manera indiscriminada al interior de las AP con las secuelas correspondientes. Asimismo, es importante destacar la sobreposición de las regulaciones en cuanto a las facultades de fiscalización sobre el uso de los recursos forestales al interior de las AP, dado que existe una dualidad entre la legislación forestal y el régimen legal especial de las AP; por lo que, en caso de contarse en el futuro con una normativa especial para el aprovechamiento forestal en AP, se deberá definir claramente las competencias institucionales en torno al aprovechamiento y protección de este importante recurso. De manera general, las Leyes de aprovechamiento de recursos naturales no renovables (Minería e Hidrocarburos) al haber sido promulgadas con anterioridad a la vigencia del Reglamento General de Áreas Protegidas no tomaron en cuenta adecuadamente el régimen legal de las Áreas Protegidas, ni sus normas de creación de estas, bajo el argumento de que las actividades petroleras y mineras son de utilidad e interés público. Ni el Código Minero ni la Ley de Hidrocarburos reconocieron a las categorías de las Áreas Protegidas como lugares donde está prohibido realizar actividades de explotación (Parque, Monumentos, Santuarios de Vida Silvestre), al no considerar el régimen legal especial que rige a estos espacios, en razón de lo mencionado en el parágrafo precedente, con el agravante de que estas normas (Leyes), al tener mayor jerarquía
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jurídica que el reglamento General de Áreas Protegidas(Decreto Supremo), pueden sobreponerse a esta última; situación que genera inseguridad jurídica para la conservación de los recursos naturales y demás valores de las AP. Otro aspecto legal relevante, en varios casos, es la carencia de planes de manejo y otros instrumentos de planificación; de tal manera que no se estaría regulando adecuadamente el ordenamiento espacial para la gestión y conservación de los recursos de las AP y, sobre todo, el de las actividades permitidas en su interior. Ello en vías de conservar los ecosistemas y hábitats, o por lo menos, de que se disminuya el impacto negativo sobre el medio ambiente. Otro aspecto importante a tomar en cuenta, en la legislación de AP, es que promueve usos no consuntivos (como la actividad turística en sus diferentes modalidades y la investigación científica), aunque las normas establecidas en el Reglamento General de Áreas Protegidas que regulan dichos usos son todavía insuficientes. La actual Ley de Turismo no hace una referencia expresa al turismo en AP; mientras que su Reglamento contempla regulaciones muy limitadas. Debido a estas insuficiencias legales, no existe seguridad jurídica para realizar inversiones en proyectos o actividades turísticas; ya que la falta de disposiciones incide para regular elementos estratégicos del turismo como, por ejemplo, las operaciones y servicios turísticos. Así como no se han definido, a la fecha, mecanismos legales para acceder a las operaciones y servicios turísticos, tampoco el tema de concesiones turísticas en tierras fiscales se encuentra normado, al haberse derogado el Articulo 143° del Reglamento General de Áreas Protegidas; en dicho artículo, la Superintendencia Agraria otorgaba las mencionadas concesiones para el desarrollo de infraestructura turística y prestación y operación turísticas en tierras fiscales a personas naturales o jurídicas (empresas comerciales), dejando actualmente un vacío legal muy importante. Esta situación incide en el desarrollo del turismo en las AP y su zona de influencia, que son compartidas por el Corredor Norte. En lo que respecta al marco institucional, el Reglamento General de Áreas Protegidas quedó desactualizado en torno al tema de competencias institucionales; dado que se había establecido que la planificación, administración, fiscalización y manejo de las AP estaba a cargo de la Secretaría Nacional de Recursos Naturales y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad (DNCB), como instancia operativa del SNAP. La citada Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad, posteriormente, fue dividida en otras dos instancias: el SERNAP y la Dirección General de Biodiversidad (dependiente del Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente), aunque no expresamente, sino en virtud de las disposiciones de organización del Poder Ejecutivo. Esta situación, actualmente, todavía crea ciertos conflictos de competencias, al no haberse derogado legalmente dicha disposición del RGAP. Pese a estos vacíos legales, también es importante señalar la escasa o incipiente coordinación institucional entre el SERNAP y otras instancias gubernamentales, tanto regionales como nacionales, al no existir regulaciones claras para coordinar, por ejemplo, en la conservación, protección o aprovechamiento de recursos naturales. Dicha situación se manifiesta especialmente en APs que tienen categorías de manejo donde es permitido el aprovechamiento de dichos recursos naturales. Es posible identificar otras deficiencias, así como otros vacíos legales en torno a la compleja gestión de las AP. Sin embargo, se considera haber rescatado aquellas que
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tienen mayor incidencia y relevancia para el Corredor Norte Amazónico; por lo que, a continuación, se presentan algunas conclusiones de manera puntual
13.2 Conclusiones •
Es evidente la falta de regulaciones legales para apoyar en la consecución de los objetivos de las AP; dichos objetivos, a su vez, constituyen también objetivos de la Ley de Medio Ambiente, como la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, en el marco del desarrollo sostenible.
•
Precisamente, los problemas referidos al inadecuado aprovechamiento de recursos naturales en AP no pueden ser encarados jurídicamente, en razón de la carencia de normas específicas como, por ejemplo, sobre el aprovechamiento forestal, de la biodiversidad y agropecuario, que deben regularse con normas técnicas apropiadas para las AP.
•
Pese a que las actividades mineras e hidrocarburíferas en las Aps, deberían tener regulaciones especiales de evaluación de impacto ambiental, debido a las connotaciones que representan las APs; la actual normativa ambiental es incumplida, especialmente por la actividades mineras que contaminan significativamente los ríos, con lamentables secuelas.
•
Varias de las APs no cuentan aún con planes de manejo para el aprovechamiento o conservación de recursos naturales específicos; por lo mismo, urge su implementación o aprobación, al tener estos instrumentos carácter normativo.
•
En torno a la elaboración de estos instrumentos de planificación, no se cuentan con normas legales y técnicas o directrices aprobadas cuando se hace referencia al tema de las zonas de amortiguación externa (ZAE) de las AP. Estas zonas de amortiguación externa, dada su gama de componentes institucionales, culturales, políticos, económicos y sociales pueden tener influencia en la gestión de las APs de manera directa o indirecta; por lo que, para una adecuada gestión integral de las AP, se debe considerar la importancia de las ZAE.
•
La debilidad de las instituciones del Estado, para ejercitar el control y la fiscalización, es patente, la misma tampoco es ajena al SERNAP. La falta de autoridad (pese a que la autoridad está establecida en la normatividad, a través de las facultades) no es un problema directamente atribuible a las normas jurídicas, sino a las limitaciones de índole económica, técnica y logística de las instituciones estatales.
•
Otros vacíos legales están referidos, por ejemplo, a la gestión de las áreas de doble condición: de Área Protegida y TCO (como el caso de los Parques y Santuarios de Vida Silvestre), donde se podrían suscitar intereses contrapuestos. Ello debido a que los objetivos de preservación o conservación del AP y los derechos de aprovechamiento de recursos naturales, por parte de las comunidades propietarias de la tierra, no siempre son coincidentes.
•
Un problema mayúsculo está referido a la falta de saneamiento de la tierra en las APs; lo que dificulta su gestión y, por ende, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
•
El marco normativo, en consecuencia, resulta insuficiente y crítico para posibilitar un aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales desde un punto de vista legal, ordenado y basado en seguridad jurídica. Por lo tanto, se requiere
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fortalecer, además, la normatividad comunal o inducir la generación de nuevas normas jurídicas.
13.3 Recomendaciones •
En las APs donde se desarrollan actividades forestales, mineras o agrícolas (ANMI y RNVS), es necesario implementar normativas específicas -inclusive de evaluación de impacto ambiental- apropiadas, así como de normatividad técnica para los diferentes planes de manejo.
•
La actividad turística, que tiene estrecha relación con el área de influencia de Corredor, amerita la urgente implantación de normatividad jurídica para su desarrollo, a efecto de garantizar inversiones y seguridad jurídica.
•
Será importante concluir el proceso de saneamiento de tierras en las APs, pensando en los fines señalados precedentemente.
•
Se debe impulsar y promover nuevamente el proyecto de Ley de APs, para garantizar la seguridad jurídica de los objetivos de las APs según sus categorías y zonificaciones y, sobre todo, con el propósito de otorgar mayor rango jurídico a la legislación para las APs que actualmente se regulan simplemente por Decretos Supremos; de tal forma que su régimen legal no sea avasallado por otras normas de mayor rango jurídico, como la Ley de Hidrocarburos y el Código de Minería.
•
Asimismo, es fundamental concluir con los procesos de elaboración y aprobación de los respectivos Planes de Manejo de las AP, incluyendo aquellos para el aprovechamiento de determinados recursos naturales.
•
Es necesario generar mecanismos de coordinación con otras entidades estatales, a fin de que las AP estén contempladas permanentemente dentro de los procesos de ordenamiento territorial, desarrollo y planificación del país. Es importante, además, continuar con el desarrollo de conceptos inherentes a la gestión ambiental, en general, y con las experiencias piloto, en particular el manejo de zonas de amortiguación externas de APs.
•
Es imprescindible mejorar el seguimiento y monitoreo de los recursos de la diversidad biológica y cultural en las APs; tomando en cuenta e involucrando a las comunidades locales, con la implementación de normas de control social comunitarias.
•
Consolidar la integración de la gestión de las APs con las gestiones municipal y departamental.
•
Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones locales, normando el acceso al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, susceptibles de ser utilizados.
•
Se considera importante impulsar la integración legal de las AP en el ámbito internacional, articulando la gestión de la biodiversidad en Bolivia con la normatividad internacional, según los convenios y acuerdos suscritos o buscando otros para suscribirse, velando los intereses del Estado.
•
En este contexto, sería fundamental la participación activa para la implementación de acuerdos regionales relevantes para la gestión de la biodiversidad, con instancias
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como la Comunidad Andina de Naciones y su Estrategia Regional de la Biodiversidad, y en especial con la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). •
La creación o compatibilización de normas para el SNAP debe ser realizada de forma coordinada entre el SERNAP y las diferentes instancias públicas relevantes, especialmente la Dirección General de Biodiversidad, el Ministerio de Agricultura y las Superintendencias para los diferentes recursos naturales, tomando en cuenta el desarrollo de las Comunidades locales, así como medidas eficaces para el control, vigilancia y otros.
•
Asimismo, dicha normatividad debería contemplar en lo posible ciertos principios que llenen vacíos, tales como la distribución justa de beneficios, subsidiariedad, respeto y valoración de la diversidad cultural y natural, reconocimiento de derechos, usos y costumbres de las poblaciones locales, participación social con equidad y otros.
•
Consolidar el funcionamiento de Consejos Consultivos asesoramiento y coordinación con las autoridades de APs.
•
Permanente capacitación a los guarda parques, para mejorar sus conocimientos legales sobre temas de protección de los ecosistemas.
•
Implementar normatividad para crear y regular servicios ambientales que podrían prestar las APs, a través de sus recursos naturales; para ello, se requiere crear las bases y estudios correspondientes.
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como
órganos
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14 ANÁLISIS LEGAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA 14.1 Introducción El país tiene cada vez menos tierra para distribuir, no obstante, las demandas para acceder a la misma continúan sin cesar. Para resolver este complejo problema, la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, Ley N° 1715 del 18-10-96, más conocida como Ley INRA, dispuso el saneamiento de la propiedad agraria; dicho saneamiento está orientado a otorgar seguridad jurídica a los propietarios e identificar las tierras fiscales para su posterior redistribución. La inseguridad jurídica, con relación a la tenencia de la tierra, representa una situación problemática y delicada a nivel nacional; situación que también aqueja significativamente al área de influencia del Corredor Norte. Esta problemática tiene, además, sus incidencias negativas en la degradación de los recursos naturales; pues da lugar a prácticas de explotación irracional de la tierra y de los bosques. El Saneamiento de la tierra es uno de los objetivos que la Ley 1715 pretende encarar y resolver con la mayor urgencia, para que, a su vez, dicho saneamiento permita regularizar el derecho propietario, salvando los problemas de inseguridad jurídica señalados; así como identificar las áreas fiscales disponibles para su respectivo acceso, evitando de esta manera los problemas que se vienen agravando, inclusive en regiones que corresponden al área de influencia del Corredor Norte. En especial, ello ocurre en el norte amazónico, cuya problemática está relacionada con las actividades forestales y agropecuarias. Por lo anteriormente mencionado, se considera de fundamental importancia realizar un análisis desde un punto de vista legal en cuanto a la tenencia de la tierra en el área de influencia del Corredor Norte; por sus implicancias sociales y económicas, dicha tenencia será tomada en cuenta en el presente diagnóstico general, así como al momento de formular los respectivos planes de acción estratégicos.
14.1.1 Análisis legal La Ley INRA establece el régimen, los criterios y los procedimientos de titulación y saneamiento de la propiedad agraria, así como la distribución de tierras fiscales desocupadas y la expropiación. Si bien esta Ley, incorpora el concepto de la función económica social de la propiedad agraria -contemplando la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación científica y el ecoturismo como actividades productivas potenciales conforme a la capacidad de uso mayor de la tierra, en el marco de los planes de uso del suelo (PLUS)-, su cumplimiento está lejos de materializarse. Las instituciones involucradas en el saneamiento y la titulación de tierras en Bolivia son: el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), la Superintendencia Agraria y las Prefecturas Departamentales, atendiendo al fortalecimiento de las comunidades indígenas y ejerciendo su competencia para darles personalidad jurídica. La Comisión Agraria Nacional y las Comisiones Departamentales Agrarias son responsables, en sus ámbitos administrativos, tanto de la formulación de políticas agrarias como de la proposición de reglamentos de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras, cualquiera sea su condición de uso.
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La estructura orgánica y las atribuciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) fueron establecidas por la Ley N° 1715, que también determinó el régimen y los procedimientos de distribución y expropiación de tierras; además, reglamentó el saneamiento de la propiedad agraria. El INRA es la entidad pública descentralizada, con jurisdicción nacional, encargada de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas del sector; contando con una Dirección Nacional y Direcciones Departamentales para el cumplimiento de sus atribuciones. La Dirección Nacional del INRA supervisa los trabajos de saneamiento de tierras (ejecutados por cada una de las Direcciones Departamentales), preparando los documentos para la toma de decisión sobre los pedidos de titulación, en las tres modalidades: Saneamiento Simple (SAN-SIM), Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) y Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO). La Superintendencia Agraria fue creada por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en 1996, como institución pública autárquica, integrada al SIRENARE, y con jurisdicción nacional. Su responsabilidad principal es la aplicación de las normas legales de uso y gestión de la tierra, en armonía con los otros recursos naturales. En cuanto al Saneamiento, se define como el proceso destinado a reglar el derecho de la propiedad agraria en una determinada área geográfica. Sus finalidades son: la titulación de tierras que estén cumpliendo sus funciones económicas y sociales, el catastro legal de las propiedades, la conciliación de conflictos, la anulación o convalidación de títulos y la certificación de saneamiento. En un área, en tanto dure el proceso de saneamiento, únicamente se pueden tramitar las solicitudes de dotación de tierras comunitarias de origen. Tanto la dotación como la adjudicación de las tierras fiscales disponibles pueden ser consideradas sólo después de concluido el saneamiento. La ley determinó un plazo máximo de diez años para que el INRA, en coordinación con las Prefecturas Departamentales, ejecute y concluya el saneamiento de la propiedad agraria en el país. En el ámbito de la implementación de la Ley del Servicio de Reforma Agraria por el INRA, las principales dificultades -que se han identificado para el saneamiento de las tierras fiscales de todo el país- están referidas a la carencia de recursos técnicos, económicos y humanos, considerando que el plazo legal de diez años termina el 2006. La Ley de Medio Ambiente establece las bases de la política ambiental, entre ellas: la incorporación de la dimensión ambiental en los procesos del desarrollo nacional, el establecimiento del ordenamiento territorial, la racionalización de los usos de los recursos naturales y el fortalecimiento de los medios, así como instrumentos y metodologías para los planes y estrategias ambientales del país. A su vez, el Reglamento General de Gestión Ambiental, en conformidad con las directrices emanadas de la Ley de Medio Ambiente, contempla los instrumentos de planificación ambiental, clasificándolos en planes y sistemas. Los planes comprenden: Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, Plan Nacional de Ordenamiento Ambiental, Plan de Acción Ambiental Nacional, Planes de Desarrollo Departamental y Municipal y Planes Departamentales del Uso del Suelo (PLUS). De estos instrumentos de planificación, el Plan del Uso del Suelo (PLUS), que está relacionado a la gestión de la tierra, tiene importancia.
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Con referencia a la problemática de la tenencia de la tierra en las tres Zonas que corresponden al área de influencia del Corredor Norte, se destaca la siguiente problemática: En la Zona 1 del Corredor Norte, que comprende los Municipios de La Paz, Coroico, Coripata, Yanacachi, Caranavi, Palos Blancos, Chulumani, La Asunta, Irupana, Guanay y Tipuani, se observan los siguientes puntos: El INRA tiene un buen avance en el proceso de saneamiento de la tierra, así como en la titulación y emisión de resoluciones declaratorias de áreas saneadas. El acceso a la tierra se va reduciendo debido al minifundio. La expansión de actividades agropecuarias en zonas boscosas por parte de los colonizadores. Los conflictos entre colonos y TCO Mosetenes por la ocupación de la tierra En la Zona 2, que comprende los Municipios de San Borja, Reyes, Rurrenabaque y Santa Rosa (Provincia Ballivián), Santa Ana de Yacuma, Exaltación (Provincia Yacuma), Ixiamas y San Buenaventura (Provincia Iturralde) y el Municipio de Apolo (Provincia F. Tamayo), se observa la existencia de varias áreas con procesos de saneamiento interrumpidos debido a conflictos entre las partes, así como entre éstas y el INRA; haciendo suponer que los conflictos por la tierra podrían agravarse a pesar del avance en la titulación de las TCOs. En la Zona 3, que comprende el departamento de Pando y las Provincias Vaca Diez (departamento de Beni) e Ixiamas (departamento de La Paz), la problemática de la tenencia de la tierra tampoco fue superada; y su conflicto se encuentra emparentado con las actividades forestales que ha motivado un conflicto social agudo, mismo que ha merecido una atención urgente y especial por parte del Gobierno. De una forma más detallada, esta problemática tiene los siguientes antecedentes: En cumplimiento a la disposición Transitoria Primera del Decreto Supremo 25848 de 18 de julio del 2000, el INRA inició el proceso de saneamiento simple de oficio en el Norte Amazónico del país, determinando como área de saneamiento todo el Departamento de Pando, la Provincia Vaca Diez del Departamento del Beni y el Municipio de Ixiamas de la Provincia Iturralde del Departamento de La Paz. En razón de la metodología que se aplicó en el proceso de saneamiento, un 66% de la superficie objeto de saneamiento en el Norte Amazónico (11 polígonos), cuenta con pericia de campo, y que se contempla a favor de las comunidades, no responde a lo dispuesto en el Artículo 1º del citado D. S. 25848; que adiciona un inciso d) al parágrafo III del artículo 238 del Reglamento de la Ley 1715 aprobado por Decreto Supremo 25763 que, textualmente, señala: “En el Departamento de Pando, la Provincia Vaca Diez del Departamento del Beni y el Municipio de Ixiamas de la Provincias Iturralde del Departamento de La Paz, la unidad mínima de dotación por familia en comunidades campesinas e indígenas se establece en 500 hectáreas”. Los resultados alcanzados por el saneamiento generaron disconformidad en el sector campesino; por lo que este sector exigió al Gobierno que se cumpla el reconocimiento de la superficie mínima establecida en el D.S. 25848, sobre las 500 ha por familia. Claro está que la atención de la demanda del sector campesino implicaría una disminución de las tierras disponibles para aquellas personas que se dedican a la actividad de recolección de la castaña; quienes, a su vez, a través de sus organizaciones representativas reclaman asimismo el reconocimiento de sus derechos, no en la vía de
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adjudicación de tierras, sino bajo la modalidad de concesiones forestales, para contar con tierras que respondan a su actividad. Esté problema que confronta al sector campesino y al grupo de personas dedicados al aprovechamiento forestal no maderable tiene sus causales en los vacíos legales que presenta la Ley Forestal, al no haber regulado la situación del sector castañero dentro de alguna de las categorías de concesionarios forestales (empresas, ASL); así, tampoco se consideró la conversión de las barracas castañeras al nuevo régimen forestal, por lo que este sector, denominado barraqueros, se encuentra en un estado de indefinición dentro del régimen forestal de la nación. En este sentido, la problemática legal descrita viene creando un ambiente de inseguridad jurídica, con disputas entre barraqueros y comunidades que, a la fecha, ponen en riesgo la estabilidad social y política de la región. Emergente de esta situación, se emitió el D.S. N° 27572 el 17 de junio del 2004. Dicho Decreto estableció dos procedimientos claramente diferenciados para tratar la problemática de esta disputa por la tierra. Por una parte, establece el procedimiento de dotación sin más trámite por tierra insuficiente, a ser aplicado por el INRA; lo que significa el reconocimiento a la superficie mínima de dotación por familia de las citadas 500 ha, de manera preferente en favor de comunidades campesinas del Norte Amazónico, cuando se hubiere otorgado, durante el proceso de saneamiento, una superficie menor a ésta y no superior las 1000 ha. El segundo procedimiento, a ser aplicado por la Superintendencia Forestal, consiste en que, una vez concluido el primero, se procede con el reconocimiento por parte del Estado, vía concesión forestal, al derecho de acceso y aprovechamiento de los recursos forestales no maderables en el Norte Amazónico; esto en favor de aquellas personas individuales o colectivas que hacen aprovechamiento de los mismos por lo menos cinco años antes de la promulgación de la Ley 1700. De esta manera, se trata de restablecer la seguridad jurídica demandada en la zona e impulsar el desarrollo regional. Los efectos legales de las medidas asumidas, previstas en el Decreto Supremo 27572, tienen la intención de permitir que las comunidades campesinas e indígenas ubicadas en el Norte Amazónico cuenten con la superficie mínima de las 500 ha demandadas que contempló el Decreto Supremo 25848 vigente; con lo que se consideró subsanar la omisión del INRA en cuanto a satisfacer a estas Comunidades al momento de realizar el proceso de saneamiento. Por otra parte, se trata de identificar tierras fiscales para destinarlas a satisfacer las demandas de los barraqueros para el aprovechamiento forestal de especies no maderables a través de concesiones forestales, permitiendo que la calificación y reconocimiento de éstas y de sus áreas aprovechadas se incorporen al régimen forestal vigente. Cabe destacar que el citado D.S. 27572, en su Art. 27º, creó una Comisión de Conciliación con facultades de resolver conflictos emergentes del proceso de reconocimiento de derechos y la aplicación adecuada de este Decreto. Sin embargo, debido a que los representantes de las Tierras Comunitarias de Origen Araona, Yaminahua, Multietnico II, Tacana Cavineño, Chacobo Pacahuara y Cavineño, representados a su vez por la Central Indígena de la Región Amazónica de Bolivia (CIRABO), solicitaron se les excluya del ámbito de aplicación del mencionado D. S. 27572; en razón que se debe ejecutar el proceso de saneamiento en sus áreas, en las cuales se reconocen sus derechos establecidos en la Ley 1715, siendo innecesario que se les contemple en esta nueva norma
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El D.S. 27644 dispone que las Tierras que se encuentren tituladas, en proceso de saneamiento y titulación, así como las que se encuentran en posesión por los pueblos y comunidades indígenas en los Departamentos de Pando y Beni y la Provincia Iturralde del Departamento de La Paz -a determinarse por el INRA-, queden exceptuadas de los efectos del D.S. No. 27572. Por otra parte, también dispone que se excluya al sector indígena de la Comisión de Conciliación, con lo que se suscitó nuevamente un clima de susceptibilidad en torno a la inseguridad jurídica, situación que dio lugar a la intervención del Gobierno. En el mes de octubre de 2004, luego de bastante discusión y planteamientos de los diferentes sectores, se llegó a un acuerdo; según el mismo, el Gobierno deberá emitir las disposiciones legales que sean necesarias para facilitar la adecuada implementación del Decreto Supremo 27572, sin afectar intereses de los sectores. Otro aspecto a tomarse en cuenta con relación a las TCOs, esta referido a las superposiciones entre las TCOs y las Áreas Protegidas; situación que amerita una atención especial debido a las constantes demandas que se vienen presentando por parte de los pueblos originarios en torno al aprovechamiento de los recursos naturales que se encuentran en sus tierras y, por ende, dentro de las AP. Las demandas de estas comunidades originarias están fuertemente respaldadas por prerrogativas otorgadas mediante Ley, incluyendo la propia Constitución Política del Estado; por lo que, salvo el caso de la Estación Biológica del Beni (EBB), cuya extensión se encuentra saneada, resulta imperativo continuar y concluir con el proceso de saneamiento al interior de las otras cuatro AP que se encuentran dentro el área de influencia del Corredor Norte. Sin embargo, para fines de aprovechamiento de recursos naturales en TCOs que se encuentren dentro de las AP, el Reglamento General de Áreas Protegidas compatibiliza ambas áreas, señalando que: Las TCO que parcial o totalmente se encuentren al interior de un AP de carácter Nacional o departamental están sujetas a la jurisdicción de la autoridad del área protegida, al Plan Operativo Anual y Plan de Manejo del área y disposiciones contenidas en el reglamento. El aprovechamiento de recursos naturales por las TCO dentro de las áreas protegidas debe sujetarse a las disposiciones legales especiales de cada materia.
En este sentido, se debe tener en cuenta que los enfoques fundamentales de las dos categorías de tierra son diferentes: el territorio indígena tiene que ver con derechos territoriales históricos y culturales; mientras que las AP son creadas para lograr objetivos de conservación de la naturaleza, aunque estos enfoques no son necesariamente incompatibles.
14.2 Conclusiones •
La tenencia de la tierra resulta ser un tema problemático en todas las zonas del Corredor Norte, aunque cada zona tiene sus particularidades. Sin embargo, un aspecto común a toda esta problemática llega a ser la falta o la no conclusión del saneamiento de la tierra; situación que genera la renombrada inseguridad jurídica que causa una incertidumbre para realizar o acceder a las actividades productivas o al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, con énfasis en el aprovechamiento forestal.
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•
En la actualidad, los temas de la seguridad jurídica sobre la tierra y el acceso al aprovechamiento de los recursos forestales son las demandas más importantes de la región; mucho más si se considera la expansión del mercado de algunos productos, como es el caso de la castaña.
•
En dichas tierras, se pueden presentar distintas situaciones de ocupación y tenencia: tituladas (derecho de propiedad regularizado), con trámites agrarios inconclusos (en proceso de saneamiento o sin solicitud de regularización), poseedores legales y poseedores ilegales.
•
En el área de influencia del Corredor Norte, se puede esperar: presiones para el cambio del uso de las propiedades rurales, especulación del precio de tierras tituladas, así como mejoras y nuevas adjudicaciones de tierras fiscales aún no tituladas, principalmente en aquellas ocupadas por campesinos y poblaciones indígenas. Además, los resultados de la consulta pública indican que la tenencia de la tierra se configura como la principal cuestión a resolver.
•
En el área de influencia del Corredor Norte, los problemas relacionados a los distintos usos del suelo merecen especial atención, toda vez que las actividades económicas de mayor importancia –agropecuaria, agroindustrial y forestal– afectan de modo intensivo el suelo y sus recursos. Otras actividades, como la urbanización, minería e industria, además de demandar menos extensión de tierra, son de relevancia económica menor.
•
Si no se cuenta con la debida seguridad jurídica, no es posible realizar inversiones de carácter productivo que permitan mejorar las condiciones de recolección y la calidad, reducir costos, incrementar volúmenes y aprovechar mejor las oportunidades; por lo que el tema de saneamiento y titulación de tierras es de fundamental importancia para la gestión de los impactos estratégicos del Corredor Norte.
•
Otros factores asociados a esta problemática tienen que ver con la debilidad institucional en el proceso de saneamiento por la lentitud que éste conlleva; situación que incide en la inseguridad jurídica por las susceptibilidades acerca de una invasión de nuevos colonos o migrantes, que podrían ocupar terrenos de propiedad o en proceso de saneamiento.
•
Por este motivo, para todos los sectores involucrados, la seguridad jurídica y el respeto a la propiedad de la tierra son fundamentales y deben ser solucionados lo más antes posibles, para que la posible implementación del Corredor Norte nos les afecte negativamente.
•
Asimismo, dentro los factores que inciden sobre esta problemática, se tiene, por ejemplo: la falta de presupuesto para concluir el saneamiento, procedimientos de saneamiento no bien planificados, obstáculos burocráticos, complejidad de los trámites y lentitud de los procesos de titulación ya iniciados, superficies otorgadas a los campesinos menores a las esperadas (lo que genera disconformidad), carencia de la Ley de Ordenamiento Territorial, incumplimiento al PLUS o ausencia de este instrumento de planificación ambiental y territorial.
•
Los procesos y conflictos mencionados ya existen, pero pueden ser intensificados con el mejoramiento de la carretera actual; tomando en cuenta que esta vía podrá facilitar la migración al norte amazónico, ocasionando deforestación por la apertura de campos destinados a las actividades agrícolas. También podrá incentivar el
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asentamiento de madereros; se podrá, asimismo, generar amenazas contra la biodiversidad y los ecosistemas en general. •
Sin embargo, algunos aspectos positivos están referidos a que la nueva legislación agraria del país y la decisión gubernamental para sanear las tierras permiten que las comunidades campesinas e indígenas obtengan la titulación de las tierras que han demandado al Estado; por lo que se han abierto los espacios para superar la discriminación y marginalidad, tanto indígena como campesina, y fortalecer su protagonismo productivo.
14.3 Recomendaciones •
Será importante proseguir y concluir el proceso de saneamiento de manera urgente, satisfaciendo las demandas de los sectores en la medida que corresponda, con lo cual se otorgaría la esperada seguridad jurídica; dado que en la demora del proceso de saneamiento podrían aparecer nuevos asentamientos y nuevas peticiones de dotación de tierra, situación que crearía conflictos e inseguridad legal.
•
Deberá tomarse en cuenta que, para garantizar la seguridad jurídica, no se puede resolver el acceso a la propiedad o al aprovechamiento de un solo sector, sino que deben resolverse los problemas de todos los sectores, en forma integral.
•
Será importante la articulación institucional del INRA, la Superintendencia Agraria y autoridades ambientales competentes para la creación de procedimientos y criterios técnicos comunes; a modo de garantizar el mejor ordenamiento de las actividades, principalmente respecto a la conservación de áreas frágiles o protegidas, además de anticipar y coordinar la evaluación de impacto ambiental y seguimiento de la implantación de los nuevos proyectos.
•
Es evidente la necesidad de mejor coordinación institucional para mejorar los procesos de: titulación de tierras, concesión y autorización para la explotación forestal, conversión del uso de las tierras y evaluación ambiental de proyectos, principalmente en el ámbito del área de influencia del Corredor Norte.
•
En la zona de influencia del Corredor Norte existen varias áreas con procesos de saneamiento interrumpidos por conflictos entre las partes, así como entre éstas y el INRA. Esto hace suponer que los conflictos por la tierra podrían agravarse a pesar del avance en la titulación de las TCOs, si no se solucionan también los vacíos dejados por la Ley de Medio Ambiente y la ley Forestal, en lo que se refiere al acceso de tierras para el aprovechamiento de recurso naturales.
•
En el caso del Norte Amazónico, es recomendable entablar un proceso de concertación con todas las organizaciones sociales y productivas, con el objetivo de atender y resolver los problemas relacionados con el derecho propietario de las comunidades; esto en el marco de lo establecido en el Decreto Supremo No. 25848 del año 2000 y el derecho de acceso al uso de los recursos forestales no maderables.
•
La existencia de las TCOs representa un interés especial debido a sus implicancias señaladas precedentemente y, sobre todo, porque muchas de ellas están ubicadas en el área de influencia del Corredor Norte; por lo que, al momento de formular los planes de acción estratégicos, deberá tomarse muy en cuenta su participación.
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EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL CORREDOR NORTE DE BOLIVIA
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INFORME FINAL- versión sujeta a aprobación
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