"EL REGIMEN DE LOS PAISES SIN LITORAL EN EL DERECHO DEL MAR Y LAS PERSPECTIVAS PARA BOLIVIA"
Ramiro Orias Arredondo Primera edición, agosto de 1998 D.L. Nª 4 - 1 - 987 - 98 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 360346 - 392642 Telefax: 433539 Casilla: 2302
Agosto/1998 La Paz - Bolivia
Impresión: Editorial "Garza Azul' Teléfono 232414 Casilla 11828 La Paz - Bolivia
CONTENIDO
5. 6. 7.
Presentacion ......................................................................................... 7
IV. BOLIVIA Y SU ACCESO AL MAR .....................................44 1.
PARTE I
INTRODUCCION .......................................................................11
II. DERECHO DEL MAR ..............................................................13 1. 2.
1. 2. 3. 4.
2.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (1948) ................................................................... 22 Conferencia Preliminar de Estados sin Litoral (1958) ....24 Conferencia de Ginebra (1958) ........................................... 25 Convención sobre el Comercio de Tránsito de los Países sin Litoral (Nueva York, 1965) ..............................26
3
* *
3.
Tratados de Comercio y Aduanas (1878, 1881 y 1905) ......................................................52 Convenio de Tránsito (1948) .......................................53 Convenio Marco “Gran Mcal. Andrés de Santa Cruz” (Ilo, 1992) ................................................54
Tratados bilaterales entre Chile y Perú .............................57 * *
4.
Tratado de Paz y Amistad (1904) ...............................45 Convención sobre tráfico comercial (1912) ...............47 Convención sobre libre tránsito (1937) ......................48 Declaración de Arica (1954) ........................................49 Acuerdos de Complementación Económica (1955) ..50 Sistema Integrado de Tránsito (1974) ........................51
Tratados bilaterales con Perú ..............................................52 *
Evolución del Derecho del Mar ..........................................13 La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ................................................................... 16
III. DERECHO DEL MAR Y LOS PAISES SIN LITORAL ............................................................................21
Tratados bilaterales con Chile .............................................45 * * * * * *
"EL REGIMEN DE LOS PAISES SIN LITORAL EN EL DERECHO DEL MAR Y LAS PERSPECTIVAS PARA BOLIVIA" I.
Resolución # 11(II) de la “UNCTAD” (1968) .................27 Convención sobre Derecho del Mar. Capítulos y Artículos relativos a los Países sin Litoral (1982) ..........28 La participación boliviana en el Derecho del Mar ..........40
Tratado de Paz y Amistad (1929) ...............................57 Las Convenciones de Lima (1993) .............................59
Tratado de Montevideo (1980) ...........................................60
4
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
V. EL ACCESO BOLIVIANO AL MAR: DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO DEL MAR .............62
IV. LA CORPORACION BOLIVIANO-CHILENO DEL MAR ................................................................................. 117
1. 2. 3. 4.
Soberanía Soberanía Soberanía Soberanía
ausente .................................................................. 65 absoluta ................................................................69 compartida ...........................................................70 funcional ..............................................................73
VI. CONCLUSIONES .......................................................................79
PARTE II “ZONA ESPECIAL DE DESARROLLO MARINO: Una nueva perspectiva para la presencia de Bolivia en el Océano Pacífico”
I.
INTRODUCCION .......................................................................83
II. SOBERANIA FUNCIONAL Y DERECHO DEL MAR ....84 1. 2.
Dominio territorial y competencia funcional ....................84 Una alternativa no territorial a la mediterraneidad boliviana ....................................................91
III. LA ZONA ESPECIAL DE DESARROLLO MARINO .....96 1. 2. 3.
Territorio Ribereño ...............................................................96 Mar territorial y Zona contigua ....................................... 107 Zona económica exclusiva y Plataforma continental .... 109
5
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Definición y antecedentes ................................................. Naturaleza Jurídica ............................................................. Competencias, atribuciones y funciones ......................... Estructura orgánica ............................................................ Patrimonio y financiamiento ............................................. Solución de controversias .................................................
118 122 124 125 128 128
V. EL INSTITUTO BOLIVIANO-CHILENO DEL MAR ................................................................................. 129 1. 2. 3. 4.
La investigación Marina en la Convención de Naciones Unidas sobre el derecho del Mar ................... Marco Institucional de la investigación para el Desarrollo ....................................................................... Cooperación binacional ..................................................... Instituto del Mar ................................................................
130 136 141 142
VI. MEDIDAS DE FOMENTO DE LA CONFIANZA MUTUA ..................................................................................... 149 1. 2. 3. 4. Anexos
Estabilidad Internacional y Poder Nacional ................... Bolivia-Chile: Balance de Poder y Seguridad ............... Medidas de Confianza Mutua: Concepto y alcances .... Fomento de la Confianza Mutua en la ZEDM ..............
150 153 157 160
...................................................................................... 165
Bibliografía ...................................................................................... 177
6
"OPINIONES Y ANALISIS"
PRESENTACION La principal secuela que ha dejado la Guerra del Pacífico de 1879 es el enclaustramiento geográfico boliviano. Desde aquella época hasta hoy ha sido prioridad permanente, sustancial e irrenunciable en nuestra política exterior la búsqueda de una solución definitiva que permita a Bolivia gozar del derecho de acceso libre, directo, útil y soberano a las costas del Pacífico. Sin embargo de esta coincidencia fundamental, también ha sido una constante el no haber podido definir como país el cómo lograr este objetivo nacional, lo que ha generado desde los inicios del secular problema un amplio debate, en el que han existido múltiples propuestas, intereses segmentados y visiones polémicas. FUNDEMOS, con el fin de contribuir al análisis y diálogo sobre la reintegración marítima de Bolivia y las difíciles relaciones con Chile, presenta en esta publicación el estudio realizado por Ramiro Orias Arredondo, “El Régimen de los países sin litoral en el Derecho del Mar y las perspectivas para Bolivia”, obra que vislumbra un camino al mar desde esta disciplina del Derecho Internacional, sistematiza las opciones estratégicas de negociación y sugiere una propuesta innovadora. 7
"OPINIONES Y ANALISIS"
Este trabajo deja claro que la reintegración marítima tiene como objetivo supremo y de largo plazo lograr la participación soberana en las costas del Pacífico y sostiene que en el corto y mediano plazo existen también algunos elementos que podrían coadyuvar a mejorar la actual presencia y proyección boliviana en dichas aguas. Así, fortalecer el régimen de libre tránsito, mejorar las condiciones de transporte, desarrollar puertos y zonas francas en esas costas y aplicar el régimen de los países sin litoral en el Derecho del Mar, permitirán incrementar la presencia e inserción boliviana en el Océano Pacífico. El Derecho del mar ha tenido una evolución muy importante para los países encerrados geográficamente desde la segunda mitad de este siglo. A partir de la I Conferencia sobre Derecho del Mar (Ginebra 1958) se va institucionalizando un régimen multilateral especial y particular en favor de los países sin litoral, estableciéndose el derecho de acceso al mar para estos países; posteriormente, en la Convención sobre Comercio de Tránsito de los Países sin Litoral (Nueva York, 1965) se sistematiza este derecho de los países mediterráneos. Luego este régimen se perfecciona con la Convención sobre Derecho del Mar de 1982 (Jamaica), que está vigente a nivel mundial desde el año 1994 -año en el que Bolivia la ratifico-, acordándose un amplio derecho no recíproco de libre acceso al mar y desde el mar para los países sin litoral, así como su participación en la explotación y beneficios de los recursos naturales contenidos en las aguas y fondos del mar. En fecha 27 de noviembre de 1984, el Gobierno boliviano a tiempo de suscribir la Convención, puesto que la misma no admite 8
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
reservas, formuló una declaración dejando constancia que Bolivia es mediterránea como consecuencia de una guerra y que hará valer todos sus derechos cuando recupere su condición de ribereño, como efecto de negociaciones destinadas a devolver a Bolivia una salida propia y soberana al Océano Pacífico.
país a objeto de aportar con nuevos elementos, conceptos, juicios y sus discrepancias, que nutren la formulación de la Política Exterior boliviana.
Para que este régimen tenga consecuencias prácticas y reales que permitan de forma efectiva a los países sin litoral el ejercicio de sus derechos de acceso al mar y aprovechamiento de sus recursos, es necesario desarrollar convencionalmente un marco bilateral con los países vecinos ribereños.
Enrique Toro Tejada PRESIDENTE DEL DIRECTORIO NACIONAL DE FUNDEMOS
En tal sentido, conforme a las nuevas tendencias del derecho internacional se hace necesario la negociación de un régimen bilateral que efectivice de manera real los derechos marínos del país, que partiendo del marco de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar se adecue a la realidad histórica, geográfica, política y económica de Bolivia y Chile, así como contribuya a resolver el enclaustramiento geográfico boliviano, que a la luz de las nuevas tendencias internacionales, resulta anacrónico con un mundo cada vez más moderno, que se prepara para ingresar al Siglo XXI sin deudas con su pasado. Finalmente, deseamos agradecer al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y a su Unidad de Análisis de Política Exterior (UDAPEX), por permitir que esta investigación académica desarrollada en el marco del Programa de Cooperación Técnica de la Corporación Andina de Fomento, sea publicada y difundida en el
9
10
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
PARTE I
los campos del pensamiento jurídico que más ha contribuido al desarrollo de nuevas concepciones del Derecho Internacional.
“EL REGIMEN DE LOS PAISES SIN LITORAL EN EL DERECHO DEL MAR Y LAS PERSPECTIVAS PARA BOLIVIA”
I.
INTRODUCCION
El sistema internacional durante los últimos años está atravesando un período de transformación y transición hacia un nuevo orden mundial. Este proceso de cambios intensos está afectando todas las esferas de las relaciones internacionales; estamos viviendo el comienzo de un proceso que arremete contra categorías de pensamiento establecidas desde hace siglos, que trastorna ideologías políticas profundamente arraigadas, que afecta intereses económicos poderosamente organizados y que cuestiona principios y normas jurídicas tradicionalmente aceptadas. Estos cambios no podían dejar de tener su impacto en el Derecho Internacional, disciplina que con imaginación y fuerza creadora busca nuevas respuestas ante las insuficiencias de los conceptos tradicionales y las crecientes exigencias del mundo contemporáneo. En este marco, el Derecho del Mar1 ha sido uno de
1
En este trabajo entenderemos como Derecho del Mar aquel conjunto de usos, costumbres, tratados y convenciones internacionales que norman las competencias estatales en los espacios marítimos, así como el uso de los océanos y el aprovechamientos de sus recursos naturales; mientras el Derecho al Mar significa -en el caso boliviano- aquel conjunto de fundamentos históricos, políticos y jurídicos que reivindican el derecho que Bolivia tiene a gozar de un acceso propio, libre y útil al Océano Pacífico.
11
Bolivia, país mediterráneo situado en el corazón de Sud América, históricamente ha demandado su derecho al mar, buscando una salida a los océanos a fin de revertir su situación de enclaustramiento territorial en la que vive desde la Guerra del Pacífico de 1879. La reivindicación marítima boliviana tampoco puede quedar al margen del proceso de cambios mencionado y el contexto actual exige también a Bolivia la construcción de fórmulas de solución que le posibiliten un real y directo acceso al mar. En este marco, la Convención del Derecho del Mar de 1982, así como una serie de acuerdos bilaterales con Chile y Perú, le otorgan a Bolivia derechos universales y especiales respectivamente de acceso libre al mar. Sin embargo, existe una vasta gama de derechos que Bolivia no los ha materializado y otros tantos que mantienen un carácter de potenciales y dependen de las modalidades jurídicas de presencia en las riberas del Pacífico que pueda adoptar el país. En este trabajo, a la luz del enclaustramiento territorial de Bolivia, estudiaremos el Derecho del Mar desde la perspectiva de los países sin litoral, con el fin de generar nuevas propuestas que permitan mejorar la calidad y condiciones de la participación, presencia y proyección marítima de Bolivia en el Océano Pacífico, con relación a los regímenes multilaterales y bilaterales sobre libre tránsito, zonas francas y otras facilidades existentes en favor del país, a partir de diversas posibilidades jurídico-políticas de presencia en sus costas.
12
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
especie de ‘lago interior’ susceptible de apropiación privada y donde consuetudinariamente se ha afirmado soberanía.
II.
DERECHO DEL MAR
1.
La evolución del Derecho del Mar
La preocupación por normar las competencias de los Estados en los diferentes espacios marítimos es de larga data. Así, luego del descubrimiento del continente americano, la Bula del Papa Alejandro VI dictada el año 1493, a fin de evitar conflictos entre castellanos y lusitanos en sus viajes de conquista, estableció una línea de polo a polo, la cual pasando las cien leguas al oeste de las islas del Cabo Verde dividía en dos el campo de los nuevos descubrimientos, dejando el Este para Portugal y lo que quedaba al Oeste para España. Un siglo más tarde, el jurista holandés Hugo Grocio en su obra “Mare Liberum” -el año 1.609- sostuvo que el Papa quien sólo poseía poder espiritual no podía atribuir la propiedad de los mares ni a España ni a Portugal, ya que los océanos por su propia naturaleza, están fuera del comercio humano, no pueden ser apropiados, ni dominados por nadie y por tanto en ellos deberá reinar la más absoluta y completa libertad. Grocio con esta postura defendía los intereses marítimos de su nación, Holanda, país con pequeño territorio pero de intrépidos navegantes, grandes comerciantes y luego poseedor de diversas colonias. La tesis de Grocio dirigida a limitar las pretensiones españolas ocasionó la reacción de Inglaterra, país cuya influencia en los mares era creciente. Es así que el inglés Joseph Selden el año 1635 publicó su obra “Mare Clausum” en la que sostenía que es posible controlar y dominar ciertas porciones del mar. Este autor postula que hay que distinguir tres categorías de los mares a) el mar adyacente a las riberas, b) la alta mar y c) el mar británico, y agrega que este último es una
13
Estos principios doctrinales -que hacían prevalecer los intereses de orden militar, comercial y colonial de las potencias de la épocafueron configurando un conjunto de normas consuetudinarias que se hicieron parte del Derecho Internacional clásico, que estuvo vigente desde los inicios de la sociedad internacional moderna hasta algunos años entrado el siglo XX2. En este período las aguas de los océanos se dividieron básicamente en dos espacios: un espacio de soberanía del Estado ribereño y un espacio común regido por el principio de libertad3. Las aguas bajo soberanía del Estado ribereño, hoy denominadas mar territorial, se extendían a partir de sus costas a lo largo de tres millas marinas, que era el alcance máximo de un disparo de cañón emplazado en la costa y medía el poder efectivo de control estatal sobre dicha zona de mar. Más allá de estas aguas se extendía el alta mar, regido por el principio de libertad. Con el avance de la tecnología, las comunicaciones y el comercio internacional, así como el incremento de los usos y explotación del medio marino, se empezaron a plantear una serie de nuevos problemas. Los países ribereños empezaron a plantear el control y aprovechamiento de recursos pesqueros sobre una zona marítima mayor. Con el fin de codificar las normas sobre las aguas territoriales, en 1930 con el
2
3
Véase McDougal, M. & Burke, W. The public order of the oceans. New Haven, New Haven Press, 1987. José Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Público, Tecnos, Madrid, 1986, p. 307.
14
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
auspicio de la Sociedad de las Naciones se realizó la Conferencia de La Haya. En esta reunión no se pudo alcanzar esta finalidad, sin embargo, a partir de esta Conferencia las tres millas marinas fueron cuestionadas, perdiendo su carácter de norma indiscutida.
En 1967 -en un contexto de nuevos factores políticos, económicos, estratégicos y tecnológicos a nivel mundial- el representante de Malta, Arvid Pardo, propuso a la Asamblea General de las Naciones Unidas una normatividad internacional de los fondos marinos más allá de la jurisdicción nacional y del empleo de sus recursos como patrimonio común de la humanidad. Este novedoso planteamiento remesó el esquema jurídico del Derecho del Mar, convocándose para 1973 la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que tras once períodos de sesiones se logró el día 30 de abril de 1982, en Jamaica, la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por el voto de 130 países a favor, 4 en contra y 17 abstenciones5, lo que muestra el alto nivel de concertación internacional.
Posteriormente fueron sucediéndose una serie de conferencias internacionales y declaraciones unilaterales de los Estados 4 que contribuían con nuevos enfoques al tema, pero que a la vez hacían más complejo y contradictorio su consenso, proceso que culminó con la convocatoria a la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, realizada en Ginebra el año 1958, en la que se aprobaron las siguientes convenciones: la del Mar Territorial y Zona Contigua; la de Plataforma Continental; la de Alta Mar; y la de Régimen de Pesca en Alta Mar, además del Protocolo facultativo sobre solución de controversias. Sin embargo, en esta Conferencia no se llegó a ningún acuerdo sobre la extensión del Mar Territorial. Para este efecto en 1960 se convocó a la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, oportunidad en la que tampoco se pudo adoptar una acuerdo de tipo general al respecto, fracasando nuevamente.
4
Cabe destacar la “Declaración de Panamá” (1939) que proclama para el continente americano una zona de seguridad nacional de 300 millas mientras dure la II Guerra Mundial. “Declaración de la Habana” (1940) que propugna un régimen permanente de soberanía sobre la zona de mar adyacente a sus costas hasta una distancia de 25 millas. “Principios de México sobre Régimen Jurídico del Mar” (1956) que sostiene que cada Estado tiene la competencia para fijar su mar territorial. La “Declaración Truman” (1947) que establece que están bajo la jurisdicción de los Estados Unidos los recursos naturales del suelo y subsuelo de la plataforma continental hasta el talud continental. “Declaración de Santiago” (1952) por la que Chile, Perú y Ecuador proclaman que la soberanía de cada uno de ellos corresponde sobre el mar hasta una distancia mínima de 200 millas marinas.
15
2.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982)
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar aprobada por la Tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar en 1982, codifica la normativa consuetudinaria existente y consagra nuevas instituciones, conformando el ‘nuevo’ Derecho del Mar, donde en síntesis sus principales instituciones establecen lo siguiente: a. Mar territorial.- Se establece que los Estados ribereños ejercerán soberanía sobre su mar territorial (incluyendo el espacio
5
La Convención se inició doce instrumento de depositadas un
ha entrado en vigor el 16 de noviembre de 1994, ya que su vigencia meses después de la fecha en que se ha depositado el sexagésimo ratificación o adhesión (art. 308). Al 5 de abril de 1995 han sido total de 76 ratificaciones de la Convención.
16
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
aéreo, el lecho y subsuelo del mar), hasta una anchura de 12 millas a partir de sus costas, existiendo como limitación el paso inocente de los buques que enarbolen pabellón de otros Estados con fines de navegación pacífica y la prohibición de establecer gravámenes por ese paso, a no ser el caso de remuneraciones por servicios prestados a dichos buques.
c. Estrechos utilizados para la navegación internacional.- Al respecto, se permite a los buques y aeronaves de todos los Estados el ‘paso en tránsito’ por los estrechos utilizados para la navegación internacional, en la medida en que avancen sin demora y no amenacen a los Estados ribereños. Se autoriza a los Estados ribereños de los estrechos reglamentar la navegación en esas áreas y el paso en tránsito.
La constitución del mar territorial tiene un doble fundamento: intereses defensivos y económicos6. La seguridad y control de sus costas, así como la facultad de reservar en favor de sus nacionales el aprovechamiento de los recursos marinos, han motivado a que los Estados ribereños procuren en esta zona la más amplia y extensa soberanía.
d. Estados archipelágicos.- Estos son los conformados por uno o varios grupos de islas estrechamente relacionadas y por las aguas que las conectan; tendrán soberanía sobre esas aguas, pero los buques de los demás Estados gozarán del derecho de paso por vías marítimas designadas por el Estado archipelágico.
b. Zona contigua.- El espacio de mar situado más allá del mar territorial y que alcanza hasta 24 millas desde la línea de base, se denomina zona contigua, en la que el Estado ribereño tiene competencias especiales y limitadas para prevenir, fiscalizar y sancionar la infracción de leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios. Estas competencias limitadas de forma estricta a fines expresos y determinados, evidencia que en rigor no se trata de una zona de soberanía como es el mar territorial, sino de un espacio adyacente y exterior a él en el que el Estado ribereño posee ciertas competencias funcionales7.
6 7
J. Pastor Ridruejo, op. cit., p. 320. J. Pastor Ridruejo, op. cit., p. 335.
17
e. Zona económica exclusiva.- Los Estados ribereños tendrán, en una zona económica exclusiva que no se extenderá más allá de 200 millas, los siguientes derechos: a) soberanía sobre los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, y ciertas actividades económicas; b) jurisdicción en relación a instalaciones e islas artificiales, investigación científica, protección y preservación del medio marino. Todos los demás Estados gozan de las libertades de navegación, de sobrevuelo y de tendido de cables y tuberías submarinas. Esta zona tiene un régimen especial que la regula, autónomo de otros y con su propia especificidad; por ello, aunque no goza de soberanía absoluta como en el mar territorial, tampoco forma parte de alta mar, así sea residualmente. Existen plenos derechos de soberanía estatal, pero sólo para propósitos o funciones determinadas y no para otros fines diferentes, por lo que es una soberanía funcional. La soberanía estatal sobre esta zona es exclusivamente económica, no comprendiendo otros ámbitos que aquellos señalados por la
18
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Convención. Así, por ejemplo, en esta zona no existe soberanía estatal sobre el espacio aéreo8.
h. Régimen de las islas.- Las islas gozan de todos los espacios marinos mencionados que correspondan de conformidad a las normas aplicables a la tierra firme, pero las rocas no aptas para habitación humana o mantención de actividades económicas no tendrán zona económica ni plataforma continental.
f. Plataforma continental.- Esta constituye el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio, hasta el borde exterior del margen continental (siempre que no exceda las 350 millas) o bien hasta una distancia de 200 millas contadas desde las líneas de base. Los Estados ribereños ejercen soberanía exclusiva independientemente de su ocupación real o ficticia- para explorar y explotar recursos minerales y otros no vivos, así como organismos vivos sedentarios. Es decir, tales Estados tienen derechos exclusivos y circunscritos a determinados y limitados recursos naturales, sin afectar la condición jurídica de las aguas suprayacentes ni a la del espacio aéreo que se levante sobre ellas. g. Alta mar.- Este espacio marino comprende todas las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, en el mar territorial o en las aguas interiores de un Estado. En la alta mar todos los Estados gozan de las libertades tradicionales de navegación, sobrevuelo, construcción de islas artificiales, investigación científica y pesca. Ningún Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de la alta mar a su soberanía. Tendrán el deber de tomar, individualmente y en cooperación con otros Estados, medidas para la administración y conservación de los recursos vivos. 8
Véase Francisco Orrego Vicuña, La Zona Económica Exclusiva: Régimen y Naturaleza Jurídica en el Derecho Internacional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1991, Cap. I, pp. 25 - 53.
19
i. Mares cerrados o semicerrados.- Los Estados ribereños circundantes a dichos mares deberán cooperar en la administración de los recursos vivos y en las políticas y actividades ecológicas y de investigación. Derecho de acceso al mar y desde el mar y libertad de j. tránsito.- La Convención establece un régimen especial en favor de los países sin litoral y de aquellos en situación geográfica desventajosa otorgándoles derecho de acceso al mar y desde el mar, así como de libre tránsito por todos los medios de transporte a través de los Estados de tránsito, lo que estudiaremos con detalle más adelante. k. La Zona.- Así se denomina a los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional, cuyos recursos naturales constituyen patrimonio común de la humanidad y serán explotados bajo un “sistema paralelo”: Tanto la Empresa de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (Organización conformada por todos los Estados parte de la Convención), como los Estados y personas naturales o jurídicas de su nacionalidad (bajo contrato de explotación con la indicada Autoridad). Se dispone que ningún Estado podrá reivindicar o ejercer derechos de soberanía sobre parte alguna de la Zona y sus recursos, y ningún Estado o persona podrá apropiarse de ellos (art. 137). En efecto, todos los derechos sobre los recursos de la Zona pertenecen a toda la humanidad, en cuyo nombre actúa la Autoridad. 20
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Es pertinente mencionar también que -entre sus disposiciones finales- se establece que la Convención no modifica los derechos ni las obligaciones acordadas por los Estados partes en otros acuerdos, siempre que sean compatibles con ella y no perjudiquen al disfrute de derechos o al cumplimiento de obligaciones que por esta Convención corresponda a otros Estados. Asimismo, dos o más Estados podrán celebrar acuerdos, aplicables únicamente en sus relaciones mutuas, por los que modifiquen o suspendan disposiciones de la Convención, siempre que no afecten sus principios básicos.
definió ya en 1948 la libertad de tránsito comercial no discriminatorio; podemos decir que recién a partir de la I Conferencia sobre el Derecho del Mar (Ginebra 1958) es que se va institucionalizando un régimen multilateral especial y particular para los países sin litoral10, que posteriormente se perfecciona en la Convención sobre Derecho del Mar de 1982.
1.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (1948)
Finalmente, la Convención incluye también una serie de regulaciones en cuanto a la protección y preservación del medio marino, investigación científica marina, desarrollo y transmisión de tecnología marina, solución de controversias. Asimismo, se incluyen anexos relativos a especies migratorias; la Comisión de límites de la plataforma continental; exploración y explotación en la Zona; Estatuto de La Empresa; Estatuto del Tribunal Internacional del Derecho del Mar; Conciliación y Arbitraje.
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que entró en vigor en 1948, establece un conjunto de normas generales convenidas multilateralmente que rigen el comercio internacional y que son esencialmente “reglas de tráfico” del comercio entre los países, sobre la base de los principios de no discriminación, trato nacional y reciprocidad.
III.
De manera especial, el art. V de este Acuerdo establece que “las mercancías, así como los barcos y otros medios de transporte11 serán considerados en tránsito a través del territorio de otra parte contratante, cuando el paso por dicho territorio, con o sin trasbordo, almacenamiento, fraccionamiento del cargamento o cambio de medio
DERECHO DEL MAR Y LOS PAISES SIN LITORAL
Si bien es cierto que la Convención y Estatuto de Barcelona sobre libre tránsito del año 1921 asegura la libertad de tránsito por ferrocarriles y vías fluviales9 para todos los Estados sin exclusión, así como también la Conferencia de La Haya de 1930 establece la libertad de navegación para todos los Estados, tengan costas o no, y el GATT
10
11
9
Aunque cabe anotar que este instrumento no abarca todos los medios de transporte, dejando de lado en particular el transporte por carretera y las tuberías o gasoductos.
21
Para acceder a una bibliografía especializada sobre los países sin litoral consultar la obra de Martín Ira Glassner, Bibliography on Land-locked States, Sijthoff & Noordhoff, Maryland, USA, 1980. Entre los resultados de la Ronda Uruguay (1994) se han acordado una Decisión y un Anexo relativos al movimiento de personas físicas a efecto del suministro de servicios. A medida que evoluciona la internacionalización y liberalización del comercio de servicios se desarrolla una tendencia a ampliar el libre tránsito de personas.
22
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de transporte, constituya sólo una parte del viaje” hacia el país de destino. Luego agrega que “habrá libertad de tránsito por el territorio de cada parte contratante para el tráfico en tránsito con destino al territorio de otra parte contratante o procedente de él, que utilice las rutas más convenientes para el tránsito internacional” sin distinción de ninguna naturaleza y con carácter equitativo.
Así, se amplia el alcance de la cláusula de la nación más favorecida a las regulaciones del tránsito internacional de mercaderías y medios de transporte.
El régimen del GATT, aunque establece algunas condiciones especiales para los países en desarrollo en materia de comercio y aranceles, no otorga ninguna preferencia en materia de libre tránsito y menos define un trato favorable a los países sin litoral, por ende el GATT no les otorga facilidades adicionales para su acceso al mar, en consideración a su desventaja geográfica12. Por otra parte, el GATT establece que en lo concerniente a todas las cargas, reglamentaciones y formalidades relativas al tránsito, cada Estado parte concederá al tráfico en tránsito procedente del territorio de otro Estado parte o destinado a él, un trato no menos favorable que el concedido al tráfico procedente de un tercer país o destinado a él13.
12
13
Sin embargo, en la Carta de La Habana de 1948, que creaba una Organización Internacional del Comercio (y que nunca entró en vigor por falta de ratificaciones de la mayor parte de sus firmante y principalmente por la oposición de los Estados Unidos), en su art. 33 establecía la libertad de tránsito en favor de los países sin litoral y su art. 10 estipulaba que “las facilidades y derechos especiales acordados por esta Convención en favor de los países sin litoral, en vista de su especial posición geográfica, están excluidos de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida”. Véase párrafo 5) del art. V del Texto del GATT.
2.
Conferencia Preliminar de Estados sin Litoral (1958)
Como antecedente a la Conferencia de Ginebra de 1958, nos referiremos a la Conferencia Preliminar de los Estados sin Litoral, realizada ese mismo año y ciudad, que reunió a representantes de 13 países sin litoral, Bolivia entre ellos, y aprobó una declaración de siete principios:
“1.
Derecho de libre acceso al mar.
2.
Derecho de pabellón.
3.
Derecho de navegación en alta mar, mares territoriales y aguas interiores en pie de igualdad con los Estados ribereños.
4.
Utilización de los puertos.
5.
Libre tránsito para personas y mercaderías por los territorios de los Estados ribereños vecinos.
6.
Salvaguarda de la Soberanía y seguridad de los Estados en tránsito.
La aplicación de la cláusula de la nación más favorecida en las condiciones del libre tránsito es muy importante para Bolivia, a la luz del trato favorable que Chile ofrece al Perú y que no se extiende a Bolivia, como veremos en el próximo capítulo.
23
24
"OPINIONES Y ANALISIS"
7.
"OPINIONES Y ANALISIS"
No abrogación de tratados sobre libre tránsito más favorable.”14
esta Conferencia también se reconoció el derecho de pesca en alta mar para todos los países, con o sin litoral.
Este texto se convirtió en el documento fundamental de la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar cuando ésta consideró los problemas de los Estados sin litoral.
Cabe notar que, pese a que la intención de esta Conferencia era la de codificar la costumbre internacional, no toma en cuenta que la libertad de tránsito es un derecho inherente a la servidumbre internacional; al contrario, le dio un carácter de convencional y condicional a la reciprocidad lo que en los hechos redujo la efectividad práctica de los principios mencionados, haciendo que el ejercicio de este derecho dependa primordialmente de los Estados de tránsito. Por ello, el derecho de libre acceso al mar para los Estados sin litoral quedó como un enunciado declarativo, puesto que no se adoptaron medidas adecuadas para garantizar su ejercicio efectivo.
3.
Conferencia de Ginebra (1958)
En el marco de las convenciones aprobadas en la I Conferencia sobre Derecho del Mar, (Ginebra, 1958), nos referiremos a la de Alta mar, en la que se consigna un estatuto en favor de los países sin litoral y se reconoce la plena igualdad de los Estados sin litoral en el ejercicio de la libertad de los mares.
4. Esta Convención además de definir la libertad de navegación, pesca, tendido de cables submarinos y vuelo sobre alta mar, establece el derecho de acceso al mar para dichos países; a tal efecto, "los Estados situados entre el mar y un Estado sin litoral garantizarán, de común acuerdo con este último y en conformidad con las convenciones internacionales existentes: a) Al Estado sin Litoral, en condiciones de reciprocidad, el libre tránsito por su territorio y b) A los buques que enarbolen la bandera de este Estado el mismo trato que a sus propios buques o a los buques de cualquier otro Estado en cuanto a la entrada a los puertos marítimos y a su utilización" (art.3). Por otra parte, en
14
Conferencia preliminar de Estados sin Litoral”, 10 de febrero de 1958, citada por Jaime Prudencio C., I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, sus antecedentes y referencias a los Estados sin Litoral, Editorial Juventud, La Paz, 1983, p. 87.
25
Convención sobre el Comercio de Tránsito de los Países sin Litoral (Nueva York, 8 de julio de 1965)
Con el fin de darle una real y efectiva materialización al derecho de libre acceso al mar en favor de los Estados sin litoral, se estableció la necesidad de asegurar en favor de estos países el libre tránsito hacia y desde el mar. La “UNCTAD”, en su primer período de sesiones, aprobó un documento especial que reconocía “el derecho de todo Estado sin litoral a gozar de libre acceso al mar es un principio esencial para la expansión del comercio internacional y el desarrollo económico”, recomendando se formule una Convención internacional al respecto. Es así que se convoca en la ciudad de Nueva York a la Conferencia sobre el Comercio de Tránsito de los Países sin Litoral, aprobándose el 8 de julio de 1965 su respectiva Convención, que sistematiza el principio de libre tránsito en favor de los países sin litoral.
26
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La Convención establece la libertad de tránsito comercial, no discriminatorio, exento de gravámenes, acordado convencional y recíprocamente entre los Estados en tránsito y los sin litoral. Cabe aclarar que este derecho no es amplio e irrestricto, está sujeto a los reglamentos del Estado en tránsito y contiene excepciones por motivos de salud pública, seguridad y protección de la propiedad intelectual. Además, al establecer su aplicación sobre la base de la reciprocidad, no se distingue las necesidades de tránsito de un país mediterráneo y cualquier otro tránsito no dependiente de acceso al mar por puertos extranjeros.
Posteriormente mediante Resolución # 2569 (XXIV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas (13 de diciembre de 1969) se recomienda tomar medidas prácticas para la aplicación de la anterior Resolución. Si bien es cierto que estas Resoluciones son recomendaciones, con carácter declarativo y sin fuerza obligatoria, van vinculando el libre tránsito a los problemas del desarrollo y progreso de los países sin litoral, reconociendo que el derecho de libre acceso al mar es necesario para compensar los efectos negativos derivados de su situación geográfica desventajosa que pesan sobre los países privados de costas marítimas.
5.
6.
Resolución # 11 (II) de “UNCTAD” (23 de marzo de 1968)
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en su segundo período de sesiones, aprobó la Resolución # 11 (II), que reconoce expresamente que la falta de litoral de muchos países en desarrollo afecta la expansión del comercio y su desarrollo económico y puede constituir un obstáculo para su progreso, recomienda a los países desarrollados y organismos de financiamiento concedan asistencia técnica y financiera suficiente para desarrollar la infraestructura de transportes y comunicaciones que necesitan estos países. Asimismo, se recomienda “a los países en desarrollo sin litoral y a los países de tránsito que celebren consultas y negociaciones, con miras a examinar conjuntamente las dificultades especiales que enfrentan los países en desarrollo sin litoral para la promoción de su comercio y desarrollo económico, y a concertar acuerdos destinados a superar esas dificultades, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, prestando especial atención a las facilidades que piden los países sin litoral para su comercio de tránsito”. 27
Convención sobre Derecho del Mar. Artículos relativos a los Países sin Litoral (10 de diciembre de 1982)
En la III Conferencia sobre Derecho del Mar, treinta Estados sin litoral formaron un grupo de interés y a base de su propuesta15 lograron introducir en la Convención un capítulo especial y varios artículos que atendieran su situación mediterránea, los cuales regulan principalmente el libre acceso al mar y desde el mar de los países sin litoral, y su participación en la explotación y beneficios de las riquezas contenidas en los fondos del mar más allá de la jurisdicción nacional16. Esta propuesta contenía principios generales ya reconocidos por las
15
16
Los países en desarrollo sin litoral y otros estados en situación geográfica desventajosa, reunidos en Kampala, aprobaron el 22 de marzo de 1974 una Declaración en la que fijaron sus principios generales sobre la Convención. Para el estudio de la negociación de este régimen, véase el trabajo preparado por la División de Asuntos Oceánicos y Derecho del Mar de Naciones Unidas, THE LAW OF THE SEA: Rights of Access of Land-locked States to and from the Sea and Freedom of Transit - Legislative History of Part X, Articles 124 to 132, of the United Nations Convention on the Law of the Sea, New York, 1987.
28
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
anteriores convenciones internacionales, pero en algunos casos la propuesta va más allá e introduce nuevos elementos, tomando en cuenta las necesidades de estos países en las condiciones económicas y tecnológicas actuales 17, en el marco de un ‘mutuo acomodo de intereses’18 de los países ribereños y de los mediterráneos, que busca compatibilizar las expectativas y prioridades de ambos, en materia de seguridad y desarrollo económico.
general de inmunidad de jurisdicción civil y penal, salvo excepciones especificadas en la misma Convención. (arts. 27 y 28).
A continuación analizaremos los aspectos de la Convención sobre el Derecho del Mar que se refieren a los Países sin Litoral.
En la zona económica exclusiva se ha otorgado en favor de los países costeros ciertos derechos de soberanía y jurisdicción hasta 200 millas, cercenando así la zona de alta mar en perjuicio de los Estados sin litoral. Con la finalidad de compensar esta situación los Estados sin litoral, aparte de las libertades de navegación y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberías submarinas, han recibido también derechos de participación en esta zona19.
En el mar territorial los buques de todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan del derecho de paso inocente a través de estas aguas (art. 17). En esta zona de mar la soberanía plena del Estado ribereño está relativamente limitada por el derecho de paso inocente de buques extranjeros, así sean de guerra. Si bien el Estado ribereño puede reglamentar este derecho, no puede dificultarlo, suprimirlo o impedirlo, salvo el caso que existan evidencias de que dicho paso no sea inocente o sea perjudicial para la paz, buen orden o seguridad del Estado ribereño. El Estado ribereño no podrá imponer gravamen alguno a buques extranjeros que pasen por su mar territorial, como no sea con carácter de remuneración por servicios determinados prestados. Los buques extranjeros en paso por el mar territorial de otro gozan de manera
En la zona contigua si bien el Estado tiene derechos soberanos especiales y específicos de prevención, fiscalización y sanción en materia aduanera, fiscal, inmigración y sanitaria, los buques con pabellón de otros Estados gozan del derecho de libre navegación.
Así, los países sin litoral20 tienen derecho a participar, sobre una base equitativa, en la explotación de una parte apropiada del excedente de recursos vivos (pesca) de la zona económica exclusiva de los Estados ribereños de la misma región o subregión, teniendo en cuenta las características económicas y geográficas de todos los Estados interesados (art. 69). Esta participación será establecida mediante acuerdos bilaterales, subregionales o regionales. Y cuando la capacidad de captura del Estado ribereño se aproxime a un punto en que pueda
19
17
18
Véase “Proyecto de artículos sobre los Estados sin Litoral” (A/AC.138/93), Ginebra, 1974. A. Mpazi Sinjela, Land-Locked States and the UNCLOS Regime, Oceana Publications inc., USA, 1983., pp. 30 - 32.
29
20
Pedro Pablo Camargo, La Convención sobre el Derecho del Mar, Ed. Temis, Colombia, Bogota, 1984, pp. 55 - 56. Cabe anotar que un régimen igual fue establecido en favor de los países en situación geográfica desventajosa, que son aquellos países ribereños con costa pequeña o plataforma estrecha. Esto es importante para Bolivia en la eventualidad de acceder a un pequeño enclave de costa o un delgado corredor de territorio hasta el mar.
30
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
efectuar toda la captura permisible, el Estado ribereño y otros estados interesados cooperarán en el establecimiento de arreglos equitativos, bilaterales, subregionales o regionales con el objeto de que los Estados en desarrollo sin litoral participen en las actividades de explotación de recursos vivos21.
un derecho de ejecución automática, se requiere de una instancia cooperativa previa. En estos arreglos no se acuerda el ejercicio del derecho en sí, sino sus condiciones y modalidades.
Cabe anotar, que este régimen especial no se aplica en el caso de un Estado ribereño cuya economía dependa abrumadoramente de la explotación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva (art.71). Este derecho otorgado a los Estados sin litoral es intransferible a terceros Estados o sus nacionales. Tratándose de Estados desarrollados sin litoral el derecho se limita a las zonas económicas exclusivas de Estados desarrollados de la misma región o subregión. El otorgar en favor de los países sin litoral el derecho de acceso al excedente de pesca de los países costeros, ha sido motivo de controversias22. Este derecho relativiza la exclusividad de esta Zona y los derechos de soberanía que el Estado ribereño tiene en virtud de la Convención. Por ello, a fin de guardar un adecuado equilibrio de intereses, la misma Convención dispone que este derecho sea cualificado según ciertos criterios23 y negociado en acuerdos particulares. No es
21
22 23
Destacamos como un antecedente cercano el Tratado de Amistad y Cooperación de 1975, por el que Brasil concede al Paraguay derechos de pesca en su mar territorial y zona económica exclusiva a empresas de capital paraguayo. citado en Fernando Costantini, Visión y acción del Paraguay acerca de su mediterraneidad y acceso al mar de los países sin litoral, CEPAL (Mimeografiado). F. Orrego, op. cit. p. 64. El párrafo 2 del art. 69 establece los siguientes criterios: a) Efectos sobre la industria pesquera del Estado ribereño; b) La participación del Estado sin litoral en acuerdos iguales con otros Estados ribereños; c) La participación de otros Estados sin litoral en la explotación pesquera en aguas del Estado ribereño, y d) Las necesidades de nutrición de la población de los respectivos Estados.
31
Un aspecto que no ha quedado claro en la Convención es el relativo al pago de derechos u otra forma de remuneraciones por el Estado beneficiario sin litoral para materializar su derecho de acceso a la pesca del excedente. En nuestro criterio este pago no procede dada la naturaleza compensatoria de este derecho en favor de los países mediterráneos, ya que su fin es justamente compensar sus dificultades de conexión directa al mar y sus respectivos derechos emergentes. Cabe resaltar que los Estados sin litoral participan sólo en cuanto los recursos vivos, no teniendo participación directa sobre los recursos minerales o petróleo (no existe un régimen de participación directa en favor de los países sin litoral, al igual que en la zona económica exclusiva). No obstante, en la plataforma continental los Estados ribereños están obligados a compartir con la comunidad internacional parte de los ingresos que obtengan de la explotación del petróleo y otros recursos en cualquier parte de su plataforma a más de 200 millas de la costa. Estos recursos serán distribuidos por conducto de la Autoridad de los Fondos Marinos, sobre la base de criterios de equidad, teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los países en desarrollo, entre ellos especialmente los menos adelantados y los que no tienen litoral. “Este postulado responde a las exigencias del nuevo orden económico internacional y tiende a compensar también a los Estados que no tienen litoral, como en el caso de Bolivia”24. 24
P. Camargo, Op. cit., p. 62.
32
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los Estados ribereños tienen sobre la plataforma continental derechos soberanos exclusivos de exploración y explotación de sus recursos naturales. Estos derechos no afectan las aguas suprayacentes ni el espacio aéreo situado sobre tal plataforma; por ello no se puede afectar la libertad de navegación y sobrevuelo de naves de otros Estados, ni puede tener injerencia en ellas (art. 78). Todos los Estados tienen derecho en esta área de mar a tender cables y tuberías submarinas, de acuerdo al trazado que apruebe el Estado ribereño.
Mediante esta entidad que constituye un verdadero condominio internacional, todos los Estados, sin excepción, adquieren derechos en una empresa común, como es la exploración y explotación de los recursos de los fondos marinos. Sin duda este esquema ofrece a países en desarrollo y sin litoral grandes posibilidades de beneficiarse de dichos recursos, que por sí solos hubiera sido imposible dado sus limitaciones estructurales.
En cuanto a las zonas oceánicas bajo jurisdicción internacional, “el derecho del mar adquiere una nueva dimensión al considerar que los océanos deben beneficiar no únicamente a los Estados ribereños, sino también a los Estados sin litoral, puesto que sería injusto que bienes comunes de la comunidad internacional, como la alta mar y los fondos marinos más allá de la jurisdicción nacional, sólo beneficien a las naciones costeras”25.
El art. 141 declara “la Zona estará abierta a la utilización exclusiva con fines pacíficos por todos los Estados, ya sean ribereños o sin litoral, sin discriminación”. Sin embargo, se promoverá la participación efectiva de los Estados en desarrollo en la Zona, teniendo en cuenta particularmente las necesidades especiales de los Estados sin litoral, de superar los obstáculos derivados de su ubicación desfavorable, incluidos la lejanía de la Zona y la dificultad de acceso a la Zona y desde ella (art.148).
En la alta mar todos los Estados, sean ribereños o no, gozan de las libertades tradicionales de navegación, sobrevuelo, extensión de cables y tuberías submarinas, investigación científica y pesca, además de poder construir islas artificiales y otras instalaciones permitidas. En estas aguas todos los Estados tienen el derecho a que sus buques enarbolen su pabellón nacional.
Los beneficios financieros y otros beneficios económicos obtenidos por la Autoridad de la explotación minera de los fondos marinos serán redistribuidos entre los Estados parte de la Convención “sobre una base no discriminatoria” (art.140). Aunque luego introduce un criterio de equidad y establece que se deberá tomar en cuenta las necesidades de los Estados en desarrollo (art.160).
La Zona internacional de los fondos marinos, al constituir ‘patrimonio común de la humanidad’, otorga a los países sin litoral, como a todos los países, el derecho de gozar de sus beneficios y de participar en la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos.
Se establece como órganos principales de la Autoridad, una Asamblea, un Consejo y una Secretaría; además de la Empresa, órgano mediante el cual se ejerce las funciones operativas. La Asamblea es el órgano supremo de la Autoridad, encargada de establecer la política general de la misma. Esta estará integrada por un representante de cada Estado parte. El Consejo es el órgano ejecutivo y esta compuesto por 36 miembros elegidos por la Asamblea; de estos seis corresponderán
25
Ibid., p. 75.
33
34
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
a los países en desarrollo que representen intereses especiales, como los Estados sin litoral entre otros, velándose que dicha representación sea razonablemente proporcional a su representación en la Asamblea.
La Convención establece que los países sin litoral tendrán el derecho de acceso al mar y desde el mar para ejercer sus derechos marítimos, incluidos los relacionados con la libertad de la alta mar y con el patrimonio común de la humanidad. Para este fin, los Estados sin litoral gozan de libertad de paso a través del territorio de los Estados de tránsito por todos los medios de transporte26.
Cabe destacar que todos los Estados, cualquiera que sea su situación geográfica, tienen derecho a realizar investigaciones científicas marinas. Además, se dispone que cuando se realicen estas investigaciones, se deberá dar aviso a los Estados sin litoral vecinos, los que tienen derecho a solicitar se les proporcione información al respecto de dichas investigaciones. Asimismo, los Estados sin Litoral tienen la oportunidad de participar en dichas investigaciones mediante expertos calificados, nombrados por ellos y que no hayan sido impugnados por el Estado ribereño (art.254). Esta disposición abre para los países mediterráneos la posibilidad de participar en proyectos de investigación científica marina; sin embargo, al requerir que sean expertos calificados que gocen de la aceptación del Estado ribereño cierra un amplio margen de actividad. Es lógico pensar que un país sin litoral seguramente contará con escasos ‘expertos calificados’, más aún en el caso de que estos países sean en vías de desarrollo; lo cuales requieren una etapa previa de entrenamiento y capacitación en la investigación científica marina. La Parte X de la Convención reconoce el derecho de acceso al mar y desde el mar de los Estados sin litoral, así como la libertad de tránsito. Este régimen que empezó como parte especial del derecho internacional que regula el transporte y el comercio, se consagra en un ámbito de aplicación universal a través del Derecho del Mar.
35
Las condiciones y modalidades para el ejercicio de la libertad de tránsito han de ser convenidas entre los Estados sin litoral y los Estados de tránsito interesados, mediante acuerdos bilaterales, subregionales o regionales. Sin embargo, los Estados en tránsito podrán tomar las medidas necesarias para proteger sus intereses legítimos, de manera no discriminatoria (art. 125). Cabe anotar que la aplicación de este derecho no es de ejecución inmediata, ni de carácter irrestricto. Su materialización está condicionada a la conclusión de convenios, con el advertido que lo que se negocia son las condiciones y modalidades, y no el ejercicio del derecho en sí. Por otra parte, este derecho no es amplio e ilimitado, ya que está sujeto a las regulaciones que el Estado en tránsito determine necesarios para proteger sus ‘intereses legítimos’, frase ambigua que requiere de mayor precisión a fin de evitar efectos limitativos arbitrarios. Un avance importante con relación a Convenios anteriores es que se ha eliminado la condición de reciprocidad en este régimen. “El libre tránsito es ahora una figura autónoma, propia del derecho de los
26
La Convención entiende a los medios de transporte como todo material rodante ferroviario, las embarcaciones marítimas, lacustres y fluviales y los vehículos de carretera. Los porteadores y animales de carga. Y por acuerdo entre partes se pueden considerar a las tuberías y gasoductos.
36
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Estados sin litoral y no depende de que éstos otorguen iguales facilidades o ventajas de tránsito a los Estados ribereños”27; por lo que el libre tránsito es un derecho incondicionado y no supone un cuestionamiento suspensivo de su ejercicio.
que no podrán ser más elevadas que las fijadas a los nacionales (art. 127). Asimismo, se dispone que los buques que enarbolen el pabellón de un Estado que carezca de litoral gozarán en los puertos marítimos del mismo trato que el concedido a otros buques extranjeros (art. 131); por lo que el acceso de estos buques a los puertos marinos no está subordinado a ningún tipo acuerdo previo entre el Estado del puerto y el Estado sin litoral del pabellón del buque, tal como establecía la Convención de Ginebra sobre la Alta Mar de 1958.
La Convención entiende como ‘tráfico en tránsito’ al tránsito de personas, equipajes, mercancías y medios de transporte (art. 124, 1-c), lo que es restrictivo al tráfico de equipo bélico, que en época de guerra puede constituir una seria limitación para un país enclaustrado geográficamente. En atención al carácter compensatorio del derecho de acceso al mar en favor de los países sin litoral, las disposiciones de la Convención, así como los acuerdos especiales, que establecen derechos y facilidades por razón de la situación geográfica especial de estos países quedan excluidos de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida (art. 126). Vale decir, terceros países ribereños no pueden pedir que se les extienda en su favor iguales beneficios que los otorgados a los sin costa. Sin embargo, en algunos casos los países sin litoral se benefician de esta cláusula, ya que no se les puede brindar un trato discriminatorio en cuanto a uso de servicios portuarios. El tráfico en tránsito no está sujeto a derechos de aduana, impuestos u otros gravámenes, con excepción de las tasas impuestas por servicios específicos prestados en relación con dicho tráfico; tasas
27
Gustavo Medeiros Q., El Derecho del Mar y la Convención de Jamaica”, (Mimegrafiado), Potosí, julio de 1984, p. 10.
37
De esta manera, los países ribereños otorgan unilateralmente libre tránsito en calidad de ‘trato nacional y no discriminatorio’ en favor de los países sin litoral en sus operaciones portuarias y de transporte. Con el objetivo de facilitar el tráfico en tránsito, podrán establecerse zonas francas u otras facilidades aduaneras en los puertos de entrada y de salida de los Estados en tránsito, mediante acuerdo entre estos Estados y los sin litoral (art. 128). Aunque no se establece de forma expresa que dichos instrumentos podrán ser operados bajo la administración de los mismos Estados sin Litoral. Tampoco está claro que esta norma sea de aplicación inmediata, ya que está necesariamente deberá ser concretizada mediante acuerdos expresos entre los Estados en tránsito y los sin litoral interesados 28.
28
La creación de zonas francas para uso exclusivo de Estados sin litoral no es una idea nueva, históricamente tiene varios antecedentes. Cabe resaltar la zona franca establecida en la Convención de 1923 entre Grecia y Servia; territorio en el que Grecia ejercía sus derechos de soberanía, pero aduaneramente era administrado por Autoridades Servias. Así también, la concesión británica de una zona franca en el Puerto de Dar es Salama arrendada en perpetuidad en favor del Congo Belga, acuerdo que se mantiene hoy entre la ex -colonias, Burundi y Ruanda. Mapazi Sinjela, op. cit., p. 75.
38
"OPINIONES Y ANALISIS"
Por otra parte, cuando en los Estados en tránsito no existan medios de transporte para dar efecto a la libertad de tránsito o cuando los medios existentes, incluidas las instalaciones y equipos portuarios, sean deficientes en cualquier aspecto, los Estados de tránsito y los Estados sin litoral interesados podrán cooperar en su construcción y mejoramiento (art.129). De igual forma, con el fin de evitar retrasos u otras dificultades de carácter técnico los Estados en tránsito tomarán todas las medidas apropiadas para solucionar estos problemas. En el caso de que se produzcan tales retrasos o dificultades, las autoridades competentes de los Estados interesados cooperarán para ponerles fin con prontitud (art. 130). Al respecto, cabe comentar que se plantea un interesante modelo de cooperación, pero la realidad vecinal muchas veces suele ser más compleja y los Estados sin litoral no cuentan con un mecanismo que prevea que en situaciones de crisis o conflicto las vías hacia el mar puedan mantenerse libres y expeditas. El régimen de acceso al mar y libertad de tránsito establecido en la Convención, no significa de ninguna manera la suspensión de las facilidades de tránsito que sean mayores que las previstas en este instrumento y que hayan sido acordadas entre los Estados partes o concedidas por uno de ellos, y tampoco significa impedimento en la concesión de mayores facilidades en el futuro. Como se ha visto la aplicación de derechos fundamentales que favorecen a los países sin litoral, no son de ejecución directa, inmediata y automática, está subordinada a la suscripción de convenios bilaterales, subregionales o regionales, por lo que esta Convención no puede considerarse sustitutiva de convenios vigentes, ya que constituye un marco general que define un estatuto mínimo y base para la negociación de acuerdos que materialicen dichos derechos.
"OPINIONES Y ANALISIS"
7.
La participación boliviana en la codificación del régimen relativo a los Estados sin litoral en el Derecho del Mar ha sido muy activa. Ya en la Conferencia de Ginebra de 1958, el representante boliviano Walter Guevara Arce presentó la ponencia “El libre acceso al Mar de los Países sin litoral”, que constituyó un aporte fundamental en la formulación del planteamiento del grupo de países sin litoral en la Convención sobre Alta Mar adoptada en esa ocasión29. Este principio posteriormente fue desarrollado en la Convención de Nueva York de 1965, donde la propuesta boliviana fue acogida por el grupo latinoamericano. Luego de la proposición formulada en 1967 por el Dr. Arvid Pardo en la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1968 se organizó la Comisión de los Fondos Marinos. Nuestro país no se interesó en formar parte de esta Comisión durante los dos primeros años de existencia. En 1970 Bolivia recién ingresa y a partir de ese momento se va desarrollando lo que sería la propuesta boliviana en la III Conferencia sobre Derecho del Mar30. El planteamiento central de la misma expresaba que “en una codificación de Derecho del Mar el problema de los países sin litoral no puede resolverse mediante facilidades concedidas por los países ribereños porque tales facilidades estarán siempre a merced de quien las da. En consecuencia corresponde reconocer por la comunidad el derecho de libre acceso al mar en favor de los países sin litoral”31.
29
30 31
39
La participación boliviana en el Derecho del Mar
Walter Guevara Arze, “La Evolución del Derecho del Mar vista desde el ángulo boliviano”, en Radiografía de la Negociación del Gobierno de las Fuerzas Armadas con Chile, 2da. Ed., La Paz, 1988, p. 226. Ibid, p. 230. Ibid.
40
"OPINIONES Y ANALISIS"
En las reuniones preparatorias de la III Conferencia, el grupo de los Estados sin litoral pidió a la delegación boliviana que sistematizara en un solo documento los diferentes intereses y puntos de vista de todos los países sin litoral. Entre enero y febrero de 1973 ese documento fue presentado informalmente a las delegaciones de otros países. Texto que sirvió de base para el proyecto que este grupo de países presentó en las sesiones de ese año (Ver Anexo I). La posición original boliviana ante la Conferencia32 se puede sintetizar en los siguientes puntos: 1.
LIBRE ACCESO AL MAR Y DESDE EL MAR Este comprende: A) Libre tránsito a través de los países situados entre el mar y un país sin litoral, tránsito que debe ser en forma irrestricta, continua y sin discriminación. B) Libre navegación de buques con el pabellón de una nación sin litoral. C) Igualdad de trato en los Estados ribereños.
2.
PARTICIPACION EN EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS DEL MAR UBICADOS FUERA DE LOS LIMITES DEL MAR TERRITORIAL Los países ribereños deben otorgar a los países sin litoral una participación equitativa en el aprovechamiento de ésas riquezas (tanto renovables y no renovables).
3.
SOLUCION DE CONTROVERSIAS Se sostiene la creación de un sistema obligatorio de solución
"OPINIONES Y ANALISIS"
de controversias, como uno de los medios más adecuados, sino el único para proteger y salvaguardar sus derechos en ésta esfera33. Así también, Bolivia propuso -sin éxito- la creación de un Instituto Internacional sobre Problemas Marinos de los Países sin Litoral, con el fin de promover el estudio, investigación y capacitación en esta temática, desconocida generalmente en dichos países. Por otra parte, Bolivia junto al Paraguay, presentaron un proyecto de artículos para el establecimiento de una ‘zona económica regional’, que permita a los Estados ribereños y a los Estados vecinos sin litoral compartir del disfrute y beneficio, en igualdad de derechos y obligaciones los recursos allí existentes, sean estos renovables o no renovables, bajo administración conjunta de un mecanismo sujeto a la jurisdicción de una soberanía regional34 (Ver Anexo II). En las posteriores sesiones a la de 1974 la participación del país fue bajando de perfil. En esa época no se constituyó un equipo especializado y permanente en la materia, con algunas excepciones como Walter Guevara, Gustavo Medeiros, Felipe Tredinik y -posteriormente-Sergio Palacios, existieron pocos funcionarios diplomáticos que se avocaron al tema. Las siguientes Conferencias hasta 1982 fueron atendidas por personal acreditado a las misiones de Nueva York o Ginebra, según donde se realizaba la reunión.
33
32
Para un estudio más detallado de la posición boliviana, veáse los artículos publicador al respecto por Sergio Palacios de Vizzio, en PRESENCIA, La Paz, 14 de marzo, 18 de marzo de 1976 y 21 de marzo de 1976.
41
34
Ver nota # MRB-267/84, de 8 de agosto de 1984, enviada a la Cancillería por el Embj. Jorge Gumucio G. Representante Permanente ante las NNUU. (Archivo General del Ministerio de Relaciones Exteriores). Naciones Unidas, III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Documentos Oficiales, Volumen III, Segundo período de sesiones: Caracas, 20 de junio - 29 de agosto de 1974, NY, 1975, pp. 267-268.
42
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
“Lamentablemente por descuido o por las alternativas de nuestra azarosa vida política, en los últimos tramos de la Conferencia nuestro país estuvo totalmente ausente y tampoco tuvo representación en Jamaica”35.
Luego de aproximadamente diez años de firmar la Convención sobre el Derecho del Mar, nuestro país ha procedido a ratificar la misma en fecha 12 de julio de 1994, mediante Ley de la República # 1570, habiendo efectuado su depósito en la Secretaría General de Naciones Unidas 25 de abril de 1995. Con lo que concluye una larga etapa de participación boliviana en la codificación del Derecho del Mar, que coincide con la entrada en vigor de la referida Convención, por lo que también significa el inicio de una nueva etapa, la de la aplicación del nuevo Derecho del Mar.
Pese a que Bolivia participó de la primera parte de la última Conferencia, en abril de 1982, ocasión en la que votó aprobando la Convención, no estuvo presente en el acto de clausura de la Conferencia realizado en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982, no figurando entre los países firmantes. En fecha 27 de noviembre de 1984, el Gobierno Boliviano a tiempo de suscribir la Convención, puesto que ésta no admite reservas (arts. 309 y 310), formuló una declaración en la que básicamente sostiene: a)
La Convención es perfectible y revisable, por lo que en su momento planteará las reformas que convengan.
b)
Expresa su confianza en que la Convención asegure en el futuro el aprovechamiento equitativo de los recursos marinos.
c)
Que la libertad de tránsito Bolivia la ejerce en virtud de tratados bilaterales y continuará haciéndolo en el marco de la Convención, y
d)
Deja constancia que Bolivia es mediterráneo como consecuencia de un conflicto bélico y que hará valer todos sus derechos cuando recupere su condición de Estado ribereño, como efecto de negociaciones destinadas a devolver a Bolivia salida propia y soberana al Océano Pacífico.
35
IV.
BOLIVIA Y SU ACCESO AL MAR.-
El régimen en favor de los países sin litoral establecido en la Convención de la Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 es nuevo. Bolivia -país enclaustrado geográficamente desde 1879- ha ido generando un derecho bilateral de orden regional que le garantiza su derecho de libre acceso al mar, de manera complementaria y anterior al régimen multilateral36. En ese entendido, en esta parte del trabajo, estudiaremos los más importantes tratados internacionales, de tipo bilateral, suscritos entre Bolivia y sus países vecinos de Chile y Perú, relacionados con la participación boliviana en la costa del Pacífico y el reconocimiento de su derecho de acceso al mar.
36
Véase Martín Ira Glassner, The Transit Problems of Landlocked States: The case of Bolivia and Paraguay, en Ocean Yearbook, #4, The University of Chicago Press, 1983.
G. Medeiros, op. cit. p.9.
43
44
"OPINIONES Y ANALISIS"
1.
Tratados bilaterales con Chile *
Tratado de Paz y Amistad (20 de octubre de 1904)
Las bases de los derechos bolivianos de libre acceso al mar se remontan al Tratado de Paz y Amistad suscrito entre Bolivia y Chile el 20 de octubre de 190437. Por este Tratado Bolivia reconoce “del dominio absoluto y perpetuo de Chile” los territorios ocupados por éste en virtud del Pacto de Tregua de 1884, que dio fin a la Guerra del Pacífico, cediendo 158.000 Km2. de territorio y una costa de 400 Km. de largo sobre el litoral. Asimismo, este instrumento establece algunas medidas compensatorias destinadas a evitar la interrupción de la presencia boliviana en el Océano Pacífico. Por este Tratado Bolivia cedió su costa al mar a cambio de cuatro obligaciones principales por parte de Chile: 1) la construcción del ferrocarril Arica-La Paz; 2) garantizar la construcción de ciertos tramos ferroviarios en Bolivia; 3) la entrega a Bolivia de trescientas mil libras esterlinas; y 4) el reconocimiento en favor de Bolivia de libre tránsito por territorio y puertos chilenos38. Es así que Bolivia, ante su situación de enclaustramiento derivada de la Guerra de 1879, ha tratado de mantener una efectiva vinculación con las aguas del Pacífico mediante líneas ferroviarias. 37
38
Para una visión del libre tránsito desde la perspectiva de Chile ver: Hugo Llanos Mansilla, La creación del Nuevo Derecho del Mar: El aporte de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1991, pp. 446-456. y la Tesis de Grado de Cecilia Escala Gazmuri, Libertad de Tránsito de los Países sin Litoral (Un estudio comparativo entre el régimen general y las facilidades de libre tránsito que Chile concede a Bolivia), Universidad de Chile, Facultad de Derecho, 1976. véase Jorge Escobari Cusicanqui, El Derecho al Mar, Editorial Juventud, La Paz, 1988, p. 122.
45
"OPINIONES Y ANALISIS"
La conexión Antofagasta-Oruro (1892) y Arica-La Paz (1918) han sido las principales vías de acceso al mar y por ende de salida al mundo de las exportaciones de minerales; satisfaciendo en esa coyuntura histórica las necesidades e intereses de los grupos mineros, en una situación de virtual asfixia económica y aislamiento geográfico externo. Por ello, a fin de garantizar y facilitar estas actividades de transporte y comercio, el Tratado de 1904 otorga a Bolivia libre tránsito y facilidades aduaneras en compensación a su cesión territorial que la alejaba del mar. Así el art. 6 dispone que “La República de Chile reconoce a favor de la de Bolivia, y a perpetuidad, el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico. Ambos Gobiernos acordarán, en actos especiales, la reglamentación conveniente para asegurar, sin perjuicio para sus respectivos intereses fiscales, el propósito arriba expresado”. Por esta disposición Chile concede no sólo un amplio derecho de tránsito por su territorio, sino además, ‘un completo usufructo de todos los puertos que existen en el litoral chileno”39. Asimismo, el art. 7 establecía que “La República de Bolivia tendrá el derecho de construir agencias aduaneras en los puertos que designe para hacer su comercio. Por ahora, señala por tales puertos habilitados para su comercio, los de Antofagasta y Arica”. Con este Tratado, Bolivia ante la pérdida de su salida soberana al mar, adquiere un amplio derecho de libre tránsito hacia y desde el mar, con carácter de perpetuidad y no reciprocidad, además de gozar
39
Hugo Llanos, La creación del nuevo Derecho del Mar: El aporte de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, mayo de 1991, p. 448.
46
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
del derecho de administrar sus operaciones aduaneras en los puertos chilenos que le sean convenientes. El ejercicio de estos derechos no es una liberalidad de tipo unilateral que otorga Chile, ya que constituye más bien una compensación por la cesión del litoral boliviano acordada bilateralmente. Cabe indicar también que este derecho no es irrestricto, su ámbito de validez sólo alcanza al tráfico comercial.
*
Convención sobre Tráfico Comercial (1912)
Con el fin de adoptar la reglamentación necesaria para efectivizar el derecho de libre tránsito comercial establecido en el art. 6 del Tratado de 1904, en fecha 6 de agosto de 1912 se firma en Santiago de Chile la Convención de Tráfico Comercial, que en su artículo primero dispone que “El Gobierno de Chile garantiza el libre tránsito por su territorio de las mercaderías extranjeras que se desembarquen con destino a Bolivia, o que, procedentes de ese país, se embarquen para el extranjero por todos los puertos mayores de la República”. Por otra parte, esta Convención además de reglamentar una serie de aspectos operativos que hacen a las actividades del comercio exterior y transporte de mercaderías en tránsito de o hacia Bolivia, establece que éstas están sometidas a las autoridades aduaneras y leyes bolivianas de la materia, excepto en los casos que afecten a Chile. Se establece también que las mercaderías en tránsito hacia y desde Bolivia estarán exentas de todo reconocimiento interior; por tanto, Chile no fiscaliza el contenido de las mercaderías bolivianas en tránsito por puertos chilenos.
*
Bolivia, durante la Guerra del Chaco con el Paraguay, confrontó las restricciones y limitaciones del régimen de libre tránsito con Chile, ya que no pudo importar armas por los puertos chilenos debido a una prohibición dictada por el Gobierno de este país en 1933 con el supuesto fin de contribuir a la paz; siendo que la vía de importación de armamento para el Paraguay era la Argentina, esta medida estaba directamente destinada a afectar los intereses bolivianos40. Dos años después de concluida la Guerra del Chaco, con el propósito de ampliar el régimen de libre tránsito establecido y evitar sus restricciones, el 16 de agosto de 1937 Bolivia y Chile suscriben un nuevo Convenio sobre Tránsito, que reglamenta el ejercicio de este derecho y cuyo artículo primero sostiene que “El Gobierno de Chile reconoce y garantiza el más amplio y libre tránsito a través de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de y para Bolivia. Dentro de las estipulaciones bolivianochilenas vigentes, el libre tránsito comprende toda clase de carga y en todo tiempo sin excepción alguna”. Este tratado bilateral, en sus disposiciones de detalle, “aseguró en favor de Bolivia la plena autonomía de procedimiento para manejar la carga en tránsito desde el momento de su entrega por la aduana chilena, el derecho de ejercer un absoluto control desde la llegada a puerto y la posibilidad de construir almacenes propios para las agencias aduaneras bolivianas, independizando así el depósito de las mercaderías destinadas a Bolivia”41. 40
41
47
Convención sobre libre tránsito (1937)
Ante esta circunstancia, Bolivia tuvo que importar el armamento necesario para su defensa por territorio peruano en condiciones desfavorables en cuanto tiempo y dinero. Alberto Ostria Gutiérrez, “Una Obra y un destino”, Editorial Ayacucho, Argentina, Bs. As. 1946, p. 54.
48
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Con este Convenio se amplía el ámbito de validez del derecho de libertad de tránsito de y hacia Bolivia, al abarcar toda clase de carga y en todo tiempo sin excepción, incluye -aunque no necesita decirlo de forma expresa- armamento y municiones, en tiempo de paz o en tiempo de guerra, lo que constituye un avance respecto a la situación original.
La cláusula segunda de dicho Convenio dispone que “las cuestiones de cualquier naturaleza suscitadas con relación a esa carga, sólo pueden ser conocidas y resueltas por las autoridades bolivianas sin que las autoridades administrativas, aduaneras o judiciales de la República de Chile tengan o ejerzan jurisdicción o competencia alguna sobre ella”.
*
Declaración de Arica (1954)
En 1953, luego de la nacionalización de las minas, las autoridades judiciales chilenas instruyeron el embargo de implementos y equipos de trabajo, así como de otros insumos que se encontraban en tránsito por territorio chileno y con destino a las minas bolivianas bajo control del Estado, en atención a una demanda interpuesta en Antofagasta por las empresas Patiño, Hochschild y Aramayo. A fin de evitar este tipo de contingencias que obstruían el derecho de libre tránsito, ambos países firmaron el 25 de enero de 1953 la llamada ‘Declaración de Arica’, que establece en su cláusula primera que “toda clase de carga, sin excepción alguna, en tránsito por territorio chileno de o para Bolivia, se halla sujeta a la jurisdicción y competencia exclusiva de las autoridades aduaneras bolivianas, representadas por los respectivos agentes aduaneros acreditados por el Gobierno de Bolivia desde el momento en que las autoridades chilenas entreguen la carga a los agentes bolivianos. Esta entrega de acuerdo con la letra y el espíritu del Convenio debe ser hecha en el momento mismo en que la carga arribe a puerto chileno sin que pueda ser interferida por autoridad alguna, cualquiera que sea el recinto en el que se deposite la carga, se considerará también recinto aduanero boliviano”.
49
Este Convenio no sólo perfecciona el libre tránsito, sino que fundamentalmente al establecer la inmunidad de jurisdicción sobre las mercaderías bolivianas en tránsito reconoce la competencia soberana de Bolivia de aplicar su ley extraterritorialmente; vale decir, en circunstancias especiales y específicas Bolivia ejerce soberanía sobre territorio chileno, entendiéndose para este efecto que la carga boliviana en tránsito, así esté depositada en territorio chileno, se considera como si estuviere en territorio boliviano42.
*
Acuerdos de Complementación Económica (1955)
En el marco del proceso de acercamiento económico y comercial boliviano-chileno, que se inicia entre los gobiernos de Victor Paz y Carlos Ibañez respectivamente, en fecha 31 de enero de 1955 se suscribe un Tratado de Complementación Económica que procura una mayor integración entre ambos países. Este instrumento bilateral establece las normas fundamentales que orientarán la complementación económica boliviano-chilena, entre las cuales además de las de tipo comercial, aduanero y libre tránsito, 42
Recordemos que el principio de territorialidad de la soberanía establece que están sometidos a la jurisdicción del Estado todos los actos que se dan en su territorio.
50
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
se dispone que “ambos gobiernos convienen en prestar todas la facilidades necesarias para la construcción y operación, por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, de un oleoducto entre Oruro y Arica...”.
En tal sentido, sobre la base de un estudio solicitado a la CEPAL, los Gobiernos de Bolivia y Chile convinieron en aplicar un Sistema Integrado de Tránsito a partir del 1ro. de agosto de 197543, sistema que ha venido funcionando con algunas mejoras posteriores hasta nuestros días, con el fin de facilitar y simplificar las operaciones portuarias y procedimientos documentales del transporte de la carga boliviana en tránsito.
En aplicación de esta norma fundamental, el 14 de octubre de 1955 ambos países suscriben el Protocolo Complementario al Tratado de Complementación Económica sobre Facilidades para la Construcción del Oleoducto. Este Protocolo amplía el alcance del Tratado estableciendo que: “Por la importancia que tienen para la economía de los dos países y de acuerdo con los tratados vigentes sobre Libre Tránsito, ambos Gobiernos convienen en prestar todas las facilidades necesarias para la construcción, mantenimiento y operación, por parte de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos o por cualquier empresa privada autorizada por el Gobierno de Bolivia, de oleoductos que saliendo de territorio boliviano, lleguen al puerto de Arica o a cualquier otro puerto chileno”. De esta manera el régimen bilateral de libre tránsito se amplía al oleoducto Sica-Sica/Arica, estableciéndose una concesión de uso para la explotación del ducto y una servidumbre de paso para hidrocarburos bolivianos sobre territorio chileno. Oleoducto que está bajo la administración y control boliviano.
*
Sistema Integrado de Tránsito (1975)
Los anteriores convenios bilaterales estipulan de manera precisa el marco general del régimen de libre tránsito en favor de Bolivia, pero las regulaciones que se habían establecido resultaban engorrosas y pesadas, por lo que se hacía necesario implementar mecanismos más ágiles y modernos.
51
Finalmente, cabe destacar también el desarrollo de varias iniciativas tendientes a mejorar el funcionamiento de los Puertos, desregular sus operaciones y tarifas, simplificar el tránsito de personas, así como la implementación de zonas francas en Iquique y Arica, que facilitan el comercio exterior boliviano44.
2.
Tratados bilaterales con Perú
*
Tratados de Comercio y Aduanas (1878, 1881 y 1905)
Durante la Guerra del Pacífico y a su final, con el objeto de dotar a Bolivia de una vía de acceso al mar que superara las limitaciones derivadas de esta conflagración, se convino con el Perú los Tratados de Comercio y Aduanas de 26 de octubre de 1878, 7 de junio de 1881 y de 27 de noviembre de 1905, en los que se disponía el “libre tránsito 43
44
CEPAL, Sistema Integrado de Tránsito para Mercaderías Bolivianas Transbordadas a través del Puerto de Arica, NNUU, Nro. LC/L.436, Santiago, 7 de diciembre de 1987. Cabe destacar también otros acuerdos celebrados entre Chile y Bolivia, como: Convención para la construcción y explotación del Ferrocarril Arica-La Paz (1905). Protocolo de garantías ferroviarias (1908). Convención sobre Pasaportes (1937). Protocolo sobre Explotación del Ferrocarril Arica-La Paz (1937).
52
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
comercial entre ambos países, para los productos que se internen por la vía de Mollendo - Pelechuo”.
países se otorgan “libre tránsito por sus respectivos territorios en forma irrestricta, en todo tiempo y circunstancias, para toda clase de cargas...”.
Posteriormente se convienen una serie de instrumentos bilaterales; entre los principales tenemos al Protocolo sobre Tránsito Comercial de 1907, la Convención de Tráfico Comercial de 1917 y su Protocolo Modificatorio de 1918, que reglamentan el tránsito comercial de y hacia Bolivia por el puerto de Mollendo45. Este régimen si bien permitía a los productos bolivianos una salida al mar por las costas peruanas, adolecía de muchas limitaciones: a) su carácter estrictamente comercial restringía el tránsito de equipo bélico; b) la definición y habilitación del puerto de Mollendo como la principal vía de tránsito limitaba el desarrollo competitivo de otras alternativas de acceso al Pacífico.
*
Convenio de Tránsito (1948)
Los gobiernos de Bolivia y Perú con el fin de mejorar y ampliar el régimen de libre tránsito existente entre ambos países y superar las limitaciones existentes, suscribieron en la ciudad de Lima, el Convenio de Tránsito del 15 de junio de 1948, cuyo art. 1ro. establece que ambos
45
Durante este siglo, Bolivia ha suscrito con el Perú diez convenios sobre libre tránsito, ellos son: Protocolo sobre reglamentación de Tráfico por Mollendo (1904), Tratado de Comercio y Aduanas (1905), Protocolo sobre Tránsito Comercial (1907), Convención reglamentaria de tránsito por Mollendo de mercaderías bolivianas (1908), Convención de Tráfico Comercial por Mollendo (1917), Protocolo de Tráfico por Santiago de Huata (1917), Protocolo Modificatorio del Tráficopor Mollendo (1918), Convenio de Tránsito (1948), Convenio de la carretera La Paz - Ilo (1957) y el Convenio sobre Facilidades para el Tránsito de Personas (1992).
53
Esta libertad de tránsito se ejerce por las vías habilitadas entre los dos países y por las que habiliten en el futuro. De esta manera se diversifica las posibilidades tránsito para Bolivia, además de Mollendo, surge Matarani e Ilo. Asimismo, el art. 4to. dispone la posibilidad de establecer agencias aduaneras en los puertos y lugares por donde se realicen estas operaciones de tránsito. Desde el momento que la carga en tránsito se entregue a la Agencia Aduanera de Bolivia, queda bajo su jurisdicción, para su cuidado, fiscalización y responsabilidad. Este Convenio consagra recíprocamente un amplio e irrestricto derecho de libre tránsito, para todo tipo de bienes, tanto mercaderías como armamentos; sin embargo su carácter irrestricto tiene una limitación de tipo geográfico, no se aplica mutuamente a todas las vías del país, sino únicamente a las vías especificadas entre ambos países. Posteriormente, en la década de los setentas se acordó conceder a Bolivia facilidades portuarias y zonas francas en los Puertos de Matarani e Ilo. Sin embargo, en los hechos el impacto de estas iniciativas no fue relevante, debido a su alcance restringido y la alta competencia de los puertos chilenos.
*
Convenio Marco “Gran Mariscal Andrés de Santa Cruz” (Ilo, 24 de enero de 1992)
Mediante el Convenio Marco “Gran Mariscal Andrés de Santa Cruz”, suscrito en Ilo, 24 de enero de 1992, entre los Presidentes de 54
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Bolivia y Perú, Jaime Paz Zamora y Alberto Fujimori, se acuerda la ejecución del Proyecto de Amistad, Integración, Complementación y Desarrollo, que presenta los siguientes componentes. a).
El Perú concede a Bolivia el libre uso de sus instalaciones portuarias en ILO.
b)
Desarrollo de una Zona Franca Industrial para uso de empresas de Bolivia, bajo el régimen jurisdiccional y legislación del Perú46; cediendo la administración a una empresa promotora, de carácter privado, mayoritariamente boliviana, por el tiempo de 5047 años, renovables por iguales períodos, que operará sobre una extensión de 163,5 has., sin conllevar transferencia de propiedad.
c)
Desarrollo de una Zona Franca Turística, con una longitud de 5 Km. sobre 200 Has. en la playa del litoral de Ilo, cediendo la administración a una empresa promotora, de carácter privado, mayoritariamente boliviana, por el tiempo de 99 años, renovables por iguales períodos.
d)
Libre tránsito de personas entre los territorios de Bolivia y Perú, así como facilidades portuarias, de transporte
terrestre, libertad de circulación de ferrocarriles y libertad de carga entre ambos países.
47
EL Decreto Legislativo # 704, de 13 de noviembre de 1991, regula el funcionamiento de las zonas francas en el Perú, concediendo a sus usuarios libre convertibilidad y remisión de divisas, exenciones aduaneras y tributarias, eliminación de todo tipo de medidas para-arancelarias y un régimen laboral flexible con libertad de contratación de personal. Mediante Notas Reversales, ambos países acordaron ampliar ese período a 99 años (NR 6/6, 16-III-92).
55
Conformación de una Comisión Técnica Binacional para la ejecución de un programa de desarrollo empresarial pesquero peruano-boliviano, para poder promover la formación de empresas mixtas de pesquería48.
f)
Integración física (Corredor vial Desaguadero-La PazPuerto Suárez) y enlace de sistemas de telecomunicaciones de ambos países.
g)
Bolivia concede en favor del Perú iguales facilidades en Puerto Suárez.
Con la firma de los Acuerdos de Ilo, Bolivia adquiere las más amplias facilidades de acceso al mar, libre tránsito, operaciones portuarias, desarrollo comercial, industrial, turístico y pesquero en las costas del Pacífico, que con los componentes de infraestructura física, amplía sus posibilidades de articulación con la costa Atlántica. Y no sólo eso, estos acuerdos permiten vislumbrar que con estos elementos de integración se pueden lograr efectos económicos mucho más dinámicos para el desarrollo de los respectivos países49.
48 46
e)
49
De manera complementaria a esta iniciativa, el Perú tiene planificado la creación de una Zona Especial de Desarrollo Pesquero en el Puerto de Ilo, otorgando facilidades para la inversión y preferencias en materia aduanera, tributaria, administrativa y laboral. Véase DIRECCION REGIONAL DE PESQUERIA, Región José Carlos Mariátegui, Resumen del Programa Binacional de Complementación Empresarial Pesquera Peruano-Boliviana, (Informe). Ilo, Perú, 1994. Para profundizar el alcance del componente integración del Proyecto Ilo, véase Valentín Abecia López, ILO de la Integración, La Paz, enero de 1995.
56
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Desde una perspectiva jurídica, cabe aclarar que tales derechos bolivianos no constituyen componentes de soberanía, ni implican grado alguno de jurisdicción, ya que las citadas facilidades portuarias, así como las zonas francas acordadas, están sometidas a la soberanía territorial peruana y a la jurisdicción de sus leyes.
El costo que tuvo que pagar Chile para quedarse con los territorios de Arica, fue el de otorgar una serie de ‘derechos específicos’ en favor del Perú, que limitan ostensiblemente los derechos de soberanía chilena en esa región. Así, por el art. 1 del mencionado Protocolo, se establece que “los Gobiernos de Chile y del Perú no podrán, sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios” que en conformidad a este Tratado quedan bajo sus respectivas soberanías. Por esta cláusula se otorgan recíprocamente un implícito derecho de veto que restringe los actos y derechos soberanos de libre disposición de sus respectivos territorios en la zona.
Desde un ángulo comparativo, cabe precisar que estas facilidades que otorga Perú a Bolivia cualitativamente son más amplias que las recibidas de Chile, sin embargo tienen en contrapartida la característica de ser recíprocas.
3.
Tratados bilaterales entre Chile y Perú
Con el fin de tener un visión completa de la realidad política vecinal y de los arreglos bilaterales que se han dado en las costas del Pacífico más próximas a Bolivia, analizaremos brevemente los principales Tratados suscritos entre Chile y Perú al respecto, que determinan el status jurídico de esa zona y condicionan determinantemente la presencia boliviana en esos territorios.
*
Tratado de Paz y Amistad (1929)
Si bien el fin de las acciones bélicas entre Chile y Perú emergentes de la Guerra del Pacífico se acordaron el año 1883 con la firma del Tratado de Paz en Ancón, podemos decir que el fin de la disputa territorial entre ambos países se marcó -formal y jurídicamente al menos- con la firma del Tratado de Lima de 3 de junio de 1929 y su Protocolo complementario.
57
Asimismo, en el caso de Chile, existen otra serie de limitaciones a su soberanía en lo que hoy son sus territorios del Norte: a) No puede tender nuevas líneas férreas internacionales sin el consentimiento del Perú. b) Chile debe entregar para el servicio del Perú en el mismo Puerto de Arica “un malecón de atraque para vapores de calado, un edificio para la agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna”. c) En estos establecimientos y zonas “el comercio de tránsito del Perú gozará de la independencia propia del más amplio puerto libre”. d) Además, el Perú goza “del más absoluto libre tránsito de personas, mercaderías y armamentos a través del territorio chileno”. e) Existen también algunas servidumbres en favor del Perú como el uso a perpetuidad de las aguas del río Uchusuma y del Canal del Mauri, que comprende el derecho de ampliar los canales, modificar su curso y recoger aguas captables en territorio chileno. F) Las servidumbres de paso correspondientes al ferrocarril Arica-Tacna. g) Finalmente, hay obligaciones accesorias para Chile, como desartillar el Morro de Arica y construir un monumento simbólico de Paz y Concordia en la cima de ese lugar.
58
"OPINIONES Y ANALISIS"
*
Las Convenciones de Lima (1993)
Pese a que el Tratado de 1929 se perfeccionó jurídicamente, Chile no ha cumplido con algunos de sus compromisos allí establecidos en favor del Perú con relación al muelle de atraque, la agencia aduanera y la estación terminal para el ferrocarril a Tacna. Con el fin de superar estos compromisos pendientes, en fecha 11 de mayo de 1993 se suscriben en la ciudad de Lima dos convenciones bilaterales, una sobre “Cumplimiento de las Obligaciones Establecidas en el Art. 5to. del Tratado de 1929 y 2do. de su Protocolo Complementario” y otra sobre “Libre Tránsito de Mercaderías” que actualiza el anterior Convenio de Libre Tránsito de Mercaderías y Equipajes entre Tacna y Arica de 1930. Estas Convenciones no fueron ratificadas por el Perú en virtud de que el legislativo de ese país formuló varias observaciones, en el entendido de que algunas de sus disposiciones desvirtúan el ‘espíritu’ del Tratado de 192950. Así, a objeto de dotar al Perú de un muelle en Arica, la Convención de 1993 establece que su uso se pone en perpetuidad a disposición del Perú para su servicio; pero se aclara que no es de propiedad del Perú, sino que será registrado a nombre del Estado Chileno con anotación del derecho de uso a perpetuidad en favor del Perú (art.2). Tampoco se estipula, como tradicionalmente la diplomacia peruana suponía, que ese muelle sería de uso exclusivo para el Perú y operaría bajo una administración autónoma.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Este derecho de uso sólo corresponde al lado norte del espigón, lo cual implica que eventualmente el lado sur pueda ser utilizado por Chile (art.3) perdiendo la exclusividad aludida. Por otra parte, el Estado peruano no administrará directamente dicho muelle, ya que su explotación se “otorgará en concesión a una empresa privada organizada como sociedad anónima y constituida por capitales peruanos” (art.4), empresa privada que se someterá a la jurisdicción y leyes chilenas (art. 5). En relación al edificio y el terreno de la nueva Estación del Ferrocarril a Tacna, así como las vías e instalaciones férreas, si bien se precisa que su propiedad corresponde al Perú, éste se inscribirá en el registro respectivo de Bienes Raíces de Chile (arts. 19 y 20). En cuanto al edificio de la agencia aduanera peruana, que ha construido Chile y que pone a perpetuidad a disposición del Perú, tampoco será operado directamente por ese país, ya que su administración, bodegas y depósitos corresponden también a la Empresa concesionaria (art.14). La Agencia Aduanera Peruana ejercerá potestades de control Aduanero respecto a la carga peruana a partir de su ingreso o desembarque al Muelle Norte. Como se ve, ambos países han introducido nuevos elementos que enriquecen el régimen jurídico de la zona entre Tacna y Arica; por lo que cualquier acuerdo al que lleguen -sobre estas proposiciones u otras nuevas- siempre serán de importancia para Bolivia.
4.
50
Diario “EL COMERCIO”, Lima, 13 agosto de 1995.
59
Tratado de Montevideo (1980)
Finalmente, a fin de conocer un instrumento de alcance regional, que a la vez constituye un ‘paraguas jurídico’ para arreglos bilaterales,
60
"OPINIONES Y ANALISIS"
estudiaremos el Tratado de Montevideo de 12 de agosto de 1980, que instituye la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que en cuanto al sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo, dispone que los países miembros establecerán en base a principios de no reciprocidad y de cooperación comunitaria“facilidades para el establecimiento en sus territorios de zonas, depósitos o puertos francos y otras facilidades administrativas de tránsito internacional, en favor de los países mediterráneos” (art.23). Asimismo, el art. 45 dispone que las ventajas, favores, franquicias y privilegios que se concedan en virtud de convenios entre países miembros a fin de facilitar el tráfico fronterizo rigen exclusivamente para los países que los suscriban. Vale decir, si bien las facilidades del libre tránsito regional no están sometidas a la cláusula de la nación más favorecida, ya que no se extienden inmediata e incondicionalmente a los restantes miembros, existe un tratamiento especial y no recíproco en favor de los países mediterráneos que los hace beneficiarios de tales ventajas. Por otra parte, aunque el art. 51 de este Tratado establece que los productos importados o exportados por un país miembro gozan de libertad de tránsito dentro del territorio de los demás países miembros; éste no es un derecho perfecto, de aplicación inmediata, ya que los países tienen el derecho de establecer y/o acordar normas complementarias y regulatorias. Por otra parte, esta libertad sólo alcanza a mercaderías, no así a medios de transporte ni a personas; por ello, la otorgación de mayores ventajas de tránsito depende de convenciones entre los países miembros.
"OPINIONES Y ANALISIS"
V.
Con el objeto de determinar las modalidades de presencia y participación boliviana en la ribera y aguas del Océano Pacífico, así como establecer los derechos marítimos emergentes de esta situación, se hace necesario formular un posible cuadro estratégico conceptual sobre las opciones jurídico-políticas que se pueden ofrecer para la reinserción marítima de Bolivia. La cualidad de las diferentes opciones que puede tener Bolivia para su acceso al mar depende de los derechos de soberanía que detente el país en las riberas del Pacífico. En tal sentido, estudiaremos brevemente el alcance y características de este concepto. La soberanía históricamente es un concepto tan antiguo como el del Estado-Nación moderno, que clásica y tradicionalmente se ha definido como la suprema autoridad del Estado sobre sus súbditos, que no reconoce otra autoridad suprema o concurrente, la cual es absoluta, perpetua, ilimitada e indivisible; características que distinguían también el régimen político de las monarquías absolutas51. Sin embargo, con el advenimiento de la democracia y la división de poderes primero, y después con los procesos de internacionalización, transnacionalización, integración y globalización, la naturaleza dogmática de este concepto se relativiza, pierde su unicidad y más bien adquiere un carácter plural.
51
61
EL ACCESO BOLIVIANO AL MAR: DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO DEL MAR
Para un estudio más amplio del concepto de soberanía, véase Carlos Fayt, Derecho Político, 4ta. ed., Editorial Perrot, Bs. As. 1976 y Helles Herman, Teoría del Estado, 3ra. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 1955.
62
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Desde una perspectiva jurídica, el concepto contemporáneo de soberanía implica el ejercicio del poder de un Estado dentro de su territorio en forma plena y exclusiva en el marco del Derecho Internacional. Es decir, el Estado ejerce su soberanía respetando las obligaciones (o limitaciones) que le imponen los tratados en que es parte y el Derecho Internacional General. Por lo que, “en virtud de limitaciones contraídas, el Estado puede obligarse a no ejercer competencias en determinadas partes de su territorio, y aún a permitir que otro Estado ejerza su propia competencia, o determinadas actividades estatales, dentro de su territorio”52.
y jurídica, la no subordinación dentro de su ámbito espacial y personal a ningún otro Estado o poder”53. Es la capacidad del Estado para realizar su fines y funciones sin sujeción a otro orden estatal.
Es así que jurídicamente la soberanía como atributo del Estado presenta dos dimensiones: una interna y otra externa. Atributos que coinciden normalmente, aunque en ocasiones puede suceder que ellos estén parcialmente disociados respecto de una parte del territorio estatal.
Ambos conceptos no implican la definición de dos soberanías distintas, sino son dos aspectos de un mismo y solo poder, que en el mundo contemporáneo se presentan con diferente intensidad. Aunque la realidad es mucho más compleja, ambos conceptos nos permiten fijar dos coordenadas teóricas, que pueden mostrar la presencia mayor o menor de los elementos de cada una de las dimensiones, proyectando -según se combine- cuatro modalidades tipo, tal cual expone la matriz analítica siguiente. S O B E R A N I A
La soberanía interna expresa la superioridad del poder del Estado en un ámbito especial que le es propio, no reconoce poder superior ni concurrente en su territorio. Esta dimensión le otorga al Estado el monopolio del poder y la fuerza en condiciones de legitimidad para desarrollar sus fines y funciones. Es la potestad exclusiva y superior de mandar al interior de un territorio.
E X T E R N A
La soberanía externa determina la condición de independencia e igualdad del Estado con respecto a otros Estados en el orden internacional. Esta dimensión constituye “la autodeterminación política
52
Santiago Benadava, Derecho Internacional Público, Segunda edición, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, p. 158.
63
Soberanía Compartida
Soberanía Absoluta
Soberanía Ausente
Soberanía Funcional
SOBERANIA INTERNA
53
Carlos Fayt, op. cit. p. 250.
64
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los instrumentos internacionales bilaterales y multilaterales ya estudiados -en capítulo anteriores de este trabajo- fijan un estatuto mínimo de negociación, a partir de los cuales Bolivia puede construir creativamente fórmulas de arreglo. Con esta consideración -buscando un máximo posible- se formulará una agenda estratégica de negociación bilateral para cada modalidad de presencia soberana en las costas del Pacífico.
en la zona de Ilo, pero simultáneamente se debe plantear que Chile también conceda en favor de Bolivia todos los ‘derechos específicos’ y facilidades que otorga al Perú; consagrando en la zona la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida en beneficio de Bolivia, en razón de su calidad de país sin litoral. Es decir, todo lo que Chile conceda al Perú debe ser extendido en favor de Bolivia y a la inversa. Simultáneamente, se debe negociar el cumplimiento del régimen de explotación y aprovechamiento de los recursos marinos en favor de los países sin litoral establecido por la Convención sobre Derecho del Mar de 1982.
-
Soberanía ausente
Una situación de falta de independencia externa y de carencia del monopolio de las potestades de regulación del orden interno de un territorio dado, refleja la ausencia de soberanía de un Estado sobre ese ámbito territorial. A su vez eso supone que ese espacio está sometido a los derechos soberanos de otro Estado.
Desde esta perspectiva se puede formular una agenda de negociación bilateral que incluya los siguientes elementos:
A este caso se acerca mucho el status actual de Bolivia en las costas del Pacífico, que mantiene una situación de encierro geográfico54, con libre tránsito y facilidades portuarias otorgadas por Chile y Perú. La ubicación mediterránea de Bolivia no le permite proyectar su soberanía hacia el mar, por lo tanto, no puede gozar de derechos soberanos sobre los espacios marinos bajo jurisdicción nacional. Bajo este esquema, consideramos que la construcción de una fórmula realista de negociación con Chile, en principio puede partir, de plantear se otorgue a Bolivia el mismo trato que el Perú le concede
54
El art. 124 a) de la Convención sobre Derecho del Mar, define como ‘Estados sin litoral’, a aquellos Estados que no tienen costa marítima.
65
55
a.
Ampliar el régimen de libre tránsito -existente entre Bolivia y Chile- permanente e irrestricto, sujeto a la jurisdicción boliviana, para personas y toda clase de cargas, al mar territorial y la zona contigua, en todo tiempo y circunstancias, para todo tipo buques que naveguen bajo pabellón boliviano55.
b.
Otorgar a empresas bolivianas el derecho de participar en la explotación de recursos vivos (pesca) del mar territorial y la zona económica exclusiva de Chile, dentro
Aquí vale la pena clarificar los conceptos de libre acceso al mar y de libertad de tránsito. El primero implica la libertad de navegación en alta mar, el libre uso de los puertos de los Estados ribereños y la posibilidad de transportar personas y mercaderías a través del territorio de otros Estados (y el consiguiente derecho de paso inocente por el mar territorial). La libertad de tránsito implica sólo el último elemento señalado. Por lo cual, el derecho de paso inocente es una extensión de la libertad de tránsito por aguas territoriales. Escala Gazmuri, op. cit. p. 4.
66
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
el área de mar frente al litoral situado entre Antofagasta y Arica, en condiciones iguales a la de los ciudadanos chilenos y bajo jurisdicción de las Leyes de Chile. c.
Conceder a empresas bolivianas el derecho de exploración y explotación de recursos naturales localizados en la plataforma continental, en condiciones iguales a la de ciudadanos chilenos y bajo jurisdicción de las Leyes de Chile.
d.
Establecer un Programa conjunto de investigación científica marina, transferencia de tecnología y desarrollo pesquero.
e.
Libre uso y trato nacional no discriminatorio en los puertos e instalaciones portuarias de Chile en favor de carga y naves bolivianas.
f.
Conceder en favor de Bolivia a perpetuidad el derecho de uso exclusivo de las instalaciones de un muelle de atraque en el Puerto de Arica, en el que regirá la independencia propia del más amplio puerto libre, cuya administración se concederá a una empresa privada, formada por capitales mayoritariamente bolivianos y de acuerdo a las leyes de la República de Chile.
h.
De manera concomitante a este arreglo, es conveniente desarrollar medidas de fomento de la confianza mutua56 a fin de crear condiciones de paz y estabilidad en la relación bilateral, principalmente en la esfera castrense. Al respecto existe ya una experiencia que hay que profundizar y ampliar al ámbito del mar. Durante 1976 se suscribió “El acuerdo de cooperación para el afianzamiento de la paz y la amistad entre las fuerzas armadas de Bolivia, Chile y Perú”, en el que para este fin se crea un procedimiento de consultas entre los representantes de sus fuerzas armadas, una vez al año y cada vez que alguna de las partes lo solicite, con el objeto de cooperar mutuamente en la aplicación de medidas militares; y establecer un intercambio de información para contribuir a descartar situaciones que puedan devenir en conflicto y a eliminar apreciaciones erróneas sobre las actividades militares en las zonas fronterizas57.
56
g.
Conformación de una Zona Franca de Desarrollo, que integre los ámbitos Industrial, Comercial, Pesquero y Turístico, cuya administración será concedida a una empresa privada boliviana, a perpetuidad, bajo la legislación chilena, sin conllevar transferencia de propiedad. 67
Otorgar en favor de Bolivia el derecho de uso a perpetuidad del tramo chileno de la vía férrea AricaLa Paz. Se concederá en arrendamiento a una empresa mayoritariamente boliviana la administración de estos servicios de ferrocarril, bajo la jurisdicción de la legislación chilena, sin importar transferencia de propiedad de la estación, instalaciones y vías férreas.
57
Las Medidas de Confianza Mutua las entenderemos como aquel conjunto de mecanismos e instancias que buscan construir un ambiente de confiabilidad, cooperación y complementación, que permita que los Estados vecinos puedan consolidar relaciones pacíficas a fin de evitar y prevenir el crecimiento de una controversia no resuelta desde sus raíces históricas, que son la fuente y causa de tensión, desconfianza y conflicto. Véase Augusto Varas e Isaac Caro, Medidas de Confianza Mutua en América Latina, FLACSO, Santiago de Chile, 1994, p. 183.
68
"OPINIONES Y ANALISIS"
-
Soberanía absoluta
El caso de gozar positivamente de los elementos que configuran a ambas dimensiones, independencia con respecto a otro Estado y el monopolio de la autoridad sobre un territorio, expresa a cabalidad el concepto de soberanía absoluta del Estado sobre ese espacio. De esta manera, el Estado ejerce a plenitud y exclusividad su dominio territorial y competencias funcionales. Para el caso de las relaciones boliviano-chilenas las tradicionales fórmulas de negociar la constitución de un enclave o corredor hacia el litoral del Pacífico bajo plena soberanía y jurisdicción boliviana caben bien dentro de esta figura58. El goce de soberanía territorial sobre una porción de costa marina le da a Bolivia la calidad de país ribereño en las aguas del Pacífico. Esta modalidad daría a Bolivia todos y plenos derechos que el Derecho Internacional y de manera especial el Derecho del Mar otorga a los Estados ribereños; vale decir soberanía y jurisdicción sobre los espacios marinos bajo jurisdicción nacional conforme a la Convención sobre Derecho del Mar de 1982. Así, desde la perspectiva del Derecho del Mar, Bolivia ejercería su soberanía sobre el Mar Territorial, gozaría de competencias fiscalizadoras en la Zona Contigua, podría desarrollar la explotación de los recursos naturales ubicados en la Zona Económica Exclusiva y en su respectiva Plataforma Continental que corresponda a la proyección de su litoral.
58
Véase al respecto, los alcances de la propuesta boliviana en las negociaciones marítimas con Chile de 1975 y 1987.
69
"OPINIONES Y ANALISIS"
Bajo este esquema Bolivia perdería su condición de país sin litoral y se convertiría en un ‘Estado en Tránsito’. Por otra parte, si recordamos las últimas propuestas bolivianas de enclave o corredor en el litoral, nos hace suponer que un arreglo territorial con soberanía absoluta significará para Bolivia una costa marina estrecha, lo que califica como país en situación geográfica desventajosa; figura que le otorgaría a Bolivia derechos de pesca en el excedente de la captura permisible de los países vecinos. En este escenario el componente de seguridad y defensa deberá merecer una especial atención. Cabe recordar que en la negociación boliviano-chilena de 1975, Chile propuso que el corredor territorial a ser cedido a Bolivia debería ser declarado zona desmilitarizada y estaría bajo la garantía de inviolabilidad ante la OEA; lo que fue rechazado por Bolivia por limitar su soberanía.
-
Soberanía compartida
Este es el caso de un territorio que si bien mantiene un status de independencia en el orden externo, el monopolio del orden interno no está concentrado por un solo Estado. Las potestades de regular la administración de ese territorio son compartidas por varios Estados. En este caso, es posible que dos o más Estados ejerzan derechos de soberanía de forma conjunta sobre un mismo territorio, constituyendo un verdadero condominio (co-dominio) de un espacio de territorio. El Estado cuya porción de territorio comparte con otro o se internacionaliza, pierde la exclusividad de su soberanía territorial en esa zona, la cual se somete a una soberanía más comprensiva. Esta figura implica una especie de soberanía ampliada o soberanía regional,
70
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
por la cual varios Estados delegan su ejercicio a una autoridad común, con sus consiguientes derechos territoriales y competencias funcionales.
respectivos nacionales podrían participar en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna.
Aunque esta modalidad teórica permite arreglos bilaterales entre Bolivia y Chile, así como de tipo trilateral entre Bolivia, Chile y Perú; es de suponer que cualquier fórmula realista que se quiera introducir en el extremo Norte de Chile, dado la configuración histórica, política y jurídica de dicha región, que implique cesión de territorios, será de naturaleza trilateral. Bajo este esquema se encuadran las propuestas de internacionalización de Arica bajo una autoridad común de tipo tripartita59, así como la propuesta peruana formulada en la negociación chileno-boliviana de 197660.
b.
Bajo este marco, cabría la constitución de una instancia (autoridad) trinacional para gobernar la zona compartida, bajo un régimen jurídico establecido por un Acuerdo Internacional, que defina la legislación aplicable y los procedimientos de solución de controversias.
c.
Esto implica también conformar una administración portuaria trinacional en el puerto de Arica, así como la creación de un órgano especializado encargado de regular la exploración, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales del mar, y dotado de competencias para normar y controlar la preservación del medio marino y la investigación científica.
d.
Constitución de un Polo de Desarrollo Regional en la zona trinacional, que contemple el aprovechamiento y acceso de ríos, lagos, mar y fuentes de energía comprendidos en el área que vincula a los tres países, contemplando equivalentemente recíprocos intereses61.
e.
Este arreglo jurídico territorial se debe dar en el marco de la creación de una Zona de Paz, Integración y Desarrollo Regional, que constituiría, además, una gran zona franca industrial, pesquera, comercial y turística.
En este escenario existen los siguientes elementos a considerar: a.
59
60
Así como esta modalidad implica una zona de tierra firme compartida trinacionalmente, desde la perspectiva del Derecho del Mar implica también la constitución de espacios marinos bajo una jurisdicción trinacional compartida. En estas aguas los tres Estados y sus
Al respecto, véase Ricardo Anaya, Arica Trinacional: Bolivia-Chile-Perú, Ed. Los Amigos del Libro, Colección Texto y Documento, Bolivia, 1987. Por otra parte, Walter Guevara Arce, op. cit, pp 267-275; propone internacionalizar Arica bajo la jurisdicción y administración de Naciones Unidas, zona en que ninguno de los tres países tendría derechos soberanos sobre el territorio. La proposición peruana consistía en el establecimiento de un enclave de soberanía compartida de los tres Estados al sur de la frontera peruano-chilena actual en la bahía de Arica. Sin embargo, se concedía también en el área un puerto bajo exclusiva soberanía de Bolivia, así como la soberanía exclusiva de Bolivia sobre el mar adyacente al litoral del territorio bajo soberanía compartida, y un corredor que conectará territorio boliviano con dicho enclave, también bajo soberanía de Bolivia. Por lo que esta propuesta combina elementos de soberanía compartida y absoluta en dicha zona.
71
61
R. Anaya, op. cit. p. 80.
72
"OPINIONES Y ANALISIS"
-
"OPINIONES Y ANALISIS"
f.
Dado que el principal componente de esta fórmula es la integración, a la par de este proyecto regional e intrafronterizo, se deberá ampliar gradualmente su alcance espacial y profundizar acuerdos de complementación económica y libre comercio, con el fin de que se integren ventajosamente las tres economías nacionales.
Así el Estado soberano titular del dominio territorial puede obligarse por tratado internacional a conceder que otro Estado ejerza su propia supremacía en determinadas porciones de su territorio, sin que se extinga su soberanía territorial, bajo distintas modalidades como ser: a) arrendamiento de territorios, b) cesiones de administración del territorio, c) concesión de competencias funcionales, y d) servidumbres62.
g.
Así también se deberá contemplar un componente de seguridad y defensa. Esta área podría ser declarada Zona de Paz y sujeta a un régimen de neutralización internacional. Ninguno de los tres países podrá realizar operaciones militares unilateralmente. Para efectos de defensa, bajo supervisión de la Autoridad Trinacional se realizarán ejercicios, maniobras y operaciones conjuntas de tipo militar, contemplando la participación de las Fuerzas Armadas de Bolivia, Chile y Perú. El control del orden público interno estará bajo competencia de una policía dependiente de la Autoridad Trinacional.
Bajo este esquema Bolivia podría gozar de un estatuto especial para beneficiarse de ciertos derechos, actualmente destinados solamente en favor de países con costa. a.
Ampliar el régimen de libre tránsito permanente e irrestricto para personas y toda clase de cargas existente entre Bolivia y Chile al mar territorial y la zona contigua, en todo tiempo y circunstancias, para buques que naveguen bajo pabellón boliviano. Deberá regir de forma irrestricta el principio de inmunidad de jurisdicción y la más amplia libertad de tránsito por el mar territorial y la zona contigua para todo tipo de buques que naveguen bajo pabellón Boliviano. En estas zonas Bolivia gozará de potestades de fiscalización aduanera, control de la navegación y pesca, así como de vigilancia policial sobre todos aquellos buques de su pabellón nacional.
b.
Constituir en favor de Bolivia una Zona de Desarrollo Marino, una especie sui generis de Mar Patrimonial ampliado en favor de un país sin litoral, en la cual
Soberanía funcional
Esta modalidad muestra el caso de un espacio determinado de territorio que pese a constituir dominio de un Estado no goza de una amplia independencia internacional, porque está sujeto a un tercer orden externo o a un estatuto jurídico internacional superior, por el cual otro Estado ejerce derechos exclusivos no territoriales para actividades y funciones determinadas. Es el caso de un Estado que detenta el dominio territorial sobre un espacio y otro ejerce las competencias funcionales sobre el mismo, derivadas del Derecho Internacional. 73
62
Benadava, op. cit., p. 163.
74
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
nacionales Bolivianos tendrán el derecho de participar en la explotación de recursos vivos (pesca) del mar territorial, plataforma continental y la zona económica exclusiva de Chile, dentro el área de mar frente al litoral de la zona de administración autónoma boliviana, bajo jurisdicción de leyes y autoridades bolivianas, pero sin importar cesión del dominio territorial. c.
En esta zona Bolivia y Chile establecerán un Programa conjunto de investigación científica oceánica, desarrollo pesquero y de tecnología marina.
d.
Libre uso y trato nacional no discriminatorio en los puertos e instalaciones portuarias a cargo de cada uno de los países, con carácter de reciprocidad, en favor de carga y naves bolivianas y chilenas.
e.
Conceder en favor de Bolivia a perpetuidad el derecho de uso exclusivo de las instalaciones de un muelle de atraque en el Puerto de Arica, en el que regirá la independencia propia del más amplio puerto libre, cuya administración será autónoma por autoridades portuarias bolivianas y de acuerdo a las leyes de la República de Bolivia.
f.
Conformación de una Zona Franca de Desarrollo, que integre los ámbitos Industrial, Comercial, Pesquero y Turístico, en la que regirá a perpetuidad un régimen de administración autónoma, bajo jurisdicción de autoridades y leyes de la República de Bolivia, cuya operación será concedida mediante licitación pública a
75
una empresa privada constituida por capitales mayoritariamente bolivianos. Los terrenos, edificaciones e instalaciones de está zona serán de propiedad de la República de Bolivia, y se inscribirá en el Registro de Bienes Raíces de Chile. En estos terrenos regirá un régimen de autonomía sujetos a las leyes de Bolivia, sin que implique cesión de dominio territorial. g.
La administración de los servicios de ferrocarril quedarán bajo la jurisdicción boliviana. La Estación de Ferrocarril y el tramo chileno de la vía Arica-La Paz serán transferidos en propiedad a la República de Bolivia, y se inscribirá en el Registro de Bienes Raíces de Chile.
La propuesta de conceder a Bolivia una zona costera autónoma, no hace otra cosa que ampliar a una determinada porción de territorio chileno y a los espacios marinos que le corresponde, el régimen de libre tránsito existente entre ambos países. Este régimen bilateral establece las cualidades de perpetuidad, irrestricto, inmunidad de jurisdicción, control de su comercio exterior y administración del gasoducto. Esquema que es fortalecido por los instrumentos multilaterales del Derecho del Mar y enriquecido por los acuerdos chileno-peruanos en la zona. Esta figura jurídica plantea también un problema de conceptual de fondo. Bolivia al gozar de autonomía sobre una franja de costa marina sigue siendo un país sin litoral?. Si partimos del concepto que fija la Convención sobre Derecho del Mar para los Estados sin litoral como aquellos “Estados que no tienen costa marítima”, vemos que
76
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Bolivia bajo este esquema tendría un status superior al de los países sin litoral. Ya que tendría una costa -aunque no soberana-, ciertos derechos y competencias en espacios marinos bajo jurisdicción nacional. Vale decir, Bolivia adquiriría una cualidad de ribereño funcional sobre el Océano Pacífico. Lo que le daría interesantes perspectivas de mejorar su participación en la institucionalidad internacional construida en la Cuenca del Pacífico.
No obstante, cabe destacar un elemento de posible turbulencia en este hipotético escenario de negociación orientado a conceder a Bolivia ciertos derechos sobre los espacios marinos situados en el extremo Norte de Chile, limítrofes con agua y tierra peruana. Este se refiere a la delimitación de los espacios marítimos en la zona fronteriza. Pese a que la situación actualmente se mantiene en statu quo, entre ambos países existen diferencias de criterio sobre la delimitación de las aguas jurisdiccionales vecinas63.
Lo interesante de esta fórmula es que podría permitir un arreglo bilateral directo -aunque intermedio- entre Chile y Bolivia, obviando el ‘derecho de veto’ que tiene el Perú, por la obligación chilena de la consulta previa impuesta por el Tratado de 1929, en el caso de ‘cesiones territoriales’. En este caso las cesiones en el Norte de Chile serían de carácter no territorial y meramente potestativas para determinadas funciones de la administración pública y la actividad económica; y no se hace otra cosa que expresar la realidad internacional jurídico-política imperante en el territorio ubicado al norte de Chile, ya que en esa zona no existe una soberanía chilena absoluta, exclusiva y excluyente. Este país por los tratados firmados en 1904 con Bolivia y 1924 con Perú, así como por otros instrumentos derivados, está sujeto a una serie de obligaciones, servidumbres y concesiones en favor de sus vecinos. Este enfoque presenta también ventajas en la proposición de las compensaciones, ya que al no cederse territorio soberano, tampoco es razonable que las compensaciones presenten esa cualidad. La naturaleza de este arreglo obviamente no suprime las compensaciones, pero sí las sustituye por otras de tipo también no territorial. Así, se introduce un cambio cualitativo en el concepto de la compensación que ha marcado las últimas negociaciones bilaterales sobre el tema.
77
Para Chile no existe discusión pendiente alguna, ya que dicha delimitación estaría regulada en el contexto del Sistema del Pacífico Sur por el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima (ZEFM) de 195464. Pero el Perú sostiene que se debería establecer un tratado específico en el marco de lo establecido por la Convención sobre Derecho del Mar65, caso contrario significaría la pérdida de 10.000 millas cuadradas en beneficio de Chile.
63
64
65
Juan Salgado y Oscar Izuriete, Las relaciones chileno-peruanas contemporáneas: Un enfoque realista, Comandancia en Jefe del Ejército, Departamento Comunicacional, Santiago de Chile, 1992, pp. 206-209. Esta Convención establece el criterio del paralelo geográfico para fijar las fronteras marítima. Asimismo, se fija una zona especial de 10 millas de ancho a cada lado del paralelo que limita el mar de ambos países, en la que la presencia accidental de embarcaciones de alguno de los dos países no será considerada violación de sus aguas. La Convención de las NNUU sobre Derecho del Mar de 1982, establece como criterio general en la delimitación de los espacios marinos la línea media o de equidistancia en caso de países vecinos con costas adyacentes.
78
"OPINIONES Y ANALISIS"
VI.
CONCLUSIONES
Desde la perspectiva del Derecho del Mar, el régimen para los países sin litoral otorga a estos países el derecho de libre acceso al mar y el derecho a participar en la explotación de los recursos marinos. Al respecto, si comparamos este régimen multilateral, con los acuerdos bilaterales que ha suscrito Bolivia con Chile, por una parte, y con Perú, por otra, podemos concluir de forma general lo siguiente: a)
En cuanto libre tránsito desde y hacia el mar Bolivia goza de mayores derechos a nivel bilateral que los otorgados por la Convención sobre Derecho del Mar;
b)
En cuanto a la participación sobre la explotación de los recursos naturales del mar, Bolivia goza de mayores derechos a nivel multilateral que los concedidos por los países vecinos bilateralmente.
Aquí, vale la pena también diferenciar la naturaleza de los derechos de libre tránsito en favor de Bolivia. Los concedidos por la Convención del Derecho del Mar son de tipo universal, negociables y limitados para el tráfico de personas, mercancías, equipajes y medios de transporte; mientras que el “derecho de libre tránsito para toda clase de carga y en todo tiempo, sin excepción alguna” otorgado bilateralmente por Chile a Bolivia es un derecho más amplio, no recíproco, irrestricto, imprescriptible y tiene el carácter de compensación por la cesión de territorios bolivianos. Con el Perú existe bilateralmente un igual derecho de libre tránsito, pero de carácter recíproco. Por otra parte, hay que tomar en cuenta que si bien Chile y Perú participaron activamente en la III Conferencia del Derecho del 79
"OPINIONES Y ANALISIS"
Mar y en 1982 votaron en favor de la Convención; el Perú no la suscribió y ambos Estados hasta el presente no han depositado sus respectivas ratificaciones66, por lo que aún su cumplimiento no es obligatorio convencionalmente para estos países vecinos, aunque cada día mas adquiere la fuerza del derecho consuetudinario internacional. El esquema conceptual que proponemos para categorizar el concepto de soberanía -que clásica y teóricamente debería ser una, exclusiva, indivisible, inalienable e imprescriptible- ha de despertar reticencias, por cuanto su multidimensionalidad implica disminuirla, limitarla o compartirla. Sin embargo, en el presente caso por lo menos, no hace otra cosa que expresar la realidad internacional jurídicopolítica imperante en el territorio ubicado al norte de Chile. Como se ha visto en esa zona no existe una soberanía chilena absoluta, exclusiva y excluyente. Este país por los tratados firmados en 1904 con Bolivia y 1924 con Perú, así como por otros instrumentos derivados, está sujeto a una serie de obligaciones, servidumbres y concesiones en favor de sus vecinos. Cualquier solución que implique un cierto grado o modalidad de soberanía en favor de Bolivia, necesariamente tendrá por ubicación los territorios situados al norte de Chile, fronterizos con el sud del Perú. Esto en atención a lo impracticable de obtener tales derechos en territorios que fueron bolivianos hasta 1879, debido a la persistente
66
No es casual que Chile, Ecuador y Perú, países que formularon la ‘Declaración de Santiago’ en 1952, proclamando la soberanía y jurisdicción que a cada uno de ellos corresponde sobre las aguas, suelo y subsuelo hasta una distancia de 200 millas de sus costas, no hayan ratificado la Convención. Sin embargo, cabe destacar que al presente dicha Convención se encuentra para su próxima consideración por el Congreso chileno.
80
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
oposición chilena a todo arreglo que signifique ruptura de su continuidad territorial y a la importancia para Bolivia de su conexión natural al Pacífico por Arica.
relaciones bilaterales, que inicialmente amplíe los márgenes de distensión y en el largo plazo pueda ser la base para construir mayores entendimientos, superar las desconfianzas culturales e incluso conciliar posiciones políticas que permitan gradualmente ir construyendo los cimientos de una amistad de buena vecindad.
En cualquiera de las fórmulas propuestas hay que evaluar la naturaleza de las compensaciones que debería ofrecer Bolivia en función del carácter de las concesiones. Es un tema clave de toda negociación. Asimismo, se deberá contemplar también un resarcimiento simbólico para Bolivia. Gran parte de la reivindicación boliviana hace a un fenómeno saco-social inmerso en la cultura y mentalidad de su población y derivada de un profundo sentimiento de frustración por los efectos de la Guerra del Pacífico. El Perú -aunque pervive un sentimiento de revanchismo- lo logró en alguna medida con la obligación chilena de desartillar el Morro de Arica y construir allí un monumento simbólico conmemorando sus relaciones de amistad y paz. No cabe duda, que estas medidas tienen un mayor efecto simbólico y emocional que defensivo o estratégico. Finalmente, bajo cualquiera de las modalidades y dependiendo su naturaleza deberán implementar un conjunto de medidas de fomento confianza mutua, tanto en el campo civil y militar, con el objetivo de afianzar las condiciones de paz, seguridad y estabilidad en la región, y fundamentalmente para reducir los niveles de incertidumbre y desconfianza en las percepciones recíprocas. Esta propuesta no pretende dar una solución plena y definitiva al problema del enclaustramiento, pero la cooperación y complementación regional que emerja -además de cualificar la presencia y participación marítima de Bolivia en la cuenca del Pacíficocoadyuvará en la formación de una ‘lógica vecinal asociativa’ en las
81
82
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
PARTE II
En tal sentido, bajo este marco que nos ofrece el Derecho del Mar, la presente investigación busca elaborar una propuesta para que en el ámbito de las relaciones boliviano-chilenas y desde una nueva óptica se desarrollen las cualidades marinas de Bolivia, contribuyendo a mejorar la calidad y condiciones de su participación, presencia y proyección en los espacios marinos del Océano Pacífico, mediante la creación, a nivel bilateral, de un régimen especial en la zona norte de Chile que contemple elementos cooperativos e instancias integrativas en aras de profundizar los niveles de complementación y entendimiento entre ambos países desde una perspectiva no territorial.
“ZONA ESPECIAL DE DESARROLLO MARINO: Una nueva perspectiva para la presencia de Bolivia en el Océano Pacífico”
I.
INTRODUCCION
La reivindicación marítima boliviana -orientada a buscar una salida directa a los océanos a fin de revertir su situación de encierro territorial en la que vive desde la Guerra del Pacífico de 1879tradicionalmente se ha sustentado -con escaso éxito- en propuestas de tipo ‘territorialista’, descuidando enormemente las potencialidades que ofrecen por sí mismos los espacios de mar que se proyectan a partir de las costas más próximas a su entorno geográfico. Por ello, Bolivia está en el desafío de construir fórmulas de solución que le posibiliten gradualmente nuevas modalidades de acceso a los distintos espacios marinos a fin de mejorar las condiciones de su participación en el Océano Pacífico.
II.
SOBERANIA FUNCIONAL Y DERECHO DEL MAR
En este capítulo se analizará las dimensiones de la soberanía funcional en el Derecho del Mar; así como se estudiarán los conceptos de dominio territorial y competencia territorial. En este marco se formulará una propuesta alternativa de solución no territorial a la mediterraneidad de Bolivia.
1.
Dominio territorial y competencia territorial
La Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 -que regula las competencias estatales en los distintos espacios marinos- establece un régimen especial en favor de los países sin litoral que asegura su derecho al libre acceso al mar y desde él, así como su participación en la explotación de recursos vivos en aguas de sus vecinos ribereños y en los beneficios de las riquezas contenidas en los fondos del mar más allá de la jurisdicción nacional, en cuanto estos constituyen ‘patrimonio común de la humanidad’.
Tradicionalmente el Derecho Político ha definido al territorio del Estado como aquel ámbito dentro del cual los órganos de dicho Estado pueden realizar los actos jurisdiccionales previstos por su ordenamiento jurídico interno. Vale decir, todo Estado tiene sobre su propio territorio el derecho de soberanía territorial, derecho que confiere a su titular dos importantes cualidades: dominio territorial y competencia territorial.
83
84
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
* El dominio territorial o también llamado dominio internacional “es la pertenencia de un territorio a un Estado determinado”67. Es el derecho patrimonial de un Estado sobre su territorio, por el cual puede utilizar ese territorio, aprovechar y conceder sus recursos naturales, e incluso transferir ese territorio a otro(s) Estado(s).
Decimos que el dominio marítimo es relativo y diferenciado dado que su naturaleza varía según el tipo de espacio de mar que se trate. Así, sobre el mar territorial el Estado ejerce un dominio absoluto similar al terrestre, limitado sólo por el paso inocente; mientras que sobre la zona económica exclusiva el Estado no tiene un pleno dominio acuático ni aéreo, restringiendo su dominio sólo sobre los recursos naturales localizados en la zona.
Este ámbito de territorio comprende un espacio tridimensional68, que abarca la superficie terrestre y el subsuelo hasta cierta profundidad, sus aguas marinas y el espacio suprayacente hasta una determinada altura. Desde esta perspectiva tridimensional existen tres clases de dominio estatal: a) un dominio terrestre que es el que ejerce el Estado sobre la porción de superficie de tierra limitada por las fronteras políticas y comprende el suelo y el subsuelo; b) un dominio aéreo que es el que ejerce el Estado en el espacio que se prolonga verticalmente sobre su territorio; y b) un dominio marítimo que es el que ejerce un Estado con litoral sobre los espacios de mar situados entre tierra firme y alta mar. La naturaleza del dominio estatal en estas dimensiones es variada: a) el dominio terrestre es pleno y absoluto, salvo algunas restricciones como las servidumbres u otro tipo de concesiones a terceros que no afectan su titularidad; b) el dominio aéreo está limitado hasta cierta altura y por normas de tránsito de la aviación internacional; y c) el dominio marítimo es relativo y diferenciado. 67
68
Santiago Benadava, “Derecho Internacional Público”, 2da. ed., Colección Manuales Jurídicos, # 69, Santiago de Chile, 1982, p. 157. Julio A. Barberis, Los sujetos del derecho internacional actual, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, p. 40.
85
* La competencia territorial expresa las potestades del Estado para “ejercer la autoridad o el poder público sobre todas las personas presentes en el territorio, los bienes en él situados y los hechos que allí ocurran”69. En virtud de este derecho el Estado tiene la facultad de regular todos los campos de la actividad pública y privada que se da en su territorio; sea mediante actos legislativos, fiscalizadores, judiciales, administrativos y coercitivos. Desde la perspectiva clásica de la soberanía absoluta, dentro del territorio estatal queda excluida, de modo general, la actividad jurisdiccional de los órganos de cualquier Estado extranjero. Así, la competencia territorial es plena y exclusiva, porque comprende todos los actos inherentes al poder público y no admite otro orden superior o concurrente que la limite, salvo las obligaciones y compromisos internacionales. La competencia territorial cede ciertos derechos ante compromisos asumidos internacionalmente, cualquiera sea su fuente. En ese sentido, “todo Estado debe ejercer su competencia territorial respetando las obligaciones que le imponen los tratados en que es parte y el derecho internacional común”. Por ello, “en virtud
69
Benadava, op. cit., p. 157.
86
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de limitaciones contraídas, tal Estado puede obligarse a no ejercer tal competencia en determinadas partes de su territorio, y aún a permitir que otro Estado ejerza su propia competencia, o determinadas actividades estatales, dentro de su territorio”70.
territorio, sino más bien desempeña competencias en ciertas materias con el objeto de ejercer una función determinada en esa zona.
Aunque generalmente dominio territorial y competencia territorial -las dos cualidades de la soberanía territorial- coinciden, existe también la posibilidad jurídica que estos elementos se encuentren parcial o relativamente disociados en una porción de alguna de las dimensiones del territorio estatal. Así, el caso que la titularidad del dominio territorial detente un Estado, pero el ejercicio de competencias o potestades públicas corresponda a otro Estado es definida como soberanía funcional. Este concepto expresa las facultades que un Estado puede adquirir por un acuerdo internacional para regular ciertas funciones o actividades que se materializan sobre una porción del espacio territorial cuyo dominio no le pertenece, ya sea porque corresponde a otro Estado o a la comunidad internacional71. En ese entendido, por disposición soberana expresa del Estado titular de un territorio y mediante un instrumento sujeto al ordenamiento jurídico internacional, existe la posibilidad de que un Estado extranjero ejerza ciertos actos, derechos o funciones sobre una zona o porción de ese espacio de territorio ajeno. Bajo esta modalidad el Estado extranjero no ejerce derechos de soberanía exclusiva sobre ningún
70 71
Ibid, p. 158. También es posible que dos Estados ejerzan competencias conjuntas sobre un mismo territorio, correspondiente al dominio de ambos o de uno de ellos.
87
La soberanía funcional caracteriza la situación de un espacio determinado de territorio que pese a constituir dominio de un Estado no goza de una amplia independencia internacional, porque está sujeto a un tercer orden externo o a un estatuto jurídico internacional superior, por el cual otro Estado ejerce derechos exclusivos no territoriales para actividades y funciones determinadas, derivadas del Derecho Internacional72. Así el Estado soberano titular del dominio territorial puede obligarse por tratado internacional a conceder que otro Estado ejerza su propia supremacía en determinadas porciones de su territorio, sin que se extinga su dominio territorial, bajo distintas modalidades como ser: a) arrendamiento de territorios, b) cesiones de administración autónoma del territorio, c) concesión de competencias funcionales, y e) derechos de uso y servidumbres73. Esta modalidad de ejercicio de la soberanía, si bien ciertamente no es común, tampoco es algo nuevo. Con las diferencias del caso y sus propias particularidades, sus antecedentes más remotos se encuentran en los antiguos ‘Protectorados’, por el que un Estado ejerce soberanía sobre ciertas funciones públicas sobre un territorio que no ha sido incorporado plenamente a su jurisdicción.
72
73
Véase, Hans Kelsen, Teoría General del Estado, Editorial Nacional, México, 1959, p. 147. Benadava, op. cit., p. 163.
88
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los casos de Danzing, Tanger, Trieste y el Sarre, durante la primera mitad de este siglo, constituyen ilustrativos ejemplos. Por el Tratado de Versalles Danzing adquirió el estatuto de ciudad libre. Tánger -según los acuerdos de 1923 y 1928- corresponde al dominio de Marruecos, pero es administrado por un grupo de potencias extranjeras que delegan su competencia al Sultán de Marruecos. El Territorio libre de Trieste, según el Tratado de Paz con Italia de 1947 estaba sometido a un régimen de internacionalización. El Sarre hasta 1957 en que se integró plenamente a la República Federal Alemana, estaba bajo dominio territorial de Alemania, sus relaciones exteriores y defensa eran administradas por Francia y el territorio gozaba de autonomía legislativa, administrativa y jurisdiccional.
Se ha establecido que las negociaciones sobre el estatus permanente de dicha zona no será prejuzgado o impedido por los Acuerdos Interinos, que disponen que Israel mantiene la responsabilidad exclusiva por las relaciones exteriores, defensa y seguridad de los israelís y las fronteras. Se crea la Autoridad Palestina, instancia que asume la administración civil de dicha zona, en las siguientes esferas: servicios sociales, infraestructura, comercio e industria, registro e identificación personal, medio ambiente, política monetaria e impositiva74.
En nuestro continente está el caso del Canal de Panamá, que con los Tratados Carter-Torrijos presenta un régimen que reconoce la titularidad territorial de Panamá sobre el Canal, pero se le concede a los Estados Unidos el derecho de uso, ocupación, mantenimiento, vigilancia, protección y administración del mismo hasta el 31 de diciembre de 1999, bajo un estatuto de neutralidad permanente; fecha en la que Panamá recuperará su plena soberanía. Este ejemplo, aunque muestra antecedentes históricos y políticos muy diferentes al contexto de la relación boliviano-chilena, es válido en cuanto fórmula de arreglo jurídico. Un reciente ejemplo que deseamos mencionar es el relativo a los Acuerdo Interinos de Autogobierno Palestino de 1994 suscritos entre Israel y la Organización de Liberación Palestina, por los que se concede a los palestinos una zona autónoma dentro territorio israelí. Se constituye un régimen que, defiriendo a posteriori el tratamiento del estatus permanente de las zonas del Margen Occidental, Gaza y Jericó, transfiere poderes y responsabilidades a los palestinos para que puedan tener control sobre sus propios asuntos. 89
Existe también la posibilidad de que el Estado, manteniendo su pleno dominio territorial, delegue o transfiera sus competencias sobre determinadas funciones a un órgano internacional. Este es el caso de las instituciones supranacionales comunitarias, tan características del proceso de integración europea, que ejercen en el plano netamente funcional una soberanía ampliada, común y regional75. Destacamos de manera particular la Política de Pesca Común de la Unión Europea, por la cual la explotación y conservación de este recurso está bajo jurisdicción comunitaria. Finalmente, destacamos algunos ejemplos de regímenes funcionales más restringidos en cuanto a la amplitud de las potestades. Es el caso de las denominadas ‘fronteras de explotación’, sistema por el cual un país conserva el dominio territorial de la superficie de un espacio de terreno fronterizo y el Estado vecino tiene derechos de
74
75
Véase, Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado de Israel, Proceso de Paz en el Oriente Medio: Una vista general, Jerusalem, diciembre de 1995. Véase Ramiro Orias A., Soberanía y Supranacionalidad, UMSS, Cochabamba, abril de 1990.
90
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
explotación sobre los recursos naturales subterráneos de esa zona. Así por ejemplo, en la frontera entre Holanda y Alemania presenta algunos casos en los que se han establecido límites especiales a los efectos de la explotación del subsuelo distinta al límite político entre ambos países. Esta figura podría ser transferida al dominio marítimo. Así, sobre el mar territorial de un Estado, otro podría ejercer jurisdicción sobre los recursos naturales situados en esas aguas76.
criterios de soberanía territorial absoluta. Esto no ha logrado generar puntos de acuerdo en todas las negociaciones, ya que las posiciones oficiales tanto de Bolivia como de Chile están marcadas por esta visión ‘territorialista’ del problema, que deja muy escasos márgenes de negociación.
En el marco del Derecho del Mar, la naturaleza jurídica ‘sui generis’ de la zona económica exclusiva muestra la siguiente particularidad. En esta zona los Estados ribereños tienen soberanía y jurisdicción -no sobre el territorio- solamente sobre los recursos naturales y ciertas actividades marinas. Por ello, la literatura jurídica ha definido a esta zona como una ‘zona de soberanía económica’ o como un caso de ‘soberanía funcional’. Sin duda, en el caso de nuestro estudio, la realidad vecinal boliviano-chilena tiene sus propias particularidades y no puede pensarse en una traspolación mecánica de las fórmulas anteriores, no obstante estas nos muestran cuan real, efectivo y materializable puede ser un régimen de soberanía funcional.
2.
Una alternativa no territorial a la mediterraneidad boliviana
Desde 1904 todas las gestiones diplomáticas encaminadas a reintegrar marítimamente a Bolivia se han centrado en inflexibles
76
Julio Barberi, “Los recursos minerales compartidos entre Estados y el derecho internacional”, en Derecho de la Integración, No. 18-19, Marzo/Julio, 1975, Bs. As. p. 47.
91
De manera más marcada a partir de las últimas negociaciones boliviano-chilenas de 1975 y 1987, el asunto de las compensaciones territoriales exigidas por Chile y negadas por Bolivia han entrampado todo intento de solución al encierro geográfico boliviano. En tal sentido, se impone la necesidad de construir una alternativa no territorial a la mediterraneidad boliviana. Cuando se ha planteado esta opción en Bolivia ha causado polémica y rechazo, ya que las propuestas no territoriales presentadas hasta el presente han pasado por privilegiar un enfoque comercial-economicista, disminuyendo la importancia de aspectos políticos. Esto ha restado también validez a esta perspectiva, ya que el problema bilateral en cuestión es esencialmente de tipo político y con profundas connotaciones sociológicas y emocionales. Por ello, la propuesta que presentamos muestra un enfoque integral, que sin comprometer excesivamente el dominio territorial de ambos países, busca lograr un equilibrio de variables políticas y económicas que permitan la re-inserción de Bolivia al Pacífico. Bajo el esquema conceptual del funcionalismo desarrollado en el anterior acápite, Bolivia podría gozar de un estatuto especial para beneficiarse de ciertos derechos que permitan mejorar la participación y acceso boliviano al mar, sobre la base de los siguientes elementos.
92
"OPINIONES Y ANALISIS"
a.
b.
Ampliar el régimen de libre tránsito permanente e irrestricto para personas y toda clase de cargas existente entre Bolivia y Chile al mar territorial y la zona contigua, en todo tiempo y circunstancias, para buques que naveguen bajo pabellón boliviano. Deberá regir de forma irrestricta el principio de inmunidad de jurisdicción y la más amplia libertad de tránsito por el mar territorial y la zona contigua para todo tipo de buques que naveguen bajo pabellón Boliviano. En estas zonas Bolivia gozará de potestades de fiscalización aduanera, control de la navegación y pesca, así como de vigilancia policial sobre todos aquellos buques de su pabellón nacional. Constituir en favor de Bolivia una Zona de Desarrollo Marino, una especie sui generis de Mar Patrimonial ampliado en favor de un país sin litoral, en la cual nacionales Bolivianos tendrán el derecho de participar en la explotación de recursos vivos (pesca) del mar territorial, plataforma continental y la zona económica exclusiva de Chile, dentro el área de mar frente al litoral de la zona de administración autónoma boliviana, bajo jurisdicción de leyes y autoridades bolivianas, pero sin importar cesión del dominio territorial. Aquí debemos rescatar la propuesta boliviana presentada en la III Conferencia del Derecho del Mar sobre la constitución de una zona económica regional. En ese entendido, Chile mantiene el dominio territorial y marítimo, pero concede y/o comparte las competencias funcionales sobre este espacio de mar que le otorga la Convención de 1982 en su calidad de país ribereño. Es decir, soberanía sobre los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, y ciertas actividades económicas; b) jurisdicción en relación a instalaciones e islas artificiales,
93
"OPINIONES Y ANALISIS"
investigación científica, protección y preservación del medio marino, en el área de la zona económica exclusiva correspondiente al litoral del territorio bajo administración autónoma. c.
En esta zona Bolivia y Chile establecerán un Programa conjunto de investigación científica oceánica, desarrollo pesquero y de tecnología marina.
d.
Libre uso y trato nacional no discriminatorio en los puertos e instalaciones portuarias a cargo de cada uno de los países, con carácter de reciprocidad, en favor de carga y naves bolivianas y chilenas.
e.
Conceder en favor de Bolivia a perpetuidad el derecho de uso exclusivo de las instalaciones de un muelle de atraque en el Puerto de Arica, en el que regirá la independencia propia del más amplio puerto libre, cuya administración será autónoma por autoridades portuarias bolivianas y de acuerdo a las leyes de la República de Bolivia.
f.
Conformación de una Zona Franca de Desarrollo, que integre los ámbitos Industrial, Comercial, Pesquero y Turístico, en la que regirá a perpetuidad un régimen de administración autónoma, bajo jurisdicción de autoridades y leyes de la República de Bolivia, cuya operación será concedida mediante licitación pública a una empresa privada constituida por capitales mayoritariamente bolivianos. Los terrenos, edificaciones e instalaciones de está zona serán de propiedad de la República de Bolivia, y se inscribirá en el
94
"OPINIONES Y ANALISIS"
Registro de Bienes Raíces de Chile. En estos terrenos regirá un régimen de autonomía sujetos a las leyes de Bolivia, sin que implique cesión de dominio territorial. g.
La administración de los servicios de ferrocarril quedarán bajo la jurisdicción boliviana. La Estación de Ferrocarril y el tramo chileno de la vía Arica-La Paz serán transferidos en propiedad a la República de Bolivia, y se inscribirá en el Registro de Bienes Raíces de Chile.
Para la administración de esta Zona se ha propuesto crear una ‘Corporación Bi-nacional del Mar’, conformada por representantes elegidos por los respectivos Gobiernos de ambos países, con la competencia de administrar, regular y fiscalizar las actividades que se realicen en lo que hemos denominado Zona de Desarrollo Marino. Esta entidad tendría jurisdicción sobre la exploración, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales del mar, tanto vivos como no vivos, así como sobre la preservación del medio marino y la investigación científica, dentro una porción de mar que comprenda a la costa de la I Región de Chile, es decir que comprenda el litoral de la región de Arica, que incluye a la zona autónoma boliviana. Esta Corporación podría mantener su carácter binacional por 50 años, para posteriormente quedar -la entidad y sus competenciasbajo pleno control boliviano, en el marco de un proceso más amplio de transferencia y distribución de competencias. Asimismo, dependiente de este organismo debería funcionar un Instituto del Mar, que se encargue de la investigación marina, la capacitación de recursos humanos y la difusión de información en este campo, conformado por representantes gubernamentales, empresariales
95
"OPINIONES Y ANALISIS"
y académicos de ambos países. Consideramos que la vocación marina de Bolivia sólo podrá tener un desarrollo significativo en la medida que se involucre al hombre boliviano en las distintas esferas que hacen a la actividad de los océanos; ya que si no hay un conocimiento y vivencia básica, difícilmente un país podrá iniciar otro tipo de emprendimientos marinos. Finalmente, dentro del conjunto de esta estrategia nos parece interesante plantear el gradualismo de la fórmula Israelí-Palestino. Primero negociar el mejoramiento de las facilidades de acceso al mar para Bolivia. Posteriormente desarrollar la presente propuesta funcional de la ‘Zona de Desarrollo Marino’, sin prejuzgar el status permanente de esos territorios, fijando un plazo futuro para negociar una solución definitiva o al menos dejando las puertas abiertas para ello.
III.
LA ZONA ESPECIAL DE DESARROLLO MARINO
En esta parte del estudio se definirán los principales elementos que hacen a la naturaleza y constitución de lo que hemos denominado una ‘Zona Especial de Desarrollo Marino’ en la región ubicada al Norte de Chile. Se realizará un análisis de las implicaciones para Bolivia en cuanto a su status de ribereñidad en la costa del Pacífico Sudeste y las características que asumirían los diferentes espacios marinos bajo jurisdicción nacional, como son el Mar territorial, Zona contigua, Zona Económica Exclusiva y Plataforma Continental.
1.
Territorio ribereño
La Zona Especial de Desarrollo Marino que proponemos no podría ser concebida sin un espacio de territorio ribereño, el mismo 96
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
que tendría singulares características y estaría bajo un régimen de transferencia o delegación de competencias funcionales, sin importar cesión del dominio territorial de su titular.
que buscan superar la falta de acceso directo al mar: a) creación de Zonas Francas, b) concesión de áreas costeras para la construcción de puertos propios, y c) puertos conjuntos entre países en tránsito y países sin litoral.
La concesión de ciertos derechos sobre una determinada porción de territorio de un Estado, en favor de otro, sin perder la titularidad de la soberanía territorial no es algo nuevo, veamos algunas experiencias. El Tratado de Paz Jordano-Israelí de 1994, delimita la frontera internacional entre ambos países, incluyendo aguas territoriales y el espacio aéreo. Este acuerdo estipula que -a fin de permitir a los granjeros israelíes de la Aravá seguir cultivando sus tierras- el área de Naharaim/Baqura y el área de Tzofar quedarán bajo soberanía jordana, con derechos de uso privado de las tierras para Israel. Estos derechos incluyen la libertad para entrar y salir del área y para desplazarse dentro de ella. Estas áreas no están sujetas a legislaciones de aduana o inmigración de Jordania. Estos derechos permanecerán en vigor durante 25 años y serán renovados automáticamente por el mismo período, a menos que cualquiera de los dos países desee dar fin al arreglo, en cuyo caso se llevarán a cabo consultas y nuevas negociaciones. Este tipo de arreglos bilaterales han tenido mayor desarrollo entre países costeros y países mediterráneos, con el objetivo de mejorar el acceso al mar de estos últimos. Según el nepalés Sinjela77, la experiencia en otros puntos del planeta nos muestra tres modalidades
77
A. Mpazi Sinjela, Land-locked states and the UNCLOS regime, Oceana Publications inc., USA, 1983. Cap. 3.
97
a) La creación de zonas francas en favor de países sin litoral es el mecanismo más usual para atender su falta puertos y acceso propio al mar. Estas zonas sometidas a una legislación especial acordada bilateralmente, se complementan con la reserva de ciertas áreas en sus puertos cercanos para el uso exclusivo de los países mediterráneos. Mencionaremos algunos ejemplos de estos acuerdos. Bajo los artículos 363 y 364 del Tratado de Versalles de 1929, Alemania arrendó por 99 años para uso exclusivo de Checoslovaquia una zona franca en los puertos de Hamburgo y Stettin78. Otros ejemplos de zonas francas y facilidades portuarias existen entre Italia con Austria, Checoslovaquia y Hungría. Laos y Tailandia, Nepal e India, Alto Volta y Gana. Finalmente, mencionamos los acuerdos de Bolivia con Chile y Perú, así como con Argentina , Brasil, Uruguay y Paraguay. b) Concesión de ciertas áreas de territorio costero en favor de los países sin litoral, que sean adecuadas para la construcción de sus propios puertos, bajo venta, arrendamiento u otras compensaciones y sometidas a un régimen de administración portuaria y aduanera autónoma. Dentro de esta modalidad también existe la posibilidad que
78
Ibíd. p. 74.
98
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
el Estado costero pueda designar un puerto ya existente o parte de él para el uso exclusivo de un país mediterráneo y cederle su administración.
mecanismo ventajoso ya que evita las tensiones y presiones propias de una negociación en el límite del tiempo, reduce las incertidumbres y permite acuerdos de largo plazo en un clima de tranquilidad mucho antes de que expire el período vigente.
En estas áreas los países sin litoral proceden a la construcción de depósitos y almacenes, tanques para combustible, oficinas, sistemas de carga y manipuleo de carga, ductos, e inclusive plantas de procesamiento de pescado u otros recursos, así como otro tipo de facilidades y servicios, incluyendo infraestructura de transporte, que en muchos casos deberá llegar hasta la frontera del país mediterráneo, beneficiando al país cedente. En ambos casos, si bien no hay una transferencia de soberanía territorial, existe la cesión de competencias funcionales sobre algunas materias; como ser, aduana, laboral, administración portuaria79. Este tipo de concesiones se acuerdan por un largo período de tiempo -99 años- a fin de justificar la inversión, con la posibilidad de renovaciones por períodos iguales. Aquí vale la pena destacar la cláusula ‘ever green’, propia del derecho anglosajón, por la que a la mitad del período se negocia la renovación de un nuevo período;
79
Al respecto cabe mencionar la disgreción conceptual formulada por José Fellmann Velarde: “Zona libre” es un pedazo de territorio, puede ser un puerto, donde se mantiene la soberanía del país que la concede, pero donde el país que la obtiene puede designar autoridades administrativas propias, poseer almacenes e instalaciones con derechos de extraterritorialidad, recintos cerrados y muelles, de modo que su carga no sea tocada más que por sus propios funcionarios. Mientras que en cambio en una “Zona franca” el país que lo obtiene no posee esas ventajas, ese territorio está sometido a la legislación del país que la concede, no existiendo derecho de extraterritorialidad alguno; en su obra Memorándum sobre Política Exterior Boliviana, 2da. Ed., Editorial “Juventud”, La Paz, 1967, p. 98.
99
En 1923 Yugoslavia arrendó de Grecia un área de 94.000 mts2. por el lapso de 50 años para ser usado como zona franca en el puerto de Salonika. En el convenio suscrito entre ambos países se estableció expresamente que dicha zona formaba parte integral del territorio griego y en general se mantenía bajo su soberanía y jurisdicción; pero que sin embargo, sería considerado como territorio aduanero Serbio y administrado por las autoridades aduaneras del Reino de Serbia, Croacia y Eslovenia80. A principios de siglo, entre Gran Bretaña y Bélgica se acordó que con el fin de facilitar el acceso al Mar del Congo Belga, el Gobierno Británico arrendaría un área en los Puertos de Dar es Salam y Kogoma al Gobierno Belga en perpetuidad a cambio de una renta anual de un franco. En este Acuerdo se estipuló que dichas áreas se mantendrían bajo las leyes británicas, pero las autoridades belgas podían llevar a cabo aquellos trabajos y construcciones necesarios para su comercio. Se definió también que las autoridades aduaneras británicas no podían intervenir en estos lugares. Actualmente, una vez superado su situación colonial, los Estados sucesores Burundi y Ruanda aún mantienen dichas zonas francas81.
80 81
Ibíd. Ibíd. p. 75.
100
"OPINIONES Y ANALISIS"
c) La tercera alternativa presenta un modelo de propiedad compartida de puertos. Este modalidad es propia para acuerdos entre países en desarrollo, que generalmente tienen financiamiento insuficiente para afrontar por si solos la construcción de grandes obras civiles. En tal sentido, acuerdos de asociación entre países vecinos para realizar inversiones conjuntas en desarrollo portuario, así como en mejoramiento, modernización y ampliación, cubren las necesidades de ambos.
"OPINIONES Y ANALISIS"
en todo tiempo o circunstancia, sin excepción alguna. En el caso del Perú se incluye el libre tránsito de personas. b.
Exoneración del pago de almacenaje en las aduanas chilenas y la posibilidad de construir sus propios depósitos.
c.
Constitución de agencias aduaneras en los puertos que designen para su comercio.
En este sentido, algunos países han llegado a algunas formas de acuerdo. Por ejemplo, Malawi tiene derechos de propiedad compartida en los puertos de Mozambique. Así también, Uganda (país mediterráneo) compartía la propiedad de los puertos de Kenya y Tanzania en las costas del Este africano hasta antes de la disolución de la Comunidad de Africa del Este. Por otra parte, Zambia prestó a la Corporación del Este Africano la suma de 1.7 millones de Libras Esterlinas para financiar el mejoramiento del Puerto de Dar es Salam, que es uno de los que más usa82.
d.
Autonomía en sus operaciones aduaneras de comercio exterior.
e.
Inmunidad de jurisdicción y competencia exclusiva sobre toda la carga boliviana en tránsito por territorio chileno, sin que pueda ser interferida por autoridad alguna.
f.
Autonomía en la administración, construcción, mantenimiento y operación de los oleoductos bolivianos que lleguen a puertos chilenos.
Bajo este marco, seguidamente analizaremos el régimen vigente en los territorios donde podría situarse la Zona Especial de Desarrollo Marino constituida en favor de Bolivia. La región norte de Chile se encuentra sometida a un status jurídico especial que obliga a Chile conceder un trato especial a Bolivia y Perú, en virtud de los Tratados de 1904 y 1929, que establece en favor de esos países ciertos derechos:
g.
Exención de derechos, gravámenes o imposiciones para el material y equipo que se interne para los fines de construcción, operación y mantenimiento de dichos oleoductos.
h.
El otorgamiento gratuito de terrenos fiscales chilenos para la construcción de dichos oleoductos en concesión de uso por el tiempo que dure la explotación.
i.
Construcción para el servicio del Perú de un malecón de atraque, un edificio para la agencia aduanera y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna.
a.
82
Libre tránsito a perpetuidad, no recíproco por territorio chilenos y Puertos mayores en el Pacífico, para toda clase de carga y
Ibíd. p. 76.
101
102
"OPINIONES Y ANALISIS"
j.
Servidumbres de uso de aguas y de paso de terrenos para el ferrocarril a Tacna..
k.
Desartillar el Morro de Arica y construir monumento a la paz y la concordia.
l.
Finalmente, en el marco de la ALADI se establece la constitución de zonas, depósitos o puertos francos en favor de los países mediterráneos de menor desarrollo económico relativo de la región.
Como se ve, si articulamos todas las anteriores características sobre un determinado espacio físico en el norte chileno, no se tratará de ir creando mayores obligaciones o limitaciones a las ya existentes; ya que en realidad se estará sistematizando en un sólo estatus jurídico una variada y dispersa gama de regímenes en actual vigencia. Por ello, tomando la experiencia en otras latitudes del planeta y partiendo del régimen vigente en el norte chileno, consideramos que el territorio ribereño de la Zona Especial de Desarrollo Marino podría contemplar los siguientes elementos: El territorio ribereño de la ‘Zona Especial de Desarrollo Marino’ estará constituido por un enclave de paz en forma de franja desmilitarizada de tierra firme frente al mar -situado preferiblemente entre el norte de la ciudad de Arica y la Línea de la Concordia- que será concedido en usufructo a perpetuidad en favor de Bolivia. En estos terrenos regirá un régimen de autonomía sujeto a las leyes de Bolivia, sin que implique cesión de dominio territorial.
103
"OPINIONES Y ANALISIS"
En esta costa se conformará una Zona Franca de Desarrollo, que integre los ámbitos Industrial, Comercial, Pesquero y Turístico, en la que regirá a perpetuidad un régimen de administración autónoma, bajo jurisdicción de autoridades y leyes de la República de Bolivia en materia aduanera, tributaria, administrativa, laboral y comercial, cuya operación será concedida mediante licitación pública a una empresa privada constituida por capitales mayoritariamente bolivianos. Los terrenos, edificaciones e instalaciones de esta zona serán de propiedad de la República de Bolivia, y se inscribirá en el Registro de Bienes Raíces de Chile. Complementariamente, se concederá en favor de Bolivia a perpetuidad el derecho de uso exclusivo de las instalaciones de un muelle de atraque en el Puerto de Arica, en el que regirá la independencia propia del más amplio puerto libre, cuya administración será autónoma por autoridades portuarias y aduaneras bolivianas y de acuerdo a las leyes de la república de Bolivia.83 Este muelle de atraque estará conectado jurídica y físicamente con la Zona Franca de Desarrollo. Se acordará el libre uso de trato nacional no discriminatorio en los puertos e instalaciones portuarias a cargo de cada uno de los países, con carácter de reciprocidad, en favor de carga y naves bolivianas y chilenas.
83
Al respecto, una interesante propuesta de corto plazo que cabe destacar es la presentada por el Ing. Eudoro Galindo Quiroga,quien en su libro El Litoral Andino, sostiene la conveniencia del arrendamiento del Puerto de Arica, el Ferrocarril Arica’Visviri, un corredor carretero y el Aeropuerto de Chacalluta, por un plazo de 99 años y con compensaciones pecuniarias provenientes del rendimiento de aduana, puerto, ferrocarril, derechos de uso de agua, turismo, hidrocarburos y otros recursos naturales.
104
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La administración de los servicios de ferrocarril quedarán bajo la jurisdicción boliviana. La Estación de Ferrocarril y el tramo chileno de la vía Arica-La Paz serán transferidos en propiedad a la República de Bolivia, y se inscribirá en el Registro de Bienes Raíces de Chile.
Chile goza en sus territorios fronterizos con el Perú de un amplio derecho de uso y goce, más no de disposición, ya que en virtud del Tratado de Paz 1929, Chile tiene la obligación de consultar previamente el acuerdo del Perú para “la cesión a una tercera potencia de parte o la totalidad de esos territorios, o la construcción de nuevas líneas férreas”.
Esta propuesta no hace otra cosa que recoger el ofrecimiento que hiciera en junio de 1975 el entonces Canciller Chileno Patricio Carvajal al Embajador boliviano Guillermo Gutiérrez Vea Murgia, en ocasión de iniciar la negociaciones ‘Banzer-Pinochet’, quien con ‘el fin de acostumbrar la presencia boliviana en las costas del Pacífico’ propuso la entrega de una zona autónoma, dentro del Puerto de Arica, para uso exclusivo de Bolivia. “En dicha zona autónoma Bolivia podría construir los edificios necesarios para la atención de servicios tales como Aduana, COMIBOL, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, etcétera, así como complejos industriales. Todo ello de propiedad del Estado Boliviano, que contaría con su propio personal, aduanero, marítimo, técnico, de resguardo, estiba, etcétera”84 . En aquel planteamiento se incluía también la “transferencia a un precio nominal, de la sección chilena del Ferrocarril Arica-La Paz, para que Bolivia tuviera el manejo total de dicha vía férrea”. Asimismo, se habría propuesto “el arriendo de muelles, espigones y otras dependencias que fueren necesarias”. Finalmente, se aludió la posibilidad de “la ampliación y construcción de nuevos oleoductos y sus respectivos depósitos”85.
84
85
Guillermo Gutiérrez Vea Murgía, Negociaciones Diplomáticas con Chile, 1975, La Paz, Bolivia, 1979, pp. 95-96. Ibid, p. 96.
105
Al efecto, está propuesta -dado su alcance- no implica una transferencia de soberanía territorial que requiera de la aprobación peruana, ni tampoco implica mayores limitaciones a la soberanía chilena en esa región, de las ya establecidas por los Tratados de 1904 y 1929, con Bolivia y Perú respectivamente. Las características de este territorio ribereño reproducen, integran y concentran en un espacio físico los regímenes bilaterales vigentes en dicha región. Esta modalidad de presencia boliviana en las costas del Pacífico plantea un problema de conceptual de fondo. Bolivia al gozar de autonomía sobre una franja de costa marina sigue siendo un país sin litoral?. Si partimos del concepto que fija la Convención sobre Derecho del Mar de 1982 para los Estados sin litoral como aquellos “Estados que no tienen costa marítima”, notamos que esta definición: a) no establece de manera expresa bajo qué calidad, modalidad o titularidad esos Estados deberían tener esa costa marítima y b), por lo tanto, residualmente se supone que todos los demás Estados pueden ser ribereños, ya que no establece una definición específica sobre la ribereñidad. Así, Bolivia bajo este esquema tendría un estatus superior al de los países sin litoral. Ya que tendría una costa -aunque no propia
106
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ni soberana-, ciertos derechos y competencias en espacios marinos bajo jurisdicción nacional. Vale decir, Bolivia adquiriría una cualidad de ribereño funcional sobre el Océano Pacífico, que en términos prácticos se expresaría en una presencia oceánica real y participación marina efectiva.
territorios de Chile y Perú hasta llegar a las costas del mar. Es más, la libertad de tránsito puede perder todo efecto práctico si no se asegura su igual ejercicio sobre aguas territoriales.
2.
Mar territorial y Zona contigua
Las 12 millas de mar territorial bajo la soberanía exclusiva del Estado ribereño, están relativamente limitadas por el derecho de navegación por las aguas marinas. La Convención sobre Derecho del Mar de 1982 prescribe un régimen por el cual busca equilibrar los derechos del Estado ribereño y de los Estados cuyos buques navegan por el mar territorial. Sin embargo, no distingue si estos pertenecen a países con litoral o sin litoral. El Estado ribereño podrá dictar leyes y reglamentos relativos al paso inocente por el mar territorial a fin de garantizar que no se perjudique la paz, el buen orden o seguridad. Esta potestad reglamentaria tiene sus límites. Se establece una lista cerrada de aspectos que se pueden reglamentar: seguridad de la navegación y reglamentación del tráfico marítimo, protección de cables y tuberías, conservación de los recursos vivos del mar, preservación de su medio ambiente, prevención de infracciones de sus leyes, reglamentos de pesca e investigación científica marina. Estando autorizado para suspender temporalmente toda forma de paso inocente en determinadas condiciones. Como se ve, este derecho si bien está garantizado no es de carácter irrestricto en todo tiempo y circunstancia, como son -por ejemplo- los derechos de libre tránsito que tiene Bolivia sobre los
107
Cabe puntualizar una disgreción conceptual, mientras la libertad de tránsito abarca el libre transporte de mercaderías y personas por territorio ajeno, el derecho de paso se refiere solamente a la navegación rápida e ininterrumpida por aguas territoriales con el fin de atravesar dicho mar o de dirigirse/salir de puerto. La misma Convención establece un régimen especial para los estrechos utilizados para la navegación internacional, en los cuales no rige el simple paso inocente. En estos estrechos, que generalmente son también aguas territoriales, rige el paso en tránsito, que no admite posibilidad alguna de suspensión, ni serán obstaculizados, existiendo libertad de navegación y sobrevuelo. Por otra parte, en las 24 millas marinas de zona antigua- donde el Estado ribereño tiene derechos soberanos específicos de prevención, fiscalización y sanción en materia aduanera, fiscal, inmigración y sanitaria- los buques con pabellón de otros Estados gozan del derecho de libre navegación. En esta zona donde el Estado costero ejerce ciertas funciones especiales y limitadas a fines determinados, evidencia que en rigor no se trata de una área de soberanía absoluta como la anterior, donde los buques de los demás Estados -con o sin litoral- ejercen el derecho de libre navegación, aunque sin un carácter tan amplio como el existente en alta mar.
108
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Por lo tanto, se hace necesario la proyección marina del régimen de libre tránsito terrestre permanente e irrestricto para toda clase de cargas existentes entre Bolivia y Chile, así como para personas, al mar territorial y la zona antigua, en todo tiempo y circunstancias, para todo tipo de buques -mercantes o policiales- que naveguen bajo pabellón boliviano. Una especie de ‘paso en tránsito’ que rige para los estrechos internacionales en el mar territorial en favor de los países sin litoral vecinos, con el fin de evitar circunstancias que impidan o interrumpan su normal acceso al mar. Pues si a un buque de un país ribereño se le suspende su paso en tránsito, este podrá retornar a su propio puerto. Pero si lo mismo ocurre con un buque correspondiente a un país mediterráneo, su puerto simplemente quedará aislado.
artificiales, investigación científica y conservación del medio ambiente marino. Asimismo, el Estado ribereño tiene derechos soberanos sobre la Plataforma Continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales, hasta una extensión de 200 millas de sus costas. Existiendo así en esta zona una dualidad y superposición de regímenes, pero que cada uno con su propio y diferenciado ámbito de aplicación no se oponen, más bien se armonizan.
Deberá regir de forma irrestricta el principio de inmunidad de jurisdicción y la más amplia libertad de tránsito por el mar territorial y la zona contigua para todo tipo de buques -mercantes o policialesque naveguen bajo pabellón Boliviano. En estas zonas Bolivia gozará de potestades de fiscalización aduanera, control de la navegación y pesca, así como de vigilancia policial sobre todos aquellos buques de su pabellón nacional, así como sobre los que se dirijan o salgan del puerto bajo su administración.
3.
Zona económica exclusiva y Plataforma continental.-
La Convención sobre Derecho del Mar de 1982 otorga a los Estados ribereños el derecho de establecer una zona económica exclusiva que puede extenderse a 200 millas marinas desde la costa. El Estado ribereño tiene derecho soberano sobre los recursos que se encuentran en este espacio de mar y sobre ciertas actividades económicas; así también tiene ciertas competencias sobre islas
109
Los países sin litoral tienen derecho a participar, sobre una base equitativa, en una parte apropiada del excedente de los recursos vivos de la zona económica exclusiva de los países ribereños vecinos. Sin embargo, la misma Convención abre los mecanismos para impedir la materialización de tales derechos. Así, este derecho esta sujeto a las facultades discrecionales del Estado ribereño de establecer la existencia o no del ‘excedente’, los niveles de captura permisible, de la capacidad nacional de explotación y de las modalidades y condiciones de acceso a dichos recursos; condiciones que pueden representar de hecho obstáculos insuperables. Parece que el acceso depende de hecho de la capacidad del Estado sin litoral de cumplir con las modalidades y condiciones del Estado ribereño, cosa que puede ser extremadamente difícil o incluso imposible, especialmente si el Estado ribereño determina derechos que han de pagarse en contra prestación 86 . Además, se establece también que para este efecto se establecerán acuerdos entre los Estados interesados, teniendo en cuenta 86
F.A.O., Consulta de espertos sobre las condiciones de acceso a los recursos pesqueros de las Zonas Económicas Exclusivas, Informe de Pesca Nº 293, Roma abril de 1983, p. 30.
110
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
las siguientes circunstancias: a) evitar perjuicios a la comunidad pesquera del Estado ribereño, b) la importancia de la actividad pesquera del país sin litoral en otras partes, c) la participación de otros Estados sin litoral en esas aguas, y d) las necesidades en materia de nutrición de los respectivos Estados. Adicionalmente, este derecho de participación es inaplicable si la economía del Estado costero depende abrumadoramente de la explotación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva.
Un aspecto que no ha quedado claro en la Convención es el relativo al pago de derechos u otra forma de remuneraciones por el Estado beneficiario sin litoral para materializar su derecho de acceso a la pesca del excedente. En nuestro criterio este pago no procede dada la naturaleza compensatoria de este derecho en favor de los países mediterráneos, ya que su fin es justamente compensar sus dificultades de conexión directa al mar y sus respectivos derechos emergentes. Es más en el caso específico de las relaciones boliviano-chilenas esta compensación adquiere carácter de resarcimiento histórico. Incluso algunos internacionalistas bolivianos, como Escobari Cusicanqui87, plantean que a la luz del Tratado de 1904, las compensaciones por las 200 millas de mar existentes frente al ex-litoral boliviano se encuentran en mora por parte de Chile a Bolivia.
En suma, si bien la Convención define este derecho en favor de países sin litoral, no es de efectividad inmediata. El acceso a la pesquería de la ZEE de un Estado vecino, es negociado y altamente condicionado, pudiendo participar sólo sobre el excedente, si lo hubiera. Por otra parte, la Convención no define mecanismos de participación directa o derechos de explotación para los países sin litoral sobre la Plataforma Continental. Según la Convención estos acuerdos serán de tipo bilateral, subregional o regional. En este trabajo, para el caso de Bolivia profundizaremos la vía bilateral, específicamente con Chile, aunque cabe mencionar que esta disposición nos abre las puertas a negociar con el Perú u otros países vecinos individualmente considerados. En el plano subregional sostenemos que la entidad natural en esta materia es la Comisión Permanente del Pacífico Sur, compuesta por Chile, Perú, Ecuador y Colombia. También se puede explorar la opción integracionista con el Pacto Andino e incluso con el mismo Mercosur, de cara a formular una política comunitaria que contemple la participación boliviana en los mares vecinos. Finalmente, en el plano regional está la ALADI, que puede asumir en su dinámica esta nueva temática, más aún considerando la existencia de dos países sin litoral en su seno, Bolivia y Paraguay.
111
Al respecto, analizando comparativamente los Tratados bilaterales suscritos entre Chile con Perú y Bolivia separadamente, se diferencia que mientras por los Tratados de 1883 y 1929 Perú cedió a Chile expresamente la “soberanía definitiva” de sus Provincias de Tarapacá y Arica; Bolivia por el Pacto de Tregua de 1884 le otorgó la posesión del territorio comprendido entre el río Loa y el paralelo 23 de latitud sud. Posteriormente, por el Tratado de Paz de 1904, Bolivia “reconoce del dominio absoluto y perpetuo de Chile los territorios ocupados por éste en virtud del Pacto de Tregua de 1884”. Es decir, Bolivia cedió expresamente posesión y dominio territorial, pero nunca su soberanía sobre el mar adyacente a sus costas. Esto desde una interpretación literal, etimológica, restrictiva y
87
Jorge Escobari Cusicanqui, El Derecho al Mar, Editorial Juventud, La Paz-Bolivia, 1988, p. 343.
112
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
dogmática del texto de los tratados, podría llevar a concluir que Bolivia cedió su dominio territorial sobre el Litoral y no así su soberanía marítima.
está plena e intensamente explotada, estando sometida a una fuerte presión de pesca; asimismo, en cuanto las especies demersales (merluzas) “se considera que la población está plenamente explotada y hay cierta preocupación por su posible sobreexplotación”92. Dada esta situación, un informe científico chileno establece que “dado el alto nivel de explotación se recomienda congelar el esfuerzo pesquero”, concluyendo que la zona norte ofrece pocas posibilidades de aumentar captura y recomendando un mejor aprovechamiento de los recursos existentes93.
En el caso práctico de una negociación bilateral con Chile, Bolivia deberá tomar en cuenta los siguientes datos. No obstante que la actividad pesquera chilena representa el 1,2% del PIB, contribuye con el 12% de las exportaciones totales88 , ocupando el tercer lugar en el rubro de exportaciones, después del cobre y el sector hortofrutícola.Chile, en 1980, 1984 y 1984 y 1988 mantuvo el quinto lugar entre los países pesqueros del mundo y en 1985 alcanzó el cuarto lugar, en base a los desembarques nominales registrados por la FAO89. Es más, la región comprendida entre Arica y Antofagasta en 1989 y 1995 contribuyó aproximadamente con el 48% y 30%, respectivamente, del desembarque total de la pesca del país90. Según datos históricos “tomando en cuenta los volúmenes desembarcados, es esta la zona pesquera más importante del país, caracterizándose por la gran abundancia de recursos pelágicos (anchoveta, jurel, sardina)”91. Debemos tomar en cuenta que en las costas del Pacífico Sud Oriental, las especies pelágicas predominan y representan el 90% de la captura. Estas tres especies por si solas representan el 85% de la captura total de 1990. Según la FAO la anchoveta del Norte de Chile
88 89 90 91
INE, Compendio Estadístico, Santiago, 1996. Roberto Cabezas, Sector Pesquero Chileno, 7 de mayo de 1987, p. 1. SERNAPESCA, Anuario Estadístico de Pesca, Santiago, 1995, p. 24. Patricio Arana, Los recursos renovables del Mar Chileno, en Rodrigo Díaz Albonico (DE). El Mar en seis dimensiones, Editorial Universitaria, Instituto de Estudios Internacionales, Santiago, 1976, p. 36.
113
Otro antecedente a tomar en cuenta, es el Decreto Nº 436, de 11 de enero de 1986, que prohibió por tres años el ingreso de nuevas flotas a la pesquería pelágica en la I (Arica), II (Antofagasta) y VIII (Concepción) Región, ya que la flota nacional existente excedía la capacidad biológica del recurso. De la anterior información podemos constatar que: a) la pesca es un sector altamente importante para las exportaciones de Chile, b) las pesquerías de la zona norte, entre Arica y Antofagasta, son las más importantes y productivas del país, y c) zona que al presente se encuentra bajo una intensa explotación, que no daría márgenes a excedentes. Ante esta realidad pretender una negociación solamente bajo parámetros de la Convención sobre Derecho del Mar de 1982, seguramente llevará al fracaso. Sin embargo de estas debilidades, este
92
93
FAO, Examen de la situación de los recursos pesqueros mundiales, Circular de Pesca, Nº 710, Rev. 8, Parte Y, Roma, 1992. Arana, op. cit. p. 39.
114
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
derecho no es meramente nominal o simbólico, sino que tiene algunas consecuencias específicas. Se observa que la participación de los países sin litoral ha de realizarse “sobre una base equitativa”, lo que tiene el potencial de invocar la equidad en la distribución del excedente, aspecto que no figura expresamente entre los criterios relativos al acceso de otros Estados”94. Además, se tiene que tomar en cuenta la naturaleza compensatoria que adquiere este derecho para los países privados de mar.
estableciéndose cupos de captura de las distintas especies para cada país en dicha zona de pesca compartida.
En tal sentido se deberá buscar nuevas fórmulas que efectivicen este derecho. Al respecto existen algunas experiencias a nivel internacional que pueden contribuir al diseño de un régimen especial entre Bolivia y Chile. Así, Paraguay ha suscrito con el Brasil un Tratado de Amistad y Cooperación, del 4 de diciembre de 1975, en cuyo art. XIV dispone que se concede el derecho de pesca en el mar territorial y zona económica exclusiva brasilera a empresas de capital íntegramente paraguayo, en las condiciones a ser establecidas en Protocolos u otros actos bilaterales celebrados entre los dos países. Otra iniciativa bilateral interesante, que puede ser complementaria de la modalidad anterior, nos muestra la constitución en 1974 de una Zona de Pesca Común entre Argentina y Uruguay, que es regulada por una Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo, integrada por autoridades de ambos países, con el fin de normar la conservación, preservación y explotación racional de recursos vivos;
94
Orrego, op. cit. p. 66.
Cabe destacar también algunas iniciativas tomadas por los países africanos. En la Declaración de 1974 sobre el Derecho del Mar adoptada por el Consejo de Ministros de la Organización de la Unidad Africana, se reconoció que los países sin litoral están autorizados a participar, en la explotación de los recursos vivos de lasa zonas económicas vecinas en pie de igualdad con los nacionales de los Estados ribereños, en virtud de acuerdos regionales y bilaterales que puedan elaborarse. Mencionamos también dos proyectos actualmente en curso. Los Estados miembros de la Comunidad Económica del Africa occidental han negociado un convenio que prevé el establecimiento de una empresa que será de propiedad conjunta de los tres Estados sin litoral (Malí, Niger y Alto Volta) y de los tres Estados costeros (Costa de Marfil, Mauritania y Senegal) que son miembros de la Comunidad. Las embarcaciones de la empresa faenarán en las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados ribereños. Por otra parte, se ha negociado también entre los Estados que bordean el Golfo de Guinea, entre los que figuran Estados en situación geográfica desventajosa. El Proyecto de Acuerdo menciona explícitamente la Declaración de la OUA de 1974, arriba mencionada, otorgando trato nacional en los derechos de pesca para los nacionales de los países miembros95. Volviendo al caso boliviano, nuestro país es miembro de la Organización Latinoamericana de Desarrollo Pesquero (OLDEPESCA)
95
115
F.A.O., op. cit. 1983, p. 47.
116
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
y la Comisión de Pesca Continental para América latina; estas instancias -si bien sus resoluciones no tienen carácter vinculante- pueden constituir un foro en que se apruebe una Declaración que fije el régimen marco de la participación de los países sin litoral de la región en la explotación de recursos vivos en las aguas marinas de los países vecinos. Para luego, bajo este marco principista negociar bilateralmente con Chile la efectividad de tal régimen.
composición; así como su administración, financiamiento, competencias, atribuciones y funciones, además de fijar la aplicación de un mecanismo de solución de controversias.
En tal sentido, se propone en este ámbito constituir en favor de Bolivia una especie sui generis de Mar Patrimonial ampliado, en la cual nacionales Bolivianos tendrán el derecho de participar en la explotación de recursos vivos (pesca) del mar territorial, plataforma continental y la zona económica exclusiva de Chile, dentro el área de mar frente al litoral ubicado entre Arica y Antofagasta, en las mismas condiciones que los nacionales chilenos. Estos derechos tendrán el carácter de exclusividad en los espaciones marinos situados frente al litoral de la zona franca de desarrollo bajo administración autónoma boliviana, sujeto a la jurisdicción y competencia de un régimen jurídico binacional, pero sin importar cesión del dominio territorial.
IV.
CORPORACIÓN BOLIVIANO-CHILENO DEL MAR
En esta parte del trabajo formularemos la conformación de una Corporación Chileno-Boliviana del Mar como institución binacional encargada de regular, administrar y fiscalizar las actividades que se efectúen en la Zona Especial de Desarrollo Marino; al efecto, estudiaremos algunas experiencias antecedentes en la región, determinaremos su naturaleza jurídica, estructura orgánica y
117
1.
Definición y antecedentes
El ‘Modelo institucional-binacional’ que proponemos puede ser definido teóricamente desde dos perspectivas: una jurídica y otra política. Desde una perspectiva jurídica, son entidades, instituciones y organismos inter-gubernamentales constituidos por un tratado internacional, de tipo bilateral, que cumplen funciones determinadas y se rigen por un estatuto y por otras normas específicas acordadas entre los Estados contratantes. En estos casos, la entidad binacional no se halla sometida al ordenamiento jurídico de un Estado, sino a un derecho especial elaborado por los mismo Estados que la han constituido, así las competencias que ejecute dicha entidad las desarrolle sobre parte del territorio de alguno de esos Estados. Desde una perspectiva política, son entidades o instancias de carácter cooperativo y asociativo, con cierto nivel de institucionalización y organización, construidas entre dos Estados con el fin de realizar emprendimientos conjuntos que permitan un mayor acercamiento, un mejor conocimiento mutuo y el fomento de la confianza recíproca y la conciliación de intereses compartidos. Dos de los antecedentes más interesantes de este modelo en la región son los tratados suscritos por Paraguay con Brasil el 26 de 118
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
abril de 1973 y con la Argentina el 3 de diciembre de ese año, que crean las entidades binacionales de Itaipú y Yacyretá, relativos al aprovechamiento hidroeléctrico del Río Paraná.
interesante antecedente de soberanía funcional compartida; ya que si bien la delimitación fronteriza del Lago Titicaca está claramente definida bajo el dominio territorial de cada Estado, ambos países comparten jurisdicción y competencia sobre el aprovechamiento y uso de aguas.
Las dos entidades binacionales se rigen únicamente por las normas especiales establecidas en sus respectivos tratados. El art. 18 del Convenio de Itaipú prevé que podrán adoptarse protocolos adicionales sobre temas diplomáticos y consulares, administrativos y financieros, laborales y de seguridad social, fiscales y aduaneros, de tránsito a través de la frontera, urbanísticos y de vivienda, policiales y de seguridad, y de control de acceso a las áreas afectadas por las obras de la entidad. El tratado de Yacyretá dispone lo mismo y añade la posibilidad de concertar acuerdos sobre pesca, conservación de recursos ictícolas y turismo. Asimismo, destacamos de manera especial una experiencia boliviano-peruana de ‘modelo institucional-binacional’; se trata de la Autoridad Autónoma Binacional del Sistema Hídrico del Lago Titicaca, Río Desaguadero, lago Poopo y Salar Coipasa (ALT)96, que ha sido constituida en el marco del régimen de condominio existente entre ambos países para el uso y aprovechamiento de las aguas del Lago Titicaca.
Esta institución binacional, el ALT -entidad de derecho público internacional con plena autonomía de decisión y gestión en el ámbito técnico, administrativo, económico y financiero, que desarrolla sus actividades bajo dependencia política y funcional conjunta de los Ministerios de Relaciones Exteriores del Perú y Bolivia- tiene el objetivo de promover y conducir las acciones, programas y proyectos; así como de dictar y hacer cumplir las normas de ordenamiento, manejo, control y protección en la gestión de los recursos hídricos de la Cuenca Lacustre del Altiplano. Al presente esta Autoridad Autónoma Binacional está ejecutando el Plan Director Global Binacional98, que comprende los siguientes componentes: uso y aprovechamiento de recursos hídricos; protección y prevención de inundaciones; regulación hidráulica, riego y drenaje; estudios, investigaciones, cartografía e información; diagnóstico socio-económico y ambiental; desarrollo productivo y capacitación.
A efectos de nuestro estudio, este condominio97 es también un
96
97
Véase las Notas Reversales del 12 de diciembre de 1992, así como de 18 de mayo y 15 de junio de 1993, suscritas por los Ministros de Relaciones Exteriores de Bolivia y Perú. Véase la Declaración de Lima de 30 de julio de 1955 suscrita entre Paz Estensoro y Odría, así como la Convención Preliminar para el Estdio del Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca de 1955 y el Convenio para el Estudio Económico Preliminar del Aprovechamiento de las aguas del Lago Titicaca de 1957.
119
Como se ve en la experiencia de otros países vecinos en la región y de la propia Bolivia, distintas modalidades de relacionamiento en el marco de un ‘modelo institucional-binacional’ han permitido
98
Véase Plan Director Global Binacional de la Cuenca del Lago Titicaca-Río DesaguaderoLago Poopo y Salar de Coípasa.
120
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
acometer de forma conjunta la solución de problemas comparativos y generar un positivo efecto ‘sinérgico’99.
y Chile, mientras el primero es incipiente, el segundo se perfila como un dinámico actor en este campo. Por lo que habrá que precisar la razón de esta brecha. Indubitadamente, la posición y caracterización geográfica de ambos países explican por sí solo esta diferenciación.
Este modelo de relacionamiento binacional institucionalizado se inscribe en las tendencias contemporáneas de creciente internacionalización e integración funcional. Este proceso desde el enfoque neo-funcionalista100 se caracteriza por la gradual transferencia o delegación de competencias, atribuciones y funciones estatales a un órgano internacional constituido entre sus países miembros, incrementando la cooperación mutua en áreas específicas del campo económico, técnico y cultural, hasta el punto donde esos países sean tan funcionalmente interdependientes, que se genera un desbordamiento hacia los asuntos de tipo político, cuya concertación resulta ampliamente aceptable. Es decir, al convenir a los Estados actores en ampliar el espectro de contactos funcionales interestatales, se desarrollan mayores intereses comunes y se construye un complejo de contactos sociales, que motiva la adopción de políticas comunes entre ellos y la creación de instancias integrativas para la atención de esos asuntos, niveles de decisión conjunta que aseguran su permanencia en el tiempo en la medida que se las institucionalice estructuralmente. Las actividades marinas de un país son el reflejo de su desarrollo marino. Por ende, la materialización de los beneficios de la Convención sobre Derecho del Mar es absolutamente diferenciada entre Bolivia
99
100
Entendido como aquel concurso activo y concertado de varios órganos para realizar una función. Pope Atkins, América Latina en el Sistema Político Internacional, México, 2da. edición, 1985, pp. 218 y 299.
121
En tal sentido, consideramos que con este modelo se podría resolver de forma práctica dos problemas: a) Bolivia lograría una presencia y participación real en el Océano Pacífico, sin necesidad de compensaciones territoriales, beneficiándose de todos los derechos atribuidos por el Derecho del mar a un país ribereño y b) Chile terminaría de superar una larga etapa de relaciones vecinales signadas por el antagonismo y la frustración101, desarrollando económicamente su región norte y sin el costo político de un cesión de superficie territorial.
2.
Naturaleza Jurídica
La Corporación Boliviano-Chilena del Mar tendría las características propias de un Organismo Internacional, que permiten diferenciarlo de otras instituciones jurídicas. Ellas son las siguientes: “a) son creados mediante un tratado internacional; b) hay actos que son atribuidos a ellos; c) poseen una competencia funcional, y d) son regidos por el derecho internacional”102.
101
102
Al respecto, véase el trabajo de Oscar Pinochet de la Barra, Chile y sus vecinos: problemas y oportunidades, en Heraldo Muñoz (De.), Chile Política Exterior para la Democracia, PROSPEL/RIAL, Editorial Pehuén, Santiago, 1989. Julio A. Barberis, op. cit., p. 78.
122
"OPINIONES Y ANALISIS"
En tal sentido, este organismo deberá ser creado mediante la suscripción de un tratado bilateral entre los Gobiernos de las Repúblicas de Bolivia y de Chile, como una entidad de derecho público internacional con plena autonomía de decisión y gestión de el ámbito de sus competencias para administrar, regular, controlar y fiscalizar las actividades que se realicen en lo que hemos denominado Zona Especial de Desarrollo Marino. la vigencia de esta entidad será indefinida y tendrá carácter de perpetuidad. Sin embargo, la Corporación podría mantener su cualidad binacional por 50 años, para posteriormente quedar -la entidad y sus competencias- bajo pleno control boliviano, en el marco de un proceso más amplio de transferencia y distribución de competencias acordado entre ambos países. Por las características y ubicación de la Zona Especial de Desarrollo Marino se ve conveniente que la sede principal de la Corporación esté situada en su territorio ribereño adyacente, es decir en la Zona Franca de Desarrollo bajo administración boliviana. Dadas las características anteriores, esta entidad binacional adquirirá una naturaleza jurídica internacional sui-generis, cuyos rasgos se puede agrupar en cuatro grupos: a) Transferencia de competencias funcionales en áreas específicas con atribuciones normativas, ejecutivas, fiscalizadoras y jurisdiccionales, b) Autonomía orgánica y funcional en el campo técnico, administrativo y financiero, c) perpetuidad en el tiempo, y d) personalidad jurídica propia como entidad de derecho internacional público.
123
"OPINIONES Y ANALISIS"
3.
Competencias, atribuciones y funciones
Esta entidad tendría competencia y jurisdicción sobre el ordenamiento, gestión, exploración, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales del mar, tanto vivos como no vivos, así como sobre la preservación del medio ambiente marino y la investigación científica, dentro una porción de mar que comprenda a la costa de la I Región de Chile, es decir que comprenda el litoral de la región de Arica, que incluye a la proyección marina de la zona bajo administración autónoma boliviana. La principal atribución de la Corporación será la de definir una política binacional de desarrollo marino conjunto, que será integral tanto a nivel de la Zona Especial como a nivel de los espacios oceánicos fuera de su jurisdicción, con el fin de contribuir al desarrollo económico y social de ambos países. La definición de esta política binacional claro esta que será de forma concurrente a las políticas nacionales que cada país individualmente pueda promover- deberá comprender los ámbitos de alimentación y nutrición, energía, aprovechamiento y uso de recursos naturales, explotación de materias primas, expansión industrial, investigación científica y avance tecnológico, desarrollo de los recursos humanos y preservación del medio ambiente. Para el cumplimiento de sus competencias y atribuciones la Corporación desarrollará de manera general funciones normativas, ejecutivas, fiscalizadores y jurisdiccionales. Así, formulará y aprobará normas y reglamentos, controlará y hará cumplir, y resolverá los problemas derivados de su aplicación, en su caso sancionará; desarrollará labores de registro, seguimiento y vigilancia. Al efecto, se deberá contemplar servicios de guardacostas.
124
"OPINIONES Y ANALISIS"
Por otra parte, el relevamiento, manejo y procesamiento de información y datos estadísticos será fundamental para la adopción de decisiones. Asimismo, la captación de recursos financieros y asistencia técnica merecerá la implementación de funciones especializadas en esta materia.
4.
Estructura orgánica
"OPINIONES Y ANALISIS"
b.
Presidente Ejecutivo
El Presidente Ejecutivo será elegido de entre los miembros del Consejo. Este durante los primeros diez años será de nacionalidad chilena, posteriormente se alternarán cada cuatro años entre representantes Chilenos y Bolivianos. El Presidente Ejecutivo es el representante legal de la Corporación.
La Corporación tendrá la siguiente estructura orgánica: a. b. c. d. e.
a.
Consejo Directivo Presidente Ejecutivo Secretario General Directores de Area Unidades subsidiarias
Consejo Directivo
El Consejo Directivo será el órgano supremo de la Corporación, con la potestad exclusiva de normar y regular las competencias y actividades en la Zona Especial de Desarrollo marino, así como de aprobar y supervisar las políticas, planes y programas en el marco de las competencias y atribuciones de la Corporación.
c.
Secretario General
El Secretario General será elegido de entre los miembros del Consejo Directivo, su nacionalidad corresponderá a la de la otra del Presidente Ejecutivo. El Secretario General es la máxima autoridad a nivel administrativo, técnico y operativo, de él dependen todos sus funcionarios y personal. Será el responsable de coordinar entre la Direcciones el plan operativo anual, así como los informes laborales de cada gestión.
d.
Directores de Area
Este Consejo estará conformado por tres delegados de cada país, que tendrán la calidad de Directores, quienes representarán a los Ministerios de Relaciones Exteriores, Desarrollo Económico y Desarrollo Sostenible en cada uno de sus respectivos países.
La estructura administrativa de la Corporación estará integrada por cuatro Direcciones de Área: Administrativa y Financiera, Técnica y Jurídica, Desarrollo Sostenible, y de Desarrollo Productivo.
125
126
"OPINIONES Y ANALISIS"
Cada una de estas Direcciones estarán a cargo de un funcionario, con rango de Director, elegidos por el Consejo Directivo en virtud a sus méritos profesionales y académicos, según concurso público, y estarán sometidos a un régimen de carrera funcionaria, de acuerdo a reglamentación específica. La Dirección Administrativa y Financiera estará encargada de preparar el presupuesto anual, así como el estado de resultados de cada gestión. Esta Dirección será responsable del manejo administrativo y financiero de la Corporación, y de velar por su patrimonio. La Dirección Técnica y Jurídica será el órgano asesor y consultivo de la Corporación, tendrá bajo su responsabilidad la elaboración de proyectos de resoluciones y reglamentaciones para su consideración en el Consejo Directivo, así como de evacuar informes técnico-jurídicos en materia de exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos marinos vivos y no vivos; además estará bajo su dependencia la recopilación y procesamiento de información y datos estadísticos. La Dirección de Desarrollo Sostenible es la instancia encargada de las labores de ordenamiento, promoción, prevención, protección del medio ambiente marino, así como del control, fiscalización, inspección y vigilancia de correcta aplicación de la normativa vigente en la materia. La Dirección Desarrollo Productivo tendrá como objetivo principal la promoción del aprovechamiento productivo de los espacios oceánicos y sus recursos en general, teniendo como atribuciones específicas ejecutar proyectos de desarrollo pesquero y regular las actividades empresariales y económicas en la Zona Especial de Desarrollo Marino.
127
"OPINIONES Y ANALISIS"
e.
Unidades subsidiarias
La Corporación podrá crear, por resolución de su Consejo Directivo, unidades subsidiarias, bajo dependencia de su estructura central o con carácter descentralizado, para el logro de sus fines.
5.
Patrimonio y financiamiento
La Corporación tendrá patrimonio propio y autonomía de gestión con respecto al de los Estados parte. Dicho patrimonio estará constituido por: las partidas presupuestarias que le asignen los Gobiernos de las Repúblicas de Bolivia y Chile; las contribuciones o aportaciones que realicen en su favor entidades públicas o privadas, nacionales, extranjeras o internacionales; los legados y donaciones; y los ingresos propios que ella misma genere. Asimismo, vale la pena mencionar, que para cubrir los gastos burocráticos y administrativos se deberá contemplar la imposición de ciertos ‘derechos de pesca’, ‘derechos de registro’ y de tasas por servicios prestados por la Corporación al sector privado. Se sugiere, inicialmente por lo menos, las promoción de proyectos bajo asistencia técnica y cooperación internacional.
6.
Solución de controversias
Finalmente, se establece que la solución pacífica de controversias entre los Estados Parte derivadas de la interpretación, ejecución y/o aplicación del Tratado bilateral constitutivo de la Corporación Binacional Boliviano-Chileno del Mar, será sometida de
128
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
manera obligatoria al Tribunal Internacional sobre Derecho del Mar, conforme a lo dispuesto por la Parte XV de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 y su Anexo VI que establece su Estatuto.
se han generado entre Chile y Bolivia; posteriormente se propone un marco institucional para este relacionamiento y finalmente -en Anexose presenta un Proyecto de Convenio Constitutivo y Estatutos de lo que podría ser el “Instituto Boliviano Chileno del Mar”.
Según la Convención de 1982 ésta es una vía opcional para los países que la suscriben. Si bien el objetivo principal de este Tribunal es resolver controversias emergentes de dicha Convención, su Estatuto también prevé que su competencia podrá extenderse a todas las controversias y solicitudes especialmente previstas en cualquier otro acuerdo que confiera tal competencia al Tribunal.
V.
INSTITUTO BOLIVIANO-CHILENO DEL MAR
En el presente Capítulo se propone, de forma complementaria a la constitución de la Corporación binacional que regule y administre la Zona Especial de Desarrollo Marino, la creación de un Instituto Boliviano-Chileno del Mar, con la atribución de ejecutar proyectos y programas de investigación científica oceánica, promover la capacitación de recursos humanos, fomentar el desarrollo pesquero y de la tecnología marina; contemplando modalidades de participación de los sectores gubernamental, empresarial y académico de ambos países. Al efecto, primero analizaremos el alcance de las disposiciones de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 sobre investigación científica y tecnológica marina, luego estudiaremos las relaciones gobierno-empresa-academia; analizaremos también la particular experiencia que sobre el particular se ha gestado en el AsiaPacífico, así como los intentos de acercamiento que en este ámbito
129
1.
La Investigación Marina en la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar
El régimen de la investigación científica marina resultante de las Convenciones en la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1958 era bastante simple: en aguas interiores y mar territorial sólo el Estado ribereño, en su calidad de titular de soberano en dichos espacios podía regular, emprender o autorizar la investigación científica; mientras que al contrario, en alta mar, regía el principio de libertad. En cuanto la Plataforma Continental su regulación era un tanto más compleja, ya que si bien se declaraba la libertad de investigación oceanográfica, también se exigía el consentimiento del Estado ribereño “para toda investigación que se relacione con la plataforma continental y se realice allí”. En el curso de las negociaciones de la III Conferencia sobre Derecho del Mar se ratifica esencialmente el derecho exclusivo del Estado ribereño103 a realizar, autorizar y regular la investigación científica en aguas interiores y territoriales, así como se mantiene la
103
Al respecto, a efectos de nuestro estudio, es relevante mencionar que Chile por DS Nº. 711 de 22 de agosto de 1975 aprueba al Reglamento de Control de Investigaciones científicas y tecnológicas marinas efectuadas en la zona marítima de jurisdicción nacional, que establece que toda entidad extranjera que realice investigaciones merina en sus aguas deberá tramitar su respectiva autorización ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto Hidrográfico de la Armada.
130
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
libertad de investigación en alta mar. Sin embargo, con la creación de la Zona Económica Exclusiva se plantearon varios dilemas.
a ciertas condiciones aquellas investigaciones que se realizan en su mar territorial, en su zona económica exclusiva y en su plataforma continental”105. Así, se logra sobretodo disipar el temor de los Estados costeros que tras las investigaciones estén actividades atentatorias a su seguridad o de tipo económico, que tan sólo busquen la exploración y explotación de sus recursos naturales situados en esas aguas.
La historia legislativa generada en la redacción del Capítulo referido a la Zona Económica Exclusiva nos muestra la concurrencia de intereses científicos, económicos y estratégicos. Así, surgieron tres tendencias sobre la regulación de la investigación científica en la Zona Económica Exclusiva: “i) la de los Estados ribereños en desarrollo que defendían la competencia exclusiva del Estado costero, ii) la de las grandes potencias que sostenían un régimen similar al de alta mar, y iii) la de quienes sostenían que la zona económica exclusiva era un espacio sui generis, en el que los derechos del estado ribereño y de los otros Estados debían ser coordinados de una manera funcional, según la cual la investigación aplicada estaría sometida a la jurisdicción del Estado ribereño y la fundamental sería en principio libre”104. La Conferencia concluyó aprobando un complejo sistema que regula la materia. Se le otorga al Estado ribereño jurisdicción respecto a la investigación científica en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental respectiva, y por lo tanto se le extiende el derecho de regularla, autorizarla y realizarla (art. 246). Admitiéndose que el Estado investigador haya cumplido de buena fe con la totalidad de los requisitos exigidos, el Estado ribereño no debería negar su consentimiento a la investigación programada. De esta manera, “la convención llega a un acuerdo que representa un equilibrado compromiso entre el interés general de estimular la investigación científica y el interés de los Estados ribereños de someter 104
José Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Público, De. Tecnos, Madrid, 1986, p. 389.
131
Asimismo, se establece que el consentimiento del Estado ribereño se otorgará para que otros Estados u organizaciones internacionales realicen proyectos de investigación marina con fines exclusivamente pacíficos y con objeto de aumentar el conocimiento científico del medio marino en beneficio de toda la humanidad. No obstante, el Estado ribereño podrá rehusar discrecionalmente el consentimiento cuando el proyecto de investigación incida sobre la exploración y explotación de recursos naturales, contamine el medio marino, implique instalación de estructuras artificiales o contenga información inexacta. Así, se restringe considerablemente las posibilidades de efectuar investigación aplicada, no quedando claro en la Convención el umbral que la diferencia con la investigación pura, ya que toda investigación, aunque en principio sea pura, luego sus fundamentos pueden ser aplicados a fines económicos, políticos e incluso militares. De acuerdo a la Convención todos los Estados, cualquiera que sea su situación geográfica, tienen derecho a realizar investigaciones científicas marinas. Además, se dispone de forma que cuando se
105
Hugo Llanos Mansilla, La creación del nuevo derecho del mar: el aporte de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1991, p. 554.
132
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
realicen estas investigaciones, se deberá dar aviso a los Estados sin litoral vecinos, los que tienen derecho a solicitar se les proporcione información al respecto de dichas investigaciones.
científica marina por organizaciones internacionales, directamente o bajo sus auspicios, en la zona económica exclusiva o la plataforma continental de un Estado ribereño que sea miembro de una organización internacional o tenga un acuerdo bilateral con tal organización. Así, se considerará que el Estado ha autorizado el proyecto si dicho Estado aprobó el proyecto cuando la organización adoptó la decisión de realizarlo o está dispuesto a participar en él. Vale decir, si el Estado ribereño es parte de una entidad internacional que promueve la investigación marina y aprueba sus proyectos, ya no se hace necesario su consentimiento expreso para la ejecución de los mismos en aguas bajo su jurisdicción nacional.
Asimismo, los Estados sin Litoral tienen la oportunidad de participar en dichas investigaciones mediante expertos calificados, nombrados por ellos y que no hayan sido impugnados por el Estado ribereño (art. 254). Esta disposición abre para los países mediterráneos la posibilidad de participar en proyectos de investigación científica marina; sin embargo, al requerir que sean expertos calificados que gocen de la aceptación del Estado ribereño cierra un amplio margen de actividad. Es lógico pensar que un país sin litoral seguramente contará con escasos ‘expertos calificados’, más aún en el caso de que estos países sean en vías de desarrollo; los cuales requieren una etapa previa de entrenamiento y capacitación en la investigación científica marina. De este marco se concluye que si bien el Estado ribereño mantiene potestades privativas sobre la investigación científica marina que se efectúe en espacios marinos bajo su jurisdicción, los Estados sin litoral gozan de un estatus especial que le da ciertos derechos preferentes en cuanto información, asistencia y participación en los proyectos de tales investigaciones. Por otra parte, también se prevé facilidades para la participación de organizaciones internacionales, el fomento de la cooperación internacional y la transferencia tecnológica en este campo, mediante la celebración de acuerdos bilaterales y multilaterales. La Convención ha establecido (art. 247) un procedimiento especial para facilitar la realización de proyectos de investigación
133
Finalmente cabe destacar que la Convención (art. 277) también estipula que se deberá fomentar el establecimiento de Centros Regionales de Investigación Científica y Tecnológica Marina, conformados por “todos los Estados de una región”, cuyas funciones comprenderán entre otras: a.
Promover programas de capacitación y enseñanza sobre diversos aspectos de la investigación marina, especialmente la biología marina, incluida la conversación y administración de los recursos vivos, la oceanografía, la hidrografía, la ingeniería, la exploración geológica de los fondos marinos, la minería y la tecnología de desalación;
b.
Estudios de gestión administrativa;
c.
Programas de estudio relacionados con la protección y preservación del medio marino, y la prevención, reducción y control de la contaminación;
134
"OPINIONES Y ANALISIS"
d.
Organización de conferencias, seminarios y simposios regionales;
e.
Adquisición y elaboración de datos e información sobre ciencia y tecnología marina.
f.
Difusión rápida de los resultados de la investigación científica y tecnología marina en publicaciones fácilmente asequibles;
g.
Difusión de políticas nacionales sobre transmisión de tecnología marina y estudio comparado sistemático de esas políticas;
h.
Compilación y sistematización de información sobre comercialización de tecnología y sobre los contratos y otros arreglos relativos a patentes;
i.
Cooperación técnica con otros Estados de la región.
En suma, la Convención -bajo estos supuestos normativosofrece el ‘paraguas jurídico’ que posibilita la construcción de un sistema internacional institucionalizado de cooperación científica y tecnológica entre países ribereños y sin litoral que conforman una región, como es el caso de Bolivia y Chile, que juntos conforman una particular región a lo largo de sus fronteras y de manera especial entre los polos Arica-La Paz, que se articulan geográfica, económica y socialmente. A fin de materializar en la práctica este conjunto normativo se propone la constitución de un Instituto binacional del Mar que se encargue de la investigación marina, la capacitación de recursos humanos y la difusión de información en este campo, conformado por
135
"OPINIONES Y ANALISIS"
representantes gubernamentales, empresariales y académicos de ambos países. Bajo este organismo consideramos que la vocación marina de Bolivia podrá tener un desarrollo significativo en la medida que se involucre al hombre boliviano en las distintas esferas que hacen a la actividad de los océanos; ya que si no hay un conocimiento y vivencia básica, difícilmente un país podrá iniciar otro tipo de emprendimientos marinos. Es así, que inclusive ya en el proceso de negociación de la III Conferencia sobre Derecho del Mar, Bolivia con esta finalidad presentó la propuesta -que no fue aprobada- crear un “Instituto Internacional sobre problemas marinos que afectan a los países sin litoral”, propuesta que con el presente trabajo cobra una nueva visión y que deberá ser diplomáticamente gestionada.
2.
Marco Institucional de la Investigación para el Desarrollo
La investigación científica y tecnológica por sí misma no es un objetivo final, sino que es en el mundo contemporáneo una de las principales, sino la principal, herramienta para el desarrollo de las sociedades. En tal sentido, en 1968, Jorge Sábato ya sistematizó esta problemática en su famoso ‘triángulo del desarrollo tecnológico’, que articula tres elementos fundamentales en la relación investigación científica y desarrollo; Uno es el gobierno, otro es la estructura productiva y el tercero es la infraestructura científica y tecnológica106.
106
Citado en Arturo Castaños, Impacto y Tendencias de la Tecnología en el Mundo actual, en ILDIS La apuesta al futuro: Reflexiones en torno a la tecnología, La Paz, 1990, p. 10.
136
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Gobierno
de los principales desafíos de las sociedades latinoamericanas107. Lo que a su vez implica un gran cambio cultural, ya que se le traspasa a actores privados gran parte del protagonismo económico y social que tradicionalmente habían concentrado las estructuras estatales.
Estructura Productiva
Infraestructura Científico-Tecnológica
De esta forma, para que la investigación genere efectos positivos sobre el desarrollo de los países se la debe vincular virtuosamente con el sector productivo que la aplica y con las estructuras de gubernamentales que la fomentan. En tal sentido, en el diseño de políticas de innovación tecnológica y desarrollo productivo existe la tendencia a conformar sistemas nacionales de ciencia y tecnología que vinculen academia, empresa y gobierno. La sintonía en la inter-relación entre los actores de los tres sectores permite que la investigación satisfaga las demandas productivas de las empresas, los gobiernos fomenten estos esfuerzos académicos y las empresas incorporen en sus procesos y productos dichos avances, así como puedan los tres coordinar el diseño y definición de políticas públicas. Es más, al presente el redimensionar las articulaciones entre el Estado y la sociedad civil, lo público y lo privado, es quizás uno
137
Este tipo de alianzas estratégicas -desafortunadamente no muy usuales en la región- que se dan a nivel interno en cada uno de los países bajo distintas modalidades institucionales, unas veces formales y otras informales, pueden tener su correlato internacional en el marco de los procesos de transnacionalización que vive el mundo de hoy. Por ello, es pertinente destacar -a modo de ejemplo- una experiencia, que no se la puede traspasar mecánicamente, pero que ofrece mucho que aprender. El esquema institucional gestado en el “Pacific Economic Cooperation Council (PECC)”, organización internacional de carácter tripartito que agrupa a representantes de gobierno, académicos y empresarios de las naciones de la Cuenca del Pacífico108. El PECC tiene como propósito el identificar y coordinar la acción, el pensamiento y las propuestas de los tres estamentos para incrementar la cooperación económica entre los países de la Cuenca. Un objetivo especial es el de “formular políticas a mediano y largo plazo, encaminadas a configurar esquemas de cooperación económica
107
108
Véase Luciano Tomassini, La Reforma del Estado y las Políticas Públicas, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Santiago de Chile, 1994. Son miembros del PECC: Australia, Chile, Colombia, Corea, Hong Kong. Malasia, Perú, Brunei, China, EEUU, Indonesia, Rusia, México, Singapur, Canadá, Taipei, Filipinas, Japón, Nueva Zelanda, Vietnam, Tailandia y Países Islas del Pacífico Sur.
138
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
que ulteriormente constituyan las bases de una futura Comunidad del Pacífico”109.
Informa sobre sus conclusiones y sugiere acciones a la Conferencia, a través del Comité Permanente.
La Organización institucional y funcional del PECC se estructura en los siguientes seis órganos:
Al presente, se han establecido Grupos de Trabajo sobre Desarrollo de Pesquerías, Minerales y Energía, Política Comercial y Negociaciones, Inversiones Extranjeras y Transferencias Tecnológica, y de Ganadería y Cereales.
i.
ii.
ii.
109
La Conferencia. Los Estados miembros están representados por una delegación tripartita que comprende a los tres sectores mencionados. La función de esta instancia es eminentemente de evaluación, examen y seguimiento del estado de la situación de la cooperación en la región, así como es un foro de discusión y análisis de estudios y propuestas. La Conferencia se reúne a intervalos regulares de 12 a 18 meses. El Comité Permanente. Este se encarga operativamente de dirigir y supervisar las labores de los Grupos de Trabajo. Transmite sus recomendaciones y conclusiones a los Estados Miembros y a otras organizaciones interesadas, buscando influir y orientar las decisiones políticas de los Gobiernos. Está integrado por un representante de cada Comité Nacional de los países miembros. Los Grupos de Tarea. Estos mecanismos tienen el propósito de procesar la información, presentar opciones y general iniciativas de cooperación regional en diferentes áreas de interés. Cada Grupo de Trabajo realiza foros y reuniones donde se estudia la situación en que se encuentra la materia objeto del trabajo.
Uldarico Figueroa, Organismos Internacionales, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1991, p. 857.
139
iv.
El Grupo de Coordinación. Está conformado por los coordinadores de los Grupos de Tarea, y tiene la función de planificar y coordinar el trabajo del PECC y de sus Grupos de Tarea, de acuerdo a las directivas del Comité Permanente.
v.
Los Comités Nacionales. Cada país participante forma a su ves su propia organización nacional de cooperación en el Pacífico, que son también de tipo tripartito y cumplen la función de apoyo y asesoramiento a sus respectivas delegaciones, constituyéndose en el centro de actividades del respectivo país en sus vinculaciones con el PECC.
vi.
La Secretaría. En principio no existía una sede determinada y permanente, pero en los últimos años se decidió instalar una oficina escasamente burocratizada en Singapur. La Secretaría es de naturaleza pro-tempore, y reside en el país de cada próxima Conferencia. Sus funciones son de tipo administrativo, apoyo organizacional y logístico.
Esta estructura compleja, flexible y especializada, pero a la vez altamente articulada, abierta y dinámica, ha respondido bien a las propias particularidades de dicha región. Así, su constitución tripartita, su funcionamiento en Grupos de Tarea, su rol como laboratorio de ideas
140
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
y sugerencias”110 han servido de orientación al desarrollo de la creciente cooperación entre los países del PECC, constituyendo un foro de comunicación que permite el mejor entendimiento entre países de una región profundamente heterogénea.
Es quizás en el campo económico que durante los últimos años se han dado mayores avances. Con la suscripción -en el marco de la ALADI- del Acuerdo de Complementación Económica (ACE 22) de 1993, se han creado un par de instancias de consulta y evaluación en el campo económico y comercial; una de tipo intergubernamental, la Comisión Administradora del Acuerdo y otra de composición privada, el Comité Asesor Empresarial (CASE), instancias que están permitiendo un diálogo más fluido en la materia.
Bajo este marco institucional, académicos, empresarios y funcionarios gubernamentales formulan y concertan propuestas innovadoras, que posteriormente son llevadas al espacio de discusión político y diplomático, que es el Asia Pacific Economic Cooperation (APEC), que como foro gubernamental define consensos de manera más formal y oficial.
3.
Cooperación binacional
Lejos de repetir la anterior experiencia, Bolivia y Chile hasta el presente han ensayado escasos intentos de acercamiento bilateral en los tres ámbitos. Lo poco que se ha avanzado ha estado generalmente aislado del resto de los sectores, no habiendo ningún intento de articular tripartitamente academia-empresa-gobierno, lógica consecuencia de la trayectoria histórica de las relaciones chileno-bolivianas, signadas por la lógica del recelo, la confrontación y la desconfianza. Así, en el campo académico, a más del Convenio sobre intercambio cultural entre Bolivia y Chile de 1941, hoy sin aplicación práctica, no han habido formalmente iniciativas importantes para acercar el mundo intelectual de ambos países.
110
Finalmente, en el plano político y diplomático, dado la ausencia de relaciones diplomáticas formales, es donde se han dado menores posibilidades instancias cooperativas. Sin embargo, cabe resaltar la constitución en 1994 del Mecanismo de Consulta Política a Nivel de Vice Cancilleres, conformada por ambos países con el fin de crear un espacio de diálogo y concertación política, aunque no tiene características orgánicas puede marcar el inicio de la institucionalización de un esquema de cooperación política.
4.
Instituto Boliviano-Chileno del Mar
La Convención sobre el Derecho del Mar reconoce la importancia fundamental de la investigación científica y la tecnología marina para la materialización de los beneficios y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del nuevo régimen jurídico de los océanos. Las necesidades relativas al desarrollo y fortalecimiento de la capacidad en materia de ciencia y tecnología marinas está determinado en gran medida por la capacidad de articular el llamado ‘triángulo del desarrollo’.
Pilar Armanet y otros, Las relaciones de Chile con los Organismos Multilaterales de la Cuenca del Pacífico, Fundación Chilena del Pacífico, Santiago, 1996, p.33.
141
142
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En el anterior Capítulo se propuso la constitución de la Corporación Boliviano-Chilena del Mar, entidad intergubernamental con competencias específicas sobre la regulación y administración de la Zona Especial de Desarrollo Marino. Por ello, se deberá prever de un espacio de diálogo y cooperación que permita en términos reales hacer efectivos los derechos marinos de Bolivia. Sino cómo se podría incursionar en el desarrollo pesquero si nuestro país carece de una política de fomento, de infraestructura empresarial y tecnológica.
La sede principal del Instituto estará situada en el territorio ribereño adyacente a la Zona Franca de Desarrollo bajo administración boliviana; no obstante, el Instituto podrá desarrollar actividades en el territorio de ambos países.
En tal sentido, a fin de acercar a la sociedad boliviana a los diversos campos de acción que ofrecen los espacios marinos, así como con el objetivo de crear una antesala para el diálogo y la cooperación binacional en materia marina se propone la constitución de un Instituto Boliviano Chileno del Mar.
Naturaleza Jurídica
Su objetivo principal será ejecutar programas de investigación, enseñanza, diálogo y promoción empresarial de tipo binacional en materia marina, con el fin de obtener el racional aprovechamiento de los recursos marinos y contribuir al desarrollo económico y social de ambos países. El Instituto no desarrollará ni ejercerá funciones normativas, fiscalizadoras, de inspección o control, siendo su labor estrictamente de fomento científico y empresarial.
Funciones y actividades
El Instituto Boliviano-Chileno del Mar tendría las características propias de un Organismo Internacional binacional, su composición abarcaría al sector público, organismos empresariales y la comunidad académica de ambos países. En tal sentido, este organismo deberá ser creado mediante la suscripción de un tratado bilateral entre los Gobiernos de las Repúblicas de Bolivia y de Chile, como una entidad de derecho público internacional con plena autonomía científica, técnica, administrativa y de gestión, que funcionaría bajo la tuición de la Corporación Boliviano-Chilena del Mar. La vigencia de esta entidad será indefinida y tendrá carácter de perpetuidad.
143
Esta entidad tendría como principales funciones y actividades: a.
Promover programas de capacitación especializada y enseñanza sobre diversos aspectos de la investigación marina, especialmente la biología marina, incluida la conservación y administración de los recursos vivos, la oceanografía, la hidrografía, la ingeniería, la exploración geológica de los fondos marinos, la minería y la Tecnología de desalación;
b.
Realizar programas de capacitación y formación sobre gestión administrativa y desarrollo portuario, Derecho del Mar y Derecho Marítimo;
144
"OPINIONES Y ANALISIS"
c.
d.
e.
f.
g.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Ejecutar programas de estudio relacionados con la protección y preservación del medio marino, y la prevención, reducción y control de la contaminación; así como expediciones marinas y submarinas.
k.
Desarrollar actividades de relevamiento, manejo y procesamiento de información y datos estadísticos.
Organización de conferencias, seminarios, simposios y cursos, así como otorgar títulos y grados académicos.
l.
Intercambio, becas y pasantías de especialistas, profesionales, investigadores y docentes universitarios.
Adquisición y elaboración de datos e información sobre ciencia y tecnología marina.
m.
Organización de encuentros empresariales, tales como ferias, ruedas de negocios, seminarios y misiones.
Difusión rápida de los resultados de la investigación científica y tecnológica marina en publicaciones fácilmente asequibles;
n.
Prestación de servicios de consultoría en sus áreas de trabajo.
Difusión de políticas binacionales sobre transmisión de tecnología marina y naval;
Estructura orgánica
h.
Compilación y sistematización de información sobre comercialización de tecnología y sobre los contratos y otros arreglos relativos a patentes;
i.
La investigación y estudio sobre técnicas y normas de ordenamiento, gestión, exploración, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales del mar, tanto vivos como no vivos, así como sobre la preservación del medio ambiente marino y la investigación científica.
j.
Formular análisis y propuestas que coadyuven a la Corporación en la definición de una política binacional de desarrollo marino conjunto, que deberá comprender los ámbitos de alimentación y nutrición, energía, aprovechamiento y uso de recursos naturales, explotación de materias primas, expansión industrial, 145
investigación científica y avance tecnológico, desarrollo de los recursos humanos y preservación del medio ambiente.
El Instituto Boliviano Chileno del Mar tendrá la siguiente estructura orgánica: a. b. c. d. e.
a.
Junta Directiva Dirección Ejecutiva Dirección Administrativa Dirección Académica Dirección Empresarial
Junta Directiva
La Junta Directiva será el órgano supremo y rector del Instituto a cuya competencia corresponde la dirección, organización y
146
"OPINIONES Y ANALISIS"
administración al más alto nivel, así como de definir y supervisar las políticas, planes y programas que ejecute la entidad. La Junta estará conformada por tres delegados de cada país, que tendrán la calidad de Directores, quienes representarán al Gobierno, sector empresarial y académico en cada uno de sus respectivos países y elegidos de acuerdo a la normatividad interna de cada uno de ellos.
"OPINIONES Y ANALISIS"
d.
Dirección Académica
La Dirección Académica es el órgano encargado de planificar, coordinar, ejecutar y desarrollar los planes y programas de investigación científica, tecnológica y enseñanza.
Dirección Empresarial b.
Dirección Ejecutiva
La Dirección Ejecutiva es el órgano ejecutivo de todas las actividades del Instituto. Estará a cargo de un Director Ejecutivo, quien será el representante legal del Instituto, presidirá las reuniones de la Junta y será elegido de entre los miembros de la Junta Directiva. Este será de nacionalidad inversa a la del Presidente de la Corporación Boliviano Chilena del Mar.
c.
Dirección Administrativa
La Dirección empresarial es el órgano encargado de planificar, coordinar y ejecutar los planes y programas de desarrollo y cooperación empresarial, de fomento pesquero y naval, así como de promoción económica y productiva. Cada una de estas Direcciones estarán a cargo de un funcionario, con rango de Director, elegidos por la Junta Directiva en virtud a sus méritos profesionales y académicos, según concurso público, y estarán sometidos a un régimen de carrera funcionaria, de acuerdo a reglamentación específica. Ambos serán de nacionalidades diferentes, uno boliviano y otro chileno.
La Dirección Administrativa es el órgano encargado de la ejecución de las actividades administrativas, económicas y del personal. Su Director será designado por la Junta, su nacionalidad corresponderá a la de la otra del Director Ejecutivo.
El Instituto podrá crear, por resolución de su Junta Directiva, Comités de trabajo, tanto sectoriales como mixtos, para el logro de sus fines.
El Director Administrativo es la máxima autoridad a nivel administrativo, técnico y operativo, de él dependen todos sus funcionarios y personal. Será el responsable de coordinar entre la Direcciones el plan operativo anual, así como los informes labores de cada gestión.
Patrimonio y financiamiento
147
El Instituto tendrá patrimonio propio y autonomía de gestión con respecto al de los Estados parte. Dicho patrimonio estará constituido por: las partidas presupuestarias que le asignen los Gobiernos de las
148
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Repúblicas de Bolivia y Chile; las contribuciones o aportaciones que realice en su favor la Corporación Chilena Boliviana del mar, así como otras entidades públicas o privadas, nacionales, extranjeras o internaciones; los legados y donaciones; y los ingresos propios que ella misma genere.
medidas de la confianza mutua constituye un valioso instrumento normativo para este fin.
VI.
MEDIDAS DE FOMENTO DE LA CONFIANZA MUTUA
Hans J. Morgenthau, uno de los mayores exponentes del realismo político, decía que la política internacional es la expresión de una constante lucha por el poder111, por lo tanto la paz sólo podría mantenerse mediante dos artificios: por el equilibrio de poder o por limitaciones normativas. Aunque ambas, tal como operan en la actualidad, no han sido capases de mantener la lucha por el poder dentro de indefinidos límites pacíficos112. Es así que la estabilidad del orden internacional estaría dada fundamentalmente y en gran medida por el efecto disuasivo que general el equilibrio de poder. Sin embargo, en circunstancias en que las relaciones de poder son más bien de carácter asimétrico, este desequilibrio genera una profunda percepción de amenaza e incertidumbre estratégica. Es en este tipo de situaciones diferenciadas donde las limitaciones normativas a esta lucha de poder pueden jugar un rol fundamental en el mantenimiento de la paz y estabilidad en las relaciones internacionales. Así, contemporáneamente, el fomento de
111
112
Hans J. Morgenthau, POLITICA ENTRE LAS NACIONES: La lucha por el poder y la paz, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, 6ta. edición , Bs. As., 1986. p. 41. Ibid, p. 36.
Bajo este marco teórico -en este trabajo- enunciaremos los fundamentos principales del pensamiento de algunos autores realistas sobre la materia, luego estudiaremos el balance de poder entre Chile y Bolivia, para posteriormente, previa una digresión conceptual, sugerir el desarrollo de un conjunto de medidas de fomento de la confianza mutua en los ámbitos civil, militar y policial con fin de garantizar la paz, estabilidad y seguridad en las relaciones boliviano-chilenas de forma general y en la Zona Especial de Desarrollo Marino de forma especial.
1.
Siguiendo el criterio realista Robert Gilpin expresa que “las relaciones internacionales continúan siendo la repetida lucha por la riqueza y el poder entre actores independientes en un estado de anarquía”113. Este autor explica que como resultado del crecimiento diferencial y desigual de los Estados, los cambios en el balance del poder económico o militar debilitan los fundamentos del sistema internacional, debido a que aquellos que obtienen más poder perciben que existen crecientes beneficios y menores costos de cambiar el sistema en su favor. Como efecto, los actores buscan alterar el sistema a través de expansión territorial, económica y política hasta que el costo marginal del cambio sea igual o más alto que los beneficios marginales; reflejando una nueva redistribución del poder114. 113
114
149
Estabilidad internacional y poder nacional
Robert Gilpin, War and Change in International Politics (N.Y.: Cambridge University Press, 1981), p. 7. Ibid, p. 11.
150
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El cambio internacional está condicionado por factores contextuales, internacionales y nacionales. “Las condiciones económicas, militares y tecnológicas, así como el equilibrio de poder internacional, crean para un Estado incentivos o desincentivos para intentar el cambio del sistema internacional. Si el Estado hace o no este intento depende de factores domésticos como los grupos de interés, clases y otros miembros de la sociedad”115.
Lo interesante de ambos estudios, es que fueron formulados para explicar la declinación de los Estados Unidos en su carácter de potencia hegemónica mundial; sin embargo, bien podrían emplearse para entender la dinámica de la política internacional a nivel regional o incluso vecinal, como el presente caso.
Al respecto, Paul Kennedy señala que la interacción entre la estrategia militar y uso eficiente de recursos productivos del Estado, así como el efecto del cambio económico y tecnológico condicionan el proceso de auge y declinación de los países, y por lo tanto, estos elementos de la estructura interna condicionan los cambios internacionales más profundos. Kennedy, desde el prisma del argumento histórico, analiza los cambios que se han producido en los balances económicos - militares desde el 1.500 d.c. hasta nuestros tiempos. El referido autor sostiene que “las diferencias en los índices de crecimiento y cambio tecnológico conducen a cambios en los equilibrios económicos mundiales, los cuales a su vez influyen en los equilibrios político y militares”116. Es así que desde una perspectiva de largo plazo se constata que “el sistema internacional está sujeto a cambios constantes, ocasionados por las más profundas transformaciones en los cimientos del poder mundial: riqueza económica y fuerza militar”117.
El desequilibrio en las bases del Poder Nacional: riqueza económica y fuerza militar118, genera percepciones de amenaza e hipótesis de conflicto en la definición de la política de defensa y crean condiciones de incertidumbre, riesgo, desconfianza, tensiones y hasta hostilidades, produciendo turbulencias a la estabilidad internacional, que ponen en riesgo el mantenimiento de relaciones pacíficas entre los Estados. Así, el crecimiento diferencial y desigual en el balance del poder nacional entre dos países vecinos debilita profundamente la estabilidad de la relación bilateral entre ambos, ya que el más poderoso siente que adquiere mayores márgenes de control sobre dicha relación, generando en el otro la percepción de que se están amenazando sus intereses más vitales.
118
115 116
117
Ibid, p. 55. Paul Kennedy, Auge y caída de las Grandes Potencias, (España: Paza y Janes Editores, Primera Edición, 1989), p. 19. Ibid, p. 653.
151
Cabe destacar el criterio de Nye, “contemperáneamente el poder de un Estado no depende solamente de recursos tangibles como fuerza militar y económica. Existe una ‘segunda cara del poder’, que son los recursos intangibles, tales como la cultura, la ideología y las instituciones, que legitiman el poder ante los demás actores y su habilidad para establecer un conjunto de reglas y valores, constituyen fuentes vitales de poder”. Joseph S. Nye, Jr., El carácter cambiante del poder mundial. (Colombia: Revista Ciencia Política, Nº 21, IV Trimestre, 1990), pp. 137-138.
152
"OPINIONES Y ANALISIS"
2.
Bolivia-Chile: Balance de poder y seguridad
Para todo Estado el tema de seguridad externa es un punto central de su agenda de política exterior y de defensa nacional. La prioridad, intensidad o sensibilidad que ocupen los temas de seguridad depende mucho de las percepciones de amenaza que pesan sobre cada país. En este marco, en los países de Sud América, dado los conflictos geográficos-limítrofes con sus vecinos, la percepción de amenaza militar ha sido una constante histórica.
"OPINIONES Y ANALISIS"
pesado sobre Chile; ya que este país -por factores geopolíticospermanentemente ha procurado un balance estratégico en sus dos extremos, con la Argentina al Sur y con Bolivia y Pero al Norte. Por lo tanto, la globalidad del potencial militar chileno no necesariamente está orientado contra Bolivia, ya que su objetivo más bien es el balance de poder ante sus tres vecinos, lógica que más bien es el balance de poder ante sus tres vecinos, lógica que ha llevado a una carrera armamentista regional, competencia en la que Bolivia ha quedado en la zaga dado sus limitaciones estructurales de tipo económico.
Contemporáneamente, pese haber superado las rigideces de la Guerra Fría. “la percepción de amenaza de carácter vecinal en Sudamérica denota una gran continuidad y permanencia. La lógica de la defensa y la seguridad está marcada aún por diferencias territoriales del siglo XIX”119.
Durante los últimos veinte años, dado la particular dinámica que ha vivido tanto lo política como la economía chilena, se ha ido abriendo crecientemente una brecha en el balance de poder nacional entre Bolivia y ese país vecino; tal como se ve a continuación.
Esta ‘lógica’, que es la del conflicto y la competencia, tiene como expresión el denominado balance de poder, que define al equilibrio de los elementos del poder nacional de un país con respecto a otros. Sin embargo, en el caso Boliviano-Chileno, más bien existe un notorio desbalance de poder o desequilibrio estratégico-militar, por el cual Bolivia queda en tal desventaja que se en esta asimetría una amenaza permanente a sus intereses, generando un clima de desconfianza, recelo, incertidumbre y distanciamiento.
2.1.
Producto Interno Bruto (En millones de dólares)
Los orígenes de este desbalance bilateral se encuentran en las necesidades de equilibrios múltiples que desde el siglo anterior han
119
Francisco Rojas Aravena, Inserción Internacional de Chile y su Política de Defensa, en revista Fuerzas Armadas y Sociedad, FLACSO, Septiembre de 1996, p. 18.
153
Balance Económico*
País/años
1985
1988
1990
1992
1994
1995
Bolivia
4.830
5.343
6.191
5.934
6.185
6.464
25.509
30.527
34.434
39.986
47.800
51.600
Chile
*
Cuadros de elaboración propia en base a: Boletín Estadístico, B.C.B. 1995; Informes I.N.E., 1994; Progreso Económico y Social, 1995, BID; Anuario Estadístico 1995, CEPAL.
154
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Población
Tasa de crecimiento PIB País/años Bolivia Chile
1985
1988
1990
1992
1994
1995
-2.9%
2.5%
2.6%
2.7%
4.3%
4.5%
2.0%
7.3%
3.1%
6.0%
4.2%
8.5%
(En millones de habitantes) País/años Bolivia Chile
2.2
1985
1988
1990
1992
1994
1995
5.818
6.069
6.154
6.421
6.695
6.836
11.919
12.748
13.173
13.599
14.241
14.410
Balance Militar**
Producto Interno Bruto Per capita Gasto Militar
(En dólares)
(En millones de dólares) País/años
1985
1988
1990
1992
1994
1995
969
928
947
976
923
946
2.095
2.395
2.614
2.940
3.356
3.580
País/años Bolivia Chile
1986
1988
1990
1992
1993
1994
Bolivia
127
176
158
106
124
130
Chile
919
1.149
1.193
1.088
1.063
966
Gasto Militar
Total de Exportaciones
(Como porcentaje del PIB)
(En millones de dólares) País/años Bolivia Chile
1985
1988
1990
1992
1994
1995
725
543
831
738
1.064
1.149
3.650
7.052
8.310
9.986
11.538
15.435
País/años
1986
1988
1990
1992
1993
1994
Bolivia
3.3%
4.3%
3.5%
2.2%
2.4%
2.4%
Chile
3.4%
3.6%
3.3%
2.5%
2.3%
1.9%
**
155
Cuadros de Elaboración propia en base a cifras publicadas en : SIPRI YEARBOOK 1996, Stockholm International Beace Reserch Institute, Oxford University Press, 1996; THE MILITARY BALANCE, The International Institute for Strategic Studies, London, octuber, 1996.
156
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Gasto Militar per capita
ontológico, que las entiende como aquellas medidas que incrementan el grado de confianza ya existente entre dos o más Estados120.
(En dólares) País/años
1986
1988
1990
1992
1993
1994
Bolivia
20
26
22
14
16
17
Chile
75
91
91
80
77
69
Personal Militar (En servicio activo y conscriptos) País/años
1986
1988
1990
1992
1993
1994
Bolivia
30.000
28.000
30.000
32.000
32.000
28.000
127.000
96.000
95.000
92.000
92.000
102.000
Chile
3.
Medidas de Confianza Mutua: Concepto y alcances
Conceptualmente las Medidas de Confianza Mutua (MCM) pueden adoptar dos acepciones. Una estricta en sentido instrumental, que las considera como mecanismos técnicos destinados a evitar el estallido de un conflicto por accidente, error, malentendido o percepción equivocada de intenciones. La segunda más amplia en sentido
157
Estas dos visiones sobre las Medidas de Confianza Mutua no son contradictorias y más bien pueden ser complementarias. Nos parece que en el caso donde la confianza bilateral es débil o está dañada, el proceso de (re) construir la confianza debe ser un proceso integral donde se implementen medidas de fomento de la confianza recíproca en un sentido específico y estricto a las intensiones militares no hostiles concretas, que busquen generar relaciones castrenses estables y pacíficas, así como prevenir conflagraciones bélicas evitando equívocos o malos entendidos; de forma paralela y simultánea a la ejecución de medidas más amplias y comprensivas que involucren al resto de la sociedad. Así como la disuación militar da equilibrio y estabilidad, las MCM en sentido estricto pueden asegurar la reducción de probabilidad de conflicto, pero la ausencia de guerra o paz negativa no implica necesariamente confianza ni seguridad en el largo plazo. Consideramos, que estas medidas deben ir acompañadas de una concepción más comprensiva, integral y global, que otorgue a las MCM un sentido lato y amplio, procurando eliminar las causas de tensión y fuentes desconfianza o temor, a partir de mejorar las relaciones inter-estatales en su conjunto. Esta paz positiva se puede construir a partir de decisiones de orden económico, político, social y cultural que favorecen relevantemente al la complementación y cooperación entre estados
120
Enrique Gomáriz, Las Medidas de Confianza Mutua en la Europa de fin de Siglo, en A. varas/I. Caro (Eds) Las Medidas de Confianza Mutua en América Latina, FLACSO, Santiago de Chile, febrero de 1994, p. 33.
158
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
antagónicos, faciliten el acercamiento y la confianza mutua para gradualmente superar las raíces del conflicto.
4.
Los conflictos no se producen por que los Estados estén armados; al contrario, los Estados se arman por que existen conflictos. Reducir las variables armamentistas y militares no es reducir el conflicto, la confianza mutua debe partir de reducir las fuentes originarias del conflicto. La mejor manera de afiatar estructuralmente la paz, seguridad y confianza entre las naciones es creando intereses partidarios, generando beneficios mutuos y cooperando recíprocamente, ya que en lo real- las coincidencias políticas y la cooperación militar ayudan mucho, pero por si solas son insuficientes para superar las tensiones, temores y desconfianzas.
En el entendido que la creación de una Zona Especial de Desarrollo Marino (ZEDM), que podría acordarse entre Bolivia y Chile, supone la conformación de entidades como la Corporación y el Instituto del Mar, además de profundizar la complementación económicoempresarial entre los dos países; estos son los ámbitos en los que MCM en sentido amplio deberán desarrollarse. Sin embargo, si no se adoptan un conjunto de MCM de tipo militar que -dado el desbalance de poderconstituyan para Bolivia una garantía de no agresión a sus derechos, ni amenaza a su presencia en el Pacífico, difícilmente la relación vecinal podrá transitar de un patrón de competencia y confrontación a otro de tipo cooperativo y complementario.
La MCM en sentido estricto se entienden como “ciertas técnicas diseñadas para disminuir las tensiones y reducir las probabilidades de que estalle un conflicto debido a un malentendido, un error o una mala interpretación de las acciones de un potencial adversario”. Es decir, las MCM buscan reducir las probabilidades de conflicto al disminuir la incertidumbre o amenaza que pudiera llevar a enfrentamientos militares. Los presupuestos principales de orden práctico que sustentan a las MCM de este tipo están vinculados a “reducir el riesgo de conflicto revelando las capacidades, señalando las intenciones y frenando el espiral de desconfianza, secretos y tensión alimentado por ambas partes”121. En ese sentido, para ser efectivas deben ser transparentes, abiertas, predictibles, confiables, recíprocas, simétricas, equilibradas, comunicacionalmente adecuadas y sujetas a verificación122.
121
122
Jack Child, Medidas de Confianza Mutua en América Central, en Varas/Caro (Eds), Op. Cit., p. 45. Ibid, pp. 47-48.
159
Fomento de la Confianza Mutua en la ZEDM
La propuesta de una Zona Especial de Desarrollo Marino para ser viable políticamente en la práctica requiere consolidar un esquema de equilibrio entre las competencias funcionales-económicas que podría tener Bolivia y los derechos de soberanía territorial que mantendría Chile en la misma zona, que aluden principalmente al tema de seguridad. Para tal fin habría que desarrollar con un carácter de gradualidad y temporalidad, un conjunto de ‘medidas de fomento de la confianza mutua’ que permitan evitar situaciones de crisis y conflicto, mediante la construcción e institucionalización de dos instancias o campos de acción conjunta paralelas y complementarias, una en el campo civil y otra en el militar. En el plano civil, habida cuenta que existe un superposición de dos ámbitos diferenciados en un mismo territorio, se ha propuesto analizar la conveniencia de una ‘Corporación Bi-nacional del Mar’, conformada por representantes elegidos por los respectivos Gobiernos de ambos países, con la competencia de administrar, regular y fiscalizar
160
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
las actividades que se realicen en lo que hemos denominado Zona de Desarrollo Marino.
confianza recíproca y estabilidad; ambos países tienen con esta entidad una instancia de diálogo y entendimiento que facilita el poder procesar directamente los momentos de crisis de manera preventiva.
Esta entidad tendría jurisdicción sobre la exploración, explotación, uso de aprovechamiento de los recursos naturales del mar, tanto vivos como no vivos, así como sobre la preservación del medio marino y la investigación científica dentro una porción de mar que comprenda a la costa de la I Región de Chile, es decir que comprenda el litoral de la región de Arica, que incluye a la zona autónoma boliviana. Esta Corporación podría mantener su carácter binacional por 50 años, para posteriormente quedar -la entidad y sus competenciasbajo pleno control boliviano. Asimismo, dependiente de este organismo debería funcionar un Instituto Binacional del Mar que se encargue de la investigación marina, la capacitación de recursos humanos y la difusión de información en este campo, conformado por representantes gubernamentales, empresariales y académicos de ambos países. Consideramos que este Instituto podría constituir en un instrumento idóneo para la construcción de la confianza de las dos naciones a partir del cambio de actitudes y percepciones recíprocas. Además este esquema deberá incluir una red de flujos de información continua, comunicación permanente y negociación periódica entre las estructuras gubernamentales, regionales, cívicas, académicas y empresariales de los dos países. Este tipo de entidades de carácter civil permite a Chile verificar que las actividades marinas de Bolivia no implican amenazas a la seguridad de su territorio, al mismo tiempo que Bolivia mejora la calidad de su presencia en las aguas del Pacífico en un contexto de
161
En el plano militar se presentan dos ámbitos: tierra y mar. El territorio bajo administración autónoma de Bolivia deberá ser declarado zona de paz, neutralizada, desmilitarizada e inviolable. Se deberá delinear un programa de fomento de la confianza mutua progresivo. En una primera fase de conocimiento recíproco, se realizaran reuniones de intercambio de experiencias, información y capacitación, invitaciones para visitas de instalaciones militares, así como implementar procesos de notificación previa de ejercicios militares. Luego, en un segunda fase de cooperación, se deberá implementar trabajos de desminado, así como crear sistemas de patrullaje y puestos fijos de observación compartida. Posteriormente, en una tercera fase de trabajo conjunto, se constituirá una policía civil boliviana para precautelar el orden interno de la zona; la cual participará en entrenamientos y operaciones con sus similares de Chile, coordinando las labores permanentes de vigilancia y seguridad. Asimismo, se deberá fomentar una estrecha vinculación y cooperación entre las fuerzas armadas de los dos países, propiciando acciones y estudios conjuntos en áreas de interés común. El ámbito marino deberá ser también declarado un ‘Mar de Paz’. Se constata la necesidad de constituir un mecanismo de acción conjunta para el mantenimiento de las condiciones de seguridad de la Zona de Desarrollo Marino, que involucre reuniones periódicas, ejercicios y operaciones conjuntas, entrenamiento de fuerzas de tarea combinadas, sistemas ágiles de comunicación, intercambio de información y personal efectivo, notificación previa de movimientos y trabajos conjuntos en
162
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
áreas extra-militares como ser labores de salvataje, misiones de búsqueda y rescate, así como de acción cívica en caso de desastre naturales. En el orden policial y de fiscalización costera se deberá prever una instancia de trabajo conjunto, ya que figuras como el contrabando, el narcotráfico, la invasión a los derechos de pesca, la protección de sus recursos naturales y la preservación del medio ambiente marino, merecerán una actividad de control permanente. De igual forma, asuntos como la seguridad en el transporte marítimo de sustancias altamente radioactivas y otros aspectos relacionados con la responsabilidad e indemnización de daños por el transporte de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, merecerán un tratamiento conjunto en este marco. El establecimiento de un conjunto integral de medidas de fomento de la confianza mutua entre Bolivia y Chile, además de permitir una gestión estable de los intereses de ambos países en la Zona Especial de Desarrollo Marino, generará intereses comunes, que aunque no resuelvan el problema central, articulará entre ambos países lazos de reciprocidad e incrementará los niveles de desconfianza mutua que además de evitar la irrupción de crisis descontroladas, garantiza la seguridad común y crea el ambiente de estabilidad y amistad para en el largo plazo- superar las fuentes originales del conflicto.
163
164
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ANEXOS
165
166
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Anexo I
común de la humanidad que se ha reconocido a los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de la jurisdicción nacional, así como a los recursos de esa zona.
PROYECTO SOBRE LOS PAÍSES SIN LITORAL RESUMIDO Y REDACTADO POR LA DELEGACION BOLIVIANA EN LA TERCERA CONFERENCIA SOBRE DERECHO DEL MAR Artículo 1.- El Derecho de Libre Acceso al Mar de los Estados sin litoral, es uno de los principios esenciales del Derecho del Mar y forma parte integrante de los principios establecidos del Derecho Internacional. Articulo 2.- Los Estados situados entre el mar y uno o más Estados sin Litoral, conservan plena soberanía sobre su territorio así como su derecho de adoptar las medidas indispensables para asegurarse que el Derecho de Libre Acceso al Mar de los Estados sin Litoral no lesione en forma alguna sus intereses legítimos. Articulo 3.- Para gozar de la libertad del mar y participar en el aprovechamiento de las riquezas de los fondos marinos y su subsuelo fuera de la jurisdicción nacional en igualdad de condiciones con los Estados ribereños, los Estados sin Litoral usarán del Derecho de Libre Acceso al Mar en la forma y los términos establecidos en esta Convención. Articulo 4.- La existencia y las características del Derecho de Libre Acceso al Mar de los países sin litoral se derivan de la aplicación de los principios de la libertad del mar y la condición de patrimonio
167
Su vigencia y aplicación no dependen exclusivamente de la voluntad unilateral ni de las leyes nacionales de los Estados situados entre el mar y uno o mas Estados sin litoral, sino que interesan a la comunidad de naciones en su conjunto. Conforme a las características de cada caso, su ejercicio se reglamentara por acuerdo de los Estados sin litoral con los Estados situados entre ellos y el mar. Articulo 5.- las convenciones u otros acuerdos internacionales que reglamenten el ejercicio de este derecho no contendrán cláusulas o disposiciones que restrinjan los derechos reconocidos por esta Convención como constitutivos e integrantes del Derecho de Libre Acceso al Mar de los países sin litoral. Articulo 6.- La falta o insuficiencia de convenciones u otros acuerdos internacionales para reglamentar casos particulares del Derecho de Libre Acceso al Mar de los países sin litoral, no suprimirá ni disminuirá el ejercicio de este derecho en la forma y con las características que están reconocidas en esta Convención. Articulo 7.- Los Estados situados entre el mar y uno o mas Estados sin litoral, garantizaran, sin discriminar entre estos últimos, y en conformidad con los principios de esta Convención al Estado o Estados sin litoral:
168
"OPINIONES Y ANALISIS"
a)
El tránsito libre e irrestricto por su territorio para toda clase de bienes muebles o semovientes, objetos, mercancías y personas.
b)
A los buques que enarbolen la bandera del Estado sin litoral el mismo trato que a sus propios buques o a los buques de cualquier otro Estado en cuanto a la entrada a los puertos marítimos y a la salida de los mismos.
c)
La utilización de esos puertos, instalaciones y material de manipulación adecuados para el movimiento de trafico en tránsito, en condiciones iguales que para si mismos.
d)
e)
Alternativamente, zonas francas en los puertos en los cuales los Estados sin litoral puedan levantar o construir por su cuenta almacenes o depósitos; facilidades para el fraccionamiento de la carga; patios y ramales ferroviarios; tanques para almacenamiento de petróleo o gas y mangas para la carga de los buques tanques; edificios para oficinas y vivienda de personal. El derecho de nombrar en los puertos de tránsito o en las zonas francas, funcionario aduaneros propios con la facultad de ordenar, sin previo aviso, control ni vigilancia de las autoridades locales, el amarre de los buques cuya carga este destinada a /o venga principalmente del país sin litoral; disponer y vigilar las operaciones de carga y descarga de esos buques así como los servicios del puerto o la zona franca que sean necesarios para ese fin, sin otras limitaciones que las relativas a la seguridad, la salud publica y la policía del Estado ribereño de tránsito.
169
"OPINIONES Y ANALISIS"
f)
El uso de los medios de transporte y comunicación existentes en su territorio, en condiciones iguales que para si mismos.
Articulo 8.- Cuando en los Estados situados entre el mar y uno o mas Estados sin litoral no existan medios de transporte y comunicación apropiados para hacer efectivo el Derecho de Libre Acceso al Mar de los países sin litoral o cuando esos medios de transporte y comunicación así como las instalaciones y material de manipulación de los puertos sean deficientes o puedan ser mejorados de cualquier modo, los Estados sin litoral podrán construirlos, modificarlos o mejorarlos por su cuenta. Articulo 9.- Si las instalaciones y material de manipulación de los puertos y los medios de transporte y comunicación existentes en el Estado de tránsito son utilizados en una proporción igual o mayor al cincuenta por ciento de su capacidad por el Estado o Estados sin litoral, las tarifas, gravámenes y otras tasas por servicios prestados serán fijados de común acuerdo entre los estados interesados. Articulo 10.- Los bienes y personas que se dirijan al estado sin litoral o que vengan del mismo en tránsito, no estarán sujetos a la jurisdicción ni competencia de la autoridades judiciales del Estado ribereño de tránsito. Articulo 11.- La reciprocidad de libre tránsito cuando este sea parte del Derecho de Libre Acceso al Mar de los Países sin Litoral, no es un requisito indispensable pero puede ser convenido entre las partes. Articulo 12.- Los derechos y las facilidades establecidas por esta Convención como inherentes al Derecho de Libre Acceso al Mar
170
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de los Países sin Litoral en vista de su situación geográfica especial, quedan excluidos de la cláusula de la nación mas favorecida. Articulo 13.- Los Estados (en desarrollo) sin litoral tendrán iguales obligaciones y derechos que los Estados (en desarrollo) ribereños que sean limítrofes de aquellos, en lo que se refiere a la participación en los recursos vivos de los mares adyacentes de la región, los recursos naturales de la Plataforma Continental y los que yacen en los fondos marinos y su subsuelo dentro de los limites del mar jurisdiccional (Zona Económica Exclusiva).
171
172
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Anexo II
Artículo 5.- Dentro de los límites de cada zona económica regional existirá una soberanía regional, para la exploración, explotación y conservación de los recursos naturales, sean o no renovables, de los fondos marinos, del subsuelo marino y de las aguas suprayacentes, correspondiendo los poderes jurisdiccionales de zona contigua exclusivamente a los Estados ribereños.
PROYECTO DE BOLIVIA Y PARAGUAY SOBRE “ZONA ECONOMICA REGIONAL” Artículo 1.- Los Estados ribereños y los Estados vecinos sin litoral tendrán derecho a establecer conjuntamente zonas económicas regionales, a partir de las 12 millas de mar territorial y hasta una distancia máxima de 200 millas náuticas, medidas a partir de las líneas de base aplicables del mar territorial. Artículo 2.- La zona económica regional funcionará con la plena participación de todos los Estados vinculados y permitirá el disfrute y beneficio, en igualdad de derechos y obligaciones, de todos los recursos allí existentes, sean renovables o no renovables. Artículo 3.- Los Estados que formen parte de una zona económica regional administrarán conjuntamente la exploración, explotación y conservación de los recursos de la zona por medio de un mecanismo regional, a ejemplo del que servirá para idéntico propósito en los fondos marinos y oceánicos fuera de la jurisdicción nacional, y al mismo tiempo distribuirá equitativamente los dividendos correspondientes. Artículo 4.- Las zonas económicas regionales podrán admitir la colaboración de terceros Estados, organismos internacionales, organismos gubernamentales o no gubernamentales de cualquier ámbito y de personas físicas o jurídicas, y recibir financiamiento de cualquier origen para el propósito del funcionamiento del mecanismo regional.
173
Artículo 6.- La zona económica regional, en igualdad de derechos y obligaciones, de todos los Estados participantes, sin discriminación alguna, deberá observar y hacer respetar la protección y preservación del medio marino y podrá permitir la realización de investigaciones científicas compartidas. Artículo 7.- La zona económica regional y más propiamente por medio del mecanismo regional, podrá constituir una empresa, como el órgano de la autoridad responsable de llevar a cabo todas las actividades técnicas, industriales y comerciales, incluso la regulación de la producción, el mercado y las distribución de materias primas de la zona económica regional, relacionadas con la exploración de la zona y la explotación de sus recursos naturales. La empresa, en el ejercicio de sus atribuciones y poderes, determinados en una convención y su correspondiente reglamento, se hará cargo de las actividades pertinentes, ya sea directamente o por contrato de operación, asociación, administración conjunta u otros tipos de régimen legal que no contravenga los intereses de la zona, manteniendo el mecanismo en cualquier circunstancia, el control efectivo, administrativo y financiero. Artículo 8.- En el ejercicio de sus poderes y funciones, la empresa actuará de acuerdo con la política y condiciones generales establecidas por la asamblea regional pertinente, y someterá al órgano
174
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
competente o Consejo, para examen y autorización, las propuestas con respecto a sus actividades y las disposiciones legales que aquéllas requieran. Artículo 9.- A ejemplo de la zona internacional y los recursos marinos y oceánicos fuera de la jurisdicción nacional, que son considerados el patrimonio común de la humanidad, principio que ha adquirido ya el carácter de norma de derecho internacional, se declara a las zonas económicas regionales y a sus recursos renovables y no renovables patrimonio común regional. Artículo 10.- Las zonas económicas regionales podrán organizarse con mayor la amplitud posible, y deberán asimismo explotar sus recursos en condiciones tales que no perjudiquen las economías nacionales terrestres monoproductoras de los países miembros de la Zona o de otras zonas.
La presente edición se terminó de imprimir en el mes de Agosto de 1998, en los Talleres de Artes Gráficas Editorial "Garza Azul" Teléfono 232414 - Casilla 11828 La Paz - Bolivia
Artículo 11.- Tanto en el mecanismo regional como en la empresa deberá existir una representación equitativa y justa de los países miembros de cada zona económica regional, sean o no ribereños.
175
176
