El Proceso Contencioso Administrativo Dr. Richard Martin Tirado

Índice 1. 2. 3. 4.

5. 6.

7. 8. 9.

Proceso Contencioso- Administrativo Control jurisdiccional de la Administración Publica Sistemas de control jurisdiccional de la actuación administrativa Antiguo régimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú Nuevo régimen legal del proceso contencioso-administrativo Comparación de los regímenes del Proceso ContenciosoAdministrativo “Causar estado” ¿Materias excluidas del control jurisdiccional? Proceso Contencioso- Administrativo a) Principios del proceso Contencioso-Administrativo b) Objeto del proceso contencioso-administrativo

11. ¿Por qué actuación administrativa? 12. Proceso Contencioso- Administrativo a) Pretensiones de las partes b) Proceso de Lesividad 14. Acumulación de Pretensiones 15. Clases de acumulación 16.Acumulación subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva 17. Reglas para la Acumulación de Pretensiones 18. Control difuso en el proceso contencioso-administrativo 19. Conclusiones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa 20. Recomendaciones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa

Proceso Contencioso-Administrativo


El proceso contencioso-administrativo es el mecanismo jurisdiccional concreto a través del cual se controla judicialmente las actuaciones de la Administración Pública.




Tiene su base en el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos (Art. 139º numeral 3) de la Constitución) y en lo establecido en el Artículo 148º de la Constitución.




Se basa asimismo, en el principio constitucional de frenos y contrapesos entre los diversos “poderes del Estado”. Por expreso mandato de la Constitución, le compete al Poder Judicial el control jurisdiccional de la actuación administrativa.

Proceso Contencioso-Administrativo


Nuestro sistema constitucional y las leyes apuestan porque sea el juez y no otro, el llamado a controlar la legalidad administrativa a través del proceso contencioso-administrativo.




De esta manera, el juez tiene los plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa, así como para ordenar que la Administración Pública cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la ley, así como para corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas.

Control de la Administración Pública





El proceso contencioso-administrativo debe ser ubicado dentro de la teoría de los medios de control de la Administración Pública:
Control político.
Control social.
Control jurisdiccional.
Control interno/externo. El proceso contencioso-administrativo es un medio de control jurisdiccional y externo de la actuación administrativa.

Control jurisdiccional de la Administración Pública


Existen varios medios judiciales para controlar la actuación de la Administración Pública en nuestro país:








Acción de Amparo Acción de Cumplimiento Acción de Hábeas Data Proceso contencioso-administrativo

Relaciones: Prevalencia en algunos casos. La mayoría de veces: alternatividad, se trata de vías paralelas o “alternativas”, la opción por una descarta la otra.

Sistemas de control jurisdiccional de la actuación administrativa b) Sistema de control judicial:


Aquí son órganos ubicados dentro de la estructura del Poder Judicial los llamados a juzgar, en el ejercicio de la función jurisdiccional, la actuación administrativa realizada con carácter previo.




Sistemas judicialistas: Estados Unidos, Alemania, España, Perú.




Aquí, el proceso contencioso-administrativo es un proceso, esto es, un instrumento de satisfacción de pretensiones.

Antiguo régimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú


El proceso contencioso-administrativo se reguló por primera vez “orgánicamente” en el Código Procesal Civil de 1992 (Arts. 540° a 545°).




Se le reguló como un proceso abreviado: “impugnación de acto o resolución administrativa”.




Finalidad: se interpone contra acto o resolución de la Administración a fin de que se declare su invalidez e ineficacia.

Antiguo régimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú Requisitos de admisibilidad: 1) Debía tratarse de un acto o resolución que cause estado. 2) El acto o resolución se hayan impugnado en la vía administrativa, agotando los recursos previstos en las leyes respectivas. 3) Se interponga dentro del plazo de 30 días de notificada la resolución impugnada de acuerdo a Ley, o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo de conformidad con los dispositivos vigentes (Ley Nº 27352).


La admisión de la demanda no interrumpía la ejecución del acto administrativo.




Competencia (Art. 542 CPC).

Antiguo régimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú (Balance)


El antiguo régimen del contencioso era disfuncional e ineficiente.




Solo se regulaba una pretensión (pedir la invalidez o ineficacia de un acto administrativo)




Problemas derivados de una concepción basada en un “proceso a un acto”.




Presencia de muchas reglas procesales especiales para el proceso contencioso-administrativo.




Lentitud de los procesos jurisdiccionales.




¿Causar estado?

Nuevo régimen legal del proceso contencioso-administrativo


La Ley Nº 27584, vigente a partir del 16 de abril del 2002, regula integralmente por vez primera, el proceso contenciosoadministrativo.




Contiene una serie de innovaciones sustanciales al régimen de control jurisdiccional de la actuación de la Administración Pública.




Reemplaza el vetusto régimen contenido en el Código Procesal Civil (Artículos 540º a 545º)




Base Constitucional: Artículo 148º de la Constitución:“Las resoluciones administrativas

que causen estado, serán susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa de conformidad con la Ley de la materia”.

Comparación de los Regímenes del Proceso Contencioso-Administrativo Antiguo régimen del contencioso:
Contencioso de nulidad u objetivo - “impugnación de acto o resolución administrativa”
El objeto del proceso era la impugnación del acto administrativo.
Proceso “revisor” de los actos administrativos Nuevo régimen del contencioso:
Contencioso objetivo-subjetivo. “control jurisdiccional actuación administrativa”
El objeto del proceso son las pretensiones de las partes
Proceso de “plena jurisdicción”.

de

la

“Causar estado”


El concepto de “causar estado” proviene de la experiencia española antigua, en particular de la Ley española de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1888 (Ley Santamaría de Paredes)




Causar estado, implica, el agotamiento de los recursos que franqueaba la “vía gubernativa”, antes de acceder a la jurisdicción de los órganos propios de la “administración contenciosa”.




Es una expresión antigua y se mantiene por tradición.




No toda actuación administrativa debe “causar estado”, para poder ser impugnada jurisdiccionalmente, este requisito es aplicable únicamente para la impugnación jurisdiccional de actos administrativos.

Sistemas de control jurisdiccional de la actuación administrativa a)

Sistema francés o de “jurisdicción administrativa”:




Surge bajo el principio de “juzgar a la administración es también administrar”. Existencia de tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública. Separación de administración “activa” y administración “contenciosa”.




En estos sistemas, el proceso contencioso-administrativa opera como un instrumento “revisor” de actos administrativos emitidos por órganos de la Administración “activa”.




Modelo seguido en países como Colombia y Uruguay.

“Causar estado” Acto que causa estado, es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso administrativo.







Distinguir entre: Acto que “causa estado”. Acto firme. Acto consentido. “Cosa decidida” en sede administrativa.

¿Materias excluidas del control jurisdiccional?


En principio, ningún ámbito de la actuación administrativa es susceptible de escapar del control jurisdiccional canalizado a través del proceso contencioso-administrativo.




Sin embargo, la Constitución establece dos excepciones:
Los actos dictados por el Jurado Nacional de Elecciones cuando actúa como máxima autoridad en materia de procesos electorales.
Los actos dictados por el Consejo Nacional de la Magistratura con relación a la ratificación de jueces, vocales y fiscales.

Proceso Contencioso-Administrativo


El proceso contencioso-administrativo es un proceso jurisdiccional (a diferencia de otros países como Francia o Colombia)




Nuestra Ley Nº 27584 se inspira fundamentalmente en las experiencias española (Ley 29/1998, de 13 de julio), argentina (Código de la Ciudad de Buenos Aires) y alemana (Ley del Proceso Administrativo)




El proceso contencioso administrativo tiene un aspecto objetivo (control de constitucionalidad y legalidad de la actuación administrativa) y subjetivo (tutela jurisdiccional adecuada de las pretensiones de las partes frente a la actuación de la administración pública). (Contencioso-administrativo objetivo-subjetivo)

Principios del proceso contenciosoadministrativo


Como proceso ordinario, el contencioso-administrativo utiliza y emplea las técnicas propias de los procesos jurisdiccionales. Comparte por ello los principios que informan a todos los procesos de dicha índole.




Distinguir entre:

a) Principios del derecho procesal aplicables al proceso contenciosoadministrativo:



Principio de tutela jurisdiccional efectiva. Principio de independencia de los órganos jurisdiccionales.

Proceso Contencioso-Administrativo


Principios del proceso contencioso-administrativo:





b)

Principio de imparcialidad de los órganos jurisdiccionales. Principio de igualdad Principio de economía procesal Principio de moralidad

Principios específicos administrativo:





del

proceso

Principio de integración. Principio de igualdad procesal Principio de favorecimiento del proceso Principio de suplencia de oficio.

contencioso-

Objeto del proceso contenciosoadministrativo


La innovación mayor de la LPCA radica en la novísima regulación del objeto del proceso contencioso-administrativo.




El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión procesal administrativa (una petición realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que una persona distinta le satisfaga un interés o un derecho)





Elementos de la pretensión Petitum (Petitorio) Causa petendi (fundamentos de hecho y de derecho). Existencia de un “conflicto administrativo” = una actuación impugnable.

Objeto del proceso contenciosoadministrativo:


El esquema básico del proceso contenciosoadministrativo distingue básicamente dos pretensiones: a) Pretensión de nulidad o anulación: de un acto administrativo en función a la existencia de una causal b) Pretensión de “plena jurisdicción”: dirigida a reestablecer el orden alterado por una actuación administrativa.




Este esquema básico ha sido superado por la moderna configuración del “sistema de pretensiones” contenido en la LPCA.

Objeto del proceso contenciosoadministrativo


La LPCA distingue entre:



Actuaciones impugnables Pretensiones de las partes.




Las actuaciones impugnables conforman el denominado “conflicto administrativo”, esto es, lo que genera una afectación a un derecho o interés de un administrado, hecho que le motiva la interposición de una demanda dirigida a fin que el órgano jurisdiccional de satisfacción de las pretensiones que pudiere incoar.




Las pretensiones son los pedidos dirigidos por la parte impugnante a fin de que se retire la afectación causada por una actuación administrativa.

¿Por qué actuación administrativa?


Es un presupuesto administrativo.




Supera la idea de que el acto administrativo es la única forma de manifestación de la voluntad de las entidades administrativas.




La administración actúa por acción y omisión. Actuación:




actos administrativos. actividad material o técnica. Contratos administrativos.

del

proceso

contencioso-

Proceso Contencioso-Administrativo Omisión:


Falta de cumplimiento de un mandato contenido en una ley o un acto administrativo (Inactividad formal e inactividad material).

Actuaciones impugnables.- Descritas en el Artículo 4º de la LPCA:




1.

2.

3.

Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración Pública. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo. La denominada "vía de hecho administrativa".

Proceso Contencioso-Administrativo 4.

La actuación material de ejecución de actos administrativos que trasgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.

5.

Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública.

6.

Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.

Pretensiones de las partes


Pretensión de nulidad: Declaración parcial o total de nulidad o ineficacia de actos administrativos (pretensión constitutiva).


¿Nulidad de actos jurídicos administrativos bajo las reglas del Código Civil?--> numeral 5) del Artículo 17º de la LPCA.




Pretensión de plena jurisdicción: El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines (pretensión declarativa, de condena).




Pretensión de superación de vía de hecho: La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo (pretensión declarativa y de condena).

Pretensiones de las partes


Pretensión de superación de inactividad formal y material: Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme (pretensión declarativa y de condena).




Pretensión de indemnización por daños y perjuicios.





Defectuosamente regulada en la LPCA (correcciones introducidas por la Comisión de Justicia del Congreso).

Lo ideal sería que conjuntamente con cualquier pretensión, se invoque accesoriamente una pretensión de indemnización, sin embargo la LPCA ha trastocado todo el esquema originario (Art. 26º LPCA).

Proceso de Lesividad


La Administración aparece demandando la nulidad de sus propios actos




Se considera que habrían hasta 4 supuestos de procesos de lesividad: a) Vencido el plazo de un año para declarar la nulidad de oficio, se recurre al proceso de lesividad (Art. 202º LPAG) b) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolución de un Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial c) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se ve afectada en sus derechos por la dación de un acto de otra entidad. d) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un procedimiento lineal o trilateral, su pretensión es desestimada en sede administrativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial.

Proceso de Lesividad


En este último caso, no nos parece que sea un proceso de lesividad, sino un proceso contencioso ordinario.




¿Cuál es la funcionalidad del proceso de lesividad?
Equilibrar las garantías de los administrados y de la Administración Pública.
La A.P. Persigue declarar la nulidad de un acto favorable a un administrado, basado en una causal de nulidad del Art. 10º y además por un imperativo de interés público.

Proceso de Lesividad


Actuaciones impugnables mediante el proceso de lesividad:
Actos administrativos
Actos presuntos surgidos por aplicación del silencio administrativo positivo.




Concurrencia de doble agravio a) Existencia de una causal de nulidad b) La subsistencia del acto debe agraviar al interés público.




Innecesariedad del agotamiento de la vía previa:




Declaración de lesividad




Autorización al Procurador para demandar.

Proceso de Lesividad


Funciones de la declaración de lesividad: a) Habilitar la admisibilidad de la demanda b) Delimitar los argumentos de la demanda y actuaciones procesales sucesivas de la demanda.




Legitimación activa y pasiva




Plazo para la interposición de la demanda




Expediente administrativo como recaudo




Pretensiones




Admisión de la demanda (suspensión de oficio del acto cuestionado)




Excepciones y defensas previas

Acumulación de Pretensiones


Las pretensiones susceptibles de ser interpuestas por las partes son evidentemente acumulables entre sí:


P.e. Una pretensión de superación de inactividad material (pago efectivo de una pensión), más una de plena jurisdicción (adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo dicho pago).




P.e. Superación de una vía de hecho más una pretensión de plena jurisdicción (reestablecer los derechos conculcados).

Clases de acumulación


Objetiva (de pretensiones), Subjetiva (de partes)


La acumulación objetiva puede ser subordinada, alternativa o accesoria. (Art. 87º CPC)












Es subordinada cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada. Es alternativa, cuando el demandado elige cual de las pretensiones va a cumplir, y Es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan también las demás.

Si el demandado no elige la pretensión alternativa a ejecutarse, lo hará el demandante. Si no se demandan pretensiones accesorias, sólo pueden acumularse éstas hasta el día de la audiencia de conciliación. Cuando la accesoriedad está expresamente prevista por la ley, se consideran tácticamente integradas a la demanda.

Acumulación objetiva sucesiva


En los siguientes casos: a)

Cuando el demandante amplía su demanda agregando una o más pretensiones. b) Cuando el demandado reconviene. c) Cuando de oficio o a petición de parte, se reúnen dos o más procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos.

Acumulación subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva


La acumulación subjetiva de pretensiones originaria se presenta cuando la demanda es interpuesta por varias personas o es dirigida contra varias personas.




La acumulación subjetiva de pretensiones sucesiva se presenta en los siguientes casos: 1) 2)




Cuando un tercero legitimado incorpora al proceso otra u otras pretensiones. Cuando dos o más pretensiones intentadas en dos o más procesos autónomos, se reúnen en un proceso único.

En el caso del numeral 2), el Juez puede disponer la desacumulación de pretensiones.

Reglas para la Acumulación de Pretensiones


El Artículo 7º de la LPCA establece ciertas reglas específicas para la acumulación de pretensiones, las mismas que prevalecen sobre las del CPC.




Estas reglas son las siguientes: a) Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional b) No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa. c) Sean tramitables en una misma vía procedimental; y, d) Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo título, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.

Control difuso en el proceso contencioso-administrativo


En aplicación de lo dispuesto en los Artículos 51º y 138º de la Constitución Política del Perú, el proceso contencioso-administrativo procede aún en caso de que la actuación impugnada se base en la aplicación de una norma que transgreda el ordenamiento jurídico.




En este supuesto, la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo proceso.

Conclusiones sobre las Propuestas para una reforma de la Justicia ContenciosoAdministrativo

La actividad Probatoria en el proceso Contencioso Administrativo


El Art. 27º de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo que establece: Art.27º.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporándose al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial




Según el informe Defensorial Nº 121.- Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso judicial, la Comisión Técnica especial formada para revisar la citada ley ha planteado una propuesta que permite incorporar pruebas respecto de hechos nuevos a partir de la etapa judicial: “Art. 27º.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso-administrativo, la actividad probatoria no se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial.

La actividad Probatoria en el Proceso Contencioso-Administrativo


La comisión Técnica concluye que resulta una restricción a la tutela jurisdiccional efectiva la consagrada en el art. 27º de la Ley que regula el Proceso ContenciosoAdministrativo, toda vez que se establece, que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el procedimiento administrativo. De forma excepcional, procede la actuación de pruebas de oficio por mandatos del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

Sobre el procedimiento administrativo


El administrado que inicia un procedimiento administrativo tiene escasa preparación para afrontarlo. Deberá informarse sobre las normas que sustentan los derechos para su solicitud o defensa (leyes, decretos, directivas, resoluciones, ordenanzas, o cualquier otro dispositivo legal), buscar y acceder a esa información, entender los tecnicismos y la redacción de esas normas, y luego entender e invocar las normas pertinentes a su caso concreto.



















La falta de conocimiento por parte de un administrado sobre cómo afrontar un procedimiento administrativo influye negativamente en la resolución de su caso en esta vía. Hay un constante planteamiento incorrecto de medios impugnatorios. Se presentaban escritos que no cumplían con los requisitos formales exigidos por la Ley del Procedimiento Administrativo General Un argumento recurrente fue la simple invocación al respecto de los derechos afectados Fue común no plantear medio impugnatorio alguno en vía administrativa, acudiendo el particular directamente al Poder Judicial. Se planteó una indebida motivación de las resoluciones administrativas plasmada en una muy corta exposición de las razones de la negación de la solicitud del administrado

Sobre el acceso a la justicia contencioso-administrativa


Respecto a la actuación del juez, al momento de la admisión de las demandas o durante el transcurso del proceso: actitud de los jueces que favorecen la admisión de demandas cuya redacción no es clara sobre lo que se desea plantear, en el otro extremo, se ubican las resoluciones que condicionan la admisión a requisitos que bien podrían luego subsanarse, manteniéndose aún la posibilidad de rechazar la demanda si ello no ocurre.

Sobre las deficiencias en el proceso Contencioso- Administrativo


Una restricción a la tutela jurisdicional efectiva ha sido consagrada en el art.27º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, donde se establece que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el proceso administrativo. De forma excepcional, procede la actuación de pruebas de oficio por mandato del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

Recomendaciones sobre la Propuesta para una reforma de la Justicia ContenciosoAdministrativa

Implementar la notificación por coreo electrónico de manera gradual


Apoyándose en la base legal existente (el Código Procesal Civil faculta la notificación por correo electrónico a pedido de parte). La propuesta debe incentivar su uso entre las partes y sus abogados, con miras a hacerlo obligatorio en un mediano plazo.




El beneficio para el usuario reside en la menor duración de su proceso, que se reduciría, como mínimo en un 27% El éxito de esta propuesta depende de varios factores: iniciar gradualmente su implementación para no colisionar con patrones culturales acostumbrados a procesos por escrito, realizar campañas de difusión con abogados y justiciables sobre la notificación electrónica y sus ventajas en tiempo y costos, habilitar centros de consulta de notificaciones electrónicas en lugares estratégicos; y modificar en el mediano plazo, el art. 163º del Código Procesal Civil para aplicar la obligatoriedad progresiva en la notificación de ciertos actos procesales.




Revisar y mejorar los formatos y modelos de resoluciones que emplean los juzgados


Con el fin de homogeneizarlos de acuerdo a completas y correctas interpretaciones jurídicas y criterios jurisprudenciales que cumplan sólidamente con la argumentación de cada paso sin perder la debida individualización, y no perjudicar al usuario

Implementar en la página Web del poder Judicial un sistema de publicación de jurisprudencia y resoluciones de los juzgados y salas contencioso-administrativas


Incluyendo las decisiones de las salas de la Corte Suprema que conocen los recursos de casación y apelación en materia contencioso-administrativa