P. H. COOMBS y G. C. RUSCOE

EL PLANEAMIENTO -EDUCACIONAL Sus condiciones

EDITORIAL PAIDOS - BUENOS AIRES

Título del original inglés WHAT IS EDUCATIONAL PLANNING? THE CONDITlONS FOR SUCCESS IN EDUCATIONAL PLANNING

© Unesco,

19G9 y 1970

Publicado por acuerdo con UNESCO: INTERNATIONAL INSTITUTE FOR EDUCATIONAL PLANNING

Versión castellana de JOSE PENHOS

IMPRESO EN LA ARGENTINA (PRINTED IN ARGENTINA)

Queda hecho el depósito que previene la Ley NI' 11.723 La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea, idéntica o modificada, escrita a máquina, por el sistema "multigraph", mimeógrafo, impreso, etc., no autorizada por los editores, viola derechos reservados. Cualquier utilización debe ser previamente solicitada.

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Buenos Aires

INDICE

Primera parte ¿QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL? por Philip H. Coombs PREFACIO, por C. E. Beeby

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UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR

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CAPÍTULO 1. CARAcrERlZACION INICIAL

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CAPÍTULO 2. ANTECEDENTES DEL PLANEAMIEN. TO EDUCACIONAL

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CAPÍTULO 3. POR QUE SE HIZO NECESARIA UNA NUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO En las naciones industrializadas (27); En las naciones en desarrollo (33). CAPÍTULO 4. LOS ULTIMOS PROGRESOS TEORICOS y METODOLOGICOS Las principales preguntas acerca del planeamiento (47); El método "de la exigencia social" (53); El método '''del potencial humano" ( 57); El método "de la tasa de reintegro" (62). CAPÍTULO 5. PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA: LOS PROGRESOS MAS RECIENTES Entrenamiento e investigación (68); Instrumentación del planeamiento (71). CAPÍTULO 6. UNA MIRADA AL FUTURO Clarificación de los objetivos (80); Evaluación del funcionamiento del sistema (82); Aplicación del método de sistemas al planeamiento educacional (83); Dirección: nuevos estilos y medidas (85); Intensificación de la investigación y el desarrollo (87).

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Segunda parte LAS CONDICIONES PARA EL EXITO EN EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL por G. C. RU8coe PREFACIO, por C. E. Beeby

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PALABRAS PREVIAS

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CAPÍTULO 1. EL METODO CONVENCIONAL Condiciones necesarias y suficientes (100); El cumplimiento de las condiciones convencionales (102) .

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POLITICOS y ADPARA EL EXITO EN EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL Dos supuestos fundamentales (109); Las coerciones politicas sobre el planeamiento educacional (111); Los impedimentos administrativos ( 119).

CAPÍTULO 2. IMPEDIMENTOS

~nNISTRATIVOS

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CAPÍTULo 3. CONDICIONES PARA EL EXITO EN EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 128 La coordinación con el planeamiento general (132); Las buenas técnicas de planeamiento (136); "Capacidad de absorción" (140); La administración pública (143). CAPÍTULO 4. OBSERVACIONES FINALES Lecturas recomendadas (146).

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Primera parte

¿QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL? por Philip H. Coombs

P6EFACIO Partiendo de la realidad de que el concepto del planeamiento educacioJ,lal es todavía tan fluido, cualquiera que se inte~e en el te~a puede hallar en este trabajo algo con lf1, cual no este de acuerdo, pero también es seguro que éncontrará muchísimo material de su gusto. Como administrador con bastante experiencia, por ejemplo, pienso que el autor más bien subestima la magnitud del planeamiento de largo, alcance -bastante sistemático- ocurrente en algunos buenos sistemas educacionales antes de que fuera siquiera respetable, en algunos países, conferirle la denominación de "planeamiento"; pero de buena gana le perdono eso .frente a la nueva dimensión que dio al tema y por su insistencia respecto de que el planeamiento educacional no es un ejercicio esotérico que sólo cuadra al especialista, sino que es, en cierta medida, parte de la . tarea de casi todas las personas dedicadas a la educación. No puede haber nadie más calificado que el doctor Coombs para escribir sobre este tema. Profesor de economía en sus comienzos, más tarde ejerció la Dirección de Investigaciones del Fondo para el Progreso de la Educación de la Fundación Ford; con posterioridad, sirvió bajo la presidencia de John F. Kennedy como Secretario de Estado Asistente para Asuntos Educacionales y Culturales. Después de cinco años y medio de dirigir el IIPE con dinamismo e imaginación, renunció a fines de 1968 para dedicarse a su labor de escritor, aunque continuó un año más como Director ele Investü~acioncs del Instituto. Hace poco se unió al nuevo Centro de Investigaciones Educacionales en

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P. H.

COOMB~

y

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carácter de Director de Estudios de Estrategia Educacional, pero aún destina parte de su tiempo a las tareas de investigación del lIPE. Escribió bastante sobre economía y planeamiento, siendo The W orld Educational Crisis: A Systems Analysis su obra más conocida. Espero que Philip Coombs vuelva a entregamos un trabajo como el presente dentro de algunos años.

C. E.

BEEBY

UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR

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Gente de todo el mundo a la cual importa eT'futuro de la educación -dirigentes políticos, administradores, profesores, estudiantes' y ciudadanos de diversa extracción- formula actualmente muchas preguntas apropiadas acerca del planeamiento educacional; es lógico que lo hagan. Antes de 1950 apenas se conocía esta denominación en Ja mayor parte del mundo, pero a partir de entonces su popularidad se fue acrecentan· do. Líderes educacionales y gobiernos de casi todo el planeta están ya consubstanciados con la idea del planeamiento educacional, los organismos internacionales la colocan entre sus prioridades más elevadas, se esta· blecen nuevos programas de instrucción profesional, los sociólogos realizan investigaciones sobre el tema y surge al respecto una nueva y abundante literatura. A despecho ,de toda esta atención, el planeamiento educacional sigue siendo un misterio para la mayoría de las personas de quienes depende su éxito. Poco asombra entonces que muchos sientan la urgencia de que se les responda a preguntas como éstas: ¿Qué es el planeamiento educacional? ¿Cómo funciona? ¿,Cuál es su extensión? ¿Puede empleárselo en todas partes o solamente en ciertos lugares? ¿Quiénes son los planificadores? ¿,Qué hacen? ¿Cómo se convierte uno en plánificador? ¿Cuáles son Jos peligros del planeamiento y cuáles los de no planificar? ¿Cómo se distingue el planeamiento educacional del presente de sus fo.rmas precedentes? ¿Por

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qué fue necesario hallar una nueva modalidad? ¿Cómo inicia un país el planeamiento educacional? ¿Cuál es el grado de progreso obtenido hasta el presente? ¿Cuánto saben en realidad los expertos? ¿Cuáles son las áreas principales de acuerdo y de desacuerdo? ¿.Por qué, pese a este nuevo planeamiento educacional, existe una crisis mundial en laedu· cación? ¿Qué nos depara el futuro? En la posición en que se encuentra hoy, ¿podrá el planeamiento educacional controlar con éxito los formidables problemas que deberán enfrentar los sistemas educacionales? Si no es así, ¿de qué recursos se dispone para acordar mayor vigor al planeamiento? Si usted es un experto y ya tiene para sí respuestas razonablemente satisfactorias a los interrogantes que anteceden, leer lo que sigue le significaría una pérdida de tiempo. Mas, si se considera un novicio que está a la espera de tales contestaciones, quizás este trabajo le preste utilidad. Con sujeción a lo que se advierte más abajo, intentamos que esta parte se vea como la introducción de un lego al planeamiento educacional. Usted no hallará aquí respuestas definitivas y autorizadas que develen todas sus dudas. Sólo encontrará las réplicas tentativas y parciales de un individuo que se reserva el derecho de enmendarlas más adelante. Las opiniones expresadas reflejan por supuesto tanto los antecedentes particulares del autor como su circunstancial posición ventajosa; en ningún momento se pretende infalibilidad, y esto no se dice a manera de excusa ni con el disfraz de la falsa modestia, sino porque simplemente así son las cosas. El planeamiento pducacional, como lo conocemos hoy, es aún demasiado joven, crece con bastante rapidez y constituye un tema en extremo complejo y diversificado para admitir que

J,;L PLANEAMIENTO EDUCACIONAL

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se lo encasille en una definición rígida, precipitada y buena para cualquier tiempo.. Tal es la causa de que

todavía no exista una definición del planeamiento educacional que goce de aceptación general y menos aún una teoría general aceptable. No obstante, verificamos en los últimos tiempos un gran progreso tanto en la teoría como en la práctica del planeamiento educacional; académicos y profesionales se mueven con firmeza hacia un mayor acuerdo en muchos puntos importantes. Trataremos más adelante de describir algo de este progreso, sin ocultar la necesidad que tenemos de avanzar bastante más. El procedimiento que adoptamos aquí es básica· mente histórico, porque en opinión del autor la mejor manera de comprender el planeamiento educacional reside en observar cómo ha ido desarrollándose en el decurso del tiempo y cómo tomó tantas formas en tanto,s lugares diferentes para acomodarse a necesidades particulares. Contando con el conocimiento de esta herencia, estaremos mejor equipados para responder a .lo que para nosotros constituye la cuestión operativa: ¿qué tipos de planeamiento educacional requieren las naciones en la década de 1970 que las ayuden a hacer frente a los difíciles problemas del desarrollo educacional -enormemente difíciles- que deben encarar en un mundo que cambia con tanta rapidez? Se sigue de lo que acabamos de expresar que poco bueno se obtendría de ver al planeamiento educacional como una "nueva ciencia" o una "disciplina" compacta, calificada para ocupar un lugar independiente entre materias universitarias como la física, la economía, la psicología y otras disciplinas académicas reconocidas. Ello tendería a aislar al planeamiento educacional -de la misma manera que la pedagogía y la educación mismas pasaron por esa reclusión durante tanto tiem· po- de las principales corrientes intelectuales que son su fuente natural de alimentación.

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Quizás el mejor modo de comenzar nuestra pesquisa sea tratar de disipar unos cuantos mitos durables y establecer algunas proposiciones preliminares acerca del planeamiento educacional que proporcionarán un marco inicial de referencia y expondrán pronto las predilecciones del autor.

CAPÍTULo 1

CARACTERIZACION INICIAL

Cualquier cosa que sea el planeamiento educacional, no es por cierto una droga milagrosa para el tratamien-

to de sistemas educacionales enfermos ni, a la inversa, una poción satánica que sólo sirve para engendrar el mal. El planeamiento educacional, en su sentidQ genérico más lato, es la aplicación del análisis racional y sistemático al proceso de desarrollo educacional con el objeto de hacer que la instrucción sea más efectiva y eficiente para responder a los objetivos y a las neceo sidades de los estudiantes y de la sociedad. Enfo,cado de esta manera, el planeamiento educacional es ideológicamente neutral. Sus metodologías son lo bastante flexibles y adaptables para cubrir situaciones que difieren con amplitud en punto a ideo-_ logía, nivel de desarrollo y forma gubernamental. Su lógica, conceptos y principios básicos son aplicables en escala universal, pero los métodos prácticos para aplicarlos pueden extenderse desde lo crudo y simple hasta lo más complejo según las circunstancias. Por lo tanto, es erróneo concebir el planeamiento educa. cional como que ofrece una fórmula rígida y monolítica que debe ser impuesta de modo uniforme en todas las situaciones. Resulta asimismo equivocado pensar que el planeamiento educacional se ocupa con exclusividad de la expansión cuantitativa de la educación haciendo que las cosas sean más voluminosas pero no distintas. Tal interpretación descaminada surge en parte porque así

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es como se usó a menudo el planeamiento educacional, pero .no se trata de una limitación inherente. El concepto erróneo aparece también en razón de que el planeamiento se vale en gran medida de las estadísticas (cuando se dispone de éstas). Pero se debe tener presente que una estadística es la mera sombra de un hecho, y éste puede ser tanto cualitativo como cuantitativo. El planeamiento educacio.nal trabaja con el futuro lanzando el esclarecimiento a partir del pasado. Es el trampolín para las decisiones y acciones del porvenir, pero es más que un simple trazado de planes. El planeamiento es un proceso continuo que no sólo centra su interés en el lugar a donde pretende llegar, sino en cómo, acceder a él por la mejor ruta. Su tarea no cesa cuando un plan se traza sobre el papel y obtiene aprobación. El planeamiento, para ser eficaz, debe ocuparse de su propia instrumentación; debe atender a si realiza progresos o no, a los obstáculos imprevistos que van apareciendo y al modo de superarlos. Los planes no se realizan para grabarse en piedra sino. para ser cambiados y adaptados a medida que la ocasión lo aconseje. A medida que los planes para un período entran en acción, ya se debe estar trabajando en el planeamiento para el próximo mediante retroalimentación originada en la primera. El planeamiento no es el pasatiempo especial de los dictadores, aunque éstos, como. los dirigentes de las democracias, pueden hallar que es un instrumento útil. Sucede que el planeamiento per se no ejecuta las políticas y las decisiones; es la criada de quienes sobrellevan tal responsabilidad, tanto en los niveles superiores como en los inferiores. El planeamiento es -o debiera .serlo- una parte integral de todo el proceso del manejo educacional, definido en el sentido más extenso. Puede ayudar a quienes toman las decisiones en todos los niveles -desde docentes hasta ministros y parlamentos nacionales- para que esas

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decisiones sean el producto de una mejor información. Lo puede hacer sirviéndoles de auxilio para que perciban con más claridad los objetivos específicos en cuestión, las diversas opciones disponibles para el camino hacia esas metas y las probables implicaciones de cada alternativa. El planeamiento puede ayudar a alcanzar resultados agregados, mayores y mejores, den· tro de los límites de los recursos disponibles. Para acceder a tales beneficios, sin embargo, el pla. neamiento debe emplear una lente con un amplio ángulo de visión por cuyo intermedio puedan enfocarse muchísimas variables y ser todas ellas vistas como constituyentes de un todo orgánico y dinámico, esto es, como un sisteTrUl susceptible de lo que llamamos un análisis del sisteTrUl. por consiguiente, antes de recomendar cualquier curso simple de acción, los planificadores deben apercibirse del espacio con que cuentan para maniobrar quienes deciden en este preciso momento. Por ejemplo, deben observar el estado de la sociedad, la dirección que ésta desea tomar y qué es lo que rcquerirá -desde el punto de vista educacional- para llegar a destino; la naturaleza de los estudiantes, sus necesidades, aspiraciones y perspectivas prácticas; el estado del cono.cimiento mismo y el del arte y la tecnología educacionales; y -que no es lo menos importante- la capacidad innata del sistema educacional de examinarse críticamente y de adoptar una acción inteligente para mejorar su propio rendimiento. Una de las tareas centrales de la planificación educacional es la de de· terminar la mejor manera de mantener estas intrincadas relaciones internas y externas del sistema educacional dentro de un equilibrio razonable en circunstancias que manifiestan cambios dinámicos y de enderezarlas en acción constante hacia la dirección deseada. Lo precedente, por supuesto, representa criterios ideales que ningún planeamiento educacional pudo jamás cumplir con plenitud. Pero también es cierto

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que durante la mayor parte de la larga historia de la educación no tuvo necesidad de hacerlo en razón de que la vida, para el sistema educacional, era entonces mucho :más simple que como se expresa en la actualidad. Antes de la Segunda Guerra Mundial, los sistemas educacionales en todas partes eran, menos complejos en estructura y contenido, de menor magnitud y menos atados a la existencia total de las naciones. Además, las instituciones educacionales y el mundo en su torno crecían y cambiaban a paso mucho más lento. Así, mínimo era el riesgo de que pudieran surgir de pronto serios desequilibrios y desajustes entre las partes constituyentes de un sistema educacional o entre el sistema y su ambiente inmediato. Sin embargo, incluso en esos tiempos más simples tenía que haber una suerte de planeamiento como parte del cuidado y mantenimiento normales de las instituciones educacionales. Pero con excepción de las épocas de extraordinarios fermentos sociales, el planeamiento podía adoptar una conformación simple y limitada, ser un aspecto oculto y rutinario de la admi· nistración educacional que apenas justificaba la preocupación de académicos y de hombres de Estado o .siquiera que se le diese un róhllo especial. Tal condición ya no existe. El mundo de la educación fue cambiando rápida y drásticamente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial debido a una combinación de fuerzas revolucionarias, que ahora nos son familiares, que estremecieron al mundo entero. Más adelante examinaremos la clase de impacto que tuvieron estas fuerzas revolucionarias sobre la educa· ción y cómo todo ello creó la necesidad de un tipo de planeamiento educacional fundamentalmente nuevo. Nos resultará provechoso, no obstante, considerar en primer término, algunos de los antecedentes históricos de este nuevo planeamiento educacional.

CAPÍTULO

2

ANTECEDENTES DEL PLANEAMlliNTO EDUCACIONAL El planeamiento educacional de esta época puede envanecerse de una ascendencia ininterrumpida que se remonta a los tiempos de la antigüedad. Jenofonte nos dice (en la Constitución Lacedemonia) cómo planificaron los espartanos, hace alrededor de 2.500 años, una educación que se adaptaba a sus bien definidos objetivos militares, sociales y económicos. En su Re· pública, Platón ofreció un plan de instrucción para servir a las necesidades del liderazgo y a los propósi. tos políticos de Atenas. La China de las dinastías Han y el Perú ,de los incas proyectaron su estructura educa· cional conforme a sus particulares propósitos públicos. Estos ejemplos primitivos dan realce a la importante función del planeamiento educacional en cuanto a vincular el sistema de enseñanza de una sociedad a sus metas, cualesquiera pudiesen ser éstas. Algunos ejemplos posteriores muestran cómo se recurrió al planeamiento educacional en períodos de grandes fermentos so.ciales e intelectuales con el objeto de ayudar a cambiar a una sociedad y cumplir nuevos objetivos. Los arquitectos de tales planes fueron, en general, pensadores sociales creativos que vieron en la educación un instrumento potente para alcanzar las deseadas reformas y acceder a la "buena vida". Fue así cómo, en la mitad del siglo XVI, John Knox propuso un plan para un sistema nacional de escuelas y universidades destinado expresamente a proporcio.

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nar a lo.s escoceses una oportuna combinación de salvación espiritual y bienestar material. Los tempestuosos días del nuevo liberalismo europeo, a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX, produjeron una cosecha. abundante de propuestas que llevaban títulos tales como "Un plan de cducación" y "La reforma de la enseñanza", y apuntaban hacia la reforma social y la elevación moral. Entre los planes más conocidos se ha· lIaba el "Plan d'une Université POli/' le GOllve1'1lement de Russie", de Diderot, preparado a solicitud de Catalina n. Otro, fue obra de Rousseau y se destinó a la educación de todos los ciudadanos polacos; sus detalles llegab:m al punto de establecer cuándo debía aplicarse el castigo corporal a los alumnos recalcitrantes. El primer intento moderno en cuanto al empleo del planeamiento educacional para ayudar a realizar una "nueva sociedad" fue, por supuesto, el Primer Plan Quinquenal de la joven Unión Soviética en 1923. Aunque sus metodologías iniciclles fueron crudas comparándolas con las normas de la actualidad, resultó el comienzo de un planeamicnto continuo y global cuyo proceso ayudó eventualmente a transformar -en menos de cincuenta años- a una nación que, mostrando inicialmente un índice de analfabetismo equivalente las dos terceras partes de su población, pasó a ser uno de los Estados más desarrollados del mundo en el rubro. Dejando de lado su orientación ideológica, la experiencia del planeamiento. soviético ofrece una variedad de lecciones técnicas beneficiosas para otros países. Los diversos ejemplos históricos de planeamiento de la enseñanza que citamos se diferenciaban bastante en cuanto a sus alcances, objetivos y grados de complejidad. Algunos se aplicaban a naciones enteras; otros a instituciones individuales; sin duda, algunos eran mucho más eficaces que otros; los había de tipo episódico, en tanto otros comprendían un proceso continuo durante un largo período; alguno.s se fundamentaban

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en exagerados principios autoritarios; otros se desarrollaban en medios más democráticos y pluralistas. To· dos nos pueden enseñar algo, pero ninguno contó con todas las características que exige el planeamiento educacional de estos tiempos. Los antecedentes de la materia que tratamos no fi· nalizan, sin embargo, con los ejemplos más visibles y espectaculares que acabamos de citar. A todo lo largo de la historia hubo una suerte de planeamiento mucho más ubicua y rutinaria que, desde la aparición de las instituciones educacionales en adelante, siempre tuvieron que llevar a cabo los responsables de su admi· nistración. Tomemos, a manera de ilustración, al director administrativo de una escuela pública de distrito, en los Estados Unidos, en la década de 1920. Cada año estaba obligado a anticiparse y a realizar varios preparativos para el ciclo académico siguiente. Por lo menos debía estimar cuántos estudiantes lo cursarían; la can· tidad de aulas, de profesores, de pupitres y de libros que se necesitarían para servirlos con propiedad; cuán-to dinero haría falta, de dónde provendría y cómo y cuándo se gastaría. Estas varias proyecciones culmi· naban en la propuesta de un presupuesto para el siguiente año académico y, en último término, termina· ban -con una serie de decisiones y de acciones. Esto era el planeamiento educacional, aunque difícilmente se lo conociera con tal rótulo. Se lo daba por sentado como una parte normal de la tarea del administrador; si éste no reunía las condiciones de un buen planificador, los problemas no tardaban en aparecer. Con frecuencia, este proceso adoptaba una forma bastante simple. Algunas veces los planes para una pequeña escuela o universidad independientes podían trazarse al dorso de un sobre. Pero a medida que las instituciones y los sistemas educacionales se hicieron mayores y más complejos, y como el presupuesto y el proceso de asignaciones fue¡;on adquiriendo más fo,r·

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malidadad, la propia estructura del planeamiento cobró mayor complejidad y estrictez. No obstante, las tareas y los principios básicos continuaron siendo casi los mismos. La mira esencial radicaba en proveer a la continuidad y viabilidad de los establecimientos de enseñanza y en efectuar expansiones y mejoras de manera gradual conforme a las circunstancias que parecían justificarlas. Sin embargo, de ordinario la finalidad de la educación y el valor de sus contribuciones en favor del estudiantado y de la sociedad no estaban sujetos a un examen anual como parte del planeamiento. Se daban por sentado, comq el aire que se respiraba. Lo mismo sucedía con el currículum, los métodos de instrucción y el muy poderoso sistema de exámenes. En consecuen· cia, el foco principal del planeamiento se encontraba en la mecánica y en la logística de la instrucción, en las necesidades del sistema y no en las de los alumnos y la sociedad. Para resumir, la clase típica de planeamiento educacional que era vigente en la mayor parte del mundo antes de la Segunda Guerra Mundial -y durante muchas generaciones previas- tenía estas cuatro características básicas: 1) su perspectiva era de corto al· cance y sólo se extendía hasta el siguiente presupuesto anual (excepto cuando había que construir nuevas instalaciones o agregar un programa de importancia, en cuyo caso el horizonte del planeamiento se amplia. ba algo más); 2) era fragmentario en cuanto a su cobertura del sistema educacional; las partes del sistema se planificaban sin dependencia entre sí; 3) era no integrado, en el sentido de que las instituciones educacionales se proyectaban de manera autónoma, sin vínculos explícitos con las necesidades y tendencias en evolución de la sociedad y de la economía como un todo; y 4) era una clase de planeamiento no dinámico que asumía un J!lodelQ educacional esencialmente. es-

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tático y conservaba intactas sus características principales de año en año. Hubo por supuesto excepciones notables a la descripción que precede, pero es probable que hayamos trazado un cuadro adecuado de la situación. Lo impor. tante es que funcionaba. Es natural que las instituciones educacionales se enfrentaran a algunos problemas y que los administradores tuvieran alguno que o.tro dolor de cabeza. Pero, en su totalidad, la educación corría con bastante comodidad por sus acostumbrados carriles sobre la base de tal régimen de planeamiento simple. Hasta que la Segunda Guerra Mundial abrió una nueva era de cambios increíbles destinados a tocar cada faceta de la vida en el planeta del hombre y a socavar los cimientos de sus viejas instituciones.

CAPÍTULO

3

POR QUE SE HIZO NECESARIA UNA NUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO Durante los veinticinco años desde 1945 hasta -1970, los sistemas educaciones y sus ambientes en el mundo entero recibieron el impacto de una andanada de cambios cientificos y técnicos, económicos y demográficos, políticos y culturales que estremecieron la totalidad de las cosas. Para la educación, sus consecuencias fueron la aparición de un nuevo y formidable conjunto de tareas, de presiones y dc problemas que en magnitud y complejidad excedían por mucho a todo lo que había experimentado hasta allí. Los responsables llegaron a la heroicidad para haeer frente a esos cambios, pero sus herramicntas de planeamiento y de dirección demostraron ser burdamente inadecuadas, en la nueva situación. ~Iirando en retrospectiva, uno no pucde menos que maravillarse de lo que llevaron a cabo en esas circunstancias y de que de alguna manera se las arreglaron para evitar un colapso ante tanta pr~sión. Examinando algunos de los puntos más destacados de esta extraordinaria expericncia, podemos obtener una comprensión más clara de por qué se hizo imperativa una nueva clase de planeamiento y acerca de cuáles habrían de ser sus aspectos principales. Aunque nuestro foco primario se ha de concentrar en las naciones en desarrollo, ayudará a nuestra perspectiva que consideremos primero la situación en el mundo desarrollado.

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1. En las naciones industrializadas

Hablando de una manera general, las naciones .industrializadas atravesaron tres fases educacionales desde 1945 hasta 1970 y al presente se encuentran en una intrincada fase cuarta: 1) la Fase de la Reconstrucción; 2) la Fase de Déficit de Recursós Humanos; 3) la Fase de la Expansión Desenfrenada, y 4) la Fase de la Innovación. Cada una trajo consigo un nuevo acopio de problemas de planeamieríto. Las castigadas naciones europeas salieron de la Segunda Guerra Mundial con sus sistemas educacionales seriamente desbaratados y enfrentándose· a un pesado cúmulo de necesidades en la materia. La mayoría de los países trató con toda rapidez de llevar de nuevo la educación a algo parecido a la "normalidad" me· diante el lanzamiento de programas acelerados de construcción de escuelas, reclutamiento de docentes, entrenamiento de emergencia, etcétera. Pronto fue evidente que el convencional planeamiento, educacional de la preguerra no sería suficiente para realizar estas tareas de reconstrucción. Los programas masivos, que afectaban de modo profundo a muchas comunidades e imponían una carga pesada sobre economías severamente dañadas y presionadas, requerían programaciones y proyecciones más amplias y más complejas, una visión futura de mayor alcance y un control más cuidadoso de su factibilidad e impactos económicos. Aunque los métodos de planeamiento que se improvisaron para adaptarse a esta situaCión tenían muchas deficiencias, hicieron por cierto bastante de bueno y asimismo condicionaron a las autoridades edu· cacionales para la atención de problemas mayores que habrían de aparecer más adelante. Viene al caso citar un ejemplo: aun antes de la finalización de la contienda, el Reino Unido -no obstante su sistema descentralizado de educación y su

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tradicional falta de entusiasmo para el planeamiento en general- estatuyó la Ley de Educación de 1944, que solicitaba de cada una de las 146 autoridades educacionales de Inglaterra y Gales la preparación de un plan de desarrollo para ser sometido al Ministerio de Educación del país. Aunque los planes loca·les resul· tantes no componían un plan nacional coherente, equilibrado con los recursos disponibles, muchos de ellos reflejaban, sin embargo, considerable ingenio y competencia técnica en sus ordenadas proyecciones de largo alcance concernientes a la población local e inscripción de alumnos, oscilaciones demográficas, ubicación de establecimientos de enseñanza, necesidades de docentes, requerimientos financieros de las escucIas y estimación del rendimiento de los impuestos locales. Francia tomó las cosas de modo diferente en armonía con su sistema más centralizado de educación y de gobierno. En 1946 inauguró un planeamiento tenso de inversiones para toda la economía; después, en 1951, incorporó dentro del Segundo Plan Quinquenal un planeamiento capital de la educación que abarcaba a toda la nación. Otros países de Europa occidental asumieron el planeamiento de la reconstrucción educacional según las maneras que cuadraban a sus tradiciones y preferencias particulares. La Unión Soviética, que debía encarar el esfuerzo más masivo entre todos, planificó sobre la base de su experiencia anterior a la guerra, mientras que los nuevos países "socializados" de Europa oriental se volvieron hacia Rusia en busca de los modelos de planeamiento. Entretanto, incluso en los Estados Unidos, donde la idea de planificar seguía siendo un anatema, las autoridades educacionales (locales y estatales) recu· rrieron a un planeamiento más elaborado que nunca para atender al retraso en la construcción de escuelas, a las exigencias educacionales de los efectivos desmovilizados y para hacer frente a las consecuencias del

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llamado "auge de los bebés" inducido por la confla· gración bélica. Todo esto, sin embargo, fue un gusto anticipado de las cosas que sobrevendrían. Pronto los sistemas educacionales fueron físicamente restaurados, pero jamás pudieron volver a la "normalidad" de la preguerra. No mucho tiempo después se encontraron en el "ne· gocio del potencial' humano", que se presentó como consecuencia de la necesidad, por parte de las economías en expansión subsiguientes a la guerra, de recursos humanos mayores y con conocimientos superiores. Un aspecto más importante aún fue el de que pronto recibieron el impacto de un aumento explosivo en el número de estudiantes provo.cado en parte por factores demográficos, pero principalmente por la urgencia de la posguerra en cuanto a "demoqratizar" la oportunidad de la instrucción en gran escala. La fase del potencial humano merece una pausa, no tanto a causa de su fuerza práctica sobre el planeamiento educacional europeo, como, de sus efectos la· terales sobre los países en desarrollo, además de la gran influencia que tuvo como generadora del interés de los economistas en el desarrollo educacional. Las economías de Europa occidental, severamente desorganizadas como consecuencia del conflicto, recobraron sus niveles de producción de preguerra con sorprendente rapidez y comenzaron incluso a sobrepasarlos. Vale la pena anotar que esta veloz recuperación se 'debió en gran parte a la introducción de nuevo,s capitales -importante y bien proyectada mediante el Plan Marshall- dentro de sistemas económicos que ya estaban dotados de instituciones económicas complejas y contaban con capacidad humana moderna y el correspondiente conocimiento. (No fue éste el caso de las naciones en desarrollo cuando les llegó el turno.) Pero hacia principios de la década de 1950 estas economías reconstruidas habían absorbido totalmente la provisión disponible de recursos humanos calificados;

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en consecuencia, los "cuellos de botella" ocasionados por la escasez de personal especializado comenzaron a destacarse como el mayor impedimento para un desarrollo adicional. Lo dicho llevó a los economistas occidentales a ocuparse de los recursos humanos y a mirar ·con nuevos ojos el campo de ,la educación. Ya no se vio a ésta meramente como un "sector no productivo de la economía que absorbía gastos irrecuperables"; sino como "gasto de inversión" esencial para el crecimiento económico. Llevando este nuevo e impresionante rótulo de "inversión", la cducación estuvo en condiciones de hacer un reclamo más eficaz respecto de las asignaciones de los presupuestos nacionales. Empero, a fin de justificar su reclamo, los propios educadores tuvieron que familiarizarse con la cuestión de los recursos humanos. Hubieron de planificar y tratar de gobernar el ingreso y egreso de estudiantes de manera que encajaran en el patrón de requerimientos que los economistas certificaban como necesarios para la buena marcha de la economía. No, obstante, fue un precio desagradable que tuvieran que pagar educadores nutridos por la tradición liberal y humanística. Ellos preferían luchar en terreno más elevado, en demanda de mayores presupuestos, con el argumento de que la educación era el derecho humano de cada niño. Si la educación scrvía de ayuda a la. economía al mismo tiempo, pues tanto mcjor, pero no debía esclavizarse a ésta. La educación era una cosa buena: de aquí que cuanto más de ella se diera sería mayor el provecho, cualquiera que fuese su clase o nivel. Por sobre todo, insistían los educadores, cada niño era antes que nada un individuo, no un compo,nente estadístico del potencial humano. Los educadores temían francamente que la "mente materialista" de los economistas subvirtiese los nobles y tradicionales valores y propósitos de la educación. En algunos momentos el intercambio entre estos

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nuevos aliados pareció un diálogo de sordos. Hablaban utilizando jergas diferentes y a menudo se valían de los mismos términos para referirse a cosas distintas. Sólo más adelante, cuando. se educaron recíprocamente, sus aparentes discrepancias comenzaron a evaporarse y descubrieron muchos intereses mutuos. Pero obviá como fue la importancia que se concedió a la necesidad de recursos humanos, ésta empalideció frente a otra fuerza que pronto comenzó a dominar la escena de la educación y a quitar el sueño a las auto.· ridades europeas y norteamericanas. Esta otra fuerza fue el aumento explosivo de la exigencia popular en procura de instrucción, lo cual llevó a la Fase de la Expansión Desenfrenada. Los economistas podían hablar todo lo que quisieran acerca de las necesidades de recursos humanos de la nación, pero lo que 10.s padres ponían instinti· vamente en primer término eran las necesidades de sus propios hijos. Pese a lo que los educadores pudiesen argüir acerca de las metas de la educación -nobles y carentes de materialismo-, para la mayoría de los padres y de sus hijos la educación era primordialmente la mejor ruta para un trabajo superior y para una vida más holgada. El poder de este impulso humano fue algo que todo político entendió y que ninguno, no importa cuál fuese su ideología, se permitió des. cuidar. De tal modo, desde medíados de la década de 1950 en adelante, en respuesta a esta exigencia, hubo una atropellada expansión de inscripciones en todo el mundo. desarrollado que golpeó con más fuerza en los niveles secundario y universitario. Su principal agente impulsor no fue la demografía ni las necesidades de la economía (aunque ambas intervinieron en el proceso) sino la exigencia popular que aumentaba y que, de manera persistente, sobrepasó la capacidad de los sistemas educacionales. Se debe agregar que en la mayoría de las naciones

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desarrolladas del Oeste -siendo Francia la principal excepción-, nuevas formas de planeamiento educacio.nal desempeñaron cuando mucho un rol menor en esta extraordinaria expansión. Incluso Francia, donde el planeamiento educacional para todos los niveles estaba estrechamente integrado con el planeamiento global de inversiones para la economía en ciclos quinquenales, se limitó al planeamiento de construcciones; no se tomaron en cuenta factores críticos como la provisión de docentes, los costos periódicos, los requerimientos de recursos humanos y otras reformas e innovaciones educacionales necesarias. Prácticamente en todas partes el impulso dominante de la estrategia fue expandir eon tanta rapidez como fuese posible los modelos educacionales de la preguerra -currículum, métodos, exámenes y demás- con la idea de acomodar a un mayor número, y proporción de la población juvenil y, por lo tanto, "democratizar" la educación. Se vieron excepcionales reformas a viejos sistemas de enseñanza, como las ocurridas en el extenso nivel secundario de Suecia y la adición de corrientes no clásicas en el lycée francés. Aun así, en comparación con lo.s vastos cambios que tenían lugar en su cuerpo estudiantil, en la economía y en la sociedad, y en el estado del propio conocimiento, la mayoría de ,los sistemas educacionales había cambiado notablemente poco hacia fines de la década de 1960. Careciendo de los medios para observarse y renovarse a la luz de su propia crítica, permanecieron cautivos de su tradicional noción de constituir una élite y de sus hábitos pedagógicos en momentos en que se movían con rapidez hacia su conversión en sistemas educacionales masivos. Esta adhesión a las formas antiguas produjo crecientes desajustes entre los sistemas educacionales y la economía, la sociedad y los estudiantes. Como si fuesen una olla hirviente puesta sobre un potente fuego, con su tapa herméticamente sellada, tarde o temprano

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estaban destinados a estaBar. Tal fue lo que sucedió. Para la mayor parte del mundo industrializado 1967 fue el año de la Gran Explosión de la Educación, marcada por violentas prt'}{estas estudiantiles que contaron con la simpatía de muchos profesores, padres y otros críticos de la enseña~a tradicional. Los acontecimientos de 1967, sin embargo, fueron sólo el comienzo de una sucesión de estt'illidos con toda la apariencia de persistir en una u otra forma hasta que las instituciones de enseñanza optaran finalmente por renovarse y ajustarse a lo que el público consideraba adecuado. Estas erupciones compelieron a los sistemas educacionales de las naciones industrializadas a ingresar en una cuarta etapa de posguerra -la Fase de la Innovación-, en la cual se encuentran al presente. Todavía queda por verse qué es 10 que saldrá de ella; si se producirán en realidad innovaciones y transformaciones capitales Pira hacer que la educación se adapte de manera razonable a su ambiente o si seguirá la inercia que encienda la mecha de explosiones mayores y más peligrosas. Pero hay algo que por lo menos es claro: a fin de alcanzar ciertas otras innovaciones neo cesarias tendrán"que realizarse grandes transformaciones en el propio planeamiento educacional. La que meramente sirva a una estrategia de expansión lineal ya no funcionará; ahora debe estar al servicio de una estrategia de cambio y de adaptación. Esto requerirá nuevos tipos de conceptos y herramientas de planeamiento que sólo en estos momentos están tomando forma. 2. En las

na~iones

en desarrollo

Mucho de lo que se expresó antes se aplica con mayor fuerza aún a las naciones en desarrollo durante las décadas de 1950 y 1960. Sus necesidades educacionales eran fodavía más extensas y más urgentes, ademlÍs de que sus sistemas de enseñanza -pese a sus

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heroicos esfuerzos por ampliarlos- eran menos apropiados y menos adecuados a sus requirimientos. Comenzando en la década de 1950, las naciones en desarrollo respondieron de modo-análogo a sus nuevas circunstancias con una estrategia educacional de expansión lineal. En una serie de. conferencias de la UNESCO a principios de la década de 1960, los ministros de educación de Asia, Africa y América latina establecieron metas regionales ambiciosas para la expan· sión educacional en sus respectivas áreas que debían concretarse hacia 1980 (1975 para América latina). Estos objetivos fueron adoptados en toda su amplitud por algunas de las naciones participantes. Al fin del período prescripto, los planes exigían una participación del 100 % en la educación primaria y apreciables aumentos en el número de inscripciones para los ciclos secundario y universitario. Se realizaron estimaciones prelimi5'ares de costos e ingresos que. aun cuando tendieran a establecerse con las más optimistas expectativas, mostraron que el lo· gro de estas ~etas requpriría un qran incremento en la proporci6n del PNB dedicado a la ecJ+¡.,::uci6n, además de una importante expansión de la asistencia proveniente del exterior. Las conferencias regionales de la UNESCO hicieron asimismo ciertas recomendaciones cualitativas, pero fue claro para todos que la vara primordial para medir el progreso futuro -y la base principal para comparar a los países- se hallaría en los incrementos estadísticos de inscripción que se fue· ~, . ran aproximando a los obíetivos. Con este ideal como ~>~ marco de referencia, los Estados en desarrollo se movieron con todo entusiasmo hacia la realización de campañas para una rápida expansi6n de 'la enseñanza. Resultó evidente, incluso para los más ardientes devotos del laissez·faire, que los responsables tendrían que proyectar sus pasos con todo cuidado para hacer el mejor uso de sus muy menguados recursos. La cuestión del "método del potencial humano" era particu·

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larmente delicada en las naciones en desarrollo por el hecho de que su desenvolvimiento global estaba evidentemente coalltado por la escasez de todo tipo de personal especializadQ. En consecuencia, tuvo sentido conceder primidad inicial a la educación de las clases más necesarias de especialización para facilitar el crecimiento eco.nómico, puesto que sin éste la deseada expansión de largo alcance de la enseñanza y de otros objetivos sociales prominentes no sería posible de ninguna manera. Sin embargo, el problema residía en que estas naciones no estaban equipadas para llevar a cabo la clase de planeamiento. educacional y de recursos humanos que la situación exigía. Tampoco el resto del mundo estaba preparado para servirles de mucho porque la provisión global de conocimiento básico y de expertos para ~~ta clase de planeamiento era agudamente escasa. Debe decirse, en homenaje a la UNESCO. la QIT y varias otras organizaciones y fundaciones bi. laterales de asistencia, que hiciero,n lo posible para alistar a los consejeros más calificados que pudieron hallar a fin de' cubrir las necesidades en aumento de los países en desarrollo. Aunque la mayoría de estos expertos tuvo éxito al brindar valiosas contribuciones de uno u otro tipo, el alcance de su asistencia al planeamiento educacional estuvo limitado, en gran medida por fuerza de Jas circunstancias, a lo que cada uno podía improvisar en sus respectivas tareas. En los comienzos de la década de 1960 se carecía de un texto adecuado respecto del tema, en cualquier idioma, como asimismo de la persona calificada para redactarlo. Pero la acéión no podía esperar a que el conocimiento y la capacidad personal se pusieran al día. Así fue cómo los dirigentes educacionales de los Estados en desarrollo, con el único auxilio de su coraje, emprendieron sus""tampañas para Uegar con la mayor rapidez posible a lo,s objetivos de inscripción previstos. Todo se hizo a gran velocidad. Muy pronto, sin embargo,

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comenzaron a aparecer diversos problemas críticos que, hacia fines de la década de 1960, se habían multiplicado hasta concretarse en un!! cabal crisis educacional que sofocó virtualmente a todas las naciones en desarrollo existentes en el mundo.. Resulta instlUctivQ observar de modo sucinto algunos de estos problemas por lo que nos puedan decir respecto de las tareas rea,les con las cuales el planeamiento educacional debe enfrentarse en esta hora. Aunque los problemas variaban en forma e intensi· dad según el lugar, la mayoría existió -manifestada de una u otra manera- casi en todas partes. a) Costosos desequilibrios en el sistema educacional

Siguiendo una línea típica, las campañas para expandir los ciclos primario, secundario y universitario carecían de coordinación. Además, -incluso en cual· quier nivel individual la necesaria afluencia de componentes (profesores, edificios, equipamiento, textos, etcétera) no se proyectaba con el debido cuidado en cuanto a planeamiento y programaciSñ. El resultado inevitable fue una serie de disparidades que llevaban en sí el germen de [a derrota. En un caso típicamente familiar, la constlUcción de escuelas recibió una prioridad excesiva, en tanto que la expansión en la preparación de docentes y en la provisión de material de enseñanza quedaba atrás. El resultado eventual fue que el nuevo alumnado se encontró ocupando flamantes aulas sin personal para instlUirlo ni libros de texto. En otras ocasiones sucedía lo contrario: había suficiencia de docenteS y de alumnos y carencia de aulas. Casi de manera invariable no había textos. Con la deficiencia de cualquiera de estos importantes componentes, los otros quedaban seriamente obstaculizados. En otro caso típico, los recursos se volcaron hacia la expansión universitaria en desmedro de la enseñanza

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secundaria. La consecuencia fue que las nuevas ins· talaciones universitarias permanecieron sin utilizarse por falta de candidat.1s calificados provenientes del nivel secundario. 0, a la inversa, se dio un gran impul. so. a la matriculación "secundaria, ocasionando que las universidades fueran pronto invadidas por una cantidad de aspirantes qUf excedía en mucho su capacidad.

b) Demanda muy superior a la capacidad El establecimiento de metas audaces, la formulación de grandes promesas y la propia expansión de la edu· cación animaron el incremento de las expectativas populares y de las exigencias educacionales que, por último, hubieron de alimentarse de sí mismas y pronto se descontrolaron. La brecha -cada vez más amplia- cntre la demanda educacional y la, ~apacidad se combinó con la explosión de la demografía juvenil que co.nvirtió los objetivos originales de expansión en metas móviles. Mientras que los niños que claman por ir a la escuela son un espectácuGo encantador en cualquier parte del mundo, también puede ser algo enervante para las autoridades escolares que deben rechazar a gran núme. ro de los aspirantes. Demasiado de algo bueno no lo es tanto cuando viene demasiado pronto. Esto es lo que ocurrió con la demanda popular de educación.

c) Costos que aumentan más rápidamente que los ingresos Aunque esta enorme exigencia popular resultó una presión políticn eficaz para impulsar los presupuestos de la educación, éstos carecían de la posibilidad de ponerse a la par con los costos y el número de estudiantes en aumento; en ciertos países, la factibilidad económica d~ los objetivos jamás había sido estudiada; sus responsables los fundaban en la fe ciega de que, de una forma u otra, los medios necesarios para alean-

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zarlos llegarían. En los casos donde la factibilidad de los planes se puso a prueba, se apreció que los costos habían sido en general subestimados y los ingresos probables sobreestimados. En consecuencia, los objetivos demostraron ser econóllJicamente carentes de realismo. . Cuando los hechos reales se ,hicieron evidentes y advino el estrangulamiento financiero, se presentaron tres escapes posibles. Uno de ellos se centraba en la reducción de las metas iniciales, pero entrañaba difi· cultades políticas. Otro se basaba en la reducción de costos mediante la elevación de la eficiencia educacional. La tercera ruta de escape residía en extender los recursos disponibles para hacerlos abarcar a más y más estudiantes, pero a expensas de la calidad y de la eficacia. Esta fue la ruta que se tomó. Permitió mantener el crecimiento estadístico de las inscripciones por la senda que llevaba a la meta trazad¡!l"-a veces superando numéricamente al propio programa de incorporaciones-; en realidad, con sólo profundizar más allá del elevado índice de inscripciones y notar las impresionantes proporciones de bajas, de alumnos que debían repetir sus cursos, o visitando simplemente las aulas atestadas para interiorizarse de lo que ocurría allí en nombre de la educación, podía uno darse cuenta de la dudosa clase de progreso que parecía lograrse.

d) Obstrucciones fuera del campo financiero Sin embargo, no era el dinero el único culpable de los impedimentos. Por lo menos otros tres tipos de carencia infectaron el desarrollo educacional en la década de 1960, a saber: a) la limitada capucidad administrativa de los sistemas educacionales en cuanto a proyectar y a transformar los planes y los recursos financieros en resultados concretos; b) el largo período requerido para incorporar y poner a PUIl'!J al personal de las nuevas escuelas y universidades, y c) la escasa capacidad de las industrias de construcción locales.

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Estas obstrucciones administrativas, humanas y físicas se convirtieron en los determinantes finales de la rapidez y de las dire~ciones que podía desarrollar un sistema educacional, además de la cantidad de asistencia financiera que podía absorber con provecho. Algunos sistemas se hallaron en la embarazosa posición de contar con .voluminosos créditos de construcción que no había forma de gastar, con nuevas y her· masas instalaciones a las que no se podía dotar de personal, con equipos que no había 'manera de utilizar y con esauemas -atractivos y de necesidad urgenteimposibles de implementar. Estas dificultades padecieron el irritante agregado de largas demoras para alcanzar acuerdos firmes y, más tarde, para que se concretanm en los hechos los proyectos de ayuda financiera desde el exterior. e) Insuficientes e1npleos para los egresados ~ea cual fuere el nensamiento de los filósofos educacionales respecto de los obietivos de la enseñanza, para la mayoría... de los estudiantes era claro que se trataba de obtener un buen empleo y una adecuada posición dentro de la comunidad. Para muchos, esto significaba escapar de sus poblados -munidos del pasaporte educacional- hacia las brillantes luces urbanas y procurarse una ocupación, casi siempre en organismos oficiales. Al principio, las perspectivas de hallar empleo eran muy buenas; las flamantes naciones independientes carecían desesperadamente de todo tipo de potencial humano calificado corno para cubrir sus servicios gubernamentales' en expansión, para reemplazar a los expatriados y para atender a las gigantescas tareas de construir un país. Después de haber desconocido una educación formal durante siglos, parecía inconcebible que se enco1tf:raran diez años después con una masa de gente instruida que, en apariencia, sobrepasaba la capacidad económica nacional.

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Tal es lo que sucedió precisamente en un país tras otro. El fenómeno de los desocupados con diploma apareció primero en Estados como la India, Filipinas, la República Arabe Unida y ('n' diversas naciones latinoamericanas que habían iniciado sus planes con antelación. Pero a fines de la década de 1960 lo inimaginable llegó incluso a golpear a las últimas naciones africanas que se independizarán. Haciendo un examen retrospectivo, las razones resultan claras. El péndulo del mercado ele empleos SE' había movido más pronto y de modo más abrupto que 10 anticipado aun Dar los expertos del sector. En una economía reelucida y simple no se necesitan grandes alteraciones numéricas para provocar cambios notables en el equilibrio del mercado de empleos (y también un impacto traumático para muchos estudiantes y sus familias). En el sector de la oferta, despup~' de algunos años de "mermD. productiva" de graduados, gran cantidad de éstos comenzó a integrar el mercado. Al mismo tiempo, mnchos que se habían ausentado al extranjero con fines de estudio regresahan con ~l1S diplomas habilitantes. De este modo, la curva de la oferta se elevó con rapidez. En el sector de la demanda, los puestos vacantes en el nivel oficial ya habían sido cubiertos en demasía con el personal más calificado disponible en ese entonces, a pesar de que su grado de preparación estaba a menudo por debajo de las normas gubernamentales y del de los nuevos diplomados que ingresarían más tarde al mercado. El sector privado -pequeño, en relación con el gobierno, como emplea. dor de personal calificado- sólo creabc.t nuevas ocupaciones a ritmo. lento, más aún porque se inclinaba por la adopción de métodos y de equipos que redujeran la participación de personal, en ocasiones debido a la presión de las nuevas leyes del saJ...rio mínimo. Fue así como la demanda decayó notoriamente y lo que había sido -desde el punto de vista del potencial

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humano, calificado- un mercado vendedor, se convirtió en su opuesto: un mercado comprador. El único aspecto brillante de todo esto fue que el propio sistema educacional, en carácter de comprador, pudo entonces comenzar la contratación de personas mejor calificadas para ejercer la do,cencia, aunque muchas no vinieron. de buena gana porque la enseñanza era el último recurso en su lista de preferencias de trabajo. La carencia de potencial humano selectivo continuó existiendo en ciertas categorías especializadas, en par· ticular donde no se disponía de instalaciones locales para entrenamiento. Pero el principal impacto pendular fue el paSQ de una situación de insuficiencia de recursos humanos a otra de excedentes de éstos. Ello motivó nuevos y serios problemas de planeamiento, además de reque¡ir que gobierno e individuos volvie· ran a evaluar y a ajustar todo el complejo de presunciones y expectativas originales. Fue éste un proceso penoso. Un aspecto ~rticularmente doloroso lo constituyó el acelerado "drenaje de cerebros" que comenzó a im· ponerse, favorecido en parte por las decrecientes posibilidades de hallar empleo en el propio país que encontraron los estudiantes al regresar del extranjero. Al alejarse éstos, no sólo perdió la nación el aporte de sus talentos sino asimismo los preciosos recursos que había invertido en las primeras etapas de su educación. Fue tentador, para ciertos observadores, fascinarse con la conclusión simplista de que la educación había exagerado su expansión y de que, por consiguiente, debía retro,c~er para adaptarse al potencial de creación de empleos de la economía. Empero, una observación más profunda sugería que la solución real se encontraba puramente en la misma economía. Nece· sitaba reesr1ucturarse y ajustarse como para hacer un mejor uso de los recursos humanos .calificados de que disponía. Los planificadores más sagaces en el campo

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de la educación y del potencial humano señalaron que el objetivo prmclpdl del de~arrol1o ('conóm ~co 11LJ clelJía estacionarse en la mCl'cl clcY:.c:1Ul; c~LaJlsüc¿l del l?\ll sino en la del 111ye1 de ocupaciú'n y en M Bl, jO;',l en la distribución de ingresos. ~n COllo, Cll'::ll-.'.'.l, el intcr':s de los planificadores no, debía celllrar~e ('il LI adecuación de las obstrucciones de los recursos hUlllanos al crecimiento de la economía, sino llevar al máximo el número de empleos en consistencia con una tasa razonable de crecimiento. No obstante, las maneras prácticas de llevar a efecto esta elevada política de empleo no eran tan evidentes y, por cierto, habrían de entrañar dificultades en el mejor de los casos.

f) La clase errónea de educación Por su parte, los educadores no podían eludir toda responsabilidad por el problema de la falta de empleos. Era cierto, sí, que la economía no creaba la cantidad de trabajos necesaria. Pero la otra faz del pro,blema residía en que muchos estudiantes recibían un tipo de educación en desacuerdo con eJ,.mundo de trabajo en el cual habrían de vivir. No pocos críticos habían castigado abiertamente a la "educación importada del siglo XIX" como carente de adaptación a las necesidades de países pobres que trataban de modernizarse. Pero era dudoso si incluso un tipo de educación más "moderno", destinado a adecuar a los jóvenes a un trabajo de estos tiempos y a la vida urbana, era el recurso correcto para la gran mayoría de jóvenes destinados a pasar sus vidas en los medios rurales. En lugar de acondicionados para ser líderes en el desarrollo de la agricultura y de la ganaderí;!, lo cual era indispensable para el desenvolvimiento global de la nación, el método tendía a alejarlos de sus ambientes rurales. Sin embargo, una cosa era saber qué e!"d. lo equivocado de un currículum fuera de moda y de lugar, y muy otra la de saber cómo establecerlo. Las alternap

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tivas mejores estaban lejos de ser claras e, incluso don· de tal claridad podía entreverse, resultaban en extremo difíciles de ado.ptar, además de exigir mucho tiempo y bastante dinero. . Hubo esfuerzos constantes, acá y allá, para reemplazar el currículum y los antiguos métodos de enseñanza con algo más ~ertinente, a menudo con resultados aIentadores. Pero en casi todas partes el sistema seguía surcando día tras día su vieja ruta trillada, mientras muchos de sus dirigentes y profesores, conociendo bien a las claras los riesgos implicados, se sentían desvalidos para cambiarlo. La educación inapropiada fue uno de los pesados precios que hubo que pagar por la estrategia de la expansión lineal y por las impresionantes estadísticas, cada vez mayores, que daban cuenta de la incorporación de educandos. Ot~0 fue la tragedia de asistir a las exorbitantes proporciones de abandono de la instrucción por parte de cientos de miles de jóvenes que, después de ingresar a los establecimientos de enseñanza, 'se alejaban sin s~uiera aprender a leer. Los seis problemas que acabamos de describir conspiraron para causar una enorme pérdida de recursos económicos y de potencial humano, un grave deterioro en la marcha del desarrollo nacional y una congoja multiplicada en millones de individuos. Mas, ,rqué había que hacer al respecto? No se podía construir en un día -ni siquiera en una década- un sistema educacional de primera clase, bien adaptado a las necesidades de su ambiente y eficaz en el uso de los recursos disponi,~les. Mirando hacia el pasado, no podemos encontrar serios defectos en los valientes esfuerzos para adelan· tar la educación, en las décadas de 1950 y de 1960, por parte de.los países en desarrollo y de quienes procuraron ayudarlos. Si la historia pudiese volver a componerse con todas las ventajas de la retrospectiva, no

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hay duda de que muchas cosas se habrían realizado algo mejor. Un planeamiento más adecuado hubiese ayudado bastante -de ello estamos seguros-, pero la suma de planes no hubiera dlterado drásticamente las restricciones, compulsiones y aspiraciones fundamentales que dictaron en sus odgenes el curso, de los acontecimientos. Lo que asombra no cs que tantas cosas resultaran mal sino que nAlchas más funcionaran bien. El saldo neto de lo actuado -pese a que no se lo puede evaluar con precisión, además de que muchos de sus beneficios todavía no han sido cosecha· dos del todo- parece, por cierto, recaer con nitidez sobre el lado positivo. De todos modos, nuestro propósito aquí no es elogiar o criticar el pasado sino descubrir sus lecciones para el futuro. Al tratar de develar estas lecciones debemos guardarnos de la noción cándida de que un mejor planeamiento -el supremo quc uno' pueda imaginarhabría eliminado los problemas que acahamos de des· cribir. Sus causas básicas cstaban profundamente arraigadas en el paisaie y los prohlemas tcnían que surgir. Pero un planeamiento más adecuado... dc haber estado disponible, pudo. sin duda habcr ayudado a que las cosas funcionaran un tanto mejor. En especial, pudo haber auxiliado a los planificadores y a todos los de· más interesados en la materia, capacitándolos a ver los problemas emergentes con prontitud y con una perspectiva más clara, a identificar con mayor transparencia las diversas opciones disponibles para tratarlos y a evaluar los méritos relativos y la factibilidad de estas alternativas. En suma, una buena planificación educacional los habría dotado de ojos más penetrantes y de un juicio mejor informado con los "cuales encarar las decisiones. Igual cosa puede decirse de las naciones industria· lizadas, cuyos anales educacionales en .ste período -considerando sus mucho mayores recursos humanos y materiales, el mayor vigor inherente de sus sistemas

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educacionales y su dilatada experiencia- no nos fuer· zan a declarar que exceden en mucho a lo logrado por las naciones en desarrollo. Sin embargo, n@> debe quedar la impresión de que mientras todos estos problemas bullían, nada se hacía para crear y aplicar clases más eficaces de planeamiento educacional. Se estaba haciendo bastante, como lo demostrará uq. somero examen de los hechos.

CAPÍTULO

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LOS ULTIMOS PROGRESOS ~EORICOS y METODOLOGICOS

Las discusiones entre los dirigentes educacionales y los economistas a principios de la década de 1960 produjeron un fácil acuerdo sobre cinco proposiciones que formaron un marco general para futuras exploraciones. '

Primera: el planeamiento educacional ~debe adolJtar una visi6n de 11'UM largo alcance. En realidad, debe contar con una perspectiva de corto alcance (uno o dos años), una de alcance medio (de cuatro a cinco años) y una más prolongada (de diez a quince años). Resulta obvio que su visión se hará m~nos precisa cuanto más lejos apunte. Pero considerando el dilatado "tiempo de conducción" necesario para incrementar la capacidad educacional y para alterar el producto educacional -para ampliar, por ejemplo, la graduación de médicos o de ingenieros, o incluso de docentes con destino a la escuela primaria- se requiere que el planeamiento se proyecte con años de anticipación. Segunda: el planeamiento educacional debe ser am· plio. Ha de abarcar el total del sistema de e.nseñanza con una visión simple a fin de asegurar ,la evolución armoniosa de sus diversas partes. Además, debe tratar de extender su visión hacia tipos importantes de educación y entrenamiento no formales para propiciar su efectiva integración dentro de la educación fO~cll y de las necesidades y metas prioritarias de la sociedad.

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Tercera: el planeamiento educacional debe integrarse con los planes más amplios del desarrollo económico y social. Si la educación ha de contribuir más eficazmente al desarrollo individual y nacional, aparte de tener que utiliza¡ de la mejor manera sus menguados recursos, no es posible que se desplace por una senda propia e ignore las..realidades del mundo que la rodea. Cuarta: el planeamiento educacional debe constituirse en parte integral del maneio de la enseñanza. Para ser eficiente, el proceso de planeamiento debe estar estrechamente vinculado con los procesos que llevan a las decisiones y a las operaciones. Si se lo aísla en un compartimiento secundario resultará un mero ejercicio académico cuyo principal efecto se verá en la frustración de todos los interesados. Quinta (esta proposición se hizo evidente con más lentitud): el ¡rlaneamiento educacional debe intere· sarse en los aspectos cualitativos del desarrollo de la enseñanza, no solamente en su expansión cuantitativa. De esta única manera puede ayudar a que la educa· ción sea más apropiada, más eficiente y más efectiva. Como los Diez Mandamientos bíblicos, estas cinco proposiciones pronto gozaron de aceptación universal en principio, pero el problema residía en hacer que se obedecieran. Ello necesitó el concurso de tres clases de acción: 1) el desarrollo de conceptos y metodologías específicos; 2) el entrenamiento de personas a fin de aplicarlos, y 3) la adaptación de dispositivos de oro ganización y de administración para permitir que el planeamiento se pusiera en práctica. En este capítulo trataremos fl primer punto, dejando los otros dos para el próximo. . 1. Las principales preguntas acerca del pllmeamiento Tan útiles como resultaron en carácter de punto de partida, las proposiciones que anteceden no trataban

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en realidad los interrogantes que, respecto del planeamiento, debe encarar cada país, cuestiones que a me· nudo se contestan por ausencia, ..esto es, sin que se formulen las preguntas de manera explícita. Los inte· rrogantes (aplicados a un período. especificado) son, en esencia, los que siguen: 1. ¿Cuáles deben ser los objetivó;; y funciones prioritarios del sistema educacional y de cada uno de sus subsistemas (incluyendo cada nivel, cada institución, cada grado, cada curso, cada clase)? 2. ¿Cuáles son las mejores maneras de perseguir estos diversos objetivos y funciones entre las alternativas posibles? (Esto comprende la consideración de tecnologías educacionales alternativas, sus costos relativos, los requerimientos de tiempo, la factibilidad práctica, la eficacia educacional, ~ etcétera.) 3. ¿Qué monto de los recursos de la nación (o de la comunidad) debe dedicarse a la educación a expensas de otras cosas? ¿Cuál('-s parecen ser los límites de factibilidad no sólo en función de los recursos financieros sino también de los reales? ¿Cuál es el_ máximo de recursos que la educación puede absorber efectivamente en el período dado? 4. ¿Quiénes deben pagar? ¿Cómo se debe distribuir la carga de los costos educacionales y de los sacrificios comprendidos? ¿Entre los receptores directos de la enseñanza y la sociedad en general? ¿Entre distintos grupos de la sociroad? ¿Hasta qué grado se adapta bien la presente estructura fiscal -además de otras fuentes de ingresos para la educación- para alcanzar una distribución socialmente deseable de la carga y, al m~lo tiempo, la afluencia suficiente de recursos para atender a la enseñanza?

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5. ¿Cómo deben asignarse los recursos totales disponibles para educación (cualquiera que fuese su monto) entre los distintos niveles, tipos y componentes del sistema (por ejemplo primariosecundario-universitario; técnico-educación general; emolumentos de la docencia-construcción, y equipamiento-textos, alimentación gratuita, becas, etcétera)? Es probable que educadores y economistas, tanto como sociólogos, políticos y filósofos traten y contesten a estos interrogantes de maneras muy diferentes, reflejando cada cual la disparidad de sus antecedentes, visión panorámica y formas de pensar. En razón de que este hecho tiene mucho que ver con la diversidad de grupos que atendió al planeamiento educacional en la última década, debemos hacer una pausa para apreciar cómo se sentían inclinados a pensar a este respecto los administradores y economistas de la educación. El buen administrador educacional es una mezcla híbrida de idealista, de pragmático y de político. Apre· cia otras importantes necesidades sociales, pero para él la educación está claramente en primerísimo lugar y le entrega lo mejor de su atención y de su lealtad. Cree con devoción que cada joven debe obtener toda la enseñanza que pueda utilizar, aunque sabe que ello no es factible inmediatamente. En consecuencia, cuandQ se discuten los presupuestos pide todo lo que, en su opinión, está en condiciones de utilizar con eficacia, más algún adicional porque sabe que le darán menos de lo que pide. Luego lucha duramente para conseguir la mayor cantidad posible y, por último, se allana a un presupuesto de compromiso que procede a gastar del' todo y con la eficacia determinada por su capaci· dad. Es raro que en otros sectores alguien lo iguale en el menester de gastar con exactitud hasta la última moneda del tope de la autorización presupuestaria. Para un hombre colocado en esta situación, la mayoría de los interrogantes capitales del planeamiento

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que describimos más arriba parece algo, con mucho de teórico e impracticable. Además, las cuestiones cubren un área demasiado extensa; según ve las cosas, su responsabilidad se encuentra en calcular cuánto dinero se necesita para la enseñanza y cómo gastarlo bien. Que otro se preocupe de dónde debe venir el dinero. No acepta con facilidad una respuesta negativa a sus requerimientos, sabe demasiado bien cuántos ni· ños esperan que se los instruya y también el costo implicado en su educación. Quienquiera que retenga los fondos necesarios asume la responsabilidad de obstruir el futuro de esa niñez. El administrador educacional es el campeón de sus derechos; su actitud pareciera significar: "Que quienes despojan a la juventud de la nación se levanten para que se los pueda identificar." En este punto, el economista se encuentra en desventaja táctica, sintiéndose como alguno, de los personajes fantásticos utilizados para asustar a los niños. Puede tener el mismo grado de idealismo, el mismo amor a la niñez y la misma estimación del rol de la educación, pero es menos pragmático y político y se apoya en conceptos y en análisis en mayor grado que el administrador educacional. Jamás tuvo que dirigir un sistema escolar, ganar un presupuesto o atender al pago de sueldos y salarios. Está acostumbrado a considerar la faz económica como un todo y a procurar un equilibrio óptimo entre sus sectores teniendo presente el límite global de recursos. En consecuencia, aunque desea que la educación funcione del mejor modo no cree que deba o pueda contar con una prioridad ilimi. tada -una suerte de cheque en blanco- en relación con cualquier otra cosa (para él, esto es lo que el ad· ministrador educacional parece pedir). El economista se preocupa de dos problemas centrales: 1) cómo dividir mejor una limitada disponibilidad económica entre varios receptores que compiten por obtener más, a fin de lograr los resultados to,tales más deseables (el "problema de la asignación de recursos") ,

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y 2) cómo utfiizar mejor estos recursos, una vez asig-

nados, para obtener el máximo de producción (el "problema de la eficiencia"). A ,la luz de esta perspectiva resulta evidente que la educación sólo puede conseguir más a expensas de otra cosa; tal es el único significado sensato, de una prioridad. Pero incluso una prioridad debe tener sus lími· tes; no se puede conceder que un sector individual -incluimos la educación- tome todo lo que desee haciendo caso omiso de los sacrificios que, al proceder así, impone a otros. Por consiguiente, para el econo· mista. el problema más crítico en la formulación de sus planes reside en la manera de dar con el justo equilibrio para distribuir recursos limitados entre receptores que compiten en busca de prioridad. Por supuesto, este problema puede solucionarse -como sucede con frecuencia- mediante la negocia. ción o la lucha política directa, de las que salen mejor parados quienes manifiestan estar dotados de temperamento para encararlas. Pero los arreglos de esta cla· se, que nacen de una superior disposición política de unos en detrimento de otros, no coinciden necesaria· mente con la cabal distribución de recursos que requiere el interés total del país. Lo propio se aplica a la asignación financiera dentro del sistema educacional, donde el administrador mismo debe constituirse en árbitro. En consecuencia, el economista, que se identifica con los más importantes intereses nacionales o con los más amplios del sistema educacional como, un todo, busca constantemente una solución más racional al problema de las asignaciones. No espera que una solución semejante desplace el proceso político, pero confía en que sea de ayuda para que éste presente respuestas un tanto más racionales. La mejor solución teórica al "problema de la asignación" según los últimos hallazgos de los economistas se basa en el uso del Producto Nacional Bruto, como

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criterio central" aplicando luego un test de "costobeneficio" a oada una de las diversas posibilidades alternativas de asignación a fin de descubrir cuál de ellas rinde la máxima proporción de beneficios en relación con los icostos y, por 10 tanto, contribuye en mayor medida al rendimiento económico total. No obstante su lógica persuasiva, en este método de costo-beneficio existen por supuesto dos debilidades admitidas. Una de ellas es la dificultad práctica dc medir costos y beneficios; éstos en particular, que sólo se manifestarán en un futuro. distante (en cuya ocasión las estimaciones originales de los economistas pueden estar muy alejadas de la realidad y sus decisiones, basadas en aquéllas, resultar ya irreversibles). La otra debilidad concierne al propio criterio y a la estrecha definición de "beneficios" que trasunta. Por cierto, la producción y el crecimiento económico son puntos centrales para el alcance de otras metas sociales primordiales, inc1uyendoel más pleno desarrollo y la equiparación de las oportunidades educacionales. Pero también puede haber otras c1ases de beneficio, en particular en el caso de la educación, que no se miden directamente en términos económicos, pero que no obstante son muy importantes para los individuos y para el país. Si éste es el caso, luego los cálculos de costo·beneficio del economista -buenos basta donde alcance su vigencia- obedecen a una visión estrecha que podría descaminar a los planificadores y provocar que estable2lcan las asignaciones de modo erróneo. Los peligros y los daños de tales equivocaciones -hay que reconocerlo- se reducen bastante cuando el método de costo-beneficio se aplica a un proyecto particular más bien que a todo un amplio sector. En cuanto al "problema de la eficiencia", entrar muy lejos en él pronto comprometería a los economistas en ciertas cuestiones delicadas, preñadas de litigios pedagógicos, que la mayoría de ellos siempre se muestra ansiosa por evitar. Esta es una de las razones por la

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cual el planeamiento educacional, como se desenvolvió en las décadas de 1950 y 1960, mantuvo su enfoque en los anchos parámetros exteriores del sistema educacional e ignoró calculadamente lo que sucedía en el interior. Teniendo en cuenta estas maneras contrastantes según las cuales educadores y economistas tienden a apreciar la misma escena, es probable que podamos considerar con mayor provecho los tres diferentes "procedimientos" para el planeamiento educacional que fueron expuestos por escuelas de pensamjento antagonistas en la década de 1960. En la jerga de la actividad se los denomina "método de la exigencia social", "método del potencial humano" y "método de costobeneficio" (éste, con mayor precisión, "método de la tasa de reintegro"). Permítasenos examinarlos a continuación. 2. El método "de la exigencia social" Este enfoque le sienta con más naturalidad al educador y" en realidad, es más una descripción de las tao reas que realiza normalmente (iUe una formulación teórica sobre cómo debe proceder al planeamiento. La "exigencia social" es una denominación ambigua y engañosa (pocas veces usada por los educadores) que puede definirse de diversas y distintas maneras. Se la emplea más a menudo para significar el agregado de la demanda "popular" de educación, vale decir, la suma total de exigencias individuales, en procura de instrucción, en lugar y tiempo determinados y de conformidad con las circunstancias culturales, políticas y económicas existentes. Si hay menos aulas y establecimientos que candidatos ciertos para ocuparlos, puede decirse que la exigencia social supera a la provisión. Existe una buena evidencia de la brecha demanda-oferta cuando las autoridades educacionales y los dirigen. tes políticos son ametrallados con las quejas de padres

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airados cuyos hijos no pueden ingresar a los establecimientos de enseñanza por falta de vacantes. Es necesario agregar dos puntos importantes. Uno concierne a la imposición gubernamental que establece la asistencia escolar obligatoria. Cuando éste es el caso, la demanda crece de súbito y queda básicamente determinada por la demografía; ya no se trata de una exigencia privada y voluntaria. El segundo punto rcside en que la demanda voluntaria puede estar muy influida por la cantidad de dinero que puede costar a los padres la educación de sus hijos; esto no se refiere únicamente al costo efectivo de atender al pago de honorarios, etcétera, sino asimismo a la renuncia de ingresos determinada por el trabajo que no se realiza en el medio familiar (que puede ser una granja, etcétera) mientras el estudiante se ocupa de su carrera. Dentro de ciertos límites, las autoridades pueden tener influencia en la magnitud de la exigencia sociaL aunque como materia práctica es mucho más fácil estimular un incremento que revertir el proceso. Por ejemplo, si un gobierno puede permitírselo, impulsaría arbitrariamente la exigencia social solicitando la asistencia escolar y, más ~llá de la edad obligatoria, imponiendo la enseñanza gratuita (incluso, en casos extremos, compensando a los eshldiantes o a sus padres por los ingresos no percibidos y las tareas no realizadas). Fuera de estas medidas, los gobiernos pueden emplear la propaganda para estimular la demanda privada (voluntaria) en procura de enseñanza. Pero la cultura misma -el clima de actitudes y de convicciones acerca de lo que puede hacer la educación en favor del pueblo- es, sin duda, el factor más influyente entre todos en cuanto a determinar la demanda social de educación, siempre que la gente la pueda pagar. Medir la exigencia social es casi siempre en extremo difícil y, a menudo, una tarea imposible. La excepción, por supuesto, existe donde prevalece la enseñanza

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obligatoria junto con adecuados datos demográficos sobr" los grupos pertinentes clasificados por edad (que es el CLtSO ce 1:1 mayOí'u de las naciones industrializadas PLro no de la m:lyor parte de las que se encuentran en vús de. d"SLlUC,llo). Obtener siquiera guarismo.s aproxim-lúos (¡ue Ic;IkjCn la demanda voluntaria exigiría vl1,udmulie b realización de un censo domici· !lario en casi todos los casos. Los objetivos regionales de la UNESCO a los cuales nos referimos más arriba constituyen una ilustración bastante buena del método, de la exigencia social. Se lo empleó, en esencia, de una manera muy simple, aunque no fue cosa sencilla llegar a los hechos y estimaciones fundamentales para su aplicación. El primer paso fue reunir los mejores datos disponibles acerca de la cantidad de niños y de adolescentes que, según niveles de edad, había en cada país de la región y cuántos de ellos ya estaban inscriptos en los cursos primarios, secundarios y universitario.s. Los guarismos obtenidos establecieron las proporciones corrientes de participación. El paso siguiente consistió en tomar mejores proyecciones disponibles respecto de la futura población juvenil en cada nivel de edad hasta 1980. El tercer paso fue elegir algunos objetivos de la tasa de participación para 1980 y determinados años en el intervalo, aplicándolos luego a las proyecciones demográficas para determinar los objetivos absolutos de ÍDcorporación de estudiantes. El último fue el más abundante en celadas en razón de que, por lógica, requería un juicio compuesto de muchos factores de factibilidad: qué cantidad de educación quería la gente en realidad, cuánto costaría, qué podría proporcionar la economía, qué cantidad de personas especializadas necesitaría la economía nacional y cuántos puestos proveería concretamente, cuánta asistencia extranjera pqdría obtenerse, etcétera. De hecho, se hicieron algunos cálculos relativamente simples en ausencia de otros mejores. Un su-

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puesto importante fue que la exigencia popular de enseñanza continuaría superando a la oferta. Otro se basó en que los costos unitarios de la educación pero manecerían en un nivel más o menos constante. Se dio por descontado que la economía podría hacer uso de todos aquellos que se graduaran y que, en general, los desembolsos educacionales en gran expansión incidirían de mO,do importante en el crecimiento económico. La principal estimación de factibilidad que se intentó concernía a la disponibilidad de fondos. En este punto se lanzaron algunos supuestos bastante optimistas con referencia al comportamiento de costos unitarios, tasas económicas del crecimiento y asistencia exterior. Los objetivos resultantes fueron criticados desde muchas posiciones. No obstante, eran casi tan buenos como lo permitían las circunstancias y, no cabe duda, fueron bastante efectivos en su momento en cuanto a estimular mayores asignaciones presupuestarias para la educa· ción (e, indirectamente, incitaron a que creciera la exigencia social). Otro ejemplo de enfoque basado en la demanda social se aprecia en Francia en relación con la admisión universitaria. En Francia rige la norma de que cual· quierestudiante que pasa la etapa del baccalauréat (bachillerato), al fin del lycée (curso secundario), puede de modo automático ingresar a la universidad. El aumento prodigioso de inscripciones en las univer· sidades francesas desde principios de la década de 1950 proporcionó una clara evidencia de una demanda social, creciente en cuanto a recibir instrucción de ni· vel superior. (También fue una fuente importante de dolores de cabeza para los planificadores educacionales y para los administradores universitarios franceses, quienes carecían de los medios adecuados para prede. cir con la mayor exactitud el grado de rapidez en el incremento de la exigencia social y la cantidad de estudiantes que se presentaría cada otoño. De ordinario, la cantidad siempre superaba a lo que se esperaba,

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y, en consecuencia, a la capacidad de las aulas disponibles. Por cierto, tenemos aquí un importante factor causal de los "Acontecimientos de Mayo" que, en 1968, estremecieron a las universidades francesas hasta sus cimientos. ) Se exponen tres críticas principales al método de la exigencia social, debidas en especial a los economistas: 1) ignora los mayores problemas nacionales de asignación de recursos y, de manera implícita, presume que sin importar el monto financiero dedicado a la educación es el mejor uso que se le puede dar para el desarrollo del país como un todo; 2) ignora el carácter y el modelo, del potencial humano necesario a la economía, lo cual puede dar lugar a la producción inmediata de demasiados especialistas de determinados tipos y no de los suficientes de otros, y 3) tiende a estimular con exageración la demanda popular, a subestimar los costos y a conducir a que se extiendan los recursos para cubrir a demasiados estudiantes, reduciendo, por consiguiente la calidad y la eficacia a punto tal que la educación se convierte en una inversión dudosa. 3. El método "del potencial humano" Como lo destacamos antes, muchos economistas prefirieron el "método del potencial humano" al planeamiento educacional. El argumento que lo favorecía se puede sintetizar de manera general como sigue: El crecimiento, económico es el móvil capital del desarrollo global de una nación y, por lo tanto, ha de considerárselo en primer término cuando se trata de asignar recursos limitados. El crecimiento económico, sin embargo, no sólo requiere elementos e instalacio· nes físicos sinQ asimismo recursos humanos para organizarlos y utilizarlos. En consecuencia, el desenvolvimiento de los recursos humanos por medio del sistema educacional resulta un prerrequisito importante

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para el adelanto económico y una buena invenión de fondos limitados siempre que el modelo y la calidad de la producción educacional engranen con las neceo sidades económicas de potencial humano. Los defensores del procedimiento concedían que la educación tenía otros propósitos de importancia además de generar individuos capacitados, pero no veían que tal diversidad fuera necesariamente conflictiva. Trataron no obstante de deshacerse de la cuestión invitando. a los planificadores educacionales a poner en la balanza los "otros" objetivos junto con el enfoque en el potencial humano. pero esto sólo resultó una vaga indicación y un pobre consuelo. Aceptando esta línea de razonamiento, el gobierno de Tanzania -citamos un eiemplo- decidió con todo coraje, a principios de la década de 1960, estabilizar la tasa de participación escolar primaria en un 50 por ciento a fin de conceder prioridad temporaria a los niveles educacionales superiores vinculados directamente con las necesidades económicas de potencial humano. Mientras que la amplia lógica del método era difícil de cuestionar, su aplicación práctica reveló cierto número de defectos. En primer término,. dio a los planificadores educacionales una dirección restringida. Evadió toda consideración respecto de la enseñanza primaria (por tenérsela como "desconectada del trabajo"), aunque sus fundamentos implicaban la sugerencia de que el freno a ]a expansión de la enseñanza elemental sólo tendría vigencia hasta que la nación se enrio queciera. La mayoría de los estudios del potencial humano redujo su atención a los especialistas "de alto nivel" necesarios al "sector moderno" (vale decir, empleos urbanos en su mayor parte). De este modo, los planificadores carecieron de pistas útiles respecto de los requerimientos educacionales de las personas que constituirían la vasta mayoría de la futura fuerza laboral del país (por ejemplo, obreros semicalificados

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y no calificados en las ciudades y la inmensa mayoría de trabajadores residentes en áreas rurales). En segundo lugar, las clasificaciones de empleos y las proporciones de potencial humano (por ejemplo, la proporción deseable entre ingenieros y técnicos, en· tre médicos y enfermeras, etcétera) empleadas para los estudios correspondientes en lo.s países en desarro. llo, como asimismo las presuntas calificaciones educa· cionales referentes a cada categoría de trabajo, fueron tomadas en general de las economías industrializadas y no se adecuaban a las realidades de estructuras eco· nómicas menos desarrolladas. De hecho., las tareas de un obrero de la construcción, de un especialista en agricultura o de un funcionario de sanidad en Africa o en Asia, pongamos por caso, tenían todas las trazas de ser bien diferentes y de necesitar una clase de pre· paración distinta de la que tienen las personas con igual rótulo en Inglaterra, Francia o Estados Unidos. Lqs planes educacionales basados en supuestos tan defectuosos podían tener por consecuencia la instrucción deficiente o exagerada de muchos estudiantes en cuanto a las tareas que les estaban destinadas. Una tercera dificultad se vio en la imposibilidad de producir pronósticos confiables -respecto de los re· querimientos de potencial humano- con la suficiente intrqducción en el futuro como para servir en realidad al planeamiento educacional; ello fue así en razón de la miríada de incertidumbres económicas, tecnológicas y de otra clase implicadas en el problema. Cuanto más se refinaron las categorías (por ejemplo, "ingenieros electrónicos" más bien que "ingenieros de todos los tipos") y cuanto más lejos llegaron los pronósticos (por ejemplo, de cinco a diez años en lugar de uno a dos lños), tanto más borrosas resultaron las estimaciones y tanto menos dignas de crédito. El método del potencial humano pudo. ser útil en llamar la atención sobre las grandes brechas y desequilibrios en el modelo productivo de la educación,

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necesitado de remedios, pero este punto apenas requería estudios estadísticos tan complicados. Pudo, asimismo dar a los educadores una provechosa guía sobre la manera general en que las calificaciones educaciona· les de la fuerza laboral debían evolucionar en el futu· ro, qué proporciones humanas relativas provendrían del ciclo elemcntal (completo o incompleto), de la enseñanza secundaria y del entrenamiento posterior a. esta última. De hecho, esto hubiera acarreado el mayor provecho a los planificadores educacionales, pe· ro se alejaba mucho de los detallados requerimientos de potencial humano. Los planificadores alertas que comprendían las limitaciones de que damos cuenta pronto aprendieron a tomar con gran reserva las impresionantes tablas estadísticas con estimaciones de largo alcance acerca de los requerimientos de potencial humano. Empero, al mismo tiempo, aprendieron a extraer de esos estudios una guía útil aun cuando se encontraban a gran distancia de lo que necesitaban. Las insuficiencias ele este temprano procedimiento asumieron gigantescas proporciones cuanelo, más tal'· de, el péndulo del mercado de empleos comenzó a oscilar desde la posición de déficit de recursos humanos a la de excedentes de éstos, como ya se mencionó más arriba. Ello, provocó que pioneros originales del método -como el profesor Frederick Harbison- aconsejaran a sus excitados discípulos (dedicados ya a lo que Harbison denominó "pirotecnia estadística") el abandono de una posición que mostraba demasiada estrechez en favor de un "método de empleos" con mayor panorama. Esto quería decir que el planeamiento ('('onómico y la política de desarrollo de este sector, no menos que la estrategia educacional, necesitaban ser reconside· radas. Hasta entoncL'S (fines de la década de 1960), el objetivo cardinal y el criterio positivo del planeamiento económico halúlll sido la elevación elel PNB

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con la mayor rapidez posible; pero esto comenzó a verse como una simplificación tan exagerada cOmO la meta educacional de impulsar las estadísticas de inscripción de estudiantes. ¿De qué valía un PNB en ascenso si era acompañado de crecientes masas de desocupados y de gente mal empleada y si su distribución entre los ciudadanos era en extremo desequilibrada? Fue así como los planificadores del potencial humano comenzaron a trabajar con la idea de que la crea· ción de nuevos trabajos y de un alto índice de empleos deberían ir a la par con el incremento del PNB como objetivo primordial de la política económica. Asimismo, algunos especularon en el sentido de que un exceso moderado de la producción educacional por so,bre los requerimientos de recursos humanos estimados podía en realidad provocar una mayor rapidez en el crecimiento económico. Si se disponía de buenos trabajadores potenciales, quizá la economía pudiese utilizar a un mayor número de ellos y, también, existía la posibilidad de que algunos tomaran la iniciativa de crear sus propios trabajos si la instrucción recibida entrañaba al mismo tiempo la correspondiente motivación para establecer la propia empresa. En suma, el viejo supuesto (de que la economía creaba independiente. mente el potencial humano necesario mientras la educación respondía con pasividad a tales necesidades) entró en el campo de la coptroversia. Tal vez la economía debía también responder a la educación; qui· zás ésta podía contribuir por propia cuenta a la creación de trabajos. Pero había un gran "si" en todo ello. La educación sólo podía satisfacer las necesidades de potencial humano ,de la economía y estimular la creación dc más plazas de trabajo si llevaba a cabo la clase correcta de enseñanza y si producía individuos con la idea del desarrollo en su mente y con conocimiento, pericia y actitud apropiada para promover el desarrollo nacional. Buena parte de la educación en vigencia no parecía adaptarse a estas especificaciones.

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4. El método "de la tasa de reintegro" Otro grupo de economistas, que surgía de la tradición neoclásica de la actividad, inició una cerrada oposición al méto,do del potencial humano con fundamentos adicionales a los ya expuestos. Sus componentes expresaron, en efecto, que este procedimiento era casi tan culpablecomo el de la exigencia social en cuanto a ignorar el problema global de la asignación de recursos y la confrontación capital entre beneficios y costo,s. El principio de "costo·beneficio" es lo que un individuo racional aplica aproximadamente cuando decide sobre la mejor manera de gastar su dinero en situaciones en que sus deseos exceden a sus medios. Exa· mina sus alternativas, pondera el costo, de cada una y la correspondiente satisfacción o utilidad que piensa que recibirá y luego selecciona aquellas opciones par· ticulares que, dentro de los límites de sus medios, prometen la proporción más elevada de beneficios en relación con los co,stos. Estos economistas argüían que los planificadores económicos y educacionales debían perseguir este mismoestilo de lógica cuando trataban la distribución de los recursos totales de una nación entre diferentes sectores principales o la asignación de los recursos totales del sistema educacional entre sus diversos subsectores. Nadie -y menos otros economistas- estuvo en desacuerdo con este ,punto general. Por cierto, difícil es el adecuado planeamiento o la cabal decisión si sus crea· dores no piensan de manera intuitiva en este juego de los beneficio,s frente a los costos. Pero las dificultades prácticas de llevar a los hechos la :medición de costos y beneficios fueron aun más formidables que las que hallaron las técnicas de la exigencia social y del potencial humano. Hay que reconocer que algunos economistas e ingenieros habían hecho progresos con cálculos similares aplicados a plan.

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tas siderúrgicas, presas para irrigaci6n y fábricas de fertilizantes. Pero medir los costos y beneficios probables de grandes subdivisiones de un sistema educacional era mucho más complicado. Impertérritos, los sostenedores de Io que pas6 a llamarse método '~de la tasa de reintegro" realizaron un esfuerzo heroico y aparecieron con guarismos ~con toda la traza de ser correctos- nacidos de varios estudios en distintos países. Sin embargo, otros colegas no perdieron tiempo en lanzar sus críticas contra estas cifras con el vigor y el placer que los economistas reservan para las rencillas intratribales. En su mayor parte, los educadores permanecieron alejados de esta polémica particular. Suponiendo que se dieron cuenta de qué se preparaba (que era el caso de pocos), no pudieron entender a qué obedecía ese fuego cruzado o consideraron el tema tratado como de naturaleza tan académica que era innocuo. Su instinto les dictaba lo correcto, al menos en esa temprana etapa experimental de los estudios sobre la tasa de reintegro. La algarabía que se desataba entre los economistas era demasiado desproporcionada como para que estos estudios tuvieran aplicación inmediata en la formulación de decisiones. No obstante, siempre existía el ries~o de que algún inocente, ubio cado en el alto plano de la toma de decisiones, pudiese entrar en conocimiento de los guarismos proclamados por el sistema de la tasa de reintegros, los adoptara como una verdad cientifica revelada y pusiera en mar· cha decisiones horriblemente equivocadas. Al menos, éste era el temor de los críticos, pero debemos expresar, en honor a la justicia, que los autores de esos estudios quizá se hubiesen alarmado al pensar que se podría hacer un uso ligero de sus muy tenues conclusiones estadísticas. Llevaría mucho tiempo explicar aquí, en detalle, las numerosas debilidades que achacaron los críticos al método de la tasa de reintegro. Entre otras cosas, los datos fundamentales del costo, eran endebles; una de

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las cuestiones particulares en que se centró la crítica fue el costo estimado de ingresos que habrían de perder los estudiantes, especialmente en países donde el desempleo agudo es endémico. No obstante, estas defi· ciencias en las apreciaciones del costo son susceptibles de corrección a medida que se disponga de datos más adecuados. Las debilidades más graves -que pueden reducirse de algún modo con mejores datos pero jamás eliminar· se- conciernen al cálculo de los beneficios futuros. El método habitual reside en calcular el diferencial, en las ganancias obtenidas por una persona durante toda su vida, resultante de un incremento en su educación, diferencial que se reduce según un porcentaje arbitrario a fin de tener en cuenta las causas no edu· cacionales de este ingreso adicional (por ejemplo, in· teligencia superior, motivación, antecedentes familiares y relaciones). Pero estos diferenciales de ingresos fu· turos, correlacionados con los diferenciales educacionales. se computan sobre la base de los pasados y los actuales con el supuesto implícito de que permanecerán constantes en el futuro. Como se ve, es una presunción hastante dudosa. Estas utilidades privadas extraordinarias (líquidas tras la aplicación de impuestos) resultantes de una mayor educación se utilizan para medir los beneficios pero sonales. Las mismas ganancias privadas (previas a la aplicación de impuestos) se emplean asimismo como valoración paralela de los beneficios sociales, procedimiento que algunos críticos ven como un salto bastante pronunciado. Uno de los supuestos fundamen· tales (y dudoso) de este método de calcular los beneficios sociales es el de que los diferenciales en las tao sas de sueldos y salarios son un reflejo bastante preciso de la productividad económica relativa de diferentcs personas. Una buena cantidad de otros supuestos heroicos se requiere para completar la aritmética y llegar a un cálculo ele la tasa ele reintegro,

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Los autores aclaran que su método s610 mide los beneficios econ6micos directos y no torna en cuenta los indirectos y los no econ6micos. Se trata de una exclusi6n de bastante magnitud. El planificador educacional Queda preguntándose hasta d6nde debe llegar en sus deducciones adicionales para compensar la exclusi6n de estos beneficios. He aquí un dato bastante curioso: aunque la educaci6n primaria no se considera como una preparaci6n para el trabajo, algunos de estos estudios de la tasa de reintegro, realizados independientemente en distintos países en vía de desarrollo., alcanzaron la misma conclusi6n: la de que el rendimiento econ6mico de la enseñanza primaria es mucho más elevado que el correspondiente a la universitaria en los países señalados. No obstante, esto no debe tornarse corno una ley natural o siquiera necesariamente como la verdad evangélica para esas naciones particulares; puede ser que s610. rsfIeje ciertas inclinaciones en los datos y en la metodología, pero por cierto ilustra sobre la clase de hipótesis provocativas que estos estudios traen a la escena y que pueden conducir a una provechosa investigación adicional. Si todas las otras deficiencias pudiesen superarse de alguna manera, todavía quedaría el hecho de que el método de la tasa de reintegro, s6lo dice a los planificadores y a quienes deben tomar las decisiones la mitad de lo que necesitan saber. Les indica en qué dirección han de colocar más recursos para obtener el mejor rendimiento, pero no hasta d6nde deben llegar en tal direcci6n. El mayor de sus problemas quizá sea este último aspecto. En suma, es justo señalar que el método de la tasa de reintegro, en su actual etapa de desarrollo, nos dice mucho más en relaci6n con el pasado que con el futuro. En tanto es indudable que podernos aprender bastante de la historia, lo último que haría una naci6n en desarrollo es repetirla. Teniendo en cuenta la

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exigüidad de buenos datos con los cuales trabajar y la necesidad, en todo caso, de concretar toda una constelación de supuestos frágiles acerca del futuro económico, los guarismos -con apariencia de correctosa que se llegue deben ser tratados con extrema precau· ción por quiencs, dotados de mentalidad práctica, han de trazar los planes y tomar las decisiones. Sin embargo, el proccdimiento que tratamos -como el de la exigencia social y el del potencial humanocomporta una decidida pertinencia y es útil para cl planeamiento educacional. Por lo menos pone de relieve la necesidad constante de examinar alternativas y de pesar sus respectivos costos y beneficios del mejor modo posible antes de lanzarse a una decisión. Con la mejora de sus metodologías y de sus datos básicos puede proporcionar una guía más sólida. Resulta ya claro que ninguno de los enfoques tratados provee una base adecuada y exclusiva para el planeamiento educacional. Al presente, incluso los más conspicuos proponentes de estos diferentes métodos conceden que es necesaria una síntesis de los tres. Aun una síntesis tal, sin embargo, dejaría importantes breo chas que habría que ,cubrir. La deficiencia que sobre· sale en todos es, la de que se da implícitamente por descontado el sistema educacional existente y se lo deja intacto con excepción de su escala. Los métodos son, en esencia, instrumentos para el macroplaneamiento y, como tales, pueden ser beneficiosos en extre· mo. Pero la conclusión a la cual llegaremos más adelante nos dice que el planeamiento requiere al presente volverse hacia el interior del sistema y cambiarlo a fin de convertirlo. en más pertinente, más eficiente y más productivo. Esta es la mejor manera de elevar la futura tasa de reintegro sobre las inversiones para la educación.

CAPÍTULO

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PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA: LOS PROGRESOS MAS RECIENTES Además de los conceptos y de las metodologías más extensos que acabamos de discutir, durante la década de 1960 se desarrollaron y mejoraron numerosas y útiles técnicas específicas para el planeamiento educacio,. na!. Estas comprendieron, por ejemplo: métodos estadísticos más acabados para realizar diversos tipos de proyecciones (por ejemplo, inscripción de estudiantes, necesidades de aulas, de docentes, de equipos y de materiales); medios más confiables para la estimación de costos y requerimientos financieros del futuro; maneras de convertir los datos demográficos y del potencial humano en modelos de la matriculación futura. En suma, se avanzó con firmeza en cuanto a la expansión del bagaje instrumental para el trazado de planes. Pero eran necesarios otros tres pasos básicos antes de que estos instrumentos superiores pudiesen emplearse con eficacia, a saber: 1) investigación y diagnóstico para iluminar los problemas fundamentales que debe enfrentar el planeamiento educacional; 2) el entrenamiento del personal que habría de aplicar los resultados de la investigación y las metodologías del planeamiento a situaciones prácticas, y 3) la creación y adaptación de dispositivos organizativos y administrativos para permitir el funcionamiento del planeamiento. Es satisfactorio para la gente que cree en la importancia de los organismos multilaterales observar que

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fueron éstos -en particular la UNESCO, pero asimismo la OCDE en el caso de Europa occidental- los que proporcionaron la calidad de su liderazgo para ayudar a que el mundo entero progresara de manera substancial en los tres frentes, citados más arriba, durante la década de 1960. Puede ser de interés delinear brevemente su acción. 1. Entrenamiento e investigación

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Las primeras conferencias regionales de la UNESCO a principios de la década de 1960 (de las que dimos cuenta en otra parte de este trabajo) inspiraron una elevada cantidad de pedidos, por parte de las naciones en vía de desarrollo, en cuanto, a asistencia técnica para el planeamiento educacional. Pese a la extrema escasez mundial de personal con la pericia necesaria, la UNESCO respondió vigorosamente despachando durante esa década un total de más de 150 misiones de actuación limitada y más de 190 expertos en planeamiento educacional -como residentes para una actuación más prolongada- con destino, a 80 países. No obstante, lo apuntado sólo pudo ser una solución provisional. Existía la evidente necesidad de entrenar cuadros de expertos en planeamiento educacional con mayor calificación para el servicio internacional. Más importante todavía era la necesidad de ayudar a que cada país formara sus propios expertos nacionales en planeamiento a fin de llegar a la autosuficiencia en el plazo más corto posible. Para satisfacer estas necesidades, la UNESCO inició la creación de una red de nuevas instalaciones de entrenamiento e investigación. Entre 1960 y 1963, en cooperación con las propias naciones en desarrollo, la organización estableció centros regionales para entrenamiento en América latina (Santiago de Chile), en Asia (Nueva Delhi), en los Estados árabes (Beirut) y en las nuevas naciones africanas (Dakar). En ca-

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rácter de nexo para estos centros regionales y para universidades y otras organizaciones que se sintieran atraídas hacia este campo preparatorio, COmO asimismo para impulsar la investigación, la UNESCO (con la colaboración del Banco Mundial, de la Fundación Ford y del gobierno francés) estableció en París (1963) el lnternational Institute for Educational Planning (Instituto Internacional para el Planeamiento EducacionallIPE). Más adelante, éste recibió un generoso apoyo de varios países y de organizaciones no oficiales. Estos nuevos centros de entrenamiento se vieron forzados a improvisar, cuando iniciaron su funcionamiento, en razón de que había muy poca literatura y no existía un cuerpo organizado de conocimiento con referencia al planeamiento. educacional. En realidad, la materia se hallaba en los prolegómenos de su evolución y parte de la tarea de esos centros era precisamente ayudar en el proceso. Mediante la constitución de cuadros entendidos en distintas ramas del saber y el alcance de una continuidad bastante adecuada, además de una vinculación estrecha con los países donde se generaba la experiencia apropiada, los centros regionales y el IlPE se convirtieron gradual. mente en focos de almacenaje y de recuperación del nuevo conocimiento que nacía de las últimas investi· gaciones y experiencias. En especial, el IlPE procuró reunir, crear y diseminar este nuevo conocimiento por medio de un programa de publicaciones de gran alcance que incluía informes so,bre investigaciones y material con instrucciones di· rigido,s a cerrar la brecha en las comunicaciones entre investigadores y practicantes y a remediar el déficit mundial de elementos apropiados para el entrenamien· too Hacia 1969, seis años después de la creación del instituto, muchas de esas publicaciones, traducidas a varios idiomas, tenían amplia circulación y uso en el mundo entero. Por entonces, además, varios cientos de personas

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habían recibido entrenamiento formal en el lIPE y en los centros regionales de la UNEseo con duración entre algunas semanas y un año. Buena parte de ellas la co,nstituían funcionarios de países en desarrollo que habrían de regresar a éstos para aplicar lo que habían aprendido. En un nivel más adelantado, los egresados del IIPE comprendían asimismo una buena cantidad de expertos consejeros internacionales destinados a servir a naciones en desarrollo, además de un creciente número de personas que continuaban sus estudios para convertirse en profesores e investigadores del planea· miento educacional en los centros regionales, universidades e instituciones nacionales dc entrenamiento. Asi· mismo, la IIPE pasó a ser lugar de reunión y centro de intercambio, para autoridades, profesores y estudiantes de numerosas universidades y de otras organizaciones que elaboraban programas de investigación y de entrenamiento en este campo. La UNEseo resultó el agente catalítico principal para este movimiento, en particular con referencia a las naciones en desarrollo, pero la OeDE también desempeñó una función notable en el mundo desarrollado. Las actividades directas de la OCDE en cuanto a entrenamientQ fueron limitadas, pero la entidad reunió a los talentos intelectuales de Europa occidental, Estados Unidos y Japón en el esfuerzo de realizar un trabajo creativo sobre las fronteras más teóricas y metodológicas del planeamiento educacional, y estimuló el interés de los ministerios de educación de los países que la integran. Más allá, de lo dicho, a fines de la década de 1960 el Comité de Asistencia del Desarrollo de la OeDE fue factor fundamental para que las naciones donantes prestaran mayor atención y apoyo al planeamiento y progreso de la educación e11 sus programas de asistencia a las naciones en desarrollo. En 1968 la OeDE creó un Centro para la Investigación e Innovación Educacional con el mandato de ayudar a que los Estados miembros efectuaran reformas e innovaciones

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educacionales cuya necesidad se hacía sentir desde mucho tiempo atrás. Hacia 1970 se pudo decir en verdad que, gracias a las importantes iniciativas tomadas por las organizaciones multilaterales y a la abundante cooperación prestada por catedráticos universitarios y muchas otras personas, había nacido una comunidad internacional dedicada al planeamiento educacional. Se había creado y diseminado un nuevo e impresionante cuerpo. de conocimiento, se había entrenado y desplegado por todo el mundo un conjunto inicial y substancial de expertos y se había logrado una eficaz cooperación v comunicación entre productores y consumidores de investigación en esta flamante área. Aunque todavía había un gran trecho por delante, se había realizado una iniciación ponderable. Sería difícil que igualasen esta manifestación de acelerado progreso muchos otros campos del conocimiento y de la práctica. 2. Instrumentación del planeamiento Los nuevos programas de entrenamiento y de investigación enfrentaron inmediatamente diversas y arduas preguntas: ~Qué es un planificador educacional? ¿Qué hace, cuál es su lugar y cuál su función en un establecimiento educacional? ,¡Cuáles son sus responsabilidades en relación con el trazado de planes y la toma de decisiones? ¿Qué cualidades y capacidades especiales necesita un planificador? ¿Hasta qué punto puede un programa de entrenamiento y de investigación ayudarlo a obtener esas cualidades y capacidades especiales? Las personas de mente práctica que participaron en estos programas de entrenamiento jamás olvidaron que habrían de volver eventualmente a sus ministerios o a otras or~anizaciones de sus respectivos países y que se esperaba que trajeran algo útil con ellos. Pronto se apercibieron del valor y la pertinencia de las nue-

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vas metodologías a las que eran expuestos y con presteza adquirieron la facultad de penetrar con mentalidad crítica en sus propios sistemas educacionales, comparándolos con otros y descubriendo muchos de los mismos problemas y defectos básicos. Pero, todo esto provocó la aparición de un persistente conjunto de preguntas que los participantes en los programas tuvieron que formularse a sí mismos o a otros. ¿Qué podemos hacer con lo que hemos aprendido cuando regresemos a la patria? ¿Cómo podemos aplicar estos conceptos, metodologías y nueva información a nuestra situación particular de manera que signifiquen una real diferencia en cuanto a mejorar esa situación? ¿,Qué cambios serán necesarios en nuestro. dispositivo de organización y de administración a fin de que el planeamiento cuadre? ¿,Qué puede hacer un único individuo para mover la montaña de inercia que obstruye el camino cuando se trata de hacer cosas diferentes y mejores? ¿Cómo podemos convencer a las autoridades de que estos cambios son imperativos y de que, de otra manera, el planeamiento no podría funcionar? Por encima de todo, ",qué se puede hacer para modificar las actitudes y las percepciones de todos los interesados, para hacerles ver que todos ellos -desde el docente que sirve en la escuela primaria hasta el funcionario oficial más encumbrado- deben tener una "mentalidad planificadora", que deben constituirse en los verdaderos planificadores? Esta última pregunta, aunque cargada de ansiedad, llenó de complacencia a quienes tuvieron a su cargo el entrenamiento porque demostraba que sus esfuerzos no habían caído en el vacío. Era un problema capital; cómo hacer del planeamiento una parte del estilo de vida de quienquiera que participase en el sistema educacional. El planeamiento del sector, sin importar el ~ra­ do de eficacia de sus metodologías, nunca podría funcionar realmente bien a menos que el medio administrativo le sea favorable. Es menos una cuesti6n de c6-

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roo están dispuestas las secciones de las cartas de organización, o de la manera de describir cada tarea, que de cómo piensan los diversos participantes en la escena respecto del planeamientQ y de cómo perciben sus propias funciones particulares en relación con el proceso de planeamiento. El hecho cierto -ubicado en primer término para quien desee ver las cosas con c1aridad- es que los dispositivos y ambientes administrativos que la mayoría de los sistemas educacionales arrastran desde el pa· sado nunca fuero,n concebidos para alojar una clase moderna de planeamiento. Muchos se crearon con la idea de establecer reglas y una suerte de vigilancia sobre los sistemas educacionales, en tanto el gobierno central y las autoridades oficiales sólo desempeñaban una función modesta. Las principales iniciativas y la responsabilidad de crear y de dirigir las instituciones de enseñanza, además de atender a su financiación, expansión o modificación, quedaban casi del todQ en manos privadas o de gobiernos locales. En tales situaciones, la administración educacional central se caracterizaba de ordinario por una manifiesta división de trabajo. El funcionario principal, el personal superior y las inspectorías responsables de la supervision de cualquier nivel particular o tiPQ de enseñanza (por ejemplo, ciclos primario, secundario, técnico, etcétera) trabajaban totalmente aislados de otros grupos. Cada uno tenía su propio esquema de organización, su propio presupuesto y reglas, doctrina y estilo administrativo exclusivos. Era como si el departamento o ministerio de educación fuese una tambaleante federación de facciones rivales refrenadas por un pacto de no agresión implícito y por un árbitro al tope del sistema. Este tendía a ser el caso incluso donde el gobierno central cumplía la importante función de financiar, dotar de personal y operar el sistema educacional. Los cQIDpartimientos de la organización se excluían mu-

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tuamente y sus comunicaciones corrían por lo general en sentido vertical, vale decir, entre quien ocupaba el más alto cargo y sus subordinados, y viceversa; era raro que existiera algún tipo de comunicación hori· zontal con los interesados en otras partes del sistema. No es sorprendente que, en estas circunstancias, nadie considerara el sector educacional como un sistema o tratara de proyectarlo como una totalidad. De hecho, por las razones que ya examinamos antes, no había gran necesidad de hacerlo. El punto que debemos destacar aquí, no obstante, es que los patrones que sienta la costumbre, las reglas y los reglamentos, las doctrinas y las filosofías -yen no menor grado las actitudes burocráticas, las prerrogativas y las autopercepciones que surgieron de este ambiente- se convirtieron en graves obstáculos cuando apareció la neceo sidad de una clase de planeamiento más amplia. Estos impedimentos, que aún existen en la mayoría de las naciones, no pueden superarse con sólo adosar una nueva unidad planificadora a la vieja estructura administrativa. Una unidad semejante pronto se halla· ría en un estado de congelación, bien lejos del campo dO,nde se libran las acciones decisivas. Quienes operan en ese campo estarían demasiado ocupados para coa· perar con la nueva unidad planificadora y utilizarla eficazmente de modo que les sirva de ayuda, o la ignorarían con toda la intención que dicta el resen· timiento. Nada de lo que antecede debe verse como crítica a individuos envueltos en el caso, la mayoría de los cuales se plantó con heroísmo frente a los nuevos desafíos, trabajó con denuedo en condiciones penosas y alcanzó un rendimiento sorprendente. La esencia del problema radica en que estos individuos son productos y prisioneros de un sistema administrativo pasado de moda y orientado a los reglamentos que, en virtud de su propia naturaleza, inhibe un planeamiento adecuado y una acción eficiente. Para males co.mo éstos la

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cura no es sencilla, al menos no hasta que la fuerza de su inercia no se quiebre con los necesarios cambios en actitud, estructura y procedimiento y hasta que una nueva disposición mental hacia el planeamiento no haya penetrado todo el sistema; sólo así podrá funcionar bien el planeamiento, y el desarrollo educacional mOverse cómodamente hacia adelante. Con esto decimos simplemente que el planeamiento educacional no es el trabajo exclusivo de los técnicos de horario completo que ocupan la unidad central aplicada a ese menester. Su función es muy importante. Deben componer el cuadro, total con fragmentos de información e ideas que se originan en muchas fuentes. Viendo el sistema en amplia perspectiva, pueden iden· tificar las principales tendencias, relaciones, impedi. mentos, opciones, necesidades y oportunidades y hacer que merezcan la atención de otros para la discusión y acción correspondientes. Pero no les es posible siquiera componer el cuadro, -y mucho menos interpretarlo con acierto- sin la voluntad y la participación continua de todos sus colegas en otras secciones del sistema. El planeamiento requiere una red de comunicaciones, dilatada y eficiente, que corra en todas direcciones. En último análisis, un sistema educacional estará bien planificado" y sus planes bien instrumentados, sólo si los responsables de sus diversas partes son buenos planificadores y si cada uno de éstos concede que sus subplanes deben ser interpuestos y engranados con todos los otros a fin de constituir un cuerpo consistente y unificado que sirva a los mejores intereses del sistema total. Por suerte, en más y más países este nuevo clima se va alcanzando gradualmente y el planeamiento educacional se hace -cada vez más efectivo; pero en otros es aun poco más que un deseo piadoso y una costosa fuente de frustración. Quienes tuvieron la oportunidad de comparar los l'sfuerzos de planificar la enseñanza en una amplia

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sección transversal de naciones quizá concuerden en que el planeamiento funciona mejor donde a) los principales líderes políticos y educacionales creen genuinamente en su necesidad, le prestan un apoyo vigoroso y lo utilizan con seriedad en la toma de decisiones y donde b) todos los interesados en el sistema educacional -administradores subordinados, docentes, padres y empleadores- tengan la justa ocasión de que sus voces sean oídas en el proceso de formular planes para el futuro.

CAPfroLO 6

UNA MIRADA AL FUTURO Con lo dicho más atrás tratamos de alcanzar una comprensión más cabal del planeamiento educacional mediante el examen de sus funciones y la observación de los muchos y distintos aspectos y formas que adoptó para acomodarse a muchas y diferentes necesidades. Nos detuvimos en particular en ese extraordinario frag. mento turbulento de la historia, consiguiente a la Se· gunda Guerra Mundial, que creó en todo el mundo la necesidad drástica de nuevos procedimientos para el fragmento educacional. En esta parte final volvemos nuestra mirada hacia el porvenir y nos preguntamos cuál es el rumbo que debe tomar el planeamiento de la enseñanza desde aquí en adelante. Pese al considerable progreso ya alcanzado, los desa· fías de la era de posguerra y los formidables problemas que surgieron como consecuencia están todavía baso tante lejos de la solución. Por cierto, después de más de una década de expansión inigualada, virtualmente los sistemas educacionales de todas las latitudes afrontan el futuro en un estado de crisis. Se hallan acosados por una enorme pila de asuntos inconclusos y sitiados por problemas abrumadores que amenazan empeorar. ¿Cómo puede ayudarlos el planeamiento educacional? ¿Cómo se lo debe vigorizar para que cumpla este cometido? ¿Qué nuevas dimensiones adicionales debe adquirir? Para conseguir una mejora, cinco necesidades parti. cu1ares sobresalen dentro de la estructura del planea.

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miento educacional tal como se lo concibió en los úl· timos años. En primer lugar, los tres procedimientos discutidos más arriba (la exigencia social, el potencial humano y ~a tasa de reintegro) deben ahora sintetizarse en un método unificado más coherente. En segundo término, las numerosas metodologías necesarias para aplicar este procedimiento más unificado deben pasar por una etapa de refinamiento y fortalecimiento. En tercer lugar, todos los sistemas educacionales deben realizar un gigantesco esfuerzo para mejorar las corrientes informativas indispensables para el planeamiento eficaz. En cuarto lugar, se debe proceder al f'ntrenamiento de una mayor cantidad de personas dotadas de amplia competencia técnica para planificar, además de inducirse en muchas otras una apreciación general del planeamiento por considerarse que su participación en el proceso es esencial. En último término, deben modificarse de raíz las estructuras de organización y de administración, actitudes y pautas del comportamiento para dar lugar a un planeamiento exitoso. Las necesidades de que damos cuenta son tan obvias y se las reconoce ya con tanta amplitud que recibirán sin duda una atención preponderante en los próximos años. Pero 10 que tal vez no sea tan evidente es que bxhs estas cosas, a pesar de su esencialidad, no se aproximarán a la suficiencia porque los tres procedimientos considerados ignoraron un factor importante. De modo general, todos proyectaron un foco más nÍti r l 0 sobre los contornos y las relaciones del sistema f'ollcacional. pero apenas rozaron su vida interior y m necesidad de un cambio drástico. Si los sistemas educacionales han de servir a sus estudiantes y a la sociedad, ya deben realizar con celeridad estos cambios en su actividad interna: modificaciones en sus objetivos y prioridades específicas, en su estructura interior (contenido y métodos), en el entrenamiento y empleo de docentes, en los procesos de enseñanza y aprendizaje, en el estilo y métodos de

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gobierno y de administración. Además, algunas de las más apremiantes necesidades educacionales, en las que están implicadas personas que no forman parte de la estructura formal de la educación, deben afrontarse con mayor seriedad y encontrarse para ellas soluciones creativas. Se requiere que toda la idea de una educación para la vida entera se transforme de retórica inspirada en realidad ordenada. Pero esto sólo puede suceder a medida que se eliminen las tradicionales barreras institucionales y psicológicas entre el aprendizaje dentro y fuera de la escuela y cuando este par de actividades se planifique en conjunto y se integre mejor. Ignorar estos imperativos es abrir camino al desastre. Si los sistemas educacionales tradicionales continúan persiguiendo la simplista estrategia expansionista de engrandecerse dentro de su vieja imagen, agregarán más ingredientes malsanos a los ya graves desajustes entre ellos mismos y sus sociedades, malgastarán sus recursos, exacerbarán la crisis que al presente los sofoca, fracasarán en su misión, pondrán en peligro su propia supervivencia e impondrán incalculables daños a las generaciones del futuro. Si este diagnóstico es correcto, se sigue luego que el planeamiento educacional, sin abandonar su macrovisión, debe ahora volver su atención más seria hacia los asuntos internos de la educación. La mira debe centrarse en mejorar el desempeño de los sistemas educacionales por medio de cambios que deben tornarlos más apropiados a las necesidades de sus dirigidos, más eficientes en el empleo de los recursos disponibles y convertirlos en una fuerza más efectiva para el desarrollo individual y social. Es claro que un funcionamiento superior no significa que se haga mejor lo que ya se hace; sí quiere decir que se hagan las cosas en un estilo diferente y que se realicen cosas distintas. Por consiguiente, el énfasis dominante de la estrategia que se requiere al presente no debe apuntar a a la expansión per se -aunque ciertamente una mayor

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expansión será necesaria- sino al cambio y a la adaptación. ¿Qué clase de planeamiento educacional se necesita para servir a esta nueva estrategiaP Por supuesto, tendrá que incluir un buen macro-planeamiento con enfoque en las amplias dimensiones del sistema y en sus relaciones con la economía y con la sociedad. Pero más allá de esto deberán existir nuevas formas de micro-planeamiento que se apliquen a los procesos internos del sistema y a sus numerosos subsistemas. Por lo tanto, nos parece una buena conjetura la de que las nuevas fronteras para el planeamiento educacional en los próximos años incluirán las cinco áreas principales cuyo detalle sigue. 1. Clarificación de los objetivos Sin objetivos y prioridades claramente establecidos no puede haber una base adecuada para evaluar el desempeño de un sistema educacional o para proyectar su futuro de manera inteligente. Si los designios de lacto de un sistema educacional (distinto de las miras establecidas) no son compatibles con las metas primordiales de su sociedad, pueden generarse desajustes entre ésta y aquél, con el consiguiente padecimiento para las necesidades de la sociedad. De la misma manera, si los objetivos específicos de varios subsistemas educacionales no, están de acuerdo con las miras más amplias de todo el sistema, entonces éste se hallará en guerra consigo mismo y sus objetivos fundamentales serán derrotados. En tal caso, los principales perdedores serán sus estudiantes. Por todas estas razones, el paso primero y escncial hacia la mejora de la pertinencia y el funcionamiento, del sistema educacional radica en el reexamen y la clarificación de sus designios y prioridades básicos, además de los objetivos más específicos de cada uno de sus subsistemas, para asegurarse de que son compatibles entre

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sí y con las metas, prioridades y necesidades primordiales de la sociedad. Los escépticos dirán que esto no puede hacerse, que muchas veces se intentó y fracasó, que en el mejor de los casos acaba -en una retórica oscura que cualquiera puede aceptar o, peor todavía, en conflicto irreconciliable entre intereses divergentes. Pero ello equivale a conceder que la propia institución, a la cual se supone que infunde en otros un comportamiento inteligente, es incapaz de manejarse con inteligencia, o que un sistema educacional no tiene otra elección que la de correr por los carriles del folklore, de la fe ciega y del compromiso absurdo. Lo señalado parece una conclusión dudosa. En todo caso, la situación exige un nuevo intento, esta vez con menor dependencia de las doctrinas y prejuicios existentes para proveer objetivos y prioridades y mucha mayor de la guía nacida del análisis racional. Por cierto, siempre será difícil definir las amplias miras de cualquier sistema educacional, como totalidad, excepto en términos muy generales que, de modo inevitable, se prestan a interpretaciones diferentes. Aun así, debe ser posible para los sociólogos investigar por distintos canales ~l comportamiento real del sistema y la competencia y conducta de la gente que éste produce a fin de determinar si estos comportamientos son razonablemente compatibles con las confesadas miras del sistema y los objetivos y necesidades evidentes de la sociedad. Hay un hecho, más importante: ,en tanto uno se mueve desde lo general a lo particular, desde los dilatados designios del sistema educacional como un todo a los objetivos más específicos de sus subsistemas particulares, se hace más fácil definir las metas en términos significativos, desde el punto de vista operativo, y utilizar éstas como criterios para verificar el desempeño. Hay una enorme diferencia, por ejemplo, entre la amplia intención de producir "buenos ciudadanos"

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o "personas educadas de modo liberal" y objetivos tan específicos como el desarrollo de un nivel de competencia definible: la lectura, la aritmética, un idioma extranjero, etcétera. En realidad, los expertos en tests y evaluaciones educacionales progresan bastante en la creación de medios más flexibles y diversificados para estimular los diversos tipos de resultados educacionales a que aspiran los estudiantes. Luego, ¿por qué no hade ser posible adaptar algunos de estos instrumentos y originar otros para comprobar el funcionamiento del sistema mismo (siempre que se cuente con algunos objetivos claros que sirvan de referencia para la evaluación)? 2. Evaluación del funcionamiento del sistema Una clarificación de los objetivos educacionales no sólo es esencial para asegurar que el sistema se esfuerza por hacer cosas correctas y pertinentes, sino para proporcionar una base que permita verificar hasta qué punto se realizan de manera adecuada. También proporcionan los fundamentos para comparar los caminos alternativos hacia cualquier objetivo particular del aprendizaje y para determinar cuál de éstos es el más eficaz. Esta es la mitad del cambio educacional visto como totalidad. La primera mitad comprende el cambio de lo que hace el sistema, a fin de que sea más apropiado y actualizado; la segunda mitad implica el cambio de cómo lo hace, para que el proceso sea más eficiente y efectivo. Un sistema educacional puede realizar cosas erróneas con toda eficiencia o, asimismo, puede hacer cosas correctas con la mayor ineficiencia. Deben examinarse ambas posibilidades para juzgar su desempeño. Si los sistemas educacionales deben realizar cambios para supera!se, y no simplemente porque cuadran las modificaciones, entonces necesitarán una variedad de

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instrumentos de diagnóstico para evaluar su funcio· namiento, identificar las oportunidades de mejoramiento y controlar su progreso en el curso del tiempo. 3. Aplicación del método de sistemas al planeamiento educacional Dado que los sistemas educacionales habrán de cambiar con mayor frecuencia y rapidez que en el pasado, tendrán necesidad de nuevas técnicas para ello. La manera habitual hasta hoy fue ad hoc, fragmentaria y episódica; su estilo típico comprendió la superposicinn de algo nuevo sobre el tope de lo antiguo sin mo.· dificarlo en realidad, como, por ejemplo, el agregado de la televisión educativa, de un laboratorio de idiom~s o de un proyectar de filmes a los procedimientos convencionales dentro de las aulas. No se desconoce que esto cambie el viejo "sistema de enseñanza·apren. dizaje", pero no se bosqueja conscientemente uno nuevo porque no se lo aprecia como "sistema". Como resulta do, es improbable que se concrete el pleno potencial del nuevo componente, además de que su costo se sumará netamente a los existentes y el trabajo en clase puede resultar desalentador. Es como si alguien, a quien se le encomienda la tarea de poner un hombre en la luna, comienza con un aeroplano con· vencional y trata de ir agregándole los elementos que lo impulsarían hacia el satélite. El procedimiento alternativo reside en el uso de lo que se conoce como "diseño de sistema" (aplicado con todo éxito en muchos otros campos, incluyendo la colocación real de algunos hombres en la luna). Este trabaja totalmente a la inversa. En lugar de arrancar con un viejo sistema que na funciona a satisfacción y tratar de ponerle parches, comienza con un claro conjunto de "especificaciones del desempeño", vale decir, con una definición de los resultados deseados (los "objetivos") y los varios apremios y factores am-

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bientales predominantes que deben observarse (como los antecedentes de los estudiantes, límites de costos y tiempo disponible). El paso siguiente es la concep· ción de una variedad de "sistemas" alternativos posibles que podrían emplearse para alcanzar los resultados especificados. Cada uno de estos sistemas potenciales comprenderá una combinación un tanto diferente de componentes (alimentación) y una tecnología con ciertos toques distintos. Los costos estimados y los resultados probables (productos) también variarán de sistema en sistema; algunos se adaptarán mejor que otros al contexto ~eneral. El problema inmediato reside en comparar las ventajas y desventajas relativas de estos sistemas alternativos y en seleccionar aquel que, consideradas todas las cosas, parezca más apropiado al propósito y a las circunstancias. Al delinearse de este modo los nuevos "sistemas de enseñanza-aprendizaje para cumplir diversos objetivos bien definidos, 10 probable es que el ejemplar óptimo incluya en ~eneral alguna combinación de elementos viejos y nuevos empalmados de manera original. También existe la posibilidad de que aproveche la puesta a prueba de una variedad de "sistemas" diferentes para la realización del mismo trabajo en un número de situaciones comparables; esto puede proporcionar una buena cantidad de evidencia sólida con la cual comparar los respectivos costos y resultados de los sistemas examinados. Se hace claro que será beneficioso para los sistemas educacionales vecinos cooperar en un gran programa de investigación y desarrollo a fin de que puedan experimentar colectivamente lo que ninguno de ellos podría realizar por su propia cuenta. Los principios básicos que han de seguirse en la proyección de sistemas educacionales son bastante claros, pero las técnicas prácticas requieren todavía desarrollo y verificación. Una vez que éstos estén disponibles pueden convertirse en una parte eficaz de

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un proceso continuo e independiente para la renovaci6n automática de la educaci6n. 4. Dirección: nuevos estilos y medidas Las diversas medidas ya mencionadas constituyen elementos importantes para el mejor manejo de los sistemas educacionales. (Incluimos en este concepto de direcci6n los que planifican, evalúan y toman decisiones no s610 en las oficinas principales del ministerio sino asimismo en cada aula.) Pero se necesitarán también elementos adicionales, muchos de los cuales ya están al alcance de las manos y requieren únicamen· te que se los pula y se los compruebe en mayor me· dida. Entre éstos se hallan las metodologías utilizadas para la investigacwn de operaciones en otras esferas que, debidamente adaptadas, podrían aplicarse a la educación y rendir beneficio; el presupuesto de programas acomodado al cumplimiento de objetivos específicos; el sistema PERT para el planeamiento de pro· yectos y programas complejos; y diversos métodos de comprobaci6n del análisis de costo y de la eficacia de} costo, además de las técnicas afines del análisis de costo-beneficio. El planeamiento y direcci6n efectivos de un sistema educacional moderno necesitan asimismo un mínimo de indicadores críticos que revelen con regularidad a todos los interesados lo que ocurre con las principales variables y relaciones en el interior del sistema y con las relaciones cruciales entre éste y su ambiente. Por ejemplo, no es suficiente saber el número total de estudiantes inscriptos en cada uno de los grandes niveles; también es importante estar al tanto de su rlistribuci6n geográfica según niveles de grado y por áreas de programa; qué cambios se manifiestan en la conformaci6n socioecon6mica y en las calificaciones académicas del cuerpo estudiantil, junto con la infor· mación fundamental concerniente a las proporciones

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de promoción y de desgaste en las distintas partes del sistema. De un modo análogo, no basta conocer la tendencia general y la distribución de gastos en bruto según lo revela el presupuesto de educación del país; es también importante saber qué es lo que sucede con los costos unitarios por todo el sistema, con la pauta de ingresos según la fuente de donde provienen y con la relación de los gastos educacionales frente a las erogaciones públicas totales y al PNB. Una evaluación y planeamiento más inteligente de la provisión, costo y utilización de docentes tendrá necesidad de indicadores que pongan al descubierto las tendencias en la distribución del personal de enseñanza según edad, calificaciones, niveles salariales y años de servicio, cambios en la magnitud de la clase en varias partes del sistema y en las horas de enseñanza. El rendimiento y la eficacia del sistema no sólo deben ser controlados mediante indicadores que muestren las tendencias en el número anual de graduados de diferentes tipos, sino asimismo por medio de otros que revelen lo sucedido a estudiantes ya graduados (y no graduados que abandonan sus estudios), que es la prueba final y decisiva de la contribución educacional del sistema. Lo que constituya el mínimo deseable de indicadores de esta clase dependerá de lo que sea necesario y factible en cada situación; cuanto más complejo sea el sistema educacional, tanto más extenso puede ser el dispositivo informativo requerido para su dirección. Pero incluso el sistema educacional más simple y menos desarrollado -o también la escuela o la universidad individuales- hallará que vale la pena saber mucho más de sí mismo en relación con lo conocido hasta allí. Ahora que la educación se ha convertido en la mayor empresa económica en la mayoría de los países, con influencia predominante sobre toda la economía y la sociedad, no tiene maneras de permitirse una di·

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rección al estilo de un modesto negocio familiar. Debe operar con los ojos bien abiertos. 5. Intensificación de la investigación y el desarrollo Aunque las instituciones educacionales son importantes campos de deso,ve científico para grandes irrupciones tecnológicas en otros campos como la medicina, la industria y la agricultura, muy poco de su propio talento fue empleado en el pasado para lograr penetraciones comparables en las técnicas de la educación misma. La investigación tradicional, que en algunas ocasiones rindió resultado,5 de provecho, estuvo demasiado desnutrida y fragmentada, además de que a menudo no guardaba relación con los problemas realmente vitales que afrontaban los sistemas educa· cionales, como para haber representado un impacto substancial y dilatado. A ello debe agregarse que bue· na parte de la investigación de este tipo fue bastante estrecha y con enfoques exclusivamente pedagógicos co,mo para abarcar los problemas entre las distintas disciplinas que afectan a los sistemas educacionales de la actualidad. La única manera que permitirá que el cambio y la innovación se conviertan en un proceso continuo y en una norma de vida para los sistemas educacionales es la de que, a tales efectos, se movilice en mayor grado el propio poder creativo de cada sistema, incluyendQ una amplia variedad de disciplinas, invirtiendo mucho más dinero para la investigación y el desarrollo educacionales y estableciendo los dispositivos institucio· nales necesarios para rodear el proceso. Si carecen de lo señaladQ -y también de un espíritu penetrante para la exploración científica-, los sistemas educacionales continuarán apilando nuevos elementos sobre los vie· jos, como si fueran capas geológicas, y sufriendo innovaciones inapropiadas impuestas desde el exterior.

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Para mucha gente, incluso para algunos que están bien al tanto del planeamiento educacional, las nuevas fronteras que acabamos de delinear pueden parecer a primera vista como que están más allá de los lindes en que debe moverse el planeamiento de la enseñanza. Por supuesto, les asistirá la razón si uno acepta tales límites como se concibieron en el pasado. Pero éste es el problema: las fropteras deben ampliarse. Para servir a las actuales y urgentes necesidades de los sistemas educacionales en cuanto al cambio y a la propia renovación en casi la totalidad de sus ámbitos, la concep· ción previa del planeamiento educacional debe ensancharse aun más y comprender la de los cambios in· ternos que se producen en estos sistemas. Extender el planeamiento educacional de esta manera significará inevitablemente que se lo funda de mo,do más íntimo con los procesos de dirección, pedagogía, e investigación y desarrollo. Esto hará que el planeamiento sea menos distinguible de otras funciones, algo menos separado y, por su carácter, mucho más implica. do en las distintas ramas del conocimiento. En lugar de que se lo considere el dominio eSPeCial de unos pocos expertos en la técnica que ocupan una oficina secundaria cercana a la del ministro, el planeamiento educacional se convertirá en la actividad normal de casi todos los que operan en el sistema, incluyendo -y no en menor grado- a los docentes. Podemos dar fin a esta exposición con una predicción. Cuando alguien pregunte, de aquí a una o dos décadas: "¿qué es el planeamiento educacional?", la respuesta que obtenga será en extremo diferente, mucho más extensa y más compleja, que la contestación transitoria que damos en estas páginas. Pero, hay algo que no cambiará. El hombre que responda al interrogante comenzará, como nosotros mismos lo hicimos, puntualizando que el planeamiento educacional es una cosa bastante compleja y diversificada y que cambia con demasiada rapidez como para ser encasillada en

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una teoría general simple. Luego terminará expre· sando que, mientras el planeamiento educacional pue· de hacer un uso valioso de los métodos científicos y de los modos de pensar es, no obstante -como la pro· pia educación-, más un arte que una ciencia.