http://www.mnemopol.net .:. wissen.vernetzen.publizieren Text mit der Signatur #477 2003

Demokratie - Theorie und Praxis. Konkurrenz und Konkordanz im „Modellfall Österreich“

F: PS Aktuelle Fragen der Demokratietheorie Univ.-Ass. Dr. Josef Melchior SoSe 2003 Florian Walter 9605284 A 300

verbreitet mit Unterstützung der

www.oeh.ac.at

1

Inhaltsverzeichnis

1

INHALTSVERZEICHNIS

2

2

EINLEITUNG

3

3

VON KONKORDANZ UND KONKURRENZ

4

3.1

Begriffliche Abgrenzung

4

3.2

Konkurrenzdemokratie

5

3.2.1

Determinanten

5

3.2.2

Vor- und Nachteile

7

Konkordanzdemokratie

8

3.3

4

3.3.1

Determinanten

3.3.2

Zur Entstehung von Konkordanzdemokratien

10

3.3.3

Vor- und Nachteile

11

DER „MODELLFALL ÖSTERREICH“

8

12

4.1

Politikwissenschaftliche Betrachtungen

12

4.2

Dimensionale Verortung

13

5

RESÜMEE

15

6

LITERATURVERZEICHNIS

17

2

Einleitung

Der Begriff der Konkordanz- bzw. Proporzdemokratie taucht sowohl in jüngeren, als auch in älteren politikwissenschaftlichen Publikationen immer wieder im Zusammenhang mit dem österreichischen politischen System auf (Delpos/Haller 2001; Lehmbruch 1967; Lijphart 1977; Pelinka/Welan 2001; Schmidt 2000; Ulram 1997). Gemeinsam mit Ländern wie den Niederlanden, Belgien, der Schweiz und Luxemburg wurde besonders in der älteren Literatur um das Jahr 1970 Österreich immer wieder als Modellfall in demokratietheoretischen Betrachtungen herangezogen. Beschäftigt man sich jedoch mit jenen Veröffentlichungen, die nach der Jahrtausendwende und vor allem nach dem Regierungswechsel im Frühjahr des Jahres 2000 verfasst wurden, stößt man verstärkt auf Analysen, die von einer „Erosion der Konkordanzdemokratie“ (Pelinka/Rosenberger 2003: 9) und sinngemäß von einem Übergang von der Kultur des Konsenses zu konfliktbezogenen Verhandlungsmustern sprechen. Worum handelt es sich aber nun bei diesem theoretischen Konstrukt der Konkordanz- bzw. Konkurrenzdemokratie? Wo liegen die Wurzeln dieser Termini, wo tauchen sie erstmals auf? Nach welchen Zuordnungskriterien wurde in Analysen, die eine Einteilung in konkordanzund konkurrenzdemokratische Regierungssysteme zum Ziel hatten, gearbeitet? – Dies sind die Fragen, mit denen sich der erste umfassende Teil dieser Arbeit beschäftigen wird, bevor schließlich in einem zweiten Abschnitt versucht werden soll, eine Einteilung des österreichischen Systems nach den Aspekten, wie sie im ersten Abschnitt erläutert wurden, zu treffen. Es ist dieser Versuch auch als Reaktion auf verschiedene Publikationen renommierter PolitologInnen zum Thema zu verstehen. Keineswegs soll nämlich eine, in einer Vielzahl dieser Arbeiten behauptete, prinzipielle Veränderung der politischen Kultur innerhalb des Landes seit des „Wende“ angezweifelt werden, jedoch muss nach Meinung des Autors auf die exaktere Verwendung der Begriffe Konkordanz- bzw. Konkurrenzdemokratie acht genommen werden, wie sich im Laufe dieser Arbeit noch zeigen wird. Da dieser Text als Proseminararbeit konzipiert ist, soll darauf verwiesen werden, dass die meisten Aspekte inhaltlich nur sehr grob umrissen werden können, ein Anspruch auf Vollständigkeit besteht nicht. Vielmehr soll ein theoretischer Einblick vermittelt und ein Anstoß zu kritischer Reflexion gegeben werden.

3

Von Konkordanz und Konkurrenz

In der Beschreibung der spezifischen Merkmale von Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie wird im Allgemeinen auf die Werke von Gerhard Lehmbruch und Arend Lijphart Bezug genommen. Analog zu diesen wegweisenden Arbeiten soll hier ein theoretisches Modell beschrieben werden, das sowohl strukturelle Merkmale, als auch begünstigende Entstehungsbedingungen beinhaltet. Anschließend werden noch spezifische Vor- und Nachteile der jeweiligen Form beschrieben. Im Sinne korrekten wissenschaftlichen Arbeitens ist es aber zuvor notwendig, die verwendeten Termini genauer zu definieren und nach innen und außen abzugrenzen.

3.1

Begriffliche Abgrenzung

In der Literatur zu Betrachtungen der Demokratietheorie existiert sowohl für konsens- als auch für konfliktorientierte Demokratietypen eine Fülle an Begrifflichkeiten, die sich in ihrer Bedeutung kaum oder oft nur sehr geringfügig unterscheiden. Demnach wird für Konkordanzdemokratie auch der Begriff Proporzdemokratie (Lehmbruch 1967) oder Verhandlungsdemokratie (z.B. Jochem/Siegel 2003) gebraucht. In der englischsprachigen Fachliteratur ist der Begriff „consociational democracy“ üblich (vgl. Schmidt 2000: 327). Häufig stößt man in Büchern und Artikeln zum Thema auch auf den Begriff Konsens(us)demokratie in der sinngemäß gleichen Verwendung. Dies ist nach Lijphart zwar nicht ganz korrekt1, da er die Begriffe in unterschiedlicher Weise verwendet sehen will, dennoch decken sich die Kriterien die Lijphart für Konkordanzdemokratien aufstellt mit jenen für Konsensusdemokratien sehr stark (vgl. Lijphart 1977 bzw. 1984). Auch Rainer-Olaf Schultzes

Beschreibung

von

Konkordanzdemokratien

mit

Lijpharts

Kriterien

für

Konsensusdemokratie (Schultze 2002a: 259) oder Christian Schallers Übernahme dieser Kriterien in seine Leitsätze von Konkordanzdemokratie (Schaller 2001: 29f) sprechen dafür, wesentliche Elemente der Konsensusdemokratie in die – in dieser Arbeit verfolgte – Klassifizierung der Konkordanzdemokratie einfließen zu lassen. Ähnliches gilt auch für die Konkurrenzdemokratie: Hier sind Begriffe wie Mehrheits- oder Konfliktdemokratie üblich, um die im Grunde selbe Form von Demokratie zu beschreiben. 1

Schmidt (2000: 327 bzw. 340) beschreibt den Unterschied so, dass nach Lijphart die Konsensusdemokratie nach gewissen Werten nur bedingt strebt, welche die Konkordanzdemokratie unbedingt erfordert. Letztere ist somit spezifischer als Erstere, oder, anders gesagt, die Konkordanzdemokratie ist ein Spezialfall des Konsensmodells. IdS müssen Kriterien für die Konsensusdemokratie auch für das Konkordanzmodell gelten.

Im Englischen ist von „competitive democracy“ oder auch von einem „majoritarian“ oder „Westminster model“ (Lijphart 1984: 3) die Rede. Im dieser Arbeit werden zur Vermeidung von Unklarheiten hauptsächlich die Begriffe Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie verwendet.

3.2

Konkurrenzdemokratie

Der Begriff Konkurrenzdemokratie leitet sich von dem lateinischen Verb concurrere ab, was in seiner wörtlichen Übersetzung zusammenlaufen, zusammenstoßen bzw. freier übersetzt im Wettstreit stehen bedeutet. Lange Zeit galt diese Staatsform als der „Goldene Weg“ der Demokratie, dies vor allem deshalb, weil es sich bei den politischen Systemen Großbritanniens und der USA um Konkurrenzdemokratien handelte und diese dadurch, dass sie in der Zeit zwischen den Weltkriegen, als viele der kontinentaleuropäischen Demokratien zusammenbrachen, überlebten, als äußert stabil galten (vgl. Schmidt 2000: 325).

3.2.1

Determinanten

Als zentrale Charakteristika des Konkurrenzmodells gelten: •

Das Treffen von politischen Entscheidungen und Lösung von Konflikten erfolgt mittels des Mehrheitsprinzips.

•

Ein „modernes“ Politikverständnis, d.h. die politische Kultur ist vom Wettbewerb zwischen den Parteien bestimmt (Schultze 2002b: 260).

Im Sinne dieser charakterisierenden Merkmale spricht Lijphart in Zusammenhang mit dem „Westminster model“ von neun „interrelated elements“ (Lijphart 1984: 5f), aus denen konkurrenzdemokratische Systeme bestehen, bzw. von denen sie bestimmt werden. Diese sollen nun überblicksartig aufgezählt und beschrieben werden: (1) Konzentrierte Exekutivmacht: Dieses Merkmal bezieht sich auf die Regierungsform und meint, dass die ausführende Gewalt in den Händen einer alleinregierenden Mehrheitspartei oder alternativ in einer kleinstmöglichen Koalitionsregierung („minimum winning coalition“; Lijphart 1984: 47) liegt. Dies bedeutet auch, dass eine relativ große Minderheit die Rolle der parlamentarischen Opposition ausübt. Entscheidungen werden

auf einer schmalen Basis getroffen. England mit seinen Einparteienregierungen dient als bestes Beispiel für eine konzentrierte Exekutivmacht. (2) Dominante Rolle der Exekutive: Die Macht der Regierung ist im Verhältnis zu jener des Parlamentes bestimmend. Dies scheint vor dem Hintergrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament und dessen Möglichkeit zur Absetzung des Kabinetts zunächst unschlüssig. De facto wird die Regierung in parlamentarischen Systemen

jedoch

von

einer

Parlamentsmehrheit

gestützt,

was

eine

Abwahl

unwahrscheinlich macht und die Dominanz der Regierung bestätigt. (3) Einkammer- oder asymmetrisches Zweikammersystem: Ein Parlament, das nur aus einer Kammer besteht, bestätigt die unter (2) genannte dominante Rolle der Regierungen perfekt. In der Realität bestehen nationale Parlamente aber häufig aus zwei Kammern (England, Deutschland, Schweiz, etc.). Die Stärke unter diesen ist jedoch meist ungleich verteilt, so besitzt etwa das britische House of Commons beinahe die alleinige Legislativmacht, während das House of Lords lediglich verzögernd Einfluss nehmen kann (vgl. Lijphart 1984: 7). (4) Relatives Mehrheitswahlrecht: Bei der Mehrheitswahl werden jene KandidatInnen in die Vertretungskörper entsandt, die eine (absolute oder relative) Mehrheit der Stimmen in ihren Wahlkreisen erreichen können. Diese Form des Wahlrechts gilt als die klassischste Ausprägung und wird v.a. im angloamerikanischen Raum praktiziert. (5) Zweiparteiensystem: Es existieren zwei große, dominante Parteien, die jeweils über die Zeit wechselnd die Kabinette stellen. Andere Parteien sind zwar vorhanden, kandidieren und gewinnen auch Sitze im Parlament, fristen jedoch ein Schattendasein und gelangen höchstens als „Mehrheitsbeschaffer“ in kleinen Koalitionen in Regierungsämter. Auch hier dienen Großbritannien (Conservative und Labour Party) und die USA (Republicans und Democrats) als klassische Beispiele. (6) Eindimensionales

Parteiensystem:

Konkurrenzdemokratien

das

Dieses

Kriterium

Vorhandensein

einer

zielt

darauf

zentralen

ab,

dass

in

gesellschaftlichen

Konfliktlinie das Wahlverhalten und somit das Parteiensystem bestimmt. Andere

Konfliktlinien (sog. cleavages) treten gegenüber der zentralen in den Hintergrund. Traditionelle cleavages sind etwa Religion oder Klasse. (7) Unitaristische Zentralregierung: Die Gestaltungsmöglichkeiten in einem Staat liegen in der Hand des Bundes; lokale Parlamente, wie sie in föderalistischen Staaten bestehen, existieren nicht oder sind den zentralen staatlichen Stellen unterstellt. (8) Ungeschriebene Verfassung und Parlamentssouveränität: Eine Verfassung wurde niemals verschriftlicht, es bestehen zwar grundlegende Normen und Gesetze, diese sind jedoch formell nicht bindend oder „normale“ Gesetze, die durch eine Mehrheit im Parlament einer Änderung unterzogen werden können. Das Parlament wird somit zum ultimativen staatlichen Souverän. (9) Exklusiv repräsentativ-demokratische Ordnung: Im Gegensatz zu Staaten wie Österreich oder

der

Schweiz

sind

keine

direkt-demokratischen

Instrumente

(Referenda,

Volksbegehren, etc.) vorgesehen. Dieser Punkt bestärkt die in Punkt (8) angesprochene absolute Souveränität des Parlamentes in der Gesetzgebung.

3.2.2

Vor- und Nachteile

Wenn im Folgenden auf die Vor- und Nachteile der Konkurrenzdemokratie eingegangen wird, dienen als Bezugspunkte in erster Linie die Ausführungen von Manfred Schmidt (2000: 336ff). Zu den Vorteilen von Konkurrenzdemokratien zählen unweigerlich -

eine schnelle und kostengünstige Phase der Willensbildung durch das Prinzip der Entscheidungsfindung auf der Basis einer einfachen absoluten Mehrheit,

-

eine relativ hohe Stabilität der Regierungen, wie sich aus der empirischen und historischen Betrachtung leicht ablesen lässt,

-

eine gute Möglichkeit zum Machtwechsel bei Unzufriedenheit der WählerInnen aufgrund der dünnen Mehrheiten und dadurch Schaffung der Voraussetzungen für politische Innovation und

-

eine ausgeprägte Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen und somit ein recht hohes Maß an Demokratie

Natürlich sind auch nicht zu verachtende Nachteile des konfliktorientierten Modells in die Überlegungen mit einzubeziehen, wie -

ein Missbrauch des zwischen den Wahlterminen sehr großen Handlungsspielraumes durch die politischen EntscheidungsträgerInnen, der sich bis zur „Tyrannei der Mehrheit“ (Alexis de Tocqueville zit. n. Schultze 2002b: 260) und zu dem „democratic equivalent of royal absolutism“ (Lijphart 1977: 100) steigern kann,

-

damit einhergehend die mangelnde Fähigkeit, Minderheiten oder die VerliererInnen einer Wahl einzubinden, also in einer heterogenen Gesellschaft zu bestehen,

-

die hohen anfallenden Kosten in der Phase des Entscheidungsvollzugs, also in der Umsetzung der getroffenen Entscheidungen, und

-

3.3

die destabilisierende Wirkung einer konflikt- und somit kampfbetonten Politik.

Konkordanzdemokratie

Der Begriff Konkordanzdemokratie hat seinen etymologischen Ursprung in dem lateinischen Substantiv concordantia, was so viel wie Eintracht oder Übereinstimmung bedeutet. Vor allem in den dreißiger Jahren schnitten Staaten mit stark konkordanzdemokratischen Elementen wie Österreich oder Deutschland im Vergleich mit Konkurrenzdemokratien und deren positiver Performance relativ schlecht ab. Konkordanzdemokratien wurde eine geringere politische Stabilität, Leistungs- und Überlebensfähigkeit attestiert. Eine gegenteilige Beweisführung traten Gerhard Lehmbruch und Arend Lijphart erst ab Ende der Sechziger Jahre an (vgl. Schmidt 2000: 325ff).

3.3.1

Determinanten

Analog zur Bedeutung der lateinischen Wurzel des Begriffes ergeben sich folgende Charakteristika für Konkordanzdemokratien: •

Das Treffen von politischen Entscheidungen erfolgt nicht vorrangig im Wettbewerb der Parteien nach dem Mehrheitsprinzip, sondern in erster Linie nach der Entscheidungsmaxime des „gütlichen Einvernehmens“ (amicabilis compositio) (Lehmbruch 1977: 7f).

•

Angestrebt

werden

einstimmige

Entscheidungen,

zu

deren

Erreichen

Kompromisstechniken wie Vetorechte für Minderheiten genauso dienen wie Paketlösungen und Proporzregeln bei der Besetzung öffentlicher Ämter. Eine typische Ausformung sind neokorporatistische Elemente der Konzertierung und Akkordierung von Interessen (Jochem/Siegel 2003: 10; Schmidt 2000: 333). Analog zu den „interrelated elements“ (s.o.) zur Bestimmung der Merkmale von Konkurrenzdemokratien, existieren solche auch für die Konkordanzdemokratie. Lijphart spricht in diesem Zusammenhang von „majority-restraining elements“ (Lijphart 1084: 23). Naturgemäß stehen sie inhaltlich den oben genannten diametral entgegen: (1) Geteilte Exekutivmacht: Im Gegensatz zum konkurrenzdemokratischen Modell wird hier eine Teilung der ausübenden Gewalt abgezielt. Beispiele für eine derartige, möglichst breite Basis der Regierungsmacht stellen die Großen Koalitionen in Österreich vor 1966, die Schweizer Regierung nach der so genannten „magischen Formel“ oder Allparteienregierungen dar. (2) Formelle und informelle Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung: Die formelle Unabsetzbarkeit des Bundesrats in der Schweiz ist ein Beispiel für die strikte Trennung der Gewalten und die dadurch erreichte Unabhängigkeit der Exekutive von der Legislative. Somit ist das politische System nicht von einem Machtüberhang einer der beiden Gewalten bestimmt. (3) Symmetrisches Zweikammernsystem und Minderheitenrepräsentation: Für die Einrichtung eines Zweikammernsystems entscheidet man sich vor allem dann, wenn eine spezifische Repräsentation von Minderheiten gewährleistet werden soll. Voraussetzungen für die Erfüllung dieser Aufgabe sind die unterschiedliche Basis der beiden Kammern und ihre faktische und gesetzliche Gleichstellung. Beides ist in der Schweiz mit dem National- und dem Ständerat gegeben. (4) Verhältniswahlrecht: „[Die] Verhältniswahl zielt auf eine parlamentarische Vertretung der Parteien entsprechend ihrem Anteil an den Stimmen“ (Nohlen 2002: 565). Dies bedeutet eine bessere Repräsentation kleinerer Parteien in den Vertretungskörpern. In der Schweiz wird wie in Belgien nach dem Verhältniswahlrecht gewählt.

(5) Mehrparteiensystem: Es existiert eine Fülle von im Parlament vertretenen Parteien, von denen keine einen Stimmanteil verzeichnen kann, der auch nur annähernd in die Nähe einer absoluten Mehrheit kommt. Die Schweiz (15 Parteien) und Belgien (10 Parteien) stellen klassische Beispiele von Mehrparteiensystemen dar. (6) Mehrdimensionales

Parteiensystem:

Konkordanzdemokratien

sind

pluralistische

Gesellschaften, in denen verschiedenartige soziale Konfliktlinien nebeneinander existieren und sich überlagern, ohne dass eine dieser cleavages bestimmend aus ihrem Reigen heraussticht.

Entlang

dieser

Konfliktlinien

teilen

sich

die

WählerInnen

der

unterschiedlichen Parteien in sich überlagernde Bereiche. Erst die Summe der Determinanten kann das Wahlverhalten erklären. (7) Föderativer Staatsaufbau: Föderalismus bezeichnet hier die Aufteilung staatlicher Macht zwischen der Zentralregierung und regionalen Einheiten (Bundesländer, Kantone). Dies spricht auch für die Tendenz der Aufteilung und Balancierung der Macht, wie sie in Punkt (2) dargestellt wurde. (8) Geschriebene Verfassung: Die in der Verfassung niedergeschriebenen Bestimmungen sind nur unter erschwerten Bedingungen abänderbar. Das schränkt den Spielraum der parlamentarischen Mehrheit ein und schützt Minderheiten. Außerdem können zur Änderung bestimmter Elemente der Verfassung Formen direkter Demokratie und somit Einbindung der Bevölkerung notwendig sein (Referenda, Volksabstimmungen, etc.).

3.3.2

Zur Entstehung von Konkordanzdemokratien

Bevor nun auch hier auf die Vor- und Nachteile konsensorientierter Regierungsformen eingegangen wird, soll kurz eine Würdigung verschiedener Thesen zur Herausbildung konkordanzdemokratischer Entscheidungsfindung auf staatlicher Ebene vorgenommen werden. •

Eine erste These übernimmt einen Kritikpunkt der Befürworter konkurrenzorientierter Demokratiemuster, nämlich die Heterogenität und die damit einhergehende Fragmentierung von Gesellschaften (vgl. Lehmbruch 1967: 14f). Prägend ist in diesem Zusammenhang auch der Begriff der „Versäulung“ bzw. der Lagerbildung in den

Niederlanden und Österreich, die in Konzept des „Segmentierten Pluralismus“ (Lorwin nach Lijphart 1977: 5) ihren Ausdruck finden. Zur Überbrückung der sich ergebenden, stabilitätsbedrohenden Konflikte zwischen den Lagern gehen deren Eliten dazu über Kompromisse zu suchen und die Divergenzen so aus dem Weg zu schaffen. Lijphart greift in seinen Überlegungen auf die Erfahrungen der Niederländer mit der Pacificatie im Jahre 1917 zurück (Schmidt 2000: 331). •

Eine zweite Überlegung von Gerhard Lehmbruch schlägt in die selbe Schneise der historischen Entwicklung: Er führt das Entstehen konkordanzdemokratischer Strukturen auf positive Erfahrungen mit Kompromisstechniken zurück. Sein Bezugspunkt sind die Kooperationen in Städtebünden.

•

Auch auf die individuellen Erfahrungswerte bezieht sich die dritte These zur Herausbildung konkordanzdemokratischer Strukturen. Demnach erwarten sich die Organisationseliten rivalisierender politischer Lager von Mehrheitsentscheiden keine sicher kalkulierbaren Gewinne (Kosten-Nutzen-Kalkül), weil (a) keine Erfahrung mit Konkurrenzdemokratie vorliegt (A 1945) oder (b) starke Instrumente für Minderheiten existieren

(CH).

Besonders

in

versäulten

Gesellschaften

mit

wenigen

WechselwählerInnen und ausgeprägten neokorporatistischen Strukturen ist das Entstehen von Konkordanzdemokratien wahrscheinlich.

3.3.3

Vor- und Nachteile

Es soll nun noch kurz auf positive und negative Aspekte der Konkordanzdemokratie eingegangen werden. Als Bezugspunkte hierfür dienen neben Manfred Schmidts Zusammenfassung (2000: 333-336) auch die Ausführungen Lijpharts zur consociational democracy (1977: 47-52) und der lexikalische Beitrag Rainer-Olaf Schultzes (2002a: 259f). Vorteile konkordanzdemokratisch regierter Staaten sind etwa -

eine, durch die Bündelung und Vermittlung von Interessen erzielte, hohe integrative Wirkung, die sich in umfassenden Minderheitenrechten und einem starken Schutz von Minoritäten äußert,

-

die – im Vergleich zu diesem Nutzen – relativ geringen Kosten in der Phase des Vollzugs und

-

eine ebenfalls aus dem ersten Punkt ableitbare, hohe Systemstabilität, die auf über die Lagergrenzen reichende Elitenkooperation zurückzuführen ist.

Dem gegenüber stehen aber auch Nachteile, zu denen unter anderem zählen -

die hohen Konsensbildungskosten in der Entscheidungsfindung, die durch das Anstreben von Einstimmigkeit zu erklären sind,

-

die durchaus nicht unerhebliche Wahrscheinlichkeit, zu keiner Einigung zu kommen, und somit das Auftreten einer Blockade von Entscheidungen durch mit Vetorechten ausgestattete Minderheiten, die in Rekurs auf Tocqueville auch als „Tyrannei der Minderheit“ bezeichnet werden kann,

-

der große Zeitaufwand, der nicht nur zu beträchtlichen Verzögerungen, sondern in weiterer Folge auch zu verspäteten Reaktionen und Versäumnissen führen kann (vgl. die „übliche helvetische Verzögerung“; Schmidt 2000: 334)

-

und schließlich der unter demokratietheoretischer Betrachtung wohl gewichtigste Nachteil, nämlich die Eigenschaft der Konkordanzdemokratie einen von Eliten dominierten Prozess darzustellen (Lijphart 1977: 49), dem es weithin an Transparenz mangelt, und der deshalb auch als „Demokratie ohne das Volk“ (Germann 1976 zit. n. Schmidt 2000: 335) interpretiert wurde.

4

4.1

Der „Modellfall Österreich“

Politikwissenschaftliche Betrachtungen

Immer wieder wird und wurde Österreich in den Betrachtungen zu mehrheits- und konsensorientierten Politikmustern, namentlich der Konkurrenz- und Konkordanztheorie, als Untersuchungsgegenstand herangezogen. Eines der ersten Werke zum Thema, Gerhard Lehmbruchs „Proporzdemokratie. Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich“ aus dem Jahr 1967, weist Österreich bereits im Titel als Modellfall aus. Auch Arend Lijphart bezieht sich in seinen Werken aus 1977 und 1984 neben Belgien und der Schweiz immer wieder auf Österreich, jedoch bereits mit mehr Vorbehalten und Einschränkungen. Im Jahr 2000 klassifiziert Manfred Schmidt in Rekurs auf Literatur aus den 90ern (u.a. auch Lijpharts und Lehmbruchs) Österreich als „Mischform mit starker konkordanzdemokratischer Tradition“ (Schmidt 2000: 330) – eine durchaus erwähnenswerte Einschränkung zu Lehmbruchs über dreißig Jahre zuvor verfasstem Werk. Österreichische AutorInnen, wie etwa Peter Ulram (Ulram 1997) oder Emmerich Tálos (Tálos 1997), konstatierten Ende der 90er

aus den verschiedenen Blickwinkeln der Demoskopie und Verbändeforschung ebenfalls eine stark konkordanzdemokratische Orientierung, ließen jedoch auch Entwicklungen in Richtung zunehmenden Wettbewerbs zumindest anklingen. Eine besondere Dynamisierung erlebte die politikwissenschaftliche Auseinandersetzung nach der politischen „Wende“, dem Wechsel von der Großen SPÖ-ÖVP- zu einer kleinen FPÖÖVP-Koalition, im Februar des Jahres 2000. In nahezu allen nachfolgenden Publikationen, exemplarisch seien hier etwa die Arbeiten von Pelinka/Plasser/Meixner aus 2000 oder Pelinka/Rosenberger aus 2003 genannt, wurde das Thema politische Kultur und deren Wandel angesprochen. Beinahe alle dieser Publikationen sprachen in mehr oder weniger vehementer Weise sinngemäß von der Ablöse der Konkordanz- durch eine Konkurrenzdemokratie, von einer

zunehmenden

Konfliktorientierung

in

der

Politik

und

der

Auflösung

neokorporatistischer Verhandlungskultur. Ohne diese letztgenannten Tendenzen grundlegend in Frage stellen zu wollen, soll hier – ausgehend von den eher theoretischen Überlegungen aus Kapitel 3 – erläutert werden, dass Österreich zum gegenwärtigen Zeitpunkt weder als Idealtypus einer Konkurrenz-, noch einer Konkordanzdemokratie gelten kann. Vielmehr soll Österreich auf dem dimensional verstandenen Spektrum zwischen den beiden Ausformungen anhand oben erläuterter Kriterien eingeordnet und abschließend diese Position einer Bewertung unterzogen werden.

4.2

Dimensionale Verortung

Unter Abschnitt 3.2 und 3.3 dieser Arbeit wurden bereits ausführlicher jene Kriterien vorgestellt, die eine Konkurrenz- bzw. Konkordanzdemokratie auszeichnen. Diese Merkmale sollen nun Eines nach dem Anderen auf das politische System Österreichs angewendet und schließlich bewertet werden. Als Grundlage dient dabei in erster Linie das Standardwerk zur österreichischen Politik von Anton Pelinka und Sieglinde Rosenberger aus 2003. (1) Das erste Kriterium bezieht sich auf die Regierungsform, genauer gesagt darauf, ob die Exekutivmacht breit aufgeteilt oder konzentriert ist. In Österreich regiert derzeit eine kleine Koalition, die eine knappe Mehrheit von 97 von 183 Mandaten besitzt. Der knappe Überhang von 5 Sitzen über dem Mindestmaß stellt eine schwache Mehrheit dar und deutet eher auf eine Konkurrenzdemokratie hin.

(2) Auch dieser zweite Punkt deutet eher in Richtung der wettbewerbsorientierten Regierungsform. Durch die oben erwähnte stützende Parlamentsmehrheit besitzt die Regierung gegenüber dem Parlament ein Mehr an Macht. Durch den direkt gewählten Präsidenten, der mit einer Kompetenz zur Entlassung der Bundesregierung (Art. 70 Abs. 1 B-VG) ausgestattet ist, wird dieses Machtungleichgewicht (aus demokratiepolitischer Perspektive) nur geringfügig ausgeglichen. (3) In Österreich existiert mit dem National- und dem Bundesrat ein Zweikammernparlament, das jedoch unter die Kategorie des asymmetrischen oder „unechten“ (Pelinka/Rosenberger 2003: 110) Zweikammernsystems fällt. Der Nationalrat besitzt gegenüber dem Bundesrat einen eindeutigen Kompetenzvorrang, v. a. im Bereich der Legislative. Auch dieses Kriterium spricht eher für eine konkurrenzdemokratische Form des politischen Systems. (4) Bezüglich des Wahlrechts stellt Österreich einen klassischen Fall der traditionellen Verhältniswahl dar. Sowohl der Nationalrat als auch die Landtage und Gemeinderäte werden nach dem Verhältniswahlrecht gewählt. Einzige Ausnahme bildet die Wahl des Bundespräsidenten. Salopp formuliert, ein Punkt für die Konkordanzdemokratie. (5) Bis Mitte der Achtziger Jahre glich die Österreichische Parteienlandschaft einem Zweiparteiensystem. Noch bei den Nationalratswahlen 1983 erzielten SPÖ und ÖVP gemeinsam über 90 Prozent der Stimmen, die einzige weiter Parlamentspartei FPÖ beschränkte sich auf 10 der 183 Mandate. Nachdem nach der Wahl 1999 bereits von der Verfestigung dreier annähernd gleichstarker Fraktionen geschrieben wurde, spricht die aktuelle Sitzverteilung im Nationalrat gegen diese Prognose. Allerdings kann von vier etablierten Parteien (2 große, 2 kleine) und somit einem verfestigten Mehrparteiensystem ausgegangen werden, was eher für eine Konkordanzdemokratie sprechen würde. (6) Plasser/Seeber/Ulram konstatieren der österreichischen WählerInnenschaft bis in die frühen achtziger Jahre ein stark klassengebundenes Wahlverhalten, das für die Existenz eines eindimensionalen Parteiensystems sprechen würde. Die aktuellen Entwicklungen seit

den

Nationalratswahlen

klassengebundenen

Wählens

1986

zeigen

(„class

jedoch

voting

deutlich

dealignment“;

eine

Erosion

Evans

zit.

des n.

Plasser/Seeber/Ulram 2000: 81) und das Auftauchen neuer, sich überlagernder

Konfliktlinien (Inklusion ↔ Exklusion, Etatismus ↔ Privatisierung, Gleichheit ↔ Freiheit) – typisch für konkordanzdemokratische Systeme. (7) Zum Föderalismus in Österreich ist festzuhalten, dass ein solcher zwar formell vorhanden ist (Länderverfassungen, eigene Verwaltung), dieser jedoch im Vergleich mit stark föderativen Staaten wie der Schweiz oder USA eher schwach ausgeprägt ist. Eine eindeutige Zuordnung fällt hier besonders schwer, weshalb auf eine solche verzichtet werden soll. (8) Leicht hingegen fällt eine eindeutige Zuordnung Österreichs, wenn von Verfassung und Parlamentssouveränität die Rede ist. Die Verfassung aus dem Jahr 1920 in der Form nach der Novelle 1929 galt schon in der Ersten Republik und wurde bei der Gründung der Zweiten Republik einfach übernommen. Für eine Änderung einzelner Punkte ist eine qualifizierte Mehrheit von 2/3 der Abgeordneten des Nationalrates notwendig, für eine Gesamtänderung bzw. wenn eines der Grundprinzipien der Verfassung berührt wird, ist zusätzlich eine Volksabstimmung notwendig. (9) Zusätzlich existiert in Österreich ein Spektrum von direkt-demokratischen Elementen, von denen besonders das Volksbegehren in den vergangenen Jahren große Verwendung fand. Einschränkend muss angeführt werden, dass die Verbindlichkeit der Ergebnisse von Volksbegehren äußerst gering ist. Außerdem wurden Volksbefragungen auf Bundeseben noch nie, Volksabstimmungen nur zwei Mal (Zwentendorf, EU-Beitritt) durchgeführt. Der starke realpolitische Charakter der Volksbefragung auf lokaler und regionaler Ebene, sowie die Verbindlichkeit der Ergebnisse von Volksabstimmungen lassen jedoch von ausgeprägten Instrumenten der direkten Demokratie in Österreich sprechen.

5

Resümee

Anhand der Ergebnisse der Analyse in Abschnitt 4 lässt sich zusammenfassend feststellen, dass Österreich zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf einem dimensionalen Schema zwischen Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie in etwa in der Mitte mit leichtem Hang zu Letztgenannter positioniert ist. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass in der Bewertung neben den oben erwähnten Kriterien auch andere qualitative Merkmale zu tragen kommen:

•

Das starke neokorporatistische Element in Form der Sozialpartnerschaft galt lange Zeit nicht nur als österreichisches Spezifikum, sondern wird auch als Ausdruck der politischen Kultur des Elitenkonsenses und somit signifikanter Faktor der Konkordanzdemokratie gehandelt. Seit der politischen „Wende“ des Jahres 2000 erlebt die Sozialpartnerschaft jedoch eine Abwertung und Einschränkung ihres Status (Reform des Hauptverbandes, Umgehung des Begutachtungsverfahrens, etc.), der auch auf die konkordanzorientiert Demokratieform Auswirkungen hat.

•

Im Bereich der Minderheitenrechte im Parlament ist in Österreich ein Defizit zu verzeichnen. So gilt etwa in der Gesetzgebung das Mehrheitsprinzip, ein Veto für Minderheiten ist nicht vorgesehen. Ebenso verhält es sich im Bereich der parlamentarischen Kontrolle: Das stärkste Kontrollinstrument – das Aussprechen des Misstrauens des Nationalrates gegenüber der Regierung – ist in Österreich Mehrheitsrecht und steht der Opposition nicht zur Verfügung.

•

Verfolgt man die parlamentarischen Debatten im Plenum des Nationalrats wird das Bild eines zunehmend wettbewerbsorientierten Politikmusters bestätigt. Die Gesprächskultur ist kampfbetont, Effekt heischend und lässt über weite Strecken wünschenswerte Umgangsformen vermissen.

Diese Punkte bestätigen mit den oben genannten Punkten der Analyse die Bewertung verschiedener SozialwissenschafterInnen, wenn diese von einer Tendenz weg von der Tradition des Elitenkonsens hin zu konfliktbetonteren Formen von Politik schreiben und sprechen. Was jedoch ebenfalls deutlich wird, ist, dass von einer Entwicklung von der Konkordanz- zur Konkurrenzdemokratie nicht die Rede sein kann, vielmehr ist eine Verortung Österreichs in der Mitte eines Spektrums zwischen den beiden Formen zutreffend. Ebendiese Tatsache spricht dafür, - dies sei als abschließende Bemerkung gestattet – sich dem Problem der Demokratiequalität (in Österreich) eher aus anderer, „zeitgemäßerer“ Perspektive zu nähern. Einen hervorragenden Versuch in diese Richtung unternimmt etwa das Werk von David Campbell et al. aus dem Jahr 1996.

6

Literaturverzeichnis

CAMPBELL, David F.J. et al. (Hg.) (1996): Die Qualität der österreichischen Demokratie. Versuche einer Annäherung, Wien DACHS, Herbert et al. (Hg.) (1997): Handbuch des politischen Systems Österreichs: Die Zweite Republik, Wien DELPOS, Manuela / HALLER, Birgitt Demokratieverständnis in Österreich, Wien

(Hg.)

(2001):

Demokratietheorie

und

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