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CONDICIONES HABITACIONALES DE LA JUVENTUD: ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA DE VIVIENDA

NACIONES UNIDAS

Comisión Económica para América Latina y el Caril C E P A L

Oficina de Montevideo

CONDICIONES HABITACIONALES DE LA JUVENTUD: ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA DE VIVIENDA

Este documento ha sido preparado por la CEPAL, Oficina de Montevideo, en el marco del Proyecto URU/96/009 "Asistencia para una Política de Vivienda en Apoyo a la Formación de Hogares Jóvenes” entre el Ministerio de Educación y Cultura y la CEPAL, con el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ha sido elaborado por Carlos H. Filgueira y Guillermo Amoroso, con la colaboración estadística de Álvaro Fuentes.

LC/MVD/R.148.Rev.1 Junio de 1997

la. edición, Julio de 1997

La Comisión Económica para America Latina y el Caribe (CEPAL) es un organismo regional de las Naciones Unidas, fundado en 1948 y cuya sede se encuentra en Santiago de Chile. En la CEPAL participan todos los gobiernos de la región y su Secretaría tiene por funciones cooperar y asistir a los países y a la región en su conjunto en el proceso de desarrollo. La Oficina de CEPAL en Montevideo tiene como funciones colaborar con Uruguay mediante la realización de estudios, investigaciones y asesoría sobre aspectos del desarrollo económico y social. Su dirección es Juncal 1305 piso 10,11000 Montevideo, Uruguay, donde puede obtenerse información sobre sus publicaciones.

ÍNDICE

Página

PRESENTACIÓN

............................................................

5

I.

INTRODUCCIÓN

n.

LOS JÓVENES Y LA VIVIENDA ....................................................................... 11 A.

.................................................................................................. 9

¿CÓMO ACCEDE A LA VIVIENDA LA PAREJA J O V E N ? .................12 1. Cambios en la condición de tenencia de los jóvenes.............................16 2. Estratificación social y condición de tenencia........................................ 18

B.

GRADOS Y TIPOS DE HACINAMIENTO .............................................. 22 1. Las condición de hacinamiento según edad y nivel socioeconómico 26

C.

SOBRE LA CALIDAD DE LA VIVIENDA .............................................. 31 1. Factores asociados a la calidad de la v iv ie n d a ......................................36 2. Sobre la satisfacción con la vivienda ......................................................41

D. PLANES Y PROGRAMAS DE V IV IE N D A .............................................. 45 1. El grado de información sobre planes habitacionales.......................... 46 2. Planes, gestión y trámites ........................................................................ 51 3. Disposición para participar en planes habitacionales .......................... 53

PRESENTACIÓN

La Oficina de CEPAL de Montevideo agradece al Ministerio Educación y al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de Uruguay la oportunidad de colaborar en la elaboración de un diagnóstico sobre la situación y las perspectivas habitacionales de los jóvenes de Montevideo y áreas aledañas. El proyecto nos permite brindar al país un diagnóstico actualizado de las metas de vivienda que se plantean los jóvenes de distintos estratos socioeconómicos, así como sobre los medios que utilizan para concretar sus aspiraciones habitacionales dentro de las actuales restricciones del mercado. Estos temas han sido muy poco transitados, tanto en el Uruguay como, por lo que hemos podido averiguar, en el resto de los países de la región. El análisis de la situación de la juventud uruguaya no es una actividad nueva para la. jpíícina de CEPAL en Montevideo. En la última década se realizaron varios trabajos que incluyeron la situación de los jóvenes. Entre ellos se destaca la Encuesta Nacional de Juventud, en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística, diversos análisis sobre la inserción laboral de los jóvenes y un estudio, elaborado para el Programa FAS de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que analiza algunas de las posibles causas de la marginalidad entre los jóvenes. Los resultados de estos trabajos nos permitieron perfilar un marco de referencia para ubicar el tema de la vivienda entre los jóvenes. A continuación se comentan telegráficamente algunos de los principales elementos de ese marco!/. Entre las preocupaciones centrales que expresa lá opinión pública sé encuentran una serie de fenómenos que tienen a los "fÓVéhes cómo protagonistas principales: delincuencia, drogradicción, SIDA, flégifiinidad de nacimiento, mortalidad infantil, etc.. Si bién sé podría arguméntár que esto no es novedad, que históricamente los jóvenes han sido siempre protagonistas principales de comportamientos que se apartan de los patrones establecidos, lo que sí es nuevo es tanto la amplitud de estos fenómenos como la generalizada sensación de alarma que provocan, todo lo cual se refleja dé manera recurrente en los resultados de las encuestas de opinión y en los editoriales de prensa de la gran mayoría de los países de la región. Las causas de esos comportamientos son muchas y, sin duda, se vinculan entre sí en forma compleja. Pero hay al menos dos fenómenos que se desea

\J Los comentarios que siguen han sido altamente estimulados por las sugerentes reflexiones que incorpora Martin Hopenhayn en su documento inédito "Nuclearse, resistirse, abrirse: las tantas señales en la identidad juvenil". 5

destacar por enten der que ellos ayudan a interpretar una parte im portante de las conductas que se observan entre los jóvenes urbanos. M e refiero por un lado, a la creciente horfandad de referencias valorativas y por otro, al desajuste entre aspiraciones y logros. La horfandad d e referencias valorativas es el resultado d e una constelación d e procesos com o la creciente inestabilidad e incom pletitud fam iliar, la am pliación de las brechas generacionales, el debilitam iento d e los lazos barriales y com unales, la am bigüedad d e las reglas del ju ego para acceder a lo s beneficios del progreso y particularm ente, la obsolescencia d e algunas d e las utopías que en el pasado perm itieron a m uchos jóven es asociar su destino individual con un destino colectivo ligado a proyectos alternativos d e sociedad. La contraparte de la ausencia de utopías parece ser un m ayor som etim ien to de los jóven es a los problem as inm ediatos y una m ayor ansiedad por resultados urgentes y concretos. E ste proceso de em pobrecim iento de referencias valorativas se com bina con un desajuste, de niveles quizás inéditos, entre aspiraciones y logros, que presenta al m enos dos características que conviene subrayar. La primera es que e l desajuste se acentúa al ritm o vertiginoso que está asum iendo el cam bio tecn ológico y las posibilidades d e acceso a inform ación. M uchos jóvenes alcanzan niveles d e educación que son suficientes com o para vislumbrar un m undo fascinante d e oportunidades relacionadas con esas innovaciones tecnológicas, pero que resultan insuficientes com o para usar esas tecnologías y participar activam ente en ese m undo. La segunda característica es que, a m edida que se descien d e en la escala socioeconóm ica, los desajustes son mayores. El ep isod io repetido en los grandes centros urbanos de la región, de adolescentes que roban camperas y calzado deportivo de marca a sus pares más acom odados traduce en parte la im portancia que asignan los jóven es de escasos recursos a ciertas m etas de consum o que sim bolizan la pertenencia a la cultura juvenil. A la horfandad d e referencias valorativas y al desajuste entre m etas y m edios, se u n en en los últim os años, señales alarm antes que provienen de países en los que se debilita rápidam ente la fuerte asociación histórica entre crecim iento econ óm ico y em p leo. La difusión de estas señales eleva la incertidum bre de los jóven es con respecto a su futuro laboral. Bajo estas circunstancias, sin patrones norm ativos sólidos, con aspiraciones en ascenso y con dudas justificadas de poder llegar a satisfacerlas transitando las vías legítim as que ofrece la sociedad, es alta la tentación de satisfacer las aspiraciones por vías n o legítim as o de abandonar las m etas y pasar a formar parte d e lo que H openhayn llam a "las tribus que navegan por e l subsuelo de la modernidad".

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{ W ¿Qué hacer? En el campo de las referencias valorativas mi impresión es que haÿun gran desconcierto. Las tendencias culturales hacia la individuación, la realización personal y la privatización son muy fuertes y parecen retroalimentarse con el funcionamiento de los modelos económicos predominantes. Si bien se comienza a hacer explícita la necesidad de controlar los desbordes de los comportamientos orientados por esos valores (quizás el caso prototípico es la creciehtefpreqcupadón internacional por la corrupción), no es nada claro cuáles pueden ser las instituciones con capacidad de convocatoria para promover valores de obligación moral hacia otros, compensando de algún modo el debilitamiento progresivo queí en el cumplimiento de esa función se observa en la familia, la comunidad local, la iglesia y el estado. En la actualidad, tal vacío valorativo sólo parece ser mitigado por la pasiva ilusión que los nuevos patrones de integración y solidaridad vayan surgiendo espontáneamente de la dinámica misma del funcionamiento de los nuevos modelos. En cuanto à cómo evitar que se siga ampliando la distancia entre lo que los jóvenes aspiran y lo que logran, hay grandes expectativas puestas en una educación que unlversalice el acceso a los códigos de la modernidad y un crecimiento económico que produzca un tiraje de la chimenea como para generar suficientes puestos productivos de trabajo, crecimiento cuyo ritmo ciertamente deberá ser mayor que en el pasado dada la aceleración con que se incorporan tecnologías intensivas en capital. Pero los resultados de las reformas que se están llevando a cabo en estos campos son todavía inciertos y, en el mejor de los casos, de lenta maduración. Entonces, cómo evitar que en el ínterin muchos muchachos "tiren la esponja" y rompan con los valores que inducen al trabajo, al esfuerzo sostenido, al estudio y a la participación política, comportamientos que muchos de ellos no perciben como medios eficientes para el logro de las metas que desean alcanzar. Un primer paso para prevenir el desaliento juvenil es que aquellos que ejercen el liderazgo social asuman la dificultad creciente que tiene la sociedad para incorporar a las nuevas generaciones así como la consecuente necesidad de bloquear, y eventualmente revertir, los procesos que conducen a su marginación progresiva. Un segundo paso, es tomar conciencia que las soluciones habitacionales no sólo alivian la carga que representa la vivienda en las economías de los jóvenes, sino que la política de vivienda puede operar como uno de los elementos centrales de la batería de políticas que buscan atacar los procesos de marginación. El razonamiento, muy simplificado, sigue los pasos siguientes: Primero, y como lo muestran algunos estudios recientes realizados en Chile, la constitución de una familia estable representa para los sectores más 7

pobres de la sociedad un capital social básico. Las familias pobres estables y completas tienen más posibilidades que el resto de las familias pobres, de mejorar por sí mismas sus condiciones de bienestar y las oportunidades de vida de sus niños. Segundo, que la estabilidad de una familia está ligada a la existencia de proyectos colectivos que movilizan la energía de los miembros hacia una meta común y consolidan los vínculos familiares. Tercero, que por la seguridad que brinda, por la posibilidad de goce de la intimidad y la privacidad y por el reconocimiento social que implica su posesión, la expectativa de acceder a una vivienda es uno de los ejes fundamentales de un proyecto de familia. De este modo, una política de vivienda abierta a los jóvenes puede ayudarlos a acumular un capital social básico que los amarra a la sociedad, reduce incertidumbres, refuerza su sentido de pertenencia y contribuye a cristalizar otros roles importantes como el de esposa-o y madre-padre.

Dirección Oficina de CEPAL en Montevideo

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•b1^^^^^^^liabitàdot^dêS’’$e>^)Ued6ft;''4iividiri groseramente, en dos tipos; ^úèllâs t!»nstít®Mas por estímúloS y medidas de carácter general que buscan promover la construcción de viviendas (por ejemplo, el manejo de íñsfirumefítós impositivos, exéñcion^, regulaciones del mercado inmobiliario, normas^ dé arrendamiento ÿ propiedad, etc), y aquellas orientadas a grupos Ob^tivO mediante planes y programas específicos. Entre estas últimas, algunas están dirigidas a sectores sociales específicos. Otras, más genéricas, apuntan a determinados tramos de ingresos mediante la definición de estratos de potenciales usuarios de acuerdo a su poder adquisitivo. Como regla general, sin embargo, cualquier programa focalizado en grupos específicos requiere considerar el poder adquisitivo de los potenciales usuarios. No es posible diseñar políticas focalizadas eficientes y efectivas si antes no se conoce con precisión la capacidad de gasto del grupo objetivo ni su posible heterogeneidad. Un programa habitacional para la población joven corresponde al segundo tipo de políticas. De concretarse una política de esta naturaleza la misma se inscribirá dentro de un vasto conjunto de programas específicos que el país viene realizando desde hace mueho tièmpõ. La experiencia del Uruguay en la materia está dada por la extraordinaria proliferación, creación y supresión -temporal o definitiva- de planes y programas habitacionales en la esfera pública y desde múltiples organismos, como ser el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Intendencias Municipales, etc. A ello se agrega, naturalmente, el reciente impulso de la iniciativa privada (círculos de vivienda, sistemas de financiamiento de largo plazo, etc.) Por otra parte, no cabe duda que las opciones de planes que ya disponen los jóvenes debido a la diversidad de programas existentes (sistema de ahorro del BHU y sus variantes: vivienda nueva, usada, reciclaje, autoconstrucción, sistema cooperativo, etc.; Ministerio de Vivienda -Programa SIAV-; Intendencias Municipales), son suficientemente abundantes como para justificar dos preguntas: por qué la necesidad de crear un programa específico para los jóvenes si éstos ya pueden acceder a programas no focalizados; y, si la respuesta es positiva, cuál debería ser el componente específico del programa que atienda a las necesidades del grupo-objetivo mejorando las condiciones de acceso del joven a la vivienda.

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E l presen te inform e intenta dar respuesta a ambas preguntas m ediante e l análisis de la encuesta aplicada por la O ficina de C E PA L en M ontevideo a fines d e 1996. La m uestra de 1.500 casos, cubrió a la población de 15 a 29 años d el D ep artam ento de M ontevideo, y de la Costa de O ro y ciudades de La Paz y Las Piedras del D epartam ento d e C anelones. Sobre la base de dos cuestionarios diferentes aplicados respectivam ente a jóven es em ancipados -parejas casadas o en unión libre- y jóven es solteros dependientes que residen con sus padres, el relevam iento se basó en una m uestra de carácter aleatorio, m ultietápica, por conglom erado. La entrevista se realizó previa identificación en e l hogar a los jóven es según tramo de edad, sexo y condición de em ancipación.

E l análisis que se presenta a continuación com prende la subm uestra de jó v en es em ancipados, es decir, de aquellos jóven es que declararon haber form ado una pareja ya sea por la vía del m atrim onio o de la unión libre (439 en total). Tam bién se incluye un reducido sector de jóvenes (55 en total), principalm ente m ujeres, que tuvieron alguna experiencia de vida en pareja, han ten ido hijos o se encuentran en una situación transitoria en el m atrim onio sin la presencia del cónyuge. En estos casos la autodefinición de estado civil corresponde a divorciados, viudos o solteros. La subm uestra n o incluye los jóven es que han dejado el hogar de origen y que viven en form a independiente. N aturalm ente, tam poco com prende la categoría de la otra subm uestra relevada correspondiente a los jóven es dependientes solteros que viven con su fam ilia de origen.

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IL L O S JÓ V E N E S Y LA V IVIEN DA

¿Qué hace la pareja joven para conseguir vivienda? Ciertamente, no sólo averigua e investiga los costos de arriendo o de compra que rigen en el mercado. Tampoco se limita a examinar la oferta del tipo de vivienda que puede estar a su alcance económico o la localización residencial que mejor se adecúa a sus necesidades. Ambos comportamientos, típicos de un consumidor racional que busca maximizar su interés en relación a un bien determinado, no son los que predominan. En realidad, para la obtención de la vivienda los jóvenes parecen seguir una serie de pasos que incluyen otras alternativas más ■ variadas y complejas, ^: El estudio realizado muestra que existe una gran diversidad de estrategias habitaciOnales desarrolladas por los jóvenes. Básicamente, las mismas combinan de diferente forma tres tipos de recursos provenientes respectivamente de: a) su jk)der adquisitivo en relación a la disponibilidad; de bienes habitacionales, por ejemplo, su desempeño probable en relación a la oferta y demanda de bienes inmobiliarios para la compra o el arriendo, 5 su capacidad de manejo en relación a los sistemas de financiamiento privado, etc, b) su pertenencia a determinadas instituciones intermedias de la sociedad, en particular, a la familia, rbdes de parentesco y amistad, y c)) su capacidad de acceso a bienes que resultan de determinadas políticas desarrolladas por el Estado; planes y programas de vivienda. El estudio muestra que no hay un patrón dominante pero sí ciertas configuraciones que se registran con mayor frecuencia.

-

El desempeño de los jóvenes se desvía bastante de un comportamiento regido por la oferta y la demanda tal como sería esperabje de acuerdo a percepción clásica del comportamiento del mercado. En realidad, el desempeño de los jóvenes en el mercado inmobiliario se encuentra mediatizado por la institución familiar de manera muy importante hasta el punto de que no se podría entender la lógica que sigue la pareja joven para resolver su problema de habitat sin considerar los apoyos que le presta la familia de origen y las redes de parentesco. Incluso, la formación de la pareja joven en muchos casos no se produciría, o eventualmente sería diferida, de no mediar estos apiros. ; , n

Por otra parte, para un reducido sector de jóvenes, la solución del problema habitacional incorpora el beneficio de participar o haber participado en Planes y Programas de Vivienda provenientes sobre todo del sector público. En este sentido, familia y Estado son dos componentes fundamentales de las estrategias habitacionales de los jóvenes. En verdad, tales estrategias obligan a colocar en términos muy precisos la noción de "mercado inmobiliario". No es del todo correcto pensar que el "mercado inmobiliario" es sólo oferta y demanda -contractual- de bienes privados. Por el contrario, el mercado se funda también en otras instituciones que, en todo caso, son una síntesis de: a) opciones regidas por la oferta y la demanda en condiciones de competencia y bajo regulaciones legales de carácter contractual (costos de la propiedad, precios y condiciones en la oferta y demanda de arriendo, etc); b) movilización de recursos sociales, formas no contractuales de obtención de la vivienda, utilización de redes de confianza mutua, relaciones familísticas, etc; y c) la oferta y demanda de programas estatales que se inscriben en políticas sociales orientadas a facilitar el acceso a la vivienda.

A. ¿CÓMO ACCEDE A LA VIVIENDA LA PAREJA JOVEN? La condición de tenencia de la vivienda es una variable clave para entender las estrategias que desarrollan los jóvenes para resolver sus necesidades residenciales. Además de la condición de propietario y arrendatario, existen otras que son de especial importancia en la etapa de formación de la pareja joven; en particular, la condición de ocupante de hecho ya sea con o sin permiso del propietario, y la condición que se expresa en la respuesta "vive con

lafamilia”.

A primera vista, cualquiera de las condiciones señaladas, salvo la última, son relativamente claras y enuncian la variedad de arreglos empíricamente posibles en forma exhaustiva y excluyente (por ejemplo, si es propietario no es arrendatario). No obstante, el estudio muestra que hay jóvenes que se declaran propietarios (o más precisamente, co-propietario con otros miembros de la familia) y al mismo tiempo pagan un arriendo a los otros co-propietarios por el usufructo del bien. Otras combinaciones como la del ocupante de hecho que se hace cargo de costos de mantenimiento, contribuciones, impuestos, etc, o la del propietario que está pagando la vivienda a otro familiar, son igualmente formas de tenencia que difícilmente cumplen con las condiciones de exhaustividad y exclusión. Más ambigua aún es la condición de los jóvenes emancipados que viven con sus padres debido a que la naturaleza de la transacción es en la práctica extremadamente heterogénea: desde los jóvenes que no contribuyen en nada a los costos de la vivienda hasta la multiplicidad 12

de combinaciones y rubros que forman parte de la porción -variable- que aporta la joven pareja. Ninguno de estos arreglos mixtos se podrían comprender cabalmente si no se tiene en cuenta el papel que juegan las relaciones familiares en la "solución habitacional". Por esta razón, el examen de la condición de tenencia es útil para analizar algunos aspectos de las estrategias seguidas por el joven emancipado pero dice muy poco si no se complementa con el tipo de arreglo, formal o informal, que opera en la transacción.

CUADRO 1. Jóvenes emancipados por composición del hogar, según tenencia de la vivienda. T enencia de la vivienda

V iven con los pad res .

N o viven con los padres

T otal

Propietario

39 (21.8% ) 27.2%

139 (78.2%) 40.8%

177 (100.0% ) 36.8%

A rren d atario

20 (15.4% ) 14.0%

109 (84.6%) 32.1%

129 (100.0% ) 26.8%

O cupante

19 (17.2% ) 13.2%

90 (82.8% ) 26.6%

109 (100.0%) 22.7%

Vive con la fam ilia

65 (97.2% ) 45.5%

Total

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142 (29.4% ) 100.0%

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