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A propósito del artículo 52 de la Ordenanza contra la contaminación acústica y térmica del Ayuntamiento de Madrid

Beltrán Gambier, Abogado del ICAM y Presidente del Comité de Derecho Administrativo de la Federación Interamericana de Abogados, y Pablo Galán Antoñanzas, Abogado del ICAM.

En breve

Ayuntamiento XXI Julio - Agosto 2011

Responsabilidad solidaria de los padres frente a las sanciones administrativas impuestas a sus hijos

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Los autores analizan, en el presente artículo, la cuestión de la responsabilidad de los padres frente a las sanciones administrativas impuestas a sus hijos, desde la perspectiva constitucional, legal y jurisprudencial. Dicha responsabilidad paterna, prevista en el artículo 52 de la Ordenanza municipal madrileña, no se estableció en la Ley del Ruido, que aquella desarrolla, lo que suscita dudas sobre su validez y la consecuente inseguridad jurídica.

INTRODUCCIÓN

El 25 de febrero de 2011, el Ayuntamiento de Madrid aprobó su nueva Ordenanza contra la Contaminación Acústica y Térmica que viene a derogar a la anterior Ordenanza de Protección de la Atmósfera contra la Contaminación por Formas de Energía, aprobada por Acuerdo del Pleno de 31 de mayo de 2004. La aprobación y entrada en vigor de la nueva Ordenanza no ha estado exenta de cierta

polémica política motivada por el anuncio del Grupo Socialista en el Ayuntamiento de su intención de impugnarla judicialmente. Ya hay que adelantar que los motivos anunciados no obedecen, en realidad, al fondo de la materia que regula, esto es, la protección del medio urbano frente a las agresiones originadas por la contaminación acústica. Por el contrario, la causa principal esgrimida ha sido la nueva previsión recogida en dicha Ordenanza mediante la que se obliga a los padres y guardadores legales o de hecho a pagar las san-

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ciones que se impongan a sus hijos o protegidos menores de edad.

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Sumario 1. Introducción

EL ARTÍCULO 52 DE LA ORDENANZA CONTRA LA CONTAMINACIÓN ACÚSTICA Y TÉRMICA DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID. EL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS O DE RESPONSABILIDAD PERSONAL

En el artículo 52 de dicha ordenanza dentro del Capítulo II referido a las “Normas comunes al Procedimiento de adecuación a la legalidad vigente y al régimen sancionador” se establece lo siguiente: “Responderán del cumplimiento de las normas previstas en la presente Ordenanza: a) En el supuesto de actividades sujetas a concesión, autorización o licencia, u otras formas de intervención administrativa, su titular o aquel que ejerza de facto la actividad. b) En el supuesto de la utilización de vehículos, su titular, cuando la infracción o el incumplimiento resulte del funcionamiento o estado del vehículo; el conductor, en aquellos casos en que el incumplimiento sea consecuencia de su conducción, así como respecto de la obligación de colaborar en las pruebas de control de emisiones sonoras. En el caso de que el responsable conforme a los anteriores criterios sea un menor de 18 años, responderán solidariamente con él sus padres, tutores, acogedores y guardadores legales o de hecho, por este orden, de la sanción económica impuesta, por razón del incumplimiento del deber de prevenir la infracción administrativa que se impute al menor. c) En los demás supuestos, la persona causante de la perturbación con su comportamiento, por acción u omisión, de manera individual o como partícipe en una actuación colectiva; los ocupantes de un domicilio o local respecto a las actuaciones llevadas a cabo en su interior; el titular o usuario del foco emisor; el responsable de las obras o del servicio de mudanzas, transporte o reparto de mercancías o de instalación de contenedores. En el caso de que el autor material de la infracción sea un menor de 18 años y mayor de 14 responderán solidariamente con él sus padres, tutores, acogedores y guardadores legales o de hecho, por este orden, de la sanción

3. Inexistencia de inimputabilidad del menor de edad. Excepción prevista en la Ordenanza 4. Solidaridad en la infracción y sanción dentro del sistema español de Derecho sancionador administrativo 5. Acerca de la responsabilidad de los padres o guardadores legales por las sanciones que le hayan sido impuestas por actos realizados por sus hijos o protegidos económica impuesta, por razón del incumplimiento del deber legal de prevenir la infracción administrativa que se impute al menor.” Habremos de considerar, en lo que sigue, si es cierto que el precepto transcrito adolece de defectos que podrían hacer dudar de su legalidad atendiendo a los principios constitucionales que rigen en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y, en caso de ser negativa la respuesta, de las posibilidades que habría de impugnar judicialmente dicha norma.

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La Ordenanza obliga a los padres a pagar las sanciones económicas impuestas a sus hijos, al entender que incumplieron su deber de prevenir la infracción que se imputa al menor


Beltrán Gambier - Pablo Galán

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aquél, destacando, en lo que nos interesa, el denominado principio de personalidad de las sanciones o de responsabilidad personal, como también se le denomina. Conforme a dicho principio, ningún sujeto puede ser responsable sino y exclusivamente de hechos que le fueran directa o inmediatamente imputables, excluyéndose dicha responsabilidad cuando se traten de hechos o actos ajenos realizados por terceros. Así se ha declarado, entre otras, en las SSTC 254/1988 y 219/1988.

les por las sanciones que le hayan sido impuestas por actos realizados por sus hijos o protegidos? Seguidamente trataremos estas cuestiones.

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INEXISTENCIA DE INIMPUTABILIDAD DEL MENOR DE EDAD. EXCEPCIÓN PREVISTA EN LA ORDENANZA

Concretamente, como nos ha recordado a su vez el Tribunal Supremo, la sanción administrativa representa el reproche de haber incurrido en una conducta ilícita () que sólo es posible predicar del sujeto sancionado y que únicamente respecto a él ha de producir efecto (STS de 27 de marzo de 1998).

Respecto a la inimputabilidad del menor de edad en el marco de la responsabilidad sancionadora administrativa, nos adscribimos a la tesis más ampliamente defendida en el seno de la doctrina y jurisprudencia que entiende que la minoría de edad, a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Penal, no constituye una circunstancia de exclusión de la culpabilidad o inimputabilidad.

Estos principios constitucionales son recogidos en el campo del Derecho Administrativo. Así, con carácter general, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece en su artículo 130 que “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”.

No obstante, no debemos dejar de poner de manifiesto, como se ha defendido por un sector de la doctrina, la tesis por la que, ante el silencio legislativo, de lege lata cabe utilizar de forma analógica las disposiciones del Derecho Penal en la materia, esto es, estimar que sólo se adquiere la mayoría de edad a efectos punitivos a los dieciocho años, no siendo trasladables, por el contrario, las medidas de seguridad previstas en al Ley de Responsabilidad Penal del Menor.

En su párrafo tercero, se especifica que “Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores”.

Pero, a pesar de esta última tesis, que no compartimos, debemos insistir en aquella mayoritaria por parecernos más acertada. Así pues, al contrario de lo que ocurre en las leyes penales, no existe un precepto equivalente al art. 19 del Código Penal1 en el campo del derecho sancionador administrativo. Por ello, creemos que no existe una regla general de exclusión de responsabilidad del menor para la imposición de sanciones en el orden sancionador administrativo.

Luego, parecería que, en principio, para el caso que nos ocupa del artículo 52 de la Ordenanza en cuestión, existiría la posibilidad de hacer responsables a los padres por los hechos cometidos por los hijos, pues se ajustaría a lo previsto en art. 130 de la Ley 30/1992, conforme al principio de legalidad consagrado en la Constitución. Ahora bien, para poder llegar a una conclusión definitiva acerca de la cuestión planteada, deben formularse las siguientes interrogantes: ¿cabe hablar de inimputabilidad del menor de edad en el marco de la responsabilidad sancionadora administrativa?; ¿cabe hablar de solidaridad entre diversos sujetos no autores de la infracción cuyo reproche la hace merecedora de la imposición de una sanción administrativa?; y como consecuencia de todo ello, ¿pueden responder los padres o guardadores lega-

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No existe una regla general de exclusión de responsabilidad del menor para la imposición de sanciones en el orden sancionador administrativo




El art. 130.3. de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia exigen, conforme al principio de legalidad constitucional, que la imputabilidad solidaria de los padres se establezca en una norma con rango de Ley




>>> Beltrán Gambier - Pablo Galán Ordenación de los Transportes Terrestres de 1987 y el artículo 32 de la Ley de Telecomunicaciones de 1987. Conforme a esta línea jurisprudencial, debe concluirse que el artículo 52 de la Ordenanza estudiada, no cuenta con el exigible amparo legal para fijar la responsabilidad solidaria o subsidiaria en los términos en los que lo hace. En la Ley del Ruido Ley 37/2003, de 17 de noviembre, para cuyo cumplimiento se aprobó la Ordenanza estudiada, no recoge en el Capítulo IV respecto de la Inspección y Régimen Sancionador, regla alguna referente a la imputabilidad solidaria o subsidiaria en los términos previstos en el artículo 52 de dicha Ordenanza. Por todo ello, concluimos en que este precepto es nulo de pleno derecho, de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, por vulnerar los principios de legalidad y responsabilidad personal de las infracciones y sanciones administrativas, consagrado en el artículo 25 de nuestra Constitución y no cabría, en su virtud, imputar las consecuencias de infracciones previstas en dicha Ordenanza cometidas por los menores de edad, a los padres, tutores y demás guardadores de derecho o de hecho.

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El régimen sancionador de la Ley del Ruido de 2003 no recoge regla alguna de imputabilidad solidaria o subsidiaria de los padres, lo que convierte en nulo el artículo 52 de la Ordenanza municipal.