208 UNIVERSIDAD VERACRUZANA FACULTAD DE DERECHO
"ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA LA REFORMA DEL ESTADO Y CONTROL DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL DEMOCRACIA VS PRESIDENCIALISMO".
TESIS QUE PARA OBTENER E L T I T U L O DE:
LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA:
JOSE ANTONIO FRANYUTTI LOYA DIRECTOR DETESIS R E Y N A L D O ESCOBAR
X A L A P A - E Q U E Z . , VER.
PEREZ
1999
SNTRODUCCION
1
CAPITULO I. ORIGEN Y CONCEPTOS SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
1.1. EL ESTADO
6
1.1.1. CONCEPTO
6
1.1.2. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO.
8
1.1.3. LOS ORGANOS DEL ESTADO.
10
1.2 EL ESTADO MEXICANO.
1.3
5
12
1.2.1.
LA CONSTITUCION POLITICA MEXICANA.
12
1.2.2.
PODER LEGISLATIVO MEXICANO.
14
1.2.2.1. EL SISTEMA BICAMARAL
14
1.2.2.2. LA CAMARA DE DIPUTADOS
15
1.2.2.3. LA CAMARA DE SENADORES
15
1.2.2.4. EL CONGRESODE LA UNION
16
1.2.2.5. LA COMISION PERMANENTE
18
1.2.3.
PODER JUDICIAL
18
1.2.4.
PODER EJECUTIVO
19
CONCEPTO Y ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
22
1.3.1.
ANTECEDENTES HISTORICOS
22
1.3.2.
CONCEPTO
23
1.3.3.
ORGANIZACI6N
24
1.3.4.
FINES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
28
1.3.4.1. LA NATURALEZA DEL ACTO
28
1.3.4.2. EL FIN BUSCADO
28
CAPITULO II. LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL Y LA MODERNlZACION DEL SECTOR BUROCRATICO.
2.1. LA INTEGRACION DEL SECTOR PUBLICO
31
2.1.1. EL SECTOR CENTRAL
31
2.1.2. EL SECTOR PARAESTATAL
34
2.1.3. LOS FIDEICOMISOS
36
2.2. FINALIDAD Y NECESIDAD ECONOMICA Y SOCIAL DEL SECTOR PARAESTATAL
37
2.2.1. LA DESBUROCRATIZACION DEL SECTOR PUBLICO
39
2.2.2. EL INICIO DE LA TRANSFORMACI6N
45
3.
49
LA LEGITIMIDAD
CAPITULO III. PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO CONTROL DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL, PARA EVITAR LOS ABUSOS DE SU EJERCICIO.
51
3.1. EL EJECUTIVO FEDERAL : PRIMER ADMINISTRADOR
52
3.2. EL CONTROL INTERNO
57
3.2.1. CONTROL INTERNO
3.3. EL CONTROL PRESIDENCIAL
57
59
3.3.1. ANTECEDENTES.
59
3.3.2. EL CONSTITUYENTE DE 1857
60
3.3.3. EL CONSTITUYENTE DE 1917
64
3.3.4. LAS REFORM AS POLITICAS DE 1979
68
3.4. iPREDOMINIO DEL LEGISLATIVO SOBRE EL EJECUTIVO ?
72
S . 6 . EJECUTIVISMO O PRESIDENCIALISMO
75
i.7. TESIS DE LAS REFORM AS PROPUESTAS POR PARTIDOS POLITICOS PARA LA DEMOCRATIZACION DEL ESTADO Y DE LA SOCIEDAD DENTRO DE UN NUEVO FEDERALISMO
79
3.7.1. TESIS DEL PARTI DO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL 3.7.2. TESIS DEL PARTI DO ACCION NACIONAL
79 86
3.7.3. TESIS DEL PARTI DO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA
107
IONCLUSIONES
129
3IBLIOGRAFIA
140
INTRODUCCION La principal causa de la mayoria de los problemas nacionales es la forma arbitraria como se ejerce el Poder en Mexico, asi como la vergonzosa supeditacion del Poder Legislativo y Judicial al Poder Ejecutivo en una cultura del llamado o "Presidencialismo".
En el seno del Poder Legislativo es normal observar que la mayoria de los representantes populares ni siquiera responden a los intereses de su propio partido politico (oficial), sino a los intereses del Presidente de la Republica en turno.
Esta dependencia del Poder Ejecutivo no es reciente,
pero los defectos del sistema se han acumulado a tal grado que hoy la sociedad mexicana exige al Gobierno algo mas que buenas intenciones, reclamando que actualmente se requiere, basicamente,
de una capacidad
de gobernar con Democracia y Pluralismo.
No obstante estos reclamos, el pueblo de Mexico y las abnegadas concubinas mexicanas, siempre han estado dispuestos a soportar las agresiones de su hombre, en este caso del PRI y del Presidente, porque los considera herederos de aquellos que con las armas en la mano conquistaron la " libertad " destruyendo la
" odiosa dictadura porfirista ". Por otra parte,
el pueblo tiene miedo de exigir abiertamente a sus gobernantes (PRI) que cumplan con lo establecido en la Constitution, ademas de que desconfia de un cambio que dejara el poder en manos del PAN o del PRD, ya que en la historia de los movimientos liberales no se pueden olvidar a los ultraliberales que entregaron el pais a Maximiliano, y que la supuesta izquierda no es otra cosa mas que una fraction inconforme del PRI, que como su mejor carta de recomendacion tiene el hecho de haber participado del poder, pero que no hizo nada para remediar lo que ahora critica situation, cuando estuvo dentro de el.
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En la actualidad enfrentamos nuevos desafi'os en todos los ambitos de la
vida
ciudadana,
ya
que
estamos
dentro
de
una
sociedad
predominantemente urbana, joven en gran parte, la cual exige mejores expectativas de vida, mayores oportunidades de education, trabajo, salud, seguridad social, respeto al voto, etc., asf como una apertura a las corrientes culturales y economicas mundiales, pero tambten esta resuelta a tener una participation directa en la election de sus gobernantes y en las decisiones de gobierno, lo cual es congruente con la logica de la historia y con la filosofia de nuestras Constituciones Federalistas.
A pesar de que nuestras dos Constituciones han sustentado una filosofia federalistas, en realidad nunca ha habido en nuestro pais un federalismo operante y efectivo. Somos federalistas en teoria y en los hechos somos centralistas; y los Gobernadores Estatales tambien han fungido como meros virreyes del centra, designados o destituidos por el Presidente de la Republica en turno.
El federalismo es un sistema politico por el cual varios Estados o Provincias, conservando su independencia administrativa y judicial, ponen en comun sus intereses politicos o militares, y mas frecuentemente intereses comerciales,
adoptando
a este respecto
leyes
sus
uniformes
y
generales. A traves de la historia, este sistema ha tenido muchos partidarios y opositores, ya que por ejemplo Proudhon lo considera "forma politica de la humanidad", en tanto que Chateaubriand se expresa de el calificandolo despectivamente como una de las formas mas comunes empleadas por los salvajes. Pi y Margall, el mas decidido campeon del federalismo en Espana, sostuvo que la causa de la agrupacion bajo el sistema federal es el desnivel entre la production y el consumo, es decir, una causa economica, en lo que coinciden tambien Socrates, Platon y Aristoteles.
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El federalismo nace siempre de un pacto, diferenciandose de la confederation que puede generarse por la fuerza.
Existen dos condiciones
imprescindibles; la primera que existan dos o mas pueblos dispuestos a unirse por lazos fi'sieos, morales y economicos: la segunda que cada uno de esos pueblos tenga tal sentimiento de su personalidad que desee unirse con otro. Al respecto Dicey afirma que el sentimiento que crea un Estado Federal es un predominio de diversos paises, mas o menos analogos, de dos voluntades que son inconmutables hasta cierto punto; el deseo de una unidad national y la intention de mantener la Independencia de cada Estado, ya que el objeto es armonizar en lo posible estos dos sentimientos, para lo cual
los
Estados
Federates
han
aceptado
diversos
principios:
La
organization de dos clases de poderes, locales y centrales. La supeditacion de ambos poderes a la Constitution, que rigida, no puede modificarse sin la intervention de los representantes sociales de los pueblos que integran el Estado Federal.
Por esta razon nuestra Constitution Federalista establece que la soberania national reside esencial y originalmente en el pueblo; todo poder publico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de este; el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
El pueblo mexicano cansado ya de los errores de su actual sistema de gobierno clama por un cambio, sin embargo, este cambio nacional se esta dando y exigiendo en momentos de profunda y rapida transformation mundial, que se caracteriza por los procesos de globalization economica, revolution tecnologica, cambios en la forma de produccion-comercializacion y en el renglon de las comunicaciones, lo cual imprime una nueva orientation dinamica
en
los
intercambios
entre
paises,
asi
como
otros
hechos
relacionados con ellos, como son el final de la bipolaridad de la posguerra, la 3
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revindication de las libertades individuates y los derechos humanos, la emergencia de las autonomias
comunitarias,
el resurgimiento
de
los
exclusivismos etnicos, los fundamentalismos religiosos y la decadencia de las
ideologfas
totalitarias;
tendencias
que
pueden
ser
altamente
provechosas, pero que de no manejarse adecuadamente, podran poner en riesgo la estabilidad y soberania del pais.
Este preambulo pretende ser una reflexion inicial sobre el objetivo de este trabajo el cual pretende analizar y precisar los aspectos legales, juridicos
y
constitucionales
que
limita
responsabilidades del Poder Ejecutivo,
y
delimitan
funciones
y
a fin de reflexionar sobre las
circunstancias que han hecho que los poderes supeditarse al Ejecutivo.
las
Legislativo y Judicial
CAPITULO I ORIGEN Y CONCEPTOS SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
1.1
ELESTADO
1.1.1
CONCEPTO La aparicion del Estado Nacional, como se conoce hoy dia,. es
relativamente reciente en la Historia de la Humanidad, pues emerge en el siglo XII, en Europa, cuando es identificado como una nueva forma de Organization
Politica.
Conforme
a
sus
necesidades
y
limitaciones
especificas, el Estado se consolida a lo largo de un proceso que alcanza al siglo XIX y aun continua avanzando en nuestros dias en busca de su perfeccionamiento.
El Concepto de "Estado" ha sido objeto de diversas reflexiones y teorizaciones, e incluso errores conceptuales, en razon de identificarsele con el gobierno, el poder, la autoridad, el territorio, las entidades federativas, entre otros.
Definir al
Estado ha sido tarea de los pensadores politicos desde la
antiguedad como Platon y Aristoteles, hasta autores de nuestros dias como Thomas Hobbes, Maquiavelo, entre muchos otros; y en el piano del derecho encontramos a autores como Jellinek, kelsen, Gonzalez Uribe, entre otros.
Los diversos autores de la teoria politica coinciden en senalar que ia palabra "Estado", deriva de Stato, Stare, Status, que significa situation de permanencia, orden permanente o que no cambia. Estos mismos autores conciben al Estado
desde diversos puntos de vista: Asi, para Jellinek, "el
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estado de la unidad de asociacion dotada originalmente de poder de domination y formada por los hombres asentados en un territorio".(1) Para Heller, "el estado es una conexion social de quehaceres"( 2 )
A continuation y a titulo jlustrativo en epoca mas reciente, Rafael Bielsa de la siguiente definition: "el Estado de la organization juridica de la nation, en cuanto en cuanto es esta una entidad concreta,
material,
3
compuesta de personas y de territorio". ( )
Por su parte Acosta Romero, en su opinion nos da la siguiente: "es la organization politica soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado,
bajo un regimen juridico
con independentia
autodeterminacion, con organos de gobierno y de administration
y
que
4
persiguen determinados fines mediante actividades concretas". ( )
Dado que es le orden juridico el que atribuye a los individuos o a ciertas agrupaciones de estos, la capacidad para tener derechos y asumir obligaciones, la personalidad juridica del Estado, como persona colectiva, nace unica y exclusivamente cuando el organo legal ha determinado el correspondiente
reconocimiento; asi, el estado tiene una
personalidad
juridica que expresa en su capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones: que van desde los derechos fundamentales de los Estados (soberanos, defensa de su territorio, su estructura administrativa y sus organos de gobierno, establecer su sistema monetario y su sistema tributario, ' ) Jellinek George citado por Miguel Acosta Romero, "teoria general del derecho administrativo, primer curso", octava Edition Editorial Porrua, Mexico 1988, pagina 59. ) Heller Herman, citado por Miguel Acosta Romero, "teoria general del derecho administrativo", Editorial Porrua, Mexico 1986, pagina 59. 3 ) Bielsa Rafael. "Derecho Administrativo ", tomo 1, sexta edition, Ed La Ley, Buenos Aires 1964 P A G I N A 45. ' ) Acosta Romero, Miguel, "teoria general del derecho administrativo". Editorial, Partida. Mexico 1986, pagina 60.
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sus estructuras de defensa interna y externa, su orden juridico y las bases para
su
desarrollo,
establecer
relaciones
con
otros
miembros
de
la
comunidad International, etc.).
Al respecto, cabe senalar que el estado Mexicano tiene personalidad juridica propia, en la fecha misma en que se hizo independiente y soberano, el 27 de septiembre de 1821 y des de entonces mantiene su soberania y su personalidad juridica, con independencia de la forma de Estado o de la forma de gobierno, que desde 1821 a la fecha se haya dado.
De
acuerdo
al
maestro
Acosta
Romero,
el
Estado
tiene
dos
personalidades; "cuando se sujeta al derecho civil nunca deja de ser estado, como ya lo afirma, y tiene la inmunidad a que se refiere el articulo 4o. del Codigo Federal de Procedimientos Civiles". ( 5 )
f. 1.2
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO El Estado suele definirse como la organization juridica de
una
Sociedad bajo el Poder de domination que se ejerce en un Territorio, de lo cual se desprende que son 3 Poblacidn,
los elementos de la Organization Estatal :
Territorio y Poder.
Poblacion. Los hombres que pertenecen a un Estado componen la poblacion de este.
Territorio. Suele definirse como la portion del espacio en que el Estado ejercita su poder, de acuerdo con las normas creadas o reconocidas
s
) AcostaRomero, Miguel Ob. cit. pagina 67
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por el propio Estado. La signification del territorio se manifiestan en las siguientes dos formas:
•
Negativa. Consiste en que ningun poder extrano puede ejercitar su autoridad en este ambito sin el conocimiento del Estado. y
•
Positiva. Todas las personas que viven en el mismo ambito se encuentran sujetas al poder Estatal.
Poder Politico. Este se manifiesta a traves de una serie de normas reguladas, en tanto que la poblacion y el territorio constituyen los ambitos personal y espacial de validez del orden juridico. Por lo tanto se dice que la ordenacion juridica bajo un poder de mando es el elemento formal, mientras que la poblacion y el territorio son los elementos materiales del Estado. Una de las funciones del Estado es la expedition de leyes, pero una vez que estas existan el propio Estado debe someterseles, ya que la Ley lo obliga a respetarlas como a cualquier otra persona, y como caso concreto se tiene que la Constitution es la Ley Suprema a la que debe estar sometida toda la actividad del Estado.
La filosofia del planteamiento anterior es muy importante, ya que la poblacion esta integrada por hombres, por seres humanos dotados de inteligencia y de voluntad libre para realizar su destino, por lo que las personas al tratar de alcanzar este desarrollan una serie de actividades fisicas, economicas, intelectuales, sociales, etc., que van a situarse frente al poder del Estado y de las cuales no puede abdicar como individuo.
Esta
situation obliga a pensar en cual debe ser la actitud del Estado frente a las personas.
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Asimismo debe recordarse que el Estado nace y vive porque los hombres que lo integran han tenido necesidad de el, lo cual significa que su actividad debe encaminarse a procurar el bienestar de sus miembros.
Bajo este punto de vista, es condition del bienestar de los individuos que la consecution de los fines que le son propios no encuentren obstaculos ni se les ataque indebida e impunemente, de aqui que el Estado no solo no tiene derecho a obstaculizar el desarrollo de una persona sino que ademas esta obligado a convertirse en factor primordial de su progreso y bienestar.
A partir de esta condition el Estado nunca debe transgredir los limites que protegen a la persona, ya que la hacerlo, esta violando su propia y altisima misi6n.
1.1.3
LOS ORGANOS DEL ESTADO Continuando con la idea recien expresado sobre le Estado, destaca el
hecho de que, para poder realizar sus fines, el Estado
necesita de
determinados medios u organos apropiados a sus actividades, los cuales representan, al mismo tiempo, el ejercicio de sus derechos y obligaciones.
Por lo cual, dichas actividades son ejercidas a traves de un grupo o conjunto de instituciones que agrupadas integran a cada uno de los diversos poderes, pues mediante ellos manifiesta la actividad soberana del Estado.
A la actividad del estado, a traves de sus organos se les da el .nombre de Funciones, y asi tenemos la funcion judicial
o jurisdictional,
que consiste
en solucionar los conflictos de intereses mediante la ley, y la administrativa
funcion
que consiste en la aplicacion de la ley para alcanzar fines
concretos relativos a la buena marcha del Estado.
4
De
acuerdo
con
nuestra
Constitution
nuestra
Republica
es
Representative porque supone que la soberania (el poder) reside en el pueblo, dimana de el y se instituye en beneficio del mismo, pero como no es posible que todo el pueblo ejerza el poder por si mismo, se eligen a personas que nos representen
y entonces
el gobierno se integra
con
dichos
representantes, por lo que el pueblo ejerce su soberania a traves de los Poderes de la Union que son :
•
Poder Legislativo. Que crea la Ley.
•
Poder Ejecutivo. Que aplica la Ley y administra de acuerdo con ella. y
•
Poder Judicial. Que juzga de acuerdo con la Ley.
1.2
E L ESTADO MEXICANO
1.2.1
LA CONSTITUCION POLITICA MEXICANA El Estado es la organization juridica de una sociedad bajo el poder de
domination que se ejerce en determinado territorio, y por lo consiguiente, el Estado es una forma de organizacion juridica donde la sociedad es decir el pueblo por su voluntad deposita la soberania en la constitution.
Por organizacion debemos entender a la regla de la asociacion que asigna a cada miembro de esta una position dentro de la misma, ya sea de domination o de sujecion, y las funciones que les corresponden (®) Las normas relativas a la organizacion fundamental del Estado retiben el nombre de Constitution, la cual "comprende las reglas juridicas que determinan los organos supremos de este, su modo de creation,
sus
relaciones reciprocas, sus competencias y la position de cada uno de ellos en relation con el poder Estatal" ( 7 )
La palabra Constitution no es solamente aplicada a la estructura de la organizacion politica, sino tambien al documento que contiene las reglas relativas a dicha organizacion, lo cual corresponde a su sentido formal tal y como la conocemos.
Por lo general, casi todas las Constituciones Americanas comprenden dos partes principales :
'} MOTO SALAZAR EFRA1N. ELEMENTOS DEL DERECHO. MEXICO, PORRUA, 1991. P. 74 ') GARCIA MAYNES EDUARDO. [NTRODUCClPN AL ESTUDIO DEL DERECHO. MEXICO, PORRUA, 1991.
Universidad
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1). La Declaration de Derechos, que contiene una enumeration de los derechos subjetivos publicos, y 2). El Plan de Gobierno, que determina la estructura fundamental del Estado. A estas dos partes, en las Constituciones modernas, suele darseles el nombre de Parte Dogmatica
y Parte Org£nica.
Toda nuestra organization politica descansa sobre la siguiente idea fundamental : La supremaci'a de la Constitucion.
Esto quiere decir que
ningun poder en Mexico puede estar sobre la Constitucion; ni el Gobierno Federal, ni los Gobiernos de los Estados, ni los drganos del gobierno Federal o Local pueden sobrepasar a la Constituci6n. por el contrario, toda autoridad esta limitada por esta Lev v sometida a ella.
La Constitucion es la norma suprema del pais, por lo que todas las autoridades, sea cual fuere su jerarquia, deben ejercer su actividad de acuerdo con los mandatos de ella, en concordancia con los principios que establece.
En tal razon, cada poder debe de limitarse a los marcos legates que la Constitucion senala, sin tener facultades para invadir la esfera de los otros poderes o los derechos que estan reservados a los particulares.
De lo anterior se establece que Mexico esta organizado legalmente, que su Ley Suprema es la Constitution, y, en consecuencia, las autoridades estan obligadas a hacer y dejar hacer unicamente lo que ordene dicha Ley.
1.2.2
PODER LEGISLATIVO MEXICANO Este poder esta formado por representantes de la ciudadania y es el
encargado de formular las leyes que nos rigen, el cual se deposita en un Congreso General que se divide en dos Camaras; una de Diputados y otra de Senadores.
Ambas Camaras tienen
el mismo poder puesto
que
representan igualmente al pueblo de Mexico.
1.2.2.1
EL SISTEMA BICAMERAL
Se le llama Camara a cada uno de los cuerpos colegiadores, es decir, al conjunto de Diputados y Senadores electos por el pueblo, quienes realizan las
funciones
legislativas
que
les
corresponden
de
acuerdo
con
la
Constitution.
Las Camaras trabajan conjuntamente, por lo cual toda Ley que no sea votada por ambos organismos carece de validez y se convierte en un acto nulo, a exception de los casos en que la Constitution les da facultades expresas para actuar separadamente.
A la division del Poder Legislativo en dos Camaras se le llama sistema bicameral o sistema bicamaral, y su razon de ser es el mejor funcionamiento de dicho poder, ya que estas al estar divididas en dos cuerpos se equilibran y evitan que cada una de ellas acapare una gran suma de poder y se conviertan en organos despoticos o incontrolables.
Bajo este sistema se supone que la discusion de las leyes es mas concienzudo, evitando tambien asi que el Poder Ejecutivo controle al Congreso y se obtenga un funcionamiento justo y equilibrado de tan importante poder.
1.2.2.2
LA CAMARA DE DIPUTADOS
La Camara de Diputados se compone por representantes de la nation, electos en su totalidad cada tres afios por los ciudadanos mexicanos.
Esta Camara se encuentra integrada por 300 Diputados electos, segun el principio de votacion por mayoria relativa, mediante el Sistenja de Distritos Electorates Uninominales.
Asimismo se encuentra integrada hasta por 200 Diputados electos, segun el principio de Representation Proportional mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales, para efecto de balancear el numero de Diputados de las Entidades Federativas con poblaciones menores a otros Estados.
Una de las facultades exclusivas de los Diputados es la de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federation y del Departamento del Distrito Federal, asi como la de revisar la Cuenta Publica del ano anterior.
1.2.2.3
LA CAMARA DE SEHADORES
La Camara de Senadores esta integrada por dos representantes de cada Estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente por el pueblo cada seis anos.
Son facultades de los Senadores, entre otras, las de aprobar los Tratados Internationales que celebre el Presidente de la Republica, asi como ratificar el nombramiento de los Ministros, Agentes Diplomaticos, Consules, Empleados Superiores de Hacienda y Jefes del Ejercito, Armada y Fuerza Aerea.
Universidad
Veracruzana
Cabe recordar que los Diputados y Senadores al Congreso de la Union no pueden ser reelectos para un periodo inmediato, sin embargo aquellos que fueron suplentes podran ser electos, siempre y cuando no hubieren estado en ejercicio de esas funciones durante ese periodo.
Asimismo,
los
Diputados
y
Senadores
son
inviolables
por
las
opiniones que manifiesten durante el desarrollo de sus cargos, por lo cual jamas podran ser reconvenidos por ello.
A esta prerrogativa se le denomina Fuero, y a proposito de ella el Lie. Angel Caso hace el siguiente comentario : El fuero es solo una salvaguarda del Diputado o Senador contra las autoridades y con motivo de lo que expresa en virtud de su cargo, es solo una defensa para evitar que sufran ataques, principalmente del Poder Ejecutivo, mas no como una patente de inmunidad para cometer delitos del orden comun.
Las Camaras funcionan mediante la celebration de Sesiones, pero estas no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia de las dos terceras partes en caso de los Senadores, asi como mas de la mitad del numero total de los Diputados.
A este numero de asistencias que exige la Constitution se le llama Quorum, es decir, el numero de individuos necesarios para que sea valida una votacion.
1.2.2.4
EL CONGRESO DE LA UNION
El Congreso de la Union tienen dos periodos de sesiones ordinarias : Del 1° de noviembre al 31 de diciembre, y 2). Del 15 de abril al 15 de julio, de cada ano.
Universidad El Congreso o una sola Camara
puede
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reunirse en
sesiones
extraordinarias cuando se trate de asuntos urgentes y sean convocadas por la Comision Permanente.
A la apertura de sesiones ordinarias debe asistir el Presidente de la Republica, a presentar un informe por escrito, en el cual manifiesta el estado general que guarda la Administration Publica del pais. Toda resolution del Congreso tendra el caracter de Ley o Decreto, mismas que se comunican al Presidente de la Republica, firmadas por los Presidentes de ambas Camaras y de un Secretario de cada una de ellas. Es muy importante no confundir las facultades de las Camaras de Diputados y Senadores con las del Congreso,
ya que las
primeras
corresponden a cada una de las Camaras en forma particular o individual, mientras que las segundas corresponden a las dos Camaras reunidas en un Congreso General.
De acuerdo con la Constitucion el Congreso ejerce un control sobre el mismo Poder Ejecutivo, y dicho control lo ejerce tanto porque el Congreso es quien dicta la Ley como porque dicho organismo ejerce una funcion limitativa sobre las actividades del Ejecutivo, el cual se manifiesta, entre otras muchas cosas, por la atribution que tienen las Camaras para revisar y aprobar las propuestas a que deben sujetarse los gastos de los demas Poderes.
Este deseo de la Constitucion tiene especial interes porque mediante el control del Legislativo sobre el Ejecutivo se evita el desarrollo arbitrario de las atribuciones de este Poder, ya que a pesar de lo que establece la Constitucion, y se diga lo que se diga, el es quien ejerce en Mexico toda la autoridad.
1.2.2.5
LA COMISION PERMANENTE
En los recesos del Congreso, es decir, en el tiempo que transcurre entre los dos periodos ordinarios de sesiones en que la las dos Camaras no estan reunidas, la Comision Permanente trabaja en substitution de este.
Esta Comision esta integrada por 29 miembros, de los cuales 15 son Diputados y 14 son Senadores, mismos que son nombradas por sus respectivas Camaras.
1.2.3
PODER JUDICIAL El Poder Judicial de la Federation se deposita en la Suprema Corte de
Justicia, en los Tribunales Colegiados de Circuito, en Tribunales Unitarios de Circuito, en Juzgados de Distrito, en el Jurado Federal y en los Tribunales del Orden Comun en los Estados, del Distrito y de los Territorios Federales, debiendo mantener el imperio del derecho.
La division del Supremo Poder de la Federation en
Legislativo,
Ejecutivo y Judicial trae como consecuencia que estos tres poderes se equilibren entre si, evitandose el desarrollo excesivo de uno de ellos en detrimento de los dem&s, por lo cual el Poder Judicial tiene especial importancia, ya que su funcionamiento sirve como Organo de Control para los otros poderes.
. Asimismo, el Poder Judicial controla tambien al Ejecutivo mediante el Juicio de Amparo, ya que puede ocurrir que dicho Ejecutivo, mediante el ejercicio de sus funciones o extralimitandose en las mismas, viole garantfas individuates o vulnere o restrinja la Soberania de los Estados, o tambien porque los Federales.
Ejecutivos Locales invadan la esfera reservada a los Poderes
Universidad
Veracruzana
En estos casos, las personas o instituciones cuyos derechos han sido violados pueden acudir al Poder Judicial en demanda de
protection,
siguiendo un procedimiento establecido, el cual concluira con una sentencia en que se declara la protection de la Justicia Federal a quienes hayan sido lesionados en sus derechos.
El Poder Judicial sirve como freno a los otros poderes, ya que los limita y juzga en sus actos, aprobandolos o rechazandolos, segun esten de acuerdo con los preceptos que marca la Constitucion.
1.2.4
PODER EJECUTIVO El Supremo Poder Ejecutivo de la Union se deposita en una sola
persona, a quien se le denomina
Presidente de los Estados
Unidos
Mexicanos.
De acuerdo con la Constitution, el Poder Ejecutivo esta integrado por dos elementos, que son :
1
El titular del Poder; el Presidente de la Republica. y
2
El conjunto de organos que con el colaboran y que le estan subordinados;
como
son
las
Secretarias
de
Estado
y
Departamentos.
El Presidente, que representa el Poder Superior, es decir el pueblo mexicano, se encarga de ejecutar la Ley y por eso se le llama Ejecutivo.
Esta funcion del Presidente se manifiesta en la forma de protesta que debe rendir ante el Congreso de la Union al encargarse del poder, ya que expresa: Protesto g u a r d a r y hacer guardar la C o n s t i t u c i o n Politica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen.
Universidad Veracruzana La election del Presidente la hace el pueblo directamente, en los terminos que dispone la Ley electoral, entrando a ejercer su cargo el 1° de diciembre por un termino de seis afios.
En ningun caso y por ningun motivo la misma persona volvera a desempenar este puesto.
El encargo de Presidente de la Republica solo es renunciable por causa grave que calificarS el Congreso, asi como tampoco podra ausentarse del territorio national sin el permiso de el.
El titular del Poder Ejecutivo tiene una doble mision: Una politica y una Administrativa.
•
Mision Politica.
Cuando se habla del caracter
politico del
Ejecutivo quiere decir que este representa el poder que tiene en sus manos, el Poder del Estado, y que el ejercicio de dicho poder constituye el Gobierno.
•
Mision Administrativa. Esta es la que da el caracter de Jefe de la «
Administration Publica Federal.
El Poder Ejecutivo se encuentra integrado por ol Presidente de la Republica, las Secretarias de Estado, los Departamenlos Administrativos y la Procuraduria General de la Republica.
Para el despacho del orden administrative de la Federation, asi como para el estudio y planeacion de la politica en su conjunto que en ciertos ramos habra de seguirse, existen 18 Secretarias y que son:
Universidad
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1.
Secretaria de Gobernacion.
2.
Secretaria de Relaciones Exteriores.
3.
Secretaria de la Defensa National.
4.
Secretaria de Marina.
5.
Secretaria de Hacienda y Credito Publico.
6.
Secretaria de la Contraloria y Desarrollo Administrativo
7.
Secretaria de Energia, Minas e Industria Paraestatal.
8.
Secretaria de Comercio y Fomento Industrial.
9.
Secretaria de Agricultura, Ganaderia y Desarrollo Rural.
10. Secretaria de Comunicaciones y Transportes. 11. Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. 12. Secretaria de Education Publica. 13. Secretaria de Salud. 14. Secretaria del Trabajo y Prevision Social. 15. Secretaria de la Reforma Agraria y 16. Secretaria de Turismo.
Los Secretarios de Estado
son los colaboradores inmediatos del
Presidente de la Republica, y a la reunion de ellos ante el Presidente se le denomina Consejo de Ministros.
1.3 CONCEPTO Y ORGANIZACION DE U ADMINISTRACION PUBLICA 1.3.1
ANTECEDENTES HISTORICOS La necesidad del hombre por vivir en sociedad trae aparejada la de
organizarse
para
obtener
los
recursos
que
indispensables
en
su
supervivencia de ahi que el control sistematico de todos sus recursos den la administration que en manos del estado se le da el caracter publico. Menciono entre otros muchos, los siguientes ejemplos :
a).
En Egipto, 300 A. C., se tenia una economia planeada, ya que
dentro de su dinastia existia una severa coordination de los esfuerzos economicos de toda la poblacion, a fin de garantizar a cada uno de los miembros de la comunidad, y a ella misma como un todo, el mas alto grado de prosperidad.
b). La Administration politica Griega tuvo fases evolutivas, ya que sus Estados tuvieron monarquias, aristocracias y democracias.
c). El espiritu de orden administrativo que tuvo el Imperio Romano hizo que se lograra, a la par de guerras y conquistas, la organization de las instituciones
de
manera
satisfactoria,
pasando
por
las
etapas
evolutivas del Imperio a Republica.
De lo antes mencionado se puede concluir que el objeto de la administration es la uni6n moral de los hombres, que en forma sistematica cooperan y coordinan sus medios para lograr un bien comun.
Universidad
Veracruzana
En cuanto a su objetivo, la administration busca en forma directa la obtencion de resultados de maxima eficiencia, con el
aprovechamiento
optimo de los recursos materiales, humanos, financieros y tecnologicos. De acuerdo a lo anterior, a la Administration se le define como el conjunto sistematico de reglas para lograr la maxima eficiencia en las fonrnas „ de estructurar y manejar a un organismo social.
1.3.2
CONCEPTO La satisfaction de los intereses colectivos por medio de la funcion
administrativa se realiza fundamentalmente por el estado, para ese objeto se garantiza
en
forma
especial,
adecuada
sin
perjuicio
de
que
otras
organizaciones realicen excepcionalmente la misma funcion administrativa.
La organizacion especial de que habla constituye la administration publica que debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo publico que ha recibido del poder politico la competencia y los medios necesarios para la satisfaction de los intereses generales". Y desde el punto de vista material es "la actividad de ese organismo considerado con sus problemas de gestion y de la existencia propia tanto sus resoluciones con otros organismos semejantes como lo son los particulares para asegurar la ejecucion de su mision" (®).
La Administration publica no tiene, como tampoco tiene ni el poder Ejecutivo, ni los demas poderes, una personalidad propia; solo constituye uno de los conductos por los cuales se manifiestan la personalidad misma del estado. Sin embargo, como ha quedado precisado en el apartado anterior los autores aceptan la tesis de la personalidad juridica del estado, puesto 6
) A. M O L I T O R . A D M I N I S T R A T I O N P U B L I C A . U N E S C O Citado por Gabino Fraga. "Derecho Administrativo". Editorial Porrua Mexico 1984, p. 119.
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que ademas de ser util y permitir la explication de los hechos por ideas por las que estamos acostumbrados, es la que mas concuerda con el sistema adoptado por nuestra legislation.
En consecuencia, podemos conceptuar a la Administration Publica como "la
parte de
los organos del estado que
dependen
directa
o
indirectamente, del poder ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros Poderes (Legislativo y Judicial), su action es continua y permanente, siempre persigue el interes publico, adopta una forma de organization jerarquizada y cuenta con:
a) Elementos personales; b) Elementos patrimoniales; c) Estructura juridica, y d) Procedimientos tecnicos". ( 7 )
1.3.3
ORGANIZACIOH A efecto de entender las formas que adopta la Administration Publica
es conveniente precisar que entendemos por organo del Estado y organo de la Administration Publica o Unidad Administrativa.
A) Organo del Estado. Es el conjunto de elementos materiales y personales con estructura juridica y competencia para realizar una determinada actividad del
Estado;
asi tenemos que, organo del
Estado
puede
considerarse al Congreso de la Union, o bien cada una de sus camaras, la Suprema Corte de Justicia de la Nation, un Juzgado de Distrito, una Secretaria de Estado, etc.
' ) Acosta Romero, Miguel. Ob. cit. p. 108.
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B) Organo de la Administration Publica o Unidad Administrativa. Es el conjunto de elementos personates y materiales con estructura juridica que le otorgue competencia para realizar una actividad, relativa al Poder Ejecutivo y que desde el punto de vista organico depende de este por ejemplo: Una Secretaria de Estado, un Departamento de Estado, una Comision Intersecretarial, etc.
Ahora bien, la doctrina ha considerado esencialmente cuatro formas de organizacion Administrativa:
1. La Centralization 2. La Desconcentracion 3.
Descentralizacion
4. Las Sociedades Mercantiles y Empresas de Estado
Estas formas de organizacion administrativa muchas veces en la realidad contienen variantes importantes, pues no hay una definition clara en ellas, y ademas se debe tener presente las necesidades cambiantes del Estado, con lo que se obliga a recurrir a distintas formas de administration, correspondiendo, al Derecho proporcionarle el marco juridico para ellas.
Asi, debemos tener presente que la centralization Administrativa Existe cuando los Organos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situation de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cuspide en que se encuentra el Jefe Supremo del la Administration Publica; a esta forma de Organizacion se le denomina como Administration Publica Federal, que es la que nos interesa para efectos de este estudio.
Al respecto, la Ley Organica de la Administration Publica Federal establece en su articulo primero que la Administration Publica Federal queda 25
Universidad
Veracruzana
integrada por loa Organismos Centralizados y los que son: Los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participation Estatal, las Instituciones Nacionales de Credito, las Organizaciones Nacionales Auxiliares de Credito, las Instituciones Nacionales de Seguro y Finanzas y los Fideicomisos.
La Desconcentracion, consiste en la delegation de ciertas facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia en favor de organos que le estan subordinados jerarquicamente.
La Descentralizacion, tiene lugar cuando se confia la relation de algunas actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administration Publica Central.
Por ultimo, el sistema de empresas de participation Estatal en una forma de organization a la que el Estado recurre como uno de los medios directos de realizar su intervention en la vida economica del pais.
Por otro lado, con un fin estrictamente ejemplificador, conviene senalar que la Administration Publica tambien puede ser apreciada desde tres puntos de vista, como se ilustra en el siguiente cuadro:
Universidad Veracruzana Tres Niveles de la Administration Publica en Mexico
Administration Publica Federal 1. Presidencia y Presidente de la Republica 2. Secretarios de Estado y Secretarias de Estado. 3.
Departamentos Administrativos y Jefes de Departamento 4. Procuraduria General de la Republica. 5 Organismos Descentralizados 6. Empresas Publicas y Sociedades Mercantiles de Estado 7. Sociedades Nacionales de Credito 8.
Instituciones Nacionales de Credito 9. Fideicomisos Publicos
Administracion Publica Municipal
Administracion Publica Local 1. 2. 3. 4. 5. 6 7.
8.
Gobernador Secretario General de Gobierno Oficial Mayor Tesorero Procurador de Justicia Secretarias o direcciones Organizacion Desconcentradas y Organismos Descentralizados Empresas Publicas y Sociedades Mercantiles de Estado Locales.
1.
Ayuntamiento
2.
Presidente Municipal
3.
Sindicos y Regidores por Materia
4.
Tesoreria Municipal
5.
Organismos Descentralizados
6.
Empresas Municipales
7.
Fideicomisos Publicos Municipales.
1.3.4
FINES DE LA ADMIHISTRACION PUBLICA
1.3.4.1
LA NATURALEZA DEL ACTO
La administracion Publica se caracteriza e identifica por su funcion social, la cual debe considerarse de orden publico cuando interviene en ella una autoridad soberana, precisamente con ese caracter.
En este caso, de
acuerdo a nuestra Constitucion, El Estado, tiene absoluta
libertad para
c o n s t i t u t e en la forma de Gobierno (integrada por los Poderes y la forma de administracion) de la manera que juzguen mas conveniente a su voluntad general, mediante la celebration de un Congreso Constituyente, en el que se encuentren representados todos los grupos sociales que conforman el poder soberano (pueblo).
En Mexico, la administracion publica asume funciones superiores a las que
faculta
nuestra
Constitucion
al
Poder
Ejecutivo,
titular
de
la
administracion publica ( 8 ). 1.3.4.2
EL FIN BUSCADO
Este criterio es quiza el mas antiguo y de mayor simplicidad, puesto que se encuentra perfectamente establecido por el Derecho Romano que dice : Jus publicum est qued ad statum rie romanae spaotad, Privatum entem, qued ad singolorum utilitatem pertinet
. Derecho Publico es el
que mira al bien de la Republica de Roma, y privado en cambio, al que solo atiende a la utilidad particular ( 9 ).
«) H0RAC10 LABASTIDA. LAS CONST1TUCIONES ESPANQLAS. FCE-UNAM 1' EDIClbN 1994, PP. 163173. *) ALBRANT PrNERA ARTURO. ADMINISTRACION. MEXICO, INST. SUP. DE EST. COMERC. 1988. PRIMER CURSO. P. 28.
Universidad
Veracruzana
El glosario de nuestra Constitution Politica dice lo siguiente :
Administracion es el conjunto de actos que realizan las organizaciones sociales para alcanzar sus objetivos.
Administracion Publica es el conjunto de funciones desempenadas por organos de la Federation, de los Estados y de los Municipios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades generates de la poblacion en cuanto a servicios publicos.
De acuerdo con el Maestro Acosta Romero, , podemos conceptualizar a la Administration Publica como "la parte de los organos del estado que dependen directa o indirectamente, del poder ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros Poderes (Legislativo y Judicial), su action es continua y permanente, siempre persigue el interes publico, adopta una forma de organizacion jerarquizada y cuenta con: a) Elementos personates; b)Elementos patrimoniales; c)Estructura juridica, y d)Procedimientos tecnicos". (10)
,0
) ACOSTA ROMERO, MIGUEL. OB. CIT. PAGINA 108.
CAPITULO II LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL Y LA MODERNIZACION DEL SECTOR BUROCRATICO
Universidad
2.1
Veracruzana
LA INTEGRACION DEL SECTOR PUBLICO Esta Ley Establece las bases de la Organization Publica Federal,
Centralizada y Paraestatal ( 11 ), senalando lo siguiente :
La Administracion Publica Central se encuentra integrada por la Presidencia
de
la
Republica,
de
las
Secretarias
de
Estado,
los
Departamentos Administrativos y la Procuraduria General de la Republica.
La Administracion Publica se encuentra integrada por los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participation Estatal, las Instituciones Nacionales de Credito, las Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas y de los Fideicomisos.
Para el ejercicio de sus funciones y atribuciones, asi como para el despacho de los negocios administrativos encomendados al Poder Ejecutivo de la Union, existen las siguientes Dependencias: Las Secretarias de Estado y los Departamentos Administrativos ( que ya fueron mencionadas).
2.1.1
EL SECTOR CENTRAL
El Poder Ejecutivo de la Union, aparte de las Secretarias de estado y Departamentos Administrativos, se auxilia de las siguientes Entidades de la Administracion Publica: 1. Organismos Descentralizados. 2. Empresas de Participation Estatal, Instituciones Nacionales de Credito. Organizaciones
" ) LEYORGANICA DE LA ADM1NIS TRACION PUBLICA FEDERAL. EDITORIAL PORRUA. MEXICO.
1994
Universidad
Veracruzana
Organizaciones Auxiliares Nacionales de Credito e Instituciones de Seguros y Fianzas. y 3. Fideicomisos.
Dentro de este Sector se establece lo siguiente :
El Procurador General de la Republica es el Consejero Juridico del Gobierno Federal, en los terminos que determina la Ley.
Las Dependencias y Entidades de la Administracion Publica Central y Paraestatal conduciran sus actividades en forma programada, con base en las politicas que para el logro de los objetivos y prioridades de la Planeacion Nacional del Desarrollo establece el Ejecutivo Federal.
Cada Secretaria de Estado o Departamento Administrativo
formulara,
respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de Leyes, Reglamentos, Decretos, Acuerdos y Ordenes del Presidente de la Republica.
Al frente de cada Secretaria o Departamento Administrativo habra un Secretario de Estado y un Jefe de Departamento, quienes se auxiliaran en el ejercicio de sus atribuciones por Secretarios Generates, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Oficina, Secciones y Mesas, conforme al Reglamento Interior respectivo, asi como por los demas Funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables.
Para la mas eficaz atencion y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento podran 32
Universidad contar con Organos Administrativos
Veracruzana
Descentralizados, que les estaran
jerarquicamente subordinados, y tendran facultades especificas para resolver sobre la materia y dentro del ambito territorial que se determinara en cada caso, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Los
titulares
Administrativo
estableceran
sus
en
de
materia
correspondientes planeacion,
servicios
programacion,
informatica y estadistica, recursos humanos y materiales,
de
Apoyo
presupuesto, contabilidad,
fiscalizacion, archivos y los demas que sean necesarios en los terminos que fije el Ejecutivo Federal.
En los casos extraordinarios o cuando exista alguna duda sobre
la
competencia de alguna Secretaria de Estado o Departamento Administrativo, para conocer de algun asunto determinado, el Presidente de la Republica resolvera, por conducto de la Secretaria de Gobernacion, a que Dependencia corresponde el despacho del mismo, o cuando alguna necesite informes, datos o la cooperation tecnica de cualquier Dependencia, esta tendra la obligation de proporcionarselos, atendiendo lo correspondiente a las normas que determine la Secretaria de la Contraloria y Desarrollo Administrativo.
El Presidente de la Republica podra celebrar convenios de coordination de acciones con los Gobiernos Estatales y con los Municipios, satisfaciendo las formalidades legates que en cada procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias Entidades Federativas.
Todas las Secretarias deberi mantenerse interrelacionadas entre si, y no hay preeminencia de unas sobre otras.
2.1.2
E L SECTOR PARAESTATAL
El
Sector
Paraestatal
son
los
Organismos
Descentralizados
y
Entidades creados por la Ley o por Decreto del Congreso de la Union o del Ejecutivo Federal, con personalidad juridica propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Son Empresas de Participation Estatal Mayoritaria, las siguientes :
I. Las Sociedades Nacionales de Credito constituidas en los terminos de su legislation especifica.
II.
Las
Sociedades
Organizaciones
de
Auxiliares
cualquier de
otra
Credito,
naturaleza, asi
como
incluyendo a
las
a
las
Instituciones
Nacionales de Seguros y Fianzas.
Para que una empresa se considere Paraestatal debera satisfacer los siguientes requisitos :
a). Que el Gobierno Federal o una o mas Entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de mas del 50 % del capital social.
b). Que en la constitution de su capital se hagan figurar titulos representatives del capital social de serie especial que solo pueden ser suscritas por el Gobierno Federal,
y
c). Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoria de los miembros del Organo de Gobierno o su equivalente, o
Universidad
Veracruzana
bien designar al Presidente o Director General, o cuando tenga facultades para ver los acuerdos del propio Organo de Gobierno.
Se
asimilan
a
las
Empresas
de
Participation
Mayoritaria
las
Sociedades y Asociaciones Civiles en las que las mayorias de los asociados sean Dependencias o Entidades de la Administration Publica Federal, o Servidores Publicos Federales que participan en razon de sus cargos, o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones economicas preponderantes.
A fin de que se pueda llevar a efecto la intervention, que conforme a las leyes corresponde al Ejecutivo Federal en la operation de las Entidades de la Administracion Publica Paraestatal, el Presidente de la Republica las agrupara por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas Entidades en relation con la esfera de competencia que esta y otras leyes
atribuyan
a
las
Secretarias
de
Estado
y
Departamentos
Administrativos.
La intervention del Ejecutivo se realizara a traves de la Dependencia que corresponda, segun el agrupamiento que por sectores se haya realizado, la cual fungira como coordinadora del sector respectivo. Corresponde a los Coordinadores de sector coordinar la programacion y presupuestacion, conocer la operation, evaluar los resultados y participar en los Organos de Gobierno de las Entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes.
Atendiendo la naturaleza de las actividades de dichas Entidades, el titular de la Dependencia coordinadora podra agruparlas en Subsectores, cuando asi convenga, para facilitar su coordination y dar congruencia al funcionamiento de las citadas Entidades.
Universidad Las
relaciones
entre
Paraestatales y Fideicomisos,
el
Ejecutivo
Federal
y
Veracruzana
las
Entidades
para fines de congruencia global de la
Administracion Publica con el Sistema Nacional de Planeacion y con los lineamientos generates en materia de gasto, financiamiento,
control y
evaluation, se llevaran a cabo en la forma y terminos que dispongan las leyes, por conducto de las Secretaries de Hacienda y Credito Publico y de la Contraloria y Desarrollo Administrativo, sin perjuicio de las atribuciones que competan a las Coordinadoras de Sector.
2.1.3
LOS FIDEICOMISOS Los Fideicomisos Publicos son aquellos que el Gobierno Federal o
alguna Entidad Paraestatal constituyen, con el proposito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado, para impulsar las areas prioritarias del desarrollo que cuenten con una estructura organica analoga a las otras entidades y que tengan Comites Tecnicos, en donde la Secretaria de Hacienda y Credito Publico fungira como Fideicomitente Unico de la Administracion Publica Centralizada.
Los Fideicomisos, al igual que las Empresas
Paraestatales
son
agrupados por sectores definidos, en donde el Ejecutivo Federal intervendra por medio de la Secretaria Coordinadora del sector respectivo.
Dentro de un Fideicomiso se definen tres partes contractuales, que son :
1. Fideicomitente. Que es la persona que ordena el fideicomiso.
2. Fiduciario. Que es el Administrador del Fideicomiso.
y
3. Beneficiario. Que es la persona o grupo en cuyo beneficio se ejecuta el acto.
2.2
FINAUDAD Y NECESIDAD ECONOMICA Y SOCIAL DEL SECTOR PARAESTATAL La necesidad de que el Estado asuma el papel rector de los procesos
economicos esta plenamente justificado, inclusive en el piano ideol6gico, ya que existe el unanime reconocimiento de que solo el Estado tienen los instruments necesarios y es el unico capaz de definir y luchar por las metas de justicia social a que aspira toda colectividad.
En Mexico nuestro Estado Social de Derecho admite la coexistencia de un sector publico, social y privado, que tiene como consecuencia la estructura y funcionamiento de una economia mixta, ya que a partir de 1925 fue necesario que el Estado, con el fin de cumplir algunas de sus funciones, recurriera a formas diferentes de las Dependencias Descentralizadas, para participar en la mejor y mas eficiente realization de las actividades en las que habia determinado o se habian visto forzados a participar en forma directa.
La mayor parte de las Instituciones que en forma conventional se englobo dentro del Sector Paraestatal se crearon con el proposito definido de auxiliar al Gobierno Federal, en atencion de las funciones que la Constitucion de 1917 habia otorgado al Estado Mexicano, y entre las principales razones que le dieron origen tenemos a las siguientes :
1. La decision del Estado de crear organos para ejercer funciones que hasta 1917 desempenaba, por aumento de sus atribuciones.
Universidad
Veracruzana
2. La explotacion de los recursos propiedad de la nation, o la prestation directa por parte del Estado, de ciertos servicios publicos considerados como de interes national, y
3. La atencion de campos de la actividad economica que si bien era cierto no representaban servicios basicos para la nation, si constituian renglones que no siempre habian podido ser atendidos por el sector privado.
Por los efectos juridicos anteriores, la actividad empresarial del Estado Mexicano obedece a un imperativo Constitutional del Estado Social de Derecho, y coadyuva al fortalecimiento general del pais, pero respetando estrictamente los campos concretos de la actividad de los particulares.
En Mexico se han nacionalizado importantes sectores de la economia, como ha sido el caso del petrdleo, energia electrica, siderurgica, etc., con el objeto de vigilar escrupulosamente nuestros recursos naturales e intervenir en los procesos economicos, fundamentalmente en los que se consideran estrategicos, basicos y necesarios para el justo desarrollo economico y social.
La gran mayoria de las Entidades de la Administracion Publica Paraestatal Federal se han creado bajo la forma de constitution mercantil, propia del Derecho Privado, sin que ello sea obstaculo para que estas Entidades se controlen y queden coordinadas por instrumentos juridicos de Derecho Publico, lo cual se realiza en esta forma para aprovechar el prestigio international de las Sociedades Anonimas.
No todas las Entidades de la Administracion Publica persiguen como fin proximo o remoto la production de bienes o servicios, si bien la magnitud 38
Universidad
Veracruzana
de su presupuesto incide en la economia nacional, como son el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad Social y Servicios a los Trabajadores proteger
del Estado, cuyas actividades
la salud de los derechohabientes,
estan encaminadas
ya que ocupan un
a
lugar
privilegiado dentro de las politicas del Ejecutivo Federal.
Como una conclusion de lo antes senalado se puede decir que la creation
de
empresas
paraestatales
se
debe
fundamentalmente
a
imperativos de orden Politico, Constitucional, de Seguridad, Economicos o Sociales, que se convierten en los instrumentos del Estado para la prestacibn de
ciertos
servicios
publicos
de
contenidos
muy
especializados,
y,
fundamentalmente, para actividades de gestion economica.
2.2.1
LA DESBUROCRATIZACIOH DEL SECTOR PUBUCO La realidad
modernizaci6n
y
mexicana exige
un proceso de
desburocratizacion
del
Sector
desrreglamentacion,
Publico,
tendiente
a
incrementar la eficacia y eficiencia del mismo, ya que la experiencia historica nos ha demostrado que el excesivo numero de tramites, de humanos y de infraestructura constituyen
una garantia
para
utilizadas la
mejor
para el quehacer prestation
recursos
publico,
de servicios
a
no la
comunidad; por lo que resulta claro que se debe avanzar en Calidad y no en Cantidad.
Si.bien es cierto que la sociedad mexicana requiere de un proceso desburocratizador, a fin de que se agilice su desarrollo, tambien lo es que en el Gobierno Federal es donde deben de aplicarse serias medidas, pues aqui los efectos de la centralization economica, publica y administrativa se han manifestado en mayor medida.
Por esta razon, cuando se habia de un
adelgazamiento del sector publico se refiere a la Administracion Publica
Universidad
Veracruzana
Federal, ya que esta debe sufrir profundas transformaciones tendientes a agilizar su funcionamiento.
Al contrario de esto, los Gobiernos Estatales y Municipales tienen que fortalecerse mediante el crecimiento de su infraestructura administrativa, de sus recursos humanos, de una reasignacion de recursos economicos, y de la creation
y
ejecucion
de
sus
reglamentos
que
permitan
normar
adecuadamente su ejercicio cotidiano.
En tal sentido, no se trata de disminuir sistematicamente el numero de empleados, de reducir el gasto publico ni de desaparecer la reglamentacion en general, sino de distribuir esas acciones hacia las areas y niveies de gobierno que mas lo necesiten, y aun mas, de transmitir las experiencias de los gobiernos que ya han logrado su consolidation administrativa.
Hasta hoy solo una parte del Gobierno Federal, y en cierta medida el Estatal, poseen una Administracion Publica Institucionalizada, con cuerpos de funcionarios capacitados y experimentados que hacen posible la action gubernamental eficiente y rational, pero no obstante esta situation, dentro del Gobierno Municipal no se tiene aun una estructura institutional, dado que los Ayuntamientos, base de la Institution Politica Municipal, tenia indefinidas sus funciones y atribuciones hasta antes de la Reforma al Articulo 115 Constitutional, que se llevo a cabo en 1982, por lo que tanto el gobierno Federal como Estatal venian absorbiendo el poder que le correspndia al Municipio.
Como caso concreto
de
lo anterior tenemos
que
mientras
el
Ayuntamiento de Juarez, Chih., cuenta con un Secretario, Tesorero, Oficial Mayor, Director de Obras, Director de Servicios Publicos y Director de Seguridad, el Municipio de Ahumada, Chih., solo cuenta con un Secretario, 40
Universidad Tesorero y Comandante
Veracruzana
de Poiicia, ademas de un raqui'tico presupuesto,
por lo que enfrenta una debilidad administrativa que no le permite emprender proyectos de beneficio social o promover el desarrollo de la comunidad.
Cabe resaltar que si la transferencia de atribuciones del Estado hacia el Municipio no se ha efectuado con la rapidez que se requiere es debido al corto tiempo que tienen las reformas, asi como porque tambien no se ha llegado a definir en forma clara las reglas para que el Gobierno Estatal le transfiera las atribuciones respectivas, con la seguridad de que el Gobierno Municipal las asumira de manera responsable, y a su vez que dicho Municipio las pueda aceptar sin correr el riesgo de verse desbordado por estas nuevas obligaciones.
Para que pueda realizarse lo anterior, y para que el Gobierno Municipal se convierta en promotor de este desarrollo es necesario que se transforme en una Institution fuerte y con personalidad propia, tal y como son los Gobiernos Federal y Estatal (12).
T. S. Elliot escribio que aun cuando la solution de un problema seguramente tomara tiempo y requerira de la atencion de un gran numero de expertos, eso no podria considerarse como una justification para posponer su estudio.
En tiempos de crisis podria demostrarse que, vistos a largo
plazo, los problemas que se pospusieron o ignoraron volverian como una plaga.
" ) RJCARDO OLMEDO CARRANZA TAMANO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. INSTITUTO NACIONAL DE ADMON. PUBLICA. MEXICO, D. F. 1988.
Universidad
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Por este motivo, una de ias preocupaciones actuates, paradojicamente iniciadas con desde 1980, es la de considerar el redimensionamiento de la Administraci6n Publica Federal, ya que es necesario afrontar este asunto en forma directa y ubicar a los diversos administradores publicos dentro de nuestra sociedad democratica, de tal suerte que puedan disenar las poh'ticas gubernamentales con base en los acontecimientos de los ultimos afios, ya que al pueblo mexicano, mas que saber cuantos burocratas hay en Mexico, le interesa saber y conocer que hace la Administracion Publica y como va a enfrentar y solucionar los problemas que aquejan al Pais.
Este nuevo enfoque condujo que a finales de 1982 se fueran definiendo diferentes tipos de servidores publicos; por una lado aquellos que acatando la normatividad se limitaban a hacer los que les correspondia, y por otro lado estaban aquellos que con el pretexto de que se necesitaba un alto grado de capacidad tecnica para salir de la crisis, iban mas alia de lo que especificamente les correspondia, e incursionaban en el area de analisis y de la ejecucion de las politicas con gran discrecionalidad.
Muchos de los politicos y funcionarios publicos que correspondian al primer grupo evaluaron el funcionamiento del sistema considerando normas, recursos humanos, materiales, tecnologia, etc., por lo cual se empezo a desbocar el crecimiento del sector publico, pero cuando los del segundo grupo llegaron a ocupar los puestos de primer nivel, se dieron cuenta de que habia que empezar a evaluar seriamente los programas de acuerdo con los resultados y con la racionalidad de las tecnicas del
" Costo-Beneficio".
Desde un primer punto de vista pareceria que la labor de estos ultimos expertos era materia de ejecucion, pero en realidad lo que pasaba era que estaban especifico
continuamente
tomando
de discrecionalidad
decisiones
administrativa,
y
aprovechando
que
un
no contemplaba
tipo la
Universidad
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normatividad pasiva y clasica de la Contraloria ni de Programacion y Presupuesto, en virtud de que su mision consistia en proponer y ejecutar soluciones.
Durante esta etapa se conjugaron los dos modelos preponderantes que se gestaron durante el selenio de 1982-1988 para la formation de las politicas
gubernamentales; es decir, por una parte la corriente de la
concertacion y el intermediarismo entre grupos, que se basaba en la idea de negociar con los "representantes" de los diversos sectores, y por la otra los analistas economicos que perseguian mantener modelos preestablecidos, manteniendo los siguientes enfoques:
ENFOQUE DE LOS COHCERTADORES Los defensores de una mera estrategia de concertacion parecian estar tomando la idea del pluralismo norteamericano, definiendo su labor como de "intermediario" que acomoda las demandas provenientes de diversos grupos, pretendiendo aparecer como un arbitro que facilita la discusion y conduce a la negotiation y el compromiso, mismo que esta convencido de lograr el exito cuando los diferentes grupos llegan a un acuerdo.
El objetivo final del proceso de concertacion no es precisamente buscar y encontrar lo que constituye el "interes publico", sino encontrar las politicas con las que estan de acuerdo todos los grupos, pero el problema radica en que se asume, de entrada, que el servidor publico ya conoce las preferencias de los individuos y los intereses de los grupos, lo cual en la mayoria de los casos no es cierto.
ENFOQUE DE LOS ECONOMISTAS Los economistas, cuando desempenan funciones elevadas en los gobiernos de los diferentes paises, se convierten en analistas de alto nivel 43
Universidad
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que buscan, ante las fallas de mercado, una intervention del Estado que favorezca la efitiencia.
Despues de que un economista define un problema y analiza las opciones y los efectos favorables o desfavorables de cada una de ellas, escoge la que genere el mayor beneficio neto, ya que de esta forma hay una mayor utilidad social.
La experiencia de este tipo de Administrador Publico se basa en su habilidad analitica, y a que sabe organizar todo un proceso, por medio del cual se liega a establecer una politica optima o deseable.
Lo anterior quiere decir que mientras los concertadores promueven que los grupos lleguen a un acuerdo o a una transaction, los analistas llevan a cabo un analisis del Costo-Beneficio.
Esta situation se vivio claramente durante el sexenio de 1988-1994; ya que si bien es cierto que empezo con un enfoque economico, en donde al principio se estaban analizando los problemas y se optaba por tomar la decision
mas viable, en conjunto
y de
una
manera
mas o
menos
democratica, el Ejecutivo termino por tomar decisiones unilaterales, dando lugar a las concertaciones y propiciando la corruption en todos sus niveles.
En Mexico se cuenta con Administradores Publicos de alto nivel y preocupados por la justicia social y por el desarrollo economico del pais, con la idea de que el funcionario publico debe ofrecer visiones y dar alternativas de lo que es deseable y de lo que es posible, estimular la deliberation democraticamente, provocar un nuevo examen de las premisas y valorar y ampliar el rango de respuestas potentiates, pero para la libre actuation de estos se debe dejar a un lado el mandato vago y dictatorial de los principales 44
Universidad
Veracruzana
funcionarios, ya que de esta forma se podria ayudar a la gente a descubrir las contradicciones que existen entre sus preferencias, pues el trabajo del Administrador Publico no solo es tomar decisiones y ejecutarlas, sino que tambien participar en un Sistema de Gobierno abierto y Democratico.
2.2.2
EL INICIO DE LA TRANSFORMACION Actualmente un servidor publico intenta ser efectivo mediante los
medios de comunicacion, de tres maneras distintas :
1. Toma
una decision sustantiva de politica y luego disena
la
propaganda para convencer a la poblacion de que la medida es buena. 2. Utiliza tecnicas para el uso de la television y la radio durante el anuncio de una decision gubernamental, de tal forma que la poblacion entienda la medida y la acepte como buena. y . 3. Utiliza los medios para originar y facilitar un debate publico sobre las diferentes opciones para enfrentar un problema publico.
No obstante que un servidor publico se ha acercado a la poblacion a traves de los medios de comunicacion, mediante conferencias de prensa, boletines, information a traves de columnas, discursos o mensajes, el uso de la television ha tendido a ser el medio mas persuasivo o propagandista, inclinado a promover el analisis de la information, el debate y la deliberation sobre los problemas que enfrenta el pais, lo cual hace que la "participation" del publico sea sencilla, facil agil y sin complicaciones, casi anonima. Aunque la comunicacion es parte integral de la actividad analitica pubiica, pues un analisis se concluye con mucho trabajo y
cuidado,
generalmente se sobrestima la comunicacion del mismo; por lo tanto para 45
Universidad
Veracruzana
que una medida tenga efectos positivos debe involucrarse al pueblo en general y no solo limitarse a anunciarla, ya que la toma de una decision y la comunicaci.6n son actividades interrelacionadas (13). Por lo antes enunciado dentro de las nuevas formas democraticas que busca la sociedad en general existe un interes especial por la participation directa, no solo en la formation de las demandas tradicionales sino tambien • en su gestion, es decir, en su forma de solution e implementation de acciones, asi como en la evaluation de su impacto, ya sea de beneficios o de danos y perjuicios a la poblacion. Por lo anterior debemos entender y comprender que el surgimiento de grupos sociales para la solution de los diferentes problemas, realizando un seguimiento de los avances, verificando el debido ejercicio de los recursos y los resultados finales, no es mas que la busqueda de un aparato social que sirva a la sociedad misma en forma eficaz y no que la sociedad sirva al Estado; por tanto, que el funcionario publico sirva al pueblo y no solo a sus propios intereses personales. Actualmente y con las medidas que se han venido implantando, el Estado ha surgido como un sistema de legitimidad diferente, moderno e innovador que le da sustento los momentos historicos en que vivimos, y por otra parte la empresa privada tambien se legitima por su contribution al desarrollo national, ya que con este se constituye el empleo, la inversion y la contribution al crecimiento economico, que son valores mas que suficientes en la busqueda y obtencion de beneficios de alcance national. No obstante lo anterior, hasta ahora el concepto de modernization de la Administracion Publica ha sido utilizado de manera multivalente, ya que lo
,3 ) JAVIER TREVINO CANTU EL FUTURO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO. INSTITUTONACIONAL DE ADMON. PUBLICA. MEXICO, D. F. 1990
Universidad mismo
se
utiliza
administrativos reorientation
para
ser
aplicado
y para la simplification de
las
funciones
del
al
ajuste
de
procedimientos
de los mismos, aparato
Estatal,
Veracruzana
que para es
la
decir,
al
replanteamiento de los fines esenciales del Estado, por lo cual es preciso diferenciar diversos niveles de analisis que se presentan dentro de dicha modernization, como son : 1. La Eficiencia.
2.
La Eficacia.,
y
3.
La
Legitimidad. 1). LA EFICIENCIA. Desde este punto de vista la modernization es un proceso que surge de la necesidad de recomposicion en las relaciones insumo-producto, entendiendo a dicha relation como la maximization de su diferencia, es decir, a insumo constante se debe tener incremento en el producto, o tambien, a producto constante minimizar el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la moderizacion, mas por problemas de tipo fiscal y por lo tanto de recursos que por considerarlas en si como una solution a largo plazo. Dentro
de
este
aspecto
la
modernization
aparece
como
un
transformador de una Administracion Publica ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y energia organizational como una consecuencia de un sistema administrativo con exceso de personal y tecnicas obsoletas, lo cual la ha llevado a su decadencia administrativa; por tanto dentro de este nivel la
modernization
debe
circunscribirse
al
ambito
de
la
tecnologia
administrativa en la que se considera indispensable la rationalization de los recursos y el cambio a procedimientos y tecnicas administrativas modernas. A partir de esta panoramica
las soluciones
para el cambio y
modernization en el nivel operativo que se han planteado son: a). El redimensionamiento del aparato Estatal.
Universidad b).
La
rationalization
de
los
recursos
Veracruzana
materiales,
humanos,
tecnologicos y financieros., y c). El implantamiento de nuevas estructuras administrativas. En cuanto a las acciones correlativas tambien se contemplan los ajustes en la planiilla de personal, supresion de oficinas y dependencias, politicas de austeridad y evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que puedan sobrecargar la cuenta de gastos.
2. LA EFICACIA. Dentro de este nivel se considera a la Administracion como un proceso que surge de la crisis para el logro de los objetivos Estatales. Bajo esta perspectiva se ha considerado a la Administracion Publica como un aparato ineficaz e incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos. El diagnostico de la crisis Estatal, desde el punto de vista de este nivel, tiene 2 caracteristicas; La vision organica y la vision mecanica : La Vision Organica hace enfasis en la dinamica decisoria de las organizaciones publicas, en la estructura del poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la Administracion.
Estas
iniciativas son sistematicamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no reformadas, al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual actua con una
logica
de coaliciones
organizacionales
que
buscan
reacomodos,
alianzas, compromisos y negociaciones de espacios de poder e influential en donde la decision final, por tanto, podria no coincidir en nada con la initiative original de reforma politica. Las vias de aspecto decisional hacia los fines originales son diversas, ya que para algunos la identification de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales, aun por encima de los particulares, serian el 48
Universidad
Veracruzana
resultado de un intenso proceso de influencia, via premisas decisionales con los valores organizacionales, hasta garantizar la plena identification del individuo con el sentido de la action organizacional y sus fines.
Para otros,
la via de solution esta dada por el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que las decisiones tenderian a una desviacion minima de los fines organizacionales. Dentro de la Vision Mecanica han dominado los
planteamientos
normativos-juridicos, ya que se concibe a las organizaciones publicas como aparatos monoliticos y mecanicos, en donde se funciona estrictamente bajo terminos de una racionalidad juridica. A partir de esta vision normativa se tiende a suponer que la mala organization reside en lagunas dentro de la reglamentacion, definition de areas de competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc., ya que se considera que la faila en el logro de los objetivos Estatales es una laxitud en los espacios docisorios, la cual debera ser corregida con disposiciones mas Claras y detalladas. Dentro de esta vision se propone un proceso de modernization que induzca cambios en la estructura normativa para erradicar las tecnicas y vicios no deseables, como fue el caso de la Reforma Administrativa, sin embargo
los
rotundos
fracasos
que
se
han
observado
en esta
nos
demuestran lo contrario.
3. LA LEGITIMIDAD. En este nivel se percibe a la modernization como un proceso necesario que establezca el dialogo Estado-Sociedad, como una solution a la crisis de legitimidad del aparato Estatal. Bajo esta perspectiva la Administracion Publica es percibida como un aparato que se reproduce a si mismo, generandose en una existencia para si 49
Universidad misma,
como
un
aparato
de
denomination
unilateral
Veracruzana y
autoritario,
desvinculado de la sociedad civil, pero que busca nuevas formas de organization
social,
colectiva
y
autonoma,
evitando
al
maximo
la
dependencia del aparato Estatal. Dentro de este enfoque el objetivo de la modernization es el cambio de formas de interlocution Estado-Sociedad, con mecanismos diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del dialogo, la comunicacion,
la
concertacion, pero sobre todo, la participation y voluntad de la ciudadania, no solo al nivel de la demanda sino tambien en la gestion y seguimiento de las politicas y proyectos que se ejecuten. Las soluciones propuestas son de caracter politico-administrativas que implican una mayor democratization
para restituir los equilibrios
que
demanda la sociedad en esta fase de desarrollo, en donde el termino democratization no debe usarse en el sentido de la participation politica via elecciones, sino como las formas colectivas locales de expresion directa de la sociedad civil, ya que el agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a veneer en esta perspectiva de la modernization, que requiere de creatividad e innovaci6n. Por lo antes dicho, cualquier tipo de proceso que pretenda modernizar a la Administracion Publica debe contemplar, necesariamente,- a estos tres niveles, si pretende convertirse en una action de fondo y de amplio alcance
" ) ENRJQUE CABRERO MENDOZA EV0LUC10N Y CAMBIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA INSTITUTO NACIONAL DE ADMON. PUBLICA. MEXICO, D. F. 1990
B&UOTECA
LA
CAPITULO III PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO Y CONTROL DEL PODER EJECUTIVO F E D E R A L , PARA EVITAR LOS ABUSOS DE SU EJERCICIO
Universidad
3.1
Veracruzana
EL EJECUTIVO FEDERAL: PRIMER ADMINISTRADOR El termino de Primer Mandatario se sustenta en el caracter de
Administrador,
entendiendose
este como el responsable del
Ejercicio,
Direction, Gobierno y Cuidado de los bienes, por lo que por medio de esta facultad ordena y dispone de los medios existentes para efectos de mantener la armonia entre los intereses de su mandante (el pueblo mexicano), y la politica utilizada para la prestation de sus servicios.
Al establecer la politica para la administracion, el Ejecutivo debe mantener una conciencia bien determinada respecto a lo que va administrar y como ofrecera sus servicios a la nation, por lo cual se hace necesaria una relation estrecha entre la economia y la politica, para optimizar la production de bienes y servicios, dependiendo de las necesidades del pais, asi como sera su relation con la poblacion que la integra.
No obstante su punto de vista particular, cabe tomar en cuenta que muchas acciones de su politica son condicionadas por los sectores que integran a la sociedad, ya que existen funciones y obligaciones que deben atenderse prioritariamente,
como es el caso de la salud,
education,
comunicaciones, etc.
En el caso de las Instituciones publicas, los factores que inciden en su creation son geograficos e historicos, y atendiendo a estos el Ejecutivo Federal
dispondra
de los bienes
para
procurar
el optimo
desarrollo
economico y social del pais, que es el bien comun del Estado.
En razon de lo anterior el Estado maneja en materia economica rubros que considera estrategicos, los cuales correlaciona el Articulo 60 de la Ley 52
Universidad
Veracruzana
de Entidades Paraestatales con la Constitucion, que a la letra dice : Para los efectos de esta Ley, se consideran areas estrategicas las expresamente determinadas en el parrafo cuarto del Articulo 28 Constitucional, y las actividades que expresamente senalen las leyes que expida el Congreso de la Union. terminos
Se consideran areas prioritarias las que se establezcan en de
loS Articulos
25,
26
y
28
de
la
propia
Constitucion,
particularmente las tendientes a la satisfaction de los intereses nacionales y necesidades populares.
Ahora bien, y para efectos de aclarar lo anterior, dichos Articulos establecen lo siguiente:
Articulo 25. Corresponde al Estado, la rectoria del desarrollo national para garantizar que este sea integral, que fortalezca la soberania de la naci6n y su regimen democratico y que, mediante el fomento del crecimiento economico y el empleo y una mas justa distribucidn del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucion.
El Estado planeara, conducira, coordinara y orientara la actividad economica national y llevara a cabo la regulation y fomento de las actividades que demande el interes general en el marco de las libertades que otorga esta Constitution.
Al desarrollo economico national concurriran con responsabilidad social el sector publico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad economica que contribuyan al desarrollo national.
Universidad
Veracruzana
El sector publico tendra a su cargo, de manera exclusiva, las areas estrategicas que se senalan en el Articulo 28 parrafo cuarto de la Constitution, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo, podra participar por si o por los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las areas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyara
e
impulsara a las empresas de los sectores social y privado de la economia, sujetandolos a las modalidades que dicta el interes publico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservation y el medio ambiente.
La Ley establecera los mecanismos que faciliten la organizacion y la expansion de la actividad economica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritariamente o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organizacion social para la production, distribution y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La Ley alentara y protegera la actividad economica que realicen los particulares y proveera las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo economico national, en los terminos que establece esta Constitution (15).
" ) CONST1TUCION POLITICA DE LOS ESTADOS LINIDOS MEXICANOS. MEXICO, D. F. 1994.
EDITORIAL PORRUA
Articulo 26. El Estado organizara un sistema de planeacion democratica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economia para la independencia y la democratization politica, social y cultural de la nation.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucion determinaran
los
objetivos
de
la
planeacion.
La
planeacion
sera
democratica.
Mediante la participation de los diversos sectores sociales
recogera las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo.
Habra
un
Plan
Nacional
de
Desarrollo
al
que
se
sujetaran
obligatoriamente los programas de la Administracion Publica Federal.
La Ley facultara al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participation y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeacion Democratica, y los criterios para la formulation, instrumentation, control y evaluation del plan y los programas de desarrollo.
Asimismo, se determinaran los organos responsables del proceso de planeacion y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los Gobiernos de las Entidades Federativas, e induzca y concrete con los particulars las acciones a realizar para su elaboration y ejecucion.
En el Sistema de Planeacion Democratica, el Congreso de la Union tendra la intervention que senale la Ley.
Articulo 28.
Universidad
Veracruzana
Parrafo Cuarto. No constituiran monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las areas estrategicas a las que se refiere
este
precepto:
acunacion
de
moneda,
correos,
telegrafos,
radiotelegrafia y la comunicacion via satelite, emision de billetes por medio de un solo Banco, organismo descentralizado del Gobierno Federal petroleo y los demas hidrocarburos,' petroquimica basica, minerales radiactivos y generation de energia nuclear, electricidad, ferrocarriles y las actividades que expresamente senalen las leyes que expida el Congreso de la Union.
Tal y como se desprende del analisis de los Articulos antes transcritos, se puede observar que el Estado justifica su action en materia de desarrollo para cumplir con la integridad, soberania y democracia national, a traves de los
mecanismos
senalados
expresamente;
al tiempo
que
senala
la
intervention exclusiva en las areas que son consideradas estrategicas.
Asimismo senala que tanto para la planeacion como para la ejecucion de los programas de desarrollo habra un consenso democratico, manifestado a traves de los diferentes sectores sociales con la intervention que la Ley le otorga al Congreso de la Union.
En base a estos preceptos Constitucionales el Estado soporta la creation, fusion y extincion de los organismos publicos centralizados y paraestatales en que se sustenta la Administracion Publica Federal.
3.2
E L CONTROL INTERNO La funcion de Control se dio a conocer a fines del siglo pasado, ya que
Henry Fayol en su libro " Administracion Industrial y G e n e r a l " fue uno de los primeros que senalo : En una Empresa, cualquiera que sea esta, el control consiste en comprobar si todo ocurre conforme al programa y politicas adoptadas, a las ordenes dadas y a los principios admitidos.
Tiene por
objeto senalar las faltas y errores a fin de que se pueda evitar su repetition. Se aplica todo, a las personas, a las cosas y a los actos.
En un principio el control tuvo. un caracter negativo, ya que con este enfoque el control solo estaba dirigido a evitar que sucedieran algunas cosas como los robos, fraudes, gastos no presupuestados, cumplimiento estricto de ordenes, etc., sin embargo con la evolution de la administracion el control nos sirve para, aparte de verificar lo anterior, determinar y controlar los incrementos
en
las
actividades,
ampliar
mercados,
obtener
mayores
utilidades, maximization de objetivos, etc., para mantener el crecimiento economico-social de una organization.
A partir de este concepto, en la actualidad existan un sinnumero de definiciones y conceptos, de los cuales a continuation enumerare una, con el objeto de tener una idea mas clara de su significado.
3.2.1
CONTROL INTERNO Lo constituyen los metodos que sigue una organization o empresa 16
para ( ):
l6 ) COM1SION DE PR0CEDIM1ENT0S DE AUDITORIA : PUBLISHING, CO. CONTROL INTERNO. BOLETIN AMERICAN INSTITUTE. 1949. MEXICO. D.F. 1985
Universidad
Veracruzana
1. Proteger sus activos o bienes patrimoniales. 2. Protegerse de erogaciones impropias. 3. Protegerse de la incurrencia de obligaciones inadecuadas. 4: Asegurar la exactitud y confiabilidad de toda la informacion de operation y financiera. 5. Juzgar la eficacia de las operaciones.
y
6. Medir la adhesion del personal a las politicas establecidas.
La definition anterior coincide en considerar al control como un plan de organizacion,
que incluye
metodos
y
medidas
para obtener
una
coordination eficiente en las funciones y operaciones, la protection de los bienes y la obtencion de informacion veraz y oportuna.
Por los motivos anteriores, el control es muy importante dentro de cualquier empresa u organizacion, por los siguientes puntos de vista :
1. Contribuye a la rapida consecution de los objetivos previstos y planeados. 2. Permite la adecuada y oportuna toma de decisiones por los funcionarios responsables. 3. La obtencion de los informes son con mayor oportunidad y veracidad en los datos. 4. Permite conocer en forma directa todas las operaciones que se realizan o deben de realizarse. 5. Asigna, carga y descarga la responsabilidad de los funcionarios y empleados de acuerdo con sus niveles en la organization. 6. Reduce el tiempo de examen y analisis de los registros.
3.3 E L CONTROL PRESIDENCIAL 3.3.1
ANTECEDENTES Uno de los temas mas debatidos dentro del aspecto politico ha sido el
referente al papel del poder que ejerce el Ejecutivo Federal.
Este tema ya tratado en debates Constitucionales vuelve hoy a surgir con
fuerza
a
raiz
de
las
Reformas
Electorales
de
1987,
de
sus
consecuencias en la composition de la Camara Baja despues de las Elecciones
Federates
del
6
de
julio
de
1988,
bajo
el
disfraz
de
antipresidencialismo, mismo que se ha recrudecido con la crisis emergida de los " errores de diciembre " de 1994 por el Gabinete actual, " derivada de la actuation del anterior Ejecutivo".
A mi juicio esta cuestion se ha venido distorsionando, ya que el control siempre ha sido ejercido, pero en favor de unos cuantos o en contra de otros "indeseables" bajo la complacencia de los Organos de Control manifestados en nuestra Constitucion, dejando a un lado a la sociedad mexicana en general, quien al fin y al cabo es la que paga por todos los errores de cada administration, por lo cual merece ser planteada de nueva cuenta, bajo el contexto historico y las condiciones
que determinaran
el adecuado
o
inadecuado funcionamiento de un precepto Constitutional.
Tal como a la fecha se vienen presentando ante la opinion publica los argumentos en torno a la idea de disminuir los poderes al Ejecutivo, implica que el simple menoscabo del poder presidencial supondria, por si mismo, la solution de los grandes problemas, amen de que sentaria las bases para la instantanea democratization de todos los ambitos politicos y sociales, sin embargo el trasfondo psicologico de esta argumentation encuentra sus
Universidad
Veracruzana
raices en 1968, cuando el movimiento estudiantil se enfrento a una ferrea e intransigente voluntad presidential, cuando le solicitaba, a la vez que exigia, cambios en la estructura del poder y la oportunidad de ascender al mismo a nuevas generaciones, cansadas de ser simplemente espectadores o la gran masa explotada.
Para reflexionar en torno al tema es necesario empezar por mostrar un adecuado planteamiento de hechos, ya que la cuestion no es tanto la oposicion entre democracia y presidencialismo, sino algo mas importante; la eficacia de las acciones gubernamentales para evitar la ineficiencia y abuso, segun las reglas que determinan el equilibrio de poderes, en particular entre el Legislativo y el Ejecutivo, en el marco de una Republica representative, democratica y federal, que se remonta al Constituyente de 1857 durante la Republica Restaurada, retomandose nuevamente en el Constituyente de 1917, segun se puede observar a continuation.
3.3.2
EL COHSTITUYEHTE DE 1857 A los Constituyentes de 1857 les sucedio algo parecido a los primeros
norteamericanos que se reunieron en Filadelfia para redactar la Constitution de los Estados Unidos de America, ya que sintiendo desconfianza frente al poder absoluto de su Presidente, intentaron integrar un sistema de Gobierno que, mediante pasos y balanzas, garantizara la libertad individual ( 17 ).
La dictadura
Santanista,
que
entre consecuencias
habia
motivado
la
mutilation del territorio national, fue trauma mas que suficiente para que los liberates buscaran darle a Mexico un sistema de gobierno que, siguiendo lineas
generates
de
la
Constitution
norteamericana,
fuera
capaz
de
garantizar la integridad de la nation. n
) FRANCISCO ZARCO CRONICA DEL CONGRESO ESTRA- ORDINARIO. CONSTITUYENTE 1856 1857. EL COLEGIODE MEXICO MEXICO. D. F. 1957.
Como resultado de este proposito se instituyo un regimen en el cual aparece un claro predominio del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, sin embargo al hacerlo, no tomaron en cuenta que lo que necesitaba el pais era precisamente todo lo contrario, ya que se requeria, en ese momento, un Ejecutivo fuerte para reconstruir, politica y economicamente, a una nation postrada por las constantes guerras civiles.
Al efectuar un repaso de los debates del Constituyente del 57 sobresalen dos cuestiones esenciales: 1. El empefio por evitar el resurgimiento de la tirania en Mexico., y 2. La confianza desmedida puesta en el organo deliberative para mantener el rumbo correcto de la revolution social que los liberates habian encabezado.
De estos debates surgio una Legislativo
unicameral, con
amplisimas
facultades para intervenir en problemas de toda indole, para muchos de los cuales no tenia aptitudes especiales, con el consecuente abandono de otras tareas fundamentales. El desfase entre la Constitution y la realidad que pretend ia normar no fue evidente de inmediato, ya que en rigor estuvo en suspenso por mas de un decenio debido a la Guerra de Tres Anos, La Intervention y el Imperio, sin embargo diez anos despues de sancionada la Constitucion, al reestablecerse la Republica, empezarian a manifestarse los problemas de relation entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, dado que frente a la urgencia que imponia la pacification y reconstruction del pais, era evidente la lentitud y complication con que el Congreso enfrentaba esos problemas (4).
Este hecho, ya de por si grave en momentos de gran inestabilidad nacional, no era el unico peligro subyacente en el tipo de relation impuesto entre los dos Poderes, ya que habia otro, tan o mas grande, que irrumpia despues de 61
Universidad
Veracruzana
la muerte de Juarez, durante el Gobierno de Sebastian Lerdo de Tejada, el cual se debia a que :
Gracias al sistema indirecto de election presidential, que referia al Congreso la decision ultima del asunto como Colegio Electoral, este se convertia en una arena politica para conquistar el poder de parte de las facciones liberales, con la consecuente inestabilidad politica.
Esta situation, mas el afan de control y supervision del Legislativo sobre el Ejecutivo que los Constituyentes quisieron consagrar, se vio de pronto desvirtuado, ya que al ser electo el Presidente de la Republica por el Congreso y no por la nation mediante el voto directo, se abrio la puerta a la manipulation
por
parte
de
los
caciques
locales
y
regionales,
al
fortalecimiento de los jefes politicos, a la asonada y a la revuelta, como mecanismo ultimo para dirimir la transmision del poder.
Bajo estas circunstancias se encuentra la explication sobre la revuelta de Tuxtepec, Oax., que llevo a Profirio Diaz a la Presidencia de la Republica.
El Presidente Juarez, en su momento, vio la necesidad de proponer una serie
de
reformar
para
deslindar
adecuadamente
la
Deliberation
Parlamentaria de la action del Ejecutivo, por lo que a la par de restanar las heridas de las contiendas civiles y encaminar constructivamente el esfuerzo social, para poder gobernar propuso limitar las facultades de la Diputacion Permanente, para convocar a sesiones extraordinarias al Congreso, a fin de evitar que este pudiera sesionar indefinidamente.
Juarez propuso tambien la creation de una segunda Camara,
la de
Senadores, con la evidente intention de limitar la influencia obstaculizante de la Camara de Diputados; que la Constitution facultara al Presidente de la 62
Universidad
Veracruzana
Republica para vetar las Leyes aprobadas por el Congreso, asi como que se establecieran
las condiciones para que este pudiera superar el veto
interpuesto.
No menos importante fue el esfuerzo de Juarez por definir la naturaleza y tiernpo de los informes del ejecutivo al Congreso, ya que estos habian degenerado en citatorios perentorios e imprevistos de parte del Poder Legislativo. Si bien es cierto que todos estos esfuerzos fracasaron, la creation de la Camara de Senadores fructifico en el periodo de su sucesor, Sebastian Lerdo de Tejada.
De lo anterior se observa que mas que un capricho del Presidente Juarez, y lejos de tratar de oponer el predominio de un poder sobre otro, las iniciativas se basaban en el convencimiento del hombre politico de esos tiempos, que veia en la practica de su ejercicio las fallas de los preceptos establecidos en la Constitucion, mismas que se proponia remediar en aras de un conveniente equilibrio de poderes que, a fin de cuentas, es el sustrato ultimo de un regimen presidential. En otras palabras, lo que el deseaba era delimitar con precision la facultad de la Action Ejecutiva y la del Control Parlamentario, de tal forma que los poderes no se obstaculizaran entre si.
Es de considerarse que de haberse contado en esa epoca con un sistema de partidos, en el sentido contemporaneo del termino, hubiese sido muy probable que las soluciones Constitucionales se hubiesen dado sin mayores problemas, pero el mecanismo de election indirecta del Presidente de la Republica por un lado, y por el otro el hecho de que al Congreso acudian Diputados Electos, cuya filiation respondia mas al concepto traditional de camarilla que al de un verdadero partido politico, hicieron que las cosas tomaran otro camino,
Por estos inconvenientes no resueltos en su oportunidad, posteriormente la Constitution no resistio la prueba de la transmision pacifica del poder presidencial, sujeto a los esfuerzos de influencia y control de parte de los caudillos, viendose postergada la solution mediante el arbitrio del respeto y la ignorancia del fondo ( 18 ).
Esta idea del respeto a la forma Constitutional y el deber de acatar su contenido durante el Porfiriato, habrfa de influir decisivamente en la evolution de las politicas en Mexico.
3.3.3
EL CONSTITUYENTE DE 1 9 1 7 En 1912, despues de que Francisco I Madero expulsara del poder a
Profirio Diaz, Emilio Rabasa publica su libra La Constitution y la Dictadura ( 19 6), en donde proponia, al igual que otros muchos politicos de esa fecha, las
diversas
soluciones
politicas
que
sobrevendrian
al
inevitable
envejecimiento y/o muerte de Profirio Diaz, sin embargo, a diferencia de otros pensadores, criticaba tambien a la Constitution de 1857
y
proponia
reformas, argumentos que, directa o indirectamente, tuvieron una gran influencia
en
lo
que
habria
de
suceder
posteriormente
en
materia
Constitutional.
La critica de Rabasa giraba en torno a la idea de que la dictadura de Diaz fue solo un producto del desequilibrio de poderes, originado por los preceptos que el Constituyente de 1857 habia introducido en la Constitution.
" ) WALTER V. SCH0LES POLITICA MEX1CANA DURANTE EL REGIMEN DE JUAREZ. 1855-I872. FONDO DE CULTURA ECONOMICA. MEXICO, D. F. 1972. " ) DANIEL COSiO V1LLEGAS, LA CONSTITUCION DE 1857 MEXICO, D. F. 1988. Y SUS CRITERIOS. EDITORIAL HERMES MEXICO, D. F. 1988. Y SUS CRITERIOS.
Universidad En
el
fondo,
lo
que
Rabasa
proponia
era
una
Veracruzana especie
de
Constitutionalization de la dictadura, pero independientemente de este orden de ideas lo valioso era que recogia un tema fundamental, el anhelo de los Constituyentes revolucionarios, la necesidad de reformar la Constitucion para tener un Ejecutivo fuerte.
A menos de un ano de publicada esta obra, a Madera, aferrado a sus principios democraticos en sus relaciones con el Legislativo, le resulto imposible evitar el surgimiento de un estado de opinion en su contra, creado por los Diputados conservadores y renovadores. lo cual propicio el golpe de estado huertista, con su consiguiente sacrificio, del cual no fue ajena la prensa capitalina, desconcertada y reaccionaria ( 20 ).
Tras la muerte de Madero, paradojicamente, Venustiano Carranza levanta la bandera de la Legitimidad Constitutional, convencido de que para estar a la altura de ese nuevo tiempo mexicano, habria que reformar la propia Constitucion.
Cuando los Diputados Constituyentes se reunieron en Queretaro, tenian marcadas diferencias de opinion, ya que los radicales exigian la inclusion de los grandes temas sociales en el articulado de la nueva Constitucion, y por su parte los Diputados Carrancistas y' Obregonistas insistian en una Constitucion moderada y liberal.
A
la
distincion
entre
Diputados
Carrancistas
y
Obregonistas
correspondio tambien la de los moderados y radicales.
2
En Mexico, la hegemonia priista ha impedido al Poder Legislativo ejercer las funciones que le son propias. No ha funcionado como contrapeso del Ejecutivo pues permite que el poder se ejerza en forma unilateral y autoritaria por lo que de hecho renuncio a su facultad de controlar al
Universidad Ejecutivo en la creation de leyes. reivindicar el decoro
Veracruzana
Por esta razon es urgente
y dignidad del Poder
Legislativo
y retomar
sus
atribuciones en materia financiera y control presupuestal.
e)
PODER JUDICIAL ATROFIADO El Poder Judicial no es el Tercer Poder que describe la Constitution,
ya que es obvio que en este momento en que la Reforma del Estado es tema central y esfuerzo inevitable de la politica, este Poder muestra una tenaz resistencia a asumir cualquier transformation distintia a la que no sea su mera tecnificacion; se confunde autonomia con aislamiento, inamovilidad con inmovilidad; y lo mas grave, se percibe un deterioro paulatino de su autoridad moral, principal herramienta que tiene para su trabajo.!
Con el argumento de que el Poder Judicial es el garante ultimo de la Constitution y, por ende, no puede quedar sometido a otro Poder, se ha generado una tendencia a la irresponsabilidad politica y funcional de sus miembros.
Los controles internos de solvencia moral y capacidad subjetiva para desempenar
la
funcion
son
practicamente
inexistentes
y
dependen
directamente del pleno, por lo que se hace necesario garantizar la autonomia del Poder Judicial, y al mismo tiempo establecer disposiciones para obligar a los jueces al cumplimiento de su deber Constitutional.
f)
CENTRALISMO ASFIXIANTE
|
La gran burocracia centralizada, por lo comun ! autoritaria, se opone a l medidas descentralizadoras porque no acepta ceder atribuciones a los i
Gobiernos economico.
Estatales
y Municipales,
ya que
perderia
poder politico
y
Universidad
Veracruzana
La descentralizacion es eludida bajo los pretextos de que producira ruptura y fragmentation de la unidad nacional, o de que los servidores publicos de los Estados y Municipios carecen de la capacidad y hasta de 1
honestidad.
Como ejemplo concreto de lo anterior se tiene que con el supuesto fin de desburocratizar el ejercicio del gasto social, se puso en practica el esquema de descentralizacion politica y economica mas grave de los ultimos anos, a traves de PRONASOL, al subordinar toda obra importante de inversion publica y contenido social a una estructura de decision que depende directamente del Presidente de la Republica.
Los
programas
del
Gobierno
Federal
suelen
otorgar
a
este
atribuciones que originalmente incumben a los Gobiernos de los Estados y Municipios, de tal modo que estos se ven sometidos a la intervention y control
de las autoridades
Federates
por via
de
los Convenios
de
Coordination Fiscal y Unicos de Desarrollo, lo cual tambien ocurre en materia de seguridad, obra publica, servicios sanitarios, politica electoral, etc. i
En materia tributaria es notorio el desvalanzamjento en que la action expoliadora del fisco Federal ha sumido a los Estados y Municipios, que para i subsistir no disponen de los recursos propios e indispensables para el gasto publico, por lo que se ven obligados a depender de las participaciones Federates que se les conceden! Esta practica atenta contra los principios del Federalismo.
En Mexico las participaciones a las Entidades Federativas y
Municipios no alcanza el 12 % de los ingresos tributarios totales, mientras que en la mayoria de los otros paises fluctua entre el 40 % y 60 %.
g)
DEMOCRACIA Mexico no tiene un regimen electoral democratico, ya que a pesar de
las multiples reformas legales y la disposition de distintas fuerzas politicas a crear normas que permitan competir con igual equidad y legalidad, estas condiciones no se han logrado.
La transition democratica en Mexico requiere, ademas de cambios Constitucionales y en la Ley Electoral, una transformation radical en las conductas y practicas del grupo en el poder, relacionados principalmente con la acendrada permanencia de una cultura politica patrimonialista, abusiva y profundamente autoritaria, que ha pervertido las normas e instituciones democraticas logradas por consenso.
h)
INSEGURIDAD Y CORRUPCION En Mexico se incrementa la criminalidad en forma cada vez mas
violenta y organizada, siendo mas agresiva en las ciudades.
La inseguridad
publica es creciente, motivada por el desequilibrio socio-economico.
Agrava a la inseguridad la corruption que se da en los cuerpos policiacos.
Es escandalosa la protection de algunos miembros de tales
cuerpos a organizaciones criminales, y alarma a la sociedad el hecho de que muchas bandas de criminales son capitaneadas por exmiembros de esas mismas corporaciones.
Urge alcanzar la formation etica en las diversas academias de policia, asi como tener profesores idoneos para transmitir unaj moral mas profesional.
La procuration de justicia con frecuencia se ve sometida a presiones de orden politico que la privan de la funcion de garantizar, con apego a la ley,
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la protection sin discrimination a la sociedad mexicana, lo cual da lugar a la impunidad, especialmente de algunos Funcionarios publicos.
Debido a la ausencia de un Estado de Derecho, la Administracion Publica mexicana esta invadida de la corruption, por lo que se agrede constantemente al ciudadano.
Muchos
organismos
e
instituciones
burocraticas
alimentan
esta
corruption, en lugar de tratar de erradicarla.
i)
POSICION DEL PARTIDO La edification del Estado de Derecho debe cimentarse con prontitud
en los siguientes campos :
Los Derechos Humanos son anteriores y superiores al Estado y por tanto, debe reconocerlos y garantizarlos plenamente.
Estos constituyen un
limite natural y necesario al poder publico, ya que sin su respeto escrupuloso el Estado no se justifica,
ni la autoridad tiene razon de ser.
Por ello, es
obligation del Estado promoverlos y garantizarlos sin distincion de credos religiosos, convicciones politicas, rangos o categorias sociales, clases o ideologias.
Es condition esencial para el establecimiento del Estado de Derecho en nuestro pais, el cumplimiento de la letra y el espiritu de las disposicionesconstitucionales.
Es indispensable el respeto a la division e integration legitima de los poderes, como tambien el cumplimiento eficaz de las funciones que a cada uno competen, para que de las justas relaciones entre los mismos resulte el
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necesario equilibrio en el ejercicio de la autoridad, dentro del regimen de derecho.
El Congreso debe asumir plena y responsablemente su categoria de poder, con el ejercicio eficaz de las facultades exclusivas o concurrentes que atribuye la Constitution a la Camara de Diputados y al Senado, no solo para legislar,
sino
para contribuir a la correcta
orientation
politica de
la
administracion, ademas de ejercer el control de esta por las vfas del presupuesto, de la verdadera rendition de cuentas y de la exigencia de responsabilidades por el manejo de los recursos publicos.
Sin un Poder Legislativo fuerte, capaz de ordenarse a si mismo y a los Poderes Ejecutivo y Judicial, los ciudadanos carecen del organo del poder llamado directamente a representarlos y de ordenar la vida de la comunidad nacional, de acuerdo con los principios de la justicia, la seguridad y el bien comun, fines del derecho a cuya conservation esta llamada la funcion legislativa.
La Administracion no es monopolio del Ejecutivo. un papel legitimo y responsabilidades
tiaras
El Congreso tiene
en la supervision de las
dependencias Federales.
La supremacia que de hecho ejerce en Mexico el Ejecutivo sobre los demas Poderes Federales y Estatales, destruye el Estado de Derecho, resta a todos dignidad y eficacia, acfemas de que rompe el fundamento de la organizacion democratica Federal.
El cumplimiento de un
programa de gobierno, para bien de la
colectividad, no debe fincarse en el predominio del Presidente de la
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Republica, sino en el recto ejercicio de las funciones de cada uno de los poderes, con el mutuo respeto que deben guardarse.
Es esencial para la vigencia de un Estado de Derecho que el Poder Judicial sea completamente independiente de los Poderes Legislativo y del Ejecutivo, pero responsable ante la Nation. Una judicature independiente es la ultima salvaguarda de los derechos de las personas cuando aquellos entran en conflicto con el poder gubernamental.
Mexico debe ajustar su vida politica a los principios federales vigentes en la Constitucion y superar el Centralismo politico y economico, porque mengua la autonomia de los Estados, les impone autoridades, les dosifica ingresos y niega, con todo ello, los supuestos mismos del federalismo.
El gobierno Municipal debe de gozar de autonomia politica y recurso's economicos propios. y suficientes para cumplir sus fines. Asimismo, debe integrarse democraticamente y quedar sujeto de manera permanente a la vigilancia de los gobernados, sin interferencias de la federation o de los Estados.
Es necesario descentralizar el poder, con el objeto de evitar su concentration en pocas manos.
El Sufragio Efectivo es principio fundamental del regimen democratico y del Estado de Derecho.
Los mexicanos reclamamos leyes, instituciones,
procesos y practicas electorates que permitan a todos los ciudadanos participar en la election libre de sus gobernantes, asi como acceder en condiciones de igualdad y equidad a las funciones publicas.
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El moderno Estado de Derecho es el que enriquece las instituciones de la democracia representative con los principios y procedimientos de la democracia participativa, entre los que se encuentran: la iniciativa popular, el plebiscito, el referendum y la revocation del mandato, figuras que urge incorporar a nuestro regimen constitutional.
El Estado de Derecho ha de poner especial atencion y asignar recursos suficientes para combatir la delincuencia y el crimen organizado, especialmente el narcotrafico, porque corrompen la sociedad y socavan peligrosamente la estabilidad del Estado de Derecho y de las instituciones democraticas.
El abuso del poder, el patrimonialismo, el aprovechamiento privado de las funciones y recursos publicos, la corruption, la impunidad, asi como la incompetencia y la negligencia de los funcionarios gubernamentales, son conductas
contrarias al espiritu de
un
Estado
de
Derecho.
Dichas
costumbres prohijadas por el sistema politico actual, deben ser desterradas y combatidas con toda energia.
j)
PROPUESTAS Para llevar a cabo las reformas necesarias Action Nacional aplicara
las siguientes politicas :
k)
PRIMACIA DE LA PERSONA HUMANA La propuesta es un SI a la vida. Ello significa reforzar la base de una
verdadera democracia, que lo minimo que exige es el respeto irrestricto a cada ser, unico e irrepetible. El nino no nacido es el mas diferente y el mas debil. El bien juridico protegido en el caso del aborto es la vida, por lo que el derecho debera cumplir con sus fines: seguridad juridica, justicia y bien comun. Se han de proteger los derechos del hombre, desde que es 96
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concebido hasta su muerte. El respeto del derecho a la vida es darle a cada quien lo suyo.
Insistir& en la reforma del Articulo 4o Constitutional, para que establezca que todo ser humano, por su dignidad, gozara de protection i juridica, agilizando los tramites de adoption. j La CNDH debera ser reorganizada y garantizada en su independencia del poder publico.
Sus principales directivos seran electos por el Poder
Legislativo y responderan ante el. Se ampliara su competencia para que proteja TODOS los derechos humanos y se le dara competencia para vigilar los actos administrativos de los servidores publicos del Poder Judicial de la Federation.
Las reformas legislativas necesarias se haran para suprimir toda injeFencia de autoridades en la vida interna de los Sindicatos, en los registros de los mismos, en los cambios de las direcciones sindicales y en el ejercicio del derecho de huelga.
Las reformas legales se haran a fin de establecer una garantia eficaz para el respeto a los derechos difusos de los mexicanos como lo son: el derecho a la tranquilidad y a la paz publica, a vivir en un ambiente sano y al decora
publico,
disposiciones
entre
legales
otros. y
Especialmente
administrativas
que
se
ocupara
combatan
de
aplicar
la
injusta
discrimination y explotacion que hay en algunos grupos sociales como los ancianos, las mujeres, los discapacitados y a los pueblos indigenas, asi como el derecho al trabajo a personas mayores de 35 anos de edad.
I)
REFORMAS DE LOS TRES PODERES DE LA UNION Promover una reforma Constitucional para limitar las facultades del
Poder Ejecutivo Federal, y crear las condiciones juridico-Politicas
para
eliminar los poderes metaconstitucionales de la Presidencia de la Republica.
Reducir en el presupuesto de Egresos de la Federation la " partida secreta
"
de
que
hasta
ahora
dispone
el
Ejecutivo,
creando
los
procedimientos adecuados para su fiscalizacion.
m)
DIGNIFICACION DEL PODER LEGISLATIVO Promover que el Congreso asuma las facultades c o n s t i t u t i o n a l s que
hasta ahora le han sido despojadas por el Ejecutivo. Reforzar los metodos y elementos juridicos, politicos y de organizacion, destinados al control eficiente del Poder Ejecutivo por parte del Congreso; principalmente en los siguientes rubros :
a). Control presupuestal y contable de ambas Camaras, ya que hasta ahora el Senado solo tiene injerencia en la fijacion de impuestos a traves de la Ley de Ingresos. b). El Ejecutivo debera enviar a las Camaras, en el mes de septiembre, el Proyecto de Criterios Generates de Politica Economica, para ser discutido y ratificado por la representation nacional. En el mes de octubre, el Ejecutivo debera enviar las iniciativas de Presupuesto y Ley de Ingresos, de acuerdo a los criterios antes aprobados por las Camaras. c). El Congreso debera tener informacion veraz y oportuna de la Contabilidad Nacional, ademas de contar con instrumentos eficaces de verification del manejo financiero de la administracion. d). Intervenir en forma efectiva en la determination de las politicas nacionales. La Ley de Planeacion reconoce al Congreso la simple facultad de "emitir una opinion" sobre el Plan Nacional de Desarrollo. El Congreso debe estar facultado a participar en la determination de las prioridades en los planes nacionales, no solo en materia de gastos,
sino tambien en la definition de las estrategias fundamentales para el desarrollo nacional. Para ello debe promoverse que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) sea aprobado por el Congreso. e). Control de la Deuda Publica. Se debe poner en vigor los medios eficaces para autorizar, revisar y reconocer la deuda nacional, e inclusive, desconocer los creditos contraidos indebidamente y en perjuicio de los intereses nacionales. f). En los terminos constitucionales, los emprestitos deberan destinarse a obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos publicos. g). Fiscalizacion efectiva de la Administracion. La Contaduria Mayor de Hacienda debera ser un organo tecnico muy calificado y la Comision Legislativa respectiva debera estar presidida por un miembro del grupo parlamentario de la primera minoria representada en la Camara de Diputados. El Contador Mayor de Hacienda, a su vez, deberci ser designado por mayoria calificada de una terna de profesionistas de reconocida solvencia moral y profesional, que proponga el Colegio de Contadores Publicos, el Instituto de Contadores Publicos e Instituto de Ejecutivos de Finanzas. h). La Ley Organica del Congreso y su Reglamento Interior deberan ser reformados para estar de acuerdo con la dignificacion del Congreso. Se debe reformar el sistema de Comisiones; se deben establecer medios procesales para que se les asignen eficientemente recursos y se pongan las bases para que haya un personal de apoyo permanente a las mismas a traves de una estructura de asistencia legislativa. i). Se deben de difundir los trabajos y actividades del Congreso. Este dispondra para ello de emisiones radiofonicas y televisivas que transmitan los debates y trabajos camelares. j). Se deberan ampliar las facultades de investigation del Congreso mediante la formation de comisiones especiales para casos graves y especificos. Bastara para ello. que lo soliciten tres grupos parlamentarios y lo apruebe una mayoria simple de la Camara respectiva. Las comparecencias de funcionarios y ciudadanos ante comisiones ordinarias o especiales, deberan ser reguladas para que los convocados se conduzcan con verdad, bajo pena de incurrir en responsabilidad politica o penal, en su caso.
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k). Debera modificarse el procedimiento legislativo para que las iniciativas de reforma a la Constitution no puedan ser aprobadas en el mismo periodo en el que fueron presentadas. n)
LA CORTE, GARAHTE DE LA CONSTITUCION Para garantizar la vinculation de los jueces y ministros a su pueblo,
aquellos deberan ser ratificados por mayoria calificada de tres cuartas partes del Senado.
Debera crearse un Consejo General Judicial responsable de aplicar un sistema de garantias judiciales para nombramientos y ascensos imparciales, justamente remunerada y no disminuible en terminos reales, de los miembros del Poder Judicial. Asimismo, dicho cuerpo sera responsable de resolver quejas de particulares en relation a la administration de justicia y estara facultado, inclusive, para la remocion de funcionarios, con exception de los Ministros, quienes seran sujetos de juicio politico. Dicho Consejo estara integrado por miembros del Congreso de la Union, de la propia judicature, asi como por miembros que se distingan en el foro de la academia.
Se deberan establecer nuevos y mas estrictos requisites a las personas propuestas para Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Quienes sean
propuestos deberan
comparecer
ante el Senado
como
condition para ser ratificados.
A fin de democratizar los alcances de la jurisprudencia que declara la inconstitucionalidad de leyes o reglamentos, se propondra una reforma que sustituya el principio de relatividad por el de generalidad para tales casos.
Debera dotarse de facultad de Iniciativa de Ley o decreto a la Suprema Corte de Justicia, en las materias de su competencia.
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El Poder Judicial debera gozar de autonomia y debera establecerse la obligation, de la Secretaria de Hacienda y Credito Publico, de respetar y cubrir el presupuesto de la Suprema Corte de Justicia de la Nation y la facultad de esta para defenderlo ante el Congreso.
o) •
DESCENTRALIZACION POLITICA: FEDERALISMO A las Entidades Federativas y a los Municipios se les deberan asignar
las facultades que indebidamente estan otorgadas al Ejecutivo Federal. Los programas de desarrollo social, como PRONASOL y sus recursos, deberan quedar bajo la jurisdiction de los Gobernadores y Presidente Municipales, en los rubros que les corresponden.
La toma de decisiones debera Federalizarse, para ello se debera crear el Consejo Federal Tributario (CFT) que tendra, entre otras cosas, la facultad de iniciar leyes, proponer reglamentos, acuerdos, y cuantas medidas sean necesarias para precisar la forma, proportion, terminos y condiciones a traves de los cuales las Entidades Federativas y Municipios obtendran los recurso economicos, derivados de su derecho reconocido por la Constitucion sobre el producto de las contribuciones.
El CFT debera estar integrado por un representante de la Federation, un representante por cada Entidad Federativa y un numero relevante de representantes de los Municipios.
Dentro del presupuesto nacional se creara un Fondo de Contingencia para auxiliar a tiempo y con recursos suficientes a las entidades y Municipios que hubieran sufrido dafios por catastrofes naturales, o bien, padecido agudos desequilibrios economicos generales o para aminorar desigualdades de capacidad economica dentro del territorio nacional.
r)
MUNICIPIO LIBRE La legislation respectiva debera modificarse con el proposito de que
los Municipios tengan la posibilidad legal de impugnar aquellas leyes o actos de autoridad Estatales o Federales que lesionen su autonomia o les nieguen o escatimen los medios indispensables para cumplir
las obligaciones y
funciones a su cargo.
Las fuentes propias de ingresos y participaciones para los Municipios deberan definirse y establecerse de los impuestos Federales y Estatales, cuya recaudacion deberan efectuar los Ayuntamientos. Municipios
dispondr&n
de
una
proportion
del
Asimismo,
los
derivado
de
producto
contribuciones sobre el aprovechamiento y explotacion de sus recursos naturales.
Una reforma al articulo 115 Constitutional debera impulsarse para que la integration
de Cabildos
se
realice totalmente
bajo la formula
de
representation proportional, con dominante mayoritario.
En
las ciudades
y zonas
conurbadas
se
deberan
impulsar
la
integration de Consejos Metropolitanos, integrados de manera democratica.
s) LEGAUDAD, IMPARCIAUDAD Y EQUIDAD ELECTORAL Se deberan dar pasos firmes para establecer, de una
manera
definitiva, las bases juridicas de la competencia por el poder, poniendo especial atencion en:
a). Establecer el juicio de amparo en materia electoral. b). Reforzar los aspectos que garanticen la imparcialidad de las autoridades electorates.
c). El aseguramiento absoluto de la libertad y el secreto del voto, asi como la severa penalization de las conductas que atenten contra esas condiciones del sufragio. d). Tomar medidas que imposibiliten el apoyo del Gobierno, directo o indirecto, a cualquiera de los partidos contendientes. e). Fijar las normas que aseguren la igualdad de condiciones para todos los contendientes, en especial en materia de fondos utilizados en campana y uso de los medios de comunicacion. f). Establecimiento de una reglamentaci6n para los debates publicos entre candidates, para discutir y presentar sus programas. g). Rationalization de tiempos y calendarios electorales, con objeto de evitar la fatiga a los electores, por la duration prolongada de luchas partidarias, ya que los procesos electorales largos y repetitivos propician la abstention, socavan la legitimidad del sistema electoral y debilitan el Estado de Derecho. h). Simplificaci6n y sencillez de las normas electorales. i). Prohibition de usar los colores y los simbolos patrios en emblemas partidistas. j). En el financiamiento a los partidos polfticos debera establecerse un solo concepto de financiamiento por actividades electorales que no gravite en el gasto publico, mas de lo estrictamente necesario, asi como un porcentaje adicional para partidos menores que mas necesiten apoyo economico, siempre que representen una corriente de opinion importante, distinta de los otros partidos, y que este respaldada por un porcentaje de votos minimo pero sea superior al actual, eliminando el resto de los conceptos de financiamiento actualmente contemplados. k). La prohibition de que los partidos reciban del Instituto Federal Electoral cualquier cantidad independientemente de la senalada como Financiamiento Publico, limitando al efecto el presupuesto del IFE.
t)
DEMOCRACIA PARTICIPAT1VA Las reformas Constitucionales deberan contener
reglamentaciones
para que el referendum, el plebiscito y la iniciativa popular se establezcan a nivel Federal, Estatal y Municipal.
La legislation nacional debera revisarse para suprimir todo vestigio de corporativismo y yerticalismo autoritario.
Debe promoverse la participation de la sociedad mexicana en la toma de decisiones y en la gestion publica, por lo que se debe invitar a organizaciones no gubernamentales; en especial en materia de derechos humanos, medio ambiente, seguridad civil y desarrollo economico.
La libertad de expresion debe ser particularmente protegida, respetada y garantizada, como un derecho natural y no como una concesion del Estado.
Debera establecerse en la leyes una prohibition expresa para que el gobierno no haga propaganda de las acciones que solo son el cumplimiento de sus obligaciones.
El regimen de concesion discrecional, actualmente vigente, debera ser sustituido por el de autorization reglamentaria para las estaciones de radio y television.
u)
SEGURIDAD PARA LOS CIUDADANOS Una reforma Constitucional y legal debera realizarse para garantizar la
autonomia de la funcion del Ministerio Publico, dotandoio de un organo de supervision integrado por miembros del Ejecutivo, Legislativo, del foro y de la
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academia, ademas de recursos humanos, financieros y tecnicos suficientes para cumplir con su funcion.
Una profunda
reforma debera
realizarse tambien
en todas
las
corporaciones policiacas y de seguridad en el ambito Federal. En tanto la policia Judicial pertenezca al Ministerio Publico debera denominarse Policia Ministerial.
Previo diagnostico de la realidad del Ministerio Publico y sus organos auxiliares, apoyado con el conocimiento fiel de las demandas. de la poblacion, se elaboraran los perfiles ideales de todos los puestos; se estableceran procesos rigurosos de selection, contratacion, formation y capacitacion,
inicial,
permanente
y
especializada,
se
mejoraran
las
condiciones laborales y se adoptaran metodos de ascenso por concursos abiertos
y
publicos.
El
registro
nacional
de
datos
policiacos
se
complementary con la information de todas las policias que operan en el pais.
El cuerpo de Defensores de Oficio debe ser un organo autonomo e independiente del Poder Ejecutivo.
Con la participation de la sociedad y de los tres niveles de gobierno elaborarse un programa nacional de seguridad publica, en el que se plasme una politica criminologica donde la prevision de conductas antisociales sea el objetivo principal.
Una iniciativa de nuevo Codigo Penal Federal debera
presentarse, en el que se despenalice conductas que no afecten bienes o valores primarios de la persona o la sociedad, al tiempo que se tipificaran conductas graves no penalizadas, como parte de la politica de criminologia legislativa.
v)
REFORMA ADMINISTRATIVA Un Codigo Federal de Procedimientos Administrativos se propondra
que garantice la sencillez, rapidez, imparcialidad y seguridad juridicas para los administrados en relation con todas las actividades de la Administration Publica Federal, promoviendose la realization de convenciones nacionales de las autoridades administrativas de los Estados, para definir criterios que permitan
elaborar
un
Codigo
Unico
Nacional
de
Procedimientos
Administrativos.
La Contraloria de la Federation debera cumplir con las tareas internas dentro de la Administracion Publica.
Las funciones de Fiscalizacion y
Auditoria Externa deberan pasar a la Contaduria Mayor de Hacienda de la Camara de Diputados.
La Ley de Responsabilidades de los funcionarios publicos debera reformarse para hacerla mas estricta y efectiva.
Los textos legales deben de modificase para conceder action popular contra funcionarios de la Administracion Publica Federal, paraestatal y organismos descentralizados que no cumplan con sus funciones, abusen de su position, utilicen recursos publicos para su beneficio particular y sean ineficientes o negligentes en su encargo.
La Ley debe reformarse para que se reconozca la responsabilidad civil del Estado frente a los ciudadanos, y se les indemnice cuando asi proceda.
La Comision Nacional de Derechos Humanos debe ser facultada para que conozca y reciba denuncias contra funcionarios de la Administracion, que agravien los derechos de los contribuyentes y usuarios de servicios publicos.
Universidad 3.7.3
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TESIS DEL PARTIDO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA Este partido promueve las reformas bajo los siguientes puntos : 1). La
revolution democratica. 2). La soberania popular. 3). La reforma del Estado y la nueva constitucionalidad, y, 4). La sociedad Democratica.,
planteando
lo siguiente:
a)
LA REVOLUCION DEMOCRATICA Los cambios que aceleradamente se producen en el mundo tienen
como comun denominador el respeto a la pluralidad, la recuperation de las autonomias politicas y la irruption de un poder tiudadano diverso y multiple, que aspira a replantear las relaciones entre la sociedad y el Estado.
La Revolution Democratica implica el desarrollo de una pluralidad de representaciones reales de la sociedad en las cuales se desenvuelvan y articulen las luchas democraticas de nuestra tiempo. Lo que se plantea es la socialization del poder politico; se trata nada menos que de la construction de un genuino Estado Democratico que se sustente en la dinamica y heterogeneidad de los sujetos sociales.
A lo largo de los anos, y en especial en el ultimo decenio, se han ido diluyendo, hasta desaparecer en la realidad, los derechos fundamentales conquistados por el pueblo de Mexico a traves de incontables luchas.
Las
instituciones republicanas, forjadas por nuestra constitucionalismo hoy son entelequias.
El sufragio efectivo, la division de poderes, el federalismo, el
municipio libre, las garantias i n d i v i d u a l s y sociales, los derechos de la nation sobre sus recursos y los objetivos y responsabilidades del Estado, han sido radicalmente abandonados por la practica politica del grupo en el poder, que ha reafirmado los rasgos mas arcaicos del sistema politico.
Universidad Las deformaciones estructurales que configuran el
Veracruzana autoritarismo
mexicano y lastran el desarrollo democratico del pais, entre otras, son :
El verticalismo, esto es, el ejercicio del poder sin contrapesos y la subordination jerarquica de todas las instituciones del Estado, de los agentes economicos y sociales y de las comunidades territoriales a las decisiones de UN SOLO individuo; El Poder Ejecutivo Federal.
El centralismo como sistema de domination y como via para la concentration del poder, la riqueza y la propiedad.
El corporativismo, piedra angular del regimen del partido de Estado, que implica un despojo de garantias constitucionales, estatiza las ralaciones sociales, ahonda las desigualdades economicas y falsifica la defensa del interes
tiudadano.
El patrimonialismo, que diluye las fronteras entre el patrimonio publico y el patrimonio privado de la clase gobernante y generaliza la corruption, ha llegado a excesos aberrantes en todos los niveles, desde el saqueo sistematico
de las areas
Estatales
y
Municipales,
al
enriquecimiento
especulativo de la alta administracion y la desincorporacion de los bienes de la nation para ser adjudicados, en oscuras transacciones, a los socios y prestanombres de los titulares del poder publico.
Por todo ello y por el deterioro de los niveles de vida y el abandono de la justicia, la lucha por la libertad actual y los cambios solicitados son en un sentido de revindication social, con un contenido eminentemente popular, tal y como ha ocurrido en todas las grandes transformaciones de nuestra historia, por lo que ninguna fuerza o partido politico puede atribuirse la inspiration exclusiva ni la conduction unica de la transition en curso.
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La fuerza social que impulsa a las reformas, por tanto, se compone de innumerables
afluentes,
muchos
de
ellos
anonimos,
que
residen
fundamentalmente en la conciencia misma de los ciudadanos, y expresa el punto de madurez alcanzado por la sociedad mexicana y su determination de transformarse a si misma.
En las actuales circunstancias, ninguna elevation sustantiva de las condiciones de existencia de los mexicanos sera posible sin la conquista de la democracia politica; El primer paso es la recuperation del derecho del pueblo a elegir a sus gobernantes, que se respete el sufragio y que los organos de representation politica sean en verdad emanation de la voluntad popular, que se asegure la alternancia en el ejercicio del poder, conforme el voto lo determine y que todos los actos del gobierno queden bajo el control de los ciudadanos.
La Reforma del Estado es la consecuencia natural de la transferencia del poder hacia los ciudadanos y el programa de un gobierno democratico. Lo esencial es la division y la distribution del poder publico conforme a la norma constitutional, el fortalecimiento decidido de la autonomia politica y la garantia irrevocable de los derechos humanos; un proyecto de nation definido y defendido por los ciudadanos y un orden publico que promueva el ejercicio de todas las libertades.
El PRD no acepta un Estado minimo que abdique de sus deberes en favor del poder economico o que se someta a los dictados del extranjero, pero tampoco busca un Estado totalizador o hipertrofiado que suplante la action de los individuos y de sus agremiaciones.
Lo que quiere es una
organizaci6n politica asentada en la participation ciudadana; una republica moderna comprometida con la sociedad, capaz de asegurar el porvenir del pais bajo el mandato insobornable de leyes justas y acatadas por todos.
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El cambio democratico que propone el PRD es tambien una mutation cultural.
Implica un replanteamiento de los valores sociales conforme a
principios de racionalidad, tolerancia y equidad.
Conduce a la instauracion
de una moral igualitaria que reconoce y respeta las diferencias; combate en consecuencia la domination y toda forma de desprecio al hombre. Es, en el mas amplio sentido, una empresa liberadora del mexicano y de la patria.
b)
LA SOBERANIA POPULAR Segun la formula que consagra nuestra Constitution en su articulo
capital, la soberania reside esencial y originariamente en el pueblo, por lo que todo poder publico dimana de este y se instituye para su beneficio; por tanto, el pueblo conserva el derecho inalienable de alterar o modificar la forma de gobierno.
La soberania popular es el basamento
de la
constitucionalidad
democratica y del Estado de Derecho a los que hemos aspirado tenazmente los mexicanos.
La Revolution Democratica postula ese principio como
nucleo de los compromisos que asume ante los ciudadanos.
El regimen
republicano
de
gobierno
es el depositario
de
esta
soberania, ya que ha sido voluntad del pueblo constituirse en una republica representative, democratica y Federal. Es tambien decision fundamental que el pueblo de la nation ejerce la soberania por medio de los Poderes de la Union, de los Estados y de los Municipios a traves de los gobiernos locales, sin detrimento de la facultad suprema de reasumir sus derechos soberanos para revocar mandates o para otorgarse una nueva organizacion social.
El ejercicio de la soberania popular presupone la election legal e impartial de los integrantes de todos los poderes en los distintos niveles de gobierno.
Hay, en el Mexico de nuestros dias, un extendido consenso 110
Universidad
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publico sobre la urgencia de reformar en profundidad las normas y las practicas electorales en el pais para el logro de una estabilidad democratica y la creation de un sistema representative que redunde en el pacto social, por
lo que es
inaplazable
seguridades democraticas,
el cambio que demanda que permita y aliente
un conjunto
la libre
de
competencia
electoral, excluya al gobierno corrupter de la preparation y el manejo de los comicios y cancele los vinculos ilegales entre el poder publico y cualquier partido.
Estos cambios suponen tambien la devolution del derecho al sufragio y a la representation politica a todos los ciudadanos, la supresion de los controles corporativos, el reconocimiento politico de la diversidad etnica y cultural
del
pais,
asi
como
el
establecimiento
de
mecanismos
de
participation directa que confieran poder al ciudadano.
c)
ELECCIOHES UBRES E IHPARCIALES La
condition
primera
para
cualquier
transformation
politica
garantizar la libertad, universalidad y efectividad del sufragio
es
mediante
elecciones autenticas, en el marco de las disposiciones legales claras, padron
electoral fidedigno
y autoridades
electorales
independientes
e
imparciales que merezcan la credibilidad de los ciudadanos y hagan posible la restauracion de la legalidad republicana.
d)
RESTITUCION DE DERECHOS CIUDADANOS La privation del derecho a elegir gobernantes en razon del espacio
geografico o cultural en que los ciudadanos habitan representa una practica discriminatoria, contraria a nuestro regimen constitutional y a la legitimidad de la representation politica, por lo que no existe argumento juridico, moral ni politico valido para impedir que los mexicanos residentes en el extranjero emitan su voto y participen de la vida democratica del pais.
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Los ciudadanos que residen el en Distrito Federal tambien han sido injustamente privados del derecho a elegir a sus autoridades, argumentando para ello la necesidad del control politico y militar al margen de cualquier proceso democratico, por lo que es principio irrenunciable de la lucha democratica
la
ciudadanos.
.
plena
restitution
de
los
derechos
politicos
a
estos
Los pueblos indigenas han tenido desde antano una participation subordinada en los procesos electorales, y sus tradiciones politicas y formas originates
de
gobierno
han
sido
aprovechadas
indebidamente
por
la
intermediation de cacicazgos para restringir en la practica la libertad del sufragio, por lo que es importante que las leyes y disposiciones electorales, asi como las propuestas de los partidos sean traducidas a las lenguas indigenas, promover la participation de los miembros de las comunidades en los
partidos
politicos
y
organismos
electorates,
asegurandoles
una
representation equitativa en las instancias nacionales y locales de gobierno.
Debe
de
reconocerse
constitucionalmente
el
referendum
y
el
plebiscito, tanto en el ambito federal como estatal y municipal, segun el alcance de cada determination.
e)
EL PLURAUSMO POLITICO El Presidencialismo extremo y la simbiosis entre gobierno y partido
siempre
han
sido
senalados
como
dos
ejes
fundamentales
y
complementarios sobre los que descansa el autoritarismo mexicano, por lo que aras de una pretendida estabilidad y en contraste con
periodos
turbulentos de nuestra historia, el regimen politico surgido de la revolution ha desembocado en un virtual monopartidismo presidential, lo cual le ha permitido la reproduction continua del poder durante mas de 60 afios, asi
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como la absorci6n o elimination de sus adversarios al margen de una genuina expresi6n del voto popular.
Para el avance de la democracia se requiere precisamente lo contrario: la total separati6n, en lo funcional e institutional, entre el gobierno y partido, asi como una reglamentacion cuidadosa del financiamiento de las " organizaciones partidarias en las contiendas electorales.
Es
indispensable
alentar
las
coaliciones
electorales
en
el
reconocimiento de la facultad exclusiva de los partidos para establecer alianzas, conforme a sus procedimientos internos y la supresion de la capacidad arbitral de las autoridades para su aceptacion.
Es igualmente necesario reconocer el derecho de los partidos a postular candidates comunes, sin que medien coaliciones formales, a efecto de propiciar las concertaciones politicas y redefinir las opciones nacionales conforme a programas de largo plazo.
Lo anterior permitiria que en caso de que ningun candidate a Presidente de la Republica o a Gobernador de una Entidad Federativa alcanzara la mayoria absoluta de sufragios, la formation de una coalition de partidos representative y plural permitiria generar una mayoria politica por la via del acuerdo democratico, al integrarse el gabinete de gobierno del nuevo presidente, cuya ratification corresponderia al Congreso de la Union.
La ley debera determinar claramente los topes al gasto' de las campanas electorales conforme a criterios demograficos.
La desproporcion
de los recurso empleados, el dispendio injurioso y el avasallamiento de los votantes habran de ser evitados en favor de la rationalization y civilidad de los procesos electorales.
Universidad f)
Veracruzana
LA REFORMA DEL ESTADO Y LA HUEVA COKSTITUCIONAUDAD En la ultima decada, en nombre de una supuesta " reforma del Estado
", hemos observado una desmedida privatization y desregulacion del Poder Estatal, que transfiere hacia el extranjero y a los sectores oligopolicos internos las decisiones fundamentales del pais,
Es falso que se haya
procedido a la definition de territorios entre el Estado y el mercado.
Los
cambios introducidos no obedecen al libre juego de las fuerzas economicas y politicas, sino que han sido impuestos verticalmente con el apoyo del andamiaje
corporativo,
la
defraudation
electoral
y
el
control
de
la
comunicacion.
La reforma del Estado que nuestro pais exige necesita la revaloracion de la funcion publica, el fortalecimiento de la participation
social,
la
desconcentracion de la autoridad y el establecimiento de fronteras claras entre lo Estatal y lo privado, que elimine el caracter patrimonialista del poder publico, disuelva los monopolios y libere las energias productivas de la nation.
Como el Estado democratico no se sostiene solamente por el origen de su mandato y la regularidad de su ejercicio, sino por el cumplimiento de sus cometidos basicos, de conformidad con el pacto social que justifica su existencia. se rechaza el Estado autoritario, centralists y tentacular. " T a Revolution Democratica desea que ejerza el poder el mayor numero de mexicanos y se distribuya equilibradamente, buscando fortalecer ante todo el poder ciudadano.
No se pretende que el Estado ahogue la iniciativa
individual y comunitaria, tampoco que sustituya a los productores de riqueza, salvo las obligaciones prioritarias.
que la ley determine
Postulamos, eso
en areas estrategicas
y
, que el poder democratico incremente~su
capacidad rectora para regular, conforme el interes nacional, la actividad
Universidad economica,
disponiendo de
los recursos
necesarios
Veracruzana
para expandir
la
infraestructura y garantizar el desarrollo social.
El Estado democratico concibe el orden legal como un regimen que protege los derechos de la nation y de los ciudadanos, no como un instrumento de domination interna y de ventajas al interes foraneo.
Supone
el abandono de practicas totalizantes, corporativas y de manipulation social. Evita,
sin embargo,
el extremo del
Estado
minimo,
que es
tambien
minimamente responsable y contraria el principio de la soberania popular.
La reforma requerida supone la redefinition y el reforzamiento de las funciones
vitales
globalization,
del
demanda
Estado la
nacional;
de
cara
legitimidad y plena
a
los
procesos
responsabilidad
de
de las
instituciones publicas, comprende el incremento de la capacidad del Estado para generar el consenso social en un marco de certeza y legalidad que mantenga todos sus actos bajo la supervision de los ciudadanos.
Los cambios que se posponen harian verdaderamente publico el ambito de lo Estatal y realmente autonoma la esfera de lo privado. Conduciria a la revision de los vinculos entre el Estado, la sociedad y la economia con base en determinaciones libremente-adoptadas y compartidas por los ciudadanos, y a una transferencia del poder hacia el conjunto del sistema politico de las organizaciones sociales y de los individuos.
g)
EL EQU1UBRI0 DE PODERES La esencia del pacto constitutional se ha venido desvirtuando a lo
largo de los anos.
Los Estados y los Municipios han visto disminuida su
autonomia frente al Ejecutivo Federal. Los poderes Legislativo y Judicial han quedado
virtualmente
subordinados
al
poder
presidential,
atribuciones legales y extralegales desproporcionadas,
provisto
de
sin equilibrios ni 115
Universidad
Veracruzana
contrapesos politicos reales y sin fiscalizacion de sus actos por poderes independientes.
Por esta situation se propone un conjunto de reformas que restituyan el caracter democratico del Poder Ejecutivo y que comprenden desde su vinculacion con los otros poderes de la Union, el modo de designation, la conformation y atribuciones de estos, la profesionalizacion del servicio civil y el reforzamiento de todas las orbitas de poder autonomo.
Se trataria, en primer termino, de introducir contrapesos efectivos para asegurar
el
constitutional.
equilibrio
de
poderes
que
establece
nuestro
regimen
Al iniciar su gestion el Presidente de la Republica daria a
conocer su propuesta para la integration del gobierno y someter al Congreso de la Union la ratification de los Secretarios de Estado y de los responsables de los mas importantes organismos descentralizados.
Cualquiera de las Camaras del Congreso tendria la facultad de convocar en todo tiempo a los miembros del gobierno a fin de que informaran sobre el desempeno de sus atribuciones y la situation que guardaran los asuntos de su competencia. Asimismo, el Congreso podria dirigir mociones de censura en contra de la actuation de los miembros del gobierno y solicitar por causa grave, la remocion de cualquiera de ellos, en el animo de fortalecer la competencia legislativa en materia de enjuiciamiento politico.
El Presidente de la Republica comparecera ante el congreso de la Union cuando menos una vez al ano para informar sobre el estado de la nation y presentar propuestas de gobierno. Pero el informe del Ejecutivo a la soberania nacional estara sujeto, mediante las reglas parlamentarias que la ley establezca, a una discusion publica en presencia del informante.
Las
Universidad
Veracruzana
Camaras tendran derecho a pronunciarse colectivamente sobre el contenido de los informes y el resultado de los debates.
Se propone que el Procurador General de la Republica y los Procuradores de Justicia de los Estados sean electos mediante voto directo, universal y secreto de los ciudadanos. - Los Agentes del Ministerio Publico Federal, asi como los del fuero comun, deberan ser nombrados y removidos conforme rigurosas formas de competencia y probidad. Las disposiciones reglamentarias de las procuradurias y el funcionamiento de los cuerpos policiacos deberan ser aprobados por la Camara de Diputados, y en su caso, por los Congresos de los Estados.
El examen del presupuesto de egresos de la federation debera llevarse a cabo por las dos Camaras del Congreso de la Union, ya que al Senado corresponde salvaguardar el funcionamiento del pacto federal y, por lo tanto, la distribution equitativa de los recursos entre las entidades.
Esta
funcion habra de cumplirse en el marco de la discusion anual del Plan de Desarrollo, en cuya elaboration deberan participar los distintos sectores economicos y sociales, segun la territorialidad, diversidad y autonomia de la representation.
La Camara de Diputados debera ser responsable primordial de la vigilancia y control en el uso de los dineros publicos, y todas las funciones que hoy se asignan a la Secretaria de la Contraloria se deberan trasladar al Poder Legislativo.
Debera establecerse tambien la obligatoriedad de hacer
del conocimiento publico las declaraciones patrimoniales de los funcionarios de todos los niveles.
La Camara de Senadores tendra como funcion especifica representar el pacto Federal y velar por su plena vigencia, la garantia de las soberanias 117
Universidad
Veracruzana
Estatales y M u n i c i p a l s , la vigilancia sobre las relaciones del Poder Ejecutivo con los poderes de los Estados y sobre el ejercicio de las facultades de gobierno de la Union que comprometen a las Entidades Asimismo,
debera
disponer
de facultades
suficientes
Federativas.
para
impedir
la
injerencia del Poder ejecutivo Federal en los Estado de la Union.
Entre las graves desviaciones del autoritarismo se encuentra la utilization del ejercito para operaciones distintas a los que establece la constitucion, por lo cual deben establecerse controles legislatives sobre la movilizacion
de
los efectivos
militares en caso de guerra,
quedando
estrictamente proscrita su intervention en confiictos politicos, sociales o de orden policiaco.
Una de las p r i n c i p a l s fuentes del poder discretional del Poder Ejecutivo es la selection de los empleados y funcionarios publicos con criterios corporativos, de favoritismo, nepotismo y servilismo, por lo que la "fidelidad" de estos al partido, y a sus superiores inmediatos han deformado frecuentemente la funcion encomendada, cometiendo toda clase de actos ilicitos en perjuicio tanto de la nation como de los ciudadanos, por lo cual se propone la implantation del servicio publico de carrera, en todas las ramas de la administracion, que garantice la estabilidad laboral y social la education y capaeitacion permanente, el derecho al. ascenso segun la capacidad, el merito,
la
honestidad
y la
experiencia,
asi como
la
movilidad
y
la
r e c t i f i c a t i o n correspondiente de los servidores publicos.
h)
EL FEDERAUSMO Y LA DESCENTRALIZACION POLITICA El sistema Federal de gobierno y la autonomia de los Municipios son
decisiones f u n d a m e n t a l s del pueblo de Mexico y elementos definitorios de su estructura constitutional y de su proyecto de desarrollo.
La evolution
historica del pais ha sido contraria a esos principios; en primer lugar porque 118
Universidad
Veracruzana
la conformation de los poderes locales nunca pudo liberarse de la supremacia ancestral de los cacicazgos y los caudillismos, y porque una historia turbulenta identified la autoridad con el control militar y
clerical de
cada region, y en segundo lugar porque la construction del Estado nacional y la ejecucion de los programas revolutionaries se hicieron con un grave sacrificio de las autonomias politicas. El centralismo presidential liquido, en aras de la estabilidad y aun de la ideologia, las singularidades y las rebeldias de las dirigencias locales.
El nuevo federalismo mexicano habra de normarse por el principio original de distribution de las competencias establecido en el Articulo 124 de la
Constituci6n.
Las
Entidades
federativas
deberan
asumir
la
responsabilidad sobre el mayor numero posible de los servicios publicos y el gobierno central transferir a las soberanias Estatales tanto los poderes Estatales como los recursos necesarios para una genuina descentralization.
Buena parte de las inversiones directas de la Federation, que hoy suman dos tercios de las transferencias, podrian ser absorbidas por los Estados, junto con las fuentes fiscales correspondientes.
El traslado de los poderes federales a otro punto de la Republica deberia ser sometido a referendum nacional.
No se trata en principio de"
edificar una gran ciudad, sino de reubicar las instancias esenciales del gobierno
en
un
lugar
estrategico,
contiguo
a
desarrollos
urbanos
preexistentes, desconcentrando la mayor parte de las instalaciones y los cuerpos administrativos hacia las Entidades federativas.
La democratization de los Municipios es el nucleo de la renovation politica del pais.
En ellos se han padecido los peores atropellos del
autoritarismo y se preservan tambien nobles .tradiciones de lucha popular y 119
Universidad
Veracruzana
participation ciudadana. Ahi deberan consoiidarse las fuerzas y los cambios reales que socaven, a partir de sus cimientos, al regimen de partido de Estado.
La
naturaleza
representativa
del Municipio
ha sido
desvirtuada.
Historicamente ha sido deposito del poder ciudadano y resguardo ultimo del territorio y de la nation, por lo que se propone reformar el Articulo 41 constitutional para que el Municipio sea considerado, junto con los poderes de la Federati6n y de los Estados, uno de los medios a traves de los cuales el pueblo ejerza su soberania, a fin de reconstruir sobre ese principio su independentia y el universo de sus facultades.
i)
JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO La supresion de los derechos politicos y la excesiva concentration del
poder han tenido como consecuencia la anulacion del Estado de Derecho en Mexico, asi como la violation sistematica de las garantias i n d i v i d u a l s y colectivas que la Constitucion consagra.
El ejercicio discretional y abusivo de la autoridad y la impunidad de los agentes del poder publico colocan al ciudadano en total indefension.
La
ausencia de frenos y contrapesos dentro de los organos representatives del poder se traduce en denegacion sistematica de la justicia y en inseguridad juridica de las personas, de las familias y de las comunidades.
El marco
institutional
en que
se desenvuelve
la abogacia,
la
magistratura y el ministerio publico; la complejidad de los procedimientos, los costos de la activation y de la desconfianza misma de los ciudadanos hacia los organos jurisdiccionales restringen extraordinariamente el acceso de la poblacion a los medios de protection de sus derechos y la condenan a la indefension.
Universidad
Veracruzana
El Estado moderno es sinonimo de Estado de Derecho. La legalidad en el ejercicio del poder y la certidumbre juridica que disfrutan los ciudadanos establecen la diferencia esencial entre el atraso y el desarrollo, cualquiera que sea la evolution material del pais. Por esto, el respeto a la norma escrita, por encima de toda arbitrariedad y componenda, constituye la razon original del la revolution democratica.
La corruption es un tema central de nuestro tiempo y su elimination constituye un requisito de supervivencia y de soberania para los gobiernos. Las complicidades del narcotrafico, de las privatizaciones amanadas, de la especulacion bursatil y las transferentias
de divisas con
informacion
privilegiada; la desregulacion orientada al beneficio selectivo de empresas que son propiedad de funcionarios o de sus allegados; la confusion sistematica de intereses y la creation de una economia extraparaestatal, generalmente monopolica, que se erige en un reducto de poder para la clase gobernante, constituyen el verdadero rostro de un neoliberalismo corrupto y antinacional que es menester combatir con toda la fuerza de la sociedad.
La investigation de los delitos patrimoniales de los servidores publicos exige hoy un alta especializacion. La denuncia publica debiera apoyarse en los. organos responsables de la protection de los derechos humanos. La , -- eradication de la corruption, la sancion a los responsables y la devolution del patrimonio sustraido debe ser meta fundamental y permanente del Estado de Derecho.
Esto exige programas de gran envergadura que
concentren la autoridad constitutional del gobierno, la exigencia de los medios de informacion y la participation ciudadana en la atencion al clamor national contra la prevarication y el enriquecimiento indebido.
Universidad
Veracruzana
Es preciso revisar el marco para el ejercicio de la abogaci'a, de modo que la honestidad y la diligencia sean exigibles, se eviten impunidades adicionales y se mejoren los terminos de la representation legal que se requiere para la efectiva protection de los derechos de la poblacion. Deben establecerse, ademas, programas de asistencia legal publica en todas las comunidades para 'las personas que no puedan solventar los costos del proceso, para lo cual es preciso constituir, en los distintos niveles de gobierno, la figura del defensor del pueblo y dotarlo de la mayoria autonomia politica y presupuestal.
Resulta tambien esencial desarrollar el principio de responsabilidad civil por dafios y perjuicios, precisando los costos sociales e individuates de las conductas ilicitas y ampliando los medios para exigir la reparation. Tratandose del poder publico o de empresas privadas, es
necesario
establecer la responsabilidad subsidiaria de los empleados en los actos cometidos por agentes sujetos a su jerarquia.
La legislation de seguros
debera proveer, mediante programas especificos, las facilidades necesarias para que todo dafio causado sea reparado.
El PRD propone la creation de un amplio programa de reconocimiento de inocencia que favorezca a personas injustamente. sentenciadas, y de indulto mediante una revision exhaustiva de los expedientes.
Esta sera
funcion primordial de los defensores del pueblo y de las organizaciones de derechos humanos, con la estrecha e l a b o r a t i o n de los ministerios publicos y de las autoridades ejecutivas responsables de la aplicacion de las penas.
Nos pronunciamos abiertamente por el derecho a la vida, en todas sus condiciones y manifestaciones. Las libertades espirituales, de culto y de pensamiento deben ser escrupulosamente respetadas, desarrollarse en la legislation los derechos territoriales, economicos, sociales y culturales de las 122
Universidad
Veracruzana
minorias y de los pueblos indigenas, y establecerse con claridad los derechos de las mujeres, los ancianos, los jovenes y los ninos, a efecto de corregir las desigualdades existentes y garantizar a todos el pleno desarrollo humano.
j)
LA SOCIEDAD DEMOCRATICA La revolution democratica no se circunscribe a la lucha electoral, ni a
la reforma de leyes y las instituciones del Estado.
Propone nuevas formas
de convivencia, libres, igualitarias y participativas, que conduzcan a la emancipation de la sociedad civil respecto a toda tutela autoritaria y a la transferencia efectiva del poder hacia los ciudadanos, que se resisten a la mediatizacion y al anonimato, reclamando la vigentia real de los principios democraticos.
Se profundiza, sin embargo, el caracter dual de la sociedad: por una parte los sectores inmersos en los procesos politicos de modernization, en busca de caminos para su expresion politica que correspondan a sus niveles de
evolution,
y
por
la
otra
vastos
grupos
humanos
excluidos
y
desmovilizados, dependientes del favor publico y sometidos al abuso de caciquismos permanentes y burocracias corporativas.
• Por ello no- se pretende -solo una rotation de las elites mediante procedimientos electorales, ni menos la vuelta al patemalismo o al Estado burocratico, sino al rescate del impulso individual y social en la definition, ejecucion y supervision de los actos de gobierno.
Buscamos la conversion
del Subdito en Ciudadano.
La democratization es, ante todo, un fenomeno cultural.
Exige un
nuevo concepto de autoridad, mas exigencia social y mas elevada calidad en la participation,
demanda
la regeneration
de las relaciones
sociales, 123
Universidad
Veracruzana
comenzando por la familia y la escuela, la madurez en el lenguaje y en la conducta civica, tolerancia y respeto al derecho ajeno, autenticidad de los liderazgos y aptitud para la conciliation, asuncion de responsabilidades por las personas, las comunidades, las empresas y las instituciones sociales. Esta es la unica via posible de la modernidad y la base misma del desarrollo.
Es preciso modificar de raiz el talante, los contenidos, las practicas y la conception misma de la politica, pervertidos por el autoritarismo y por la falsification de la democracia; y, por lo tanto, no seria posible, sin embargo, colmar la brecha que existe entre la sociedad y el Estado, si no salvaramos los abismos y exclusiones que dividen a la sociedad misma. La busqueda de la igualdad es condition y objetivo ultimo de la democracia; el reconocimiento de la diversidad es, por su parte, el fundamento del pacto social.
k) UBERACION CIUDADANA En la definition historica del Estado Mexicano. se busco la integration de las diversas culturas nacionales, y la definition de patrones poiiticos y sociales que aglutinaran y dieran cohesion a un pais dividido por guerras fratricidas y debilitado frente al exterior. Si embargo el Estado, que se penso incluyente en lo politico, se ha convertido en un Estado incluyente solo en lo juridico, en la forma, pero profundamente excluyente en lo social.
Hemos sido testigos de la flagrante contradiction entre un Estado posrevolucionario absorbente, totalitario, elitista y una moderna sociedad excluida de toda participation politica independiente y libre.
En la lucha
contra un Estado excluyente y por la instauracion de un Estado democratico y comprometido socialmente, estamos del lado de la sociedad democratica.
La revolution democratica se define por un proceso que restituya el poder real a la sociedad democratica, liberandola asi del control, a traves de 124
Universidad un
Estado
que
le
es
ajeno,
de
camarillas
aferradas
economicamente a un ejercicio del poder egoista y autoritario.
Veracruzana politica
y
Actualmente
los Estados totalitarios dejaron de ser los legitimos representantes de la sociedad, ya que esta exige una radical democratization, por lo que el partido se propone impulsar a esa red multiple de unidades
sociales
intermedias que es lo que constituye la sociedad civil.
I)
LA COMUNICACION DEMOCRATICA La pluralidad y la libertad efectiva de los distintos componentes del
sistema de comunicacion social constituyen indicadores esenciales para medir el desarrollo politico de un pais.
En Mexico se observa en el campo de la comunicacion la ausencia de respeto al principio de la libertad de expresidn, la censura directa o indirecta, el hostigamiento y la elimination de editores y periodistas, la censura de medios por opinion expresadas, la manipulation de los mismos a traves de licencias o concesiones selectivas, el control de materiales o los monopolios de circulation.
Es notorio tambien el gran nivel de coincidencia de los
organos informativos con las politicas gubernamentales y los
minimos
espacios concedidos a la critica y a la disidencia, la iniquidad en el acceso de partidos y candidates durante las campanas electorales, asi como en los .
temas y orientation de las agendas politicas que aquellos
promueven.
Tambien se observa la censura del correo y el espionaje telefonico.
El sistema de comunicacion social, en su conjunto, ha desempenado una funcion de legitimation del autoritarismo y de apoyo a las politicas gubernamentales.
Ha sido edificado como eje central de un propagandismo
desenfrenado y como promotor de una cultura de la vanalidad que milita contra la reflexion critica.
Universidad
Veracruzana
Precede entonces, una revision profunda de las actuates leyes en materia de comunicacion, concesiones y permisos.
sobre todo en relation
al articulado
sobre
Es necesario establecer en la ley la obligation de
hacer del conocimiento publico las caracterfsticas y condiciones de cada concesionario y de cada concesion, asi como las de los solititantes de nuevas concesiones. La ley debe dejar de proteger la formation oligopolicas de prensa, radio y television y abrir las posibilidades de una verdadera competencia, sana y constructiva.
Se
propone,
ademas,
la creation de
un Consejo
Nacional
de
Comunicacion cuya funcion sea vigilar que el funcionamiento de los medios se cina al desarrollo de los valores nacionales, contribuya a la promotion de la salud fisica y mental, abarque la pluralidad etnica, cultural y linguistica del pais y promueva la solidaridad international con los pueblos del mundo.
De manera particular debe establecerse el derecho de replica en radio, television y otros medios a la persona u organization que lo soliciten, por
haber
sido
cuestionados
o
aludidos
por
alguno
de
ellos.
Debe
implantarse el pluralismo en los medios, estableciendo mas tiempo de transmision en horarios adecuados para partidos politicos y asociaciones civiles, promoviendo la concesion de medios electr6nicos a centros de ensenanza superior, organismos de la sociedad civil y a los propios partidos politicos, para implantar asi, el libre debate cultural y politico en los medios.
m) LA IGUALDAD EN LA DIVERSIDAD La nation mexicana ha pasado por un largo proceso historico de consolidation, en el cual numerosos grupos etnicos y sociales se han identificado con el ideal nacional. Sin embargo, este proceso ha sido sumamente injusto con algunos sectores de la poblacion, particularmente con las minorias etnicas, que a pesar de haber contribuido con su trabajo y 126
Universidad
Veracruzana
culture a la consolidation de la nation, han sido explotadas de manera brutal y marginadas del desarrollo nacional.
La nation mexicana, por su origen, desarrollo y conformation actual es de naturaleza multilingue, plurietnica y pluricultural. En su seno conviven la culture mayoritaria, con sus multiples variantes sociales, regionales y locales, y los pueblos indigenas provenientes de las diversas
raices
linguisticas y prehispanicas.
La expresion democratica y pluralista de esa diversidad etnica-cultural de la nation requiere de una organizacion de la sociedad y del Estado que garantice la expresion fibre, igualitaria, sin predeterminaciones de ningun tipo, de todos y cada uno de los grupos que la conforman.
Por lo anterior, la democracia por la que luchamos es aquella en la que el gobierno legitimo es ejercido temporalmente por la mayoria a condition
de
que
los
derechos
esenciales
de
la
minorias
queden
salvaguardados, lo cual significa, en ultima instancia, respetar la libertad y los derechos humanos de manera amplia e integral.
Por ello,
el
Partido
de
la
Revolution
Democratica
postula
la
transformation de las condiciones juridicas, sociales, politicas y economicas para asegurar la integridad y el desarrollo de los pueblos indigenas, a partir del resurgimiento y establecimiento de un regimen de autonomia regional plurietnico que establezca la participation decisiva de esos pueblos, en lo referente a las politicas y programas que les competan o afecten directa o indirectamente, para lo cual se deberan establecer las modificaciones juridicas constitucionales y reglamentarias necesarias para la protection y desarrollo de las lenguas indigenas, para el fomento, preservation y difusion de las cultures, los usos y las costumbres de los pueblos indios, para ejercer 127
Universidad
Veracruzana
el derecho de estar representados por autoridades que correspondan a sus formas especificas de organization
social, contar con
representantes
populares, como pueblos, en todos los niveles de la jurisdiction del Estado, incluidos los ayuntamientos, legislaturas locales y el Congreso de la Union, para proteger la integridad, la posesion, o ambas, y el desarrollo de sus recursos, tierras y territorios, para reconocer e incorporar el derecho consuetudinario en la aplicacion de leyes en materia penal, civil agraria, administrativa,
mercantil,
electoral
y
laboral,
en
cumplimiento
de
lo
establecido en la Constitucion y en los principios, convenios y otros instrumentos nacionales e internacionales de protection a los derechos indigenas.
C O N C L U S I O N E S Los 85 afios de la Revolution Mexicana y a partir de " los errores de diciembre " de 1994, los cinco anos de gobierno del actual Presidente de la Republica, el mas debilitado de los ultimos 60 anos, nos obligan a realizar un recuento de la situaci6n que guardan los distintos partidos
politicos
nacionales, y el por que de la necesidad de llevar a cabo la Reforma Democratica.
1. REFLEXIONES EN RELACION AL EJERCICIO DE PODER DE ALGUNAS ORGANIZACIONES POUTICAS DEL ESTADO MEXICANO. PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL ( PRI) El PRI cambio su caracter de contrapeso al presidencialismo, a partido del Presidente en turno.
El trastocamiento de los equilibrios entre los
caciquismos regionales y un presidencialismo autoritario, reprodutido «n las estructuras Estatales y Municipales, ha provocado una ruptura con una gran parte de la sociedad y con una importante fraction del propio partido, asi como tambien ha motivado el crecimiento de la oposicion en todos los aspectos del piano electoral y forma de gobierno.
El proceso de renovation de la vieja guardia priista, por una tecnocracia inexperta y carente de sensibilidad politica tambien a provocado una fuerte division dentro del partido oficial, destacandose el hecho que las personas que han salido de el han pasado a formar parte y a favorecer a los partidos de oposicion.
El descredito por la muerte violenta del Lie. Luis Donaldo Colosio ha sido otro factor negativo para el partido oficial-gobierno, dado que un gran sector de la sociedad nacional e intemacional piensa que la orden de dar 129
Universidad
Veracruzana
muerte al Candidato Oficial a la Presidencia de la Republica salio de las altas esferas priistas; de igual manera, evalua como carga y costo social, economico y politico para el PRI, la presencia del Ejercito Zapatista de Liberation Nacional (EZLN); entre muchos otros problemas a los que no se les ha encontrado solution.
Por otro lado, aparte del descredito politico, la crisis economica por la que atraviesa el pais, la mas grave dentro de los ultimos 40 anos, no solo ha afectado a toda la sociedad en general y desestabilizado el sistema financiero nacional, lo cual ha significado un fuerte reves a nivel nacional e international, sino que ha impactado la capacidad de compra de votos y entrega de recursos y subsidios a votantes tradicionales, por lo que no ha tenido un control electoral como en anos anteriores, significandole perdidas de Municipios y Gubernaturas.
PARTIDO ACCION HAC10NAL ( PAN ) A partir de 1988 el papel del PAN, en la definition del rumbo de la politica nacional, ha sido determinante.
La oportunidad que otorgo a Carlos
Salinas de Gortari para legitimarse fuera de los resultados electorales del 6 de julio sento las bases de un trueque politico sustancioso, que contribuyo a retrasar el initio de la transition a la democracia.
Lo que pareceria un burdo toma y daca (legitimidad a cambio de reconocimiento
de
triunfos
y
concertaciones),
en
realidad
estuvo
amalgamado por intereses historicos coincidentes que permitieron tejer esa alianza estrategica,
dado que el aval politico y legislativo que el PAN otorgo
a! paquete de reformas de Salinas, que legitimaron los cambios estructurales del neoliberalismo gubemamental, no podria calificarse de oportunismo, porque forman parte de su estrategia desde sus origenes, como fue el caso 130
Universidad
Veracruzana
de la privatization de los ejidos. ya que el llamado liberalismo social con que Salinas etiqueto sus reformas cumplia el objetivo de dar
coherencia
ideologica al proyecto de desmantelar el pacto social que dio vida al regimen priista. De esta forma, el instinto politico de la derecha y el oportunismo del Gobierno Federal se combinaron para legitimar y operar el
proyecto
neoliberal.
El agotamiento de esta alianza ha sido determinante para el cambio de las expectativas del PAN, ya que si antes sus objetivos eran compartir el poder ahora se trata de llegar al poder, y frente a esa perspectiva el PRI y Gobierno empiezan a poner una fuerte resistencia que todavia no han podido imponer, ya que los casos de Baja California Sur, Quintana Roo, Guanajuato, Jalisco y Huejotzingo, asi como los confiictos derivados de la aprobacion del IVA entre otros, son significativos al respecto.
Bajo este ambito, el PAN ya recibio lo necesario para su proyecto de aqui al 2000, el reconocimiento de triunfos para adquirir credibilidad politica, invaluable capital para un partido politico. De acuerdo con su logica, el PAN pretende llegar al ano 2000 con un Congreso de Mayoria Relativa y ganar la election presidential, aprovechandose del indiscutible debilitamiento del Ejecutivo,
del PRI, de un amplio sector del electorado activista, de los
descontentos que votan en contra del PRI, nutriendose tambien de tismas de grupos de interes politico y/o economicos de altas esferas
politicas
tradicionales y olvidadas por el partido y de los habitantes de regiones afectadas seriamente por la crisis economica.
De esta manera, el PAN, aparte de presentarse como una fuerza combativa electoral alterna, se ofrece quiza, como la mejor option para sustituir al PRI, por lo que busca concretar amarres con las distintas fuerzas
Universidad
Veracruzana
nacionales y exteriores que le aseguren un relevo presidencial, sin la desestabilizacion politico-social-economica que sufre el Presidente en turno.
PARTIDO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA ( PRD ) El PRD es otro actor politico que se encuentra atravesando por dos corrientes politicas, que han afectado seriamente su presencia electoral, ya que por un lado es identificado como un partido de Centro-lzquierda, pero por otro que ha sido el refugio del priismo excluido.
Por esta composition y la ideoiogia de sus integrantes, el PRD enfrenta dos frentes de identidad que se han disociado de la siguiente forma
•
Por un lado una corriente que plantea un cambio sin ruptura con el sistema,
ya que sostiene
que
en
Mexico
es
posible
realizar
las
transformaciones politicas necesarias para lograr una descentralizacion economica, elecciones creibles y una mayor distribution de la riqueza, mostrando un claro acercamiento con miembros del PRI que denominan "progresistas", con el objeto de contener el avance del PAN y lo que representa ideologicamente.
•
Por otro lado esta la corriente revolucionaria, quien despues de no haber obtenido respuesta a sus peticiones de cambio pretende convertir al PRD en brazo politico del E2LN, aprovechandose de la manifiesta debilidad del gobierno.
Esta ala Zapatista pretende darle "aire" a un presidencialismo
agonizante,
pronunciandose
por una
ruptura necesaria,
y a
veces
violenta, para garantizar los profundos cambios estructurales que requiere el sistema politico mexicano.
PARTIDO DEL TRABAJO
(PT)
El Partido del Trabajo, con su ex_candidata a la Presidencia de la Republica, Cecilia soto, se consolido como la cuarta fuerza electoral del pais, ya que ha incrementado la votaci6n a su favor, aunque (en nnumero absolutos) en menor grado que el PRI, PAN y PRD, con lo que adquiri6 poder a partir de 1994.
A pesar de que este partido recibio criticas por su supuesto vinculo pro la via del financiamiento por parte del Partido oficial, a traves de politicos de primer nivel, se estima que ha venido a llenar los espacios dejados por el Partido
Popular
Socialista
(PPS);
Partido Autentico
de
la
Revoluci6n
Mexicana (PARM); y Partido Frente Cardenista de Reconstruction National (PFCRN), asi como de antiguos integrantes del PRI.
La expansion del PT representa un importante avance de las fuerzas regionales de oposicion, que pretenden conseguir un cambio democratico en el pais, y aunque este avance es digno de tomarse en cuenta, lo cierto es que las estructuras del PT
no han logrado consolidarlo, ya que estas han
permanetido iguales desde su fundacion, sin que hasta la fecha hayan podido absorber y canalizar favorablemente todo el descontento que existe contra el partido oficial y el presidencialismo.
No obstante la diversa ideologia politica y puntos de vista partidistas particulares, en conclusion se puede generalizar que como representantes de amplios sectores ciudadanos,
los partidos tratan de
interpretar
el
sentimiento de los ciudadanos y hacer valer el hecho de que la sociedad en general reclama certidumbre, quiere seguridad en su trabajo y en sus ingresos,
aspira
a tener seguridad
sobre sus
ahorros,
inversiones
y
pertenencias, seguridad en su vida cotidiana, certidumbre en el orden institutional, ejercicio libre de sus derechos, obtener un claro reconocimiento 133
Universidad Veracruzana a su capacidad para asumir nuevas y mas responsabilidades publicas, tanto de los diversos partidos como del gobierno, de quienes espera compromisos concretos y propuestas razonadas, demandando tambien de las autoridades eficiencia, honestidad, profesionalismo, justicia y sensibilidad social
Z.
REFLEXIONES EN RELACION AL ESTADO MEXICANO Y EJERCICIO DE PODER DEALGUNAS Desde los comienzos del Mexico Independiente, el Ejecutivo Federal a
partir de la Constitution de 1824 hasta la fecha, ha tenido problemas serios y debatidos en cuanto a su forma
de election hasta la aspiration de su
mandato. Lo que ha llevado, como lo demuestra la historia
en Mexico,
sendos problemas en nuestro sistema presidential, pasando por las luchas de los centralistas y los federalistas.
•
El establecimiento de la Vicepresidencias en diversas legislaciones, asi como el nombramiento del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n, como funcionario o reemplazar
al Presidente de la
Republica en las faltas temporales y absoluta, mientras se llevan a cabo nuevas elecciones para su nombramiento, nos deja en claro cual ha sido
la figura
del
Ejecutivo
Federal
en
nuestras
legislaciones
constitucionales que hayan regido a nuestro pais.
•
Al crear el constituyente de 1917, la Constitution que actualmente nos rige bajo el espiritu del Federalismo, dejo de ser una copia burda de la constitution norteamericana,
ya que nuestro desarrollo historico e
ideologico, es muy diferente al nuestro.
•
Las
diversas Constituciones Politicas de otros Estados demuestran la
veracidad de nuestro punto de vista senalado anteriormente, en cuanto a 134
Universidad Veracruzana que el origen de cada pais, hace historico, las
que
sea propio por su desarrollo
facultades de cada Ejecutivo Federal, como lo son el
Imperio de Brasil y las
13 Colonias de los Estados
Unidos de
Norteamerica, con la Nueva Espana de nuestra Mexico; y como lo demostra en las correspondientes transcripciones de las Constituciones Politicas de los paiseS senalados, cada pais busca que el Presidente de la Republica no abuse de las facultades que se le confieren y que se le depositan con base en el cargo que se desarrolla.
3.
EN RELACI6N A LA SOBERANIA DEL FSTADO MEXICANO Y LA REELECCION DEL PODER EJECUTIVO
Si bien es cierto que la Soberania del Estado Mexicano reside en la Nation, o sea en el pueblo mexicano, que a traves del poder ejerce
por
medio del voto directo por la election del Presidente de la Republica; esto no ha sido respetado, ya que aun se persiste en la antigua idea dada a conocer por Don Francisco I. Madera, la
cual se menciona
como
"SUFRAGIO EFECTIVO NO REELECCION". Esta idea original pertenece a Don Porfirio Diaz, en su vieja lucha por el poder, en contra de Don Benito Juarez, en su lucha
plasmada
en el
denominado "Plan de la Noria". Ha sido desde mi punto de vista, el primero de errores historicos, ya
que es
una barrera
nuestros
grandes
levantada por la propia
Constitucion, para impedir la permanencia indefinida en el poder. •
Son buenas sola para aquellos presidentes
que por carecer de fuerza
bastante o por conviction, no son capaces de alcanzar la reforma de la Constitucion. Por
esos es
relativa
y limitada
principio consignando en la Ley Suprema.
la eficacia de este
Universidad Veracruzana 4.
EN RELACION AL PRINCIPIO DE NO REELECCION
El principio de no reeleccion, en si mismo, es antidemocratico; ya que cuando las funciones
se ejercitan con libertad y son respetadas, no
hay
alguna raz6n para que el pueblo este impedido de reelegir al funcionario; si este ha demostrado su aptitud en el ejercicio del poder, debe h'allarse en mejores
condiciones
puesto, no ha
que el candidate que por
rendido todavia
la prueba
no haber ocupado
el
definida de su aptitud y, que
ademas carece de experiencia en el cargo.
Nos remitimos a la historia, en los presentes dias y ultimo ano que nos ha tocado vivir, la transition del poder Ejecutivo Federal y que se ha venido una debacle, no solo
social y politica, sino aun mas grave; la economia.
Pongamos por ejemplo dos puntos de vista extremos:
•
El primero
relacionado
con el punto senalado anteriormente,
como le es la posibilitada de reeleccion; y •
El otro surgir bajo el dogma de "sufragio efectivo, no reeleccion.".
Este extremo
deviene
Federales, en donde
de los constantes
se ha
fracasos en los Ejecutivos
envuelto por parte del pueblo mexicano
desconfianza, recelo y el algunas ocasiones odio en contra de sus gobernantes, debido al despilfarro en la administracion llevada acabo por este poder, la intromision del mismo en los otros poderes como lo son el Legislativo y el Judicial, llevando a a cabo la aprobacion de leyes que en uno y otro caso, en su aplicacion con lleva a la individuals
y otros derechos de los
ordenamientos juridicos.
violation de las garantias
ciudadanos,
previstos en diversos
Universidad Veracruzana Por
lo que ambos
puntos han sido probados por parte
ciudadanos mexicanos, uno
la perpetuidad de una
sola
de los
persona en el
poder, y la otra le election de un ciudadanos para que dentro del periodo marcado por la ley maxima, en seis anos administren debidamente a I pais. Ambas posturas han llevado al traste con el destino que tiene Mexico, en el que un pais
con grandes
recursos
naturales , industriales y lo mas
importante, lo humano, sea increiblemente desaprovechados.
Por lo anterior, el principio de la No Reelection que senala el articulo 83 de nuestra Carta Magna, podria ser modificado, ya que como senala Ignacio Burgoa (25),algunos
tratadistas han afirmado que esta disposition es
antidemocratica, ya que si el Presidente de la Republica
durante
el
desempeno de sus funciones ha demostrado eficacia y patriotismo, seria el pueblo el que debe decidir si reelige o no su mandatario, sin la limitation actual a la soberania.
En las
Constituciones
de
1824,
1836
y
1857
se aceptaban
reelegibilidad presidential, al igual en la actualidad encontramos el
la
sistema
de reelection en otros paises como son Estados Unidos y Argentina.
Sin embargo, la historia de las dictaduras en Mexico nos lleva a tener dudas sobre este ejercicio
S.
LA NO REELECCION Y LA FALTA DE CONTINUIDAD DE LAS ACCIONES DE GOBIERNO Dentro de este contexto de ideas nos lleva a pensar sobre el caso de que
existiese la reelection, el Ejecutivo Federal podria realizar sus propuestas hasta su culmination, ya que con todas las fallas registradas en el sistema 2!
) Derecho Constitutional Mexicano
Universidad Veracruzana y dentro del contexto politico que vivimos, no existe una continuidad en los planes de trabajo, y que estos se ven truncados en su surgimiento por el Ejecutivo Federal entrante, en virtud de que no continuan en la practica y en el desarrollo con la ideologi'a en la que se habia proyectado, sin embargo podria ayudar al enriquecimiento o mejoramiento de los planes de trabajo, siendo con el mismo punto* de vista, asi mismo actuaria en una forma mas eficaz para continuar con el cargo.
6.
190 ANOS DE C0NCENTRACI0N DE PODER EN EL PODER EJECUTIVO Durante caso 190 anos de vida independiente de Mexico, nuestro
desarrollo nos ha demostrado que el Ejecutivo Federal seguira teniendo una concentration
de
las facultades
que se
le confieran. Al
respecto
consideramos, por ejemplo:
•
En primer lugar una reforma politica separation absoluta
que lleve como finalidad la
del Partido Politico al que pertenezca el
Ejecutivo Federal, que ha llevado consigo los costos de los errores en materia economica, social y politica;
•
Por otra parte, que se impida al Ejecutivo Federal realizar actividades proselitistas de su partido politico, mientras dure
al frente
de su
cargo como ejecutivo Federal; y finalmente,
• En relation a la persecution de delitos, probablemente cometidos por el Presidente de la Republica durante su gestion, esto, es que el ano que fija el articulo 114 de la Constitution Politica
Mexicana, para
ejercitar alguna action penal, civil o cualquier otra acion en contra del ejecutivo Federal, y que pasado el mismo, opera a favor de este un beneficio de impunidad.
Universidad •
Veracruzana
Por el contrario, que la prescription de esta penalidad se amplie hasta por mas de tres anos, (como sucede en el caso de los Presidentes municipales), ya que aun pasado responsabilidad
el tiempo de su
debe sancionarse un eventual delito, en tanto que
tuvo entre sus manos los valores mas altos y nobles que guarda la Nation Mexicana, que su Soberania, asi como los intereses economicosj, sociales y politicos de sus gobernados.
Este aspecto no es novedoso en tanto que se menciona escrito en otras legislaciones (Estados Unidos). Y que estos aspectos sean previstos y sancionados en el Codigo Penal Federal.
•
Y por ultimo, que
sean impuestas las restricciones al Ejecutivo
Federal de las normas constitutionals que ordena
y contemplan
facultades, y como ya se mencionado debidamente descritas en su ley especial, como lo es el Codigo Penal.
Podriamos continuar esta reflexion casi indefinidamente, interrogates
o
cuestionamientos
sobre
la
figura
planteando
presidential,
su
presidencialismo como condition de la propia autoridad ejecutiva, pero no lograriamos cerrar el dialogo y el debate, que corresponde a la historia de Mexico como Pais y como Nation.
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GRAFIA
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