Umweltrechtliche Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen
Umweltrechtliche Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen Materielle und finanzielle Verantwortlichkeit als aktiver und p...
Umweltrechtliche Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen Materielle und finanzielle Verantwortlichkeit als aktiver und passiver Verursacher fremder umwelterheblicher Handlungen im deutschen Umweltrecht und nach der EG-Umwelthaftungsrichtlinie Von Dr. Thomas Bartholmes
ERICH SCHMIDT VERLAG
Inhaltsverzeichnis
Vorwort Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis A. Einleitung I. Das Problem II. Verantwortlichkeit nach dem Verursacherprinzip für tatsächliche und potentielle Umwelteinwirkungen cl 1. Für welche Umwelteinwirkungen ist der Verursacher verantwortlich? g£ 2. Worin besteht die „Verantwortlichkeit" des Verursachers? p,1 3. Der „Verursacher" im Verursacherprinzip III. Eingrenzung des Gegenstandes der Arbeit 1. Instrumente des Umweltrechts 2. Öffentliches und privates Umweltrecht, Umweltstrafrecht 3. Zum Begriff der „mittelbaren Verursachungsbeiträge" IV. „Mittelbare" und „unmittelbare" Verursachungsbeiträge in der Rechtspraxis V. Gang der Untersuchung B. Wege zur Begründung und Begrenzung der Verantwortlichkeit mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen I. Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher 1. Begründung der Verantwortlichkeit über Auslegung und Sondervorschriften 2. Sondervorschriften zur mittelbaren Verursachung durch Beteiligung a. Mittäterschaft b. Mittelbare Täterschaft c. Anstiftung und Beihilfe d. Einheitstäterbegriff im Ordnungswidrigkeitenrecht § 14 OWiG 3. Sondervorschriften zur mittelbaren Verursachung durch Auswahl- und Überwachungsverschulden a. Haftung für den Verrichtungsgehilfen - § 831 BGB b. Haftung des Aufsichtspflichtigen - § 832 BGB
Verantwortlichkeit für das Verhalten anderer Personen 64 Verantwortlichkeit des Schuldners für Dritte - § 278 BGB 64 Polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit für das Verhalten anderer Personen 65 3. Verantwortlichkeit für Organe - § 31 BGB 71 4. § 30 OWiG 73 5. Begrenzung der Verantwortlichkeit für andere Personen 73 a. Verrichtungsgehilfen (§ 4 Abs. 3 MEPolG) 74 b. Organe 74 c. Erfüllungsgehilfen 75 III. Durchgriffshaftung und indirekte Haftung 75 1. Bei Gesellschaftern juristischer Personen 75 2. Bei Arbeitgebern 76 IV. Verantwortlichkeit für das eigene Unterlassen 78 1. Grundsätzliche Unterschiede 78 2. Abgrenzung Tun-Unterlassen 79 3. Mittelbare Verursachungsbeiträge, die in einem Unterlassen liegen 80 4. Rechtspflichten zum Handeln 81 a. Handlungspflicht aus vorangegangenem gefährlichem Tun (Ingerenz) 82 b. Handlungspflicht aufgrund Betriebs einer gefährlichen Anlage 83 5. Verantwortlichkeit für unzureichende Aufsicht-§ 130 OWiG 85 C. Der mittelbare Verursacher von Umwelteinwirkungen im Umweltstraf- und ordnungswidrigkeitenrecht 89 I. Straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliche Verantwortlichkeit für die NichtVerhinderung von Umweltschädigungen und -gefahrdungen Dritter 90 II. Erfordernis vorsätzlichen oder fahrlässigen Verhaltens 93 III. Einschränkung der äquivalenten Kausalität beim Erfolgsdelikt 94 IV. Mittelbare Verursacher als Beteiligte von Umweltstraftaten und -ordnungswidrigkeiten 97 1. Sonderdelikte im Umweltstrafrecht 97 2. Allgemeindelikte im Umweltstrafrecht 98 a. Position von Rechtsprechung und herrschender Lehre 99 aa. Strafrechtliche Verantwortlichkeit bei Umweltstraftaten in Unternehmen 99 bb. Strafrechtliche Verantwortlichkeit von Amtsträgern 100 cc. Strafrechtliche Verantwortlichkeit von Grundstückseigentümern 101 1. 2.
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b.
Eigene Position 101 aa. Abgrenzung von Täterschaft und Teilnahme im allgemeinen 102 bb. Täterschaft und Teilnahme bei Umweltstraftaten 103 cc. Fahrlässige Nebentäterschaft des mittelbaren Verursachers .. 103 V. Sozialadäquanz 105 VI. Notstand; Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens 107 VII. Zusammenfassung 107 D. Der mittelbare Verursacher von Umwelteinwirkungen im Umwelrprivatrecht (A09 I. Schadensersatzpflicht von mittelbaren Schadensverursachern nacn " § 823 BGB 110 1. Verschuldenserfordernis 112 2. Einschränkung der Zurechnung über die Adäquanztheorie 113 3. Mittelbare Verursacher als Täter und Teilnehmer einer unerlaubten Handlung 114 4. Rechtswidrigkeitserfordernis 114 a. Handlungs- und Erfolgsunrecht 115 b. Die Verkehrspflichten 118 aa. Schaffung einer sächlichen Gefahrenquelle 119 bb. Beherrschung eines Sachbereichs 122 II. Schadensersatzpflicht von mittelbaren Schadensverursachern nach § 22 Abs. 1 WHG 126 1. Haftung kraft Beherrschung des unmittelbar schadenstiftenden Vorgangs 126 2. Haftung ohne Beherrschung des unmittelbar schadenstiftenden Vorgangs 130 III. Schadensersatzpflicht von Anlageninhabern als mittelbaren Schadensverursachern (§ 22 Abs. 2 WHG, § 25 AtG, §lUmweltHG) 133 1. Der Kreis der Haftpflichtigen 134 2. Haftung bei unmittelbarer Schadensverursachung durch eine andere Person 137 3. Ausschluß der Haftung bei höherer Gewalt 139 IV. Schadensersatz von mittelbaren Schadensverursachern nach §32GenTG 140 V. Vermeidungs- und Beseitigungspflicht des mittelbaren Störers nach § 1004 BGB 141 1. Wichtige Anwendungsfälle im Umweltprivatrecht 142 2. Verantwortlichkeit als mittelbarer Störer 144 a. Der Zustandsstörer - ein mittelbarer Störer? 144 9
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b. c.
Mittelbare Handlungsstörer 145 Einzelfälle mittelbarer Störungen in der umweltprivatrechtlichen Rechtsprechung 146 3. Stellungnahme und eigene Lösung 148 a. Verhaltenspflichten der Betreiber von Anlagen und Einrichtungen 149 b. Verhaltenspflichten von Vermietern und Verpächtern 150 c. Verhaltenspflichten im Hinblick auf Arbeitnehmer und selbständige Vertragspartner 150 VI. Zusammenfassung 151 E. Die umweltordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen 155 I. Die Verrneidungsverantwortlichkeit 155 1. Die ordnungsrechtliche Pflicht des Nicht-Letztverursachers, Gefahren für Umweltgüter und die Umweltrechtsordnung abzuwehren 156 a. Erzwingung des Rechtsgehorsams und Abwehr von Umweltgefahren durch umweltordnungsrechtliche Ermächtigungsgrundlagen und die polizeirechtliche Generalklausel 158 aa. Wasserrechtliche Generalermächtigungen 159 (1) Inhalt und Reichweite der Ermächtigungen 159 (2) Die Adressaten von wasserrechtlichen Anordnungen 161 bb. Naturschutzrechtliche Generalermächtigungen 162 cc. Abfall-, bodenschutz- und altlastenrechtliche Ermächtigungen in Landesgesetzen 163 dd. Bundesrechtliche Generalermächtigungen: § 24 BImSchG, § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG, § 10 Abs. 1 BBodSchG 165 b. Der mittelbare Verursacher von Gefahren - zulässiger Adressat von Ordnungsverfügungen? 166 aa. Verantwortlichkeit als Nicht-Letztverursacher einer Gefahr auf der Grundlage der „Theorie der unmittelbaren Verursachung" 168 (1) Die historischen Wurzeln der „Theorie der unmittelbaren Verursachung" 169 (a) „Veranlasser" und „Zweckveranlasser" 169 (b) Das Erfordernis der „Unmittelbarkeit" der Gefahrverursachung 170 (2) Unmittelbare Verursachung als Überschreitung der Gefahrengrenze 171 10
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(3) Die polizeirechtliche Verantwortlichkeit sogenannter „Zweckveranlasser" 173 (a) Keine Verantwortlichkeit 174 (b) Subjektive Theorie 174 (c) Objektive Theorie 175 (d) „Zweckveranlasser" in der Rechtsprechung 175 (4) Die Anwendung der „Theorie der unmittelbaren Verursachung" bei der Nicht-Letztverursachung von Umweltgefahren 176 (a) Verantwortlichkeit für die Überlassung von Sachen an Dritte 176 (aa) Zweckveranlasserverantwortlichkeit nach der „objektiven Theorie" (OVG Schleswig) 177 (bb) Sachüberlassung begründet Garantenpflicht aus vorangegangenem Tun (VGH München) 177 (cc) Zweckveranlasserverantwortlichkeit nach der „subjektiven Theorie", Übertragung dieser Grundsätze auf die Begründung einer Garantenpflicht (VGH Mannheim) 179 (b) Verantwortlichkeit von Betriebsleitern 180 (c) Verantwortlichkeit bei Betankungsvorgängen 180 (d) Verantwortlichkeit bei Abfallablagerungen 181 (e) Verantwortlichkeit des Wirtes für Lärm außerhalb der Gaststätte 182 (f) Verantwortlichkeit für Handlungen und Unterlassungen von Behörden 182 bb. Verantwortlichkeit als Nicht-Letztverursacher einer Gefahr auf der Grundlage abweichender Auffassungen im Schrifttum 183 (1) Einschränkung des Verursachungsbegriffs 183 (2) Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphären 184 (3) Rechtsfolgenlösung 187 cc. Stellungnahme 187 (1) Zur Unmittelbarkeitstheorie 187 (2) Zu den übrigen Meinungen 188 (a) Zur Rechtsfolgenlösung 189 (b) Zur Adäquanztheorie 189 (c) Zur Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre 190 (3) Abschließende Bewertung 192 11
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dd. Verantwortlichkeit wegen Veranlassung gefährlichen Verhaltens anderer Personen 193 (1) Überschreitung der Gefahrengrenze durch rechtswidrige Veranlassung 193 (2) Überschreitung der Gefahrengrenze durch nicht rechtswidrige Veranlassung 194 (3) Maßnahmen gegen Veranlasser auf der Grundlage besonderer umweltverwaltungsrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen 197 ee. Verpflichtung zur Abwehr von Gefahren, die von Dritten ausgehen 199 ff. Die Inanspruchnahme des Veranlassers zur Abwehr der vom Veranlaßten geschaffenen Gefahr 201 2. Spezialgesetzliche Pflichten zur Minimierung von Umweltrisiken und zur Vermeidung von Umweltgefahren und -Schäden 203 a. Die Normadressaten 207 aa. Beschränkung des Adressatenkreises durch das Kriterium des bestimmenden Einflusses auf die Tätigkeit 207 bb. Insbesondere: Die Betreiber von Anlagen 211 (1) Betreibereigenschaft bei Miet- und Pachtverträgen 213 (a) Meinungsstand in Rechtsprechung und Literatur 213 (b) Stellungnahme 214 (2) Besonderheiten beim Anlagenbetrieb durch juristische Personen 216 (3) Betreibereigenschaft bei unbefugter Nutzung einer Anlage .217 (a) Zurechnung der unbefugten Nutzung 217 (b) Nichtverhinderung der mißbräuchlichen oder unbefugten Nutzung 218 cc. Adressaten von Regelungen, die sich auf nicht anlagengebundene Tätigkeiten beziehen 220 (1) Genehmigungserfordernisse und besondere Umweltpflichten 221 (2) Verbote 222 dd. Insbesondere: Adressaten von Regelungen zum Umgang mit potentiell umweltgefährdenden beweglichen Sachen 226 ee. Insbesondere: Erzeuger von Abfällen 227 (1) Abfallerzeugereigenschaft bei Weisungsverhältnissen 228 (2) EuGH-Urteil Van de Walle 228 (3) Stellungnahme 232 12
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ff. Verantwortlichkeit unabhängig vom bestimmenden Einfluß auf die Tätigkeit 233 (a) Zur Bedeutung der Sonderregelung in § 28 StrlSchV 235 (b) Einbeziehung der Veranlassung Dritter am Beispiel des ,Ablagerns" (§ 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG) 236 b. Verantwortung für die Erfüllung der besonderen Umweltpflichten 237 aa. Insbesondere: Verantwortung des Anlagenbetreibers für die Erfüllung der Betreiberpflichten 237 (1) Umwelteinwirkungen beim bestimmungsgemäßen Betrieb der Anlage durch befugtes Personal 239 (2) Umwelteinwirkungen infolge von Handlungen betriebsfremder Personen anläßlich des bestimmungsgemäßen Betriebs der Anlage 240 (3) Umwelteinwirkungen bei unbefugter und mißbräuchlicher Nutzung der Anlage 244 (a) Eingrenzung auf bestimmungsgemäßen Gebrauch 245 (b) Unbegrenzte Zurechnung 246 (c) Zurechnung bei Anreizen 247 (d) Stellungnahme 250 (4) Verantwortung des Anlageninhabers für sonstige unbefugte Einwirkungen 252 bb. Insbesondere: Verantwortung des Abfallbesitzers 258 3. Jedermannpflichten 261 a. § la Abs. 2 WHG 262 b. § 4 Abs. 1 BBodSchG 265 aa. Tatbestandliche Erfassung mittelbarer Einwirkungen auf den Boden 265 (1) Meinungsstand 265 (2) Stellungnahme 269 (a) Notwendigkeit einer Eingrenzung 269 (b) Einwirken als Überschreitung der Gefahrengrenze 271 (c) Eigene Lösung 273 bb. Inhalt der Verhaltenspflicht 274 (1) Meinungsstand 274 (2) Stellungnahme 275 c. Unterschiede und Gemeinsamkeiten 277 4. Zusammenfassung 279
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II.
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Die Verpflichtung mittelbarer Verursacher von Umwelteingriffen und umweltgefährdenden Zuständen zu deren Beseitigung oder Ausgleich 284 1. Behördliche Maßnahmen zur Beseitigung umweltgefährdender Zustände nach den umweltordnungsrechtlichen Generalermächtigungen und der polizeilichen Generalklausel... 285 a. Die Beseitigungspflicht als Verhaltensverantwortlicher im allgemeinen 285 b. Einzelfälle 289 aa. Beteiligung an Straftaten und Ordnungswidrigkeiten 289 bb. § 27 Abs. 3 StVZO 289 cc. Preußisches Wassergesetz 291 dd. Garantenpflichtwidriges Unterlassen 292 (1) Garantenpflicht aus Ingerenz 293 (2) Garantenpflicht aus der Verantwortung für den Zustand von Sachen 293 (a) Öffentlich-rechtliche Verpflichtung kraft Eigentümerstellung 293 (b) Garantenpflicht aus zivilrechtlicher Verkehrssicherungspflicht 295 (c) Garantenpflicht aufgrund Innehabung einer Gefahrenquelle 297 ee. Die Pflicht des Abfallerzeugers-/besitzers zur Sanierung von Altlasten 297 2. Verpflichtung zur Beseitigung illegal entsorgter Abfälle 299 3. Wiederherstellungs-, Ausgleichs- und Kompensationspflichten für mittelbare Verursacher von Eingriffen in Natur und Landschaft nach § 19 BNatSchG und Landesrecht 300 a. Verursachung durch Beherrschung der eingreifenden Maßnahme 301 aa. Der Meinungsstand in Rechtsprechung und Schrifttum 301 bb. Stellungnahme 303 b. Verursachung ohne Beherrschung der eingreifenden Maßnahme 303 aa. Der Meinungsstand im Schrifttum 303 bb. Die Rechtsprechung des VGH München 304 cc. Regelungsumfeld 305 dd. Stellungnahme 307 4. Sanierungspflichten für mittelbare Verursacher von Umweltschäden nach § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG 308
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a.
Der „Verursacher" als Verpflichtungsadressat in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG 308 aa. Die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG und ihr Regelungsumfeld 309 (1) Unmittelbar geltende Rechtspflicht zur Sanierung 309 (2) Keine Zusatzhaftungstatbestände im BBodSchG 309 (3) Rückgriff auf landesrechtliche Zusatzhaftungstatbestände... 310 (a) Meinungsstand 310 (b) Stellungnahme 312 bb. Der Begriff des „Verursachers" in § 4 Abs. 3 BBodSchG 315 (1) Enger Verursacherbegriff 317 (2) Ausstrahlung landesrechtlicher Vorschriften auf den Verursacherbegriff des BBodSchG 317 (3) Zurechnung nach „allgemeinen Kriterien" 318 (4) Weiter Verursacherbegriff 318 b. Stellungnahme und eigene Lösung 320 aa. Anknüpfung an die Verhaltensverantwortlichkeit des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts 320 bb. Keine bodenschutzrechtliche Zusatzhaftung 321 cc. Kein Erfordernis bodenschutzrechtswidriger Verursachung 322 (1) Anwendung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verursachungstheorien im BBodSchG 322 (2) Anknüpfung der Verursachereigenschaft an bodenschutzrechtswidrige Verursachung 323 (3) Sanierungspflicht bei rechtmäßiger Verursachung der Bodenveränderung 324 5. Zusammenfassung 326 F. Indirekte Verhaltenssteuerung durch Eingriffe in Grundrechte mittelbarer Verursacher von Umwelteinwirkungen 329 I. Abgaben und andere öffentlich-rechtliche Leistungspflichten 330 1. Rechtliche und wirtschaftliche Belastung mittelbarer Verursacher 330 a. Begriff und Arten der Umweltabgaben und öffentlichrechtlichen Leistungspflichten 330 b. Abgabepflicht aufgrund Beherrschung eines umwelterheblichen Vorgangs 332 aa. Abwasserabgabe 332 bb. Wassernutzungsabgaben 333 cc. Walderhaltungsabgaben 333 dd. Abgabe von Treibhausgas-Emissionszertifikaten 333 15
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c.
Abgabepflicht ohne Beherrschung eines umwelterheblichen Vorgangs, Überwälzung auf die unmittelbaren Verursacher.... 334 d. Überwälzung der Abgabe auf mittelbare Verursacher 335 2. Bewertung 336 a. Zur Rechtfertigung der rechtlichen Inanspruchnahme mittelbarer Verursacher 337 aa. Indirekte Steuern mit ökologischem Nebenzweck (Mineralöl- und Stromsteuer) 337 bb. Entsorgungsabgaben 337 cc. Vergütungspflichten nach § 5 Abs. 1 EEG, § 4 Abs. 3 i.V.m. §7KWKG 338 dd. Pflichtpfand 338 b. Zur Rechtfertigung der wirtschaftlichen Belastung mittelbarer Verursacher 339 c. Allgemeine Bewertung 339 II. Eingriffe durch Informationsweitergabe 341 G. Die Verantwortlichkeit mittelbarer Verursacher von Umweltgefahren und -schaden nach der EG-Umwelthaftungsrichtlinie 2004/35/EG 345 I. Die Verursacherverantwortlichkeit nach der Umwelthaftungsrichtlinie 346 1. Der Kreis der Haftpflichtigen 347 a. Der ,3etreiber" als Ausübender einer beruflichen Tätigkeit.... 348 b. Der Betreiber, der eine berufliche Tätigkeit bestimmt 354 c. Ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsgewalt 359 d. Der Betreiber kraft formaler Position 360 e. Haftung von Nicht-Betreibern? 361 2. Verursachung durch eigene Tätigkeit des Betreibers mit Umweltbezug 364 a. Der Verursachungsbegriff der Umwelthaftungsrichtlinie 365 aa. Verursachung als Setzung einer notwendigen Bedingung 365 bb. Verursachung „durch eine Tätigkeit" 366 cc. Weitergehende Anforderungen an die Kausalitätsbeziehung zwischen Tätigkeit und Schaden 367 (1) .Äquivalenztheorie" 368 (2) Kriterium der Gefahrengrenze 372 (3) Kriterium der schadensnächsten beruflichen Tätigkeit 374 (4) Beschränkung auf umwelterhebliche Tätigkeiten 375 (5) Wertende Betrachtung 377 (6) Lösungsvorschlag 379 dd. Verursachung durch Unterlassen 383 16
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3.
Ausschluß der Verursacherverantwortlichkeit bei Verursachung durch Dritte 384 a. Zwingende Ausschlußtatbestände 384 b. Die Haftungsausnahme der Drittverursachung (Art. 8 Abs. 3 S. 1 lit. a) 386 aa. Entstehungsgeschichte 387 bb. Anwendungsbereich der Ausnahme 389 (1) Verursachung durch einen Dritten 389 (2) Begriff des „Dritten" 390 (3) Geeignete Sicherheitsvorkehrungen 392 c. Andere Wege zu einer Begrenzung der Verantwortlichkeit 393 aa. Unmittelbarkeitserfordernis 393 bb. Genehmigungseinwand 394 cc. Verschuldenserfordernis 394 4. Zusammenfassung 397 II. Anpassungsbedarf im deutschen Recht 399 1. Erweiterter Betreiberbegriff. 400 2. Verantwortlichkeit bei Dritthandlungen 401 3. Umsetzungsvorschlag 401 4. Der BMU-Entwurf eines Umweltschadensgesetzes vom 4.3.2005 403 a. Die Verantwortlichkeit nach dem geplanten Umweltschadensgesetz 403 b. Bewertung 406 H. Schlußbetrachtung 409 I. Wege zur Begrenzung der Verantwortlichkeit als mittelbarer Verursacher im öffentlichen, Zivil- und Strafrecht - Parallelen und Zusammenhänge 409 1. Unmittelbarkeitskriterium 409 2. Verschuldenskriterium 412 3. Eingeschränkter Adressatenkreis 412 4. Strafrecht 415 5. Verantwortungserstreckung und -Verlagerung auf Betriebsinhaber als mittelbare Verursacher 417 6. Handlungspflichten zur Verhinderung fremder umwelterheblicher Handlungen 418 II. Allgemeine Bewertung und rechtspolitischer Ausblick 420 I. Zusammenfassung in Thesen 427 Literaturverzeichnis 435 17
