BIURO RZECZNIKA

RPO-W/tfJ \()V\

PRA

P^^L S ^H

L v i I wt. I 2008-OM i NR~"~ "~ w —"———Zr

Warszawa, dn.|(J marca 2008 r. MINISTER INFRASTRUKTURY

ML-2z-078-l 1/2008/798975

Pan Janusz Kochanowski Rzecznik Praw Obywatelskich

Odpowiadając na Pana wystąpienie z dnia 8 lutego 2008 r. Nr RPO-563719IV/07/MM dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwanej dalej „Ustawą", przedstawiam następujące stanowisko. Odnosząc się do pierwszej kwestii poruszonej w wystąpieniu opisanym na wstępie tj. braku zapewnienia w art. 5 ust. 5 Ustawy

dostatecznego udziału stron w postępowaniu

w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, poprzez ograniczenie

sposobu

powiadamiania stron o wszczęciu tego postępowania wyłącznie do obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej, pragnę wyjaśnić, co następuje. Stosownie do art. 49 k.p.a.

Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych

czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty

w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak

stanowi (..). Ta forma powiadamiania, zwana doręczeniem przez obwieszczenie, wymaga istnienia przepisu szczególnego, dopuszczającego w sposób wyraźny jej zastosowanie. Art. 49 k.p.a nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej do stosowania doręczenia przez obwieszczenie. Jego rola sprowadza się w istocie do określenia podstawowych reguł tego

I

sposobu doręczeń (m.in. jego przedmiotu, adresata, daty doręczenia), które mogą mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy przepis szczególny nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich elementów niezbędnych dla skuteczności doręczenia. Zgodnie z tymi regułami w Ustawie został zawarty przepis art. 5 ust. 5 stanowiący przepis szczególny w stosunku do regulacji ogólnych k.p.a oraz spełniający dyspozycję z art. 49 k.p.a. Należy zatem podkreślić, że przedmiotowy przepis w sensie formalnym i materialnym mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Mając jednak na uwadze, że charakteryzuje się on niewielkim - w przypadku tego doręczenia - stopniem ochrony interesów adresata w porównaniu do pozostałych sposobów doręczeń przewidzianych przez k.p.a., opracowany w Ministerstwie Infrastruktury projekt nowelizacji Ustawy uwzględnia także uwagi zgłaszane w stosunku do niego przez różne środowiska oraz przez Rzecznika Praw Obywatelskich. I tak - w projektowanej nowelizacji

ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przepis art. 5 ust. 5 Ustawy jest przewidziany do uchylenia, a kwestie zawiadomień uregulowano odmiennie od dotychczasowych zasad (art. lid ust. 6 projektu). Na właściwy organ - wojewodę albo starostę prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia drogowego (tj. w decyzji, która zastępuje dotychczasowe rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) nałożono obowiązek wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskodawcy oraz właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres określony w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania będą zawiadamiane w dotychczasowy sposób, a zatem w drodze obwieszczeń. Projektowana zmiana spowoduje, że będą współistniały dwie formy zawiadamiania o wszczęciu postępowania, a mianowicie zawiadomienie poprzez doręczenie pisma oraz zawiadomienie poprzez obwieszczenie. Jednocześnie w art. lid ust. 7 projektu przewiduje się, aby wojewoda albo starosta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zamieszczali m.in. oznaczenie nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia drogowego oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Mam nadzieję, że w/w zmiana jest w pełni zgodna z kierunkiem wskazanym przez Pana w wystąpieniu opisanym na wstępie.

2

Jednocześnie informuję, że

projekt nowelizacji Ustawy jest w trakcie uzgodnień

międzyresortowych. Jego treść jest dostępna na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury.

Kolejną

kwestią

budzącą

zastrzeżenia

Rzecznika

Praw

Obywatelskich jest

ograniczenie nałożone na organy odwoławcze i sądy administracyjne w zakresie orzeczeń reformatoryjnych i kasacyjnych. Zgodnie z art. 4 Ustawy, do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Jednym z nich jest wyrażone w art. 9 ust. 3 Ustawy rozwiązanie ograniczające możliwość uchylenia

bądź stwierdzenia w całości decyzji

o ustaleniu lokalizacji drogi. Podkreślenia wymaga specyfika inwestycji polegających na budowie dróg, której dotyczy kwestionowany

przepis. Budowa drogi

konsekwencji

swoim zasięgiem dużą liczbę nieruchomości (lub działek

obejmuje

ewidencyjnych),

ma charakter inwestycji liniowej, w

jest związana również z wydatkowaniem znacznych kwot ze środków

publicznych. Z tą liczbą nieruchomości (lub działek ewidencyjnych) objętych postępowaniem o ustaleniu lokalizacji drogi związana jest duża liczba podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i które uprawnione są do składania odwołań od wydanych decyzji oraz skarg do sądu. W ocenie resortu infrastruktury, z tych względów za racjonalne i leżące w interesie publicznym oraz wynikające z ekonomii postępowania należy uznać rozwiązanie zawarte w art. 9 ust. 3 Ustawy, limitujące możliwość uchylenia bądź stwierdzenia w całości decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gdy dotyczy np. tylko jednej działki bądź nieruchomości oraz w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna bądź gdy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności i inwestor rozpoczął budowę drogi. Norma ta, w ocenie resortu infrastruktury, nie narusza prawa do sądu, gdyż każda ze stron na każdym etapie może z tego prawa skorzystać składając skargę do sądu. Ponadto w przypadku, gdy sąd stwierdzi, iż decyzje te naruszają prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., stronie będzie przysługiwała możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych określonych w Kodeksie cywilnym, czyli w możliwość żądania odszkodowania pełnym zakresie. Dla dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji podstawowe znaczenie mają postanowienia art. 417 § 1 i § 2 i 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. 3

Wprowadzenie ograniczenia zawartego w art. 9 ust. 3 Ustawy miało na celu uniknięcie przeprowadzania powtórnego postępowania w całości, a odniesienie się jedynie do wadliwej części decyzji.

W odniesieniu do zastrzeżeń 31 Ustawy wyłączającego

Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących przepisu art. możliwość

stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, pragnę wskazać, że w ocenie resortu przyjęte w nim rozwiązania nie naruszają zagwarantowanego Konstytucją RP prawa do sądu. Rozwiązania powyższe nie zamykają drogi sądowej dla żadnego z podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku lub skargi. Ograniczają jedynie możliwość wzruszania decyzji ostatecznych o pozwoleniu na budowę drogi lub decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności w przypadku zaistnienia dodatkowych przesłanek

( termin, okoliczność rozpoczęcia budowy drogi). Nadto ograniczenia

te są rekompensowane prawem strony do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W ocenie resortu rozwiązania te - z jednej strony umożliwiają stronom postępowania kwestionowanie

rozstrzygnięć

w

postępowaniu

administracyjnym

lub sądowoadministracyjnym, dając stronom możliwość realizowania ich interesu prawnego, z drugiej strony są wyrazem poszanowania dla interesu społecznego wyrażającego się w niekwestionowanej i pilnej potrzebie rozwoju sieci dróg publicznych, w tym budowie dróg wszystkich kategorii, w szczególności w okresie, w którym istnieje możliwość wykorzystania w budowie tych dróg środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej oraz w którym na Rzeczypospolitej Polskiej ciążą zobowiązania

do przygotowania turnieju

Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO. Nadto, przypomnieć należy, iż rozwiązania Ustawy, w tym kwestionowanego przepisu art. 31 Ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustaw systemowych a zarazem mają funkcjonować w zakreślonym czasie - tj. do dnia 31 grudnia 2013r. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację, w ocenie resortu, nie można zgodzić się z zarzutem o naruszeniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. Konstytucji RP. Jak to wyżej powiedziano ograniczenia przewidziane w art. 31 Ustawy stanowią wyraz wyważenia interesów stron postępowania o pozwoleniu na budowę drogi

oraz interesu

4

I

społecznego polegającego na budowie i rozwoju sieci drogowej wyrażanego przez ogół społeczeństwa i to w szczególnym okresie wskazanym Ustawą. Swoją ocenę rozwiązań przyjętych w art. 31 Ustawy resort infrastruktury opiera także na okoliczności, że rozwiązania o podobnych konsekwencjach prawnych są przewidziane w obowiązującym prawie. Tytułem przykładu należy wskazać przepis art. 156 § 2 k.p.a., na mocy którego

ustawodawca dopuszcza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji

wadliwej, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wprawdzie w orzecznictwie nieodwracalność skutków prawnych dotyczy sytuacji, w których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego czy też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, a skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości

nie oznaczają nieodwracalnych

skutków

prawnych to jednak skutki społeczne decyzji np. o rozbiórce drogi są niewspółmierne w stosunku do wadliwości decyzji w sprawie indywidualnego rozstrzygnięcia. Wydanie takiej decyzji byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia celu publicznego i oznaczałoby zmarnotrawienie bardzo dużych środków przeznaczonych na budowę drogi. Innym przykładem rozwiązania prawnego o zbliżonym charakterze jest przepis art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700), który przewiduje wyłączenie przepisów k.p.a. w zakresie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych w zakresie własności gospodarstw rolnych, a więc wyłącza przepisy k..pa., w zakresie znacząco szerszym niż kwestionowany przepis art. 30 Ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uznany był poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego i został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za zgodny z Konstytucją w wyrokach z dnia 22 lutego 2000r, sygn. akt SK 13/99 oraz z dnia 15 maja 2000r, sygn. akt SK 29/99.

Ostatnia kwestia poruszona w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy przepisu art. 12 ust. 4 Ustawy rozdzielającego postępowanie prowadzące do pozbawienia prawa do nieruchomości od postępowania o ustalenie odszkodowania. Rozdzielenie opisanych wyżej postępowań miało na celu

skrócenie procedury

w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Rozdzielenie takie - w aspekcie praktycznym - pozwala rozpocząć realizację inwestycji, przy jednoczesnym umożliwieniu stronie, której nieruchomości przejęto, żądania wypłaty odszkodowania. Ostateczna decyzja 5

o ustaleniu lokalizacji drogi w każdym przypadku przesądza o „korytarzu drogi", tj. wskazuje granice,

w których

droga będzie usytuowana i w konsekwencji przesądza jakie

nieruchomości zostają przejęte pod drogę, bez względu na formę tego przejęcia ( z mocy prawa czy jak w poprzednim stanie prawnym -

w drodze umowy lub wywłaszczenia na

wniosek uprawnionego podmiotu). W przygotowanej przez Ministerstwo Infrastruktury nowelizacji Ustawy, o której była już mowa wyżej

zaproponowano odmienny niż dotychczas tryb i zasady ustalania

odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych. Nowe rozwiązania zostały przewidziane w nowym brzmieniu art. 12 oraz art. 18 projektu Ustawy. Jedną z propozycji jest, aby wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, określana była na podstawie wartości odtworzeniowej, a nie jak jest dotychczas wartości rynkowej. Związane jest to m.in. z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w którym podnoszono, iż słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Gwarancji takiej nie daje, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustalenie wysokości odszkodowania na poziomie równym wartości rynkowej wywłaszczonego prawa określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy bowiem zauważyć, iż odtworzenie sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia wymaga, poza zakupem nieruchomości, także poniesienia dodatkowych kosztów związanych np. z poszukiwaniem tej nieruchomości, podatkami i opłatami związanymi z nabyciem, czy też przeprowadzką. W związku z powyższą argumentacją w projekcie nowelizacji Ustawy w zmienianym art. 18 projektu zaproponowano otwarty katalog kosztów, które organ może uwzględnić przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze konieczność zachowania racjonalności działania ustawodawcy w zakresie określania zasad ustalania wysokości odszkodowania i właściwego wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Dotyczy to w szczególności skutków finansowych tych rozwiązań dla budżetu państwa. Zasady ustalania wysokości odszkodowania nie mogą zagrażać osiągnięciu planowanego celu publicznego, powodując skutki trudne do „udźwignięcia" przez budżet państwa. Z tego też względu

zaproponowano, aby

wysokość odszkodowania ponad wartość odtworzeniową

nieruchomości nie mogła przekroczyć 50 % tej wartości.

6

To rozwiązanie oraz propozycja określenia w nowelizowanym art. 12 Ustawy terminu wydania

decyzji

ustalającej

wysokość

odszkodowania

wydają

się

być

zgodne

z oczekiwanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierunkiem zmian art. 12 Ustawy.

Przedstawiając powyższe stanowisko wyrażam nadzieję, że przewidywane zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych usuną wątpliwości lub zastrzeżenia wyrażone w wystąpieniu opisanym na wstępie - w odniesieniu do art. 5 ust. 5 oraz art. 12 Ustawy, a w odniesieniu do pozostałych uwag - wyjaśnienia i argumentacja zawarta w niniejszym piśmie zostaną przyjęte przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako wyczerpujące.

Poza zakresem niniejszej odpowiedzi, która dotyczy regulacji prawnych Ustawy chciałbym zaznaczyć, że zadaniem organów władzy publicznej, w tym także zadań Ministra Infrastruktury działającego w ramach zasad zrównoważonego rozwoju, jest troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, którego warunkiem jest

budowa odpowiednio nowoczesnej

infrastruktury transportowej. Zadanie to jest priorytetowe i ma na celu przystosowanie polskiej struktury komunikacyjnej do standardów międzynarodowych. inwestycji

Liniowy charakter

drogowych przesądza o konieczności stosowania szczególnych procedur

prawnych, które są zgodne z celami inwestycji drogowych i są również wyrazem realizacji powszechnych oczekiwań społecznych i realizacji dobra publicznego, a więc

dobra

wspólnego. Wskazują na to w sposób bezpośredni badania sondażowe, w których budowa dróg i autostrad wskazywana jest jako zasadniczy i najważniejszy problem, problem który 86% Polaków (np. badanie TNS OBOP w dniu 6-7 październik 2007r. przeprowadzone na reprezentatywnej grupie 1000 dorosłych) umieściłoby na pierwszym miejscu.

Dziękując za uwagi przedstawione w Pana wystąpieniu proszę o rozważenie mojego stanowiska tak w jego aspektach prawnych jak i tyczących potrzeby uwzględnienia w funkcjonujących szczególnych regulacjach prawnych rozwiązań, które w sposób optymalny upraszczają i przyspieszają przygotowanie inwestycji drogowej, co pozwoli na zniwelowanie różnic jakie występują pomiędzy stanem polskich dróg a dróg w innych krajach Unii Europejskiej.

Cezary

Grabarczyk