Mysłakowice 17.11.2006.

Dr Robert Grzeszczak Katedra Nauk Prawnych Centrum im. Willy Brandta Studiów Niemieckich i Europejskich Uniwersytet Wrocławski

W przedstawionych tu materiałach wykorzystano artykuły: Joanny Jagody „Organizacja samorządu terytorialnego w Niemczech” Bogdana Dolnickiego „Ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech – po reformie” R. Roth, H. Wollmann „Kommunalpolitik” Materiały własne autora wykładu.

Struktura administracji w Niemczech

Republika Federalna Niemiec (Bundesrepublik Deutschland) jest, jak sama nazwa wskazuje, państwem federacyjnym (związkowym) o daleko idącej samodzielności poszczególnych Federacyjny

krajów

ustrój

(landów)

wchodzących

RFN determinuje

w

bardziej

skład

państwa

jako

związku.

złoŜoną strukturę organizacji

administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska. Stolicą federalną jest Berlin, gdzie jest siedziba rządu federalnego (Bundesregierung), jednak część ministerstw znajduje się w Bonn. Część centralnych urzędów mieści się w innych miastach, m.in. Karlsruhe i Norymberdze. System polityczny Niemiec jest zorganizowany w oparciu o konstytucję (Grund Gesetz/Verfassung), którą jest Ustawa Zasadnicza Niemiec (Grundgesetz) według zasady podziału władz (Gewaltenteilung). Głową państwa jest prezydent federalny, wybierany przez Zgromadzenie Narodowe (złoŜonego z Bundestagu i Bundesratu - przedstawicieli krajów związkowych) na pięcioletnią kadencję. Jest moŜliwość jednokrotnego powtórzenia kadencji. Ma on czysto reprezentacyjne znaczenie - jest symbolem państwa, moderatorem. Nie ma prawa wetowania ustaw (moŜe je jedynie odesłać do Trybunału). Posiada prawo mianowania ambasadorów i konsuli oraz wysuwania kandydatury kanclerza. Władzą ustawodawczą (die Legislative) jest Bundestag wraz z drugą izbą Radą Federalną Niemiec (Bundesrat). Bundestag wybierany jest co cztery lata w wyborach pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, równych, bezpośrednich (jednostopniowych),

tajnych i proporcjonalnych choć zasadniczo jest to system mieszany z zapewnieniem wejścia do parlamentu wszystkich kandydatów, którzy w swych okręgach uzyskali większość. Ustawowa liczba posłów liczy 598 (od zjednoczenia Niemiec do 2002 roku wynosiła 656), ale wskutek tego skomplikowanego systemu wyborczego ta liczba moŜe zwiększać się o tzw. mandaty nadwyŜkowe. Tak jest w Bundestagu XVI kadencji, który liczy 614 posłów. Posłowie grupują się we frakcjach, do tworzenia których potrzebne jest 5% ogólnej liczby posłów. Obecne frakcje to: • • • • •

SPD CDU/CSU Związek 90/Zieloni FDP Die Linkspartei

Ustawa zasadnicza RFN (Grundgesetz) Konstytucja RFN z 23 maja 1949 r. nosi nazwę Ustawy Zasadniczej (niem. Grundgesetz), co miało podkreślać jej tymczasowość. Składa się ze 146 artykułów, podzielonych na 12 rozdziałów. Na początku tekstu ustawy zasadniczej znajduje się wstęp. Konstytucję RFN nowelizowano 35 razy. Konstytucjonaliści niemieccy wyróŜniają w konstytucji cztery zasady naczelne, o szczególnym znaczeniu dla kształtu państwa: •

Zasada federalizmu - RFN tworzy 16 krajów związkowych (landów), które mają charakter państw o ograniczonej suwerenności. Konstytucja nie wymienia z nazwy wszystkich krajów związkowych, stąd wnioskować moŜna, iŜ ich granice i liczbę moŜna zmieniać. Obecnie są to:

KaŜdy z krajów związkowych posiada własną konstytucję (która nie wymaga zatwierdzenia przez władze federalne), ograniczone prawa utrzymywania stosunków międzynarodowych, własny rząd, parlament i sądownictwo. KaŜdy land wysyła swoich przedstawicieli do Bundesratu. Art. 30 Konstytucji zawiera zasadę domniemania kompetencji na rzecz landów, stanowiąc, Ŝe jeŜeli konstytucja nie przyznaje wyraźnie federacji jakichś uprawnień, wówczas naleŜą one do kompetencji landów.

•

Zasada państwa socjalnego - pkt. 1 art. 20 konstytucji mówi, iŜ "Niemiecka Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym państwem związkowym". W związku z tą zasdą państwo niemieckie zapewnia pomoc jednostkom i grupom jej potrzebującym.

•

Demokratyzm - naród jest jedynym suwerenem władzy w państwie niemieckim. Rządy muszą działać na zasadzie reprezentacji poglądów politycznych społeczeństwa, a kaŜdemu gwarantowane są prawa i wolności obywatelskie. Państwo nie moŜe ingerować w Ŝadnym stopniu w sferę poszanowania godności ludzkiej. Na straŜy przestrzegania praw i wolności stoją sądy, ze Związkowym Trybunałem Konstytucyjnym na czele.

•

Zasada podziału władz i samorządności - władza sprawowana za pomocą organów państwowych, pochodzących z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, których struktura oparta jest na trójpodziale władzy. Niedopuszczalne jest podejmowanie jakichkolwiek decyzji w drodze referendum na szczeblu centralnym (regulacja będąca odbiciem obaw przed ponownym dojściem do władzy osoby pokroju Hitlera, który instytucję referendum wykorzystywał nader często dla legitymizacji swojej władzy). Wyjątkiem tutaj jest tylko zmiana granic pomiędzy krajami.

Art. 21 konstytucji wprowadza regulacje dotyczące funkcjonowania partii politycznych (kolejne uregulowanie motywowane tragicznymi wydarzeniami historycznymi), jako "współdziałających w politycznym kształtowaniu się woli narodu".

Parlament Związkowy Parlament RFN składa się z dwóch izb: •

Izby Związku (niem. Bundestag) - będącej reprezentacją ogólnopaństwową, zasiadają w niej deputowani wybierani w wyborach przeprowadzanych na terenie całej republiki federalnej,

•

Rady Związkowej (niem. Bundesrat) - składającej się z delegatów rządów poszczególnych krajów związkowych.

Bundestag Liczba posłów w Bundestagu nie jest stała, konstytucja jej nie określa. Ustalana jest w ordynacji wyborczej. Deputowani do Bundestagu wybierani są na czteroletnią kadencję, rozpoczynającą się w dniu pierwszego posiedzenia.

System wyborczy w Niemczech jest systemem mieszanym. Stanowi on połączenie zasady większości i proporcjonalności. Połowa składu izby (obecnie 299 deputowanych) wybierana jest w okręgach jednomandatowych, gdzie mandat otrzymuje ten kandydat, który osiągnął większość względną (czyli dostał więcej głosów niŜ jego konkurenci). Pozostała połowa składu (równieŜ 299 deputowanych) izby pochodzi natomiast z list partyjnych, przygotowywanych przez poszczególne partie dla kaŜdego kraju związkowego. W wyborach kaŜdy wyborca dysponuje dwoma głosami - jeden oddaje na indywidualnego kandydata w okręgu wyborczym, natomiast drugi - na listę partyjną. Procedura obliczania głosów i przyznawania na ich podstawie mandatów jest wieloetapowa. Najpierw miejsca w Bundestagu otrzymują ci, którzy zwycięŜyli w okręgach jednomandatowych. Są to tzw. mandaty bezpośrednie. Pozostałe mandaty rozdzielane są na podstawie głosów oddanych na listy partyjne, za pomocą metody Hare-Niemeyera. W systemie niemieckim moŜe wystąpić zjawisko tzw. mandatów nadwyŜkowych - pojawia się wtedy, gdy liczba mandatów uzyskanych głosami pierwszymi, przekracza liczbę miejsc, jaka przypadałaby partii na podstawie "głosów drugich". Partia zatrzymuje wówczas dodatkowo te mandaty, a liczba deputowanych w Bundestagu wzrasta o liczbę owych mandatów nadwyŜkowych (niem. Überhangmandate). Obecnie w Bundestagu zasiada 16 deputowanych z mandatów nadwyŜkowych. Dodatkowo na ostateczny kształt izby wpływ moŜe mieć tzw. klauzula zaporowa, czyli próg wyborczy (niem. Sperrklausel). Partia, która nie przekroczyła 5% oddanych głosów w skali ogólnopaństwowej, traci wszystkie głosy oddane na listy partyjne. W praktyce uniemoŜliwia to dostanie się do Bundestagu, chyba Ŝe kandydaci tej partii otrzymali co najmniej 3 mandaty bezpośrednie. Zgodnie z powyŜszym, obecnie w Bundestagu zasiada 614 deputowanych.

Wybory do Bundestagu, 18 września 2005 roku: + CDU i CSU: + SPD: + FDP: + Die Linkspartei

226 (36.8%) w tym 7 mandatów nadwyŜkowych 222 (36.2%) w tym 9 mandatów nadwyŜkowych 61 (9.9%) 54 (8.8%)

+ Związek 90/Zieloni: 51 (8.3%)

Bundesrat - Rada Federalna Bundesrat (tłumacząc dosłownie na polski: Rada Federalna) składa się z przedstawicieli rządów krajowych. Ich liczbę konstytucja uzaleŜnia od liczby głosów naleŜących do danego landu. Te zaś zaleŜą od liczby jego ludności. Minimalnie kraj związkowy moŜe posiadać 3 głosy. Kraje mające ponad 2 mln ludności posiadają 4 głosy, powyŜej 6 mln mieszkańców - 5 głosów, a ponad 7 mln - 6 głosów. Do 1990 roku w Bundesracie było 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 pochodzących z Berlina Zachodniego; po zjednoczeniu Niemiec izba posiada 69 członków. Układ sił w Radzie wiąŜe się z federacyjną strukturą Niemiec, nadając większe niŜ wynikałoby to z wielkości znaczenie mniejszym krajom.

Liczba mieszkańców Miejsca

Kraj związkowy

> 7 milionów

6

Badenia-Wirtembergia Bawaria Dolna Saksonia oraz Nadrenia Północna-Westfalia

6 - 7 milionów

5

Hesja

2 - 6 milionów

4

Berlin, Brandenburgia, Nadrenia-Palatynat, Saksonia, Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn, Turyngia

< 2 miliony

3

Brema, Hamburg , Meklemburgia-Pomorze Przednie, Saara

Razem

69

Deputowani do niemeickiego Bundesratu posiadają tzw. mandat imperatywny. Oznacza to, iŜ są oni związani instrukcjami swoich rządów i muszą głosować w sposób przez nie nakazany. Głosy krajów muszą być oddawane jednolicie (en bloc). W przypadku jakichkolwiek rozbieŜności, oddane głosy kraju związkowego są niewaŜne.

Bundesrat: •

posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze,

•

nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności politycznej rządu,

•

ma prawo postawiania prezydenta RFN w stan oskarŜenia,

•

bierze udział w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

Rząd jest zobowiązany przez odpowiedni zapis w konstytucji do bieŜącego informowania Bundesratu o stanie spraw, co wydaje się umoŜliwiać izbie wywieranie pewnych nacisków na kierunki prowadzenia polityki przez rząd federalny.

Kanclerz i rząd federalny Rząd federalny (niem. Bundesregierung) składa się z kanclerza związku (niem. Bundeskanzler) i ministrów związkowych. Kanclerz wybierany jest w następującej drodze: •

kandydata desygnuje prezydent, musi go zaakceptować parlament bezwzględną większością głosów,

•

jeŜeli kandydat prezydenta nie uzyska wymaganej większości głosów, prawo nominacji przechodzi na parlament, który desygnuje własnego kandydata, ktorego musi wybrać równieŜ większością bezwzględną,

•

jeŜeli w ciągu 14 dni nie dokona wyboru kanclerza większością bezwzględną, moŜe przystąpić do wyboru zwykłą większością (tzw. kanclerz mniejszości). Wówczas jednak kandydatura musi zostać poparta przez minimum 1/4 ogólnej liczby głosów.

Prezydent nie moŜe odmówić mianowania kanclerza wybranego bezwzględną większością głosów. Natomiast jeŜeli został wybrany większością zwykłą, wtedy prezydent moŜe albo go mianować, albo rozwiązać parlament i zarządzić nowe wybory. Kanclerz kieruje pracami rządu i określa jego skład. Kanclerz przedstawia prezydentowi wnioski o nominacje określonych osób na stanowiska ministrów. Prezydent nie moŜe odmówić mianowania ministrem kandydata przedstawionego przez kanclerza. Kanclerz wyznacza takŜe jednego z członków gabinetu na wicekanclerza. PrzewaŜnie otrzymuje on równieŜ tekę ministra spraw zagranicznych. Zwykle wicekanclerz pochodzi z mniejszej partii spośród tych, które tworzą koalicję.

Konstytucja RFN przewiduje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Parlament moŜe wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko w przypadku, kiedy jednocześnie dokona wyboru jego następcy, za pomocą bezwzględnej większości głosów. JeŜeli taka większość nie moŜe się ukonstytuować, wówczas albo prezydent rozwiązuje parlament i rozpisuje nowe wybory, albo udziela poparcia kanclerzowi mniejszości i mianuje go. Parlament nie moŜe wyrazić wotum nieufności wobec pojedynczego ministra, ale od razu wobec całego rządu (tzw. en bloc). Kanclerz moŜe takŜe wykorzystywać instytucję wotum zaufania. Szef rządu zwraca się z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania, mogąc połączyć go z projektem ustawy lub innego aktu prawnego. Wniosek musi zostać przyjęty bezwzględną większością głosów. W przeciwnym wypadku rząd upada, a parlament musi wybrać nowego kanclerza lub przynajmniej kanclerza mniejszości, aby liczyć na to, Ŝe prezydent nie zdecyduje się na jego rozwiązanie. Kanclerz moŜe równieŜ zgłosić do prezydenta federalnego wniosek o ogłoszenie ustawodawczego stanu wyjątkowego. Zgodę na to musi wyrazić równieŜ Bundesrat. Podczas jego trwania, kaŜdy rządowy projekt ustawy odrzucony przez Bundestag, moŜe być po uzyskaniu zgody Bundesratu uznany za obowiązujące prawo. Wyjątkiem jest zmiana konstytucji. Ustawodawczy stan wyjątkowy moŜe trwać maksymalnie 6 miesięcy i moŜe być ogłoszony tylko raz przez danego kanclerza.

Prezydent RFN Prezydent (niem. Bundespräsident) jest głową państwa. Wybierany jest na kadencję trwającą 5 lat przez Zgromadzenie Związkowe (niem. Bundesversammlung). Ciało to składa się w połowie z członków Bundestagu i w połowie z członków wybranych przez przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Kandydat wybierany jest na to stanowisko, jeŜeli otrzyma bezwzględną większość głosów. JeŜeli w ciągu dwóch tur głosowań nikomu nie uda się osiągnąć takiej przewagi, zwycięŜa ten, kto otrzymał względną większość głosów. Dopuszczalny jest tylko jeden ponowny wybór danej osoby na to stanowisko. Kandydat musi mieć ukończone 40 lat i posiadać prawo wyborcze do Bundestagu.

Prezydent RFN: •

reprezentuje państwo na zewnątrz,

•

zawiera umowy z innymi państwami,

•

wysyła i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych,

•

mianuje i odwołuje najwyŜszych urzędników państwowych, m.in. sędziów związkowych,

•

wskazuje kandydata na kanclerza,

•

na wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez kanclerza wniosek o wotum zaufania zostanie odrzucony,

•

na wniosek rządu wprowadza ustawodawczy stan wyjątkowy,

•

posiada prawo łaski.

Wydawanie aktów prawnych przez prezydenta (rozporządzeń i zarządzeń) wymaga kontrasygnaty kanclerza lub właściwego ministra. Wyjątkiem tutaj jest mianowanie i odwoływanie kanclerza oraz rozwiązywanie parlamentu. Prezydent nie jest odpowiedzialny politycznie przed parlamentem.

System sądowniczy Niemiec: System sądowniczy w RFN opiera się na zasadzie niezawisłości sędziów i minimum dwuinstancyjnym orzekaniem spraw. System sądowniczy RFN składa się z trzech rodzajów sądów: •

sądy zwykłe - zajmujące się najpopularniejszymi sprawami kryminalnymi i cywilnymi,

•

sądy wyspecjalizowane - zajmujące się sprawami administracyjnymi, z zakresu prawa pracy, finansów i prawa patentowego,

•

sądy konstytucyjne - skupiają się na badaniu hierarchicznej zgodności ze sobą aktów prawnych, równieŜ z konstytucją. Sądy zwykłe mają konstrukcję czteroszczeblową. Na najniŜszym szczeblu są to sądy

lokalne (niem. Amtsgerichte), zajmujące się sprawami karnymi i cywilnymi małej wagi. Spełniają takŜe rutynowe obowiązki sądów rejestrowych, takie jak np. rejestracja firm, fundacji lub stowarzyszeń. Orzekanie w większości spraw zgłaszanych na wokandę sądów

lokalnych jest jednoosobowe. Jednak w sprawach w których oskarŜony zagroŜony jest wyrokiem przekraczającym 2 lata, sędziemu zawodowemu towarzyszy dwóch ławników. WyŜszy szczebel sądów zwykłych to sądy regionalne (niem. Landgerichte), podzielone na dwie sekcje: dla rozpatrywania powaŜniejszych spraw karnych i cywilnych. Funkcjonują one formalnie w składach trzech sędziów, w praktyce jednak najczęściej jednego. Sądy regionalne są drugą instancją dla sądów lokalnych, a pierwszą dla powaŜniejszych spraw karnych i cywilnych. PowyŜej

w

hierarchii

znajdują

się

krajowe

sądy

apelacyjne

(niem.

Oberlandesgerichte), będące drugą instancją dla spraw rozpatrywanych przez sądy regionalne w pierwszej instancji. Są teŜ pierwszą instancją w sprawach oskarŜeń o zdradę stanu i działalność antykonstytucyjną. Ostatnim szczeblem w organizacji sądów zwykłych jest sąd najwyŜszy, czyli Federalny Trybunał Sprawiedliwości (niem. Bundesgerichtshof) z siedzibą w Karlsruhe i Lipsku. Jest on najwyŜszą instancją odwoławczą w sprawach objętych jurysdykcją sądów zwykłych wszystkich rodzajów. Sądy wyspecjalizowane zajmują się sprawami z zakresu: prawa administracyjnego, prawa pracy, socjalnego, finansowego i patentowego. Podobnie jak sądy zwykłe, zorganizowane są hierarchicznie: •

Sądy administracyjne składają się z sądów lokalnych, wyŜszych i Federalnego Sądu Administracyjnego (Bundesverwaltungsgericht). Do nich mogą zwracać się obywatele ze skargą na działania jakichkolwiek organów administracji państwowej i samorządowej.

•

Sądy pracy funkcjonują na trzech szczeblach i rozpatrują kwestie umów handlowych i spraw związanych z prawami pracowniczymi.

•

Sądy socjalne równieŜ posiadają strukturę trójstopniową i do nich kierowane są kwestie związane z zabezpieczeniami społecznymi, wypłacaniem rozmaitych zasiłków itd.

•

Sądy finansowe lub fiskalne rozpatrują sprawy związane z podatkami i funkcjonują w strukturze dwupoziomowej.

•

Federalny Sąd Patentowy z siedzibą w Monachium, zajmujący się m.in. prawami własności do wynalazków.

KaŜdy kraj związkowy posiada własny sąd konstytucyjny. Wyjątkiem tutaj jest SzlezwikHolsztyn. Sądy te zajmują się rozstrzyganiem o zgodności aktów prawnych niŜszej rangi z aktami wyŜszej rangi. Sądy te są administracyjnie niepodległe i finansowo autonomiczne, nie uzaleŜnione od jakiejkolwiek władzy rządu. Jest jeden federalny sąd konstytucyjny, Związkowy (lub Federalny) Trybunał Konstytucyjny. Kraje związkowe (niem.: Bundeslaender)

Liczba krajów związkowych ulegała zmianom w wyniku łączenia mniejszych. Obecnie jest ich 16, przy czym trzy z nich to tzw. miasta-kraje, czyli miasta mające status landu. Są to: Brema, Hamburg i Berlin. Podział kompetencji między władze federalne i władze krajowe został precyzyjnie określony w Konstytucji RFN. Jest on oparty na dwóch załoŜeniach: konieczności podporządkowania się władz krajowych ustaleniom szczebla federalnego w sprawach dla niego zastrzeŜonych, ale zarazem zapewnieniu krajom wpływu na ich ostateczny kształt (poprzez udział w Bundesracie) oraz prawie do swobodnego kształtowania spraw krajowych (w tym ustroju samorządowego) w przyznanym im zakresie, przy zachowaniu zgodności z Konstytucją RFN oraz innymi przepisami ogólnozwiązkowymi.

Federacyjny ustrój RFN determinuje bardziej złoŜoną strukturę organizacji administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska.

Państwo (Bund) podzielone na kraje (landy – Bundesländer), dzieli się dalej na okręgi regencyjne (Regierungsbezirke). Tak jest poza landami Saara i Szlezwik-Holsztyn oraz miastami-krajami.. Podział ten nie występuje we wszystkich krajach federalnych, generalnie jednak szczebel okręgu regencyjnego naleŜy do administracji państwowej. Wyjątek stanowi Bawaria, w której okręg (Bezirk) jest trzecim (po gminie i powiecie) szczeblem samorządu terytorialnego. Okręgi z kolei podzielone są na powiaty (Landkreise) o dwoistym, rządowo – samorządowym charakterze i samorządowe gminy (Städte/Gemeinden). (rys.1).

W większości krajów (landów) podział administracyjny nie kończy się na gminach; na ich obszarze funkcjonują bowiem jednostki podobne do polskich sołectw czy osiedli, zwane Ortsteile. Działają w nich rady (Ortschaftsrat) i organy wykonawcze (Ortsvorsteher), o doradczych, wyjątkowo zaś decyzyjnych uprawnieniach. W miastach-krajach występują natomiast dzielnice (Bezirk). Ponadto wyróŜnia się miasta wyłączone z powiatów (kreisfreie Stadt).

Podstawowym aktem prawnym regulującym ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech jest Ustaw Zasadnicza RFN, której art. 28 stanowi: 1. Porządek konstytucyjny w krajach musi odpowiadać zasadom republikańskiego, demokratycznego i socjalnego państwa prawnego w rozumieniu niniejszej Ustawy Zasadniczej. W wyborach w powiatach i gminach takŜe osoby, które posiadają przynaleŜność państwową państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej, są stosownie do prawa Wspólnoty Europejskiej upowaŜnione do głosowania i mogą być wybierane. W krajach, powiatach i gminach naród musi mieć przedstawicielstwo, które pochodzi z powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i tajnych wyborów. W gminach rolę organu wybieralnego moŜe spełniać zgromadzenie gminne.

2. Gminom musi być zagwarantowane prawo do regulowania na własną odpowiedzialność wszelkich spraw miejscowej społeczności w ramach zakreślonych przez ustawy. RównieŜ związki gmin mają prawo do samorządu w zakresie swoich zadań ustawowych i zgodnie z ustawami. 3. Federacja gwarantuje zgodność porządku konstytucyjnego krajów z prawami zasadniczymi i przepisami ustępu 1 i 2. Szczegółowe rozwiązania dotyczące organizacji samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach związkowych wynikają z ordynacji gminnych (Gemeindeordnungen) oraz powiatowych (Landkreisordnungen).

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego Czynnikami determinującymi ustrój gminy w Niemczech są przede wszystkim jej wielkość (liczebność mieszkańców) oraz wiejski lub miejski charakter. W większości krajów związkowych wyraźnie rozróŜnia się gminę jako obszar nie zurbanizowany (Gemeinde lub Landgemeinde) oraz miasto (Stadt). Kategoria „miasta” nie jest przy tym jednolita, poniewaŜ obok miast-krajów występują duŜe miasta wyłączone z powiatów (kreisfreie Städte) oraz duŜe miasta powiatowe (große Kreisstädte), wreszcie miasta włączone do powiatów (kreisangehörige Städte), w tym takŜe często oddzielnie traktowana kategoria miast małych. W zaleŜności od charakteru gminy róŜnie kształtuje się jej struktura organizacyjna, zadania, zakres kompetencji. Szczegółowe kwestie w tym zakresie regulowane są przepisami ordynacji gminnych (Gemeindeordnung) poszczególnych krajów związkowych.

W prawodawstwie niemieckim szczególne znaczenie przypisuje się swobodzie organizacyjnej, przejawiającej się w moŜności róŜnorodnego porządkowania struktur organizacyjnych podmiotów samorządowych.

Istotną cechą ustroju gmin w Niemczech jest wielość i róŜnorodność źródeł prawa ustrojowego. Ze względu na ogólne potraktowanie kwestii samorządowych w ustawie zasadniczej, całość zagadnień organizacyjnych regulują ustawodawstwa krajowe. Przy daleko idących róŜnicach w szczegółowej regulacji kształtu, liczebności, wzajemnych relacji ustrojowych oraz podziałów kompetencyjnych organów gminy, moŜna – podobnie jak w Polsce – mówić o stanowiących i wykonawczych organach gminy niemieckiej.

Organem uchwałodawczym, powoływanym w kaŜdej gminie, jest rada (przedstawicielstwo gminne), a organem wykonawczym i zarządzającym – burmistrz (zarząd gminy lub magistrat).

W niemieckiej gminie najwaŜniejszym organem jest rada, stanowiąca reprezentację ogółu mieszkańców gminy. W odróŜnieniu od ustawodawstwa polskiego, w Niemczech termin Rat (rada) nie jest jedynym uŜywanym na określenie tego organu. Najczęściej obok terminu Gemeinderat albo Stadtrat (rada gminy, rada miasta - w Badenii-Wirtembergii, Bawarii, Nadrenii Palatynacie, Saarze, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii. W Dolnej Saksonii i Nadrenii-Westfalii uŜywa się określenia Rat), występuje Gemeindevertretung i odpowiednio Stadtvertretung (przedstawicielstwo, reprezentacja gminy/miasta - w Hesji, Brandenburgii, Meklemburgii, Szlezwiku-Holsztynie) albo Stadtverordnetenversammlung (zgromadzenie deputowanych miejskich - w miastach Brandenburgii, Hesji, SzlezwikaHolsztynu). Członkowie tych rad (Gemeinde-, Stadtratsmitglieder, Gemeindevertreter) wybierani są według zasad parlamentarnych określonych w Konstytucji RFN, a zatem w wyborach pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i w głosowaniu tajnym (por. art. 28 ust. 1 Konstytucji RFN).

Prawa wyborcze przysługują tzw. obywatelom gminy, których nie naleŜy utoŜsamiać z mieszkańcami gminy (Bürger). Warunkiem posiadania obywatelstwa gminy (czynnego i biernego prawa wyborczego) jest przede wszystkim legitymowanie się obywatelstwem niemieckim lub obywatelstwem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej.

Wynika to z art. 19 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w myśl którego „kaŜdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa (…)”. Warunkiem posiadania prawa wyborczego jest takŜe przebywanie na terenie gminy nie krócej niŜ 3-6 miesięcy. Ponadto trzeba mieć najpóźniej w dniu wyborów ukończone 18 lat (przy czym w niektórych landach niemieckich dla posiadania czynnego

prawa wyborczego wystarczy ukończyć 16 lat) W Meklemburgii, Dolnej Saksonii, Nadrenii-Westfalii, Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie1.

Kadencja rady gminy jest róŜna w poszczególnych krajach, przy czym najczęściej wynosi 5 lat (w Bawarii 6 lat). Liczebność składów osobowych rad gmin zaleŜy od liczebności mieszkańców danej gminy.

Organami wewnętrznymi rady gminy są komisje. W Niemczech komisje powoływane przez radę mają nie tylko charakter doradczy (beratende Ausschüsse), ale takŜe rozstrzygający (beschließende Ausschüsse). Niektóre ordynacje krajowe przewidują komisje obowiązkowe (np. komisję rewizyjną, finansową, administracyjną), w innych krajach powoływanie komisji ma charakter fakultatywny. W działalności komisji upatruje się sposobu wzmocnienia fachowości działania rady jako organu przedstawicielskiego. Stąd w większości krajów stało się zwyczajem włączanie do składu osobowego komisji obywateli gminy spoza rady reprezentujących określone dziedziny wiedzy oraz praktyczną znajomość fachowych zakresów działalności komunalnej. Są to zatem formy zapewniające zwiększenie fachowości działania rad.

Burmistrz. W

gminach

niemieckich

funkcję

organu

wykonawczego

pełni

najczęściej

jednoosobowo burmistrz. Jego pozycja jest uzaleŜniona przede wszystkim od charakteru gminy. Stąd wyraźnie rozróŜnia się w ustawodawstwie burmistrzów (Bürgermeister), którzy działają

w

gminach

mniejszych,

zwłaszcza

wiejskich,

oraz

nadburmistrzów

(Oberbürgermeister), którzy występują w gminach miejskich, a zwłaszcza w miastach wyłączonych z powiatów. W Bawarii funkcję organu wykonawczego pełni Erste Bürgermeister. W niektórych krajach organ wykonawczy gminy ma charakter kolegialny i określany jest mianem Stadt-, Gemeindevorstand albo Magistrat (zarząd miasta/gminy). Do reformy z połowy lat 90-tych ubiegłego wieku w Dolnej Saksonii i Północnej NadreniiWestfalii funkcję organu wykonawczego pełnił jednoosobowo dyrektor gminy/miasta (Gemeinde-, Stadtdirektor), a w miastach wyłączonych z powiatów – Oberstadtdirektor.

1

. Zob. http://www.wahlrecht.de/kommunal.

Kandydat na burmistrza w Niemczech nie musi być stałym mieszkańcem gminy, musi jednak przebywać na jej terytorium przynajmniej 6 miesięcy przed wyborami. Ponadto musi być obywatelem niemieckim lub obywatelem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej.

Bierne prawo wyborcze wyłącznie dla obywateli niemieckich przewiduje natomiast ordynacja gminna Bawarii oraz Saksonii. Kandydat na burmistrza musi mieć ukończone 25 lat oraz nie więcej, niŜ 65 lat. Jest on wybierany na okres 5-8 lat, w zaleŜności od regulacji wynikających z poszczególnych ordynacji gminnych. Burmistrz jest zwykle jednocześnie przewodniczącym rady. Takie rozwiązanie występuje w większości krajów związkowych.

W Brandenburgii, Meklemburgii, Saksonii-Anhalt i Szlezwiku-Holsztynie następuje rozdział tych funkcji według zasady, iŜ burmistrz pełni funkcję organu wykonawczego i kieruje administracją gminną, a radzie gminy (przedstawicielstwu) przewodniczy inna osoba. W gminach, w których występują kolegialne organy wykonawcze, burmistrz jest ich przewodniczącym.

Do podstawowych zadań burmistrza (organu wykonawczego) naleŜy kierowanie administracją gminną, reprezentowanie gminy na zewnątrz, kierowanie bieŜącymi sprawami gminy, przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał rady, zarządzanie majątkiem gminy, wydawanie decyzji administracyjnych. Pozycja burmistrza jest uzaleŜniona od sposobu powierzenia funkcji oraz długości kadencji jej sprawowania.

Obecnie w większości krajów związkowych burmistrz pochodzi z wyborów bezpośrednich. Rzadko natomiast spotykane jest rozwiązanie polegające na tym, iŜ burmistrz pochodzący z powszechnych wyborów funkcjonuje jako odrębny od rady organ gminy, nie będąc jednocześnie przewodniczącym organu stanowiącego. System taki,

określany

j

ako

dualistyczny

model

„rada-burmistrz”

pod

dwoma

zwierzchnościami przyjęto w Meklemburgii, Brandenburgii, Dolnej Saksonii, SaksoniiAnhalt i Szlezwiku-Holsztynie.

W niemieckiej literaturze przedmiotu wyróŜnia się tradycyjnie cztery podstawowe modele ustroju gmin, przy czym w obrębie kaŜdego z nich wskazuje się na niekiedy daleko

idące zróŜnicowania między poszczególnymi podtypami, swoistymi dla całych krajów lub ich części. Są to modele: burmistrzowski, północnoniemiecki, południowoniemiecki oraz magistracki. Dwa pierwsze mają w zasadzie znaczenie wyłącznie historyczne. Nigdzie bowiem nie występują obecnie w swej klasycznej postaci.

Ustrój burmistrzowski (Bürgermeisterverfassung), zwany reńskim albo francuskim, obowiązywał w gminach i małych miastach Nadrenii-Palatynatu (do 1993 r.), w Saarze (do 1994 r.) i we wsiach Szlezwika-Holsztynu (do 1998 r.). Według tego modelu mieszkańcy gminy wybierają radę, która z kolei wybiera burmistrza i burmistrzów dodatkowych. Burmistrz kieruje pracą rady, a wspólnie z decernentami administracją gminną. Obecnie ustrój burmistrzowski nigdzie nie występuje w swej pierwotnej postaci, poniewaŜ od roku 1994 burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich. (rys. 2). Na skutek reform przeprowadzonych w latach 90-tych ubiegłego wieku ustrój burmistrzowski ewoluował w kierunku modelu południowoniemieckiego, który obecnie stanowi podstawę organizacji gmin w Nadrenii-Palatynacie, Saarze, oraz – w zmodyfikowanej formie – w Szlezwiku – Holsztynie.

WYBORCY Gemeindebürger

wybiera

RADA GMINY

BURMISTRZ

Gemeinderat

Bürgermeister przewodniczy

wybiera

URZĘDNICY PRZYBOCZNI Beigeordnete

kierują

KOMISJE Ausschüsse

ADMINISTRACJA GMINNA

Rys. 2. Ustrój burmistrzowski (na przykładzie Nadrenii-Palatynatu - do roku 1993; od 1994 r. burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich).

Ustrój północnoniemiecki (norddeutsche Ratsverfassung), zwany angielskim lub dyrektorskim, obowiązywał w Północnej Nadrenii-Westfalii (do 1994 r.) oraz w Dolnej Saksonii (do 1996 r.). Według tego modelu głównym organem gminy jest rada, której przewodniczy burmistrz. Drugim organem jest dyrektor gminy, który kieruje jej administracją. Charakterystyczne jest tutaj rozdzielenie funkcji burmistrza kierującego radą od dyrektora gminy jako kierownika administracji (porównywanego z angielskim town clerk, podczas gdy burmistrza porównywano do mayora). (rys. 3). W latach 90- tych ubiegłego

wieku w obu landach ustrój

północnoniemiecki przekształcono w

zmodyfikowany ustrój południowoniemiecki. Obecnie burmistrz pochodzi z wyborów bezpośrednich i jest (lub moŜe być) jednocześnie przewodniczącym rady gminy.

WYBORCY Gemeindebürger

wybiera

RADA GMINY

DYREKTOR GMINY

Gemeinderat

Gemeindedirektor wybiera

BURMISTRZ Bürgermeister

URZĘDNICY PRZYBOCZNI Beigeordnete kierują

KOMISJE Ausschüsse

ADMINISTRACJA GMINNA

Rys. 3. Ustrój północnoniemiecki (na przykładzie Północnej Nadrenii-Westfalii – do roku 1994; ustrój ten został przekształcony w zmodyfikowaną formę ustroju południowoniemieckiego).

Ustrój magistracki (Magistratsverfassung), zwany pruskim, występuje obecnie wyłącznie jako tzw. niewłaściwy (unechte) w Hesji i Bremerhaven2. Uprawnienia władcze przysługują tu dwóm kolegialnym organom: radzie gminy i magistratowi. Rada jest wybierana przez mieszkańców gminy. Magistrat jest organem wykonawczym, składającym się z burmistrza oraz Beigeordnete. Właściwy (echte) model magistracki zakładał, iŜ zarówno burmistrz, jak i pozostali członkowie magistratu pochodzą z wyborów pośrednich dokonywanych przez radę. Obecnie jednak ustrój ten nigdzie nie występuje w swej czystej formie, poniewaŜ od roku 1993 burmistrz jest wybierany bezpośrednio przez mieszkańców gminy. (rys. 4).

2

Miasto wyłączone z powiatu (kreisfreie Stadt) w landzie Bremen.

WYBORCY Gemeindebürger

MAGISTRAT RADA GMINY Gemeinderat

BURMISTRZ Bürgermeister wybiera

URZĘDNICY PRZYBOCZNI Beigeordnete

PRZEWODNICZĄCY kierują

KOMISJE Ausschüsse

ADMINISTRACJA GMINNA

Rys. 4. „Niewłaściwy” ustrój magistracki.

Obecnie modelem wiodącym jest ustrój południowoniemiecki. Został on uznany za model optymalny i dlatego większość krajów związkowych przyjęło go z róŜnymi modyfikacjami

rezygnując

z

wcześniejszych

rozwiązań.

Klasyczny

ustrój

południowoniemiecki (süddeutsche Ratsverfassung), zwany bawarskim, występuje w Bawarii, Badenii-Wirtembergii i Saksonii (od 1993 r.) oraz z modyfikacjami w SaksoniiAnhalt, Turyngii, Nadrenii-Palatynacie, Saarze (od 1994 r.), Nadrenii-Westfalii (od 1999 r.), Dolnej Saksonii (od 1996 r.), Szlezwiku-Holsztynie (od 1998 r.) i w Meklemburgii (od 1999 r.). Jest to model dualistyczny, zakładający podział kompetencji pomiędzy dwa organy pochodzące z wyborów powszechnych: radę gminy i burmistrza. Pozycja burmistrza jest tu szczególnie silna dzięki jego bezpośredniemu wyborowi. Burmistrz jest przy tym przewodniczącym rady, który prowadzi jej obrady i wykonuje jej uchwały. Następuje tu zatem zrównowaŜenie pozycji organów przedstawicielskiego i wykonawczego, choć w praktyce to burmistrz jest najwaŜniejszym organem gminy – zwierzchnikiem zarówno rady, jak i administracji gminnej. Ustrój ten określany jest jako dualistyczny model „radaburmistrz” pod jednym zwierzchnictwem i pełni obecnie rolę wiodącą (rys. 4). W niektórych landach ustrój południowoniemiecki występuje w formie zmodyfikowanej, czego wyrazem jest rozdział funkcji burmistrza (organu wykonawczego) oraz przewodniczącego rady

(przedstawicielstwa) gminy. Taki model określany jest mianem dualistycznego modelu „radaburmistrz” pod dwoma zwierzchnictwami i występuje w Brandenburgii, Meklemburgii, Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie oraz w Dolnej Saksonii (z moŜliwością wyboru burmistrza jako przewodniczącego rady). Na skutek wzmocnienia pozycji burmistrza pochodzącego z wyborów bezpośrednich ordynacje gminne tych landów oddzielają stanowisko przewodniczącego rady w celu zabezpieczenia funkcji kontrolnej organu uchwałodawczego.

WYBORCY Gemeindebürger

RADA GMINY

przewodniczy

Gemeinderat

wybiera

BURMISTRZ Bürgermeister

URZĘDNICY PRZYBOCZNI Beigeordnete

kierują

KOMISJE Ausschüsse

ADMINISTRACJA GMINNA

Rys. 5. Ustrój południowoniemiecki (model „rada-burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem).

Samorząd terytorialny na szczeblu ponadgminnym Jednostką samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym jest powiat, określany mianem Kreis (w Północnej Nadrenii-Westfalii, Szlezwiku Holsztynie i Hesji) albo Landkreis. Powiaty nie występują w miastach stanowiących samodzielne landy (Berlin, Hamburg, Brema). Z nielicznymi wyjątkami, miasta liczące ponad sto tysięcy mieszkańców

są z mocy prawa wyłączone z powiatów i stanowią samodzielne powiaty (miasta na prawach powiatu). Powiat jest traktowany jako korporacja terytorialna posiadająca osobowość prawną (Gebietskörperschaft) oraz jako związek gmin (Gemeindeverband).

Mimo zróŜnicowania terytorialnego (pod względem powierzchni oraz liczby mieszkańców), niemieckie powiaty stanowią jednolitą strukturę organizacyjną. Ich ustrój określają ordynacje powiatowe (Landkreisordnungen) obowiązujące w poszczególnych krajach związkowych.

We wszystkich landach najwaŜniejszym organem powiatu jest rada powiatowa (Kreistag). Stanowi ona polityczne przedstawicielstwo powiatu i jego mieszkańców.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Konstytucji, jest wybierana w wyborach bezpośrednich. W większości landów kadencja rady powiatu wynosi 5 lat, jedynie w Bawarii wybierana jest na 6 lat, a w Hesji i Szlezwiku-Holsztynie na 4 lata. Rada jest organem stanowiącym, do którego wyłącznej właściwości naleŜy m.in. uchwalanie budŜetu powiatu oraz stanowienie prawa miejscowego. Drugim organem powiatu jest starosta (Landrat), wybierany na okres kadencji przez radę (w Brandenburgii i Badenii-Wirtembergii) lub w wyborach powszechnych. Starosta odpowiada za działalność administracji powiatowej. Przygotowuje i wykonuje uchwały rady, której najczęściej przewodniczy. Ponadto wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W większości ordynacji powiatowych określono szczególne wymagania kwalifikacyjne dotyczące starostów. Kandydat na starostę musi mieć ukończone od 21 lat (w Saksonii-Anhalt i Turyngii) do 30 lat (w Badenii-Wirtembergii). Funkcję tę moŜe sprawować do 57 (w Brandenburgii) lub 65 roku Ŝycia.

W

Dolnej

Saksonii,

Północnej

Nadrenii-Westaflii,

Saarze,

Brandenburgii

i

Meklemburgii występuje trzeci organ powiatu – komisja powiatowa (Kreisausschuss).

Biorąc pod uwagę strukturę organizacyjną powiatów w poszczególnych landach moŜna wyróŜnić dwa podstawowe modele ich ustroju: ustrój południowoniemiecki (süddeutsche Kreistagsverfassung) oraz ustrój komisji powiatowej (Kreisausschussverfassung). W dawniejszej literaturze wyróŜniano jeszcze ustrój dyrektorski (Direktorialverfassung)

występujący w Północnej Nadrenii-Westfalii i Dolnej Saksonii, gdzie rolę starosty pełnił (do roku 1996) dyrektor powiatu. Ustrój południowoniemiecki występuje w Bawarii, BadeniiWirtembergii, Nadrenii-Palatynacie, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii i Saarze. Model ten ma charakter dualistyczny, z relatywnie silną pozycją starosty. Z wyjątkiem BadeniiWirtembergii, starosta jest wybierany przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich. Jest takŜe przewodniczącym rady powiatowej oraz komisji. Reprezentuje powiat na zewnątrz oraz kieruje jednoosobowo bieŜącymi sprawami administracji powiatowej. W BadeniiWirtembergii starosta jest wybierany przez radę na okres jej kadencji. (rys. 6).

WYBORCY Kreisbürger

RADA POWIATOWA

STAROSTA

przewodniczy

Landrat

Kreistag

kieruje

KOMISJE Kreistagsausschüsse

ADMINISTRACJA GMINNA

Rys. 6. Ustrój południowoniemiecki (z wyjątkiem Badenii-Wirtembergii).

Ustrój komisji powiatowej występuje natomiast w Brandenburgii, Meklemburgii, Dolnej Saksonii i Północnej Nadrenii-Westfalii. Pozycja starosty, w porównaniu z ustrojem południowoniemieckim, jest tu wyraźnie słabsza. Wynika to z przyznania szerokich kompetencji drugiemu – obok rady powiatu - organowi kolegialnemu, jakim jest komisja powiatowa. Starosta wykonuje uchwały organów kolegialnych i kieruje administracją powiatową. Na ogół pochodzi z wyborów bezpośrednich; wyjątek stanowi Brandenburgia, gdzie starosta jest wybierany przez radę powiatu. (rys. 7).

WYBORCY Kreisbürger

RADA POWIATOWA

STAROSTA Landrat

Kreistag

kieruje

KOMISJA POWIATOWA

ADMINISTRACJA GMINNA

Kreisausschuss

Rys. 7. Ustrój komisji powiatowej (z wyjątkiem Brandenburgii).

Samorządowy okręg w Bawarii W Bawarii na poziomie okręgu (Bezirk) występuje zasada zespolenia administracji państwowej (rządowej) i samorządowej. Polega ona na organizacyjnym, personalnym i rzeczowym powiązaniu samorządu z rządem okręgowym.

Organem administracji rządowej jest prezydent (Regierungspräsident), powoływany przez rząd krajowy w porozumieniu z radą okręgu, stojący na czele rządu okręgowego. Rząd krajowy jest organem administracji krajowej, działającym na obszarze okręgu rządowego (regencyjnego – Regierungsbezirk). Jak wynika z art. 10 ust. 1 konstytucji bawarskiej, okręg ma charakter samorządowy, a członkami wspólnoty okręgowej są wszyscy mieszkańcy okręgu.

Organem uchwałodawczym okręgu jest rada okręgu (Bezirkstag), która pochodzi z wyborów powszechnych. Jej kadencja trwa 5 lat. Rada wybiera ze swojego grona przewodniczącego rady (Bezirkstagpräsident) oraz jego zastępców. Przewodniczący reprezentuje okręg na zewnątrz oraz wykonuje uchwały rady. Trzecim organem okręgu jest stała komisja okręgowa, wybierana przez radę spośród jej członków. Przewodniczącym komisji okręgowej jest przewodniczący rady. Oprócz komisji okręgowej rada okręgu moŜe tworzyć

inne

komisje

o

charakterze

doradczym

rozstrzygającym(beschließende Ausschüsse). (rys. 8).

(beratende

Ausschüsse)

lub

WYBORCY Bezirkbürger

RADA OKRĘGU

wybiera

Bezirkstag

PRZEWODNICZĄCY RADY Bezirkstagpräsident

przewodniczy

wybiera

KOMISJA OKRĘGOWA

KOMISJE Ausschüsse

Rys. 8. Struktura okręgu samorządowego w Bawarii.

ZASTĘPCY PRZEWODNICZĄCEGO