http://www.programamckee.or.cr/sala/5483-95%20Colegiatura%20Obligatoria.htm Sentencias Constitucionales COLEGIATURA OBLIGATORIA Exp. 1552-E-91 Sentencia Nº 5483-95 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco.Acción de inconstitucionalidad de EUGENIO MAY CANTILLANO, vecino de San José, cédula 9-026-360, para que se declare que los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, Nº 4770 de 28 de octubre de 1972, son contrarios a los artículos 25 y 56 de la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20 inciso 2) y 23 inciso 17) de la Declaración Universal de Derechos Humanos; al artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Intervienen la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, representada por Adrián Vargas Benavides, vecino de San José, cédula 4-105-889, en su condición de Procurador General y el COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS, FISICA, CIENCIAS Y ARTES, representado por su Presidente, Porfirio Rojas Benavides, vecino de San José, cédula 9-003-099. Figuran, además, como apoderados especiales judiciales del accionante y del Colegio Profesional indicado, el Licenciado Huberth May Cantillano y el Doctor Mauro Murillo Arias, ambos abogados, de este vecindario.RESULTANDO: 1 ).- La acción ha sido planteada para que en sentencia se declare que los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, Nº 4770 del 28 de octubre de 1972 es contraria a los artículos 25 y 56 de la Constitución Política; al artículo 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; a los artículos 20 inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; al artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y al artículo 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La pretensión de la acción se fundamenta en los siguientes argumentos:

"Que la libertad de Asociación recogida en estos textos -se refiere a los numerales 25, 16, 20 inciso 1) y 22, que se citaron- tiene dos aspectos inescindibles: uno positivo y otro negativo. La libertad de asociación en sentido positivo consiste en el derecho de decidir si uno se asocia a un grupo. La libertad de asociación en sentido negativo consiste en el derecho o facultad de no asociarse a un grupo. La esencia del derecho de asociación, el principio básico que recoge, es el de la libre voluntad del ciudadano para pertenecer o no a un grupo. Aquellos textos de los mencionados que sólo recogen la formulación positiva deben interpretarse (de acuerdo con las normas de interpretación referidas a Derechos Humanos) como comprensiva de la libertad negativa de no asociarse. La libertad negativa de no asociarse está claramente recogida en los arts 25 de la Constitución Política y art 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Dicen estos textos. art. 25 "Los habitantes de la República tienen derecho a asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna" (el subrayado es nuestro). Art 20 de la Declaración Universal: "Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación". (el subrayado es nuestro). A partir de estos artículos es claro que la libertad de asociación comprende la libertad negativa de no asociarse, o mejor aun, la imposibilidad de la asociación obligatoria. La norma que imponga la asociación obligatoria es violatoria de los textos constitucionales e instrumentos internacionales de derechos humanos que recogen dicha libertad. Es ésta precisamente la situación en que se encuentra los arts 4 y 5 de la ley 4770" (sic); que "El efecto concreto y real de estas disposiciones es hacer de la asociación algo obligatorio, compulsivo y por tanto violatorio de la libertad negativa de asociación"; que "El Colegio creado por ley 4770 es una forma específica de asociación y como tal debe respetar el principio constitucional que posibilita su creación. Se ha pretendido ver los términos asociación y colegio profesional como instituciones de naturaleza jurídica diferente una de naturaleza privada y la otra como ente corporativo de interés público justificando de esta manera la obligatoriedad de la colegiatura" (sic); que "Como se ve el fin noble y plausible de controlar el ejercicio de la actividad profesional no justifica pagar el precio de violentar un derecho humano básico inherente a la persona humana como lo es el de libertad de asociación. Y más aun los mismos colegios podrían controlar el ejercicio ético de la profesión sin necesidad de estipular la colegiatura obligatoria, dado que este punto no es objeto de controversia ni cuestionamiento en esta acción"; que "... debe afirmarse que si los fines de un colegio profesional son plausibles de cumplirse por asociaciones creadas por los individuos al amparo de su libertad, la ley que obliga a filiarse a tal colegio es violatoria del principio de libertad de asociación. Bajo esta tesis y al analizar los fines del colegio creado por ley 4770 debemos concluir que dichos fines se pueden cumplir y de hecho se cumplen por asociaciones creadas al amparo de la libertad individual y para cumplirlos no se requiere de la colegiatura obligatoria" (sic); que "El contenido esencial del derecho al trabajo contemplado en los arts citados -hace mención al 56, 23 inciso 1) y, 6 inciso 1), supracitados- se refiere esencialmente a: la libre escogencia de la actividad laboral siendo que el Estado no puede intervenir en esta escogencia ni en su modo de ejercicio"; que "... los arts 4 y 5 de la ley 4770

violentan el principio del libre ejercicio del trabajo. Ello porque supedita el ejercicio de la actividad profesional (de naturaleza laboral como es el caso de la mayoría de profesionales de la enseñanza) a la colegiatura obligatoria. La ley 4770 en sus arts mencionados opera aquí como una coacción pues impide el ejercicio de una actividad laboral determinada bajo la amenaza de sufrir las penas establecidas en el Código Penal contempladas para el ejercicio ilegal de la profesión y produce perjuicios económicos al no colegiado"; y que, "Del derecho al trabajo se derivan un conjunto de derechos y garantías laborales establecidas en beneficio del trabajador tanto en la Constitución Política como en leyes y tratados internacionales de la O.I.T. La ley 4770 en sus arts 4 y 5 niega al no colegiado el derecho a trabajar en aquella actividad que ha escogido libremente y para la cual está capacitado" (sic).Solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. 2 ).- La Procuraduría General de la República contestó negativamente la acción, fundamentándose en los siguientes conceptos : "Esta tesitura del promovente de la cuestión de inconstitucionalidad sería de recibo si se aplica a cualquier tipo de asociación que tuviese naturaleza privada, tanto en su constitución como en los fines a perseguir. Pero no es de recibo para el presente asunto, cuando lo que se discute es la colegiatura obligatoria a un colegio profesional para poder desempeñarse profesionalmente ya como agremiado a la entidad corporativa, pues las facultades que la ley les otorga exorbitan de las que son propias de las asociaciones privadas"; que "... el ejemplo típico de las corporaciones de derecho público lo constituyen los Colegios Profesionales. Así, éstos son corporaciones de derecho público, de afiliación obligatoria para quienes desean ejercer una determinada profesión. Hay un interés público en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan y los fines que persiguen, señalados en su ley de creación; en tanto no haya otra ley que permita al ente corporativo darse fines propios y superiores a los señalados en su ley orgánica respectiva, rige íntegramente ésta según la cual la misión fundamental del Colegio Profesional, por encima de cualesquiera otras y la única que es su deber -y no solamente su derecho- el de perseguir y alcanzar lo que su ley de creación señala. En tales condiciones, no hay duda que el carácter sectorial de los fines del ente colegial, no le quita su carácter público, desde el momento en que el legislador ha creado un ente para lograrlos y lo ha obligado a esa misión, lo que significa claramente el interés público que tiene, por reducido que sea el grupo de base de la corporación colegial. Se entiende así que la misión del Colegio Profesional no se da sólo o no tanto, en bien del agremiado como en bien de los usuarios de sus servicios entendidos -como debe ser con toda profesión- como un servicio privado de interés público, cuando no como una función pública en manos de particulares"; que "Se comprende bien que una profesión titulada es un servicio esencial a la comunidad y que su buena prestación al público es igualmente importante, por lo que público también debe ser la función reguladora y disciplinaria de esa profesión y el ente que la lleva a cabo. De allí que los Colegios Profesionales están

sustraidos al "principio de libertad de formación y organización", propios del principio asociativo puro. Por ello, la afiliación está sujeta a determinados requisitos y los derechos que adquiere el incorporado están legalmente establecidos"; que "La naturaleza jurídica del Colegio Profesional permite sostener que el profesional que desee ejercer la profesión en que se capacitó, debe necesariamente afiliarse al Colegio Profesional respectivo. En este orden de ideas, el carácter asociativo de los Colegios existe especialmente respecto de la formación de la voluntad interna de dichos entes, manifestada en los acuerdos de su Asamblea General"; que "... aparte de la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales existen razones jurídicas y de razonabilidad que justifican la colegiatura obligatoria. Al respecto, la función principal del Colegio Profesional como ente público no consiste exclusivamente en la defensa de los intereses gremiales de sus agremiados. Estos entes poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado. Para el cumplimiento de esos fines -que son estatales- el Estado otorga a los Colegios funciones de regulación y de policía, que normalmente sólo podrían ser desempeñadas por el Estado. Entre las funciones de interés público que estos entes desempeñan tenemos la defensa contra el ejercicio indebido de la profesión, el velar porque no exista competencia desleal, procurar el progreso de determinadas disciplinas y funciones netamente administrativas como son la fiscalización, el control respecto del correcto y eficiente ejercicio de la profesión, lo que lleva implícito potestades disciplinarias sobre sus miembros. En este sentido, los Colegios profesionales son titulares de potestades de imperio respecto de sus afiliados, potestad que no poseerían si fuesen asociaciones privadas. Así, existe un claro interés público en el correcto desempeño de las profesiones, por ello el Estado otorga funciones públicas a los Colegios y se impone la incorporación forzosa para quienes desean ejercer la profesión. Respecto de la incorporación obligatoria tenemos que constituye un medio de proporcionar seguridad a la comunidad, en cuanto le garantiza que el profesional que no preste sus servicios conforme con las reglas de la ciencia o técnica en que se especializó y en forma legal y eficiente puede ser sancionado por el Colegio al que pertenece. La necesidad de controlar la prestación de los servicios profesionales justifica la existencia del Colegio profesional"; que "... cabría preguntarse qué situación se produciría si para el ejercicio de una profesión no fuese necesaria la afiliación obligatoria al Colegio respectivo. Ese ente no podría entonces, normalmente, ejercer control respecto de los profesionales no afiliados, con los perjuicios consiguientes para la comunidad, la cual no tiene mecanismos para protegerse contra el desempeño ineficiente e inescrupuloso de los profesionales no colegiados. Dadas las funciones de fiscalización y las potestades disciplinarias de los Colegios, cabe concluir que la incorporación obligatoria es de interés público y de plena conformidad constitucional. Interesa además resaltar que el derecho de ejercer una determinada profesión no constituye un derecho de carácter absoluto. Para el ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización, el profesional que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a la serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia. Entre las regulaciones impuestas por el Estado encontramos la necesidad de

colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional"; y que, "Tampoco es de recibo la argumentación del promovente de esta acción constitucional pues no se da violación alguna al derecho al trabajo que consagra el numeral 56 de la Carta Magna, pues como norma programática que es no consagra derechos individuales, a título subjetivo en la esfera jurídica del ciudadano. Como norma programática que es, su contenido está dirigido a lograr del Estado la realización de una serie de actividades y acciones legales y administrativas que permitan al ciudadano el goce efectivo de un empleo o la libre elección de un trabajo, pero sin que se derive de su predicado gramatical el derecho subjetivo al empleo, como pretende argumentar el promovente de esta acción. Así las cosas, la colegiación obligatoria para poder desempeñar la profesión adquirida no lesiona este numeral en cuestión, pues no se le impide al individuo desarrollar su perfil profesional; ese desarrollo lo puede lograr pero agremiado al Colegio profesional respectivo por razones de interés público y en ese tanto, hace posible su capacidad laboral".La Procuraduría General de la República concluye señalando que no existe la violación alegada por el accionante, y pide que así se declare en sentencia. 3 ).- El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes, también contestó negativamente la acción. Al respecto, señaló que: "... esta Acción adolece del mismo defecto del Amparo que le sirve de caso previo pendiente; como señaláramos, el actor en ningún momento consta que haya siquiera solicitado la colegiatura o al menos algún puesto, por lo que todo este asunto es un mero planteamiento teórico"; que "Por deducción lógica, el art. 25 de la Constitución nada tiene que ver con el problema de los colegios profesionales. Si el derecho positivo que contiene (parte primera) se refiere a la libertad de constituir entes privados (que son los únicos que en nuestro Derecho pueden constituir los particulares), y los Colegios son entes públicos, no nacidos por voluntad de sus miembros, ergo la norma no se aplica a este caso. Y si la parte segunda del artículo (derecho negativo, a no ser obligado a asociarse) sólo lógicamente puede ser entendida en relación con la primera, o sea refiriéndose a las mismas "asociaciones", pues tampoco entonces tiene relación con el problema que nos ocupa. Es nuestro criterio entonces que no tiene sentido plantearse una eventual contradicción con el derecho a no ser obligado a asociarse respecto de las llamadas colegiaturas obligatorias, ni en general respecto de todos aquellos casos en que la ley obligue a pertenecer, a afiliarse o a ser usuario permanente de un ente público"; que "El derecho genérico al trabajo es obviamente un derecho complejo, que en realidad implica una indefinida lista de derechos concretos. Ciertamente no ofrece ninguna duda de que incluye el derecho a escoger o elegir el trabajo. Este derecho concreto no se ve afectado directamente por la colegiatura obligatoria, pues no es un sistema que imponga un determinado trabajo, sino simplemente un sistema que obliga a cumplir un determinado

requisito para poder ejercer determinados trabajos, al igual que hay sinnúmero de leyes que se ocupan de imponer requisitos para realizar determinados trabajos"; que "En nuestro criterio, entonces el problema de la obligatoriedad de afiliación a los colegios profesionales, para ejercer profesiones, con lo que sí tiene que ver es con la libertad de trabajo, concretamente con el derecho a trabajar en una profesión, sin restricciones o perturbaciones que puedan afectar ese libre ejercicio"; que "... se sabe que el trabajo está sujeto legalmente a innumerables límites, y se sabe también que es usual limitar las libertades con causa en el orden público, la moral o los derechos de terceros"; que "Propiamente, nadie duda de que la misión (pública) de los colegios profesionales es dar esa seguridad a la sociedad usuaria y que este es un interés social fundamental y no secundario. La colegiación obligatoria, entonces, desde este ángulo, no violenta la libertad misma de trabajo, pues no puede entenderse libre de toda restricción y más bien debe entenderse compatibilizada con los intereses públicos fundamentales"; que " la restricción de la colegiación obligatoria no es un límite que anule o perturbe sustancialmente la libertad. Si se mira con cuidado, en realidad quienes se oponen a la colegiación obligatoria simplemente lo que pretenden es que su libertad no soporta restricción alguna, y quieren vivir sin el menor contratiempo. De hecho, simplemente no quieren colegiarse, eso es todo"; que "Más bien, la afiliación al Colegio lo convierte en parte de la base ("asociativa") del Colegio, y con ello lo habilita para tener una serie de derechos consecuentes, que en lo principal permiten hablar de un régimen democrático y de una función de protección gremial, cosas que sólo favorecen al afiliado"; que "... el límite de la colegiación obligatoria, respecto del ejercicio de profesiones universitarias, defiende un interés público fundamental y por ende no violenta la libertad de trabajo. Además, realmente no es perjudicial para el profesional y más bien lo beneficia; no es entonces un límite relevante"; y que, "... salvo irracionalidad manifiesta, la colegiación obligatoria no es incompatible ni siquiera con la libertad de asociación, aunque sea nuestro criterio que de todos modos el tema no guarda relación con la libertad de asociación del art. 25 constitucional. Una Constitución moderna como la española ha demostrado la congruencia entre las libertades fundamentales y la colegiación obligatoria. La colegiación obligatoria representa una vivencia de este país de más de 50 años y hoy existen múltiples corporaciones de éstas. No es posible entender que cuando se redactó la Constitución del 49 se estuviere pensando en proscribir estas corporaciones públicas".4 ).- Los avisos de Ley fueron publicados en los números 204, 205 y 206 del Boletín Judicial de los días 25, 28 y 29 de octubre de 1991.5 ).- La audiencia oral se celebró a las nueve horas quince minutos del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y cinco. 6 ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.Redacta el Magistrado Sancho González; y,

CONSIDERANDO: I ).- OBJETO DE LA ACCIÓN .En resumen, la presente acción se fundamenta en los siguientes argumentos: a) que la libertad de asociación que se desarrolla en los artículos 25 y 56 de la Constitución Política, 6 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 20 inciso 2) y 23 inciso 1), de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tiene dos aspectos inescindibles, uno positivo y el otro negativo. El primero consiste en el derecho de decidir si se ingresa o no a un grupo determinado; el segundo, es el derecho o facultad de no asociarse a alguno o a ningún grupo; b) la Ley número 4770 creó el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes como una forma específica de asociación y en los artículos 4 y 5 se obliga a los graduados en esas áreas del quehacer humano, a incorporarse a dicho organización para poder laborar en el campo específico en el que han obtenido un título universitario; es por lo anterior que dichas normas lesionan no sólo la libertad de asociación en su aspecto negativo sino, también, el derecho fundamental de toda persona al trabajo. Por su parte la Procuraduría General de la República afirma que los argumentos del recurrente son improcedentes, porque los colegios profesionales no son asociaciones puras y simples sino corporaciones de Derecho público. Que por ello, la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio de una determinada profesión no puede considerarse lesiva a las normas que cita el recurrente. La profesión titulada es un servicio esencial a la comunidad y su buena prestación al público es igualmente importante, de ahí que los colegios profesionales están sustraidos del principio de libertad de formación y organización propios del sistema asociativo puro. Y el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física Ciencias y Artes también se opone a los argumentos del accionante y señala que por deducción lógica el artículo 25 de la Constitución Política se refiere a la libertad de constituir entes privados -que son los únicos que pueden formar los particulares-, y los colegios profesionales, en general, son entes públicos, no nacidos por la voluntad de sus miembros, sino por disposición expresa del legislador. En consecuencia, no tiene sentido plantearse una eventual contradicción entre el aspecto negativo del derecho de asociación y la colegiatura obligatoria de este tipo de entes públicos. Además, la colegiatura obligatoria no afecta el derecho al trabajo, porque no impone al particular la obligación de dedicarse a determinada actividad y se limita a establecer un requisito para realizar determinado trabajo, que de todas formas, está sujeto a innumerables límites, y que es usual limitar las libertades por razón del orden público, la moral o los derechos de los terceros. En síntesis, en la acción se cuestiona la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria, por violación del derecho de libre asociación, al exigirse, por ley, como requisito esencial para poder ejercer profesiones liberales.

II ).- EL DERECHO DE ASOCIACIÓN RECONOCIDO POR EL ARTÍCULO 25 CONSTITUCIONAL.Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas.- Esta norma constituye, en términos muy generales, el derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28 constitucional. De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de asociación alguna. Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociacion y en la misma Constitución Política existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98), los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo 64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias opciones para expresar el derecho de asociación. En virtud de lo dicho, lo que

corresponde es analizar la naturaleza de la colegiatura obligatoria, para definir si la institución corresponde a la "asociación pura" o si por el contrario, es un tipo de organización de diversa naturaleza y si así fuera, determinar en qué medida es constitucionalmente posible que el Estado pueda regular esas actividades; si se trata del ejercicio de libertades de interés privado, o si por el contrario, del ejercicio de competencias de interés público delegadas o para ejercer funciones públicas de carácter administrativo; y desde luego, también definir el origen mismo de la estructura de la institución de la colegiatura, confrontándola con la libre expresión de la voluntad para formar o crear una asociación y determinar así el origen legal de los colegios profesionales. III ).- LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES (DERECHO COMPARADO).Al emprender el estudio del Derecho Comparado, con el objeto de desentrañar la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, se repara que la tendencia abrumadoramente mayoritaria es la de considerar que el tema no es materia constitucionalizable y por ello la institución no suele aparecer en los textos constitucionales, aunque en alguna legislación, como por ejemplo en la española en cuya Constitución en su artículo 36, se hace una relación expresa a los colegios profesionales y a las profesiones tituladas, remitiendo el tema por completo a lo que disponga la ley ordinaria. Es por ello que no se puede hacer una síntesis comparativa a los efectos de centrar el tema de análisis desde el punto de vista del Derecho constitucional comparado. Pero sí resulta de interés resaltar lo actuado por la Asamblea Nacional Constituyente; en la discusión del derecho de asociación, hizo una breve intervención en el Acta Nº 111 el Diputado Arroyo, expresando que "ya que en la práctica se ha presentado el absurdo de obligar a los profesionales a formar parte de determinado colegio, que a veces no ha sabido cumplir rectamente su misión". Con esta intervención, a juicio de la Sala, se evidencian dos ideas pertinentes: ya al discutirse el derecho de asociación en el seno de la constituyente, existían los colegios profesionales en Costa Rica y tomados en cuenta a manera de ejemplo, no se consideró expresamente que su funcionamiento fuera inconstitucional; y por otro lado, se calificó de absurda la existencia de colegios que no cumplen los fines esperados por el legislador, lo que atañe, sin duda, a la necesaria identidad que debe existir entre el colegio mismo y el interés público. Esta es la única referencia a la colegiatura obligatoria en nuestra constituyente y a juicio de la Sala, no es suficiente indicio histórico constitucional, que conduzca a establecer la inconstitucionalidad de los colegios profesionales, ni que se produjera en esa calificada discusión, aunque fuera indirectamente, la conclusión que los colegios profesionales son asociaciones en los términos de ese artículo 25. IV ).- LA CUESTIÓN DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.Desde siempre se ha planteado el debate en torno a la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, discusión que no ha sido exclusiva del Derecho costarricense y que conduce, invariablemente, al examen de las premisas de si

son asociaciones, corporaciones o establecimientos de interés público no estatales. Se impone, en consecuencia, realizar el análisis correspondiente desde tres puntos de vista : doctrinario, de la jurisprudencia patria y del Derecho comparado. a) La Doctrina.- La discusión se presenta entre dos posiciones claramente identificables : los que afirman que asociación y corporación son conceptos jurídicos extraños entre sí, diferentes y regulados por normativas distintas, y los que sostienen que los colegios profesionales son asociaciones puras y por ello, es violatoria la obligatoriedad de pertenencia, como requisito para ejercer determinada actividad. Ambas posiciones coinciden en que tanto las asociaciones como las corporaciones, tienen una base asociativa, es decir, son agrupaciones o colectividades de sujetos. La diversa naturaleza del acto constitutivo, es una diferencia, se dice, entrambas : las asociaciones surgen como manifestación de un acuerdo libre de voluntades y bajo la forma que regula una ley general, que dispone todo lo concerniente al funcionamiento, organización, capacidad y personería jurídicas, entre otros aspectos; en cambio las corporaciones surgen por mandato de una ley específica (acto legislativo concreto) y se conciben para ejercer funciones públicas, de manera que están regulados por el interés público. En síntesis, del planteamiento del tema se extraen dos ideas básicas : se afirma que el texto del artículo 25, al expresar que "Nadie podrá ser obligado a forma parte de asociación alguna", no admite ninguna de las reflexiones doctrinarias esbozadas; y por otro lado, que tampoco procede la tesis de estimar que cuando está involucrado el interés público, mediante un reconocimiento por ley se puede hacer surgir un colegio profesional que es distinto a una asociación; ésta, por el contrario, para su ejercicio solo requiere de emprender un fin lícito y conformarse con lo que disponga el marco jurídico general (Ley de Asociaciones). b) La Jurisprudencia Nacional.- La Corte Suprema de Justicia en resolución de Corte Plena, ejerciendo, entonces, la función de contralor de constitucionalidad, en sesión de las catorce horas del veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y dos, por unanimidad, declaró improcedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Alfonso Meza Castro, referente a los artículos 48 y 49 de la Ley General de Salud, al artículo 2 de la Ley Nº 5784 de 19 de agosto de 1975 y al Decreto Ejecutivo Nº 10186 del 30 de junio de 1979 y en el considerando VII, páginas 19 y siguientes expresó literalmente: "VII.- La libertad de asociarse o no asociarse, que garantiza el artículo 25 de la Constitución Política, no puede resultar infringida por el artículo 2 de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas (Nº 5784), ni por las demás normas citadas que impiden el ejercicio profesional y la obtención del material odontológico, pues el artículo 25, en cuanto dispone que "nadie podrá ser obligado a forma parte de asociación alguna", se refiere a aquellas situaciones, regidas por el principio de autonomía de la voluntad, en que sí queda al arbitrio de la persona resolver lo que corresponda porque la decisión sólo interesa, en primer término, al propio sujeto, en tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de determinados propósitos. Y si en el ordenamiento jurídico se favorece la formación de esas asociaciones, ello es porque el Estado debe procurar el mayor bien de los gobernados y porque, en tesis general, la unión de personas redunda en beneficio de todo el grupo y de cada sujeto en particular. No

es posible confundir esos casos con la inscripción o incorporación obligatoria en los Colegios profesionales, pues éstos tienen otra razón de ser y se organizan con una finalidad que va más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona individualmente considerada. Es verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de la profesión. La antigua Sala de Casación de esta Corte, en sentencia dictada a las quince horas del diecisiete de junio de mil novecientos setenta, al resolver un asunto de injurias por la prensa, hizo las siguientes consideraciones: "Los colegios profesionales no son simples asociaciones privadas ni de meros intereses privados, sino que participan de otras características que los sitúan en una zona fronteriza entre las entidades del Estado y las personas jurídicas privadas. En la doctrina del Derecho Administrativo se considera que esos colegios y otros entes de carácter corporativo pueden calificarse de "públicos" aunque no formen parte de la administración estatal, según opinión del profesor Fernando Garrido Falla (ver "La Descentralización Administrativa", edición de la Universidad de Costa Rica, páginas 55 a 63); o bien, como lo dicen otros autores, de establecimientos de interés público no estatales, que integran una tercera categoría de personas jurídicas, intermedia entre las privadas y las del Estado (ver Tratados de Derecho Administrativo de Enrique Sayaguéz Laso, Tomo I, páginas 164 y siguientes; Benjamín Villegas Basavilvaso, Tomo II, páginas 119 a 124; y Manuel María Diez, Tomo II, páginas 94 a 103). Esa doctrina es perfectamente aplicable en el derecho costarricense, pues aquí también los colegios profesionales pertenecen a esa categoría intermedia, tanto por la forma en que esos colegios se constituyen como por los fines de interés público que se han tomado en cuenta para organizarlos, desde que al Estado interesa que el ejercicio de las llamadas profesiones liberales se haga en forma eficiente, para garantía de la comunidad entera. A los órganos de esos colegios se atribuye potestad disciplinaria, para corregir las faltas de sus miembros, y de ese modo se delega en dichos órganos una parte del poder de policía o de vigilancia que es atribución del Estado".Esta sentencia recoge la jurisprudencia que se ha dado sobre esta materia en forma reiterada, a partir de la resolución de Corte Plena de las catorce horas del veinticinco de agosto de mil novecientos cincuenta y cinco (Caso de Juan Soto Aguilar versus el Colegio de Contabilistas Privados) y que en general apunta a la toma de posición que define a los colegios profesionales como entidades corporativas de interés público y no como meras asociaciones. Y se complementa la jurisprudencia patria con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos

Humanos en la Opinión Consultiva Nº OC-5-85 del 13 de noviembre de 1985 (caso Schmith), en el que declaró la incompatibilidad de la Ley 4420 del 22 de setiembre de l969 con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, criterio luego reiterado también por esta Sala Constitucional. En la primera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó en relación con la colegiatura obligatoria lo siguiente: "68. La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden." En relación con este pronunciamiento, la Sala, en la sentencia número 2313-95 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco expresó: "Se hace más notorio que la Sala Constitucional no solamente declara violaciones a derechos constitucionales, sino a todo el universo de derechos fundamentales contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en el país. Desde este punto de vista, el reconocimiento por la Sala Constitucional de la normativa de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la forma en que la interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente con su amplia competencia. De tal manera, sin necesidad de un pronunciamiento duplicado, fundado en los mismos argumentos de esta opinión la Sala estima que es clara para Costa Rica que la normativa de la Ley Nº 4420, en cuanto se refiere a lo aquí discutido por el señor Róger Ajún Blanco, es ilegítima y atenta contra el derecho de información, en el amplio sentido que lo desarrolla el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica, tanto como de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política." De lo transcrito podemos concluir que tanto para la Corte Interamericana de Derechos Humanos como para esta Sala, la colegiatura obligatoria puede ser un medio para garantizar la moral, el orden público o los derechos de terceros, todo, como una justa exigencia del bien común en una sociedad democrática. Ahora bien, en el caso concreto del Colegio de Periodistas de Costa Rica se estimó que el mismo concepto de orden público reclama que se garanticen, en un sistema democrático, las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. En forma expresa, la Corte Interamericana indicó: "71. Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse

meramente como una prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano. 72. El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de que el artículo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, ya sea ésta oralmente, por escrito o en forma impresa..." La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir, y por tanto requiere precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención. 73. Esto no se aplica, por ejemplo, al ejercicio del derecho o la medicina; a diferencia del periodismo, el ejercicio del derecho o la medicina -es decir, lo que hacen los abogados o los médicos- no es una actividad específicamente garantizada por la Convención." Queda entonces claro que la declaratoria de inconstitucionalidad que pronunció la Sala, sobre la libertad de pensamiento y de expresión y su vinculación con la colegiatura obligatoria al Colegio de Periodistas, afecta un área sensible y específica que corresponde a un derecho fundamental que tiene toda persona, con toda nitidez definido por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y por ello exclusiva a ese colegio profesional, de manera que esa sentencia no prejuzga sobre la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria en general. c) Jurisprudencia en el Derecho Comparado.- En el mismo sentido se ha expresado la más moderna jurisprudencia de tribunales constitucionales y del Derecho comunitario, específicamente europeos, cuando han sostenido que los colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de la Administración o permite a ésta última recabar la colaboración de los colegios mediante delegaciones expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de la citada Administración titular de las funciones o competencias ejercidas por aquéllos. La jurisprudencia europea se ha orientada a considerar que las corporaciones de Derecho público representativas de intereses

económicos, son análogas a las Corporaciones profesionales y aunque éstas se orientan primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos, así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al decidir el caso "Le compte, Van Leuven y De Meyére", del 28 de junio de 1981, analizó la compatibilidad de la Colegiatura obligatoria con el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce el derecho de asociación, en su vertiente positiva y negativa. El razonamiento del Tribunal sobre este motivo se recoge en los apartes 62 a 66 de la sentencia y su lectura resulta de importancia para los países que, como Costa Rica, tienen organizaciones profesionales de esta naturaleza. El Tribunal señaló, al analizar la naturaleza jurídica y la función de la Orden de Médicos Belgas, que la misma no tiene el carácter de asociación en el sentido del artículo 11.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Para el Tribunal esta Orden es una institución de derecho público fundada por el legislador y no por los particulares que persigue una finalidad de interés general como lo es la protección de la salud; lo que asegura, por mandato de la ley, un cierto control público en el ejercicio de la profesión médica. Agrega que, la Orden, para cumplir estas tareas que le ha confiado el Estado Belga, goza por ley de prerrogativas exorbitantes del derecho común, tanto administrativas como normativas o disciplinarias, y utiliza, así, procedimientos de poder público. Para el Tribunal, los diversos elementos considerados en su conjunto, no permiten calificar a esta Orden como asociación en el sentido del artículo 11 del cuerpo normativo citado. Llama la atención que el Tribunal exige, para que no se vulnere la libertad de asociación, que la creación de este tipo de personas jurídicas por parte de los Estados, no impida a los facultativos fundar entre ellos asociaciones profesionales o afiliarse a otras. Es decir, para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos es contrario a la Convención que lo rige, crear organizaciones herméticas y exclusivas que sustituyan toda posibilidad de organizarse profesionalmente de manera libre. Podemos resumir el razonamiento del Tribunal en los siguientes aspectos: a) por su naturaleza jurídica pública y por sus funciones públicas, los Colegios Profesionales no son una asociación; b) la personalidad jurídica pública se deduce de una serie de aspectos que siempre deben considerarse en su conjunto, como la creación por el legislador, encuadramiento en las estructuras del Estado, fines públicos, prerrogativas públicas (administrativas, normativas, disciplinarias); c) los procedimientos de organización corporativos no deben impedir a los miembros la libertad de asociación profesional, lo que debe entenderse como manifestación de la genérica libertad de asociación, y de la específica libertad de sindicación. V ).- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL.Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples

asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. Adoptar esta posición no implica, desde luego, desconocer la crítica de quienes asumen que asociación y corporación son sinónimos, en el sentido de que ambos términos aluden a grupos de personas que se unen para perseguir fines comunes y en consecuencia, subsumidos ambos conceptos en el contenido del artículo 25 constitucional. Es por ello que resulta de la mayor importancia, señalar las diferencias jurídicas de ambas figuras. Un primer acercamiento, estrictamente gramatical, nos conduce a entender por asociación todo conjunto de personas para realizar un mismo fin, y en su caso, la persona jurídica por ella formada, constituida para perseguir fines lícitos privados; y por corporación, la comunidad, generalmente de interés público y reconocida por la autoridad. La asociación nos conduciría al mundo del Derecho privado y la corporación al del Derecho público. Parece más que evidente que los regímenes jurídicos que regulan cada grupo son distintos : el derecho asociativo (artículo 25 constitucional) regula las actividades privadas de las personas y por su medio se pretende la autorrealización de los sujetos, ejerciendo actividades lícitas, mientras que la llamada "administración corporativa" forma parte integral de la diversificación de entidades administrativas (descentralización del Estado). Es por lo anterior que el complejo debate no se ubica en señalar la existencia de un elemento común a ambas instituciones, como lo es la base asociativa, sino en el ámbito de la definición de la tipología de los entes públicos que hace el Derecho Administrativo. Ello porque si bien es cierto que al decir que "toda agrupación de individuos que libremente busque, en forma solidaria, duradera e independiente, la promoción y defensa de principios propuestos lícitos que comparten", como lo afirma la doctrina nacional, es asociación pura, entre otras cosas, por el hecho de tener base asociativa, ello no conduce a sentar una regla general derivada de la premisa que toda agrupación, sea asociación. La sentencia, si bien es válida para el ámbito del Derecho privado, no lo es para el Derecho público. En éste, al considerar la distinción de las personas jurídicas, el esquema que se ha mantenido es la distinción entre corporaciones e instituciones, para afirmar que entre las primeras existen las corporaciones territoriales genuinas que son las locales (municipios) y las llamadas sectoriales de base privada, que a su vez pueden ser de Derecho público o privado. Se trata de grupos sectoriales asociados alrededor de alguna finalidad específica y la cualidad de miembros determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo específico; corporaciones de Derecho público, como por ejemplo en el caso de los colegios profesionales y de Derecho privado, como en las sociedades mercantiles, discriminando entre ellas en razón de su origen : las primeras creadas directamente por acto legislativo (por ley) en el

que se configura el fin específico y las funciones a desarrollar y las segundas parten de un pacto asociativo previo, configurado libremente por sus miembros. Pero debe advertirse que no toda corporación de Derecho público forma parte de la Administración Pública. Sólo en campos muy específicos, como se verá más adelante, las actuaciones de las corporaciones sectoriales de base privada, estarán reguladas o serán actividad administrativa. La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por

ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. VI.- LA COLEGIATURA OBLIGATORIA.Adoptada la posición anterior por la Sala, que en realidad obedece a la tradición jurídica del país y que se fundamenta en la mayoría de la doctrina del Derecho Constitucional y Público, en el sentido de la naturaleza pública de los Colegios profesionales, se impone la necesidad de delimitar, en términos generales, el ámbito del funcionamiento y los límites que encuadran a estos entes. En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores : asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de

honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. Todo lo anterior, desde luego, se refiere a los Colegios de profesiones tituladas que es el objeto de la acción, advirtiéndose, eso sí, que la Sala no prejuzga sobre la posibilidad jurídica de las otras categorías diferentes que, aunque enmarcadas en el Derecho corporativo y aunque compartan las notas esenciales señaladas, tienen sus propias características y especialidades, como por ejemplo, las cámaras de productores o industriales (caña de azúcar y café) y cualesquiera otras actividades, empleos, facultades, oficios o profesiones no tituladas. Igualmente es relevante señalar que no toda colegiatura puede y debe ser obligatoria; se requiere para que ello sea posible, que la actividad de que se trate, sea en algún grado de importancia, el ejercicio de funciones públicas y de profesiones muy cualificadas por su incidencia social y en general, en los campos en que es imprescindible proteger valores sociales o cuando la colegiatura sea necesaria para la consecución de fines públicos. En otras palabras, el elemento teleológico de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad. La repercusión que puede tener en la sociedad la actuación de los profesionales, hace que el Estado haga suyo el interés de mantener la cohesión del grupo y ejercer un poder frente a los miembros del Colegio. Sin embargo, conviene precisar que sólo en la medida en que se persigan fines públicos los Colegios profesionales utilizan y ostentan prerrogativas de poder público. VII ).- EL COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS, FILOSOFIA, CIENCIAS Y ARTES. SU CREACION.La Asamblea Legislativa creó el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes por el decreto legislativo Nº 4770 de 13 de octubre de 1972, y el Poder Ejecutivo lo vetó por razones de incostitucionalidad, que al final, no fueron aceptadas por la Asamblea Legislativa. El conflicto fue resuelto de conformidad con el ordenamiento aplicable (artículo 128 constitucional) por la Corte Suprema de Justicia, la que consideró que las disposiciones de ese cuerpo normativo no tenían vicios de constitucionalidad que se acusaban; consecuentemente, el decreto legislativo se convirtió en Ley de la República. Por la importancia que este antecedente tiene para la presente acción, resulta del mayor interés recordar las objeciones de constitucionalidad en las que fundamentó el Poder Ejecutivo su veto. Se consideró que como el Colegio estaría integrado, necesariamente, por profesores de enseñanza media, se produciría un conflicto de potestades con la Administración Pública en la esfera disciplinaria; para el Ejecutivo la existencia de un colegio profesional de empleados o funcionarios públicos suponía la pérdida de sus potestades jerárquicas. Se argumentó, también, que el Colegio atentaría contra los artículos 79 y 80 de la

Constitución Política que garantizan la libertad de enseñanza y obligan al Estado a estimular la enseñanza privada. Se expresó que "...la colegiación obligatoria de todo el que quiera enseñar en enseñanza media o superior viola el artículo 79 porque impone la carga de incorporarse al sector público, mediante el ingreso a un colegio profesional de ese mismo sector, para ejercer la iniciativa privada de educar o de gestionar empresas de educación, creando simultáneamente un monopolio de tal iniciativa en beneficio exclusivo de los miembros del colegio, y sujetando a éstos, desde el ingreso mismo, a potestades administrativas de regulación, disciplina y vigilancia que exceden con mucha la mera inspección (del Estado) a que dicha norma constitucional se refiere". La Corte Plena al resolver el conflicto entre Poderes, declaró la constitucionalidad de la ley. Para ello, sostuvo, en síntesis, lo siguiente: a) que la facultad estatal de remoción de funcionarios en torno a servicios, etc., se refiere a situaciones de campos deslindados que tienen órbitas y fines independientes del propiamente educativo; b) que el proyecto de Ley consultado no quebranta los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, pues ni la libertad de enseñanza, ni la iniciativa privada en materia docente, sufren eclipse con la creación del Colegio. Para la Corte Plena la libertad de enseñanza no es tan amplia como se pretende, pues el Estado tiene potestades para ejercer una vigilancia adecuada sobre los establecimientos que se dediquen a actividades docentes, por ser éstas de interés público. Agregó, que en este caso el Estado -por delegación- ejerce vigilancia en lo que concierne a la conducta de los profesores que impartirán lecciones en los centros privados, de tal suerte que la colegiación obligatoria no es más que una forma, doctrinariamente reconocida, por medio de la que el Poder Público interviene para cuidar que ciertos servicios se presten eficientemente. El tema, que retomaremos luego, resulta de interés, ya que como se puede observar, no es la primera vez que los Tribunales competentes deben pronunciarse sobre el objeto de esta acción. VIII ).- EL CASO DEL COLEGIO CUESTIONADO EN LA ACCION.El recurrente cuestiona, en concreto, la constitucionalidad de los artículos 4 y 5 de la Ley 4770. Es importante transcribir las normas para su examen, incluyendo el artículo 3, que no se cuestiona en la acción, para mejor comprensión del tema. "Artículo 3.- El Colegio está integrado por : a) Los doctores graduados en las especialidades que se indican en el inciso c) por la Universidad de Costa Rica o por universidades extranjeras, con títulos reconocidos por aquélla; b) Los licenciados en Filosofía, Historia, Geografía, Lenguas Modernas, Filología, Ciencias, Bellas Artes y Educación, graduados por la Universidad de Costa Rica; c) Los licenciados en Letras y Filosofía de la antigua Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Costa Rica ;

d) Los graduados por instituciones extranjeras en las especialidades y rango académico indicados en el inciso b), con títulos reconocidos por la Universidad de Costa Rica; e) Los profesores de enseñanza media y de enseñanza superior, graduados por la Universidad de Costa Rica, la Escuela Normal Superior u otras instituciones nacionales formadoras de profesionales docentes para ese nivel o graduados en universidades extranjeras con títulos reconocidos por la Universidad de Costa Rica; f) Los bachilleres en las especialidades indicadas, con estudios pedagógicos graduados por la Universidad de Costa Rica; g) Los profesores de Estado, con títulos emitidos por el Ministerio de Educación Pública; h) Los doctores, licenciados y profesores graduados por la Universidad de Costa Rica, la Escuela Normal Superior de Costa Rica u otras instituciones formadoras de profesionales docentes en las especialidades del plan de estudio de la enseñanza media o de la enseñanza superior, así como aquellos que en iguales circunstancias han sido graduados en instituciones extranjeras con títulos reconocidos por la Universidad de Costa Rica; e, i) Los miembros del Colegio incluidos en los incisos anteriores que se hayan acogido a una jubilación o pensión". "Artículo 4.- Solamente los miembros del Colegio tendrán derecho a ocupar cargos en la Administración Pública, las instituciones autónomas o las entidades privadas relacionadas con la enseñanza cuando para ejercer dichos cargos sea necesario poseer alguno de los títulos a que se refiere el artículo anterior." "Artículo 5.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo precedente, en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos : a) Profesor de Enseñanza Media en cualquier especialidad; b) Director o profesor de un establecimiento de enseñanza superior, siempre que no se trate de miembros de otro colegio profesional legalmente constituido; c)Director de un establecimiento de enseñanza media. Cuando se trate de una institución privada y el director no sea colegiado, debe nombrarse un miembro del colegio al mismo nivel, en calidad de asesor; d) Jefes de Departamentos Administrativos del Ministerio de Educación Pública, en enseñanza media y superior, cualquiera que sea su nombre;

e) Asesor del Ministerio de Educación Pública, en enseñanza media, en relación a la materia específica; f) Director General de Artes y Letras; y, g) Directores de Bibliotecas Públicas, excepto las de la Universidad de Costa Rica. En todos los casos y en igualdad de condiciones se preferirá al profesional con título más elevado." La Sala ha sostenido en los considerandos anteriores, que los Colegios profesionales son corporaciones de derecho público y no meras asociaciones reguladas por el artículo 25 constitucional. También se ha afirmado que es posible para el legislador, crear este tipo de corporaciones en atención al interés público de las funciones que realizan sus miembros, lo que es, a su vez, manifestación del principio de la Carta Fundamental de la búsqueda del "bien común" y todo ello dentro del proceso de descentralización de las funciones del Estado. Pero para la Sala no es posible crear la colegiatura obligatoria, cuando se trata de regular derechos fundamentales así definidos por la Constitución Política o alguno de los instrumentos internacionales vigentes en el país, como sucede, por ejemplo, -según lo ha indicado la Sala y la Corte Interamericana de Derechos Humanoscon la libertad de expresión y el Colegio de Periodistas. Tampoco es posible para el legislador intervenir y controlar diversos sectores de la vida social, a través de las corporaciones de derecho público, si ello no se justifica en razones de la especial protección que se debe a la moral, el orden público o la necesidad de proteger a terceros (artículo 28 constitucional). En el caso que se analiza, se impone cuestionar si la Constitución Política o los instrumentos internacionales que cita el recurrente, le garantizan el ejercicio libre de la profesión en la que ha obtenido el título de bachiller, como lo es la enseñanza de la educación técnica con énfasis en artes industriales. Las normas de la Ley Nº 4770 que han sido cuestionadas y que se han transcrito en párrafos anteriores, exigen -independientemente de la especialidad- que para ocupar cargos, tanto en la Administración Pública como en casas de enseñanza privadas, se deba estar incorporado al Colegio respectivo. Debemos entonces dar respuesta a dos interrogantes de trascendental importancia: A) ¿garantiza la Constitución Política el libre ejercicio de la enseñanza o del trabajo relacionado con aspectos administrativos y educativos, sin contar para ello con una habilitación especial ? y B) ¿se ajusta la colegiatura obligatoria que nos ocupa a las normas y principios constitucionales?. IX ).- LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL: La Sala se ocupó de este tema en su sentencia número 3550 de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, expresando, entre otros conceptos, los siguientes:

"V.- No cabe duda de que el Derecho de la Constitución, tanto directamente, por texto mismo constitucional, cuanto mediante la incorporación de los derechos fundamentales consagrados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (art. 48, recogido, además, por los 1?, 2? inciso a) y 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), reconoce como un principio básico de su régimen de educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental -o garantía, en el lenguaje constitucional- a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el campo de la educación... "VI.- La libertad de enseñanza se bifurca, a su vez, como ocurre con todas las libertades que suponen una relación de "alteridad" -entre quienes la ejercen, activamente, y quienes las reciben, pasivamente-, en dos sentidos o direcciones correlativos o solidarios, en cuanto que no sería posible atentar contra uno de ellos sin dañar el otro; "IX.- La libertad de aprender se complementa, a su vez, con el derecho de enseñar, consagrado en la Constitución y en los instrumentos internacionales, así, el artículo 13 del Pacto Internacional citado, luego de establecer el derecho de los padres y tutores a escoger escuelas diferentes a las creadas por el Estado, estipula en su párrafo cuarto : "4. Nada de los dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado". El derecho de las personas a escoger la enseñanza que deseen no podría garantizarse si no hubiera libertad para crear y organizar instituciones de enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual, sometidas tan solo a la intervención necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social; de otro modo, la libertad de elegir se vería seriamente lesionada, pues la única opción disponible sería la del Estado o la impuesta por él. "D C La Libertad de Enseñanza es un Derecho Fundamental: "X C El hecho de que la enseñanza sea, precisamente, un Aderecho de libertad@ implica, entre otras cosas: a) Que se trata, por su naturaleza, por su ubicación y contenido constitucionales y por su posición en el Derecho de los Derechos Humanos Ctanto interno como internacionalC, de un verdadero derecho fundamental, por ende derivado de la Aintrínseca dignidad del ser humano@ Cen la expresa definición de la Declaración UniversalC, no de la voluntad del Estado ni de ninguna autoridad política o social, los cuales tienen el deber Cy solamente el deber, no el derecho ni la opciónC de reconocerlo como tal derecho fundamental, a favor de todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación

alguna; de respetarlo ellos mismos, sin violarlo, ni manipularlo, ni escamotearlo por medios directos o indirectos, desnudos o encubiertos; y de garantizarlo frente a todo y frente a todos, poniendo a su disposición los mecanismos jurídicos y las condiciones materiales necesarios para que esté al alcance de todos y por todos pueda ser gozado efectivamente; b) Que, por ser precisamente un derecho humano fundamental, quien lo actúe lo hace a nombre propio, en ejercicio de una actividad de la que es titular y no de una concesión o permiso del poder público, el cual puede, a lo sumo, y siempre que lo haga por los órganos competentes y mediante el ejercicio de simples poderes de tutela, Ainspeccionarlo@, valga decir, vigilar su ejercicio para garantizar, precisa y únicamente, el equilibrio armónico entre la libertad de educación del que la ofrece CeducadorC y la libertad de educación del que la recibe CeducandoC, así como fiscalizar su cumplimiento y eventualmente sancionar su incumplimiento; c) Que el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente Crecuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertadC; d) Que por ser, a su vez, una Alibertad@ Cun Aderecho de libertad@C le convienen las condiciones, atributos, efectos y garantías de la libertad en general, la cual, entendida como ausencia de coacción arbitraria, es uno de los derechos humanos fundamentales Co más fundamentalesC, como que se asienta en la base misma de todo el sistema democráticoBconstitucionalC. Ella significa, desde el punto de vista jurídico, que existen actos de los particulares que el Estado no puede suprimir, alterar, restringir ni controlar, aun mediante o con fundamento en una ley. Estos actos son, en primer lugar, los aludidos por la Constitución como Aacciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero@. "XVI C La libertad de enseñanza, garantizada por el artículo 79 de la Constitución, se relaciona, pues, esencialmente, con el 28 ídem, que consagra el principio y derecho general de libertad, con sus consecuencias, también generales; las cuales, por cierto, ya han sido expuestas y recalcadas en otras oportunidades por esta Sala, incluso remitiéndose a antecedentes de la Corte Plena en función de tribunal constitucional (por ejemplo, según sesión extraordinaria #51 de 13:30 hs. del 26 de agosto de 1982), en términos como los siguientes: "...el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohíba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la

manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero estan fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 21, el cual crea, así, una verdadera Areserva constitucional@ en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público. La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; sin embargo, como ya lo había dicho la Corte Plena en el fallo citado, no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los Adecretos@ o Adecretos reglamentarios@ dictados por el Poder Ejecutivo, y los Areglamentos autónomos@, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas para la autoregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía@ (ver voto de esta Sala#1635-90 de 17:00hs. 14 de noviembre de 1990). "F C Las Limitaciones Legítimas de la Libertad: "XVII C Desde luego, los derechos y libertades fundamentales están sujetos a determinadas restricciones, las necesarias, pero nada más que las necesarias a la vigencia de los valores democráticos y constitucionales. No obstante, como han dicho el Tribunal Europeo (caso The Sunday Times, pgr. 59) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OCB5/85, pgr. 46), para que una restricción sea "necesaria" no es suficiente que sea "útil", "razonable" u "oportuna", sino que debe implicar la "existencia de una necesidad social imperiosa" que sustente la restricción. Por ello, para que las restricciones a la libertad sean lícitas constitucional e internacionalmente, "deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido... la restricción Cpor otra parteC debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo@ (Corte Interam., OCB5/85, id.). "XVIII C Ello implica, por una parte, que la restricción debe ser imperiosa socialmente y, por ende, excepcional, como tal de interpretación restrictiva, de manera que en caso de duda debe preferirse siempre la libertad; por la otra, que la misma interpretación del Abien común@ ha de hacerse en el contexto del orden

constitucional como un todo, de conformidad con su sistema de valores fundamentales Cen Costa Rica, en resumen, los de la democracia, el Estado de derecho, la dignidad esencial del ser humano y el Asistema de la libertad".C En los términos de esta jurisprudencia, entiende la Sala la libertad de enseñanza y en consecuencia, lo que procede es el análisis de los principios derivados de esa sentencia, a la luz de los argumentos que se han desarrollado en esta acción. X.- LOS PRINCIPIOS DERIVADOS DE LA JURISPRUDENCIA.De los términos de la sentencia que se ha transcrito parcialmente, se concluye : a) que el derecho a enseñar, expresión activa de la libertad de educación, es un derecho fundamental o de garantía y por ende, derivado de la intrínseca dignidad de todo ser humano (considerandos V y X); b) el derecho a la educación envuelve la libertad de crear, organizar y operar instituciones de enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual (considerando IX); c) por ser un derecho fundamental, quien lo ejerce lo hace a nombre propio, en ejercicio de una actividad de la que se es titular y no de una concesión o permiso del poder público (considerando X); d) el Estado solo puede ejercer sobre tal derecho poderes de tutela, para inspeccionar su ejercicio (vigilarlo), para garantizar el equilibrio armónico entre el educador y el educando, así como fiscalizar su cumplimiento y eventualmente sancionar su incumplimiento (considerando X); e) la intervención del Estado debe ser apenas la estrictamente necesaria para garantizar los derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social (considerando IX) y las restricciones, deben ser las necesarias para la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, sustentadas en necesidades sociales imperiosas, es decir, estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo (considerando XVII); f) para definir el "bien común" de la restricción, en el orden constitucional, ha de hacerse en el contexto de los valores fundamentales : los de la democracia, el Estado de derecho, la dignidad esencial del ser humano y el sistema de libertad (considerando XVIII). A la luz de lo dicho, se debe examinar el caso concreto, para determinar si la creación de la colegiatura obligatoria que se analiza, responde a esos principios. XI.- EL EXAMEN DEL CASO CONCRETO.De la aplicación de la doctrina expuesta, la jurisprudencia nacional incluyendo la de esta Sala, la jurisprudencia extranjera y de los principios concretados en los considerandos anteriores, la Sala Constitucional llega a las siguientes conclusiones para el caso concreto: a) El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, es un ente corporativo y como tal, no se encasilla en la naturaleza del derecho de asociación que prevé el artículo 25 constitucional;

b) Independientemente de otros fines que persiga el Colegio, en lo que atañe a la colegiatura obligatoria, está concebido para que únicamente sus agremiados, puedan desempeñar los cargos relacionados con el proceso de enseñanza media oficial y superior; es decir, de la enseñanza que tiene como objeto final, la entrega de un título reconocido por el Estado y además, para el desempeño de otros cargos en la Administración Pública relacionados con la misma materia; c) De lo expresado en el punto anterior y las conclusiones expuestas por el Colegio y la Procuraduría General de la República en la audiencia oral (vista) celebrada el jueves veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, se concluye en que no se requiere la colegiatura obligatoria para que cualquier persona puede ejercer su derecho a educar, en cualesquiera materias y modalidades, graduar a los educandos y entregarles los títulos correspondientes, con la limitación que tales títulos y grados académicos serán privados y por ello, pueden no ser reconocidos por el Estado; d) Consecuentemente, la colegiatura obligatoria a este Colegio, bajo la modalidad que se ha expuesto, no resulta contraria al derecho fundamental a la educación, ni en su ejercicio activo ni pasivo; e) En el proceso formal de la educación media y superior, el ejercicio de la libertad de educación corresponde a toda persona que crea, dirige y administra un centro de educación, libertad que no puede ser limitada sino en los términos de la jurisprudencia de esta Sala; f) El ejercicio de la libertad de enseñanza no se lesiona con la colegiatura obligatoria, requisito que se exige para educar en los procesos oficiales y que no resulta aplicable a todos los demás; y, g) El ejercicio de la profesión en forma de colegiatura obligatoria, no resulta desproporcionado, ni irrazonable, cuando se trata de autorizar el ejercicio profesional, regular la profesión, dictar códigos y normas de ética, y ejercer el poder de fiscalización sobre los agremiados, cuando se trata de actividades comprendidas dentro del proceso oficial de educación. XII.- EFECTOS DE LA COLEGIATURA OBLIGATORIA EXAMINADA.El régimen jurídico que se crea en el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, tiene, desde luego, sus características especiales, entre otras las siguientes: a) En primer término, debemos admitir que la fiscalización que hace el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes sobre los titulados que desean dedicarse a la enseñanza, está dirigida a proteger a los terceros que reciben esa misma enseñanza. Y es que, si como lo ha indicado la Sala existe una relación de "alteridad" entre el derecho de enseñar y de aprender, hay que concluir que la fiscalización que realiza el Colegio -por delegación del Estado- de

las condiciones morales, éticas y académicas de los que trabajan en la enseñanza tiene como norte fundamental la protección de la otra parte de la relación, es decir, los educandos, o lo que es lo mismo en el lenguaje constitucional, "los terceros" cuya protección, dada la naturaleza de la actividad, es de interés público. b) La Constitución Política garantiza el derecho a enseñar; empero ese derecho no se ve afectado por la colegiación que se examina en la acción, porque las limitaciones que se puedan derivar de tal requisito formal, no están dirigidas a vedar el ejercicio profesional, sino a crear una condición para hacerlo, en el caso que la actividad esté comprendida dentro de los presupuestos de las normas cuestionadas. c) En realidad y partiendo del análisis de la Ley del Colegio, se concluye que la colegiatura que se exige, lo es para desempeñar cargos en el proceso formal e integral de la educación pública y de la privada reconocida por el Estado; no así para el ejercicio de la profesión o de la garantía de educar, cuando la actividad que se desplega es ajena al proceso indicado; es decir, cuando se ejerce en forma privada y no tiene como objetivo final la obtención de un título reconocido por el Estado, en cuyo caso ni se requiere la colegiación, ni de ninguna autorización o licencia. d) La Sala estima que las facultades de "inspección", que al tenor del artículo 79 de la Constitución Política, realizan algunos órganos del Estado como el Ministerio de Educación Pública o el Consejo Superior de Educación, por ejemplo, está dirigida al control de la responsabilidad del servidor público en los términos que se describen en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y al control, también, derivado de la relación de servicio (régimen sancionatorio), competencias que son distintas al control que ejerce el Colegio en la vigilancia de las reglas de la ética profesional y de todo acto que implique quebrantos al desdoro para la profesión o cargos contra la moral y las buenas costumbres, que cometan los agremiados en el ejercicio de la profesión. Al ser diversos los regímenes, son diversas también las consecuencias. Es por ello que la función del Colegio profesional, en este campo, adquiere relevancia primordial y de manera alguna -interpreta la Sala- puede considerarse lesiva a derecho fundamental alguno. Aún cuando en esta materia no es posible establecer reglas absolutas, la Sala estima, en términos generales, que el hecho de laborar para el sector público -y estar por ende sometido a la facultad sancionatoria del "Estado patrono"- no excluye la colegiatura obligatoria. En síntesis, para la Sala la colegiatura obligatoria es procedente en el sector público cuando los destinatarios inmediatos del acto profesional bajo control, sean el personal al servicio de la administración o los ciudadanos en general. XIII ).- EL DERECHO AL TRABAJO: El accionante plantea que la colegiación obligatoria lesiona su derecho fundamental al trabajo, en el tanto, le exige este requisito para desempeñarse en

una función para la cual recibió un título universitario. El aspecto, tiene estrecha relación con todo lo que se ha expuesto en los considerandos anteriores y resulta de importancia agregar que, como ya lo ha indicado la Sala en su reiterada jurisprudencia, ningún derecho individual es absoluto y si bien es cierto la colegiación obligatoria supone una limitación al derecho al trabajo, esa limitación resulta justificada en la propia Carta Fundamental -artículo 28- pues tiene como finalidad el reconocimiento y respeto de los derechos de terceros, y en general busca una clara contribución al interés general. En su Sentencia Nº 789-94, de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, literalmente dijo: "I.- El trabajo es un derecho del individuo y una obligación de éste con la sociedad, y el Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil. La libre elección de una ocupación significa que no puede forzarse a un ciudadano a desempeñar labores que no desee realizar, a tenor de lo preceptuado por el artículo 56 de la Carta Magna. Sin embargo, no significa que se trate de un derecho absoluto, pues no es posible por razones obvias. Hay restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que "...Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley". "En el derecho al trabajo no existe limitación alguna, pero sí existen ciertos requisitos que deben cumplirse necesariamente para ejercer determinada función, a fin de que la profesión se ejerza de acuerdo con las reglas del arte. En tal sentido, esta Sala en sentencia número 3173-93 de las catorce horas con cincuenta minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, estableció que: "I.- Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites que se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la Ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas en determinadas condiciones.

II.- Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral" concebida como el conjunto de principios y creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales..." II.- Las limitaciones que se establecen legalmente para permitir a determinadas personas, que cumplan con ciertos requisitos, el desempeño de algunas profesiones, tampoco violan el principio constitucional de igualdad jurídica consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política. En Sentencia N1 138-93, de las quince horas y cincuenta y cinco minutos del doce de enero del año pasado, de esta Sala se definió: "...Deben recibir igual tratamiento quienes en igual situación se encuentran, como la regla no es absoluta, ha de entenderse como mandato de tratar igual a todos los que sean parte de una determinada categoría. Tradúcese así el problema de que las categorías no deben ser arbitrarias y que tampoco deben serlo los criterios para formar parte de ellas o ser excluidas de ellas". De manera que, es entonces válido para evitar el caos por seguridad jurídica, que ciertas funciones, deben ser desempeñadas por determinadas personas, porque tienen idoneidad, y cumplen con requisitos que han sido previstos, para garantizar de la mejor manera el desarrollo del cuerpo social, lo cual sucede en el contexto de la norma penal cuestionada. El Artículo 313 del Código Penal, expresamente dispone: "EJERCICIO ILEGAL DE LA PROFESION. Artículo 313: Será reprimido con prisión de tres meses a dos años, el que ejerciere una profesión para la que se requiere una habilitación especial sin haber obtenido la autorización correspondiente". En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras del bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por

constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares. Así, debe examinarse con sumo cuidado el uso que se hace de tal potestad, ya que el daño que podría, eventualmente, derivarse para los agremiados por las actuaciones del Colegio Profesional, dada la obligatoriedad de la inscripción, no se debe a la colegiatura en sí, sino al uso que de ella se haga. Es por ello que las obligaciones que se imponen por el Colegio, atendiendo a un interés tanto de los colegiados como de la comunidad en general -que aquél interpreta-, no podrían dejarse al arbitrio de quienes ejercen liberalmente determinada profesión, pues aún cuando es una actitud loable que esas obligaciones se acaten voluntariamente por quienes se dedican a una profesión en particular, en cuyo ejercicio haya inmerso un interés público, lo cierto es que de no imponerse forzosamente, la competencia profesional llevaría a que aquellas obligaciones fueran difícilmente cumplidas por los profesionales, con evidente perjuicio para el interés de los administrados en general. Así, existen razones de interés público -por ejemplo, garantizar la responsabilidad de los profesionales- que justifican que los Poderes Públicos autoricen a los colegios profesionales la exigencia de dichas obligaciones. En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue nuestro sistema jurídico, es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con la creación de estos Colegios, aquéllos puedan ser supervisados en su función. Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional, lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegios, en donde la imposición de sanciones debe realizarse respetando el principio del debido proceso, garantizando al agremiado su derecho de defensa, de ser oído y de producir las pruebas que entienda pertinentes, en apego al artículo 39 constitucional. Por ello se dice que estos Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional...".Esta jurisprudencia, que la Sala ratifica en esta sentencia, complementándola con los conceptos que se han expuesto, examinó el tema, como ha quedado dicho. Y en la Sentencia se dijo, además, que: "En cuanto al propio Artículo 56 de nuestra Carta Política, este Tribunal Constitucional ha dicho: "...los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público que por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente..." (sentencia número 1386-90 de las 16:42 horas del 24 de octubre de mil novecientos noventa).

De tal forma que la exigencia del "deber estar habilitado" no impide ejercitar el derecho al trabajo o libertad de escogerlo, lo que persigue es establecer un mecanismo para hacer exigible la obligación de garantizar a la colectividad el ejercicio de las profesiones liberales. Así la norma cuestionada, no resulta contraria, al derecho constitucional, a la libre elección al trabajo, que en tal rango, por lo expuesto supra, admite sus limitaciones, en aras del interés público, de la propia colectividad, razón por lo que la acción debe declararse sin lugar". En consecuencia, a criterio de la Sala, tampoco se viola el derecho al trabajo, en los términos que se hace el reproche en la acción. XIV.- CONCLUSIÓN Y DECLARATORIA FINAL.De acuerdo con lo expresado la Sala estima que la colegiación obligatoria que impone la ley número 4770 a los Profesores y Licenciados en Ciencias, Artes y Filosofía no lesiona el orden constitucional, ni las normas de derecho internacional y comunitario que se han invocado y por ello esta acción debe declararse, sin lugar, como en efecto se dispone. POR TANTO Se declara sin lugar la acción. Luis Paulino Mora M. Presidente Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G. Carlos Arguedas R. Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.