Un viaje de ida y vuelta: la (nuevamente) discutida naturaleza tributaria de los ingresos procedentes de los servicios públicos de abastecimiento domiciliario de agua. Una propuesta de integración. ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA INTERVENTOR – TESORERO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL, CATEGORÍA SUPERIOR TESORERO DEL AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE
Resumen del contenido: El presente artículo retoma la cuestión de la naturaleza de la contraprestación por el servicio público local de abastecimiento domiciliario de agua potable, y que fue objeto de consideración en el número 25 de Hacienda Canaria. El análisis de la evolución legislativa, jurisprudencial y doctrinal desde aquella publicación conduce a un estado actual de la cuestión que dista mucho de ser pacífica, al haberse restablecido el discutido criterio subjetivo para distinguir entre tasa y tarifa. Para concluir se mencionan algunas propuestas basadas en la observación empírica de la realidad municipal.
SUMARIO I.
Introducción: el regreso de una discusión aparentemente superada
II.
La recepción por el Tribunal Supremo de la tesis de la naturaleza tributaria de la contraprestación de los servicios de agua y saneamiento.
III.
El regreso al criterio subjetivo: la Disposición Final 58ª de la Ley de Economía Sostenible
IV.
La posición de la Audiencia de Cuentas de Canarias
V.
La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo: los casos de Adeje y Villa de La Orotava.
VI.
La reviviscencia de una solución insatisfactoria: una propuesta de integración desde una observación empírica de la Hacienda Local.
VII. Conclusiones
61
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
I. INTRODUCCIÓN: EL REGRESO
jurisprudencia, que tradicionalmente
DE
ha distinguido entre tasas y tarifas,
UNA
DISCUSIÓN
utilizando como criterio diferenciador
APARENTENTEMENTE SEPARADA
el de la naturaleza del ente gestor. El
presente
continuación
trabajo
del
es
expuesto
una
en
el
2. En el caso del servicio de
número 25 de Hacienda Canaria con
suministro
el título “La naturaleza tributaria de
potable, resulta indiscutible que las
los
los
contraprestaciones a satisfacer por los
servicios públicos de abastecimiento
usuarios revisten el carácter de tasa,
domiciliario
Autonomía
no sólo a tenor de la doctrina del
tributaria local y control de precios
Tribunal Constitucional, sino también
autonómico”. La evolución legislativa y
a
jurisprudencial posterior al momento
pronunciamientos
de su publicación, en octubre de
Supremo y de la Dirección General de
2008, hace necesaria un reencuentro
Tributos del Ministerio de Economía y
con un tema que amenaza más que
Hacienda.
nunca,
ingreso
ingresos
procedentes
de
agua.
de
tal y como advertimos en
domiciliario
resultas
de
En
está
los
de
más del
agua
recientes Tribunal
consecuencia, sometido
al
este
régimen
aquel trabajo, con convertirse en una
previsto en el Reglamento General de
verdadera
interminable”,
Recaudación
Tomás-Ramón
exaccionado directamente por parte
unas
“historia
palabras
Fernández
de
que
como
en
y
no
puede
ser
tantas
de un sujeto de derecho privado, en
ocasiones ha sido certero en sus
los casos que la gestión del servicio se
calificaciones
el
realice mediante sociedad mercantil,
presente trabajo partiremos de las
íntegra o parcialmente participada por
posiciones
la
doctrinales.
recogidas
en
En
aquella
colaboración, a la que evidentemente tenemos
que
remisión.
hacer
Sin
elementales
una
Local,
o
la
empresa
concesionaria del servicio.
forzosa
embargo,
razones
Entidad
por
3. De acuerdo con su naturaleza
argumentales
tributaria, la ordenación de la tasa
recordaremos las conclusiones que
deberá
defendíamos:
procedimiento de aprobación de las
tramitarse
mediante
el
Ordenanzas Fiscales, previsto en el “1. La cuestión de la naturaleza
art. 17 del Texto Refundido de las
jurídica de las contraprestaciones que
Haciendas Locales. En cuanto a la
los usuarios de los servicios públicos
posible incidencia de la competencia
deben satisfacer ha sido intensamente
autonómica del control de precios, el
debatida
Tribunal Supremo entiende que la
62
por
la
doctrina
y
la
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
aprobación
de
manifestación
las
autonomía
De esta manera, y siguiendo la
tributaria local, no está sujeta a tutela
doctrina del Tribunal Constitucional en
de
sin
su fundamental Sentencia 185/1995,
perjuicio de la posible impugnación de
de 14 de diciembre, nos mostrábamos
los Acuerdos municipales. Y es que,
favorables a las tesis que, superando
conforme al régimen jurídico de las
el criterio subjetivo del ente gestor del
tasas,
servicio, apostaban por una definición
la
de
la
tasas,
Comunidad
en
limitaciones
Autónoma,
cuanto
los
de la tasa basada exclusivamente en
el
la sustantividad de la prestación, lo
ejercicio de dicha competencia sobre
que vendría impuesta por la presencia
control de precios por parte de las
en
Comunidades
que
características que definirían la tasa a
deberían reconducir su competencia a
la luz de tan trascendental Sentencia.
un control de la legalidad de dichas
Este
Ordenanzas Fiscales.”
existencia de una tasa, respecto de la
ingresos,
al
establece
se
importe
hace
de
cuestionable
Autónomas,
la
misma
de
criterio
alguna
sustantivo
de
las
define
la
prestación de un servicio público con Además expuestas
de
las
merece
conclusiones
destacarse
argumentábamos
que
el
que
criterio
independencia de la naturaleza del ente
gestor,
cualquiera
cuando
de
se
las
produzca
circunstancias
subjetivo de quien fuera el gestor
siguientes, que no son otras que las
material del servicio, como persona
identificadas
pública, o por el contrario, jurídico
Constitucional y recogidas en la Ley
privada, no desvirtuaba la naturaleza
General Tributaria y la Ley Reguladora
de la prestación
de las Haciendas Locales:
que
correspondiente, y
precisamente
el
por
el
Tribunal
Legislador
pretendía zanjar la cuestión de una
a) Que no sean de solicitud o
vez por todas con la previsión del
recepción
segundo párrafo del artículo 2.2 a) de
administrados. A estos efectos no se
la
considerará voluntaria la solicitud o la
Ley
General
Tributaria:
“Se
voluntaria
entenderá que los servicios se prestan
recepción
o
administrados:
las
actividades
se
realizan
en
por
régimen de derecho público cuando se
•
lleven a cabo mediante cualquiera de
disposiciones
las formas previstas en la legislación
reglamentarias.
administrativa
•
servicio
para
público
y
la su
gestión
del
titularidad
Cuando
para
parte
venga
los
de
los
impuesta
por
legales
o
Cuando los bienes, servicios o
actividades
requeridos
sean
corresponda a un ente público”.
63
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
El Tribunal Supremo asumió sin complejos la tesis sustantiva de la naturaleza
tributaria
de
la
b) Que no se presten o realicen
contraprestación de los servicios de
por el sector privado, esté o no
agua y saneamiento a través de las
establecida su reserva a favor del
Sentencias de 20 de julio y 12 de
sector
noviembre de 2009.
público
conforme
a
la
normativa vigente.
La primera de
ellas resolvía un recurso de casación en el que se enjuiciaba la conformidad
En el análisis jurisprudencial que incorporábamos
a
nuestro
estudio,
a Derecho de un buen número de Ordenanzas
Fiscales
y
normas
apuntábamos a una entonces reciente
reguladoras de Precios Públicos del
Sentencia del Tribunal Supremo de 7
Ayuntamiento
de marzo de 2007 que anticipaba un
Corporación
posicionamiento
régimen de concesión los servicios de
futuro
que
se
de Local
prestaba
en
suministro
cuyo contenido merece destacarse. El
matadero,
propio
Ministerio
también
vehículos en las vías públicas y
acogido
esa
en
tesis
administrativa estábamos
y ante
su
doctrina
aparentemente una
discusión
agua
La
confirmó en 2009 con dos Sentencias
había
de
Ávila.
potable,
de
estacionamiento
saneamiento
de
aguas
de de
residuales,
para lo que habían optado por la aplicación
del
régimen
de
precios
doctrinal que iba a llegar a su fin.
privados intervenidos, o sea, tarifas,
Como veremos, la Ley de Economía
manteniendo la posición tradicional
Sostenible volvería a transformar el
que,
panorama. Pero empecemos por un
contractual de las Administraciones
necesario recorrido histórico de los
Públicas,
hitos
contraprestación económica que los
que
acontecieron
tras
la
publicación de aquella colaboración.
con
usuarios
apoyo
en
la
entendía
debían
legislación
que
abonar
por
la
estos
servicios se debía encauzar a través II.
LA
RECEPCIÓN
TRIBUNAL TESIS
POR
SUPREMO
DE
SANEAMIENTO
DE
otras
consideraciones
de
interés,
sobre todo de la nulidad que provoca
DE
la
CONTRAPRESTACIÓN SERVICIO
LAS
de la potestad tarifaria. Al margen de
NATURALEZA
LA
TRIBUTARIA
DE
EL
LA DE
AGUA
omisión
del
informe
LOS
económico
en
el
Y
aprobación
o
Ordenanza
Fiscal,
técnico
expediente
modificación la
Sala
de
de
la
de
lo
Contencioso Administrativo, tras hacer un recorrido histórico de su doctrina,
64
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
llegó a la conclusión de que tras la
devolución de las aguas residuales a
aprobación de la Ley 58/2003, de 17
los cauces convenientemente tratadas
de diciembre, General Tributaria el
y depuradas, es hecho imponible de
servicio de suministro y distribución
una tasa (art. 20.4.r) de la LHL. La
de agua potable, debe ser objeto de
sentencia de esta Sala de 22 de
una tasa, la cual por otro lado se halla
diciembre
prevista en la letra t) apartado 4 del
5759/1996) consideró que a partir del
artículo 20 del Texto Refundido de la
1 de enero de 1999 el servicio de
Ley
Haciendas
suministro y saneamiento del agua,
Locales. La lectura del Fundamento de
cuando tales servicios o suministros
Derecho Quinto no deja margen de
son prestados por los Entes locales,
duda: “Poco importa que el servicio
es un hecho imponible de la tasa
público de suministro de agua potable
correspondiente.”
Reguladora
sea
prestado
de
las
mediante
de
2001
(rec.
num.
concesión
administrativa. Las contraprestaciones
La segunda de las Sentencias
que satisface el usuario del servicio de
tenía aún más relevancia. Los hechos
suministro de agua potable prestado
objeto del procedimiento derivaban de
mediante
concesión
ser
la
calificadas
como
con
Alicante,
deben tasas,
decisión en
del
Ayuntamiento
sesiones
de
21
de de
independencia de la modalidad de
diciembre de 1990 y 10 de noviembre
gestión
de
empleada.
Incluso
en
los
1998,
de
atribuir
a
las
casos en que el servicio es gestionado
contraprestaciones de los servicios de
por un ente público que actúa en
conservación de los contadores del
régimen de Derecho privado --las
suministro
entidades públicas empresariales--, a
primero y después a las del servicio
través de sociedades municipales o
de
por un concesionario, lo exigido a los
precios
ciudadanos tiene la calificación de
tarifas o precios privados, a título de
tasa, no de precio privado o tarifa. La
ingresos propios de la sociedad que
forma
de
prestaba
afecta
a
gestión la
del
servicio
naturaleza
de
no la
domiciliario
alcantarillado, públicos,
dichos
hasta la
de
agua
entonces
naturaleza
servicios,
de
Aguas
Municipalizadas de Alicante que tenía
prestación, siempre que su titularidad
naturaleza de Empresa Mixta.
siga siendo pública, como sucede en
particular procedió a la impugnación
los
A
de las resoluciones de actualización de
continuación añadía: “El servicio de
esas tarifas, con efectos de 1 de
saneamiento,
enero de 2000, lo que dio origen al
supuestos
prestación alcantarillado
de
concesión.”.
consistente del
en
servicio
municipal
para
la de
Un
recurso contencioso -administrativo.
la
65
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
Debemos
atención
caso, no se reduce a la dicotomía
sobre las fechas porque en aquellos
entre tasas y precios públicos, pues
momentos
hay casos, como el que aquí nos
régimen
llamar
nos
jurídico
la
situamos
en
previo
la
a
el Ley
ocupa,
donde
lo
exigido
a
los
58/2003, General Tributaria y por
ciudadanos tiene la calificación de
tanto de la previsión de su artículo
precio privado o tarifa. Nos referimos
2.2.a). Por ello, el Tribunal Supremo
a los casos en que el servicio es
se apoya en la doctrina del Tribunal
gestionado mediante un Ente público
Constitucional
que actúa en régimen de Derecho
para
llegar
a
la
conclusión de que debe primar la
privado
naturaleza de la prestación y no del
empresariales--,
ente que lo presta, consolidando el
sociedades
criterio de manera reiterada.
En
concesionario. La titularidad pública
efecto, en su Fundamento de Derecho
del servicio nos sitúa, en estos casos,
Cuarto expone con tal claridad la tesis
ante la cuestión de si, desde un punto
que nos obliga a reproducirlo en gran
de
medida:
encontramos ante tasas.
“El
problema
cuestión
litigiosa
--las
Entidades a
municipales
vista
sustantivo,
públicas
través o
por
no
de un
nos
central
de
la
En el caso que nos ocupa la
planteada
en
la
empresa que presta el servicio de
instancia y en grado de casación está
alcantarillado
en
contadores tiene el carácter de mixta,
la
determinación
de
si
las
y
conservación
de
contraprestaciones patrimoniales que
prestando
satisfacen los usuarios de los servicios
verdaderas prestaciones patrimoniales
de alcantarillado y conservación de
de carácter público Y es la naturaleza
contadores,
mediante
de la prestación y no la del ente que
son
una
desempeña la gestión la determinante
tasa, con lo que las resoluciones
a los efectos de la configuración de las
impugnadas serían nulas de pleno
tarifas.
concesión
prestados administrativa,
lo
que
constituyen
derecho al haber sido adoptadas por órgano manifiestamente
incompetente,
La Ley 25/1998, de 13 de julio,
prescindiendo totalmente del procedimiento
de Modificación del Régimen legal de
legalmente establecido.
las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación
de
las
Prestaciones
El problema de la naturaleza
Patrimoniales de Carácter Público ha
jurídica de las prestaciones que se
efectuado una completa redefinición
exigen
los
de las prestaciones exigidas por el uso
servicios públicos, municipales en este
y aprovechamiento del alcantarillado
66
a
los
ciudadanos
por
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
municipal. Dicha reestructuración ha
sector
consistido,
públicas
principalmente,
en
la
privado,
sino
de
empresas
que,
de
alguna
manera,
de
las
Administraciones
conversión de un buen número de los
dependen
antiguos precios privados en tasas. De
públicas locales; de otro lado, son de
esta forma las prestaciones exigidas
solicitud
se acomodan mejor a su verdadera
administrados,
naturaleza a la vez que se respeta la
disposiciones legales o reglamentarias
reserva de Ley proclamada por el art.
y,
31.3 de la Constitución.
obligatoria constituye condición previa o
en
obligatoria
para
los
impuesta
cierta
forma,
simultánea
al
la
por
solicitud
ejercicio
de
la
Hasta la entrada en vigor de la
actividad de uso y aprovechamiento,
normativa citada, las tarifas por el uso
de modo que la elusión del pago sólo
y aprovechamiento del alcantarillado
podría tener lugar absteniéndose del
municipal podían ser calificadas como
servicio,
precios privados, no estando sujetos,
voluntad.
lo
que
elimina
la
libre
por tanto, a la reserva legal. Por eso en estos casos la tarifa La configuración de las tarifas por
aprovechamiento
alcantarillado Derecho
del
precio privado, con independencia de
recursos
de
la modalidad de gestión adoptada,
presentaba,
no
porque parece claro que el servicio
como
privado
presenta naturaleza de tasa y no de
obstante, serios problemas de encaje
que
constitucional
aprovechamiento
en
nuestro
tiene
por
objeto del
el
uso
o
alcantarillado
ordenamiento jurídico, sobre todo a
municipal beneficia a los munícipes y
partir de la sentencia del Tribunal
es de solicitud obligatoria para los
Constitucional 185/1995, de 14 de
administrados
diciembre. Por eso, no pasó mucho
servicio.
que
pretendan
tal
tiempo sin que la doctrina comenzara a afirmar que las tarifas por uso de alcantarillado
eran,
materialmente,
Pero es que, además, hay otra argumentación
que
nos
lleva
a
tasas porque nos hallamos ante la
idéntica conclusión: hacer depender el
prestación
carácter obligatorio del servicio de
de
unos
servicios
en
régimen de Derecho Público. Y todo
alcantarillado
ello con fundamento en la vulneración
naturaleza de tasa del precio exigido--
de la reserva de Ley. Las tarifas no
de que la prestación del servicio exige
pueden considerarse como un precio
la ocupación de parte del dominio
público porque, de un lado, se trata
público local por parte del prestador.
de servicios que no están a cargo del
Esta
--y,
circunstancia
por
tanto,
excluye
la
la
67
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
concurrencia
en
la
prestación
del
municipal tendrá, en todo caso, la
servicio y, por tanto, determina su
naturaleza de tasa cuando ello resulte
obligatoriedad, de conformidad con la
de lo preceptuado en el art. 20.1,
STC 185/1995. No existe concurrencia
párrafo
en la prestación del servicio ni libre
Refundido de la Ley de Haciendas
elección en la recepción del servicio.
Locales , aprobado por el Real Decreto
2º,
letra
B
del
Texto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. La STC 102/2005, de 20 de abril , ha calificado las tarifas portuarias no
Esa
naturaleza
no
queda
ya como prestaciones patrimoniales
alterada por el mero hecho de que el
de carácter público, que también lo
servicio o actividad de que trate no se
son, sino como verdaderas tasas. El
preste o realice directamente por la
Tribunal salvó el escollo de que los
Entidad Local sino que se preste o
servicios portuarios se presten, en
realice por cualquiera de las formas
muchas
previstas
ocasiones,
de
manera
en
indirecta, acudiendo al art. 2.2.a) de
administrativa
la Ley General Tributaria 58/2003 ,
servicio público.
la
para
legislación
la
gestión
del
que ha ampliado la definición de tasa al señalar que "se entiende que los
Todo lo anterior indica, como ha
servicios se prestan o las actividades
puesto de relieve la doctrina, que
se realizan en régimen de Derecho
vamos a asistir, en los próximos años,
Público
cabo
a una "recalificación" de buena parte
mediante cualquiera de las formas
de las prestaciones que exigen las
previstas
Entidades públicas empresariales, las
cuando
en
administrativa servicio
se
lleven
la
para
legislación
la
y
gestión
su
del
sociedades
municipales
y
los
titularidad
concesionarios a los ciudadanos. En
corresponda a un Ente Público". La
este sentido, debemos recordar, de
cita expresa de dicha norma supone
nuevo, lo dispuesto en el art. 2.2.a)
otorgarle
de la LGT . Así, no es solo que el
Por
público
a
relevancia
tanto,
a
interposición
constitucional.
partir un
ahí,
la
Tribunal
Constitucional
le
haya
concesionario,
otorgado relevancia constitucional --lo
como ocurre en el caso de autos, no
que es muy importante--, sino que la
puede servir para excluir la prestación
misma
de
empleando
la
de
de
categoría
de
tasa.
La
Administración para
lo
está
considerar
como
contraprestación que se exija por la
tasas
prestación de un servicio público o la
momento tenían la consideración de
realización
tarifas,
administrativa
68
de
una de
actividad competencia
prestaciones
exigidas
que
en
hasta
régimen
el
de
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
Derecho privado por concesionarios o
que su titularidad siga siendo pública,
por sociedades mercantiles públicas.
como sucede en los supuestos de concesión. Dicha conclusión se apoya
A la vista de la doctrina del Tribunal
Constitucional,
conformada
en el hecho de que la definición de las categorías tributarias --y entre ellas,
en su sentencia 185/1995, de 14 de
de
diciembre, así como en las sentencias
competencia
102/2005, de 20 de abril, y 121/2005
amparo del título "Hacienda General"
de 10 de mayo , y de su traslación a
consagrado en el art. 149.1.14 de la
la reforma de la Ley de Haciendas
Constitución.
la
tasa--
constituye
exclusiva
una
estatal
al
locales por la Ley 25/1998, de 13 de julio,
y,
últimamente,
al
Texto
La
consecuencia
de
la
no
es
Refundido 2/2004, de 5 de marz , y a
argumentación
la LGT 58/2003, de 17 de diciembre,
irrelevante: las tasas a recaudar, en
no cabe duda de la procedencia de
cuanto ingreso de Derecho público de
calificar
la
como
tasa
las
expuesta
Hacienda
municipal,
han
de
contraprestaciones que satisface el
ingresarse por su importe total en las
usuario del servicio de alcantarillado
arcas
con independencia de la modalidad de
independencia
gestión adoptada. Sea cual fuere el
utilizado sistemas de gestión directa o
modo de gestión del servicio, incluso
indirecta. En este último supuesto, la
a
remuneración que se establezca a
través
de
contraprestación
concesión, exigida
no
la
puede
municipales
terceros,
de
y
ello
que
cuestión
se
con hayan
conceptualmente
tener otra naturaleza que la de tasa.
ajena a la relación tributaria que se
Se
produce
entre
interpretación armónica e integradora
acreedor
y
de la legislación tributaria general y
municipal, habrá de hacerse con cargo
de la local, al acudir a la LGT 58/2003
a
para complementar las disposiciones
Tendría, pues, que alterarse en el
del TR-LRHL; se salva así el obstáculo
caso que nos ocupa, la gestión de la
que pudiera suponer el que no se
tasa, ingresándose en el presupuesto
modificara
público
realiza
de
la
este
modo
normativa
una
tributaria
los
el
usuario
presupuestos
municipal,
Ente
público
del
servicio
municipales.
aunque
se
local en el mismo sentido que el art.
declarara
2.2.a) de la LGT . El resultado es
mantenimiento del servicio, con pago
considerar aplicable en el ámbito local
final de su importe a la empresa
la
concesionaria.
referencia
a
que
la
forma
de
su
afectación
al
gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre
69
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
En
definitiva,
la
nueva
exacciones,
lo
que
convierte
en
regulación evita que, a través de la
indebidos los ingresos derivados de
interposición
de
las mismas.
perciba
precio
un
una
empresa,
privado.
se
Como
puede comprenderse, la repercusión
En
este
punto,
con
un
de est párrafo de la LGT es de una
planteamiento conceptualmente sólido
extraordinaria
y con plena coherencia con la doctrina
importancia
no
sólo
para el Estado y las Comunidades
del
Autónomas, sino, sobre todo, para las
cerrarse
Entidades
perjuicio de su profundidad doctrinal,
locales,
determinados manos
donde
servicios
privadas,
Tribunal una
polémica
parecía
que,
sin
están
en
tenía
percibiendo
los
como reconocía el propio Tribunal
ingresos de los ciudadanos.”
indudables
efectos
prácticos,
Supremo. Partiendo de su naturaleza tributaria,
La
Constitucional
Sentencia
concluye
tales
contraprestaciones
debían exigirse por las prescripciones
reconociendo a favor del recurrente el
del
derecho a la devolución de las tarifas
Recaudación,
abonadas desde el 15 de noviembre
exacción por el gestor del servicio en
de 1999, fecha de los Decretos del
los casos de gestión indirecta del
Concejal Delegado para asuntos de
mismo.
Fomento del Ayuntamiento de Alicante
antecedentes
por los que se aprobaban las tarifas
cuestión
por conservación de contadores y por
permanecer pacífica mucho tiempo.
servicio de alcantarillado. Entiende el
Los efectos prácticos que implicaba su
Supremo
consideración como tasa motivarían
devolución
que
el
de
derecho las
a
cantidades
abonadas por el recurrente como
consecuencia
la
de
surge
que
las
una
Reglamento
llegaría
lo
Por
con
que
y
que
la
por
de
ley
a
tuerca
de
su
los
arrastraba,
condenada
vuelta
de
excluía
ello,
estaba
nueva
General
la no
que
Economía
Sostenible.
exacciones cobradas por la empresa de capital mixto, concesionaria del
III.
servicio,
SUBJETIVO:
LA
DISPOSICIÓN
FINAL
DE
LA
cobertura
carecen legal,
de
la
cual
correspondiente
debida es
la
Ordenanza
EL REGRESO AL CRITERIO
58ª
LEY
DE
ECONOMÍA SOSTENIBLE
debidamente aprobada y publicada. Por tanto, declarada la nulidad de los actos
administrativos
del
de Economía Sostenible representa el
título
tipo de norma que la doctrina más
jurídico alguno que ampare dichas
autorizada ha denostado en términos
presente
70
recurso,
no
objeto
La Ley 2/2011, de 4 de marzo,
hay
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
de técnica legislativa, en la línea de
Grupo Socialista se transformaría en
las peores prácticas, por ejemplo, de
la finalmente aprobada Disposición
las Leyes de acompañamiento.
Final
Así,
Quincuagésimo
Octava.
La
además de la heterogeneidad de sus
parquedad de la norma se revela
114 artículos, incluía nada menos que
insuficiente
20 Disposiciones
Adicionales
interpretación finalista de la misma,
Finales,
donde
en
modificaciones
y
60
figuran índole
Leyes,
con
el
que
la
una
doctrina
y
la
jurisprudencia más reciente se había
objeto,
decantado por una tesis en la que el
según el artículo 1 de la Ley, de
párrafo suprimido desempeñaba un
“introducir en el ordenamiento jurídico
papel
las reformas estructurales necesarias
modo definitivo para la calificación
para crear condiciones que favorezcan
como tasa de la contraprestación de
un desarrollo económico sostenible.”
un servicio público. Por eso, una
Con este panorama poco proclive a
lectura de la Enmienda original nos
promover la seguridad jurídica, dentro
aporta una idea más clara de la
de
intención del Legislador:
ese
toda
vez
hacer
en
numerosas
de
toda
para
catálogo
encuentra
la
de
medidas
Disposición
se
Final
clarificador,
pero
en
“ENMIENDA
Quincuagésima Octava, con el título
De adición.
de “Modificación de la Ley 58/2003,
Redacción que se propone:
de
17
de
diciembre,
ningún
General
Tributaria” y el siguiente tenor literal
Disposición
final.
(nueva)
“Se suprime el segundo párrafo de la
Modificación de la Ley 58/2003, de 17
letra a) del apartado 2 del artículo 2
de diciembre, General Tributaria, y del
de
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
la
Ley
58/2003,
de
17
de
diciembre, General Tributaria”.
de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora
En la Exposición de Motivos no existe
referencia
alguna
a
de las Haciendas Locales.
esta
Disposición Final, la cual no aprecía en
«Uno. Se modifica el segundo
el Proyecto de Ley aprobado por el
párrafo de la letra a) del apartado 2
Consejo de Ministros. Del análisis de
del artículo 2 de la Ley 58/2003, de
los Diarios de Sesiones observamos
17 de diciembre, General Tributaria,
que la misma surge ya en el Senado,
que tendrá la siguiente redacción:
a través de la Enmienda 443 del Grupo Parlamentario de Convergència
"Se entenderá que los servicios
i Unió (GPCIU) que posteriormente, a
se
través de una transaccional con el
realizan
prestan en
o
las
actividades
régimen
de
se
derecho
71
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
público
cuando
se
lleven
a
cabo
Tres.
Se
añade
un
nuevo
mediante cualquiera de las formas
apartado 5 al artículo 20 del Real
previstas
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
en
administrativa
la
del
marzo, por el que se aprueba el texto
titularidad
refundido de la Ley Reguladora de las
corresponda a un ente público, y
Haciendas Locales, con la siguiente
siempre
redacción:
servicio
para
legislación
la
público,
y
gestión
su
cuando
las
contraprestaciones satisfechas por los usuarios a la Administración titular del
"5. No tendrán la consideración
servicio lo sean en el marco de una
de tasas la contraprestación por las
relación
actividades que realicen y los servicios
tales
tributaria
en
los
figurando
Presupuestos
como de
la
respectiva Administración".
que
prestan
organismos
las
entidades
públicos
que
u
actúan
según normas de derecho privado, y Dos.
Se
añade
un
nuevo
que
prestan
los
apartado 3 al artículo 2 de la Ley
indirectamente
58/2003, de 17 de diciembre, General
públicos
o
Tributaria,
públicas
siempre
con
el
siguiente
tenor
literal:
satisfecha
particulares
gestionan
concesiones y
que
servicios de
cuando
directamente
por
obras sea los
usuarios al gestor del servicio en el "3. No tendrán la consideración
marco de una relación contractual de
de tasas la contraprestación por las
derecho privado entre el usuario y el
actividades que realicen y los servicios
gestor, y no aparezcan como ingresos
que
públicos en los Presupuestos de la
prestan
organismos
las
entidades
públicos
que
u
actúan
respectiva Administración."»
según normas de derecho privado, y que
prestan
los
indirectamente
particulares
gestionan
públicos
o
concesiones
públicas
siempre
JUSTIFICACIÓN
servicios de
cuando
obras
La
regulación
sobre
la
sea
retribución de los servicios públicos,
los
como por ejemplo el abastecimiento
usuarios al gestor del servicio en el
de agua, gestionados indirectamente
marco de una relación contractual de
por entidades de derecho privado no
derecho privado entre el usuario y el
puede
gestor, y no aparezcan como ingresos
doctrinales en el momento de su
públicos en los Presupuestos de la
aplicación. No debemos olvidar que la
respectiva Administración."
seguridad jurídica, además de ser una
satisfecha
y
que
directamente
por
quedar
sujeta
a
polémicas
exigencia constitucional (art. 9.3 CE),
72
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
es una garantía del éxito empresarial
(García de Enterría, Ferreiro Lapatza,
puesto
que
Martín Queralt, Tornos Mas y Villar
reducir
la
con
ella
se
litigiosidad
consigue
(costes
de
Rojas)
defendió
que
la
LGT
no
transacción) y se refuerza a la gestión
eliminaba la posibilidad histórica de
de la empresa que opera en el marco
que
de una economía globalizada cada vez
remunerados
más competitiva.
mediante tarifas (precios privados).
los
servicios
públicos
por
los
fueran usuarios
Esta segunda postura fue defendida La entrada en vigor el 1 de
sin
ninguna
fisura
por
parte
del
mayo de 2008 de la Ley 30/2007 de
Tribunal Supremo (SSTS 19:12:07;
contratos del sector público reafirmó
7.3.07; 4.4.04; 30.4.2001; 21.4.99;
el
2.7.99, 29.1.98). Sin embargo se
carácter
tarifario
de
las
contraprestaciones que satisfacen los
advierte
usuarios de los servicios públicos. En
jurisprudencial
este sentido, respecto al contrato de
Sentencia del TS de 12 de Noviembre
gestión
de
de
servicios
públicos
los
un
2009
cambio
de
a
partir
sobre
la
tendencia de
tarifa
la
de
artículos 117.1, 256.a, 258.1 y 258.5
alcantarillado de la ciudad de Alicante.
expresamente se refieren a las tarifas
A la vista de la regulación actual hasta
que los usuarios deben abonar al
cierto punto discrepante realizada por
contratista, y en relación al contrato
la LCSP y la LGT es necesaria una
de obra pública idéntica mención se
clarificación
contiene
113.2.d,
establecido que la contraprestación de
115.1.c.4 º, 115.1.d, 229.c, 230.3,
servicios públicos tendrá la naturaleza
232.e, 238.2, 238.3, 238.6, 240 y
de precio privado (tarifa) cuando sea
241.3 de la LCSP.
satisfecho por el usuario al gestor del
en
los
artículos
por
la
que
quede
servicio cuando su naturaleza jurídica La
naturaleza
contraprestaciones
de
públicos
sin
es,
de los
las
sea de derecho privado, y de tasa
servicios
cuando se trate de una gestión directa
embargo,
realizada por la Administración.”
controvertida: la definición de la tasa que se introdujo el art. 2.2.a) de la
De la lectura de la Enmienda,
Ley General Tributaria llevó a algún
que
sector
transacción para transformarse en la
doctrinal
Fernández)
a
contraprestación
(Tomás defender de
un
Ramón que
la
actual
reiteramos
fue
Disposición
objeto
de
Final
servicio
Quincuagésimo Octava, observamos
público sólo podía realizarse mediante
claramente la intención de restablecer
una tasa o un precio público, mientras
el tradicional criterio subjetivo que la
que otro importante sector doctrinal
Sentencia de 12 de noviembre de
73
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
2009 había abandonado.
También
Tributaria, y más concretamente si
llama la atención que el argumento de
podía revestir la naturaleza jurídica de
justificación
tarifa
de
precisamente jurídica,
mayor
el
de
pero
peso
la
sea
seguridad
entendida
como
(precio
privado)
la
contraprestación económica que los usuarios
dei
servicio
publico
de
garantía del éxito empresarial en el
abastecimiento
marco de una economía globalizada
alcantarillado satisfacen a la empresa
cada vez más competitiva. Nótese
pública, mixta o privada, prestadora
asimismo la extensión de la definición
del servicio en virtud de un título o
de tarifa a las concesiones de obra
derecho especial o exclusivo. A tal
pública y la previsión de que tales
cuestión,
ingresos no aparezcan como ingresos
referencia de los artículos que el Texto
públicos en los Presupuestos de la
Refundido de la Ley Reguladora de las
respectiva Administración.
Haciendas Locales dedica a las tasas
de
después
agua
de
una
y
breve
añade, sin solución de continuidad, el Lo cierto es que, a pesar de los
siguiente razonamiento:
términos en que fue aprobada la Disposición
Final
Octava,
intencionalidad
la
Quincuagésimo
otro
lado,
con
efectos
la
desde el 6 de marzo de 2011, la
Enmienda original fue rápidamente
disposición final quincuagésima octava
suscrita por el propio Ministerio que
de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
se apartaría del criterio mantenido en
Economía Sostenible (BOE del 5 de
su Informe de 26 de octubre de 2007,
marzo),
y del que dimos cumplida referencia
párrafo del artículo 2.2.a) de la Ley
en nuestra anterior colaboración. En
58/2003,
efecto, muy poco tiempo después de
General Tributaria (LGT), conforme al
la publicación de la Ley de Economía
cual y al definir el concepto de tasa se
Sostenible, la Subdirección General de
entendía como que los servicios o
Tributos
actividades se prestaban o realizaban
Locales
tuvo
de
“Por
ocasión
de
ha
de
suprimido
17
de
el
segundo
noviembre,
pronunciarse en el debate, a raíz de
en
un
la
cuando se llevasen a cabo mediante
de
cualquiera de las formas previstas en
y
la legislación administrativa para la
escrito
presentado
Asociación
por
Española
Abastecimientos
de
Aguas
régimen
de
Derecho
público
Saneamientos (AEAS), en el que se
gestión
solicitaba
titularidad correspondiera a un ente
la
opinión
del
centro
directivo sobre la interpretación y alcance
de
la
nueva
dicción
del
artículo 2.2.a) de la Ley General
74
público.
del
servicio
público
y
su
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
De resultas de tal modificación
En el sentido anterior, si un ente local
legislativa y para aquellos supuestos
gestionaba directamente, sin ningún
en que la gestión de los servicios se
tipo de delegación el servicio público
lleve
debía exigir una tasa. Por el contrario,
a
cabo
por
sociedades
mercantiles en régimen de Derecho
si
privado, como es el caso planteado en
servicio
su escrito, nada obsta a que, de
privada municipal, o una empresa
forma consecuente con la naturaleza
privada
de
la
administrativo de gestión del servicio
Administración titular establezca un
las contraprestaciones no podían ser
marco, en su caso intervenido, de
calificadas como ingresos de Derecho
precios privados por la prestación de
público,
tales servicios, doctrina ya establecida
Derecho privado.
dicho
régimen
jurídico
la
entidad
que
público
a
gestionaba
era
través
sino
una
de
un
como
el
sociedad
contrato
ingresos
de
por la Administración antes de la promulgación de la Ley 58/2003, de
En el supuesto planteado en su
27 de diciembre, General Tributaria,
escrito el ente gestor es una empresa
en
consulta
pública, mixta o privada que se rige
tributaria de 23 de noviembre de
por el Derecho privado. De tal forma
1998 sobre servicio de suministro de
que, al no darse el requisito exigido
aguas.
en el artículo 2.2.a) de la LGT de que
su
contestación
a
los La
supresión
del
servicios
se
presten
o
las
segundo
actividades se realicen en régimen de
párrafo del artículo 2.2.a) de la LGT
Derecho público, tal prestación se
ha supuesto la vuelta a un esquema
puede reconducir al ámbito de los
similar al anterior establecido por el
precios privados.”
Tribunal Supremo, que, en sentencias de 2 de julio de 1999 y 20 de octubre de
2005,
diferenciador tasa
y
estableció para
tarifa
un
distinguir
en
relación
criterio
Quizá Ministerio
la
interpretación
haya
sido
del
“apresurada” 1
entre
como afirma Ávila Cano , y podríamos
a
alegar,
la
siguiendo
nuestra
tesis
de
prestación de los servicios públicos
partida, que la supresión del segundo
locales en base a la condición del ente
párrafo del artículo 2.2.a) de la Ley
gestor de los mismos.
General Tributaria en nada innova el ordenamiento
jurídico,
porque
en
1 Eulalio Ávila Cano “Incidencia de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible en el concepto de tasa de las entidades locales. La modificación del art. 2.2 LGT por la Disposición Final 58ª”, en Boletín de Derecho Local, 1 de noviembre de 2011.
75
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
nada lo innovó cuando se promulgó,
por la tesis de la naturaleza tributaria
dado que según el concepto de tasa
de los ingresos derivados del servicio
del Tribunal Constitucional seguiría
de
siendo el mismo y se proyectaría
agua
sobre
que
indiscutible, no sólo a tenor de la
debieran de abonarse respecto de
doctrina del Tribunal Constitucional,
servicios prestados en régimen de
sino
gestión
pronunciamiento
las
contraprestaciones
indirecta.
Pero
al
propio
abastecimiento
domiciliario
potable,
también
que
a
de
entendía
resultas
de
la
del
Dirección
tiempo no podemos obviar que el
General de Tributos del Ministerio de
Legislador, al suprimir este precepto,
Economía
algo ha querido imponer y negarlo
consideraba en un criterio coincidente
sería
con el nuestro que se trataban de
un
acto
aceptable
que,
desde
si
una
bien
sería
perspectiva
y
ingresos
Hacienda.
sometidos
Por
al
ello,
régimen
doctrinal, no cabría en el ámbito de
previsto en el Reglamento General de
los operadores jurídicos que están
Recaudación
llamados a aplicar el Derecho dentro
exaccionados directamente por parte
de la Administración.
Pero antes de
de un sujeto de derecho privado, dado
profundizar en esta reflexión debemos
que las empresas concesionarias del
repasar
servicio
la
influencia
que
esta
que
no
no
están
podían
incluidas
en
ser
el
modificación normativa ha logrado en
listado de aquéllas que pueden asumir
la
la
actividad
consultiva
y
la
jurisprudencia.
LA
la
gestión
DE
las
funciones
de
recaudación
DE
LA
implican ejercicio de autoridad, por lo
CUENTAS
DE
que en ningún caso podrían prestarse
POSICIÓN
AUDIENCIA
en
recaudatorias. Recordaba la Audiencia que
IV.
colaboración
por
CANARIAS
gestión
indirecta
ni
mediante
sociedad mercantil de capital social Nuestro órgano autonómico de control
externo
despliega
exclusivamente local.
una
importante actividad consultiva y su autorizado
criterio
ha
tenido
la
Sin
embargo,
la
Audiencia
también ha reaccionado a la reforma
ocasión de detenerse en el espinoso
operada
tema que nos ocupa. Así, en un
Sostenible, en un nuevo Dictamen
Dictamen de 18 de diciembre de
aprobado en sesión de 28 de febrero
2009,
de
emitido
Ayuntamiento
a
instancias
de
del
Valsequillo,
por
2012,
instancias
la
Ley
de
nuevamente del
Economía
también
Ayuntamiento
a de
adoptaba un criterio en el que se
Valsequillo. En el mismo,
decantaba también
fiscalizador parte del concepto de tasa
76
con
rotundidad
el órgano
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
acuñado por el Tribunal Constitucional
argumento jurisprudencial sobre el
para continuar en un breve pero
carácter de tasa de este tipo de
preciso recorrido del problema que
ingreso vinculado a la coactividad del
concluye
del
mismo y a la naturaleza no voluntaria
apartado 2.2.a) de la Ley General
del servicio, sigue manteniéndose, al
Tributaria, tras la cual se adhiere al
menos
sentido del informe de la Subdirección
material.”.
con
la
modificación
desde
un
punto
de
vista
tiene
una
General de Tributos Locales: Este “Y
esa
la
trascendencia práctica importante, no
conclusión a la que hay que llegar: La
sólo porque la Audiencia goza de una
contraprestación del servicio público
autoridad y prestigio reconocidos sino
de agua gestionado directamente por
porque está resolviendo una difícil
la Administración tiene la naturaleza
cuestión
de
recurrencia
tasa,
precisamente
mientras
que
es
Dictamen
si
quien
que
planteaban los
con
funcionarios
de
gestiona el servicio es una sociedad
Administración Local con ocasión de la
privada
empresa
tramitación
contrato
gestión
municipal
privada
o
una
mediante
administrativo
de
gestión,
dicha
de
los
indirecta
de
contratos los
de
servicios
públicos municipales y que no era otra
contraprestación se convierte en un
que
ingreso de Derecho privado, y por
concesionaria
tanto,
retribución directamente del usuario
puede
ser
reconducida
al
ámbito de los precios privados.”
en
si
el
era
caso
admisible puede
de
un
contraprestación Pero,
tras
el
percibir
la
servicio
cuya
respondía,
sin
conclusión
género de dudas, al concepto de tasa.
decidida, en su párrafo final hace una
De esta manera, frente al criterio
importante salvedad: “Todo ello sin
sustantivo de su Dictamen anterior, se
perjuicio de la existencia de un amplio
inclina
sector
hoy
subjetivo, por el que la relación entre
sostiene, (a partir de los criterios
el gestor y el usuario exigirá que la
jurisprudenciales
prestación económica se instrumente
doctrinal
Constitucional
esta
que
que,
del
aún
Tribunal manifestados
por
un
criterio
formal,
o
a través de la potestad tarifaria.
En
fundamentalmente en las Sentencias
coherencia,
los
185/1995 y 182/1997, recogidos por
Ayuntamientos que presten el servicio
el Tribunal Supremo en Sentencia de
a través de una modalidad de gestión
12 de noviembre de 2009, entre
directa deberán exigir una tasa y los
otras) que, en tanto en cuanto no
que lo presten en régimen de gestión
por
tanto,
existan nuevos pronunciamientos, el
77
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
indirecta,
deberán
establecer
el
sistema tarifario.
Constitucional, permite a su ponente afirmar
sin
género
naturaleza Lo
cierto
trascendencia
es
que
práctica
esta
no
de
contraprestación,
de
dudas
tasa sin
de que
la su
pueda
oculta,
encontrarse apoyatura alguna en la
como la Audiencia reconoce, que el
legislación contractual pública para
asunto no está resuelto, al menos en
mantener la validez de unos precios
un
de
privados amparados en la potestad
debemos
tarifaria, por lo que anula tales tarifas.
plano
teórico.
Pero
reflexionar
sobre
eso,
detenernos
en
las
más
antes
recientes
Sentencias que el Tribunal Supremo
Mayor interés tienen las otras
ha dictado sobre las tasas del agua,
tres sentencias relativas al servicio de
que
dos
abastecimiento de agua. Dos de ellas
municipios tinerfeños y que hacen
en concreto tienen que ver con el
referencia también a otro asunto que
ámbito de la Comunidad Autónoma de
apuntábamos
la
Canarias, concretamente las de 16
intervención de la Comisión Territorial
julio de 2012 y de 3 diciembre de
de Precios.
2012, que afectan a los municipios de
tienen
como
parte
al
a
principio:
Adeje
y
la
Villa
La
Orotava.
V. LA JURISPRUDENCIA RECIENTE
También
DEL
LOS
Sentencia de 24 septiembre de 2012,
CASOS DE ADEJE Y VILLA DE LA
relativa al municipio de Marchena. En
OROTAVA
todas
TRIBUNAL
SUPREMO:
nos
de
ellas,
encontramos
el
Tribunal
con
la
Supremo
realiza un interesante repaso a la El pasado año han sido objeto
jurisprudencia de la Sala en la que,
de resolución por parte del Tribunal
como reconoce el propio ponente, no
Supremo cuatro asuntos relativos a
se aprecia una doctrina homogénea,
los servicios de abastecimiento de
“debido esencialmente a los vaivenes
agua y depuración. El primero de
y a los cambios normativos que se
ellos, culminado con la Sentencia de 1
han ido produciendo con el transcurso
marzo de 2012, afecta a la tarifa
de los años, entre otras razones, para
impuesta por la depuración de aguas
ajustarse a la doctrina del Tribunal
residuales
Constitucional”.
Salamanca,
del la
Ayuntamiento cual
había
de sido
insistimos
en
por tanto bajo la vigencia de la Ley
utilización
para
58/2003,
estudio
Tributaria.
Este
hecho, junto a la doctrina del Tribunal
78
vamos
a
reproducir aquí tales Sentencias, pero
aprobada el 30 de diciembre de 2004,
General
No
su
indispensable
abordar
jurisprudencial
cualquier sobre
la
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
materia, pero señalaremos las ideas
correspondiente
de mayor relevancia.
Autónoma).
Comunidad
Tan
claro
lo
tenía
el
Tribunal Supremo que, en virtud de la El
Supremo
existencia
reconoce
de
la
disposición
transitoria
segunda,
numerosos
apartado 1, de La Ley 25/1998 ,
consideraron
siguió considerando la remuneración
que la retribución de las empresas
del concesionario un precio fijado en
concesionarias que prestan el servicio
el uso de la mencionada potestad
municipal
tarifaria,
pronunciamientos
que
de
abastecimiento
condicionado
a
ulterior
domiciliario de agua potable constituía
aprobación para vigilar sus eventuales
un
Son
efectos inflacionistas. Este criterio ha
abordan
perdurado hasta fechas relativamente
supuestos de hecho anteriores a la
recientes, como las sentencias de 12
sentencia del Tribunal Constitucional
de marzo de 2010, Aguas Potables de
185/1995
Bernia
precio
privado.
pronunciamientos
que
y
a
legislativas.
sus
De
secuelas
este
acervo
y 3 de febrero de 2011,
Ayuntamiento
de
Mérida,
pero
jurisprudencial se obtiene que, bajo el
referidos a acontecimientos anteriores
marco
a la Ley General Tributaria de 2003.
normativo
provocado
por
Constitucional,
la
anterior
al
sentencia
del
el Tribunal Supremo
Pese
al
aparente
"desorden"
consideró sin fisuras que si el servicio
(sic), el Tribunal Supremo entiende
era prestado directamente por las
que la jurisprudencia ofrece un cuadro
corporaciones
nítido y una evolución coherente que
locales
sufragarlo
mediante
ejercitando
su
deberían una
potestad
tasa,
culmina con la definitiva recepción de
tributaria;
la tesis sustantiva y por tanto de la
mientras que si era gestionado de forma
indirecta,
mediante
retribución de este último constituía precio
privado,
fijado
por
el
Ayuntamiento concedente en uso de su potestad tarifaria, sin perjuicio de su
sometimiento
autorización
de
a
la
ulterior
Administración
competente en materia de control de precios después,
(primero tras
transferencias,
la
del
las la
Estado
y
oportunas de
de
tasa2.
Para
el
Alto
la
interposición de un concesionario, la
un
naturaleza
la
2 Fuera de esta dicotomía, otras le otorgaron la naturaleza de precio público a la retribución del prestador del servicio municipal de agua potable. Se trata de cinco sentencias, todas referidas al Ayuntamiento de Salou : de 20 de noviembre de 2002, 27 de diciembre de 2002, 10 de marzo de 2003, 7 de octubre de 2004 y 24 de mayo de 2006. Estos pronunciamientos se produjeron en el seno de una controversia entre el mencionado Ayuntamiento y varias empresas hoteleras como consecuencia del corte del suministro del agua acordado por la compañía arrendadora del servicio por impago de su importe, durante períodos comprendidos entre 1992 y 1994. Pues bien, en todos ellos se considera, sin discusión alguna y de forma acrítica, que dichas sumas constituyen un precio público. En realidad, en la calificación por estas sentencias como precio público subyace cierta incorrección terminológica, pues, aun cuando aluden al artículo 41 de la Ley 39/1988, habida cuenta de los términos en que se
79
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
Tribunal
resulta
inequívoco
que
a
Adeje como en la de La Orotava, el
partir de la Ley 25/1998, y también
Supremo casa las Sentencias de la
bajo la vigencia de la Ley General
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Tributaria de 2003 (art. 2.2) y del
del Tribunal Superior de Justicia de
Texto Refundido de la Ley reguladora
Canarias (sede de Santa Cruz de
de Haciendas Locales, aprobado en
Tenerife).
2004 [artículo 20.1.B)], los usuarios han de sufragarlo a través de una
En el caso de Adeje, el TSJ había
tasa que pasa a engrosar la partida de
estimado, en fecha 14 de diciembre
ingresos del presupuesto local, con
de 2009 los recursos interpuestos por
independencia de la forma en que se
la Comunidad Autónoma de Canarias
gestione, ya que siempre se trata de
contra los Acuerdos del Ayuntamiento
servicios
recepción
de la Villa de Adeje, relativos a la
obligatoria [ artículo 25.2.l) de la Ley
modificación de la Ordenanza Fiscal
reguladora de las Bases del Régimen
reguladora
Local. Por ello, en estas Sentencias de
prestación del servicio de suministro
2012 continúa con el criterio sentado
de
en la sentencia del Ayuntamiento de
Canarias apoyándose exclusivamente
Ávila,
la
en la Sentencia del Tribunal Supremo
sentencia Ayuntamiento de Alicante,
de 20 de octubre de 2005, entendió
en las que nos detuvimos en el
que como el servicio se prestaba en
epígrafe II.
dicho municipio por el sistema de
municipales
después
de
ratificado
en
agua
de
la
Tasa
domiciliaria.
El
por
TSJ
la
de
gestión indirecta, su contraprestación Las
Sentencias
que
constituía un “precio público” y no una
Ayuntamientos
tasa. y por tanto era precisa la previa
tinerfeños se centran también en una
intervención del órgano autonómico
cuestión
la
de la Comisión Territorial de Precios,
participación de la Comisión Territorial
inobservada por la Corporación local.
de Precios. Tanto en la Sentencia de
En este municipio el servicio público
intervienen
de
los
en
especial
las
interés:
no se prestaba directamente por el expresan y la constatación de que las tarifas fueron aprobadas por la Comisión de Precios de la Generalitat de Cataluña, resulta evidente que se están refiriendo a un precio privado a percibir por la entidad arrendataria del servicio, aprobado por la Corporación en uso de su potestad tarifaria y condicionado a la autorización de la Comunidad Autónoma, competente en materia de control de precios. Aunque el Tribunal Supremo las señala como un tercera línea jurisprudencial no consideramos que tengan entidad suficiente como para romper con la dicotomía de teorías entre tasa y tarifa.
Ayuntamiento
de
Adeje,
sino
en
régimen de gestión indirecta.
El caso de la Villa de La Orotava resulta paradigmático porque ostenta una gran tradición de conflictividad jurídica en esta materia frente a la Administración autonómica y al que
80
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
tuvimos ocasión de referirnos en el
definitiva de la ordenanza fiscal. El
número 25 de Hacienda Canaria. Ya
anterior criterio fue reproducido, para
mediante Sentencia de 2 de julio de
el
1999 el Supremo resolvió un litigio
sentencia de 20 de octubre de 2005,
entre dicha Corporación local y la
con motivo de otra impugnación del
Comunidad Autónoma de las Islas
Gobierno de Canarias. En esta, el
Canarias, que ganó la primera. La
Tribunal Supremo llega a justificar que
Administración impugnado
mismo
Ayuntamiento
autonómica
había
“Desde
ordenanza
fiscal
estrictamente
la
un
punto
en
de
económico
la
vista podría
aprobatoria de la tasa por suministro
entenderse que, a efectos del índice
de aguas con el argumento de que el
del coste de la vida, es indiferente
Ayuntamiento había desconocido sus
que los ciudadanos paguen un precio
competencias
a
sobre
control
de
la
empresa
concesionaria
del
precios, al no recabar la pertinente
servicio
autorización.
lo
Ayuntamiento, pues, a efectos del
Contencioso-Administrativo
del
control de la inflación, es posible que
Tribunal
de
las diferencias se diluyan, pero desde
Canarias, , con sede en Santa Cruz de
el punto de vista jurídico, que es
Tenerife, estimó la demanda y anuló
desde
la decisión municipal impugnada, pues
problema
tratándose de un precio autorizado
régimen es distinto.”3
debió
La
Sala
Superior
mediar
de
la
de
Justicia
o
el
paguen
que en
debe esta
una
tasa
al
enfocarse
el
sentencia,
el
intervención Por tercera vez el Ayuntamiento
autonómica. Sin embargo, el Supremo revocó la decisión de instancia, pues
de
en
procedimiento judicial por su tasa del
aquel
momento
directamente
el
se
prestaba
servicio
por
el
La
Orotava
se
vería
en
un
servicio de abastecimiento de agua.
Ayuntamiento, por lo que no cabía la
Mediante
autorización
diciembre 2011, y ya mediando un
de
la
Comunidad
Sentencia
de
de
15
Autónoma en cuanto titular de la competencia en materia de control de precios. Como tasas, debía seguirse la tramitación propia de las ordenanzas fiscales, competencia propia de las entidades ulterior
locales,
control
de
no la
sometida
a
Comunidad
Autónoma, sin perjuicio de la facultad de impugnar en la vía contenciosoadministrativa el acto de aprobación
3 Hay una decisión singular en la sentencia de 21 de enero de 1993, en un proceso entre el Ayuntamiento de Betxi y la Generalitat Valenciana. Aquí el Tribunal Supremo, revocando la sentencia apelada, entendió que pese a tratarse de ingresos de derecho público sometidos al régimen jurídico propio de las tasas y por ello exaccionables por la vía de apremio, gozaban de una doble naturaleza: la de tasa y la de precio, calificativos que consideró compatibles, pues obedecían a diferentes objetivos o finalidades públicas que determinaban una situación de concurrencia de competencias: la tarifaria, municipal, y la de política de precios, autonómica. Por su singularidad debemos hacer mención de esta doctrina, pero lo cierto es que nunca fue reiterada.
81
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
modo de gestión indirecto, el Tribunal
mismas
Supremo casaría una nueva decisión
hecho acontecidos antes de la Ley de
del TSJ y se expresaba con esta
Economía
contundencia: “Por el contrario, no
consciente de ello la Sala no se resiste
estamos ante un precio público ni
a matizar la rotundidad con la que
tiene
despliega
nada
que
autorizar
la
se
analizan
supuestos
Sostenible,
su
sólida
por
lo
de
que
argumentación
Comunidad Autónoma en la fijación de
jurídica con un párrafo, presente en
unas
las tres Sentencias, que no puede
tarifas
prestación
de
que
financian
un
servicio
la
público
pasarse por alto :
obligatorio de los Ayuntamientos, de manera que, en el presente supuesto, la
sentencia
ha
al inicio del anterior fundamento, es
reconocido a la Comunidad Autónoma
consecuencia de la interpretación que
de
de
del régimen jurídico vigente en cada
tutela y control que legalmente no
caso ha hecho esta Sala. Parece claro,
tenía, vulnerando con ello el ámbito
que la supresión del segundo párrafo
de la autonomía local de los arts. 137
del artículo 2.2.a), llevado a cabo en
y 140 de la CE y las potestades
2011
tarifarias
Sostenible
Canarias
de
una
instancia
“Lo expuesto, como hemos dicho
competencia
del
Ayuntamiento
recurrente.”
por
la ,
Ley
de
Economía
abre
un
panorama
diferente, sobre el que no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual
A
todo
esto,
la
historia
se
supuesto.”
volvería a repetir por cuarta vez (esta vez sorprendentemente con condena
Esta
advertencia
no
parece
en costas al Ayuntamiento en nuestro
gratuita, por dos razones: La primera,
Tribunal Superior) en la Sentencia de
porque
3
comparte
implícitamente, la aplicación de esta
razonamientos jurídicos con los de la
norma no era necesaria para resolver
Sentencia de Adeje.
el supuesto de hecho enjuiciado. La
diciembre
reitera
la
2012
línea
que
En ambas se
constante
de
como
reconoce
la
segunda, porque avisa que la reforma
improcedencia de la autorización de la
“abre un panorama diferente”, y ese
Comisión Territorial de Precios.
panorama no puede ser otro que el de la recepción de la tesis subjetiva,
Pero al margen de lo expuesto,
volviendo a la tradicional dicotomía de
estas últimas Sentencias del Tribunal
tasa y tarifa. Por tanto parece que
Supremo
(también la de Marchena)
estamos en este caso ante un viaje de
nos adelantan la que puede ser el
ida y vuelta, después de lo que había
futuro rumbo jurisprudencial. En las
sido
82
una
evolución
jurisprudencial
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
nítida y coherente, provocada por la
tributarios, que es lo que apreciamos
supresión de un párrafo que, para
que ocurre en la dicotomía de tasas y
gran parte de la doctrina, sólo tenía
tarifas
un carácter aclaratorio (recordemos
municipales. A nuestro juicio,
que en el caso de Alicante la Ley
naturaleza
General Tributaria de 2003 aún no
puede
había sido promulgada). Las próximas
criterio subjetivo del ente prestador, y
decisiones
esta
esta era la idea del Legislador cuando
sospecha, pero todo apuntar que se
en 2003 pretendió que con la nueva
consolidará nuevamente un criterio
definición de tasa se aclarase de una
dualista
vez por todas una polémica que no
nos
que
abiertamente
aclararán
como en
criticamos
nuestro
anterior
en
los
de
estar
servicios
una
públicos la
prestación
condicionada
no
por
el
podemos sino calificar de histórica.
trabajo y que como expondremos a continuación
provoca
ciertos
problemas en el orden práctico.
No obstante ello, tampoco puede desconocerse que la intención del Legislador
también
es
clara
al
VI. LA REVIVISCENCIA DE UNA
pretender salvaguardar un sistema de
SOLUCIÓN
financiación de los servicios públicos
INSATISFACTORIA: DE
en el que la relación económica se
UNA
establece entre el prestador y el
OBSERVACIÓN EMPÍRICA DE LA
usuario, a través de tarifas, cuya
HACIENDA LOCAL.
agilidad en su gestión y cobro permite
UNA
PROPUESTA
INTEGRACIÓN
DESDE
garantizar una posición de liquidez La
realidad
municipal
es
para el gestor del servicio que de otra
heterogénea. La Administración más
manera
cercana al ciudadano debe responder
comprometida4. No olvidemos que la
a una diversidad de problemas y las
generación de cash-flow es clave para
soluciones, por fuerza, no pueden ser
un sector que precisa de un fuerte
idénticas, sobre todo si partimos de
apalancamiento
una
modelos
afrontar las inversiones que exigen
organizativos producto de la evolución
servicios públicos tan complejos como
histórica, del entorno de la entidad y
el del agua. Pero este efecto práctico
de unas decisiones amparadas en una
se ha logrado gracias a una reforma
autonomía
legislativa, como vemos rápidamente
pluralidad
de
consitucionalmente
podría
verse
seriamente
financiero
para
garantizada en el artículo 137 de la Constitución. Pero esta diversidad no puede
afectar
a
las
categorías
jurídicas ni tampoco a los conceptos
4
M.ª Dolores Guerrero Muñoz, “La naturaleza de la contraprestación exigida en la prestación del servicio domiciliario de agua potable a debate”,en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 21, Quincena del 15 al 29 Nov. 2012, Ref. 2441/2012, pág. 2441.
83
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
acogida no sólo por el Ministerio o
tendrá también un efecto colateral: la
nuestra Audiencia de Cuentas sino
intervención de la Comisión Territorial
también como parece por la propia
de Precios en el control del régimen
jurisprudencia, que lo que provoca es
tarifario.
la reviviscencia de un debate que parecía superado y el restablecimiento de
una
dualidad
de
figuras
que
Sin embargo, y situándonos en un nivel de debate doctrinal, haciendo
provocaba que frente a situaciones
abstracción
idénticas
administrativa
se
operasen
soluciones
distintas.
de
la
práctica
aunque
sin
desconocerla, debemos reiterar que a nuestro
Evidentemente,
este
debate
juicio
prescindir
del
ordenamiento jurídico tributario para
doctrinal, de inmenso calado, está
darle
solución
a
una
cuestión
fuera del alcance de los operadores
eminentemente financiera dista de ser
jurídicos que deben enfrentarse a este
una solución satisfactoria por varias
problema en nuestros Ayuntamientos.
razones:
Por tanto, entendemos que la pauta de
actuación
debe
coherente:
a) La primera y principal porque
cuando un servicio público se preste
supone dejar de lado una doctrina del
en régimen de gestión indirecta, a
Tribunal Constitucional que establecía
través
concesión
unos parámetros de contraste de lo
administrativa, o a través de una
que debe estar sujeto a tasa que
sociedad
siguen presentes en el servicio público
de
ser
una
mercantil
de
economía
mixta, será procedente la gestión de
de
la
a
agua y en el servicio de depuración,
través de un régimen tarifario. En los
entre otros. No vamos a profundizar
casos en que se opere en régimen de
más en esta idea, que al margen del
gestión
presente
contraprestación
podrá
directa, hará
tributaria
del
el
uso
de
servicio
Ayuntamiento su
desarrollada
en
fue
de
ampliamente
nuestra
anterior
colaboración con Hacienda Canaria.
conforme a las prescripciones de la
Baste recordar tan sólo el dato de que
Ley General Tributaria y el Texto
estos servicios se encuentran dentro
Refundido de la Ley Reguladora de las
de la reserva legal del artículo 86.3 de
5
Locales .
Esta
una
artículo
domiciliario
tasa
Haciendas
estableciendo
potestad
abastecimiento
dualidad
la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, en un régimen
5 El régimen es claro y confiemos que se vayan puliendo algunas situaciones híbridas que perviven en determinadas Ordenanzas fiscales municipales, en las que, producto de la confusión terminológica que ha reinado en esta materia se llegan a prácticas de difícil
84
encaje normativo, como la atribución de las funciones de gestión y recaudación de la tasa al concesionario.
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
monopolístico a favor del municipio
utilización de la vía de apremio para
correspondiente.
su exigencia forzosa. Precisamente, el Decreto de 17 de junio de 1955 por el
b)
La
segunda
razón,
muy
que se aprueba el Reglamento de
anterior,
nos
Servicios de las Corporaciones Locales
conduce a la renuncia a la aplicación
-RSCL en adelante- y cuya vigencia
de los principios del ordenamiento
discute
jurídico
el
regulación expresa de las tarifas de
artículo 31 de nuestra Constitución,
los servicios públicos determinando
empezando
específicamente que:
relacionada
con
la
tributario
previstos
claro
está
en
por
el
de
la
doctrina,
contiene
una
capacidad económica, pero también cualquiera
de
los
(universalidad,
restantes
“1. En los servicios prestados
igualdad,
directamente por la Corporación, con
progresividad y no confiscatoriedad)
o
que
principio
administración o mediante fundación
constitucional de justicia tributaria. En
pública del servicio, o indirectamente
este
de
por concesión otorgada a particular o
Haciendas prevé en su art. 24.4 que
Empresa mixta o por Consorcio con
“para la determinación de la cuantía
otros Entes públicos, las tarifas que
de las tasas podrán tenerse en cuenta
hayan
criterios
tendrán la naturaleza de tasa y serán
conforman
sentido,
la
el
propia
genéricos
de
Ley
capacidad
económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.”
Afortunadamente
bonificadas
(a
través o
de
órgano
de
especial
satisfacer
los
de
usuarios
exaccionables por la vía de apremio.
los
Ayuntamientos han ido introduciendo mecanismos
sin
cuotas
subvenciones
2. Si el servicio se prestare con arreglo
a
las
formas
de
Derecho
Privado y, en especial, por Sociedad
desgravatorias) en los Reglamentos
privada
del servicio para replicar, en la medida
arrendamiento o concierto, las tarifas
de lo posible, en las tarifas existentes
tendrán
estos
de
merced, sometido a las prescripciones
un
civiles o mercantiles.
elementales
justicia
tributaria,
principios máxime
en
municipal
el
carácter
o
provincial,
de
precio
o
servicio indispensable para la vida personal del solicitante (por cierto,
3. Cualquiera que fuese la forma
otra característica definitoria de las
de prestación, tendrán, no obstante,
tasas.
carácter
de
correspondientes c)
En
tercer
lugar,
la
tasa a
las los
tarifas servicios
monopolizados y a los que fueran de
consideración como tasas permite la
85
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
recepción
obligatoria
para
los
administrados.”
dejar fuera del sistema presupuestario local
la
contraprestación
servicios Como bien nos recuerda Ávila
de
desvirtúa
estos
cualquier
comparativa entre Ayuntamientos al
Cano, paradójicamente este último
alterar
apartado casi medio siglo antes viene
como
indicadores pudiera
tan
ser
el
relevantes
de
ingresos
6
a reproducir la "novedosa" doctrina
corrientes por habitante .
del Tribunal Constitucional. Pero la
e)
cuestión no resuelta es la eventual
cualquiera
aplicatoriedad de la vía de apremio a
prestación,
las tarifas que el concesionario no ha
garantía de la necesaria coherencia
podido cobrar (reservemos el término
del
recaudar
para
especialmente el municipal, que se
ingresos
percibidos
público).
los
conceptos por
un
de ente
Obviamente,
el
El
mantenimiento que
sea
también
ordenamiento
encuentra
como la
forma
conlleva
tributario
caracterizado
preeminencia
de
los
tasa, de una
local,
por
la
tributos
de
privado
carácter real. De esta manera, la
carecería de potestad alguna para
titularidad de derechos sobre bienes,
iniciar un procedimiento ejecutivo. Lo
particularmente inmuebles, constituye
que aquí se discute es si ostenta la
un esquema que reiteradamente está
prerrogativa (sí presente por ejemplo
presente
a
de
hechos imponibles de los distintos
de
tributos. Así, podemos encontrar los
solicitar a la Entidad local titular del
siguientes casos en el Texto Refundido
servicio la utilización, en su beneficio,
de la Ley Reguladora de las Haciendas
de dicha potestad.
Locales:
concesionario
favor
como
de
Compensación
d)
La
sujeto
las
Juntas
urbanísticas)
dualidad
la
definición
de
los
figuras
- Impuesto sobre Bienes Inmuebles:
conlleva una dualidad de regímenes
titularidad de determinados derechos
jurídicos que responden a un criterio
sobre los bienes inmuebles rústicos y
meramente formal. La intervención de
urbanos y sobre los inmuebles de
la Comisión Territorial de Precios sólo
características especiales (art. 61)
para los casos de gestión indirecta no
-
parece justificable desde un punto de
Económicas: ejercicio de actividades
vista
empresariales,
económico,
como
de
en
llegaba
a
Impuesto
sobre
Actividades
profesionales
o
reconocer la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2005, si bien sobre esta cuestión seguimos manteniendo las mismas dudas que expresábamos en 2008. Por otro lado,
86
6
Precisamente, una de las novedades del anunciado Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local es la de la utilización de los “costes estándar” para la comparativa del nivel de eficiencia de los servicios públicos municipales.
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
artísticas, las cuales pueden ejercerse
locales. Y en un marco en donde la
en un local determinado (art. 78).
vinculación de las figuras tributarias a
-
la
Impuesto
sobre
Instalaciones imponible
y
Obras:
está
realización,
Construcciones, su
constituido
dentro
del
hecho por
la
término
realidad
inmobiliaria
se
hace
fundamental, es vital la utilización intensa
de
geolocalización
las
técnicas
para
situar
de
en
el
municipal, de cualquier construcción,
territorio
instalación u obra para la que se exija
tributarios, en orden a una gestión
obtención
correspondiente
tributaria correcta y a la adecuada
licencia de obras o urbanística, o bien
prevención del fraude fiscal. A través
la
de las técnicas de georreferenciación,
de
la
presentación
de
declaración
los
distintos
objetos
responsable o comunicación previa
podemos
(art. 100)
referencia
- Impuesto sobre el Incremento de
como un “número de identificación
Valor de los Terrenos de Naturaleza
fiscal” del inmueble) la mayoría de los
Urbana: grava el incremento de valor
hechos imponibles que pueden dar
que experimentan dichos terrenos, si
origen a un tributo local. En el ámbito
bien
objetivamente,
de las tasas municipales además ello
basándose en una fórmula que se
conlleva un especial interés puesto
aplica a partir del valor catastral (art.
que
104).
introduce un supuesto de sustitución
determinado
-
Contribuciones
especiales:
el
situar
en
catastral
artículo
torno (que
23.2
a
la
actuaría
a)
TRLHL
del contribuyente:
Obtención de un beneficio o de un aumento de valor de bienes como consecuencia
de
la
realización
“En las tasas establecidas por
de
razón de servicios o actividades que
obras públicas o del establecimiento o
beneficien o afecten a los ocupantes
ampliación de servicios públicos (art.
de viviendas o locales, los propietarios
28).
de dichos inmuebles, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas La eficiencia de la aplicación del
sobre los respectivos beneficiarios.”
sistema tributario local es un objetivo declarado con la creación del Órgano
Este precepto, de aplicación a la
de Gestión Tributaria de las Entidades
tasa
sujetas al régimen de gran población
potable,
previsto en el Título X de la Ley de
saneamiento o también a la tasa por
Bases
recogida de residuos sólidos urbanos
del
Régimen
Local,
pero
por
el por
suministro el
de
agua
servicio
de
plenamente extensible a la totalidad
permite
de
determinación del sujeto pasivo de la
las
Administraciones
tributarias
la
coordinación
en
la
87
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
tasa con el resto del sistema tributario
ventajas que inconvenientes respecto
local.
del régimen tarifario. No obstante, el
Mediante
el
mismo,
las
liquidaciones tributarias que emita el
régimen jurídico
Ayuntamiento (ya sean liquidaciones o
merecería
a través de recibos, esto es, usando el
modernizara su forma de gestión y
instrumento del padrón, al tratarse de
recaudación.
un tributo de devengo periódico y
coincidimos, junto con Acín Ferrer7,
notificación edictal) se dirigirán contra
en la necesidad de abordar una serie
el sustituto del contribuyente, esto es
de reformas en la Ley de Haciendas
el propietario del inmueble que no
Locales en muchos aspectos, pero en
tiene por qué ser el receptor del
particular en materia de tasas. Así,
servicio (p.ej. si el inmueble está
junto
arrendado).
se
reivindicaciones sobre la tributación
al
de los operadores de telefonía móvil
establecer un elemento subjetivo de
por la ocupación de dominio público o
la
una mejor concreción legal de los
facilita
la
relación
De
esta
gestión
jurídico
de
manera, la
tasa
tributaria
más
de las tasas bien
una
revisión
En
a
este
las
tradicionales
criterios
en el Catastro Inmobiliario que en la
económicos,
mayoría de los casos será a la vez
ideas
sujeto
pasivo
exponer aún en la convicción de que
Bienes
Inmuebles.
Impuesto La
sobre
realidad
de
nuestros Ayuntamientos nos enseña
se
a
los
punto
estable y coincidente con el registrado
del
de
que
informes
podemos
considerar,
trata
de
técnico
señalar
que
dos
vamos
propuestas
a
bastante
heterodoxas:
que lamentablemente este rigor no se suele
mantener
cuando
la
−
La gestión y recaudación de los
contraprestación se sujeta al régimen
padrones derivados del suministro de
tarifario
agua es especialmente compleja, al
y
empresa acarrea
es
gestionada
suministradora, como
por lo
la que
consecuencia
tratarse
de
un
servicio
que
lleva
aparejada un elemento tan variable
importantes problemas si la gestión
como
es
del servicio revierte a alguna de las
obtenido a través de la lectura de los
modalidades de gestión directa.
contadores. El sistema de exposición pública
Como
ya
exponíamos
en
la
el
consumo
de
recaudación
los a
de
agua,
Padrones través
de
o
su
recibos
primera parte de nuestro recorrido
conlleva
sobre la situación de la tasa por los
dificulta la financiación del servicio y
una
cierta
rigidez
que
servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento, creemos en que la conceptuación como tasa aporta más
88
7
Ángela Acín Ferrer, “Tasas locales: Algunas propuestas de reforma de su régimen de gestión y recaudación”, en Tributos locales, núm. 103 (2012), pág. 99- 110
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
provoca
un
coste
unitario
de
sociedad
mercantil,
íntegramente
recaudación bastante alto. Quizá por
participada o de economía mixta, o
ello se precisaría la introducción de
una concesión administrativa, pudiera
instrumentos
flexibilizadores
considerarse al “gestor de servicio
proporcionales a la naturaleza del
público” como una entidad de las que
servicio que se presta, de enorme
tasadamente
importancia
como
funciones recaudatorias a tenor del
plausible
art. 8 del Reglamento General de
cuantitativa.
tanto Así,
cualitativa sería
puede
desempeñar
modificar el procedimiento de gestión
Recaudación.
tributaria en los casos de tasas por
entender la privatización de la gestión
prestación de servicios públicos para
recaudatoria
agilizar
introducción de elementos de control
la
notificación
de
la
Esta
idea,
lejos
de
conllevaría
la
liquidación, reforzar la inmediatez del
y
cobro (algo ya presente en las tasas
Administraciones
que
previo
pasa con las entidades colaboradoras.
previstas en el art. 26.1.b) del Texto
La introducción del gestor del servicio
Refundido de la Ley de Haciendas
público dentro del catálogo de sujetos
Locales, por ejemplo), o imponer la
que pueden efectuar la recaudación
domiciliación obligatoria, todo ello sin
en período voluntario de las tasas de
perjuicio de las vías de impugnación
los servicios que prestan permitiría la
que le asisten al contribuyente.
aplicación
exigen
el
depósito
seguimiento
por
parte
de
tributarias,
de
los
las
como
principios
del
Derecho tributario, salvaguardando su −
La
correcta
financiación
de
legítimo
interés,
pero
sobre
todo
este servicio público, en un contexto
tutelando la aplicación a los vecinos
de fuerte restricciones al crédito como
de
el
cumplimiento
actual,
ha
alcanzado
una
un
sistema de
importancia tal que ha motivado la
tributarias,
reforma
Administración
operada
por
la
Ley
de
garantista sus
en
el
obligaciones
permitiendo
que
tributaria
la
municipal
Economía Sostenible. Para salvar esta
siga ostentando el control en caso de
situación y garantizar un flujo de caja
sustitución del empresario o cambio
que permita el desarrollo ordinario del
del modo de gestión.
mismo no es suficiente una medida como pudiera ser la afectación de los
Esta
propuesta
se
dirige
a
ingresos en concepto de tasas al pago
integrar la respuesta a un problema
al concesionario del servicio. Por ello
económico,
podríamos plantearnos que, para los
concesionarios de servicios públicos,
casos de que se prestara a través de
dentro
una entidad pública empresarial, una
conceptual de nuestro ordenamiento
del
la
financiación
esquema
de
jurídico
los
y
89
ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ-OLIVA
tributario. Sin duda, en los próximos
domiciliario de aguas y depuración,
años
con independencia de quien fuera el
asistiremos
pronunciamientos
a
que
nuevos
dirigirán
la
ente
gestor,
al
concurrir
las
cuestión hacia nuevas perspectivas.
circunstancias
La profundidad de la crisis y la entidad
concepto de tasa, que no son otras
de las reformas que se apuntan en el
que las identificadas por el Tribunal
horizonte tendrán probablemente una
Constitucional y recogidas en la Ley
influencia en los próximos capítulos de
General Tributaria y la Ley Reguladora
esta
de las Haciendas Locales.
larga
historia.
Todas
estas
definitorias
del
reflexiones y propuestas se hacen desde
una
perspectiva
2.
Sin
embargo,
con
la
eminentemente práctica y no deben
aprobación de la La Ley 2/2011, de 4
ser más que consideradas como una
de marzo, de Economía Sostenible,
humilde llamada de atención sobre un
que suprimió el segundo párrafo del
problema no resuelto que esperemos
art.
no
en
Tributaria,
las
restablecimiento,
se
convierta
irresoluble.
directamente
Mientras
Entidades
tanto
Locales
en
2.2.a)
de
la
Ley
se
ha
producido
acogido
General
por
el el
seguiremos
Ministerio de Hacienda, la Audiencia
aguardando por una retrasada pero
de Cuentas de Canarias y al que
imprescindible reforma de la Ley de
parece apuntar el Tribunal Supremo,
Haciendas
Locales,
de la tradicional dicotomía entre tasa
acompañar
a
la
que futura
debería Ley
de
y tarifa en función de la naturaleza del
Racionalización y Sostenibilidad de la
ente gestor del servicio. Esta situación
Administración Local.
conllevará que la práctica municipal se adapte a esta dualidad de situaciones, manteniéndose
VII. CONCLUSIONES
autonómica 1. De acuerdo con la del
Tribunal
Sentencia
Constitucional
185/1995,
de
doctrina en 14
de
la
competencia
control
de
precios
respecto de la modificación de las
su
tarifas, no así de las tasas en cuanto
de
manifestación de la potestad tributaria
diciembre, y con apoyo en el artículo
constitucionalmente garantizada.
2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General
Tributaria,
el
3.
En
nuestra
opinión,
esta
Tribunal Supremo había acogido la
solución no es satisfactoria, puesto
tesis
la
que la naturaleza de una prestación
la
no puede estar condicionada por el
servicios
criterio subjetivo del ente prestador, y
abastecimiento
este era el objetivo que perseguía la
sustantiva
naturaleza
90
afirmaba
tributaria
contraprestación públicos
que
de
por
de los
UN VIAJE DE IDA Y VUELTA…
Ley General Tributaria
cuando en
entendemos que es preciso acometer
2003 pretendió que con la nueva
algunas
definición de tasa se aclarase de una
Haciendas
vez por todas una polémica que no
dirigirse
podemos sino calificar de histórica.
problema
Por ello, seguimos mostrándonos a
concesionarios de servicios públicos
favor de la naturaleza tributaria de
que subyace en la motivación de la
estas contraprestaciones. Sin perjuicio
reforma
de
Economía Sostenible.
reiterar las razones de orden
reformas
en
Locales también de
la que
a
por
la
de
podrían
solventar
financiación
operada
Ley
de
Ley
el los
de
práctico que justifican esta postura,
91
