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SERlE DE ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SaBRE
Chile Finanzas de los Gobiernos Subnaciona les
Banco M undial Washington, D.C.
PAISES
Copyright © 1994 Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de America Primera impresi6n: febrero 1994 Los estudios sobre paises del Banco Mundial se cuentan entre los numerosos informes preparados originalmente para uso interno, como parte de los continuos analisis que el Banco hace de las condiciones econ6micas y de otra indole de sus paises miembros en desarrollo, as£ como del dialogo que mantiene con sus gobiernos. Algunos de los informes se publican en esta selie con la menor demora posible, a fin de que sean de utilidad para los gobirenos, el mundo academico, empresarial y financiero, y todos los que se dedican a la tarea del desarrollo. Por 10 tanto, el material de este documento no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para los textos impresos oficiales, por 10 que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que pudiera contener. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos induidos en esta publicaci6n y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. Cualesquiera mapas adjuntos al texto tienen por linica finalidad la conveniencia del lector; las designaciones y la presentaci6n del material en ellos no significan manifestaci6n de opini6n alguna por parte del Banco Mundial, sus afiliadas, su Directorio Ejecutivo 0 sus paises miembros respecto de la situaci6n juridica de ninglin pais, territorio, ciudad 0 zona 0 de sus autoridades, 0 respecto de la delimitaci6n de sus fronteras 0 afiliaci6n nacional. El material contenido en esta publicaci6n esta protegido por copyright. Las solicitudes de autorizaci6n para reproducir partes de la misma deben dirigirse a: Office of the Publisher, en la direcci6n que aparece arriba. El Banco Mundial alienta la difusi6n de su trabajoi en general, dara su autorizaci6n prontamente y, cuando la reproducci6n no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. No se necesita autorizaci6n para hacer fotocopias de algunas secciones con fines de uso docente en dases, pero se agradecera una notificaci6n de haber hecho tal uso. La relaci6n completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Publications, de caracter anual, que contiene todos los tltulos por orden alfabetico (con instrucciones completas para hacer pedidos), as£ como indices de temas, autores, paises y regiones. La edici6n mas reciente puede obtenerse gratuitamente solicitandola a Distribution Unit, Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., 0 bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'!ena, 75116 Paris, Francia. ISBN: ()...8213-2778-X ISSN: 0253-2123 La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edid6n en ingIes de esta publicaci6n de la manera siguiente: Chile : subnational government finance. p. cm. - (A World Bank country study, ISSN 0253-2123) ISBN 0-8213-2524-8 1. Intergovernmental fiscal relations-Chile. 2. Local financeChile. I. International Bank for Reconstruction and Development. II. Series. HJ935.C47 1993 336.83-dc20 93-27904 CIP
I'
INDICE PREFACIO ••.••••.......••.••••.••••••••.•••.....•...••...•.•••••••••• v 11PO DE CAMBIO . . . . . . . . . . . . • • • . . • • • • • • • • . . : • • • • • • . . . . . . • . • . • • • . • • ••••• vi GLOSARIO DE ABREVIATURAS Y SIGLAS •••••••••••••••••.••.•.••••••••.•.••• vii
'RES.UMEN . .. . . . . . . . . . . . . . . • • .. . . . . . .. . . . .. .. . . .. .. .. . . .. .. .. .. . .. .. . . . . . . . .. .. .. . .. .. .. • .. ix I. ASIGNACION DE FUNCIONES RELATIVAS AL SUMINISTRO DE SERVICIOS PUBUCOS A.NIVEL SUBNACIONAL •••••••••••••••••••• xi n. ASIGNACION DE RECURSOS PARA MEIORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD Y MANTENER LA DISCIPUNA FISCAL • • • • • • • • • • • • • • • • •• xiv m. MAYOR EFICIENCIA EN MATERIA DE GESTION Y DE RENDICION DE CUENTAS ••• xx IV. APUCACION DE UNA ESTRATEGIA ••.•.•••••..•..•••••••.••••••••••• xxii Capitulo 1. IN1'R.ODUCCION.. . . • • • • • • • . • • • • • . . . • • . . . • • • • . • • • • • • • • . • • • • • • • •• A. Contexto. problemas y estrategia • • • • . • • . • • • • . . . . • . . . • • • . . • • • • • • • • . • •• 1. Reforma de los gobiemos subnacionales .•.•••.••••••••••.•••••• 2. Problemas mas importantes • . • . • • • • • . . . . . . • • • . • • • • • • • • • • • •• B. Panonuna general del sector pUblico aubnacional • • . . . . . . . • • • • • • • • • • . • • • • • •• 1. Estructura del gobiemo y definici6n del sector .•.••••••••••••••••• 2. Sistema de planificaci6n y presupu.estaci6n • . . • . . • • • . . • • . • • . • • • . .• 3. Diversidad municipal y regional .•..•••••••.••.•.••••.•.•••••
1 1
1 2 5
5 7 9
Cap{tulo 2. ASIGNACION DE FUNCIONES RELATIVAS AL SUMINISTRO DE SERVICIOS PUBUCOS A NIVEL SUBNACIONAL •••••••••••••••• 14 A. La asignaci6n de funciones •••••••••••••••••••••.••.••••••••••••••• 14 B. Situaci6n actual de la asignaci6n de funciones relatiVI8 a1 suministro de servicios publicos • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 15 C. Interdependencia entre las municipalidades y entre 6stas Y el gobiemo central • . • • . • • • • • • . . . . . . • • . . . • • . • • • • • • • • . . • • 17 D.. Bconom.:Cas de esc.ala ........................................................................................ 18 E. Administraci6n de la asignaci6n de funciones ....••.••••••••••••.••••••••• 18 F. Clarificaci6n de Ia administraci6n de las funciones asignadas •••••.•.•••••••••••• 20 G.. Recomendaciones .......................................................................................... 21 1. Clarificar la asignaci6n de funciones en 10 que ataiie a1 suministro de servicios y au financiamiento •......••••••••••••• 21 2. Resolver los problemas de Ia interdependencia •.•..••.••••••••.•.• 22 3. Reducir 0 compensar los costos que e1 gobiemo central impone a las municipalidades • . • . . • . . . . . . . . • . • • • • • • • • . • • • • • 23 4. Facilitar el aprovechamiento de las economias de esca1a •••••••••••••• 23 Cap{tulo 3. ASIGNACION DE RECURSOS PARA MEIORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD Y MANTENER LA DISCIPLINA FISCAL •••••••••••••• 28 A. Introducci6n •..•••••••••••••••.•.•.....•••••....••••••••••••• 28 B. Recursos propios y participaci6n eo. los ingresos para fines no especificos •••••••••••• 31 1. Contribuciones sobre los bienea raices ••••••••••••••••••••••••• 32 2..
PateD.teII.. . . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 35
3. PemUS08 de citcu1aci6n de vebicu10s •••.•••••••••••••••••••••• 37 4.. Derec:hos y caraos ..................................................... 37 5. El Fonda Com11n Municipal (FCM) ••.•••••••••••.••.••••••••• 38 C. Subsidios para Ia educaci6n y Ia ateu.ci6n de salud • . . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 39 1. Educaci6n • . • • • . • • • • • • " " " " • . • • • • • " • • • • • • • • • • • • • • • • • • ,,40 2. Atmci6n primaria de salucl """.".".."...........".....""".,, 42 3. Aumento de los pa,os de las IIl1lDicipalidades para salud y educaci6n •••••• 43 D. Financiamieo.to de las inversiones de capital ...........•••.••.••.•.••••••• 44 1. Disminuci6n de Ia capacidad para financiar obras de infraestnJctura con recutS08 propios • . • • . • • • • • • • • • • • • • • . • • • • • • 44
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2. 3.
Mayor dependencia de las transfenmcias de capital del gobiemo nacional . • . . . • • • . . • • . • • • • • . • • • • • • • • • • • . • • • • 44 Criterios de asignaci6n de las transfenmc:ias nacionales .••••.••••.•••• 45
E. RecoJDeQdaciones ...••..•.•..••...••.••.•.•••.•••••••.•.•.••••. 48 1. Aumentai' la flexibilidad para obtener recursos propioll ••••.•.••.•••.• 48 2. Resolver los problemas del financ:iamiento de la educaci6n y 1a salud ..••.. 49 3. Mejo11U' los incentivos en el sistema de transfenmc:ias de capital •....•.•. 50
Capltulo 4. REGION METROPOLITANA DE SANTIAGO: DEPENDENCIA INTERGUBERNAMENTAL Y GESTION DEL DESARROLLO METROPOLITANO ......•....•........•........•.•.....•.. 56 A. Regi6n Metropolitana de Santiago .••.•• . • • . • . • • . • • • • . • • • . . • • . . . • . . • . . 56 B. OrganiDci6n funciooal y responsabilidad en materia de gastos •••.•••••.••...•••. 57 C. 1.Ea injusta 1a proporci6n de las erogaciones del gobiemo naciooal que recibe la RM? •••••••••••.•••••••••.•.•••.••...••• 58 D. MobiJ.izaci6n de recursos y transferencias ••.••••••••••••.••••••••..••••• 59 1. Recursos. . . . . • . . . . • . . . • • • . • • • . . . . . . . . . . . . . . . . • • . . . • 59 2. Competenc:ia por los impuestos • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . • . • • • • • • 60 E. Planificaci6n y presupuestaci6n: problemas de interdependenc:ia • . . • . . . . . • . . . • . . • 60 1. Imposici6n de costos a los gobiemos subnacionales por el gobiemo central • • • • • • • • • • • • • • • • . • • • • . • • • • . . • • • • • • 61 2. Imposic:i6n de costos a1 gobiemo central por los gobiemos subnaciooales • . • • • • • • • . . • • • • . • • • . . • • .'. . • • • • • . • . . • • . . • 61 F. Mejor manejo de los problemas metropolitanos •••.••••••.•••••..•••..•••.. 62
Capltulo 5. EFICIENCIA DE LA GESTION Y LA RENDICION DE CUENTAS •.••.••..•.••... 66 A. Eficiencia de 1a funci6n de gesti6n y el sistema de informaci6n ••.•••••••• . . . • • • . 66 Necesidad de mejo11U' la organizaci6n. los sistemas y los procedimientos •.•••••••••••••••••.••.••..••••.••• 66 2. Necesidad de un sistema de informaci6n orientado bacia 1a adminjstraci6n • • • • • • • • . • • . • . • • • . . • • • . • . • • . • . . . • • 67 Presupuestaci6n. planificaci6n de las inversiones y auditorla ••• '. • • • • • • • • . • . • • . • . 68 1. Las prioridades nacionales y el presupuesto ••.••••.••••••. • . • • • . . 69 2. Presupuesto de capital para las regiones y municipalidades • . . .. • . • • • . . • 69 Procedimientos para la partic:ipaci6n del publico en la adopc:i6n de dec:isiones •.•••••.•••••••..••..••....•.. 72 1. La planificaci6n en un contexto democratico • . . • • • . . • • . . . • . • . . • • . • 72 2. Auditoria. . . • • • • . . • • . . . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . • . . • . • • 72 3. Comunicaci6n entre las munic:ipalidades •.•••••••••••••••.•••.•. 72 Capacitaci6n para los func:ionarios del sector pUblico subnacional •••.••.•.••.••••• 73 Reco1Del1daciones ••.•••.•••••••••.•••..••••••••.•••.••..•.••... 73 1. Mejo11U' la efic:iencia de la funci6n de gesti6n Y el sistema de informaci6n • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . • . . • • 73 2. Perfecc:ionar las actividades de presupuestaci6n y auditoria • • . . • • . . • • • . . 75 3. Mejo11U' los procMimientos de 1a partic:ipaci6n del publico en 1a adopc:i6n de dec:isionea ••••••••••••••••...•..••••.••. 76 4. Inten&ificar la capacitaci6n de 108 funcionarios del sector publico subnaciooal ..•.•••..•••..••••.•••..••.•• 76 1.
B. C.
D. E.
Capitulo 6. COMPONENTES DE UNA ESTRATEGIA ••..•••.••••••.•..••.•.•........ 78 Anexo I. METODOLOGIA Y COORDINACION CON EL ESTUDIO ECONOMICO Y SECTORI.AL DE CIJ:ILE •.•••••.••••••••••••••••••••••••••••••••.. 80 ADuo II. BOSQUEIO DE UN PLAN DE ACCION PARA UN SISTEMA DE INFORMACION FINANCIERA PARA LA ADMINISTRACION . • • • . • • • . • . . . . . • . . 86
PBEFACIO Este informe se basa en las conc1usiones a que lleg6 una misi6n sectorial que viaj6 a Chile en octubre de 1991 y en los informes que sus miembros prepararon posteriormente. La misi6n estuvo integrada por: David Vetter (Jefe de misi6n, LA4IE); Mario Rothschild (LA4IE); Tim Campbell (LATIE); William Dillinger (INURD), y Mats Anderson (consultor). Las secciones sobre salud y educaci6n se fundamentan en gran medida en el trabajo previo de Donald Winkler (LATPS), quien rea1iz6 un estudio sobre la descentralizaci6n en America Latina y el Caribe. Ahmad Jamshidi (consultor) prepar6 y analiz6 los estados de cuenta consolidados de las municipalidades. Benjamin Darche (consultor) estudi6 las condiciones de los prestamos a largo plaza a los municipios. Los siguientes consultores chilenos examinaron los datos financieros de las municipalidades 0 efectuaron estudios de cases practicos: Nelson Herrera, Ignacio lrra.ra..2abal, Carlos L6pez y Patricia Veragnon. El Sr. Vetter redact6 e1 informe final sobre la base de este trabajo previo, con la colaboraci6n de Omar Hayat, llieana Kure y Michael Tannen (consultores). James F. Hicks (EMTIN) revis6 e1 documento preparado por sus colegas. James Hanson (LA4DR), Paul Levy (LA4CO) Y Heywood Fleisig (LACCE) aportaron valiosos comentarios. Agradecemos a las autoridades nacionales, regionales y municipales, as{ como a los representantes de entidades no gubemamentales, el tiempo y la asistencia que generosamente nos brindaron durante nuestra misi6n.
TIPO DE CAMBIO
Unidad monetaria: peso chileno (SCh)
Tipo de cambio (Promedio anual, observado) 1987 SCh 219.41 1988 SCh 245.01 1989 SCh 266.95 1990 SCh 304.90 1991 SCh 349.22 1992 SCh 362.60
= USS 1 = USS 1
= USS 1 = USS 1 = USS 1 = USS 1
EJERCICIO 1 de enero a1 31 de diciembre
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GWSARIO DE ABBEVIATUBAS Y SIGLAS BID BlP CAS CASEN CODECO COREDE DlPRES EMOS FCM FNDR FOSIS MIDEPLAN MINVU MOP ODEPLAN PIB RM SECPLAC SEREMI SERPLAC Serviu UTM
Banco Interamericano de Desarrollo Banco Integrado de Proyectos Comite de Acci6n Social Encuesta de Caracterizaci6n Socioecon6mica Consejo de Desarrollo Comunal Consejo Regional de Desarrollo Direcci6n de Presupuesto Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias Fondo Comun Municipal Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo de Solidaridad e Inversi6n Social Ministerio de Planificaci6n y Coordinaci6n Ministerio de la Vivienda y Urbanismo Ministerio de Obras PUblicas Oficina de Planificaci6n Nacional producto intemo bruto Regi6n Metropolitana de Santiago Secretarfa Comunal de Planificaci6n y Coordinaci6n Secretarfa Regional Ministerial Secretarfa Regional de Planificaci6n y Coordinaci6n Servicio de Vivienda y Urbanismo unidad tributaria mensual
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RESUMEN Refonna de los lobiemos subnacionales 1. El 9 de noviembre de 1991, el Congreso de Chile promulg6 una importante reforma constitucional en virtud de la cual se increment:ani la autonomfa politica a nivel municipal mediante el restablecimiento de elecciones para los cargos de alcalde y concejal. Tambien se fortaleceran las funciones de los gobiemos regionales y se instituiran elecciones para los representantes ante los consejos regionales. Estas modificaciones constituyen un cambio fundamental con respecto al pasado reciente, cuando los alcaldes, los concejales municipales y los representantes regionales eran nombrados en sus cargos. En la actualidad se debate en el Congreso la legislaci6n pertinente para llevar a la practica esta reforma. 2. Aunando sus esfuerzos, el gobiemo y la oposici6n promulgaron la legislaci6n necesaria para que pudieran celebrarse elecciones municipales en junio de 1992. El Congreso tambien tiene ante sf la reforma de la Ley de Rentas Municipales destinada a acrecentar las facultades discrecionales de las municipalidades para aplicar y recaudar impuestos y derechos.
3. En virtud de la nueva legislaci6n, los gobiemos subnacionales pasar3n a ser una parte mucho mas importante del sector publico consolidado de Chile. En anticipaci6n de este hecho, se impone una pregunta clave: I.Que cuestiones habra que abordar en la formulaci6n y aplicaci6n de reformas democraticas a nivel regional, provincial y municipal a fm de aumentar (0 por 10 menos mantener) la eficiencia macr0ec6nomica, la equidad y la disciplina fiscal? 4. La legislaci6n representa solo el paso inicial en un proceso mucho mas prolongado de cambios sociopoliticos. En este proceso sera necesario definir y armonizar las leyes y reglamentos administrativos, como tambien crear y ejecutar programas destinados a preparar a los funcionarios e instituciones subnacionales para asumir tareas mas amplias dentro de un nuevo contexto democratico. 5. Chile tiene la ventaja de emprender estas reformas despues de haber alcanzado un alto nivel de desarrollo institucional. Aun cuando existen algunos problemas, especialmente en 10 que respecta al financiamiento de 1a educaci6n y la salud por el gobiemo central, la asignaci6n de actividades y recursos a los gobiemos subnacionales es, en general, eficiente y equitativa. Tambien es eficaz el sistema actual de transferencias intergubernamentales, aun cuando las asignaciones destinadas a inversiones podrfan hacerse con mayor eficiencia y equidad. Los gobiemos subnacionales no originan deficits fiscales o cuasifiscales importantes. Aunque poco numerosos, los funcionarios municipales son personas bien preparadas que se destacan por su rendimiento y gran motivaci6n. Las municipalidades ya han privatizado la prestaci6n de muchos servicios. 6. Sin embargo, existe un verdadero peligro de que Chile pueda "perder terren~" en el logro de estos objetivos, a menos que el gobiemo central resuelva los siguientes problemas:
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a)
incremento acelerado de los gastos inunicipales con destine a la atenci6n primaria de salud y la ensefianza secundaria para compensar los deficits en las transferencias del gobiemo central, y autonomia limitada en la prestaci6n de estos servicios;
b)
falta de definici6n, 0 definici6n inadecuada, de la asignaci6n de funciones en 10 que ataiie al suministro y financiamiento de algunos servicios municipales, que a veces deben negoclarse caso por caso entre varias dependencias gubemamentales;
c)
falta de flexibilidad para obtener recursos y prestamos, y
d)
fuertes ~incentivos estructurales para alcanzar la eficiencia y la disciplina fiscal dentro del sistema actual de transferencias de capital desde el gobiemo central a los gobiemos subnacionales.
7.
8.
Para resolver estos problemas, se formulan tres recomendaciones generales: a)
definir con mas precisi6n a quien incumbe la obligaci6n de suministrar cada uno de los servicios, teniendo debidamente en cuenta los problemas que plantea la interdependencia de distintas jurisdicciones;
b)
mejorar la asignaci6n y las transferencias de recursos de modo de dar mayor libertad de acci6n a las municipalidades para hacer frente a las necesidades locales, resolver problemas relacionados con e1 financiamiento de la educaci6n y la salud y aumentar la eficiencia y equidad en las transferencias para inversiones y, a la vez, reducir las intervenciones del gobiemo central que imponen gastos a las municipalidades y limitan su autonomia para proporcionar servicios, y
c)
aumentar la capacidad institucional de los gobiemos subnacionales para asumir sus funciones en un contexto democratico.
En las tres secciones que siguen se amplfan estas recomendaciones.
I. ASIGNACION DE FUNCIONES RELATIVAS AL SUMINISTRO DE SERVICIOS PUBLICOS A NIVEL SUBNACIONAL 9. La division de funciones en 10 que atafie al suministro de bienes y servicios municipales en Chile se ajusta en una medida razonable a los principios de las fmanzas del sector publico y, por 10 tanto, es eficiente. Si bien existen algunos problemas relacionados con las externalidades y las economias de escala, las principales dificultades son la administracion de las asignaciones en la forma en que estan definidas y la clarificacicSn de las funciones relativas al suministro de servicios. Todavia quedan 5eCtores en los que las asignaciones no se han definido jurldicamente 0 son objeto de acuerdos muy complejos que se negocian caso par caso entre distintos niveles de gobierno. Sin una clara asignacion de funciones no es posible asumir responsbilidades ni puede haber ninguna garant!a de que los servicios se suminist:raran de manera satisfactoria. 10. Las principales funciones municipales que se definen en la Ley Orgdnica Municipal vigente son: a) pavimentacion de calles urbanas y caminos vecinales rurales; b) alcantarillado; c) recoleccion y eliminacicSn de desechos salidos (con inclusion del barrido de calles y la recolecclon de residuos, tanto domiciliarios como industriales y comerciales); d) iluminacion de las calles; e) espacios abiertos y recreaci6n, y f) cementerios publicos. En. terminos generales, la asignacion de funciones es eficiente, puesto que en su mayorfa estas activitidades generan extemalidades a nivellocal.
En cui todos los paises, la seguridad publica es un bien publico suministrado 11. y financiado por 10 comdn en el Utbito local. En Chile, la seguridad publica est1 a cargo de la polida nacional, los carabineros, que cumplen su cometido con eficiencia satisfactoria. En muchos paises, los servicios de educacion y salud se brindan Y financian a nivel municipal. En Chile, a los gobiemos municipales les compete pmporcionar la enseiianza primaria y secundaria, como tambien la atencion primaria de salud, pero el gobiemo central es responsable en gran parte de su financiamiento, ya que praeura garantizar un nivel minimo de estos servicios. Las funciones correspondientes a la enseiianza superior y a los niveles m4s altos de la atencion de salud siguen siendo privativas del gobiemo central. El acceso a Ia atencion sanitaria est1 estructurado segun un orden jeruquico, en virtud del cual los servicios m4s especializados se brindan en los niveles m4s altos. Los equipos m4s avanzados y costosos se encuentran en los centros regionales y nacionales. Esta asignacion generalmente se ajusta a los principios de las finanzas del sector publico. Los principales problemas relacionados con Ia salud y la educacion se refieren a su financiamiento y se examinan en los parrafos 32 a 37. Problemas y teComendaciODes 12. En las secclones que siguen se examinan los problemas m4s importantes concemientes a la asignacion de funciones y su administracion, y se presentan recomendaciones para resolverlos.
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1. Clarificar la asimaci6n de funciones en 10 g;tie ataDe financiamiento
al
suministro de servicios y so
13. Los problemas mas importantes que plantea 1a asignaci6n de funciones no son de fodole econ6mica, sino administtativa. Se relacionan con omisiones y conttadicciones en las leyes y reglamentos administrativos en que se definen las funciones que les corresponden a las municipalidades. Por ejemplo, en Ia pnictica la obligaci6n de proveer colectores de aguas pluviales no se ha asignado al nivel municipal ni a niogun otro nivel de gobiemo. Si bien en la Ley Org3nica Municipal se adjudica a las municipalidades 1a obligaci6n de pavimentar y mantener las calles urbanas y los earninos rurales, en la pni.ctica esta tarea es ambigua y compleja y se superpone a algunas asignadas a otros niveles de gobiemo. Recomendaciones Se advierte 1a necesidad de clarificar las funciones relativas al suministro y 14. financiamiento de los servicios publicos que prestan las municipalidades, con inclusi6n de todas las etapas que comprende la ejecuci6n de los proyectos y su mantenimiento. De acuerdo con los principios ya enunciados, debe asignarse a las municipalidades 1a responsabilidad de las siguientes funciones: a) 1a infraestructura vial, con inclusi6n de 1a pavimentaci6n e iluminaci6n de calles, cunetas, aceras, y colectores de aguas pluviales; b) los earninos vecinales de zonas rurales, y c) la calidad del medio ambiente local, que comprende los espacios abiertos y 1a eliminaci6n de desechos s6lidos. Todas las leyes y disposiciones administrativas relacionadas con estas funciones deben ser modificadas en 1a medida que sea necesario. Se trata, sin duda, de bienes y servicios publicos municipales que se pueden 15. proveer y administrar con mwma eficiencia en el nivel local, puesto que los beneficios atafien directamente a quienes viven dentro de los limites de la comuna. Las municipalidades mas pequeiias tal vez quieran dar en ccinttato todas 0 algunas de estas funciones a una asociaci6n de municipalidades 0 al gobiemo regional para aprovechar las economias de escala (parrato 21), por ejemplo, en el caso de 1a construcci6n de earninos. AI respecto, debe considerarse la posibilidad de financiar los earninos secundarios rurales mediante el cobro de tarifas a los usuarios 0 el otorgamiento de concesiones. Esto presupone, desde luego, que las municipalidades estan en condiciones de controlar y regular esas concesiones, o que se las puede dotar de esa capacidad. 2. ResolYer los problemas de Ia interde;pendencia 16. Problemas como 1a contaminaci6n y el transporte a veces traspasan los limites de las jurisdicciones politicas y crean la necesidad de recurrir a un nivel mas alto del gobiemo 0 de formar una nueva jurisdicci6n que abarque varias jurisdicciones contiguas enfrentadas con el mismo problema. Los mecanismos institucionales vigentes para controlar los problemas que afectan a mas de una comuna han resultado inadecuados para resolver problemas ambienta1es como la eliminaci6n de los desechos s6lidos, el alcantarillado, 1a contaminaci6n del aire y 1a congesti6n vehicular.
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Recomendaciones 17.
Es evidente la necesidad de crear un mecanismo eficiente, equitativo y confiable
para resolver los problemas derivados de la interdependencia municipal. Una posibilidad podrla ser crear incentivos (como transferencias de contrapartida) para inducir a las municipalidades a que formen asociaciones para prop6sitos especificos en campos como la
eliminaci6n de desechos s6lidos y las redes de alcantarillado, la planificaci6n del crecimiento urbano, el turismo y la ordenaci6n de las zonas costeras. Como ya se ha indicado, la claridad en la divisi6n del trabajo entre los diferentes niveles de gobiemo es de importancia fundamental. Se incluyen en este concepto las funciones supramunicipales en las zonas metropolitanas. Los gobiemos regionales podrlan cumplir una misi6n importante en 1a soluci6n de estos problemas. 18. Una regia fundamental cuando se va a adoptar una decisi6n es que los acuerdos institucionales deben abarcar la zona afectada (es decir, deben beneficiar ala jurisdicci6n). Puede ser necesario efectuar otros estudios para defmir con precisi6n las zonas de influencia. Asimismo, tanto en las mejoras de las fmanzas intergubemamentales, especial mente en 10 que se refiere a los recursos propios, como en los criterios en que se fundamentan 1a composici6n y distribuci6n de las transferencias intergubemamentales, se deben tomar en cuenta las necesidades financieras de los servicios comunes. 3. Reducir 0 compensar los costos que el &obiemo central impone a las municipalidades 19. Las municipalidades tambien enfrentan problemas debido a la interdependencia con el gobierno central. En especial, las polfticas del gobierno central (por ejemplo, el reasentamiento de pobladores sin titulo de propiedad) suelen imponer costos a lQs gobiernos municipales, y viceversa. Asimismo, el gobierno central interfiere en la asignaci6n eficiente de las funciones relacionadas con los bienes publicos a) al imponer restricciones al quehacer de las municipalidades en 10 que concierne a las funciones tanto municipales como municipaleslnacionales, y b) al crear comunas demasiado pequeiias como para que sus municipios puedan obtener beneficios de escala y generar recursos suficientes con los cuales proveer los bienes publicos locales. R~omendaciones
20. El gobiemo central debe hacerse cargo de una parte de los costos de su estrategia de dispersi6n espacial, si se continUa con ella. Desde luego, es injusto imponer todo el peso de estos costos a las municipalidades de menos recursos. Debe abandonarse la poUtica de subdividir las comunas para mantener una poblaci6n de tamano "mediano" y la homogeneidad socioecon6mica. Solo se creani una comuna cuando el nuevo municipio pueda demostrar su capacidad financiera para cumplir las funciones municipales en forma eficiente. En algunos casas, las municipalidades "insostenibles" podrlan consolidarse con alguna mas viable.
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4. Facilltar el BDrOYechamiento de las economfas de escala Si bien en las reformas legislativas recientes se preven mecanismos 21. institucionales que permiten a las municipalidades formar asociaciones para aprovechar las economias de escala, dicbas entidades carecen de experiencia en cuanto a crear y administrar ese tipo de asociaciones. Recomendaci6n .22. Deben mejorarse los mecanismos institucionales que permiten a las municipalidades formar asociaciones para aprovechar en mayor medida las economias de escala en el suministro de bienes publicos a nivellocal. ll. ASIGNACION DE RECURSOS PARA l\fEJORAR LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD Y MANTENER LA DISCIPLINA FISCAL 23. La asignaci6n de los recursos regionales, provinciales y municipales en Chile es razonablemente eficiente y equitativa. El unico problema importante en cuanto a los recursos propios es que las municipalidades tienen una capacidad limitada para imponer tributos destinados a atender las necesidades de nuevos servicios de sus residentes. Ademas, una parte de todo ingreso impositivo adicional debe ser compartido con otras comunas. Las elevadas exenciones de impuestos y el attaso en las evaluaciones para establecer las contribuciones sobre bienes rafces han agudizado aun mas el problema. Las transferencias intergubernamentales para las funciones municipales se efect1.1an por conducto del Fondo Comun Municipal (FCM) mediante una participaci6n en los ingresos fiscales no destinados a un fin determinado. El FCM se ajusta a los principios de las finanzas del sector publico en cuanto representa una mejora en materia de equidad y permite cierta flexibilidad en las decisiones a nivellocal sin distorsionar mayormente la demanda de bienes publicos. 24. Existen, sin embargo, problemas urgentes para el financiamiento de las funciones municipales en la esfera de la salud y la educaci6n. En la pnictica, las transferencias del gobiemo central para las funciones municipales y nacionales no mantenian su valor real, basta que recientemente se introdujeron cambios en la f6rmula de ajuste. Por otra parte, el gobiemo nacional ha establecido restricciones para la administraci6n de estos programas. Si no se resuelven, estos problemas podri'an originar numerosas peticiones de parte de las municipalidades para que el gobiemo central "salve la situaci6n lt • Por consiguiente, representan la Unica posible amenaza a la disciplina fiscal y a la previsibilidad y transparencia del sistema vigente de participaci6n en los ingresos municipales. 25. Una mejor administraci6n del programa de transferencias para inversiones contribuirla a aumentar la eficiencia y la equidad. La reforma del sistema vigente de transferencias de capital del gobiemo nacional a los gobiernos municipales permitiria. incrementar la recuperaci6n de costos de los beneficiarios locales. Esto eliminaria las presiones ejercidas sobre el gobierno central para que incremente las transferencias y aumentaria la eficiencia global del sector publico subnacional al confrontar a los beneficiarios con los costos reales.
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Problemas y recomeDdaciones
1, Recursos pI'Oj)ios 26. Se ha propuesto una reforma importante que otorgarla a las municipalldades mas flexibilidad para fijar las tasas impositivas locales, 10 que les permitir!a fin~ciar la mayor demanda de servicios mediante la aplicaci6n de impuestos mas altos, Con ella deberfa aumentar la eficiencia. En el proyecto de ley se estipulan las tasas del impuesto sobre la propiedad dentro de una escala del 1.1 % al 1.9%. Una de las ventajas de utilizar una "banda" 0 escala es que disminuyen las posibilidades de que se produzca competencia en materia de impuestos, especialmente en las concentraciones urbanas, De no existir esa escala, las municipalidades podrfan competir por la instalaci6n de industrias con baja demanda de servicios disminuyendo y aun eliminando el impuesto sobre la propiedad. ,
27. Si bien esta reforma aumentarfa la flexibilidad impositiva, la aportaci6n al FCM procedente de las contribuciones sobre bienes ruces debe calcularse a la tasa propuesta del 1,6% (u otra tasa fija para t:odas las municipalidades) a fin de evitar que las muniCipalidades disminuyan sus aportes al FCM bajando la tasa y tambien para impedir que se "graven" los ingresos impositivos adicionales en el caso de las municipalidades que fijen una tasa superior a la propuesta. 28. Otra de las reformas en estudio corregida 1a distorsi6n en la ley actual, que obliga a los gobiemos locales a subsidiar la recolecci6n de basura con cargo a los ingresos generales al eximir de ese gravamen a las propiedades que estan exentas del impuesto a 1a propiedad. 29. Un problema importante que plantea la ley de contribuciones sobre bienes ra:!ces vigente es su elevado nivel de exenci6n. El60% de la base impositiva (medida en terminos del valor) esta eximida del impuesto a 1a propiedad. La exenci6n mas importante, equivalente a unos USS7.000, recae sobre las propiedades residenciales. Esto hace que un gran numero de municipalidades chilenas no cuenten con una base impositiva amplia en materia de bienes a la que puedan aplicar un gravamen significativo, 10 que crea un alto grado de dependencia del sistema de redistribuci6n tributaria vigente (es decir, el FCM). Si se redujera la magnitud de la exenci6n, disminuida el desajuste, Sin embargo, el proyecto de reforma no contempla tal reducci6n. 30. Tal vez el elemento mas problematico en el sistema impositivo subnacional de Chile son las patentes, es decir, el impuesto local sobre el patrimonio neto. Sin duda, este impuesto tiene una incidencia sumamente incierta que hace que sea inadecuado como fuente de recursos locales. El presente tope a este impuesto pone un limite al problema. Sin embargo, las propuestas encaminadas a suprimir el tope de las patentes posibilitarian que las municipalidades aumentasen este impuesto ineficiente y que, con ello, tambien se incrementase el desajuste potencial. Kecomendaciones 31. Las reformas deben a) permitir que las municipalidades aumenten las contribuciones sobre bienes ruces dentro de los lImites de la "banda"; b) ca1cular las aportaciones al FCM derivadas de este impuesto segun una tasa similar para t:odas las municipalidades, de modo de no alentar ni desalentar la imposici6n de tasas mas bajas; c)
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eliminar la exenci6n del cargo por recolecci6n de basura; d) mantener 0 disminuir la exenci6n de las contribuciones sobre bienes raices en terminos nominales, ye) mantener el tope vigente para las patentes. 2. Resolyer los problemas del financiamiento de la educaci6n y la salud 32. El gobierno nacional de Chile utiliza un sistema de bonos modificado para financiar la enseiianza primaria y secundaria y la atenci6n de salud a nivel locaL Este sistema ofrece una serle de ventajas en terminos de eficiencia y es uno de los mas adelantados del mundo. Sin embargo, todavfa no se han resuelto algunos problemas importantes relacionados con el financiamiento de estos servicios y con las restricciones del gobierno central a la facultad de las municipalidades para imponer tributos a fin de atender las necesidades locales. 33. El rapido aumento de los pagos que efecruan las municipalidades en concepto de salud y educaci6n esta reduciendo su autonomfa fiscal. Las municipalidades han tenido que incrementar significativamente sus transferencias para estos rubros porque el gobierno central no ha mantenido el valor de los subsidios en terminos reales. 34. El gobierno central, en virtud del Estatuto Docente, tambien controla los sueldos de los profesores de las escuelas municipales; recientemente les ha concedido aumentos considerables, compensando a las municipalidades este gasto adicional. Las escuelas municipales han visto disminuir su alumnado en favor de los colegios privados, sin que por ella hayan reducido el personal docente y, en consecuencia, tienen un exceso de personal. Esto refleja el alto costo politico que entraiia el despido de profesores y la divisi6n de funciones poco clara en el nombramiento de personal. En cierto sentido, las municipalidades han decidido n2 tomar la medida de reducir su cuerpo docente, determinaci6n econ6micamente eficiente pero de un alto costo politico. Por otra parte, el gobierno central tiene mucho peso en cuanto a determinar el mlmero de profesores de las escuelas municipales. En particular, el bajo nivel de las pensiones (actual mente son mucho menores que los sueldos de los profesores de mas edad) desalienta la jubilaci6n y, por consiguiente, la eliminaci6n natural de puestos. Las municipalidades aspiran a que el gobierno central aumente las pensiones, con 10 que se reducirfa el numero de docentes en las escuelas publicas al alentar a muchos de los que estan en condiciones de jubilarse a acogerse a ese beneficio. La consecuencia de estas jubilaciones serfa una disminuci6n mas que proporcional de los costos, puesto que normal mente los profesores de mas edad son los mejor remunerados. La legislaci6n sobre el aumento de las pensiones esta en estudio en el Congreso. Recomendaciones 35. Si bien el sistema educativo chileno es relativamente eficaz en cuanto al logro de sus objetivos, puede ser mejorado aun mas para conseguir un mayor grade de eficiencia, equidad y responsabilidad. Las siguientes son recomendaciones al respecto: a)
El sistema vigente de subsidio por alumno es transparente y predecible. Otorga autonomfa a las municipalidades en cuanto ala utilizaci6n de los recursos, y a los padres les da la posibilidad de elegir. Todo aumento de las transferencias del gobierno central a las escuelas deberfa hacerse en forma de un aumento del
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subsidio por alumno, mas bien que mediante ]a implantaci6n de nuevos programas discrecionales. Si las municipalidades quieren que se au mente ]a cantidad total destinada a ]a educaci6n, deben incrementar el subsidio por alumno del gobierno central, tanto para las escuelas municipales como para los colegios privados subvencionados, a fin de mantener los incentivos de eficiencia de este sistema. b)
Debe resolverse el problema del exceso de docentes en las escuelas municipales. Para ello se requiere que el gobierno central aumente las pensiones a fm de alentar a los profesores que han pasado ]a edad de jubilar a acogerse a ese beneficio, y que tanto las municipalidades como el gobierno central efect11en pagos destinados a crear incentivos para que los profesores opten por una jubilaci6n anticipada 0 por ]a transferencia a colegios privados.
36. El sistema de subsidios para ]a atenci6n primaria de salud tambien debe ser examinado, a fin de hacerlo automatico, transparente y predecible. Un metodo muy promisorio que merece ser evaluado consiste en que la transferencia se haga sobre una base per capita, con alguna ponderaci6n que tome en cuenta e1 factor pobreza. 37. Tambien cabe formular algunas recomendaciones respecto del financiamiento de la educaci6n y lasalud por el gobierno central: a)
El gobierno central debe evitar la promulgaci6n de reglamentos que tiendan a aumentar los costos municipales y a reducir ]a autonomia y responsabilidad municipales en la esfera de ]a educaci6n. En e1 caso de que se promulguen tales reglamentos, habra que modificar las transferencias para compensar los mayores costos de su aplicaci6n.
b)
Todas las escuelas y consultorios de salud que reciben subsidios nacionales deben someterse a auditorlas y evaluaciones externas anuales. Los resultados deberan comunicarse a los Ministerios de Educaci6n y Salud, respectivamente, y ponerse a disposici6n del publico.
c)
Las transferencias para inversiones de capital deben ser mas transparentes y
equitativas. Estas transferencias deben integrarse en el sistema de subsidios per capita y abonarse a todas las entidades que reciben subsidios publicos (con inclusi6n de los colegios privados que reunen las condiciones para recibir el subsidio por alumno). Otra soluci6n serla crear fondos de inversi6n que otorguen prestamos a las entidades habilitadas para recibir el subsidio per capita. d)
Para aumentar la competencia, los Ministerios de Educaci6n y Salud deben emitir informes anuales en que se proporcione informaci6n acerca de los principales indicadores financieros y sobre el desempeiio de todas las escuelas publicas y colegios privados y todos los consultorios, respectivamente.
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3. Mejorar los incentivos tID de prestarnos
d sistema de transferencias de capital y autorizar Ia obtenci6n
38. Los gastos de capital de las municipalidades pueden financiarse con recursos propios, transferencias en concepto de participaci6n en los ingresos y transferencias de capital del gobierno central destinadas especificamente a inversiones. El incremento de las transferencias para financiar la educaci6n y la salud, as! como la escasa flexibilidad para obtener recursos y cobrar derechos a los usuarios han aumentado cada vez mas la dependencia de las municipalidades de las transferencias de capital para financiar las inversiones. 39. Lamentablemente, en los fundamentos de la asignaci6n de las transferencias de capital pesan de manera excesiva los criterios territoriales, que con frecuencia se oponen a la eficiencia y a las metas de equidad interpersonal. Si bien se requiere que los proyectos que reciben financiamiento tengan una tasa de rentabilidad mfnima, no necesariamente todos los proyectos que superan esa tasa reciben fondos. De hecho, tal enfasis puede tener efectos contrarios en cuanto al alivio de la pobreza. El problema eSla en que hay muchas "familias pobres" que viven en regiones "ricas". Mas de la mitad de la poblaci6n con un nivel de ingresos por debajo del umbra! de pobreza vive en tres regiones de "ingresos elevados" de la zona central (RM, V Y VI). Por consiguiente, la ineficiencia para llegar a las familias pobres es inherente a las transferencias basad as en consideraciones territoriales. Ademas, el acento en la equidad territorial puede significar que no haya fondos disponibles para proyectos que contribuyen directarnente al crecimiento del producto y el empleo y que a mas largo plaza pueden tener mayores repercusiones en el alivio de la pobreza que las transferencias basadas en los territorios. Un segundo problema es que las transferencias de capital son fondos no 40. reembolsables y se efect11an por conducto de distintos organismos. Como consecuencia, las autoridades locales se yen alentadas a solicitar el m3ximo de capital posible a expensas de las fi.nanzas del gobierno central. El costa no es causa de que se racionen los proyectos.
La obtenci6n de prestamos por las municipalidades es una de las maneras de 41. aumentar el plazo de financiamiento de las inversiones de capital, con 10 cual disminuye e1 costo anual a los usuarios. En ottos paises, sin embargo, a veces estos emprestitos han provocado problemas macroecon6micos, especial mente cuando el gobierno central ha garantizado los emprestitos tornados por las municipalidades. Actualmente los municipios chilenos se enfrentan con impedimentos legales para obtener creditos: el Congreso debe aprobar todos los prestarnos y no se permite usar recursos ni activos municipales como garantia. Recomendaciones 42. Una mayor flexibilidad en la obtenci6n de recursos locales (p3nafo 31) mediante la aplicaci6n de impuestos y cargos a los usuarios permitirfa aumentar la eficiencia. Los usuarios locales tendrfan ante sf una presentaci6n de costos mas exacta y, en consecuencia, distribuirfan mejor sus demandas. Una mayor flexibilidad en la generaci6n de recursos tambien aliviaria en alguna medida la presi6n fiscal que pesa tanto sobre el gobierno central como sobre las municipalidades.
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43. Una estrategia posible seria hacer responsables a las municipalidades de recuperar todos los costos de inversi6n, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura local qpe presta servicios a las familias de in&resos medianos y altos, a traves del cobro de tarifas a los usuarios 0 mediante un incremento del ahorro en las cuentas corrientes derivado de un aumento de los ingresos impositivos 0 de una reducci6n de los gastos. En el caso de las familias de menores ingresos, por medio de un fondo del gobiemo central se pod.r.fa cubrir el costo total de un subsidio "por adelantado", necesario para suministrar estos servicios en condiciones accesibles. De este modo, una transferencia del gobiemo nacional a un gobiemo municipal iria a las famillas de menores ingresos y no a la municipalidad en su conjunto. Con un sistema como este se mejorart'a la eficiencia al presentirseles a los beneficiarios los costos de los servicios con mas precisi6n y ~bien al encauzar mejor las transferencias a las personas de escasos recursos. Quienes estuvieran en condiciones de pagar, tendrian que hacerlo, en tanto que los subsidios beneficiarian a los pobres. Se pod.r.fa fomentar de diversas maneras una mejor recuperaci6n de los costos 44. municipales. Una de elIas podr:(a ser condicionar las transferencias de capital al desempeiio de las municipalidades en materia de recuperaci6n de costos, la que se evaluarfa por comparaci6n entre los resultados proyectaclos y los obtenidos en la practica. Por ejemplo, una condici6n para todas las transferencias de capital podrla ser la preparaci6n de un plan de actividades e inversiones financieras que mostrase de que modo la municipalidad 0 regi6n de que se trate recuperart'a tanto la inversi6n como los costos de mantenimiento y operaci6n. El acceso a otras transferencias pod.r.fa entonces condicionarse a una buena gesti6n en la recuperaci.6n de costos segun 10 demostrado por el plan mencionado. 45. A fin de otorgar mayor peso ala productividad y al numero de personas pobres, es necesario modificar no solo los criterios en que se basa la asignaci6n regional de las transferencias de capital destinadas a inversiones en bienes publicos locales, sino tambien las condiciones que se deben cumplir. En terminos ideales, deberlan abandonarse totalmente los actuales criterios para la distribuci6n de fondos del FNDR y reemplazarse por asignaciones basadas en evaluaciones tecnicas de la inversi6n total requerida para hacer frente a las deficiencias de infraestructura (tomando en cuenta el numero de personas pobres), menos la capacidad de las municipalidades para financiar esta inversi6n con recursos propios, seg11n se ha indicado antes. 46. Las modificaciones de los criterios de distribuci6n regional que se acaban de enunciar pueden no ser factibles desde el punto de vista potitico. Por 10 menos dentro de cada re&i6n podrlan aplicarse criterios mas transparentes y objetivos en los que se hiciese hincapie en la eficiencia y la gesti6n fiscal para asignar recursos a las municipalidades. El objetivo principal es que la condicionalidad de las transferencias provea incentivos para que la asignaci6n de recursos sea mas eficiente y equitativa. Los beneficiarios que estuviesen en condiciones de pagar tendrfan que afrontar los costos de sus preferencias. Los subsidios estarian dirigidos a quienes no puedan pagar. En el caso del FNDR, los cambios propuestos permitirian a) reducir 1a distribuci6n con base territorial en favor de una distribuci6n interpersonal bien focaJizada, y b) financiar proyectos que beneficien a personas que no son pobres, siempre que los costos se recuperen totalmente. En el caso de las inversiones para salud y educaci6n, que son efectuadas por las 47. municipalidades pero financiadas por el gobiemo central, sem mas conveniente que la asignaci6n a las municipalidades se basase en un programa sectorial de inversiones de capital
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4. Intensificar la capacitaci6n de los fuOCionarios "del sector pUblico subnacional
58.
Existe consenso en cuanto ala necesidad de afianzar la capacidad de gesti6n de los funcionarios de los gobiemos subnacionales, tanto elegidos como designados (intendentes, administIadores y directores comunales, alcaldes y concejales). Sin embargo, no se ha establecido un orden de prelaci6n al respecto. Entre los temas de capacitaci6n con mas alto grado de prioridad se podr:{an incluir los siguientes: uso de tecnolog!a modema en materia de contabilidad e informatica; elementos del nuevo fundamento jurldico de los gobiemos subnaciona1es; t6:nicas de gesti6n general, y planificaci6n financiera a largo y mediano plazo.
IV. APUCACION DE UNA ESTRATEGIA 59. ,Cu3.les son las opciones para aplicar una estrategia de este tipo (pUrafo 7) a corte, mediano y largo plazo? Las reformas encaminadas a reducir los crecientes subsidios municipales para la atenci6n de salud y la educaci6n deben ser abordadas a corte plazo pues, de 10 contrario, podr!a fracasar la viabilidad del sistema. A mediano y largo plazo, se podr{a adoptar una estrategia en dos etapas: a) Primm etapa: definir las funciones municipales, acrecentar los incentivos para mejorar la gesti6n financiera y proporcionar los medios para que las municipalidades puedan reaccionar frente a estos incentivos (como programas de capacitaci6n, sistemas de informaci6n para la administraci6n, etc.), Y b) Se&nnda etapa: autorizar a las municipalidades "que tienen capacidad crediticia" a obtener prestamos en los mercados de credito privados sin garantf'as delgobiemo central en forma progresiva y selectiva. AI estimularse la movilizaci6n de recursos a nivel subnacional, con esta 60. estrategia se evitarlan las presiones sobre el gobiemo central para que aumente las transferencias, y podr!a acrecentarse la eficiencia global del sector publico subnacional. Esto, a su vez, pennitirla incrementar la productividad econ6mica general y ayudaria a solucionar los problemas ambientales. En este sentido, la estrategia contribuirfa a la implantaci6n de reformas democr=1ticas a nivel subnacional que aumentarian (0 al menos mantendrlan) la eficiencia macroecon6mica, la equidad y la disciplina fiscal.
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Capitulo 1. INTRODUCCION A. Conteno. problemas y estrate2ia 1. Refonna de los gobiemos subnacionales 1. 1 Se esta en vias de dar fuerza de ley a importantes refonnas de la estructura institucional y las facultades para efectuar gastos de los gobiemos subnacionales de Chile. Las refonnas aumentaran la autonomia politica a nivel municipal y regional mediante el restablecimiento de las elecciones para los cargos de alcalde y concejal municipal y para los representantes ante los consejos regionales. Se trata de una orientacion completamente distinta de la situacion anterior, en la cual los alcaldes, concejales municipales y representantes regionales accedian a sus cargos por nombramiento. 1.2 El 9 de noviembre de 1991, el Congreso aprobo refonnas a la Constitucion en virtud de las cuales se instauro la eleccion de alcaldes y concejales municipales. Actualmente esta en consideracion la legislacion mas especifica (Leyes Orgamcas) requerida para implantar estas refonnas, con inclusion de las nonnas para elegir a los dirigentes de los gobiemos municipales. EI gobiemo y la oposicion convinieron en promulgar todas las leyes necesarias para posibilitar las elecciones municipales que se celebraron en junio de 1992, Y tuvieron exito en su cometido. 1.3 Como condicion para sancionar estas elecciones, la oposicion insistio en que se ampliaran las facultades de los gobiemos regionales. En 1974 el gobiemo anterior establecio las regiones, dandoles el ca.racter de entidades descentralizadas del gobiemo central. EI proyecto de ley que tiene ante si el Congreso darla a los gobiemos regionales el derecho a ser parte en acuerdos juridicos y a poseer patrimonio. Tambien se preve incrementar tanto los recursos fmancieros que se les asignen a dichos gobiemos como los que estos, a su vez, puedan asignar. Por ejemplo, en los presupuestos de los ministerios nacionales relacionados con el sector de infraestructura se asignarian recursos importantes a los proyectos de infraestructura regionales. Aun cuando los ministerios nacionales seguirian detenninando la asignacion regional de estos recursos, cada uno de los gobiemos regionales los distribuiria entre sus propios proyectos (es decir, los que denen repercusion exclusivamente dentro de la region). Se aumentarian los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que son asignados por los gobiemos regionales. 1.4 El Congreso tambien esta debatiendo la reforma a la Ley de Rentas Municipales para dar a las municipalidades mayor discrecion en la aplicacion y recaudacion de impuestos y derechos. Sin embargo, se preve que la aprobacion de esta ley tard.a.ni mas tiempo debido a su ca.racter controvertible y a su menor urgencia en comparacion con la legislacion relativa a las elecciones municipales.
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2. Problemas mas importantes En virtud de la nueva legis1acion, los gobiernos subnacionales pasar3n a ser una 1.5 parte mucho mas importante del sector publico consolidado de Chile. En anticipacion de este hecho, se impone una pregunta clave:
i.. Que cuestiones habra que abordar en la formulacion y aplicacion de reformas democraticas a nivel regional, provincial y municipal a fm de aumentar (0 por 10 menos mantener) la eficiencia macr0ec6nomica, la equidad y la disciplina fiscal?
1.6 A los funcionarios del gobierno central les interesa saber como se pueden alcanzar estos objetivos de eficiencia macroeconomica, equidad y disciplina fiscal. Su horizonte en 10 que concierne a la planificacion se extiende mucho mas alla del establecimiento del marco juridico para efectuar reformas inmediatas. De hecho, en el gobierno central hay acuerdo general en cuanto a que las reformas que actualmente tiene ante sl e1 Congreso representan solo el paso inicial en un proceso mucho mas largo de cambios sociopoliticos. En este proceso sera necesario defmir y armonizar las leyes y reglamentos administrativos, como tambien crear y ejecutar programas destinados a preparar a los funcionarios e instituciones subnacionales para asumir tareas mas amplias dentro de un nuevo contexto democratico. 1.7 Chile, pais en que en los ultimos aDos se han introducido importantes innovaciones institucionales, tiene la ventaja de emprender estas reformas despues de haber alcanzado un alto nivel de desarrollo institucional (vease el Recuadro 1.1) 11. Aunque poco numerosos, los funcionarios municipales son personas bien preparadas que se destacan por su rendimiento y gran motivacion. Las municipalidades ya han privatizado la prestaci6n de muchos servicios. El sistema vigente de transferencias intergubernamentales es transparente y predecible y los gobiernos subnacionales no originan deficit fiscales 0 cuasifiscales importantes. Para la mayo ria de los paises de 1a region, lograr la disciplina fiscal y la eficiencia que ha alcanzado el sector publico subnacional de Chile sena ciertamente un objetivo ambicioso. En vista de esta solida posici6n inicial y de la estabilidad macroecon6mica general, Chile podna convertirse en un modelo para la reforma del sector publico subnacional, tal como 10 ha sido en gran medida para la del sector publico nacional.
11 Tim Campbell y colaboradores, Decentralization to Local Government in LAC: National Strategies and Local Response in Planning. Spending and Management. Program a de estudios regionales, Informe No.5, Departamento Teenico, Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Banco Mundial, julio de 1991.
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1.8
Sin embargo, aun quedan por resolver los siguientes problemas importantes: a)
Falta de defmici6n, 0 defmici6n inadecuada, de la asignaci6n de funciones en 10 que ataiie al suministro y fmanciamiento de algunos servicios municipales (por ejemplo, los colectores de aguas pluviales), que a veces deben negociarse caso por caso entre varias dependencias gubemamentales (por ejemplo, la pavimentaci6n de calles). Si bien este problema no est! tan genera1izado en Chile como en otros paises, no deja de tener importancia; sin una clara asignaci6n de funciones no puede haber responsabilidad en materia de rendici6n de cuentas.
b)
Falta de flexibilidad para obtener recursos y prestamos. Segtin el sistema vigente, 1a forma mas viable y productiva en que los funcionarios municipales pueden obtener fondos es presionando al gobiemo central para que aumente las transferencias, visto que disponen de escasa libertad de acci6n para obtener fondos y que no les esta permitido contraer prestamos. Los alcaldes y otros funcionarios locales pueden evitar el costa politico que entraiia la reducci6n de los gastos de capital con las transferencias del gobiemo central.
c)
Existencia de fuertes desincentivos estructurales para alcanzar la eficiencia y la disciplina fiscal dentro del sistema actual de transferencias de capital desde el gobiemo central a los gobiemos subnacionales. El sistema de transferencias vigente otorga incentivos para que las autoridades locales procuren obtener el maximo de fondos del gobiemo central: a) aumentando el numero de proyectos presentados a cualquiera de las numerosas entidades del gobiemo central que les proporcionan fmanciamiento (el unico gasto que deben afrontar las municipalidades es el de la preparaci6n de los proyectos y, en algunos casos, el costo del terreno); b) subestimando los costos corrientes de mantenimiento y operaci6n para acrecentar las posibilidades de que los proyectos sean aprobados, y c) presentando los proyectos rechazados por una entidad del gobiemo central a otra.
d)
Incremento acelerado de los gastos municipales con destino a la atenci6n primaria de salud y ala ensenanza primaria y secundaria.
1.9 Uno de los problemas que plantea este metodo segtin el cual"nosotros gastamos, ellos pagan II es que no proporciona ningtin incentivo para movilizar recursos municipales ni para limitar la demanda de financiamiento 2/. Lo mas factible es que la eficiencia en la asignacion de recursos se alcance cuando las personas y las localidades afronten la carga de los costos (iniciales y ordinarios) de sus decisiones y cuando estos costos economicos y
2/
James Hicks, Local Government Financial Management During Adjustment. Nota de difusion, Banco Mundial, enero de 1991.
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fmancieros se reflejen en el proceso electoral local J/ . Sin embargo, el sistema vigente de transferencias de capital del gobiemo nacional a los gobiemos municipales libera de la carga de los costos a las autoridades municipales y a los ciudadanos, reduciendose de ese modo la eficiencia. 1.10 El gobiemo democratico de Chile debe apoyarse decididamente en incentivos adecuados para promover sus objetivos. Sin embargo, es muy probable que los incentivos actuales repriman la movilizaci6n de recursos locales, tengan efectos adversos sobre la eficiencia y aumenten la demanda de transferencias del gobiemo central, 10 que podria contribuir a consolidar el deficit del sector publico. Aun con los alcaldes y concejales nombrados en sus cargos, las municipalidades ejercian considerable presi6n sobre el gobiemo central para obtener estas transferencias. No les sera nada facil a las autoridades del gobiemo central "decirles simplemente que no" a los alcaldes y concejales de las 334 comunas y a las autoridades de las 13 regiones elegidos en fonna democratica. Asi, pues, corresponde darle un alto grado de prioridad al establecimiento de nuevos incentivos para movilizar recursos a nivel local, a la eficiencia y a la disciplina fiscal en los gobiemos subnacionales (0, al menos, ala eliminaci6n de los desincentivos). El acelerado aumento de los subsidios municipales para la salud y la educaci6n I. 11 reducen la autonomia fiscal de las municipalidades. Estas han tenido que aumentar considerablemente sus transferencias a las escuelas municipales porque a) el gobiemo central no mantuvo el nivel de los subsidios en renninos reales hasta 1990, aDo en que se modific6 la ley para pennitir el ajuste ala misma tasa que al resto del sector publico, y b) las escuelas municipales tienen un exceso de personal al haber perdido parte de su alumnado en favor de los colegios privados subsidiados sin haber reducido por ello el mimero de profesores. Las transferencias municipales para la atenci6n primaria de salud han aumentado en fonna aun mas acelerada ~/. 1.12 Los subsidios municipales cada vez mayores a la educaci6n y la salud, junto con la falta de flexibilidad para obtener recursos y prestamos, han contribuido a la insuficiencia de capital para las inversiones municipales. Esta escasez se produce en momentos en que hay una gran necesidad de infraestructura municipal, especialmente en la esfera de las inversiones viales urbanas (pavimentaci6n, colectores de aguas pluviales, etc.), caminos secundarios en las zonas rurales y mejoramiento de la calidad del medio ambiente local (areas verdes y eliminaci6n de desechos s6lidos).
J/ Campbell, op. cit., p. 15. ~I
Una ley que se encuentra en estudio modificaria el metodo de cilculo de estos subsidios municipales para la atenci6n de salud.
I
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La incapacidad de las municipalidades para satisfacer estas necesidades es de 1.13 importancia critica porque los deficit a que conduce representan 'J./:
a)
una lirnitaci6n importante a la productividad y crecimiento econ6micos y, en consecuencia, a la capacidad para crear empleos y aumentar los ingresos; por ejemplo, no hay suficientes caminos secundarios adecuados para transportar los productos de las florecientes industrias agricola y forestal de Chile y apoyar el desarrollo del turismo; y
b)
una degradaci6n del medio ambiente (por ejemplo, la contaminaci6n del aire debido al polvo, asi como un mayor con sumo de combustible por causa de los caminos sin pavimentar, y la contaminaci6n del agua debido a los metodos inadecuados de recolecci6n y elirninaci6n de desechos s6lidos). B. Panorama eeneral del sector publico subnacional
1. Estructura del gobiemo y defInici6n del sector La preponderancia que estan adquiriendo los gobiemos subnacionales como 1.14 proveedores de servicios publicos hace imperioso mejorar su eficiencia. A medida que au mente el gasto de estos gobiemos, su creciente importancia relativa en el sector publico de Chile afectani cada vez mas la eficiencia, la equidad y la disciplina fiscal fl./.
1.15 Es dificil determinar el monto a que ascienden efectivamente los gastos de los gobiemos subnacionales porque en algunos casos las municipalidades proveen 0 distribuyen bienes y servicios pero no se hacen cargo de su fmanciamiento (vease el Capitulo 2). Por consiguiente, el control municipal (directo e indirecto) sobre la asignaci6n de recursos en el sector publico es mucho mayor que 10 que parece en las cuentas municipales. Si se adoptan las refonnas a la legislacion que estan en estudio, la importancia de los gobiemos subnacionales en el sector publico consolidado aumentara notablemente.
'J./ Vease Urban Policy and Economic Development: An Agenda for the 1990s (Politica urbana y desarrollo econ6mico: un programa para el decenio de 1990), Banco Mundial, Washington, D.C., 1991, en que se presenta un exam en de las investigaciones en que se documenta cada necesidad.
fl./ Segun el memorando econ6mico sobre Chile, la disciplina fiscal se defme como la existencia de una estructura institucional capaz de prevenir la generaci6n de deficit que puedan llegar a ser insostenibles, pero con la flexibilidad suficiente para facilitar la adaptaci6n a condiciones cambiantes. Chile: Consolidating Economic Growth, Banco Mundial, 31 de agosto de 1991.
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1. 16 l.a. estructura unitaria del gobiemo de Chile tiene tres niyeles de gobiemo subnacional: Regional: Los 13 gobiemos regionales fueron creados por decreta en 1974. Cada regi6n esta encabezada por un intendente, nombrado directamente por el Presidente. Provincial: l.a.s 51 provincias ya existentes perdieron la mayoria de sus funciones con la creaci6n de los gobiemos regionales, y no se ha hecho ninguna propuesta para acrecentar su importancia. Cada provincia esta encabezada por un gobemador nombrado por el Presidente. Municipal: En Chile hay 334 comunas. Vease el Cuadro 5.2, en que figura la estructura de los gobiemos subnacionales despues de las reformas. 1.17 Los gobiemos municipales tienen siempre una administraci6n central 0 Gesti6n Municipal (vease el Capitulo 2, en que se describen sus funciones). Tanto a nivel municipal como regional, existen entidades descentralizadas con diversos grados de autonomfa. Por 10 comun, las municipalidades encargan a una administraci6n descentralizada (Departamentos) 0 a una corporaci6n privada (Corporaciones Municipales) el suministro de los servicios de salud, educaci6n y en materia de cementerios. l.a.s corporaciones municipales y regionales (por ejemplo, las empresas regionales de suministro de agua y de alcantarillado) son entidades privadas sobre las cuales los 6ganos publicos ejercen diversos grados de control. 1.18 Como en algunos casos los gobiemos municipales ejercen un control indirecto sobre la asignaci6n de recursos, las cuentas subnacionales no reflejan cabalmente la importancia de estos gobiemos, como se comprueba en el Recuadro 1.2. Un anaJisis mas completo deberfa abarcar las asignaciones de recursos: a)
que se hallan bajo el control directo de las municipalidades y que estan comprendidas en sus cuentas (dentro del presupuesto), y
b)
que son administradas directamente por las municipalidades 0 respecto de las cuales ejercen un control considerable, pero que no estan comprendidas en las cuentas municipales (fuera del presupuesto).
,!
-7-
1.19 En el Cuadro 1.1 se indica que las administraeiones centrales y descentralizadas de los gobiemos municipales gastaron el 2.3 % del produeto intemo bruto (pm) en 1990 (US$648 millones, equivalentes al 13 % del total de gastos del sector publico) 11. Sin embargo, esta estimaeion esta muy lejos de representar la importaneia de las municipalidades en el sector publico de Chile porque exeluye a) los gastos en edueaeion y salud de las Corporaciones Municipales (US$110 millones), y b) los proyeetos de inversion que las municipalidades inician y a veees ejeeutan, pero que 1!Q ingresan en sus euentas porque son finaneiadas por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (US$65 millones). La suma de estos dos gastos fuera del presupuesto haria ascender los egresos de los gobiemos municipales a US$824 millones (2.9 % del Pm). 1.20 En esta estimacion, sin embargo, se siguen exeluyendo las inversiones proyectadas 0 ejeeutadas conjuntamente con los ministerios sectoriales nacionales (US$469 millones) y la administracion de los programas de transfereneias interpersonales (US$190 millones). Vease el Cuadro 1.1. En el marco de la legislacion propuesta, los gobiemos regionales seleeeionanin proyeetos de inversion espeefficamente regionales de los ministerios sectoriales nacionales. Son proyeetos regionales aquellos euya repercusion se eircunseribe totalmente a los limites de una region. Dar una definicion praetiea de las inversiones regionales y nacionales es, por cierto, difieil. Ademas, las munieipalidades designan a los benefieiarios de las transfereneias interpersonales (pensiones de vejez y por invalidez, apoyo a las familias de bajos ingresos, subsidios habitacionales y al pago del eonsumo de agua, etc.) eon arreglo a un programa de lueha contra la pobreza euya administraeion, por eondueto de los Comites de Aeeion Social (CAS), es, en opinion de muehos, una de las mas eficientes de la region (vease el Reeuadro 1.1). Estos gastos adicionales haeen ascender el total anterior de los gastos de los gobiemos munieipales al5.3% del pm. En la Figura 1.1 se presentan los gastos dentro y fuera del presupuesto. En la Figura 1.2 se muestran los tipos de gastos efeetuados fuera del presupuesto.
Pesos ehilenos convertidos a US$ a la tasa media de 1990: US$1 = $Ch304,903. En tOOos los easos en este informe, los pesos se eonvierten primeramente a los valores medios de 1990 y luego a dolares de los Estados Unidos utilizando la tasa mencionada para evitar problemas de doble indizacion.
11
-8-
Cuadro 1.1: Chile - Gastos municipales y regioDB.les Deatro y fuera del presupuesto Tipo de gasto
TOTAL
MiDODes de
USS
(3)
% del
pm
1.483,7
5,3
648,3
2,3
Administracion central (Oestion Municipal)
434,1
1,6
AdministratiOn descentralizada (DepartamentoB)
214,2
0,8
188,2
0,7
Salud
22,7
0,1
Otros
3,3
0,0
835,4
3,0
110,5
0,4
65,0
0,2
Oastos de los ministerios nacionales en Iss regiones
469,9
1,7
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (I)
222,5
0,8
Mini&terio de Obras PUblicas
236,4
0,9
11,0
0,0
190,0
0,7
Cuentas municipales internas (dentro del presupuesto)
Educacion
CuentaB municipales externas (fuers del presupuesto) Corporaciones Municipales (control municipal directo) Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
Ministerio de Salud Progrsrnas de 1ucha contra la pobreza administrados por las municipalidades (2) (I) (2)
MiuiIterio de III VMeaIa y Urbmiomo, pu1I olllllUlfeaimiClllo de ...u... comprcade lID prgrama • ""'10 del Minilierio do Juslicia y 01 prgrama pu1I fom_ III pniclica do doportea (DIOIIDBR). TlIIIlbi_ ~elFOSlS.
(3) ~:
USS 1 .. CbS 304,903 DaIot de III CcdnUorfa 0enenI y do leo Miaiat.erioo do Obnu PUbIi..... Vi,;enda y Urboniamo. s..Jud. Ed..,..,j60 y o-rrono y PIlIDificaci60 Nacioaal.
2. Sistema de planificaci6n y presupuestaci6n En eSta secci6n se describen las medidas intergubernamentales para la 1.21 planificaci6n de las inversiones de capital. En ellas se hace hincapie en la coordinaci6n intergubernamental de las inversiones que afectan a los gobiernos locales, con inclusi6n de a) los ministerios centrales; b) el programa del FNDR del Ministerio del Interior, y c) las inversiones municipales fmanciadas con recursos propios. Los componentes administrativos oosicos de la planificaci6n y ejecuci6n de estas inversiones son las burocracias de los ministerios centrales en Santiago, sus oficinas regionales, denominadas Secretarias Regionales Ministeriales (SEREMI), y los organismos de ejecuci6n. La planificaci6n e inversi6n de los fondos regionales se organiza por conducto de los 13 gobiernos regionales y de los 334 gobiernos municipales. Las caracteristicas principales del sistema nacional de planificaci6n se pueden ver en la Figura 1.3. Puesto que esta figura Abarca una gran cantidad de informaci6n en una sola pagina, conviene formular algunas observaciones. La estructura del sistema de planificaci6n chileno se basa en la agrupaci6n de las funciones
-9-
principales siguientes (de izquierda a derecha de la pagina en tres columnas, respectivamente): a) evaluacion t6cnica; b) decisiones gubemamentales, y c) ejecucion administrativa. Cumplen cada una de estas funciones distintos organismos ordenados de modo jerarquico segtin el nivel territorial (por fila, de arriba hacia abajo de la pagina): central, regional y municipal. 1.22 Las funciones de evaluacion tecnica en el sistema chileno han estado a cargo de personal altamente calificado que ha empleado complejos metodos de gestion, pero que no ha contado con los medios necesarios para conocer las preferencias y necesidades del publico. Las reformas ala planiticacion y administracion regionales aprobadas recientemente pemlitinin incluir el proceso de incorporar las opiniones de los ciudadanos en las deliberaciones sobre el orden de prioridad en los niveles local, provincial y regional (en el Capitulo 5 se proporcionan mas detalles al respecto). Actualmente todos los proyectos de inversion que exceden de US$340.000 se registran en un banco de datos de proyectos a nivel nacional, sistema computacional de seguimiento conocido como Banco Integrado de Proyectos (BIP). Se supone que estos proyectos se someten a una evaluacion sistematica segan criterios sumamente detallados codificados en manuales. En teona, el organa t6cnico a nivel nacional, denominado Ministerio de Planiticacion y Cooperacion, MIDEPLAN, (ODEPLAN hasta 1990), junto con sus representantes regionales --las Secretarfas Regionales de Planiticacion y Coordinacion (SERPLAC)--, identifica, evalua y se encarga del seguimiento de los proyectos de inversion del sector publico. (La ley de 1988 sobre municipalidades 10 exime de la obligacion de registrar en el banco de datos los proyectos de inversion que fmancian las propias municipalidades.) En la practica, muchos proyectos no se examinan en la forma detallada prevista en este sistema.
FIGURA 1.1: GASTOS MUNICIPALES Y REGIONALES DENTRO Y FUERA DEL PRESUPUESTO. CORRESPONDIENTES A 1990
1000 0
...enen
..'"
800
Q
II)
600
::::I
'" '"0z
400
i
200
Q
II)
:::t
0 DENTRODEL PRESUPUESTO FUENTE: CUADRO 1.1.
FUERA DE
PRESUPUESTO
- 10-
FIGURA 1.2: GASTOS MUNICIPALES Y REGIONALES FUERA DE PRESUPUESTO, CORRESPONDIENTES A 1990 500~--------------------------------------------------~
o
...~
~+-----------------------------
1&1
Q
!*
~+-----------------------------
1&1
Q
fa
~
200
+-------------------------
:E 100
o CORPORACIONES MUNICIPAlES
FNDR
MINIST£RIOS NACIONALES
PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA
POBREZA
FUENTE: CUADRO 1.2.
1.23 Aun cuando las refonnas a la legislacion que se encuentran en discusion modificaran sus funciones, las SERPLAC continuaran existiendo. Estas entidades se ocuparan de evaluar y coordinar la planificacion con las SEREMI. Ambas esta.ran bajo la jurisdiccion del intendente, quien, con el asesoramiento del Consejo Regional de Desarrollo (COREDE), habra de establecer el orden de prelacion de los proyectos que compiten por el fmanciamiento del FNDR. La mayoria de los proyectos presentados por los ministerios y organismos descentralizados se llevan a cabo con independencia de los intendentes, si bien en algunas ocasiones los gobiemos regionales influyen en la oportunidad, monto 0 destino de las inversiones ministeriales. Los intendentes han gozado de una discrecion casi total para establecer el orden de prioridad de las inversiones con los fondos para el desarrollo regional, pero, una vez aprobadas las refonnas, gran parte de esta facultad pasani a los COREDE. En los parrafos 5.18 a 5.26 Y en el Cuadro 5.2 se presenta un examen mas detallado de la estructura y funciones de los gobiemos subnacionales despues de estas refonnas. Del mismo modo, las refonnas de 1988 facultaron a las municipalidades para invertir en muchos sectores, tarea en la que seran orientadas por un Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO) que fijani las prioridades. Los gobiemos locales deben preparar un plan anual de inversiones y contar con un plan general de utilizacion de tierras. Las municipalidades de las comunas de mas de 100.000 habitantes tienen la opcion de recurrir a los servicios de grupos tecnicos denominados Secretarias Comunales de Planificacion y Coordinacion (SECPLAC) para evaluar los proyectos de desarrollo comunal. En los demas casos, los departamentos de obras publicas municipales cumplen estas funciones.
- 11 -
Figura 1.3
CHILE: SISTEMA DE PLANIFICACION DE LAS INYERSIONES DEL SECTOR PUBLICO Funcion adrninistrativa
Funcion gubernamental
Funci6n tecoica {re ~omi!2nda)
Nivel territorial
!d!2~iQe}
~ejecutal
.
Presidente
:t\'acional
I
MIDEPLAN
............ ............. ... ..... .... "' ................... • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • I'l'l'
Empresas pUblicas Ministerio del Interior
m
I
I
Ministerio de Hacienda
r-1Ministerios
.................... ............ ................... .............. .......... ........ ..................... ........... ··············1········
i.
-
Intendentes
I Regional
CORE DE
SERPLAC
SEREMI
I
..""......................... ......................... • u ."' • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
............................. .............. ................ ............................. ............. ............................. ............... ............. ~~ ~~
I
I
Nunicipal
SECPLAC
Alcaldes I
I
-
C
0
U
N
I
D
A
I
~:: :::::::::::::::: H:::::: :::: :::: :::::::: :::
I Departamentos de Obras PUblicas
CODECO
M
contratistas
I
I
Juntas de vecinos
i
-
Contratistas
............................. ................ .............. ..·····················1··············· ..······ a........................... .............. ..............
...
r--
D
-~
- 12 -
3. Diversidad municipal y re~ional 1.24Hay una diversidad enorme entre los gobiemos subnacionales de Chile en cuanto a la capacidad administrativa, tamafio de la poblacion y numero de personas pobres. La formulacion de estrategias para enfrentar esta diversidad es una tarea dificil e importante. 1.25En el Cuadro 1.2 yen la Figura 1.4 se muestra la distribucion de comunas, la poblacion y la poblacion pobre por tamafio de los grupos de poblacion y por nivel de pobreza (mas pobres, medianamente pobres y menos pobres .8/. De las 325 comunas 2/, 200 (61 %) tienen menos de 19.999 habitantes y representan apenas el 15 % de la poblacion total del pais. De estas 200 comunas, 55 tienen menos de 5.000 habitantes y muchas, un mimero muy inferior a 1.000. Por otra parte, solo hay 40 comunas (12 % del total) con mas de 100.000 habitantes, pero en ellas vive el 57% de la poblacion total. Casi la mitad de las comunas con mas de 100.000 habitantes estan en la Region Metropolitana de Santiago, que alberga al 26.8% de la poblacion total de Chile. En cuanto a la poblacion pobre .l.Q/, casi la mitad vive en comunas con mas 1.26 de 100.000 habitantes, mientras que menos del 11 % vive en comunas de menos de 20.000 habitantes. Cabe destacar que casi la cuarta parte (23%) de la poblacion pobre vive en comunas con mas de 100.000 habitantes c1asificadas como "menos pobres" .
.81 Esta estratificacion de las comunas se hizo aplicando el metodo de analisis estadistico con variables multiples a los indicadores de pobreza y de capacidad administrativa. Vease Ministerio del Interior, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacion Economica y Social (ILPES), Una Taxonomia Comunal: Resultados Finales, Santiago, Chile, 1990, multicopiado. 21 La reciente creacion de nueve comunas en la Region Metropolitana de Santiago hace ascender este total a 334. 101 Esta estimacion aproximada se 1990 por el porcentaje de poblacion Esta estimacion proporciona solo la tamafio del grupo de poblacion y nivel
obtiene multiplicando la poblacion proyectada de pobre del "Mapa de Extrema Pobreza" de 1982. distribuci6n relativa de la poblacion pobre por de pobreza.
- 13 -
Cuadro 1.2: Chile - Comunas, poblaci6n y poblaci6n pobre, por nivel de pobreza de la comuna y tamaiio de los grupos de poblaci6n, 1990
I
Comunas~
Nivel de pobreza" Tamaiio de los grupos de poblaci6n Total
absolnto
( )
..
Poblaci6n ( )
..
Poblaci6n pobree ( )
325
100,0
100,0
100,0
NUmero
..
108
33,2
4,5
4,4
100 .000-19.999
91
28,0
10,3
6,4
20.000-49.999
70
21,S
17,8
28,4
Menos de 10.000
SO .000-99.999
16
4,9
10,2
11,9
100.000 V mas
40
123
572
489
145
44,6
26,2
35,8
Menos de 10.000
53
16,3
2,4
3,8
10.000-19.999
62
19,1
7,0
10,1
20.000-49.999
20
6,2
4,6
6,2
SO.000-99.999
1
0,3
0,6
0,6
100.000 v mas
9
28
115
15 1
Mal pobres
151
46,S
42,4
37,6
Menos de 10.000
52
16,0
1,9
2,2
Medianamente pobres
10.000-19.999
28
8,6
3,2
3,2
20.000-49.999
48
14,8
12,6
13,8
SO .000-99.999
12
3,7
7,4
5,5
11
34
173
13 0
29
8,9
31,4
24,7
Menos de 10.000
3
0,9
0,1
0,1
10.000-19.999
I
0,3
0,1
0,1
20.000-49.999
0,6
0,8
100.000 v mas Menos pobres
2
0,6
SO .000-99 .999
3
0,9
2,2
0,8
tOO.OOO v mAR
20
6.2
28.4
22.9
" Vease el parrafo 1.28. b Se excluyen las nuevas comunas de la RM. • Eatirnaci6n bruta, para 1a cual se multiplic6 la poblaci6n proyectada en 1990 por ell10rcentaje de pobres que figura en el Mapa de &rrema Pobreza de 1982. Fuente:
Reaultados obtenidos a partir de datos tornados de EJ CalaSrro de fa Realidad Local, Chile.
- 14 -
FIGURA 1.4: DISTRIBUCION DE COMUNAS. POBLACION Y POBLACIONPOBRE. POR TAMANO DE LOS GRUPOS DE POBLACION
!
~~----------------------------------------------------~
-'
i
60
40~--------------------------------------~
-'30
~
o
... 20
~
'If. 10
o ......11&1- iIrMiIII~"" MENOS DE
10.000
10.00019.999
20.00049.999
60.00099.999
100.000 Y MAS
RMDE SANTIAGO
TAMANO DE LOS GRUPOS DE POBLACION IDCOMUNAS
Id POBLACION
B POBLACION POIRE
FUENTE: CUADROS 1.2. A.13. A.14. A.IS.
1.27 Estos antecedentes relativos a la poblacion pobre tienen muchas consecuencias para la estructuracion de un programa de desarrollo institucional. En primer lugar, las necesidades y la capacidad de las municipalidades mas pequeiias son limitadas, al igual que su importancia en tenninos de poblacion y reduccion de la pobreza. Asi, es muy probable que la aplicacion del mismo programa de desarrollo institucional en todas las municipalidades no resulte eficaz en funcion de los costos. Las comunas mas pobladas (con mas de 20.000 habitantes) tienen una importancia decisiva para el exito general de las refonnas desde el punto de vista macroeconomico y en tenninos de su repercusion en la pobreza, ya que representan mas del 85 % de la poblacion y un componente muy importante de los gastos totales. 1.28 En el Cuadro 1.3 y en la Figura 1.5 se presenta la poblacion total y la densidad demogr3.fica de las 13 regiones. En la XI Region, aproximadamente 80.000 personas viven en una superficie de 109.025 km2 , 10 que da una densidad de solo 0,7 personas por km 2 • Cuatro de las diez comunas de esta region tienen menos de 1.100 habitantes y todas, excepto una, tienen menos de 20.000. Esto contrasta notablemente con los 5,1 millones de habitantes de la Region Metropolitana de Santiago, cuya densidad es de 335 habitantes por km2 (veanse mas detalles en el Capitulo 4).
- 15 -
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Z-,...I
0-_
Sarpoof'loloo (miloo _
I'oI>IiIoI6a
km'I
(I)
(lraI>. pot 1.000 km'I
T01'AL ·TODAS LAS Rl!GIONtlS
,,.,
13.173.341
TOTAL· ZONA NORTE
301
1,431,910
'9
3'8,088
126
389,$47
3,081
76
197.842
2.618
41
486.493
11.966
t
!Iqioln _ T_r-'
U RtsJ6n de ........Ia_
ru
rv
RtsJ6n _ A.._ hsJ6n de CoquiqIbo
ZONA CENTRAL _
.. IlM
RMdeSuuiqo ZONA CENTRAL _Ill .. IlM V
RtsJ6n de VoJ--'
VI
RtsJ6nclolU_
-.......
...... dIIIIVD
(2)
.. _ 0 )
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...... dIIIIVD dol
N..-
de .......
..r.ao (4)
-....($I
852.:133
2.081.185
5.492.74'
18.901
4,1$2-
88.6.S9
191,39S
588;191
2.564
6.101
12,21i8
39,.s02.
135,106
64$
18,'36
46,_
136.368
l.al'O
10.683
24.775
85,1123
424
47,172
80.131
231.094
42$
17.411
48
7.268.033
1'1,071
302.922.
942.075
2.106.888
1I,4tS
1$
5,236.321
341,1$5
169,676
6$2.755
1,887,438
1.227
33
2.031,712
0.12.016
133,246
289,33)
119,4$0
3,188
16
1.381,948
84.28$
75,707
188..B1
542,6$4
2,024
16
649.764
39.~
"'.539
100,732
276.796
1.164
99
3,310,632
33,411
390,116
759,343
1,732.762
3.346
VII hsJ6n _I Maule
30
840,"7
27,736
SS,421
129.073
366.862
799
VlD RtsJ6n del 8 .. Ii
37
1,674,243
",336
189,_
379.617
890,005
1.916
32
79$.932
24.983
144.81$
~.6$3
47'.895
630
308
1.10.12.106
3,774
71,036
188.371
464,304
1,576
67
922.543
13,710
68.400
177,639
411).997
936
"OTAL • 2.QNA SUIt
IX
RtsJ6n _
la
~
TOl'AL· ZONA AUSTRAL
X
RtsJ6n _
to. L.p
XI RtsJ6n de Ayoo!G
109 aJ
80,278
736
1,96$
3,640
18.142
91
XU RtsJ6n de M.qalloooa '1 de
132101
139,883
1.:211
671
7,092
~.I6$
S49
Ia A..a.ti.. ChiIc-.
So. aclu)oo 10 .... _ _ la AnWtica ChiIc-. (1.250.000
b (I) (2)
(3) (4) (j')
km'I _ _
CD ...
f _ ..............
Cit,. ....b.l.
Eo,....,.,.. _I !HE. Eo,....,.,.. _ la CASEN 1987 de la CEPAL· iIIf_. Eo,....,.,.. de 10 CASEN 1987 de 10 CEPAL· m e - pot _tajo del ...... _ _ dicta mIDima (pobooa .ba6I....). Eo_ _ laCASEN 1987_IaCEPAL·me-potciotajoclol_.. _ _ _ _ ......... 1oUiaomlaimD
4.8
6.0
7.6
3.7
147
42
ZONA CENl'RAL .... Ia I!.M
30,8
28.5
33.2
37.4
55.2
0.56
49.3
19.4
18.3
21.2
19.7
39.7
049
34.4
0.74
4.5
TOTAL - TODAS LAS REOIONAS TOTAL - ZONA NORTE I
R..~ -103 27 Sl:I:lcl.holm
3-5-1129 !
