J. E. M EADE H. H. LIESNER 5. J. WE L L S

LA UNION ECONOMICA DE EUROPA

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INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA (INTAL)

B . I. D .

LA UNION ECONOMICA DE EUROPA

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

J. E. M E A D E H. H. LIESNER S. J. W E L L S

LA UNION ECONOMICA DE EUROPA Estudios de diversos casos

INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA (INTAL) B. L D.

Título del original en inglés CASE STUDIES IN EUROPEAN ECONOMIC UNION

Publicado por Oxford University Press, 1962 © Royal Institute of International Affairs, 1962 Traducción y revisión técnica a cargo del INTAL Diagramacion Silvio Baldessari.

© INTAL, 1966 Instituto para la Integración de América Latina Banco Interamericano de Desarrollo Cerrito 274 - Bueaos Aires Impreso en la Argentina Hecho el depósito que previene la ley 11.723

PRÓLOGO

El proceso de integración económica de América Latina pre­ senta características muy particulares, suficientes para confe­ rirle una individualidad propia entre las diversas experiencias similares realizadas o que están en vías de realización en otras par­ tes del mundo. Desde luego, lo singulariza su dimensión espacial y humana, puesto que debe desarrollarse en un territorio de 20 mi­ llones de kilómetros cuadrados, y destinarse a una población de 230 millones de habitantes, lo que significa un espacio económico potencial superado tan sólo por la Unión Soviética, y un contin­ gente humano inferior solamente a los de la China y de la India. Sin embargo, la peculiaridad principal del proceso de inte­ gración latinoamericana consiste en que él debe reunir, en forma voluntaria, Estados con más de un siglo de soberanía política y con grandes disparidades de potencial económico y de nivel de progreso, en un esfuerzo común por diversificar la estructura productiva y superar la situación de subdesarrollo, presente — con diferencias de grado— en todos los países de la región. Con la sola excepción de la Europa de los Seis, la constitución de los grandes espacios económicos existentes en el mundo moderno se distinguió por la utilización de medios compulsivos. En el caso del gran mercado común que es Estados Unidos de Norteamérica nos encontramos con que él se formó, no por la unión de Estados soberanos, sino por la de ex colonias y ex provincias federadas. El Mercado Común Europeo, constituido por la libre adhesión de los Estados miembros, reúne países de economía diversificada, con medios de comunicación relativamente eficientes y con larga tradición de comercio recíproco. Las necesidades de reconstruc­ ción y las circunstancias políticas que caracterizaron al período de posguerra, constituyeron también factores de gran importan­ cia en la formulación y ejecución del proceso integracionista en Europa. La fisonomía propia del fenómeno latinoamericano no signi­ fica, empero, la imposibilidad de extraer conclusiones valiosas de las experiencias de otros pueblos que, en épocas y lugares dis­ tintos, decidieron integrar progresivamente sus economías. En

materia económica — como en los demás campos de las ciencias sociales— son igualmente utópicos el universalismo sistemática y el deseo de originalidad total: si no se puede disociar de las orientaciones políticas el examen y la consideración de los aspec­ tos específicos del medio y del proceso social como fenómenos históricos, tampoco se puede pretender que medio y proceso no incluyan situaciones y hechos de características semejantes a los producidos en otras regiones y cuyo comportamiento será útil analizar. La publicación de este libro por el INTAL, obedece a esa motivación. Los tres estudios que él incluye — el de la Unión Económico Belgo-Luxemburguesa, el del BENELUX y el de la CECA— se refieren a países de la misma región, hoy reunidos en la c e e , pero que presentan características distintas. El caso de la Unión Belgo-Luxemburguesa, analizado por el Profesor J. E. Meade, constituye un ejemplo de integración entre dos países de nivel de vida equivalente, pero con una gran dife­ rencia en su potencial económico. En cierta medida, las propor­ ciones de esa diferencia facilitaron la integración, ya que la di­ mensión del mercado luxemburgués (250.000 habitantes) no ofrecía mayores perspectivas de viabilidad económica al Gran Ducado, dentro de su marco nacional. Como afirma el Profesor Meade en su estudio, la alternativa que se le ofrecía a Luxem­ burgo después de su separación del Zollverein alemán, no era el aislamiento sino su unión económica con Bélgica o con Francia. La opción luxemburguesa parece haber obedecido a la convicción de que las ventajas de esa Unión serían mayores si se asociaba con el Estado menos poderoso, lo cual halla cierta confirmación en el hecho — también referido en el estudio— de que Bélgica siempre atendió a las reivindicaciones de su pequeño socio. Este es el caso más avanzado de integración económica voluntaria de dos Estados independientes, materializado en el establecimiento de una moneda común para ambos países. Sin embargo, la estruc­ tura jurídica de la Unión Belgo-Luxemburguesa, como la del b e n e l u x , tiene menor contenido comunitario que la de la CECA y, posteriormente, la c e e . Mientras las dos últimas reconocen la existencia de un orden jurídico ‘^comunitario’’ — que tiene su fuente en los Tratados de París y de Roma y en los actos de las instituciones ‘‘comunitarias’’, de aplicación obligatoria y auto­ mática en el territorio de los Estados miembros— , las primeras han preferido los procedimientos tradicionales del Derecho Inter­ nacional: el “acuerdo” o la “convención”, ratificados por las ins­

tituciones nacionales de cada país para que puedan incorporarse al orden jurídico interno. La explicación de esa diferencia reside en el hecho de que, en los dos primeros casos, la complejidad de los intereses que hay que conciliar era bastante inferior a la que ofrecían los dos últi­ mos. La Unión Belgo-Luxemburguesa y el b e n e l u x eran pro­ cesos de integración de espacios económicos reducidos y de siste­ mas económicos relativamente semejantes en sus grados de des­ arrollo y en su dinámica interna; la c e c a y la c e e , en cambio, reunían a un grupo de países numéricamente superior; tenían como base física un espacio siete veces mayor que el del b e n e ­ l u x , y se realizaban entre sistemas económicos bastante más diferenciados. Por tanto, un procedimiento que hiciera depender la incidencia de las normas acordadas para llevar adelante la integración de la ratificación de los Parlamentos Nacionales, no ofrecía mayores problemas para Bélgica, Luxemburgo y Ho­ landa, mientras que no podría afirmarse lo mismo del grupo que, además de estos países, incluía a Alemania, Francia e Italia. Los estadistas europeos, comprendiendo el carácter eminentemente instrumental de las normas jurídico-institucionales en un proceso de integración económica, han sabido combinar, en los cuatro casos, el sentido de oportunidad política con una alta capacidad de decisión: en la Unión Belgo-Luxemburguesa y en el BENE­ LUX, al conformarse con los mecanismos tradicionales del Dere­ cho Internacional, y en los casos de la c e c a y de la CEE, al convencerse de que el futuro de las dos iniciativas dependía básicamente de la formulación de “reglas comunes, dictadas a partir de perspectivas comunes, y sobre la existencia de intereses comunes” \ lo cual no sería posible sino a través de instituciones de tipo comunitario, suficientemente fuertes en su competencia específica y flexibles en su capacidad de conocer e interpretar los diversos intereses nacionales para poder hacerlos compatibles con el interés del grupo plurinacional como unidad. La formación del b e n e l u x , objeto del estudio conjunto de los Profesores J. E. Meade y S. J. Wells, es muy ilustrativa como proceso de integración gradual y progresiva de tres economías nacionales. En cierta medida, la existencia de la Unión BelgoLuxemburguesa facilitó las negociaciones con Holanda para cons­ tituir el nuevo grupo. Sin embargo, la dimensión de los proble­ mas que debían resolverse era mayor, lo cual explica que el Tra1 IKTAL, “El papel del derecho en un proceso de lintegración económica”, Prólogo a la edición española del Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, de Nicola Catalano, pág. X , Buenos Aires, 1966.

tado de unión económica se haya firmado tan sólo en 1958, cuando ya desde 1944 los tres gobiernos en el exilio hubieran convenido la constitución de una Unión Aduanera entre los respectivos paí­ ses. La unificación de aranceles no representaba una tarea polí­ tica ni técnicamente difícil, sea porque las diferencias de nivel eran reducidas, sea por la limitada significación de los mismos como instrumento de política de comercio exterior, en una época en que las restricciones cuantitativas y los controles directos eran los mecanismos más utilizados por los gobiernos en sus relaciones externas, o para mantener precios, garantizar el abastecimiento, y orientar la inversión y el consumo internos. Las diferencias de productividad entre las agriculturas belga y holandesa; las disparidades de los sistemas tributarios — el belga, con el predo­ minio de los impuestos indirectos y el holandés con la preferencia por la tributación directa— y los diferentes efectos de la armo­ nización sobre los ingresos fiscales de ambos países; la elimina­ ción de las restricciones cuantitativas en el comercio interno y la unificación de ese sistema para el comercio con terceros países, fueron algunos de los obstáculos que debió vencer el b e n e l u x para llegar a perfeccionarse. Una serie de acuerdos específicos, elaborados y fiscalizados por consejos o comisiones multinacio­ nales, logró la solución para esos problemas, en algunos casos mediante regímenes especiales de carácter transitorio, y en otros mediante la posibilidad de suspender la aplicación de la regla común por un determinado período. En ese aspecto, la formación del BENELUX presenta gran similitud con el proceso de consti­ tución del Mercado Común Centroamericano, aunque su desarrolo atestigüe la presencia de una más activa conciencia acerca de la necesidad de avanzar lo más rápidamente posible en el campo de la armonización o unificación de políticas. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), estudiada por el Profesor H. H. Liesner, es una experiencia muy distinta de las anteriores, más circunscrita en cuanto a su campo de aplicación al limitarse a dos sectores específicos, pero más amplia con respecto al número de Estados comprometidos y más avanzada en el contenido comunitario de su concepción jurídica — presente en la creación de una Alta Autoridad cuyas decisiones son obligatorias en los seis países— , en la extinción del “veto” en varias decisiones del Consejo de Ministros, y en la creación de una Corte de Justicia con jurisdicción sobre todos los Estados en las materias de su competencia. La creación de la CECA obe­ deció en sus orígenes a una motivación básicamente política que la consideraba como una etapa necesaria e importante de un pro-

ceso que incluía la integración de los sistemas de defensa, la constitución de una comunidad económica global y la formación posterior de una Federación o Confederación Europea. Los he­ chos demostraron que la integración política sería una meta más lejana que la integración económica: el rechazo de la Comunidad Europea de Defensa por el Parlamento francés, y el progresivo alivio de la tensión con los países del Este actuaron en tal sentido. Sin embargo, no por ello la creación de la CECA deja de ofrecer un ejemplo extraordinariamente útil al estudioso y al político latinoamericano. La nueva Comunidad creaba un mercado común en productos de gran significación estratégica para cualquier economía, entre países que acababan de poner fin a un conflicto armado de proporciones mundiales; reunía países de gran tradi­ ción siderúrgica, como Alemania y Francia, con un país como Italia, cuya industria siderúrgica era entonces incipiente; insti­ tuía un régimen de competencia entre productores de bajo costo, como los de ciertas minas de carbón francesas y alemanas, y otros de costos elevados, como era el caso de varias industrias belgas; se desarrollaba en un sector en el cual el control de los gobiernos sobre el nivel de las inversiones y de los precios tenía extraordinaria ponderación por la presencia, en posición semidominante, de un amplio sector nacionalizado; finalmente, la gran repercusión del factor transporte, en la formación de costos del carbón y del acero, y el hecho de que los sistemas de transporte entre los seis países estuvieran asegurados en su casi totalidad por los gobiernos, representaba otro elemento de valorización de la posición del sector público en el proceso de integración. En esas condiciones, la CECA constituye un valioso ejemplo de deci­ sión política y de habilidad operativa en tareas tales como las de conciliar un mercado competitivo con una dosis importante de planificación y de propiedad estatal; asegurar la reducción progresiva de los desniveles de productividad, la reconversión de empresas y de la fuerza de trabajo, o de permitir la existencia de productores tradicionales y el surgimiento de nuevos produc­ tores, todos ellos problemas identificables en el proceso de inte­ gración de América Latina. Los tres estudios incluidos en este libro son muy elocuentes como demostración de varios hechos. En primer lugar, indican en forma clara la interdependencia estructural de los diversos instrumentos de política económica en un proceso de integración: tasas de cambio, tarifas aduaneras, impuestos internos, nivel de salarios, previsión social, etc., lo que hace de la integración eco­ nómica, sea ésta global o sectorial, necesariamente un proceso de

armonización progresiva de las políticas nacionales. Otro tipo de interrelación evidente es el de las decisiones económicas y el sistema político, presente en la búsqueda de mecanismos insti­ tucionales que permitan conciliar el interés nacional de cada país miembro con el interés del grupo plurinacional en su conjunto. Las distintas soluciones ofrecidas por la Unión Belgo-Luxembur­ guesa y el BENELUX por un lado, y la c e c a por el otro, son especialmente atractivas para el análisis del científico político. En tercer lugar, los tres casos, y en particular el b e n e l u x y la CECA, suministran ejemplos muy interesantes de la manera de actuar en forma pragmática, cuando existe una firme decisión política de alcanzar un objetivo detei’minado: la gradación de esos procesos y la creación de mecanismos destinados a permitir la corrección de desajustes originados en la aplicación de las nuevas medidas económicas, han ofrecido siempre solución eficaz para los problemas surgidos. Finalmente, cuando se consideran esos tres casos en conjunto con la c e e , se verifica que el proceso de constitución de un espacio y de un sistema económico plurinacionales puede recurrir simultáneamente a diversas fórmulas de asociación: grupos subregionales, como la Unión Belgo-Luxem­ burguesa y el b e n e l u x ; integración sectorial, como la CECA, e integración global regional como la c e e . Es evidente que la coexistencia y el desarrollo paralelo de los tres procesos presen­ tarán problemas de compatibilidad, sobre todo de tipo instrumen­ tal. La experiencia europea indica, sin embargo, que esos pro­ blemas pueden ser superados y que ha sido posible encontrar fórmulas que permitieron conciliar las tres iniciativas y ponerlas al servicio del objetivo más amplio de integración global. Los tres casos son suficientemente ricos en matices para abonar la utilidad de su estudio. Los Profesores Meade, Wells y Liesner consiguieron una síntesis feliz de los aspectos más importantes de los tres procesos de integración. Con su publica­ ción en español, el i n t a l desea prestar un servicio a todos cuan­ tos, en los diversos sectores de actividades en América Latina, se preocupan hoy por lograr la estructuración de mecanismos verdaderamente eficaces en la promoción de un esfuerzo conjunto para vencer al subdesarrollo en esta parte del hemisferio occi­ dental. INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA (INTAL)

INTRODUCCIÓN

Este volumen comprende el estudio de tres uniones económi­ cas europeas, cada una de las cuales ha venido operando durante un período lo suficientemente extenso como para que su obra práctica pueda ser observada con detenimiento. Sin embargo, el examen del funcionamiento de estas uniones ha sido limitado en una manera importante. Nuestro propósito no ha sido justipreciar el impacto de estas uniones económicas sobre el nivel de vida, la tasa del crecimiento económico, u otros aspectos del bienestar económico de sus poblaciones o de las po­ blaciones externas a ellas. En otras palabras, no ha sido nuestro objetivo considerar si esas uniones son instituciones deseables o indeseables, desde el punto de vista económico. Nuestro objetivo ha sido aquél mucho más limitado de considerar los problemas económicos de — diríamos— naturaleza mecánica que los arqui­ tectos de estas tres uniones han tenido que enfrentar. ¿Qué arre­ glos económicos deben hacerse en una unión económica con el propósito de hacerla funcionar eficientemente? A fin de construir un sistema coordinado y eficaz de institu­ ciones económicas, frecuentemente es imposible decidir la política económica a adoptar en una parte del sistema económico, sin tomar en cuenta lo que se realiza en otros ámbitos de la política económica. Esta aseveración es muy importante en la construc­ ción de una unión económica. Un ejemplo obvio; la eliminación de barreras de política comercial (es decir, eliminación de tarifas, cupos de importación, etc.) puede ser totalmente inoperante si se mantienen las restricciones de divisas extranjeras sobre los pa­ gos de las importaciones. Podríamos ofrecer muchos ejemplos más. Si se desea eliminar los controles aduaneros sobre las im­ portaciones y exportaciones entre dos países, ¿ se pueden mantener simultáneamente diferentes tasas de impuestos internos locales? Si, por otra parte, se instituye sobre las aduanas y los impuestos internos un solo control “supranacional” , ¿qué libertad se deja a los gobiernos nacionales de los miembros de una unión para ejercer políticas presupuestarias independientes, y qué implica esto respecto de sus otras políticas internas? Tomemos otro ejem­ plo, en el caso de mercancías pesadas como el carbón, el mineral de hierro y el acero, ¿puede erigirse un verdadero mercado co­

mún, sin regular los gastos de transporte para los movimientos internacionales de estos productos? Y si los gastos de transporte del movimiento internacional de estos productos son regulados por la unión, ¿ha de verse llevada la unión, por ello, a regular los gastos de transporte para el movimiento de estos productos dentro de los mercados internos de los países miembros intere­ sados, y hasta a regular los gastos de transporte para el movi­ miento de otros productos entre los países involucrados o en el interior de los mismos? A fin de sugerir respuestas a este tipo de interrogantes, hemos preparado estos tres estudios de casos. Un grupo de naciones que decide construir una unión económica, intentará lograr ciertos objetivos específicos y limitados. Estos objetivos pueden variar ampliamente de caso a caso. Pero en los tres casos, tema de este libro, hemos supuesto que el objetivo económico esencial de la unión económica es formar un solo mercado en el cual las mer­ cancias y los servicios de los países miembros puedan moverse libremente y comerciarse según condiciones uniformes. Supon­ gamos, pues, que un grupo de países decide formar un “mercado común” en este sentido. ¿Qué obligaciones, que limiten su libertad de acción en materia económica, deben adoptar los gobiernos na­ cionales de los países constituyentes? ¿Qué facultades deberán librarse en cada caso a los gobiernos nacionales y cuáles deberán atribuírsele al órgano supranacional, o, al menos, limitarse por medio de acuerdos internacionales? ¿Hasta qué punto la acción de las autoridades de un mercado común, en una esfera, conduce inevitablemente a la acción en cualquier otra esfera, a fin de po­ ner a la primera eficazmente en funcionamiento? Esperamos que al estudiar los problemas reales de las instituciones y políticas eco­ nómicas enfrentados en el establecimiento de las tres uniones económicas consideradas en este volumen, podamos lograr que los constructores de nuevas uniones económicas comprendan algo mejor los problemas económicos técnicos que también ellos debe­ rán afrontar en sus nuevas construcciones. Las tres uniones que hemos examinado son: La Unión Eco­ nómica Belgo-Luxemburguesa, el Benelux y la Comunidad Euro­ pea del Carbón y del Acero. El estudio de la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa fue realizado por J. E. Meade. El estudio sobre el Benelux corres­ ponde conjuntamente a J. E. Meade y a S. J. Wells. S. J. Wells asume la responsabilidad de la parte central del estudio sobre “Problemas financieros y la balanza de pagos”, basado, en lo referente a este tema, en su tesis doctoral. Además, se encargó también de la revisión final de todo el estudio sobre el Benelux.

H. H. Liesner tuvo bajo su responsabilidad el estudio de la Co­ munidad Europea del Carbón y del Acero. Quisiéramos expresar nuestro sincero agradecimiento por la ayuda recibida en la preparación de estos tres estudios. El Royal Instituto of International Affairs y la División de Investigacio­ nes de la Facultad de Economía de Londres nos han prestado asistencia financiera y de otra índole en cuanto a la investigación necesaria para estos estudios. L. F. Manneke prestó servicios como auxiliar de investigación en las primeras etapas del estudio sobre el Benelux; y en el caso de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la señora Jane Liesner actuó como auxiliar de inves­ tigación en la recopilación y preparación iniciales del material; y más tarde revisó los sucesivos proyectos y sugirió numerosas me­ joras. Muchos funcionarios y estudiosos holandeses, belgas y lu­ xemburgueses, y otros tantos funcionarios y estudiosos relacio­ nados con la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero han prestado una gran ayuda personal en la prepa­ ración de estos estudios. La Secretaría de la Unión del Benelux ha leído y comentado los borradores sobre el estudio del Bene­ lux; y la Secretaría de la Alta Autoridad de la Comunidad Euro­ pea del Carbón y del Acero ha leído y comentado los borradores del estudio sobre dicha Comunidad. Si bien somos personalmente los únicos responsables por la forma final dada a nuestros estu­ dios, les quedamos a todos ellos profundamente agradecidos por la ayuda que sus comentarios nos significaron. El estudio de la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa fue publicado en forma separada por la Sección de Finanzas Inter­ nacionales de la Universidad de Princeton, en 1956, pero hace al­ gunos años que está agotado. La sección 2 del estudio sobre el Benelux se basa en un artículo titulado “Benelux: la formación de las aduanas comunes” , publi­ cado en Económica, agosto 1956. Queremos consignar nuestro agradecimiento hacia los editores por autorizar la utilización de este material. Los tres estudios de casos se limitan a uniones entre dos o más de los seis países occidentales europeos que se hallan actual­ mente en el proceso de construcción de la Comunidad Económica Europea (los “ Seis” del “ Mercado Común” ). No se trata de una elección deliberada de nuestra parte. Hemos elegido estos tres estudios de casos por la simple razón de que ellos constituyen los únicos ejemplos de unión económica efectiva en Europa, en los años recientes. El hecho de que nuestros estudios se limiten, de esta forma, a un tipo muy particular de economía europea, alta­ mente desarrollada, industrializada, de empresa privada, debe po­

ner sobre aviso al lector al aplicar la experiencia obtenida en estos tres casos al establecimiento de uniones económicas en otras partes del mundo totalmente distintas, entre tipos de economía enteramente diferentes. Estos tres estudios pueden ser de interés directo para aquellos que se dedican a la construcción (y amal­ gamación) de la Comunidad Económica Europea y la Zona Eu­ ropea de Libre Comercio. Pero esperamos que sean de algún in­ terés aun para los fundadores de uniones económicas fuera de Europa. Tres ejemplos son, de cualquier manera, insuficientes para “probar” algo; lo más que se puede lograr con el estudio de un número tan limitado de casos especiales es la prontitud para dar con problemas similares que pueden ocurrir en otros casos; a este respecto, el estudio de estos casos europeos puede ser útil para los constructores de uniones económicas en otras partes del mundo: en particular, si tales constructores se preguntan con­ tinuamente hasta qué punto los problemas que surgieron en estos casos europeos dependen esencialmente de condiciones europeas. Muchos pueden ser, en realidad, de aplicación casi universal. Si bien nuestros tres casos recaen dentro del mismo tipo de economía europea occidental, en muchos otros aspectos muestran una interesante diversidad de condiciones. Al leer los tres estudios y comparar las experiencias de las tres uniones, será útil recordar los siguientes cinco contrastes entre ellas: 1 La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa era una unión entre un socio relativamente pequeño y otro relativamente gran­ de. Por otra parte, tanto el Benelux como la Comunidad Europea del Carbón y del Acero eran uniones que involucraban a socios de casi la misma magnitud y peso. Cuando un país pequeño se liga con otro grande, se podría esperar la solución de muchos problemas con los que el socio menor que adopta las instituciones o políticas del mayor se enfrentará; pero, por otra parte, es más fácil que un país grande, sin una carga indebida, otorgue un tra­ tamiento excepcionalmente favorable a intereses especiales de poca monta de un país pequeño. En la Unión Económica BelgoLuxemburguesa encontramos estas dos fuerzas en operación. 2 La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, como se verá, adoptó, en esencia, una circulación monetaria común para toda la unión. El Benelux no procedió así. Como se podría suponer, el contraste entre las experiencias de las balanzas de pago de las dos uniones no puede ser mayor. La Unión Económica Belgo-Luxem­ burguesa nunca experimentó un problema de balanza de pagos entre los dos asociados, a p«sar de que el menor tenía que seguir normalmente las inflaciones y deflaciones monetarias internas del

mayor. En el Benelux, el problema de la balanza de pagos y la divergencia entre las políticas financieras internas de los socios constituyeron los temas predominantes durante muchos años. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero, al ser una unión parcial que abarcaba sólo un número limitado de productos espe­ ciales, nunca planteó estos amplios temas financieros del mismo modo. Nuestros casos ponen de relieve, en form a notable, las cir­ cunstancias en que estos temas financieros pueden llegar a surgir y las formas que pueden llegar a adoptar. 3 La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa y el Benelux eran ambos uniones ''completas^', puesto que tenían como fin fo r ­ mar un mercado común para los asociados, respecto de virtual­ mente todas las mercancías y servicios. Pero la Comunidad Eu­ ropea del Carbón y del Acero era una unión ‘'parciaF’, puesto que tenía como objetivo form ar un mercado común para los asociados sólo respecto de una limitada diversidad de productos: mineral de hierro, chatarra y acero. Ya vimos en el párrafo anterior cómo ciertos problemas que surgen en una unión ‘‘completa’' (por ejem­ plo, los problemas de la balanza de pagos y de políticas financieras internas), apenas si ocurren en una unión muy ‘‘parciaP’ . Pero, por otra parte, hay una cantidad de problemas que surgen en una unión “ parcial’’ y que se evitan en una unión ‘‘completa” . El estudio sobre la Comunidad del Carbón y del Acero incluye mu­ chos ejemplos de ello. Así, el petróleo es buen sustituto del carbón para muchos usos. Si, en una unión parcial, existe libre comer­ cio entre los asociados respecto del carbón, y además hay un con­ trol común sobre las importaciones de carbón que se hacen a la unión desde países ajenos a ella, ¿puede dejarse en libertad de decidir a los países asociados, cada uno por su cuenta, qué hacer con las importaciones de petróleo? O, si hay diferentes sistemas de tributación indirecta para mercancías en general, en los diversos países asociados, ¿sólo los impuestos indirectos sobre el carbón y el acero pueden ser útilmente armonizados o ajustados, mientras los sistemas tributarios sobre otras mercancías siguen sin ajus­ tar? (Véase el capítulo IV del estudio III.) 4 La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa y la Comuni­ dad Europea del Carbón y del Acero fueron creadas cada una por un Tratado de Unión que previó y determinó sus fechas de naci­ miento, sus sistemas de educación durante la fase de transición de la niñez y sus futuras formas de vida adulta. El Benelux no pudo haber sido creado de un modo más diferente, en lo form al al menos. El Benelux se creó gradualmente por medio de una se­ rie de tratados individuales, acuerdos, protocolos, decisiones m i­

nisteriales, etc., sobre impuestos aduaneros, impuestos internos, restricciones a la impcrtación, coordinación de políticas fin an ­ cieras internas, movimientos da capital, m ovim ientos de mano de obra, etc. El Tratado de Unión Económica no fue siquiera p ro­ yectado sino transcurridos unos quince años de la iniciación del proceso. E sta diferencia puede ^er más de forma que de fondo, pues existe una gran ílexibilidad en la aplicación e interpretación de las disposiciones de los trabados en los casos tanto de la Unión Económica B elgo-L uxem burruc sa com o de la Comunidad E uro­ pea dei Carbón y del Acero. Pero el Benelux es una unión más libre que la Comunidad Euro •»ea del Carbón y del A cero. P or ejenipio, cuando la Comunidad Eu.'Oí;:)a del CarlDon y del A cero entró

en vigor, el Benelux debió ya, teóricamente, haberle suministrado un mercado común para el carbón y el acero entre Bélgica y H o­ landa. Sin embargo, ciertas políticas (corno el subsidio a las m i­ nas de carbón belgas, de altos costos) que siguieron siendo com­ patibles con los arreglos más libres del Benelux, causaron gran malestar, según las reglas más estrictas y más precisas de la Comunidad E uropea del Carbón v del A cero (véase el capítulo III del estudio III). 5 La Comunidad Europea del Carbón y del A cero difiere m arcadamente de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa y del Benelux, en la form a de sus instituciones. Hay un elemento m uy real y notable de supranacionalism o en la CECA. La Alta A utoridad es un órgano ejecutivo que, dentro de los límites cui­ dadosamente definidos, puede alcanzar decisiones obligatorias para los gobiernos nacionales y los ciudadanos particulares de los países asociados; el Consejo de M inistros puede, dentro de lím i­ tes cuidadosam ente definidos, alcanzar ciertas decisiones por me­ dio de una votación no unánime, pero que de todas maneras obliga a todos los gobiernos nacionales interesados; existe una Corte ‘ 'supranacional” que puede m oldear en gran medida la naturaleza de la Comunidad al em itir ju icios obligatorios respecto de disputas en las cuales la A lta Autoridad, los gobiernos nacionales y los ciudadanos particulares de los países asociados pueden ser partes interesadas; y existe una Asam blea Parlam entaria que puede no sólo debatir las políticas de la A lta Autoridad, sino que tiene la facultad definitiva de rechazarlas. En la U nión E conóm ica B elgoLuxem burguesa y en el Benelux no hay tales autoridades “ supranacionales” ; y, com o los dos estudios de casos lo demuestran, los dim inutos rudimentos de ''supranacionalism o” que quizás se pue­ da observar en ellos, nunca llegaron realmente muy lejos. Eran em presas esencialmente internacionales aplicadas por un proceso

de consulta, conciliación y acuerdo entre ministros y funcionarios nacionales. Hasta aquí algunos contrastes observables, entre los sujetos de nuestros tres estudios. Puede ser también de utilidad, aun a riesgo de reiterar los puntos que acabamos de anotar, enumerar los principaJes problemas que los constructores de las tres unio­ nes económicas en estudio han afrontado en la realidad. 1 Un primer problema básico de la Unión Económica BelgoLuxemburguesa y del Benelux fue la form ación di la unión de tarifas aduaneras, es decir, la eliminación de derec .os aduaneros sobre el comercio dentro de la unión desde países ajenos a ella. En ambos casos, este problema fue superado con bastante poca dificultad. En el caso de la Unión Económica Belgo-Luxembur­ guesa eia evidente que, una vez torneada la principal decisión po­ lítica de que Luxemburgo debía unirse económicamente a Bélgica, el socio más pequeño tenía que aceptar, en términos generales, la tarifa imperante del socio mayor. En el caso del Benelux, la eliminación de derechos sobre el comercio intra-Benelux y la ne­ gociación de una tarifa común externa y uniforme, sucedió inme­ diatamente después de la segunda guerra mundial, época en que los derechos aduaneros eran de importancia inmediata muy re­ ducida. En lo concerniente a la CECA, el transporte de los pro­ ductos cubiertos es relativamente caro. Por lo tanto, no ha exis­ tido la misma necesidad de negociar una tarifa común externa, sino sólo de armonizar los derechos lo suficientemente como para que sea desventajoso afrontar los costos adicionales por trans­ porte, importando acero, por ejemplo, a un país miembro (con un derecho a la importación bajo) a fin de transmitirlo, libre de derechos, a otro país miembro (con un derecho a la importación más alto). 2 La eliminación de las restricciones cuantitativas a la im­ portación en el comercio intra-unión y la negociación de un ré­ gimen común para el control cuantitativo de las importaciones a la unión desde países terceros ha resultado, en el caso del Be­ nelux en particular, una operación mucho más difícil. En el Bene­ lux, en los años formativos posteriores a la segunda guerra mun­ dial, los controles cuantitativos se usaron como parte del sistema general de controles directos para limitar los precios y para ra­ cionar y asignar las escasas provisiones; podían ser eliminados tan sólo a medida que se llevaba a cabo el cambio gradual de Ioscontroles bélicos hacia los mercados libres de tiempos de paz. Además, el empleo de restricciones a la importación, sobre la base de la balanza de pagos, hizo muy dificultosa la eliminación

de las restricciones a las im portaciones a Holanda, desde sus aso­ ciados, y todavía más dificultosa la form ación de un régim en com ún para el control de las im portaciones al Benelux desde paí­ ses exteriores. Finalm ente, tanto en la Unión E conóm ica B elgoLiuxemburguesa com o en el Benelux, las exigencias de las polí­ ticas nacionales en fa v or del apoyo de la agricultura interna su­ m inistraron un fuerte incentivo para controlar las im portaciones en form a incom patible con los principios de una plena unión eco­ nómica. 3 Si bien los derechos aduaneros no han presentado proble­ m as muy grandes, los impuestos internos y los impuestos a las mentas han creado m ayores dificultades. Hasta tanto los regí­ menes internos para la tributación indirecta permanezcan sin .unificar, es necesario mantener los controles aduaneros en la fr o n ­ tera común entre los asociados, a fin de que cuando las m ercan­ cías pasen de un socio al otro puedan exim irse del impuesto in­ directo del país exportador y quedar sujetas al impuesto indirecto del país im portador. Tanto la Unión E conóm ica Belgo-Luxem ­ burguesa com o el Benelux han encontrado muy difícil u nificar los impuestos indirectos dentro de la unión, debido a las com ­ plicaciones para los ingresos del presupuesto nacional, y a causa de las divergentes ideas nacionales sobre cuáles son las m ercan­ cías adecuadas para el impuesto y cuál es el equilibrio adecuado entre la tributación directa y la indirecta. La C E C A ha presen­ tado el ejem plo clásico (ver capítulo IV del estudio III) de los temas que pueden suscitar los sistemas divergentes de tributa­ ción indirecta interna en el caso de una unión económ ica “ parciaF'. 4 Si los gobiernos nacionales de una cantidad de países que se proponen form a r una unión económ ica ejercen una serie de controles directos sobre sus economías nacionales (p or ejem plo, controles de precios, racionam iento cuantitativo y asignación de artículos escasos, controles sobre la inversión a través de perm i­ sos de con stru cción ), pueden elegir entre dos caminos. O bien desmantelar los controles y retornar a un solo m ercado y al uso del mecanism o de precios en toda la unión, o bien reemplazar sus controles nacionales divergentes por un solo sistema coordinado de controles en toda la unión. Se han realizado algunos intentos por adoptar este último recurso, com o en el caso de los controles de inversión en el Benelux, o del control de los sum inistros de chatarra en la C ECA. Adem ás, esta Comunidad contempla la f i ­ ja ción de precios m ínim os y cuotas para los productores en épo­ cas de abundancia, y de precios m áxim os y racionam iento del con­ sumo en épocas de escasez. Pero la conclusión general que hay

que extraer de estos tres estudios es indudablemente que el éxito de una unión económica del tipo europeo occidental depende del amplio uso del mecanismo de precios de mercado. 5 Sin embargo, la CECA suministra un ejemplo clásico en el cual la simple eliminación de las barreras al comercio no basta por sí misma para crear un mercado común realmente efectivo. El carbón y el acero son par exeellence productos en los cuales los planes de control del gobierno sobre la inversión y los precios han desempeñado un gran papel, en los cuales se dan los mono­ polios privados y los cárteles, con varias formas de control de precios y de regulación de mercado, y en los cuales las industrias nacionalizadas forman grandes empresas dominantes con un gran control sobre la producción y las ventas. En este caso, la form a­ ción de un verdadero mercado común no se logra por medio de una política negativa de laissez-faire, sino que se necesita la po­ sitiva intervención por parte de las autoridades interesadas (ver capítulo II del estudio III). 6 Un ejemplo extremadamente bueno del problema general esbozado en el párrafo anterior es el problema del transporte. Por razones técnicas, el transporte está en muchos casos (por ejem­ plo, en el caso del transporte ferroviario) destinado a ser mono­ polista, y, en muchos casos, cuenta en realidad con un sistema nacionalizado. En pocos casos el empleo de un sistema de trans­ porte quizá pueda regirse por la comptencia en un mercado libre. Ello tal vez sea posible en el transporte de agua en la CECA. Pero en el caso de caminos y vías de agua, no menos que en el de los ferrocarriles, la red de rutas misma debe estipularse como una única red planeada. La competencia puramente atomística es imposible. El establecimiento de tasas de fletes y el planeamiento de la red de transporte recae así inevitablemente dentro de la jurisdicción de las autoridades públicas; y el problema surgirá en la unión económica, como en el caso de los ferrocarriles y del transporte de acero en la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa antes de la segunda guerra mundial, en el caso del transporte ferroviario, vial y por agua en la CECA (ver capítulo V del es­ tudio III). En estas cuestiones, la solución dirigiste del control planeado de una única unión está casi destinada a tomar el lugar de la solución del laissez-faire de dejar las decisiones al mercado competitivo libre e incontrolado para toda la unión. 7 Tanto el Benelux como la CECA ilustran la importancia de las disposiciones transicionales y las dificultades de saltar de una serie de políticas económicas nacionales independientes y divergentes a un mercado común plenamente integrado para todos

los productos de los m iem bros asociados. Los arreglos transicionales no se form alizaron nítidam ente al principio, en el caso del B enelux. Pero toda la historia de los quince años de negociacio­ nes para fo rm a r el Benelux hasta la firm a del Tratado definitivo de U nión E conóm ica puede ser denominada, sin mucha exagera­ ción, un eje m p lo de a rre g io s tr a n s ic io n a le s ; y aun se halla ane­ x ad a al tra ta d o d e fin itiv o una con v en ción para la con tin ua ción de ciertas excep cion es te m p ora ria s a las d isp osicion es p erm an en ­ tes del tra tad o. E n el caso de la C E C A , que se in ició, com o hem os v isto , con nn T ra ta d o d e fin itiv o de U n ión E con óm ica , los a rr e ­ gios de transición fueron declarados desde un principio. Un ejem ­ plo clásico de arreglo transicional para proteger del choque a una parte sensible de la econom ía nacional que pudiera haber recibido un duro golpe p or parte de la unión, es el tratam iento de las minas de carbón belgas durante el período de transición de cinco años de la C E C A (ver capítulo III del estudio I I I ). 8 M uy íntimamente ligados con los problem as de transición, están los problem as de los ‘ ‘am ortiguadores’ ', com o los hemos de­ nominado. H ay un m ercado común que funciona, pero repenti­ namente algo sucede, por lo que los productores de un país aso­ ciado socavan severam ente a sus com petidores de otro país aso­ ciado; se oye un grito que reclam a por lo menos una protección tem poraria, m ientras se realiza la transición hacia un nuevo equi­ librio. H ay indudablemente un caso de más fuerza para tal acción entre los m iem bros de una unión económ ica que entre las regio­ nes de una sola econom ía nacional. Ello es así por dos razones. Prim ero, la repentina aparición de la com petencia excesiva puede deberse a determ inada acción por parte del gobierno nacional de uno de los países interesados (p or ejem plo, una política fin an ­ ciera deflacionaria o una restricción de la demanda de los p ro­ ductos en cuestión dentro del país ex p orta d or). En segundo lu­ gar, si bien en el caso de la com^petencia entre las dos regiones de un solo país, el gobierno nacional interesado domina ambas regiones y puede tom ar medidas positivas para afrontar el p ro­ blema (p o r ejem plo, por un sistema de impuestos que induzca a la nueva empresa a m archar desde la región en expansión a la región en cris is ), en una unión económ ica no existe gobierno su­ pranacional con tales poderes sobre toda la unión. Los arreglos hechos en el Benelux para proteger ciertas industrias belgas muy bruscam.ente golpeadas por la com petencia holandesa en 1952 y 1953, son un ejem plo extrem adam ente bueno de tales medidas “ am ortiguadoras’’ en una unión económ ica. Si bien estos proble­ mas tem porarios de crisis económ ica de industrias especiales han sido reales, los tres estudios que hemos llevado a cabo han sumi-

nistrado poquísima evidencia de que haya una tendencia en el sentido de que las uniones económ icas causen una concentración perm anente de la actividad industrial en un país asociado y un perm anente estancamiento económ ico en el otro. Ello puede de­ berse al hecho de que todos los m iem bros de las tres uniones que hemos estudiado ya estaban altamente industrializados. 9 Tanto en la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa com o en ei Benelux, la agricultura no ha logrado ser incorporada a un verdadero m ercado común. El problem a no ha surgido, natural­ mente, en la C ECA, que no se preocupa por la producción o el com ercio agrícola. Las actitudes sociales y políticas hacia la a g ri­ cultura son tales que los estadistas interesados han rehusado conceder arreglos que pudieran perm itir a la agricultura de b a jo costo de un país asociado m inar seriam ente la agricultura de alto costo de otro país asociado. 10 Como ya hemos indicado, la C E C A no ha suscitado pro­ blemas directos de balanza de pagos porque se trataba de una unión “ parcial” que liberó al com ercio sólo en relación con una determ inada m ultiplicidad de productos. E n tanto que hubiera sido más difícil para un país asociado con trolar su balanza de pa­ gos p or medio del control de su com ercio en carbón, mineral de hierro, chatarra y acero, ello debió de sig n ifica r simplemente que sus controles sobre las otras im portaciones o sus medidas de de­ flación interna o de depreciación de los tipos de cam bio debieron ser un tanto más marcadas de lo que de otro m odo lo hubieran sido. Ello no hubiera significado un problem a para la Comunidad del Carbón y del A cero, pero en el caso de las otras dos uniones “ com pletas” , el problem a de la balanza de pagos era fundam en­ tal. En el caso de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa se solucionó, en térm inos generales, por m edio de la adopción p or parte de ambos socios de una sola circulación monetaria, lo cual significaba que, si bien no existía problem a m onetario técnico alguno al hacer los pagos dentro de la Unión, las autoridades de Luxem burgo no tenían poder fin an ciero para in fla r o deflar más o menos rápidam ente que Bélgica. Pero en el Benelux el p ro­ blema surgió en una form a aguda y obvia. ¿H asta dónde es p o­ sible com binar en el mundo m oderno: 1) la independencia de los gobiernos nacionales en las políticas m onetaria, presupuestaria y salarial, 2) el com ercio com pletam ente libre entre ellos en re­ lación con todas las m ercancías y servicios, y 3) un tipo f ijo de cam bio entre sus monedas nacionales? Éste fu e el principal p ro­ blema del Benelux de los prim eros años; y su historia tem prana probablem ente presente el caso más directo, sim ple y clásico de este dilema. Si en esta etapa nos lim itam os a declarar tan sólo

la existencia del problem a, es simplemente porque hacer algo más sería introducirnos en un análisis extenso y detallado. H e­ mos intentado desarrollar el tem a con la extensión que se me­ rece en el estudio del Benelux. Su im portancia vital no debe ju z­ garse por el breve espacio que le hemos asignado en este catálogo introductorio de problem as. 11 El libre m ovim iento de capital y mano de obra entre los asociados de una unión económ ica ha provocado menos problemas de lo que podía esperarse. En la unión ‘ ‘p a rcia ?’ de la Comuni­ dad del Carbón y del A cero puede haber surgido bajo la form a de dificultades en el arreglo del libre m ovim iento de los m ineros y de los trabajadores del acero entre los países asociados. P ero por una u otra razón no ha constituido un asunto de im portancia. E n el caso del Benelux hay, sorprendentemente, poca m igración de m ano de obra entre los países asociados, si bien se observa una considerable em igración de Holanda hacia terceros países. Se han m editado los problem as de un mercado común de mano de obra, pero estos temas nunca se han convertido en algo de urgente im portancia. El libre m ovim iento del capital dentro del Benelux fue im posible hasta que las políticas financieras (que involucraban la tasa de interés y la supuesta inflación en los dos países) quedaron suficientem ente armonizadas. P ero es sorpren­ dente que las diferencias en los sistemas tributarios y de seguri­ dad social (diferente tributación o subsidio sobre los ingresos de los propietarios de capital o de mano de obra en los países aso­ ciados) hayan provocado escasa dificultad en los arreglos en fa ­ v or del libre m ovim iento de mano de obra y de capital dentro del Benelux. En teoría podría suponerse que sería difícil arreglar la com pleta libertad de m ovim iento a menos que los sistemas tr i­ butarios de los países asociados estuvieran suficientem ente arm o­ nizados. La respuesta es probablem ente que en el caso del Bene­ lux las diferencias en la carga de los impuestos sobre las ganan­ cias y los salarios no son lo suficientem ente diferentes com o para prom over m ovim ientos m arcadam ente antieconóm icos de los fa c ­ tores de producción. Hasta aquí el catálogo de los principales problem as que los autores han encontrado en estos tres estudios. El lector es el que debe ahora volver su atención hacia el libro y form ar su propio ju icio.

ESTUDIO I

LA UNIÓN ECONÓMICA BELGO - LUXEMBURGUESA 1921

-

1939

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INTRODUCCIÓN

Este estudio no pretende ser una historia de la Unión Ecorómica Belgo-Luxemburguesa durante el período comprendido entre las dos guerras. Es sencillamente una breve descripción de los principios económicos y de la maquinaria operativa de esa Unión. La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa es en la prác­ tica el único ejemplo de unión económica exitosa de cierta im­ portancia correspondiente a ese período. Se ha considerado, en consecuencia, que sería de interés, en los tiempos presentes, en los cuales hay tanta gente ocupada en la organización de uniones económicas o en proyectos de diversos tipos para una más amplia integración económica, hacer una breve descripción de sus esti­ pulaciones y modo de operar. Antes de la primera guerra mundial, Luxemburgo había for­ mado parte del Zollverein alemán. Ese vínculo con Alemania quedó roto como resultado de la guerra. Era evidente que Luxem­ burgo debía unirse económicamente con Francia o con Bélgica. A raíz de las negociaciones diplomáticas realizadas después de la guerra, resultó claro que la unión debía hacerse con Bélgica \ El texto del tratado que establecía la Unión Económica BelgoLuxemburguesa fue firmado el 25 de julio de 1921; se intercam­ biaron las ratificaciones el 6 de marzo de 1922 y el tratado entró en vigencia el 1*? de mayo de 1922. 2

ESTIPULACIONES BÁSICAS DEL TRATADO DE UNIÓN ECONÓMICA

Las estipulaciones básicas de este tratado fueron las de una unión aduanera total, sujetas a un determinado número de ex­ cepciones especiales que serán analizadas más adelante. Se fija­ ron aranceles aduaneros comunes para las mercancías que en­ traran en la Unión. Fueron abolidos los derechos de aduana sobre 1 Para el detalle de estas negociaciones, ver Émile Majerus, Das W irtschaftsbündnis des Grossherzogtums Luxem bourg rnit Belgien (1928), pp. 9-26; Luc Hommel, Une Expérience d’union économique (1933), pp, 31-40; y J. Treinen, L ’Économie luxembourgeoise sous le régíme de VUnion Douaniére Belgo-Luxemhourgeoise (1934), pp. 16-25.

m ercancías que circularan entre los dos países. Para la m ayoría de los productos se unificaron los impuestos internos de cada país, de m odo que las m ercancías pudieran pasar de un país al otro sin necesidad de cobrarlos en la fron tera común con el propósito de com pensar las diferencias de tasas de los impuestos internos de los dos países. Los ingresos provenientes de los derechos de adua­ na y de los impuestos internos comunes fueron pagados a un fon do común, del que se deducían los costos de adm inistración de los impuestos. El remanente de los ingresos netos se lo distri­ buía entre los dos gobiernos nacionales en proporción a las po­ blaciones de los dos países. En el momento de la form ación de la Unión, Bélgica tenía una población de unos 7.500.000 habi­ tantes, y Luxem burgo, una población de 275.000 habitantes, de modo que a Luxem burgo se le acreditaba el 1 /2 9 de los ingresos netos. Adem ás de esas disposiciones sobre aranceles aduaneros e im ­ puestos sobre el consumo, en el tratado había otras cláusulas destinadas a asegurar la efectividad de la unión económica. N o debía haber restricciones cuantitativas u otros impuestos o g ra ­ vámenes (sujetos siem pre a las excepciones que serán analizadas más adelante) al m ovim iento de m ercancías entre los dos países. •En todas las cuestiones económ icas pertinentes, los ciudadanos de cada país estarían sujetos en el otro a un trato tan favorable com o el que se diera a los nacionales de ese país. Las autoridades públicas de cada país debían garantizar en particular sim ilar trato en el otorgam iento de contratos públicos a los nacionales de ambos paises. El tratado se proponía, en consecuencia, establecer un m er­ cado común para m ercancías y servicios en toda la región belgoiuxemburguesa, en la cual pudiera realizarse el intercam bio li­ brem ente y en condiciones com petitivas iguales y justas. N o con­ tenía estipulación alguna que asegurara un m ercado común en toda esa región para los factores de la producción; es decir, no hubo intención de asegurar el libre m ovim iento de mano de obra y capital entre los dos países, en condiciones com petitivas igua­ les y justas. E n el momento del comienzo de la Unión E conóm ica BelgoLuxem burguesa, las restricciones cuantitativas a la im portación no eran de gran im portancia. El intercam bio de la U nión con el mundo exterior estaba regulado en lo fundam ental p or aranceles aduaneros; y el tratado de 1921 guardó silencio en cuanto al asunto de los controles cuantitativos sobre el intercam bio de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa con el mundo exterior. Sin em bargo, el panoram a cam bió en 1930. A l producirse la gran

depresión, los países de Europa hicieron cada vez mayor uso de las restricciones cuantitativas a la importación, como medio de mantener en equilibrio sus balanzas de pagos y de proteger a sus industrias nacionales contra la competencia extranjera. Bélgica y Luxemburgo no fueron una excepción a esta regla. El 23 de mayo de 1935, los dos países suscribieron una convención suple­ mentaria, en la que se aplicaron a las restricciones cuantitativas al intercambio los mismos principios que se habían aplicado a los aranceles aduaneros comunes en el tratado principal de 1921. Lo que quiere decir, salvo ciertas excepciones que se analizarán más adelante, que todas las regulaciones cuantitativas iban a ser im­ puestas como sistema único sobre las importaciones de la Unión en su conjunto y no como si se tratara de dos sistemas separados que comprendieran las importaciones de cada socio individual­ mente. Esto habría de permitir que las mercancías pudieran con­ tinuar circulando libremente dentro de la Unión. El producto del ingreso proveniente de retribuciones por licencias especiales sobre ios productos sujetos a controles conjuntos de importación, debía pagarse al fondo común de los derechos aduaneros e impuestos in­ ternos establecido en el tratado principal del año 1921.

3

LA M AQ U IN ARIA A D M IN ISTR A TIVA D E LA UNIÓN

Dentro del tratado se instituyeron dos consejos conjuntos para asegurar el funcionamiento adecuado de la Unión. Primero, se form ó un Conseil administratif m ixte, integrado por dos miem­ bros oficiales belgas y uno luxemburgués, cuya función consistía en administrar el fondo común de ingresos provenientes de los aranceles aduaneros y de los impuestos internos comunes; super­ visar los costos administrativos a establecerse sobre dichos in­ gresos; distribuir el remanente de los ingresos netos entre los dos gobiernos en proporción a las poblaciones de los dos países y, en general, asesorar a los dos gobiernos en asuntos vinculados con la administración del sistema conjunto de aranceles e impuestos internos. En segundo lugar se instituyó un Conseil supérieur de VUnion formado por tres miembros belgas y dos luxemburgueses. Este organismo debía deliberar y aconsejar sobre los problemas más generales referentes a la política a seguir en la formación, des­ arrollo y funcionamiento normal de la Unión. Estaba integrado no por funcionarios administrativos, sino por ministros, miem­ bros del Parlamento, profesores, hombres de negocios, etc. Sus

m iem bros recibían inform es de sus gobiernos, pero el con sejo podía llegar a decisiones independientes opuestas a los puntos de vista de los gobiernos. Tenía su sede en Bruselas y se le había provisto de una secretaría, un secre. ario general belga y un sub­ secretario general luxem burgués. Tenía que reunirse por lo m e­ nos una vez al mes. Debía solicitársele opinión sobre todas las proposiciones de cam bio de aranceles aduaneros e impuestos in­ ternos existentes, o de cambio de la política com ercial en otros aspectos im portantes (p o r ejemplo, mediante la im posición de restricciones a la im portación ). Podía tom ar por sí mismo la ini­ ciativa de hacer proposiciones sobre esos asuntos. Para cum plir con esas tareas, podía recibir informes de los gobiernos y solici­ tar elemenLOS de ju icio de funcionarios, expertos y partes intere­ sadas. De acuerdo con el Tratado de la U nión Económ ica, se le asignó también la tarea más general de considerar la asim ilación de ios dos sistemas nacionales de instituciones y políticas sociales, financieras y económ icas. En el tratado había tam bién una disposición (reem plazada en 1927 por un Tratado más general de Conciliación, A rb itra je y Arreglo Judicial entre los dos países) para la creación de un tribunal arbitral ad hoc a consdtuirse en el caso de disputas, entre los dos gobiernos, sobre la aplicación de las estipulaciones del Tratado. Ya hicim.os referencia al hecho de que en 1935 se firm ó entre los dos gobiernos un protocolo para establecer un ré­ gim en para un plan común único de im portaciones a la Unión de aquellos artículos que ya estaban sujetos a restricciones cuantita­ tivas de im portación. El gobierno belga retuvo el derecho definitivo a decidir y a im.poner las restricciones; pero se form ó una Commission administrative mixte Belgo-Luxembourgeoise (general­ mente conocida por C A M B L ), integrada por funcionarios de ambos países, para aconsejar sobre las restricciones que cualquiera de los dos gobiernos pudiera sugerir, y las medidas que decidiera adoptar el gobierno belga por la Unión en su conjunto debían ser some­ tidas a la consideración previa de dicha com.isión conjunta. Tam ­ bién era obligación de la com isión conjunta la distribución de las licencias entre las partes interesadas. Si el gobierno de Luxem ­ burgo llegaba a la conclusión de que el gobierno belga no había salvaguardado los intereses vitales de Luxem burgo en el m anejo del plan de im portaciones para la Unión, estaba facultado para apelar sobre la cuestión ante un organism o arbitral. Con frecuencia fu e necesario variar las severas restricciones cuantitativas para ajustarlas a los cam bios en los m ercados mun­ diales, fu era de la U nión E conóm ica B elgo-L uxem burguesa; la elección de los productos a restringir solía afectar evidentemente

a los otros planes y políticas económicas de los dos gobiernos; y la distribución de las licencias de importación entre los solicitantes de ambos países solía dar origen al importante problema de los intereses nacionales encontrados. Por esa razón los problemas a que tenía que hacerse frente en esta nueva comisión oficial con­ junta, eran mucho más difíciles que aquellos que había tenido que atender la comisión oficial conjunta similar formada por el tratado de 1921 para supervisar el funcionamiento de aranceles aduaneros de importación más o menos fijos y predeterminados^. La historia subsiguiente de esos cuatro organismos administrati­ vos es de algún interés para los estudiantes de uniones económi­ cas. El Conseil administratif mixte ha cumplido exitosamente con su limitada tarea técnica de realizar la supervisión de los aran­ celes aduaneros comunes. El Conseil supérieur de VUnion tuvo una influencia limitada en la resistencia a las presiones protec­ cionistas en los dos países durante la primera década de la Unión. Pero nunca logró éxito notable en la asimilación de los dos sistemas nacionales de instituciones políticas económicas, finan­ cieras y sociales; por ejemplo, pese a los esfuerzos realizados por lograrlo, no consiguió ninguna asimilación de los impuestos a las ventas belgas y luxemburguesas. A continuación fue dilu­ yéndose hasta reducirse a poco menos que una completa insigni­ ficancia. El aparato para el arbitraje de disputas entre los dos gobiernos sobre la aplicación del tratado de 1921, fue utilizado solamente una vez: en relación con una diferencia sobre las dis­ posiciones del tratado referentes a las industrias del hierro y del acero (véase Sec. 11, más adelante), y aún en ese caso el pro­ cedimiento fue, como se verá luego, notoriamente infructuoso. Por otra parte, la Commission administrative mixte obtuvo éxi­ tos también notables en su tarea harto difícil de administrar y someter a frecuentes adaptaciones el plan conjunto de cuotas de importación para dos Estados soberanos independientes. Final­ mente, en la práctica se llegó a un entendimiento claramente esta­ blecido de que cualquier dificultad importante surgida de la apli­ cación del Tratado de Unión Económica pasara a ser tema de ne­ gociaciones directas entre los ministros pertinentes de los dos países; de ese modo, por ejemplo, fue resuelto definitivamente el problema de la industria del acero a que acabamos de hacer 2 En el período considerado, ninguno de los países impuso control de cambios alguno. Pero, desde el fin de la segunda guerra mundial existe una Institución oficial conjunta, el Instituto Belgo-Luxemburgués del Cam­ bio, para organizar la operación de ihi sistema conjunto y común de control de cambios para los dos países. Esta institución conjunta ha trabajado lenta pero eficazmente.

referen cia; tam bién por ese m étodo se realizaron en 1935, en la práctica, las diversas m odificaciones que, como veremos, hicieron necesarias las circunstancias diferentes de la década de 1930. En resumen, en el tratado de 1921 hay algunos indicios del concepto de que los organism os de la Unión podían llegar a ser independientes y hasta estar por encima de los dos gobiernos nacionales interesados. De ese m odo, aun cuando el Conseil supé­ rieur de VUnion era un organism o puramente consultivo, fu e in­ tegrado por ‘ ‘hom bres sensatos’ ’ , bastante independientes de los dos gobiernos nacionales, cuyas opiniones estaban claramente des­ tinadas a ejercer gran influencia sobre futuras políticas; y el procedim iento arbitral estaba netamente dirigido a proporcionar decisiones sem ijudiciales independientes sobre la interpretación de las obligaciones emergentes del tratado, que pudieran anular los argumentos de cualquiera de los dos gobiernos nacionales interesados o de ambos. En efecto, esta parte del aparato adm i­ nistrativo no funcionó. La Unión operó con éxito como acuerdo ejecutivo entre dos gobiernos soberanos que llegaron a tenerse mutua confianza y a com partir el deseo de que la Unión preva­ leciera. El tratado de 1921 y sus protocolos subsiguientes han impuesto a los dos gobiernos obligaciones bastante precisas y de­ talladas. Pero las disputas y las m odificaciones referentes a esas obligaciones y los ajustes mutuos de políticas nacionales incom ­ patibles han sido logrados con buen éxito mediante un proceso continuo de consultas y negociaciones, tanto en el orden adm i­ nistrativo com o m inisterial de los dos gobiernos.

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BÉLGICA COMO SOCIO PREDOMINANTE

La Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa fue una unión en­ tre un socio relativam ente grande y otro relativamente pequeño. Como lo señalamos anteriorm ente, en el momento de la form ación de la Unión la población de Bélgica era de unos 7.500.000 habi­ tantes, mientras que la población de Luxem burgo no superaba los 275.000. Las economías de los dos socios no eran en sentido al­ guno de m agnitudes com parables, excepto sus industrias del acero, cuya producción en el período entre las dos guerras había sido de m agnitud casi similar. En cualquier otro aspecto, la econom ía belga era incom parablem ente mayor. El resultado natural de esta simple diferencia de tamaño ha sido el que dentro de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa, Bélgica es sin duda el socio predominante. Y a hemos visto los efectos de este hecho en las instituciones de la Unión. Bélgica

tiene mayoría de miembros y de votos, tanto en el Conseil admi­ nistratif mixte^ como en el Conseil supérieur de VUnion, y la sede de la secretaría de la Unión está en Bruselas. Pero el predominio de Bélgica fue mucho más allá. La tarifa común de derechos de aduana para la Unión fue instituida, de acuerdo con el tratado de 1921, mediante la adopción por parte de Luxemburgo del aran­ cel belga existente; y la unificación de los impuestos internos, que se hizo para la mayor parte de los artículos, salvo el alcohol, se basó en general en la adopción por parte de Luxemburgo de las tasas de impuestos internos vigentes en Bélgica. Bélgica ob­ tuvo el derecho de modificar esas tasas de impuestos y de nego­ ciar tratados comerciales con otros países, en nombre de toda la Unión. Bélgica reconoció en el tratado los intereses de Luxem­ burgo al obligarse a no modificar tasas vigentes de impuestos sin previo asesoramiento del Conseil supérieur de VUnion, en el que los representantes luxemburgueses podían, por supuesto, ex­ poner los intereses de su país. Además, Bélgica se comprometió, también, a pedido del gobierno de Luxemburgo, a tomar medidas para que los beneficios acordados al comercio belga por países terceros en acuerdos comerciales existentes fueran extendidos a fin de cubrir también al comercio de Luxemburgo, y a no modi­ ficar los acuerdos comerciales existentes o a realizar otros nuevos sin previa consulta con el gobierno de Luxemburgo. De modo similar, como ya lo hemos visto, sobre la base de los acuerdos realizados en 1935 para un régimen común de restric­ ciones cuantitativas de importación a la Unión Económica BelgoLuxemburguesa, Bélgica retenía el derecho a la decisión final sobre las cuotas de importación a imponerse, previas consultas y negociaciones con Luxemburgo por intermedio de la Commission administrative mixte. El hecho de que uno de los dos socios tuviera una dimensión predominante simplificó en gran medida, al menos en la forma, algunos de los arreglos para la unión económica. De ese modo no surgieron problemas técnicos durante la formulación de los aran­ celes aduaneros y los impuestos internos; las tasas del socio pre­ dominante fueron adoptadas por el otro socio. Además, el socio predominante retuvo el derecho de tomar las decisiones finales sobre futuros cambios en tasas de impuestos y en restricciones de importación, y de afectar, de ese modo, no solamente la política comercial, sino también, por medio del fondo común de derechos de aduar a e impuestos internos, los ingresos presupuestarios del otro socio; y en efecto, como ocurrió en las negociaciones de un convenio comercial entre Bélgica y Francia en 1923, el gobierno belga incluyó en su delegación a representantes del gobierno lu­

xem burgués cada vez que concernía especialmente a los intereses de Luxem burgo, si bien en el tratado no se le había impuesto obligación alguna para que así lo hiciera. Sería falso llegar a la conclusión de que por esas disposiciones legales del tratado se haya dado en la realidad una tendencia a que los intereses de Luxem burgo se subordinaran a los de Bélgica. A l contrario, en algunas ocasiones “ la im portancia de no ser im ­ portante” dio ventajas a los intereses de Luxem burgo. P o r ejem ­ plo, una decisión que perm itió a la agricultura de Luxem burgo obtener ganancias a expensas de la agricultura de Bélgica, bien podía representar una ganancia por cabeza muy apreciable para el reducido número de agricultores de Luxem burgo a expensas de una pérdida por cabeza casi insignificante para el número m ucho m ayor de agricultores belgas. Se admite generalm ente que, sean cuales fueren las disposiciones del tratado, los intereses co­ m erciales de Luxem burgo han ejercido, en efecto, p or lo menos su propio peso dentro de los arreglos conjuntos de la política com ercial de la U nión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa.

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EXCEPCIONES A LOS PRINCIPIOS DE UNA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN

Una unión económ ica com pleta requiere la existencia de una sola política com ercial para toda la unión frente al mundo exte­ rior. P or ejem plo, de poco serviría que Bélgica levantara una ba­ rrera contra la im portación de carbón desde Alemania, si el carbón alemán pudiera ser im portado libremente en Luxem burgo y luego pasar libremente por la fron tera belgo-luxem burguesa. Las disposiciones del tratado de 1921 perm itían la aplicación más o menos com pleta de este principio, en lo concerniente a las barreras de im portación de la década de 1920. En aquellos años, dichas barreras de im portación adquirían casi enteramente la fo r ­ ma de derechos de im portación y, com o ya lo hemos visto, el tra­ tado estableció que Luxem burgo debía aplicar los aranceles belgas de im portación. Como también lo hemos visto. Bélgica se hizo cargo, p or el tratado de 1921, de la adopción de medidas persuasivas para que otros países acordaran a las exportaciones luxemburguesas los mism os beneficios que habían prom etido acordar, en los acuerdos com erciales existentes, a las exportaciones belgas, y hacer de m o­ do que, en el futuro, al realizarse nuevos acuerdos com erciales en nom bre de toda la U nión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa, se consultara previam ente al gobierno de Luxem burgo. E n rea-

lidad, este principio de trato similar en mercados terceros para los productos belgas y luxemburgueses fue aplicado en la mayo­ ría de los casos, pero hubo unas pocas excepciones. En primer lugar, no se logró éxito inmediato o completo al tratar de extender a los productos de Luxemburgo los beneficios de los tratados comerciales belgas existentes. Así, durante algu­ nos años, el acero luxemburgués lo pasó muy mal en el mercado español, porque España impuso sus aranceles máximos al acero de Luxemburgo y el arancel mínimo a los aceros competidores de Alemania, Francia y Bélgica. En segundo lugar, antes de la primera guerra mundial, Lu­ xemburgo, como miembro del Zollverein alemán, había vendido una gran parte de sus productos en Alemania. En consecuencia, se incluyó en el Tratado de Versalles la obligación por parte de Alemania de admitir la importación de cierta cantidad de deter­ minados productos de Luxemburgo (por ejemplo, vino y acero) libre de derechos durante un período de cinco años, a fin de per­ mitir a Luxemburgo la realización de un ajuste más gradual de la estructura de sus exportaciones. Ese privilegio en el mercado alemán no se extendía a productos similares belgas y, en conse­ cuencia, fue una excepción al principio general de igualdad de trato para las exportaciones belgas y luxemburguesas en merca­ dos terceros. En tercer lugar, un fenómeno algo similar se produjo como resultado del modus vivendi comercial alcanzado entre Francia y la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa en 1924. Algunos de los principales mercados de exportación de Luxemburgo antes de la primera guerra mundial estaban en Alsacia-Lorena que, con Luxemburgo, había formado parte del Zollverein alemán. AlsaciaLorena pasó a form ar parte de Francia. En consecuencia, en el acuerdo de 1924 se estableció que durante un período de dos años hubiera cuotas especiales libres de impuestos sobre las impor­ taciones a Francia, por la frontera de Luxemburgo, de leche y cortezas para curtir, a fin de dar alguna garantía temporaria a esos mercados de exportación establecidos desde hacía mucho tiempo por Luxemburgo. Esos privilegios no se extendieron a las exportaciones a Francia por la frontera belga. Pero todos esos ejemplos son de importancia muy secundaria. El principio de una sola política comercial común para la Unión como un todo frente a terceros países puede ser considerado como de aplicación prácticamente universal, hasta que, en la década de 1930, comenzó a aplicarse en form a generalizada el uso de restricciones cuantitativas a las importaciones y exportacio­ nes; como hemos visto, el tratado de 1921 no mencionó el uso de

restricciones cuantitativas a las im portaciones a la Unión E conó­ m ica Belgo-Luxem burguesa. A m bos países empezaron a im poner esas restricciones en la década de 1930. En muchos casos esas restricciones a las im portaciones fueron impuestas desde el prin­ cipio com o parte de un plan conjunto único de im portaciones a la Unión com o un todo. Pero fue así simplemente porque el g o­ bierno de L uxem burgo convino en cada caso particular su adhe­ sión al sistema belga. En algunos casos se im pusieron sistemas de restricciones cuantitativas separados y divergentes. Esa situación fue regularizada por la convención del 23 de m ayo de 1935, que extendió en general el principio de la política com ercial conjunta a las restricciones cuantitativas sobre las im ­ portaciones y las exportaciones. Pero, com o veremos, hubo varias excepciones, en especial en el campo de los productos agrícolas y de la im portación de carbón y coque. En esos casos, los dos países asociados restringieron las im portaciones de terceros países según diversos grados de severidad, y, en consecuencia, también tuvie­ ron que im poner restricciones al intercam bio p or la fron tera co­ mún belgo-luxem burguesa, a fin de prevenir que los abasteci­ m ientos de terceros países entraran al país con restricciones severas de im portación por la vía del país con una política de im portación más liberal.

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LA AUSENCIA D E RESTRICCIONES DE LA B A L A N Z A D E PAGOS DENTRO DE LA UNIÓN

E n muchas form as modernas de unión económ ica parcial o completa (p or ejem plo, la Unión E conóm ica del Benelux, después de la segunda guerra m undial) surgió com o dificultad principal en la aplicaciónt del principio de libre com ercio dentro de la unión la necesidad de mantener, por razones de la balanza de pagos, las restricciones sobre com ercio y pagos entre los países asociados. Esta dificultad estuvo com pletam ente ausente de la Unión E co­ nóm ica Belgo-Luxem burguesa durante el período entre las dos guerras (sobre todo desde la segunda guerra m undial). Y ello se debió a los acuerdos m onetarios dentro de la Unión, que en la realidad dieron por resultado la falta total de problem as téc­ nicos de pagos de financiación entre los dos países socios. Desde el com ienzo de la U nión Económ ica Belgo-Luxem bur­ guesa, ha habido en Luxem burgo una circulación limitada y sub­ sidiaria de moneda corriente local; es decir, de fran cos luxem bur­ gueses. P ero el fran co belga ha sido en la práctica la principal moneda en circulación, tanto en Luxem burgo com o en Bélgica.

Por esta razón, cualquier persona en Bélgica que haya tenido que hacer un pago en Luxemburgo o cualquier individuo en Luxem­ burgo que haya tenido que hacer un pago en Bélgica lo ha podido hacer mediante la simple transferencia de francos belgas de un país al otro. El otro aspecto de esta situación lo ofrece, por supuesto, el hecho de que las condiciones monetarias y, por ende, las grandes líneas generales de la política financiera, han estado sujetas en Luxemburgo a las decisiones de las autoridades mo­ netarias de Bruselas. Cuando las autoridades monetarias belgas adoptaron una política financiera inflacionista, como en la dé­ cada de 1930, los ingresos de dinero, los precios y los costos su­ bieron en Luxemburgo lo mismo que en Bélgica, y cuando las autoridades belgas adoptaron una política deflacionista, como en la década de 1930, los ingresos de dinero, los precios y los costos bajaron en Luxemburgo lo mismo que en Bélgica. El párrafo precedente establece las relaciones monetarias esenciales que de hecho han existido, pero los detalles de estas relaciones monetarias son complicados y han sido tema de agudas controversias entre los dos gobiernos. Aquí es posible dar sola­ mente un bosquejo breve y sumario sobre ellas Inmediatamente antes de la primera guerra mundial, la mo­ neda legal de cuenta en Luxemburgo era el franco luxemburgués, y el Banque Internationale de Luxembourg, principal banco del país, tenía derecho a emitir hasta cierta suma sus propios bille­ tes de francos. La tasa de cambio fue fija d a en 1,25 francos lu­ xemburgueses por un marco alemán; y en la práctica, la princi­ pal moneda en circulación en el país era el marco alemán, que se cambiaba por el franco luxemburgués a esa tasa fija de cambio. Durante la primera guerra mundial, el gobierno de Luxemburgo emitió Bonos del Tesoro en francos luxemburgueses, para fines de financiación de guerra; y en 1919, las principales monedas en circulación en Luxemburgo eran 200 millones de marcos alema­ nes, 16 millones de francos en Bonos del Tesoro de Luxemburgo y 6.250.000 francos en billetes del Banque Internationale de Lu­ xembourg. En 1919, el gobierno de Luxemburgo emitió 250 mi­ llones de francos en nuevos Bonos de Tesoro, con los que reem­ plazó, a la paridad de 1,25 francos luxemburgueses por marco, los 200 millones de marcos que había en circulación. Dentro de los términos del Tratado de Unión Económica de 1921, se acordó que la mayor parte de esos Bonos del Tesoro, que 3 Una exposición completa de este complicado problema puede verse en Majerus, Wirtschaftshündnis, pp. 83-90; Hommel, pp. 115-29; y Paul Bastían, Le Systéme monétaire du Grand-Duché de Luxembourg (1936), passim.

habían sido em itidos para reem plazar la circulación previa de m arcos alemanes, serían reemplazados, a su vez, por fran cos bel­ gas a la tasa a la par de 1 m arco belga por 1 fran co luxemburgués. Con este fin se convino que el Banque Nationale de Belgique em itiría en B élgica un em préstito de 175 millones de fra n cos a fa v o r del gobierno de Luxem burgo, cuyo producto sería usado por el gobierno de Luxem burgo para reem plazar con circulante belga los 175 millones de Bonos del Tesoro luxemburgueses exis­ tentes en ese entonces. Adem.ás, de acuerdo con el tratado de 1921, el gobierno de Luxem burgo podía dejar en circulación un m onto de billetes de Luxem burgo de hasta 25 millones de fra n ­ cos. Cualquier remanente en exceso de la emisión de Bonos del Tesoro luxemburgueses debía ser retirado de la circulación por el gobierno de Luxem burgo, mediante sus propios recursos im ­ positivos o préstam os. El em préstito de 175 millones de francos fu e em itido p or el Banque Nationale de Belgique al tipo de interés del 6 % ; pero, de acuerdo con los térm inos del tratado de 1921, el gobierno de Luxem burgo estaba obligado a pagar solamente hasta el 2 % de dicho em préstito, quedando a cargo del gobierno belga la diferen cia del 4 % . De tal modo, de acuerdo con el tra­ tado de 1921, Luxem burgo quedó, en efecto, con el fran co lu­ xem burgués com o moneda legal de cuenta y con el derecho a em i­ tir una circulación fidu ciaria limitada de 25 millones de billetes luxemburgueses. Para el resto, que constituía# con m ucho la m a­ yor parte y la parte fluctuante de la circulación monetaria, el fra n co belga estaba en circulación a la paridad de 1 fran co belga p or 1 fran co luxem burgués. El gobierno de Luxem burgo retuvo los 200 millones de m arcos en rápida depreciación, que había retirado de la circulación, del mismo modo que el gobierno belga había retenido 6.000 millones de m arcos de la ocupación alemana de su territorio. De acuerdo con el tratado de 1921, el gobierno belga se comprom.etió a procu rar que, en caso de llegar a un acuerdo con Alem ania para obtener pago de esos m arcos, el g o­ bierno de Luxem burgo obtuviera trato sim ilar para los m arcos que retenía. Este arreglo fue objeto de agudas controversias entre los dos gobiernos. N o es necesario que entremos aquí en detalles sobre las razones. Una breve indicación de los argum entos de cada país ha de bastar. El gobierno de Luxem burgo consideraba que el g o­ bierno belga debía haberse m ostrado dispuesto a aumentar sim ­ plem ente la emisión de billetes belgas en 175 millones de fra n ­ cos, o haber aceptado como moneda circulante legal, en el área de la Unión, los Bonos del Tesoro luxemburgueses existentes, sin im ponerle al gobierno de Luxem burgo el 2 % de interés p or el

em préstito em itido para rescatar los B onos del T esoro; porque^ se argumentaba, el área del circulante belga simplemente se am­ pliaba de hecho por el agregado del área luxem burguesa y el gobierno de Luxem burgo no participaba con porción alguna en los beneficios de la emisión de billetes hecha por el Banque N ationale de Belgique. P or otra parte, el prop io gobierno belga se había lanzado en ese momento a la em isión de bonos belgas p or los que tenía que pagar intereses, a fin de consolidar parte de la excesiva existencia de su propia m oneda corriente resultante de la guerra, y consideraba que el gobiern o de Luxem burgo tenía que tom ar también una parte de esa ca rga de saludable deflación. E sta controversia continuó durante m uchos años. En 1926, los dos gobiernos llegaron a un acuerdo m ediante el cual el g o ­ bierno belga dio al gobierno de L uxem burgo una participación en los beneficios del Banque Nationale de Belgique hasta un m onto suficiente para balancear el 2 % de recargo sobre el em préstito de 175 millones de fran cos que debía pagar el gobierno de Luxem ­ burgo. Este acuerdo no fu e sancionado p or la legislación belga, pero, de hecho, el gobierno de L uxem burgo dejó de pagar al g o ­ bierno belga aquel interés. E l arreglo monetario de 1921 fue seguido de una inflación en Bélgica, cuya m oneda no se ligó al patrón oro hasta 1926. Como resultado de esto, el gobierno de Luxem burgo arguyo que sus derechos a la emisión fidu ciaria de B onos del Tesoro en fran cos luxemburgueses debían ser elevados de 25 a 40 millones de fra n ­ cos, debido a la depreciación del valor oro del fran co belga desde 1921, ya que de hecho la emisión de B onos del Tesoro de Luxem ­ burgo había quedado siem pre p or encim a de los 40 millones de fran cos desde 1921, a pesar de que el tratado de 1921 estipulaba que debía ser reducida a un m áxim um de 25 millones de fr a n ­ cos. E l propio tratado no especificaba expresam ente si este lím ite se refería a francos oro o francos papel. Tam poco aclaraba si el límite debía excluir o incluir la em isión fid u ciaria efectuada por el Banque Internationale de Luxem bourg, que también era m edio legal de pago en Luxem burgo. E stos dos puntos fueron m otivo de controversia entre los dos gobiernos. E n Luxem burgo solamente eran m edio legal de pago la pe­ queña emisión de Bonos del Tesoro de L uxem burgo y los billetes del Banque Internationale de Luxem bourg. Y el sentimiento del pueblo de Luxem burgo a fa v o r del m antenim iento de una m o­ neda nacional se evidencia en el hecho de que, pese a que en 1929 una ley de Luxem burgo f i jó para el fra n co luxem burgués el m ism o valor oro que el que se había elegido en 1926 para la estabilización de la m oneda belga, aun en ese m ism o año se aprobó una ley en

Luxem burgo que autorizaba al gobierno a crear una moneda lu­ xem burguesa de fran cos luxemburgueses con su propia reserva de oro y respaldo de oro. Esta ley, sin em bargo, nunca fue puesta en vigor. Esta cuestión quedó finalm ente regularizada mediante una convención suplementaria firm ada el 23 de m ayo de 1935 entre los dos gobiernos. El fran co belga acababa de ser devaluado en su relación con el oro. Se convino que Bélgica y Luxem burgo com ­ partirían los consiguientes beneficios en francos belgas obteni­ dos por el Banque Nationale de Belgique sobre su tenencia de oro. Los beneficios serían com partidos sobre la base de sus po­ blaciones; es decir, sobre la misma base que se usaba para com ­ partir los ingresos del fon do com ún provenientes de derechos de aduana e impuestos internos. El em préstito de 175 millones de francos, em itido en 1922 para rescatar los Bonos del Tesoro de Luxem burgo, debía ser restituido en 1937, en parte con lo corres­ pondiente a Luxem burgo por el beneficio de la revaluación del oro, y el resto, excepción hecha de la suma de 10 millones de fra n ­ cos, sería restituido por el gobierno belga. El gobierno de Lu­ xem burgo com partiría, con retroactividad al 1^ de enero de 1927, sobre la misma base de la población, los beneficios obtenidos por el Banque Nationale de Belgique. El 2 % de intereses que Luxem ­ burgo debía pagar sobre el em préstito del año 1922 de 175 millones de francos, sería deducido durante el período 1927 a 1937 de la parte de Luxem burgo en aquellos beneficios. De acuerdo con los térm inos de esta convención de 1935, el gobiern o de L uxem burgo recibía el derecho de em itir hasta 100 millones de fran cos luxemburgueses, pero en los hechos, la em i­ sión ya excedía en ese momento dichos 100 millones de francos, y se convino que ese límite podía ser elevedo tem porariam ente a 125 millones de francos, hasta octubre de 1942. Se le perm itió a la Banque Nationale de Belgique abrir una agencia en Luxem ­ burgo, perm iso que durante m ucho tiem po Bélgica había tratado de obtener en vano. Adem ás, los billetes de fran cos belgas, que desde la creación de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa habían sido aceptados en la práctica p or el Tesoro de Luxem ­ bu rgo en pago de impuestos, etc., a la par con el fran co luxem ­ burgués, se convirtieron ahora también en medio legal de pago en Luxem burgo; pero com o el fran co luxemburgués no había sido devaluado tanto com o el fran co belga, los francos belgas debían convertirse en medio legal de pago en Luxem burgo al cam bio de 1,25 fran cos belgas por 1 fran co luxemburgués. Esta m odificación de cam bio en 1935 entre los francos belga y luxem burgués es un fenóm eno de considerable interés, porque

representó una repentina ruptura en los valores relativos de dos monedas, una de las cuales (el franco luxemburgués) era la uni­ dad oficial de cuenta y el medio legal de pago, pero estaba limi­ tada estrictamente en su emisión total, de modo que sólo lo repre­ sentaba un pequeño monto fijo subsidiario de la moneda real­ mente en circulación, y la otra (el franco belga) no era ni la unidad oficial de cuenta ni, en ese momento, era medio legal de pago, pero en la realidad representaba en mucho la mayor parte de la moneda que en realidad circulaba en Luxemburgo. En con­ secuencia, es necesario considerar los efectos principales de este cambio de paridad sobre la posición monetaria de Luxemburgo. El franco belga, en efecto, fue deváluado en el 28 %, en pro­ porción al oro, a fines de marzo de 1935, cuando Bélgica dejó finalmente el área del patrón oro y abandonó el intento — median­ te medidas deflacionarias internas— de mantener el valor oro del franco ante la deflación y las devaluaciones en los otros princi­ pales países comerciales del mundo. A comienzos de abril de 1935, Luxemburgo siguió con un 10 % de devaluación en el valor oro del franco luxemburgués, acción que dio por resultado un cambio en el valor del franco luxemburgués de 1 franco belga a 1,25 francos belgas. El que Luxemburgo no siguiera por com­ pleto la devaluación belga debe su explicación, fundamentalmente, a la historia previa del franco belga. Luxemburgo, debido a los estrechos vínculos anteriores de las dos monedas, debió tomar parte, de mala gana, en la gran inflación monetaria y de precios que tuvo lugar en Bélgica en la década de 1920, sin compartir al­ gunos de los mayores beneficios de tal inflación, ya que en ese tiempo ninguno de los beneficios derivados del aumento de la emisión de billetes belgas alcanzó al gobierno de Luxemburgo; éste, en realidad, estuvo a punto de establecer un valor oro sepa­ rado para el franco luxemburgués en 1926, cuando la estabili­ zación del franco belga en relación con el oro hizo que tal acción resultara innecesaria, al menos temporariamente; pero cuando en 1935 se produjo la nueva devaluación del franco belga, no fue por supuesto fuera de lo natural que Luxemburgo rompiera con la paridad del franco belga, aunque en los hechos tal acción fuera tal vez poco prudente, ya que en 1935 se trataba básicamente de devaluar a fin de evitar la deflación interna en vez de, como en J926, devaluar para arreglar una inflación interna indeseable. Los efectos de esta alteración del tipo de cambio sobre la po­ sición económJca y financiera de Luxemburgo fueron esencial­ mente tres. En primer lugar se produjo un efecto importante y algo arbi­ trario sobre los valores relativos de diferentes acreedores y deu­

dores, según com o habían sido establecidos legalmente los activos o los pasivos, en francos belgas o luxemburgueses. Quienes po­ seían en esos momentos fran cos belgas perdieron en relación con los que tenían billetes luxemburgueses. Como ya hemos visto, el m onto de billetes belgas en circulación excedía en gran medida ai m onto de los billetes luxem burgueses; pero, p or otra parte, el m onto del dinero depositado sobre esa base de dinero en efectivo se expresaba principalm ente en francos, sin especificar si eran fran cos belgas o luxemburgueses. Legalm ente se decidió que cuando no se hubiera establecido expresam ente de qué billetes se trataba, la deuda debía ser considerada establecida en francos luxemburgueses. En algunos casos, los bancos y otras institucio­ nes similares, cuyos activos estaban asentados en gran parte en fran cos belgas y sus pasivos predom inantem ente en francos lu­ xemburgueses, sufrieron pérdidas sensibles y tuvieron que acor­ dar con sus acreedores el cum plim iento de sus obligaciones por períodos de años. La institución gubernam ental de ahorro, la Caisse d’Épargne, fu e la que su frió el revés m ayor, ya que todos sus pasivos estaban establecidos en fran cos luxem burgueses y casi todos sus activos habían sido invertidos en francos belgas. A esta pérdida se hizo frente en parte echando mano a los bene­ ficio s previos obtenidos por la institución y en parte mediante los provenientes del aumento de la emisión de Bonos del Tesoro de L uxem burgo que, com o hemos visto, fue autorizado de acuerdo con el arreglo financiero del 23 de m ayo de 1935. El segundo efecto principal fue ejercido sobre el nivel de cos­ tos m onetarios y precios en las dos partes de la Unión. En Lu­ xem burgo, las escalas de salarios y otros costos debían pagarse en fran cos luxemburgueses. P or esta razón, aumentaron natural­ mente los costos de producción en Luxem burgo en relación con los costos de producción en Bélgica, con m otivo del 25 % de aumento del precio del fran co luxem burgués en fran cos belgas, m ientras que el 10 % de la devaluación del fran co luxem burgués en rela­ ción con el oro, y, del mismo modo, en relación con otras m one­ das extranjeras, tuvo algún efecto en el m ejoram iento de su posi­ ción com petitiva fren te a su socio com ercial belga, con el que te­ nía tan íntimamente ligada la economía. Los efectos de este de­ terioro en la posición com petitiva de Luxem burgo fueron m iti­ gados p or el hecho de que el acero constituía una proporción tan grande de las exportaciones de L uxem burgo y que el volumen de las exportaciones de acero estaba protegido p or las cuotas de ex­ portación fija d a s p or el de las exportaciones de Luxem burgo y que el volum en de las exportaciones de acero estaba protegido por las cuotas de exportación fija d a s p or el cártel internacional del

acero existente. Pero en el caso de otras exportaciones diversas de Luxemburgo, el efecto fue importante; y, en efecto, debieron pagarse subsidios a algunas de esas industrias para permitirles hacer frente a las desmejoradas condiciones del mercado. En el caso de muchas importaciones se les presentó también un consi­ derable incentivo a los consumidores luxemburgueses de hacer compras de productos belgas en lugar de los locales. Por esas ra­ zones, la modificación del tipo de cambio fue seguida necesaria­ mente de un difícil proceso de deflación de precios y costos inter­ nos en Luxemburgo, en relación con los precios y costos en Bélgica. Tercero, la modificación del tipo de cambio tuvo efecto ad­ verso sobre el presupuesto de Luxemburgo, aparte del costo de los subsidios industriales a los que acaba de hacerse referencia. Como hemos visto, los ingresos del erario por concepto de aran­ celes y de impuestos internos unificados, eran pagados a un fondo común y distribuidos entre los gobiernos de Bélgica y Luxembur­ go en proporción a la población de cada país. En tanto tales im­ puestos eran impuestos específicos, se los fija b a en francos bel­ gas. Esto significaba que había una considerable merma en los ingresos totales en francos luxemburgueses procedentes de aran­ celes e impuestos internos y, por ende, en las entradas del pre­ supuesto de Luxemburgo; esa merma en las entradas del presu­ puesto de Luxemburgo se intensificó por la alteración simultánea de la fórmula para la distribución de los impuestos unificados al alcohol, lo cual significó que una proporción más pequeña de ellos ingresara a las arcas del gobierno de Luxemburgo (véase sec. 10, más adelante). Tales fueron los principales efectos de la modificación del tipo de cambio en 1935. No obstante, eran ajustes definitivos. No al­ teran el hecho de que durante todo el período 1921-39 los arreglos monetarios para la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa no produjeran problemas técnicos de balanza de pagos que hicieran necesaria la transferencia de dinero de uno a otro de los países socios. El franco luxemburgués era la unidad de cuenta y el me­ dio legal de pago; pero como medio de pago, los billetes luxem­ burgueses tenían un monto fijado y eran pocos en cantidad en comparación con los billetes belgas; esos billetes belgas eran tan aceptables como los billetes luxemburgueses para hacer pagos al tesoro de Luxemburgo; en consecuencia, se cambiaban siempre a un tipo fijo en billetes luxemburgueses (aunque ese tipo de cambio fue violenta y definitivamente roto en 1935), y sobre la base de esta circulación monetaria de billetes de francos luxem­ burgueses y belgas se montó una estructura bancaria de dineros depositados, con activos y pasivos establecidos unas veces en fran-

eos luxemburgueses y otras veces en francos belgas. P or supuesta que tal sistema perm itía a los residentes en Luxem burgo hacer pagos netos a los residentes en Bélgica enviándoles alguna parte del dinero belga circulante en Luxem burgo o a los residentes en B élgica hacer pagos a los residentes en Luxem burgo enviándoles más dinero belga a Luxem burgo.

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ALGUNAS DIFICULTADES SECUNDARIAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA

La aplicación del principio de libre com ercio com pleta entre dos estados soberanos con diferentes instituciones y legislaciones internas, sociales y económ icas, está destinada a causar dificul­ tades. En las secciones subsiguientes de este estudio analizaremos con algún detenimiento algunas de las principales instancias de excepciones al principio de libre com ercio entre dos socios, ex­ cepciones que se hicieron conscientemente con el propósito de m itigar choques de intereses que, de otro modo, podrían haber ocurrido. Pero, además, hubo diversos casos menos im portantes, en los que fu e difícil encontrar la exacta aplicación del principio de libre com ercio; en algunos casos, no tanto a causa de choques directos de intereses, com o por la existencia de diferencias en las instituciones y legislaciones internas. Enum erarem os brevem ente unos pocos ejem plos de esas dificultades. Un buen ejem plo de tales dificultades fu e la aplicación del principio de igual trato en el otorgam iento de contratos públicos a los nacionales de ambos países. Se descubrió que era difícil lo­ g ra r que todas las autoridades locales cumplieran con este prin­ cipio. Adem ás, al haber sistemas e instituciones diferentes en los dos países, no siem pre fu e fá cil decir con exactitud qué sig­ nificaba igual trato. P or ejem plo, las diferencias en las disposi­ ciones sobre seguridad social de los dos países dio origen a al­ gunas dificultades. Se había adm itido que si un industrial había pagado cargas sociales en su propio país, no tendría que pagar además, en el caso de contratos públicos, las cargas sociales tri­ butadas en el otro país. Pero en Luxem burgo, en oposición a Bél­ gica, no había obligación legal de parte del industrial de pagar asignaciones fam iliares, aunque muchos hacían efectivam ente d i­ chos pagos. Se planteó entonces la cuestión de si debían hacer ese pago por segunda vez al presentar propuestas para contratos en Bélgica. La diferencia de las leyes de Bélgica y Luxem burgo sobre la cuestión del com ercio m inorista también condujo a algunas d ifi-

cultades. En Luxemburgo, pero no en Bélgica, había una ley que prohibía a los vendedores ambulantes pregonar las mercaderías. El Tratado de Unión Económica de 1921 permitía expresamente a uno de los socios prohibir tal pregón de mercancías en su terri­ torio; sin embargo, el hecho de que ese control existía en Luxem­ burgo, pero no en las leyes belgas, significaba que los vendedores luxemburgueses que visitaban Bélgica tenían más libertad para hacer ventas que los vendedores belgas que visitaban Luxembur­ go. Además, la legislación de Luxemburgo prohibía a los comer­ ciantes y a sus agentes comisionistas obtener órdenes de compra de personas que no comerciaran con los artículos que ellos les ofrecían en venta. Desde 1932 se prohibió en Luxemburgo la apertura de nuevos negocios sin autorización. En Bélgica no exis­ tían restricciones que impidieran los intentos de los comerciantes de Luxemburgo de vender en Bélgica. En la época de la formación de la Unión Económica existía en Bélgica un impuesto al volumen de los negocios, y en Luxem­ burgo, un impuesto a las ventas. Hablando en términos generales, esos sistemas imponían un pequeño porcentaje de impuestos sobre cada venta o transacción dentro del país; las ventas para la ex­ portación estaban exentas de impuestos; pero, por otra parte, las importaciones estaban sujetas a un impuesto de importación equi­ valente al impuesto tributado sobre otras transacciones en el país importador. De ese modo, un producto vendido por un belga a un luxemburgués estaría sujeto en principio al impuesto de Lu­ xemburgo y no al de Bélgica. Esto significaba que debía ejer­ cerse control sobre las importaciones de cada uno de los países socios que llegaran del otro país socio, a fin de que ese impuesto general a las importaciones les fuera cobrado. Este control en la frontera común podía suprimirse solamente si los dos impuestos (igual que otros impuestos internos) eran unificados en un solo sistema impositivo, de modo que el impuesto fuera cobrado en ambos países a la misma tasa y según el mismo principio, sobre todas las ventas, fueran ellas de un belga o de un luxemburgués, y el producto entrara en un fondo común a ser distribuido entre los dos países, en proporción a sus poblaciones, o sobre otra base convenida. Pero esta unificación implicaba una equiparación de las tasas de impuestos de los dos países; y esto no podía lograrse, principalmente, porque Bélgica dependía mucho más que Luxem­ burgo de este impuesto para obtener ingresos y, en consecuencia, imponía tasas más elevadas. Los belgas no deseaban perder los ingresos del presupuesto y los luxemburgueses no deseaban au­ mentar esta carga impositiva sobre el nivel general de precios de artículos y servicios vendidos.

P ero com o agregado a las dificultades generales de unifica­ ción debidas a diferencias en la tasa de impuestos, podían surgir casos particulares de doble im posición o discrim inación entre belgas y luxemburgueses, debido a diferencias en las norm as y reglam entaciones para la adm inistración de los impuestos a las ventas en los dos países. En un protocolo del 23 de m ayo de 1935 sobre este tema, los dos gobiernos convinieron elim inar una o dos anomalías menores que se habían registrado en el sistema. P or ejem plo, los artículos sum inistrados por una firm a belga a una de sus sucursales en Luxem burgo estaban, de acuerdo con las leyes de L uxem burgo, sujetos tanto a aranceles de im portación com o a impuestos a las v e n ta s; según la ley de Luxem burgo, cier­ tos artículos de producción local (harina y fertilizantes quím icos) habían sido exim idos del im puesto a las ventas, pero quien los im portaba de Bélgica seguía pagando el arancel de im portación; y por otra parte, ciertos artículos de metal sum inistrados por productores belgas para la producción de artículos de exportación, estaban exentos del impuesto belga a las transacciones aunque los proveedores luxemburgueses de metales similares para los m is­ mos propósitos no estaban exentos de los derechos de im portación a B élgica; m ediante una orden belga se eliminó para los produc­ tos extranjeros la exención del impuesto a las ventas que previa­ mente se había acordado a todas las ventas a autoridades públicas belgas, lo que sign ificaba que las ventas directas desde Luxem ­ burgo a tales autoridades carecían de dicha exención, de la cual seguían gozando los proveedorse belgas. Tales anomalías podían ser eliminadas. Pero, com o hemos visto, no podía llegarse a un acuerdo sobre el problem a más amplio de la unificación de los impuestos a las ventas de Bélgica y Luxem burgo, en un impuesto com ún único. E l Tratado de Unión E conóm ica de 1921 contenía las dispo­ siciones habituales que autorizaban a cada socio a controlar las im portaciones sobre la base de seguridad pública, salud, etc. Esta autorización, en efecto, fue usada por Luxem burgo para ejercer un control estricto sobre la im portación de ganado desde Bélgica. Éstos son ejem plos del tipo de problem as secundarios que pueden surgir cuando dos o más estados soberanos, con regímenes internos separados y distintos sobre cuestiones sociales, econó­ micas, sanitarias y similares, intentan crear entre ellos un m er­ cado común para m ercancías y servicios. Pero ellos no constitu­ yen en sí mismos una derogación realmente seria del principio del m ercado común único. A hora debemos pasar el análisis de las pocas dificultades verdaderam ente im portantes de este tipo que surgieron al form arse la Unión.

8

EL PROBLEMA AGRÍCOLA

Antes de la primera guerra mundial Luxemburgo formó parte del Zollverein alemán, en el que se había protegido la producción agrícola, mientras que en el mismo período la agricultura belga no fue protegida. La transferencia de vínculo económico de Lu­ xemburgo con Alemania a Bélgica, después de la primera guerra mundial, cuando la agricultura belga continuaba sujeta a la libre competencia del mundo exterior, debió de implicar cierta per­ turbación entre los campesinos agricultores de Luxemburgo, que no fue posible contemplar. Después de la primera guerra mundial, la producción agrícola francesa también continuaba gozando de considerable protección; y ésta fue una de las razones por la que se desarrolló en Luxem­ burgo un fuerte y en realidad predominante deseo, después de la primera guerra mundial, de establecer un vínculo económico con Francia en vez de Bélgica. Pero cuando se vio con claridad, prin­ cipalmente por razones políticas, que el vínculo debía establecerse con Bélgica, resultó inevitable que el Tratado de la Unión Econó­ mica debía contener algunas disposiciones especiales para la agri­ cultura de Luxemburgo. Por lo que se refiere a los granos para panificar, la solución adoptada era la siguiente; Debía tenerse un registro de los pre­ cios de los granos para panificar en Amberes (como represen­ tante del mercado libre belga) y en Metz, en Lorena (como re­ presentante de un mercado que, antes dé la guerra, también ha­ bía estado dentro de la zona de protección aduanera, germana, la que, con anterioridad al conflicto bélico, había sido el mercado local decisivo para Luxemburgo y que en ese momento se en­ contraba dentro de la zona de protección aduanera francesa). La diferencia de precios en esos dos mercados debía ser multi­ plicada por la producción total de granos para panificar en los dos países dentro del mismo período. Una cantidad de dinero equivalente a esa suma debía ser retirada del fondo común de ingresos por aranceles aduaneros e impuestos internos y dividida entre Bélgica y Luxemburgo en proporción a la superficie sem­ brada con granos para panificar de los dos países, en vez de ha­ cerlo en proporción a la población total de las dos naciones. La suma especial pagada a Luxemburgo del fondo común de ingresos por aranceles aduaneros e impuestos internos, quedaba a dispo­ sición del gobierno de Luxemburgo para ser utilizada en el pago de subsidios para la superficie sembrada en Luxemburgo con gra­ nos para panificar.

Se estableció un límite de los ingresos comunes por aranceles aduaneros e im puestos internos, que se destinaría a Luxem burgo para los subsidios agrícolas, al fija rse un tope de 6 francos p or 100 kilogram os com o diferencial entre los precios de Am beres y Metz, el cual se usaría para los cálculos m encionados anterior­ mente del m onto a ser retirado del fondo común de aranceles e impuestos internos. Si subsiguientemente se impusieran dere­ chos de im portación a los granos para panificar, dentro de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa, entonces el tope men­ cionado debía ser fija d o en 6 francos, menos el im porte de lo tributado por derechos de im portación. A l desarrollarse la gran depresión en los precios agrícolas en el m ercado mundial, el tope fu e elevado de 6 a 18 fran cos, a fines de la década de 1930. Sub­ siguientemente, en 1935, com o resultado de la devaluación del fran co belga, ese lím ite fue elevado a 22,5 francos belgas. De ese modo, hablando en térm inos generales, se hizo un arre­ glo por el cual el gobierno de L uxem burgo, sujeto a un límite superior, podía retirar del fon do común de ingresos por aranceles aduaneros e impuestos internos una suma de dinero que le per­ m itiera pagar un subsidio que com pensara al productor luxem­ burgués de granos para pan ificar la diferencia entre el precio de m ercado en el m ercado belga de Am beres y el precio de m er­ cado en el protegido m ercado francés de Metz. La suma de dinero recibida de ese modo por el gobierno de Luxem burgo no era, por supuesto, toda ganancia neta a expensas del gobierno belga, ya que si dicha suma no hubiera sido retirada y dividida entre ellos de acuerdo con sus producciones de granos para panificar, habría quedado en el fon do común para ser dividida entre ellos, de acuerdo con sus poblaciones. P ero la superficie sembrada con granos para pan ificar era, en la econom ía protegida de Luxem ­ burgo, m ucho m ayor en proporción a la población total de lo que era en la econom ía no protegida de Bélgica. La superficie sem­ brada con trigo en Luxem burgo era de alrededor del 9 1 /2 % del total de la su perficie de la zona belgo-luxem burguesa y la sem­ brada con centeno era de alrededor del 5 3 /4 % del total. P or otra parte, la población total de Luxem burgo constituía sólo el 3 1 /3 % de la población total de la Unión. Había, pues, una consi­ derable ganancia neta para el gobierno de Luxem burgo. La form a en que, en efecto, operó este acuerdo en sostén de la agricultura de Luxem burgo, surge con claridad de las cifra s del cuadro 1. Com o resultado del com ienzo de la gran depresión de 1930, con sus efectos especialmente severos sobre los precios agrícolas en el m ercado mundial, se tom aron medidas para sostener a la

C uadro 1

El subsidio a la agriciiltitra de Luxemburgo

Ingresos espec. de Lux. del fondo co­ mún de aranceles r e s p e c t o de l os granos p a r a panificar

Excedente s o b r e lo que habría recibido Lux. sobre la base de la po­ blación.

Tasa de subsidios pagados por Lux, con los i n g r e s o s especiales (Fr, Lux. por Ha. sem­ brada con granos para panificar)

{millones die fr. belgas)

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 t 1930 1931 1932 1933 * 1934 1935 1936 1937 1938 1939

!

1

3,3 2,8 1,8 1,8 2,6 2,7 9,2 9,4 10,1 9,7 9,6 11,1 11,2 14,0 12,4 13,8 10,6

160 133 83 74 97 104 362 382 520 389 371 327 351 396 368 341 319

1,8 1,5 1,0 0,9 1,1 1,1 4,0 3,2 3,7 3,2 3,1 3,9 4,9 5,9 6,6 7,2 5,8 1

t Límite superior del precio diferencial elevado de 6 a 18 francos. * Límite superior del precio diferencial elevado a 22,5 francos.

agricultura tanto de Bélgica como de Luxemburgo. Algunas de estas medidas, como se mostrará más adelante, estaban destinadas a romper el mercado común para tales productos en Bélgica y Luxemburgo. A fin de comprender el problema que se le planteó a la Unión, es de utilidad considerar brevemente, primero la po­ lítica agrícola de Bélgica y luego la de Luxemburgo durante esos años. Hasta 1930 había habido prácticamente absoluta libertad para la importación de productos agrícolas en Bélgica. Los nuevos aranceles aduaneros belgas que se aplicaron después de la prime­

ra guerra mundial, contenían derechos de aduana para la im por­ tación de avena; pero ésa fue la única excepción al principio del libre com ercio en el terreno agrícola. Pero con el com ienzo de la depresión económ ica mundial de 1930, esa posición cam bió. E n 1930, se impuso un derecho de aduana de 1 fran co por kilo a la im portación de azúcar y, subsiguientemente, se im pu­ sieron derechos de aduana a una gran cantidad de im portaciones agrícolas acabadas — en especial de productos animales y vege­ tales— basados en gran medida en fo rra je s y fertilizantes im ­ portados. Los nuevos derechos de im portación fueron impuestos principalm ente sobre productos acabados, com o carne, leche, m an­ teca, frutas y vegetales. Pero aún más im portante fue el sistema de licencias para tales im portaciones agrícolas y su restricción mediante cupos, posibili­ tado por la legislación belga de 1931. Esas restricciones cuantita­ tivas originaron, com o es natural, una discrepencia entre el b a jo precio exterior al que los productores extranjeros se mostraban dispuestos a ejercer un ‘ ‘dum ping’’ con sus excedentes en el m er­ cado belga y los elevados precios locales belgas, que las restric­ ciones tenían por objeto sostener. En determinados casos, el g o ­ bierno belga eliminó esa diferencia mediante la im posición de un derecho especial para el otorgam iento de las licencias de im por­ tación. Había, sin em bargo, considerables dudas sobre si la legis­ lación de 1931 perm itía realmente la im posición de tales derechos; y en 1934 se aprobaron nuevas leyes que contenían disposiciones sobre derechos de licencias y cupos de im portación. Después de 1934, la im posición de derechos de licencias pasó a ser carac­ terística común de los cupos belgas de im portación agrícola. Este sistema com prendía m uchos productos, especialmente la carne, los productos lácteos, las frutas y los vegetales. La manteca es un buen ejem plo del sistema. La im portación de manteca era restringida p or cupos; había ciertos derechos de aduana regulares para su im portación y, además, un derecho de licencia de im por­ tación, cuyo nivel variaba de acuerdo con el cam bio de las condi­ ciones del m ercado, a fin de absorber la diferencia entre el precio de aprovisionam iento, por ejem plo, de la manteca holandesa o dinamarquesa y el precio prevaleciente en el m ercado belga. Esta protección a la producción belga de manteca fu e reforzada por la restricción a la im portación de un producto de cercana com peten­ cia : la m argarina. La m ayoría de estos sistemas de cupos operaban, en efecto, com o sistemas comunes y conjuntos belgo-luxem burgueses para la restricción de la im portación de productos extranjeros al área de la Unión en total. E n tal caso, los ingresos provenientes de la

cobranza de derechos de licencias de importación se pagaban al fondo común de aranceles aduaneros entre los dos gobiernos, en proporción a las poblaciones de los dos países. Pero, como veremos más adelante, algunos de los sistemas de restricción de importa­ ciones operaban separadamente en cada uno de los países socios, lo cual hizo necesario un control de intercambio por la frontera común entre ellos. En los casos en que cada país socio tenía un sistema separado autónomo para el control de una importación determinada, los ingresos provenientes de cualquier derecho de licencia de importación eran tratados también como ingresos se­ parados, que se acreditaban totalmente al país que imponía el control separado. El sistema belga de protección agrícola, ideado en la década de 1930, se basaba principalmente sobre la regulación de las im­ portaciones mediante derechos de importación, cupos de impor­ tación y derechos de licencias de importación. Pero había uno o dos ejemplos de protección a la producción agrícola local por me­ dios distintos. Desde 1933 en adelante, se introdujeron proporciones compul­ sorias en la molienda, mediante las cuales los molineros belgas debían incluir una determinada proporción mínima del trigo cul­ tivado en Bélgica en la harina que se vendía para elaborar el pan belga. Este esquema belga de valorización de los cereales de panifi­ cación se apoyaba en un sistema de subsidios por superficie de cultivos de varios cereales y fondos para esos subsidios se obtuvieron mediante un gravamen especial a la importación a Bélgica de ciertos cereales, cuyo producto no ingresaba al fondo común de los aranceles aduaneros belgo-luxemburgueses, porque existían sistemas separados y autónomos para la valorización de cereales y, por ende, para el control de su importación a los dos países socios. En Bélgica se pagaba también un subsidio a la producción de ciertos quesos En la década de 1930 se tomaron nuevas medidas también para la protección de la agricultura de Luxemburgo. Esas medi­ das adicionales tuvieron dos formas: 1) la fijación dispuesta por una orden de enero de 1930, de proporciones mínimas para la cantidad de cereales producidos en el país que los molineros lu­ xemburgueses debían incluir en su uso de granos para la molienda, 2) la fijación de precios mínimos para los cereales producidos en Luxemburgo. Esas dos medidas estaban estrechamente vinculadas, * Ver M. J. Forget, ‘L’Évolution économique de l’agriculture belge au cour d’un siècle’, Rev. de l’Agriculture (Brusseles), 2'? año, X (oct. 1949), pp. 866-70.

ya que el mantenimiento de los precios mínimos podía ser logra­ do mediante el aumento de la proporción de cereales producidos en el país en que los molineros tenían que comprar. Inicialmente el porcentaje de incorporación mínima era bajo. Al principio el pan luxemburgués debía contener por lo menos el 15 por ciento

C uadro 2

Precios del trigo y del centeno (fr. belgas por lOO kg) BÉLGICA

LUXEMBURGO

1934 1935 1936 1937 1938

Trigo

Centeno

105 105 120 150 150

70 70 85 105 110

Trigo

66,0 74,4 96,0 111,2 97,1

Centeno

71,0 60,8 78,4 100,0 72,0

1

de granos de panificación luxemburgueses (10 % de trigo y 5 % de centeno). Pero estos porcentajes fueron aumentados pro­ gresivamente, hasta que, en octubre de 1938, por lo menos el 85 % del pan luxemburgués debía estar constituido por granos de pani­ ficación de producción local. La protección dada a los cereales de Luxemburgo en comparación con los de Bélgica, mediante esos porcentajes mínimos de incorporación, puede ser observada en las cifras dadas en el cuadro 2, de precios vigentes en Luxem­ burgo y en Bélgica para el trigo y el centeno. Ya hemos hecho referencia a la convención suplementaria de 23 de mayo de 1935 entre los gobiernos de Bélgica y Luxemburgo sobre el establecimiento de un régimen común para la regulación cuantitativa del comercio entre los dos países. El Tratado de Unión Económica de 1921 no contenía disposiciones especificas sobre las regulaciones de importaciones a la Unión por medio de licencias y cupos. La convención regularizó de ese modo una situa­ ción que se había desarrollado con la inclusión de controles cuan­ titativos de importación. El principio básico de la convención era el de que, al igual que los aranceles aduaneros, los sistemas de cupos de importación debían ser impuestos también conjunta­ mente por la Unión como un todo, con libertad de movimiento de

los productos restringidos entre los dos países socios, dentro de la Unión. Pero había algunas excepciones a este principio, las cuales, especialmente en vista del problema agrícola luxembur­ gués, regularizaban el mantenimiento de los controles sobre la circulación de productos agrícolas entre Bélgica y Luxemburgo. Luxemburgo estaba autorizado a regular la entrada de papas de Bélgica durante la temporada de septiembre a marzo; de huevos, durante la temporada de marzo a septiembre, y de manzanas, durante la temporada de septiemibre a enero, siempre que el go­ bierno belga no hubiera, a pedido del gobierno de Luxemburgo, tomado medidas suficientemente severas para limitar o gravar la importación de esos artículos al área de la Unión. Del mismo modo, el gobierno de Luxemburgo estaba autorizado a limitar la impor­ tación de manteca de Bélgica, cada vez que el gobierno belga redu­ jera el derecho especial de licencia para la importación de manteca por debajo del nivel entonces existente de 7,50 francos por kilo, o aumentara el cupo de importación de manteca a la Unión por en­ cima de la cifra mensual correspondiente para 1934; el gobierno de Luxemburgo también podía limitar la importación de cerdos y carne de cerdo de Bélgica, cuando el precio de los cerdos cayera por debajo de 5,50 francos por kilo, y de carne de vaca y vacunos, cuando los precios cayeran por debajo de 5,50 francos por kilo en el mercado belga. Pero en todos estos casos, al otorgar licencias de importación, el gobierno de Luxemburgo debía dar preferen­ cia a las importaciones de Bélgica. Como los precios de esos pro­ ductos entre los años 1935 y 1939 quedaron por debajo de los precios citados, el gobierno de Luxemburgo continuó, efectiva­ mente, restringiendo su importación durante ese período tanto de terceros países como de Bélgica. En el caso de la manteca, no sola­ mente restringió la importación, sino que, además, aumentó el impuesto a la producción local de leche y manteca, y utilizó las recaudaciones para subsidios a la exportación de manteca, inclui­ das ]as exportaciones a Bélgica. De acuerdo con los términos de la convención de 1935, cada gobierno estaba autorizado independientemente para regular la importación de cereales a su mercado desde terceros países, siem­ pre que tuviera un sistema interno de regulación o valorización de los cereales en cuestión; y, además, cada gobierno estaba igual­ mente autorizado para controlar la importación de los cereales referidos (o de sustitutos símiles a esos cereales) procedentes del otro socio, si el efecto de su sistema de valorización interna pu­ diera originar diferencias en las condiciones del mercado en los dos países que hacían necesarias esas protecciones. Esto autori­ zaba a los dos países a controlar el movimiento de cereales a tra-

ves de la fron tera común, de m odo que podían im poner en forma efectiva sus propios sistemas nacionales separados, lo que im plica­ ba la obligación de incluir una proporción mínima de cereales cul­ tivados en el país en la harina m olida en su territorio. Puede m encionarse otra excepción relativam ente m enor en im ­ portancia a las estipulaciones generales del tratado de unión eco­ nóm ica de 1921, destinada a proteger la agricultura de Luxem ­ burgo. Gran parte del m ineral de hierro de Luxem burgo era ex­ plotada según un régim en de concesiones, en que los depósitos en si eran propiedad del Estado, pero entregados en arriendo a de­ term inados cánones, para ser operados por empresas privadas. La explotación de esos depósitos de m ineral de hierro produce escoria básica, valioso fertilizante para la agricultura. Los poseedores, privados de los derechos a la explotación de esos depósitos de m i­ neral de hierro, propiedad del Estado, tenían la obligación, de acuerdo con los térm inos de la concesión, de sum inistrar esa es­ coria básica al Estado de L u x em b u rgo; una gran parte, a los pre­ cios del m ercado mundial, y otra parte, a un precio especialmente bajo, lo que le perm itía al gobierno de Luxem burgo sum inistrar dicho fertilizante a los agricultores luxemburgueses a un precio en un 50-60 por ciento in ferior al del m ercado mundial. De acuerdo con los térm inos del Tratado de U nión E conóm ica de 1921, una disposición general estipulaba que los dos socios debían consul­ tarse para establecer esquemas comunes, si uno de los gobiernos quería operar con un régim en de precio especial para un producto determ inado; pero el sum inistro de escoria básica a un precio es­ pecial para los agricultores de Luxem burgo estaba especialmente excluido de esa disposición

9

LOS VINOS DE LUXEMBURGO

Un segundo problem a que requirió consideración especial den­ tro de la U nión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa fu e el trato de los vinos de Luxem burgo. A nte la prim era guerra mundial, Luxem burgo había tenido dentro del Zollverein alemán, un m er­ cado sustancial para sus vinos. Y a no tenía ese m ercado a su dis­ posición. El problem a del reajuste fue aliviado en algo por una disposición del Tratado de Versalles, que requería la adm isión por parte de Alem ania de 50.000 hectolitros anuales de vinos no espu5 La anterior descripción de las excepciones agrícolas a los principios del Tratado de Unión Económica se basa en Hommel, pp. 110-15, y C. Hem­ mer, UÉconomie du Grand-Duché de Luxembourg (1948), i)unto 1, pp. 85 y 116-19.

mantés de Luxemburgo, libres de derechos, hasta 1925; y al nego­ ciar el tratado comercial de 1925 con Alemania, Bélgica intentó, pero con muy poco éxito, obtener trato favorable para los vinos de Luxemburgo en el mercado alemán. Fue necesario un reajuste importante de la industria vitivi­ nícola de Luxemburgo. Bélgica, a diferencia de Francia o Alema­ nia, no tenía industria vinícola propia de importancia; y a este respecto, podía suponerse que la industria vinícola de Luxemburgo podía haber tenido oportunidad más favorable para su desarrollo al lograr acceso preferencial y libre al mercado belga que a los mercados francés y alemán. Pero esta ventaja fue neutralizada por otros hechos. En primer lugar. Bélgica era un pequeño mercado en comparación con los mercados francés o alemán, tanto por la mag­ nitud de su población, como debido a que la cerveza, más que el vino, era la bebida del país. Pero, en segundo lugar, el vino lu­ xemburgués de antes de la guerra no era en realidad un vino de mesa terminado, sino que se lo enviaba a Alemania más bien como materia prima para ser utilizada en la preparación de vinos ter­ minados. La industria de Luxemburgo estaba así enfrentada con la doble tarea de alterar la naturaleza de su producto mediante la utihzación de ciertos procesos de mejoramiento y de form ar el gusto de la población belga para el vino de Luxemburgo. En el Tratado de Unión Económica de 1921 se introdujeron dos disposiciones especiales para atender a este problema. En pri­ mer lugar, el Tratado prohibió expresamente gravar con cual­ quier impuesto el consumo de ‘‘los vinos autóctonos no espumantes hechos de uvas frescas’’ . En segundo lugar, los jugos artificiales de frutas (que podrían competir con el vino de Luxemburgo) no podían ser vendidos dentro de la Unión a menos que sus recipien­ tes expresaran con claridad la naturaleza del producto que se vendía. Esas disposiciones estaban destinadas a facilitar a la industria vinícola de Luxemburgo la creación de un mercado en Bélgica. Pero los vinos luxemburgueses seguían encontrando dificultades en el mercado belga. En Bélgica surgió una industria para la ela­ boración de los vinos crudos; esto afectó la naturaleza de los vinos de Luxemburgo en Bélgica y dio origen a una inmerecida descon­ fianza hacia esos vinos de parte de los consumidores belgas. Una ley belga condenaba los abusos de marcas de fábrica en el caso de los vinos franceses y de otros vinos extranjeros; pero esa pro­ tección no alcanzó, en un principio, a los vinos de Luxemburgo, debido a que el gobierno de Luxemburgo no había transmitido al gobierno belga los nombres que deseaba se protegieran. No obs­ tante, a fines de la década de 1930, el gobierno de Luxemburgo

dio los pasos necesarios para establecer los nombres de los vinos de Luxem burgo que debían ser protegidos por las leyes belgas con­ tra el abuso de las marcas de fábrica. Los vinos de Luxem.burgo también tenían que hacer frente en Bélgica a la com petencia de los ju gos artificiales de frutas. La disposición pertinente del T ra ­ tado de U nión E conóm ica im.pedía los casos flagrantes de abuso; pero el pequeño com erciante m inorista belga, que vendía como vino ju gos de frutas mezcladas con vino, no era controlado eficazmente. La disposición del Tratado de U nión E conóm ica de que Bélgica no debía gravar el consumo de los tipos de vino producidos en Luxem burgo fue, por supuesto, de gran ayuda para los produc­ tores luxemburgueses. En 1926, Bélgica impuso, en efecto, un gravam en al consum o de todos los vinos, y los vinos de Luxem ­ burgo, al principio, estuvieron sujetos a ese gravam en al pasar la fron tera belga. P ero en 1927, Bélgica anuló ese impuesto a los vinos de Luxem burgo, los que — con preferencia sobre otros vinos extranjeros— quedaron otra vez exentos de gravam en en el m er­ cado belga. En el momento de instituirse la U nión Económ ica, el im puesto interno (que debía pagarse sobre los vinos extranjeros, pero no sobre los de Luxem burgo) era de 60 francos por hecto­ litro. Luxem burgo continuaba presionando para que ese impuesto interno belga fuera aumentado, y en 1938 alcanzaba a 160 francos por hectolitro. En 1938, el gobierno belga convino en pagar 1.500.000 fran cos belgas anualmente para el subsidio a la produc­ ción de vinos de Luxem burgo, con la condición de que el precio prom edio de los vinos de Luxem burgo no excediera de 8 francos luxem burgueses por litro y que el gobierno de Luxem burgo no redujera los pagos que estaba haciendo en sostén de su producción de vino (p o r ejem plo, form a de subsidios para com pensar las pérdidas de ingreso de los viñedos durante los tres prim eros años siguientes a la reposición de cepas o para ayudar a obtener m ejo­ res equ ipos). Este subsidio belga fue pagado por prim era y única vez en 1939

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LOS IMPUESTOS AL ALCOHOL

Un problem a especial de índole un tanto diferente se presentó en la U nión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa con la com erciali­ zación del alcohol entre los dos países. El alcohol es un producto sujeto a m uy elevadas tasas de impuesto. En 1934, en Bélgica, el ® La anterior reseña del problema de los vinos de Luxemburgo se basa en Hommel, pp. 103-8; Hemmer, pp. 183-98, y Majerus, Wirtschoftshündnis, pp. 78-81.

LA UNIÓN e c o n ó m i c a BELGO-LUXEMBURGUESA

1921-1939

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precio del alcohol, impuesto, era de unos 2,50 francos por litro, sobre el que se aplicaba un impuesto interno de 27 francos, más un impuesto al consumo de 30 francos; es decir, un impuesto total de 57 francos, lo cual representaba 23 veces el valor del producto. En circunstancias en que el precio del mercado del producto está formado fundamentalmente por impuestos, es de especial impor­ tancia que los gravámenes sean aplicados a la misma tasa y cum­ plidos con el mismo grado de severidad dentro de los países que forman una unión económica, si el libre comercio entre ellos ha de conducir a una competencia justa y económica. Pero, lamentablemente, en el caso del alcohol esta última con­ dición fue evidente por su ausencia. En ambos países, el alcohol era producido en parte en pequeñas destilerías agrícolas, muy di­ fíciles de controlar, y en grandes destilerías industriales, de fácil control. Antes de la formación de la Unión las autoridades belgas siguieron una política que, a fin de hacer posible un estricto con­ trol del impuesto, llevó a lograr la concentración de la destilación del alcohol en un reducido número de grandes destilerías indus­ triales. Esta política se aplicó, en parte, mediante la oferta de compensación que, en 1902, hizo el gobierno belga a las destilerías agrícolas dispuestas ya a que las clausuraran, y, en parte, me­ diante una definición muy estricta de lo que constituía una ‘‘des­ tilería agrícola’’ deseable para beneficiarse con los controles me­ nos estrictos, apropiados para empresas tan pequeñas y disemi­ nadas. En Luxemburgo, por otra parte, no había habido intento al­ guno de cerrar las destilerías agrícolas existentes y las destilerías agrícolas eran definidas en forma mucho menos rígida. Como consecuencia, había en Bélgica, en 1932, 26 destilerías industria­ les y 8 destilerías agrícolas, mientras que Luxemburgo contaba con unas 1.000 destilerías agrícolas y 3 destilerías industriales. En Bélgica, el impuesto interno gravaba la producción real de alcohol que pasaba por recipientes medidores muy precisos. En Luxemburgo, unas pocas destilerías poseían instrumentos exactos; algunas disponían de contadores menos precisos y la mayor parte de las destilerías agrícolas estaban sujetas a un sistema más elás­ tico. Se les recaudaba los impuestos sobre una producción esti­ mada por los materiales que habían usado; y el gran número de destilerías junto con el reducido número de recaudadores de im­ puestos significaba que aun ese control no era realizado demasiado estrictamente. Por esa razón no se consideró posible en 1921 que, tanto en el caso del alcohol como en el de otros productos, se unificaran las tasas de impuestos, que su recaudación ingresara al fondo co­

mún de entradas provenientes de derechos de aduana e impuestos internos, y que se liberara la com ercialización entre los dos paí­ ses socios. P or el Tratado de Unión Económ ica de 1921, Luxem ­ burgo se com prom etió, en el caso de los impuestos internos no in­ cluidos en el fon do común (p o r ejem plo principalm ente en el caso del alcoh ol), a la doble tarea de conform ar, lo más posible, su legislación con la belga y a im poner una tasa de im puesto interno por lo menos igual a la tasa belga vigente en el momento de la ratificación del tratado. La aplicación en Luxem burgo de impuestos internos iguales a los de Bélgica se com plicó por el hecho de que las ocho destile­ rías agrícolas de B élgica tenían derecho, por una ley de 1902, a una reducción de 16-20 céntim os por litro del impuesto interno normal. P or una ley de 1924, el gobierno belga quedó autorizado para elevar esa rebaja a 1,80 fran cos por litro en determinadas con dicion es; a saber, que las destilerías industriales desistieran de un acuerdo según el cual com praban la producción de las destile­ rías agrícolas a un precio especialmente rem unerativo. Esta con­ dición no se cum plió y la rebaja más elevada no fu e aplicada en Bélgica. Pero, debido a un malentendido, se la aplicó en Luxem ­ burgo, cuyas destilerías agrícolas se beneficiaron, en consecuen­ cia, con una m ayor rebaja de la tasa de im puesto y un sistema de control m ucho menos estricto. En 1932, alrededor de las cuatro quintas partes de la producción luxem burguesa gozaba de la re­ ducción especial de impuestos de 1,80 francos. Adem ás, en 1926, Bélgica impuso 8 fran cos por litro al consumo de alcohol, subsi­ guientemente elevado a 30 fran cos por litro. Este impuesto no regía en Luxem burgo y por ello fu e recaudado en la fron tera co­ mún al im portarse alcohol de Luxem burgo a Bélgica. P ero esta situación ofreció un aliciente muy grande para el contrabando de alcohol de Luxem burgo a Bélgica, a través de una fron tera en otros aspectos muy débilmente vigilada. Como resultado, en parte, de estas ventajosas condiciones im positivas en que trabajaban las destilerías de Luxem burgo, durante los años 1923 a 1932, la producción de las destilerías belgas descendió de 28.680 a 16.680 y la de las destilerías de Lu­ xem burgo aumentó de 451 a 2.563 kilolitros a 100. La gravedad de esta situación no estribaba meramente en que el alcohol de costo elevado de Luxem burgo desplazara al alcohol belga de m enor costo, sino que, com o resultado de ello, el presu­ puesto de Bélgica perdía una im portante fuente de ingresos en beneficio del presupuesto de Luxem burgo, ya que el impuesto in­ terno sobre el alcohol no ingresaba al fon do común. Este último aspecto del problem a fue resuelto tem porariam ente en m ayo de

1929 mediante una convención, válida por cinco años, según la cual el impuesto interno sobre el alcohol ingresaba al fondo co­ mún, pero los ingresos al fondo común provenientes de él no se dividían entre los dos gobiernos, como en el caso de otros impuestos sobre la base de la población, sino en las proporciones de 8/9 para Bélgica y 1/9 para Luxemburgo. En un protocolo de esta conven­ ción, el gobierno de Luxemburgo se comprometió a realizar el control sobre las destilerías agrícolas en la forma más efectiva posible y a aplicar el régimen agrícola especial solamente a aque­ llas destilerías agrícolas que realmente sirvieran a los intereses de la agricultura. La situación fue regularizada aún más mediante la conven­ ción celebrada entre los dos gobiernos el 23 de mayo de 1935. Esta convención confirmó el principio del fondo común especial para el impuesto interno al alcohol, pero redujo el trato preferencial de que gozaba Luxemburgo en la distribución de los ingresos pro­ venientes de impuestos al alcohol. En el futuro, sólo la mitad de esos ingresos iba a ser distribuida sobre la base de 8/9 para Bél­ gica y 1/9 para Luxemburgo; la otra mitad iba a ser dividida so­ bre la base normal de la población; es decir 28/29 para Bélgica y sólo 1/29 para Luxemburgo. Esta convención incluía otras dispo­ siciones para salvaguardar las destilerías belgas contra la com­ petencia antieconómica de las destilerías agrícolas de Luxemburgo. En un anexo a la convención, se acordaron ciertas normas para el control de las destilerías agrícolas de Luxemburgo. También con­ vino Luxemburgo en que, en el caso de sus destilerías agrícolas, sujetas al sistema menos severo de aplicación del impuesto (el del cálculo indirecto de la producción mediante la estimación de los materiales consumidos), la reducción del impuesto interno no debía ser permitida a una tasa más elevada de la que, en realidad, gozaban las destilerías agrícolas belgas, sujetas a determinadas reducciones mínimas (de 0,9 francos por litro, sobre una produc­ ción no superior a 20.000 litros por año, y de 0,6 francos por litro, sobre una producción por encima de esa cifra) a las que, de todos modos, tendrían derecho tales destilerías de Luxemburgo, siempre que se hubieran instalado antes de 1933. Se convino en que todas las destilerías de Luxemburgo que produjeran más de un mínimum determinado, quedarían sujetas al régimen impositivo más es­ tricto, sobre la base de un control directo de su producción, y que este régimen más estricto sería aplicado también a las destilerías más pequeñas, si su producción no estuviera, en realidad, basada exclusivamente sobre determinados productos agrícolas enume­ rados en la convención. De todos modos, a las destilerías de Luxemburgo que conti-

nuaran dentro del sistema im positivo menos estricto, no se les perm itiría una estim ación de su producción que variara en más del 10 % del valor de su producción real, y no podrían beneficiarse con la rebaja de impuesto de 0,9 ó 0,6 francos concedida a las des­ tilerías agrícolas de Luxem burgo sujetas al m étodo más estricto de valuación. A l mismo tiem po se f i jó un cupo de exportación de alcohol luxem burgués a B élgica de 2.000 kilolitros (del 50 % , a una tem peratura de 15^^). Finalm ente, el gobierno de Luxem burgo acordó gravar el consumo de alcohol en Luxembure-o, imnnpsto que seria aumentado por etapas sucesivas en 1935, 1936 y 1937, hasta alcanzar una tasa igual a la de Bélgica. Los ingresos provenientes del impuesto al consumo en cada país no debían aportarse al fon d o común, sino que debían acumularse directam ente a fa v o r del g o ­ bierno del país en que se originaron

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LAS INDUSTIUAS DEL HIERRO Y DEL ACERO

La industria del acero también originó algunos problem as es­ peciales en la form ación de la Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa. Tam bién tuvo que hacer frente a considerables reajustes. Antes de la prim era guerra raundial^ cuando Luxem ibur^ fo r ­ m aba parte del Zollverein, la industria de Luxem burgo se basaba en la im portación de coque del R uhr y en la venta de hierro en lingotes para su ulterior m anufactura en W estfalia. P or el tratado de Versalles, los problem as de transición de Luxem burgo fueron m itigados en parte por la obligación impuesta a Alem ania de p ro­ porcionar coque a Luxem burgo y de tom ar ciertas cantidades de hierro y acero de Luxem burgo, en las cantidades de preguerra, y exentas de derechos hasta el año 1925, si bien el caos ecoíiómico y el b ajo nivel adquisitivo existente en Alem ania eliminaron m u­ chas de las ventajas que Luxem burgo extraía de aquella obligación impuesta a Alem ania. En realidad, la industria de Luxem burgo adoptó exitosa política de cam biar su producción de hierro en lingotes p or otra de más elevada term inación, mediante el des­ arrollo de su propia industria de fabricación de acero. En general, com o lo hemos visto, la Unión E conóm ica BelgoLuxem burguesa era una unión entre un socio predom inante y un socio relativam ente pequeño. Pero en el caso del acero no era así. Si bien la población de Luxem burgo representaba, en la década de 1920, sólo el 3 % de la población total de la Unión, la producLa anterior consideración del problema del comercio en alcohol se basa en Hommel, pp. 92-103.

ción de Luxemburgo de hierro y acero equivalía prácticamente al 50 % de la producción de la Unión. En realidad, en esta industria los productores belgas estaban tan preocupados ante la perspectiva de la competencia de Luxem­ burgo como los productores de Luxemburgo lo estaban de la com­ petencia de Bélgica. La industria belga del acero se opuso a la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa; se argumentó que al requerirse 3 toneladas de mineral de hierro y sólo 1,3 a 1,4 tonela­ das de coque para la producción de una tonelada de hierro en lin­ gotes, la industria de Luxemburgo tenía evidente ventaja en costos de transporte por el hecho de poseer su propio mineral de hierro, mientras que Bélgica solamente tenía carbón; se agregó, además, que la industria de Luxemburgo estaba m ejor equipada y gozaba de la ventaja de una mano de obra más barata. En esas circuns­ tancias, la industria belga temía perder su protección aduanera frente a Luxemburgo y, además, de perder las importantes tarifas ferroviarias preferenciales con que se beneficiaban los productos de hierro y acero belgas en los ferrocarriles de Bélgica, frente a productos similares extranjeros. La industria de Luxemburgo, por otra parte, sostenía que es­ taba en desventaja, porque, en efecto, tenía que importar una gran cantidad de mineral extranjero (de Lorena) para mezclarlo con su mineral local; también, que debía importar todo el coque; que tenía que exportar el 90 % de sus productos, mientras que Bélgica disfrutaba de un importante mercado local en expansión; y que tenía peores conexiones ferroviarias que la industria belga. Como resultado de esta disputa, en el Tratado de Unión Eco­ nómica de 1921 se dispuso la formación de una comisión, formada por igual número de representantes de Bélgica y de Luxemburgo, con la tarea, lamentablemente vaga, de encontrar el equilibrio ade­ cuado para las condiciones de aprovisionamiento de materia prima y de salida de los productos terminados en las industrias del acero de dos países; este equilibrio adecuado debía ser asegurado, de ser necesario, mediante la fijación de tarifas ferroviarias prefe­ renciales; y si la comisión especial que se formaba para ese fin no conseguía ponerse de acuerdo, el asunto tenía que ser sometido a un mecanismo especial de arbitraje contemplado en el tratado. En Luxemburgo se había sostenido el punto de vista de que cuando entrara en vigencia el Tratado de Unión Económica, las tarifas ferroviarias belgas se ajustarían de modo que las discri­ minaciones existentes contra los productos de hierro y acero de Luxemburgo quedarían eliminadas y que las tarifas preferencia­ les volverían a ponerse en vigor únicamente si se determinaba finalmente — de acuerdo con las disposiciones del tratado que aca­

ban de ser delineadas— que ello sería necesario para la preser­ vación de un adecuado equliibrio en la industria. Pero, en realidad, las tarifas ferroviarias preferenciales belgas fueron mantenidas, por sostener B élgica el punto de vista de que debían ser m odifica­ das sólo si la com isión especial llegaba a la conclusión de que no eran necesarias. Hubo nuevas causas de disputas sobre la inter­ pretación de esas cláusulas del tratado, al sostener los belgas que la obtención de un ‘ ‘equilibrio adecuado’’ im plicaba una equipa­ ración mediante tarifas ferroviarias preferenciales de todas las m aterias prim as y costos de transporte de las dos industrias, mientras que los intereses de Luxem burgo sostenían que la pre­ servación de un equilibrio adecuado para “ las condiciones de aprovecham iento de las m aterias prim as y de salida del producto” im plicaba sólo la equiparación de los costos de transporte. Adem ás, hubo serios desacuerdos sobre el cálculo de costos. En la com isión especial que se reunió tan pronto com o fue firm ado el tratado, hubo discusiones acaloradas e inconcluyentes. Finalm ente, en 1926, se apeló al procedim iento arbitral previsto en el tratado para el arreglo de disputas. Se form ó un organism o arbitral para investigar las condiciones de aprovisionam iento de las materias prim as y de salida del producto final en las dos indus­ trias y para determ inar qué cam bios, si eran necesarios, se reque­ rían en las tarifas ferroviarias especiales de ambos o de cualquiera de los dos países para asegurar un equilibrio adecuado. Los árbi­ tros debían expedirse en un térm ino de cuatro meses; pero en realidad, después de haber transcurrido dos años, seguían labo­ riosam ente entregados al cálculo de costos. Éste fue el único caso on que se hizo uso de la cláusula de arbitraje prevista en el tra­ tado. Finalm ente, en 1929, los dos gobiernos llegaron a un acuerdo por el cual las tarifas especiales preferenciales, establecidas por los ferrocarriles belgas para los productos belgas, serían aplicadas también a los productos luxem burgueses y, en cambio, los produc­ tores de Luxem burgo abandonaron sus reclamos (que habían sido un im portante obstáculo en intentos previos de llegar a un acuer­ do) de com pensaciones por las tarifas más elevadas que habían tenido que pagar a los ferrocarriles belgas durante los siete años precedentes a la vigencia del Tratado de Unión Económ ica. Com o las disposiciones generales del Tratado de Unión Económ ica de 1921 prohibían cualquier trato discrim inatorio, tales com o las ta­ rifas ferroviarias preferenciales, este acuerdo aplicó, en realidad, las disposiciones generales del tratado a la industria del acero, desde 1929 en adelante, com o si en lo realizado no hubiera habido

disposiciones especiales en el tratado relativas a dicha industria ®. La formación del Cártel Europeo del Acero, en 1926, había alterado en gran medida las condiciones de competencia de las industrias del acero de Bélgica y Luxemburgo, ambos miembros del cártel. Cada país miembro pasó a tener una cuota fija para la producción de acero bruto; se imponía una multa a toda produc­ ción que sobrepasara la cuota nacional, y se recibía un subsidio sobre el monto de la producción restante para alcanzar la cuota acordada. De ese modo disminuyó en gran medida la agudeza de la competencia entre los dos países socios en los mercados del acero. En el curso del año 1930, al tener lugar la depresión econó­ mica mundial, se deshizo el cártel internacional del acero. Pero resucitó en 1933 sobre la base de cuotas particulares para cada uno de los principales productos de acero, y un cupo de exporta­ ción para cada país miembro supeditado al contenido de acero bruto de todas las exportaciones. Nuevamente se limó la aspereza de la competencia entre las industrias del acero de Bélgica y Lu­ xemburgo; y en esta ocasión los productores de acero belgas y luxemburgueses celebraron entre ellos un acuerdo especial adicional para repartirse el mercado interno belgo-luxemburgués entre ellos. En 1935, la industria del hierro y del acero dio nuevamente motivo para otra excepción especial a la aplicación de los princi­ pios generales del Tratado de Unión Económica de 1921. Ya hemos mencionado que la convención del 23 de mayo de 1935 estableció un régimen común para el control cuantitativo de las importa­ ciones al área de la Unión; se convino una excepción especial para el carbón y el coque, materias primas esenciales para las indus­ trias del hierro y del acero, que Bélgica podía producir por sus propios medios, aunque no Luxemburgo. En consecuencia, se llegó al acuerdo de que si Bélgica restringía las importaciones de car­ bón y coque, el gobierno de Luxemburgo no necesitaba restringir las importaciones de esos productos a Luxemburgo, como parte de un plan común de restricción de importaciones. Pero si el go­ bierno de Luxemburgo optaba por desistir de tal plan de restric­ ción de importaciones de carbón y coque, el gobierno belga ten­ dría el derecho de restringir las importaciones de carbón y coque a través de la frontera belgo-luxemburguesa. De otro modo, el carbón y el coque, que se importaban libremente en Luxemburgo, podrían haber sido transferidos libremente al territorio belga. En efecto, a fines de la década de 1930, Bélgica impuso restricciones a las importaciones de carbón y coque por separado de Luxem8 La anterior reseña del problema del acero se basa en Majerus, Wirtschaftshündnisy pp. 49-55; y Hommel, pp. 87-92.

burgo y a los belgas se les im pidió en realidad im portar libre­ mente el carbón de Luxem burgo. Cabe m encionar una medida final en apoyo de la industria del acero de Luxem burgo. En las prim eras concesiones que el E s­ tado había hecho a em presarios privados para la extracción de mineral de hierro luxem burgués, siempre se había incluido una cláusula para im pedir la exportación del mineral, con lo que se daba una ventaja especial a la industria del hierro y del acero de Luxem burgo, que tenía una posición preferencial frente a los usuarios extranjeros del m ineral (incluidos los belga s). Durante el período de referencia, esas cláusulas siguieron estando en v ig or en numerosas concesiones y constituyeron, en consecuencia, una excepción al principio de iguales oportunidades com erciales para belgas y luxem burgueses en toda el área de la Unión. P ero este abandono del principio de libre com ercio tuvo en realidad una im portancia limitada, por diversas razones. Prim ero, la cláusula no com prendía toda la producción de mineral de hierro de Luxem ­ burgo, de m odo que había considerable existencia m arginal que podía venderse libremente. Segundo, el m ineral de Luxem burgo tiene muy b a jo contenido de hierro y, debido a los costos de trans­ porte, su envío a grandes distancias para su posterior utilización resulta poco probable. Tercero, el gran desarrollo de la industria luxem burguesa del acero hizo que, en realidad, durante el período entre las dos guerras Luxem burgo pasara a ser im portador más que exportador del m ineral. En 1925, por tonelaje, cubría, m e­ diante im portaciones, el 37 % de las necesidades totales de eu industria del acero; ese porcentaje se elevó al 6 3 % en 1938; y por contenido de hierro, esos porcentajes serían considerable­ mente más elevados ^

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LOS FERROCARRILES DE LUXEMBURGO

N os hemos ocupado anteriorm ente de cuatro casos — agri­ cultura, vinos, alcohol y hierro y acero— en que se necesitaron disposiciones especiales para proteger intereses especiales. Hay otro tipo general de problem a que a veces se presenta en la fo r ­ m ación de uniones económ icas; a saber, el control de grandes servicios públicos, cuyas tarifas u otras políticas que en ellos se sigue pueden afectar íntimamente la com petencia dentro de la Unión. L os servicios de transporte son a menudo ejem plo convincente de ello; y en la Unión Económ ica B elgo-Luxem burVer Hemmer, punto 1, pp. 84-85, y punto 2, pp. 36-41.

guesa se presentó un caso interesante en ese sentido con los ferrocarriles luxemburgueses. La historia de dichos ferrocarriles, después de la formación de la Unión Económica Belgo-Luxem­ burguesa, era extraordinariamente complicada. En gran parte no se relaciona muy estrictamente con este estudio, y por ese motivo Eerá considerada aquí de modo muy breve Al formarse la unión económica con Bélgica había dos redes ferroviarias en Luxemburgo: el sistema Guillaume-Luxembourg y el sistema Prince Henri. Eran aproximadamente de la misma extensión, pero el tráfico en el Guillaume-Luxembourg, que tenía las prin­ cipales líneas de norte a sur y de este a oeste del país, era dos veces más importante que el del Prince Henri. Ambos sistemas eran de compañías concesionarias luxemburguesas; pero, en tanto que la compañía Prince Henri no sólo había construido, sino que tenía en funcionamiento el sistema, la compañía Guillaume-Lu­ xembourg había construido el sistema, pero lo había alquilado para su explotación al sistema ferroviario alemán de AlsaciaLorena en 1902, cuando Luxemburgo formaba parte del Zollverein alemán. Al finalizar la primera guerra mundial, el sistema ferro­ viario Guillaume-Luxembourg estaba, en realidad, en manos de los franceses, como parte de las medidas militares necesarias para los ejércitos aliados. El ferrocarril Guillaume-Luxembourg era dirigido por el sistema ferroviario francés de Alsacia-Lorena, el cual pagaba el alquiler a la compañía Guillaume-Luxembourg proveniente de los ferrocarriles alemanes, de acuerdo con la con­ vención de 1902, por la que este ferrocarril había sido alquilado para su funcionamiento a los ferrocarriles alemanes Cuando se formó la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, Luxemburgo tuvo que encarar una doble tarea, la unificación de sus dos sistemas — la red Guillaume-Luxembourg y la red Prince Henri— en un sistema único, y la de conectar ese sistema con el sistema belga, a fin de asegurar condiciones uniformes de transporte en toda la Unión, Las disposiciones del Tratado de Unión Económica previeron un desarrollo en ese sentido. La idea fundamental de las estipu­ lo Para más detalles, ver Majerus, Wirtschaftsbündnis, pp. 95-100, y además, Les Chemins de F er à Section Nórmale du Grande-Duché de Lu­ xembourg (Luxembourg, 1933); Hommel, pp. 130-41; y Treinen, pp. 91-99, sobre el cual se basa la breve reseña de este estudio. Según esta convención, Alemania se comprometió a no utilizar el sistema Guillaume-Luxembourg para el transporte de tropas o de material bélico. Alegando la infracción a este compromiso en la guerra de 1914-18, T.uxemburgo rescindió el derecho alemán a la explotación.

laciones pertinentes del tratado era que el estado belga solo o los estados belga y luxem burgués conjuntam ente, o alguna orga­ nización convenida de común acuerdo por los dos gobiernos (com o la propia com pañía ferroviaria Princa H e n ri), deberían tom ar a su cargo y unificar los dos sistemas de Luxem burgo y hacerlos funcionar en estrecha conjunción con el sistema ferrovia rio belga. E l 25 de ju n io de 1921, el gobierno de Luxem burgo llagó a un acuerdo prelim inar para una solución de este problem a con la com pañía G uillaum e-Luxem boarg, por la cual obtuvo el dere­ cho a disponer el arriendo del sistema ferrovia rio GuillaumeLuxem bourg a cualquier com pañía que la reorganización fe r r o ­ viaria planeada pudiera requerir Sin em bargo, la solución proyectada estaba condenada al fracaso. El 15 de m ayo de 1925, el gobierno de Luxem burgo firm ó acuerdos con la com pañía Prince H enri y con el gobierno belga, los cuales contenían los siguientes puntos: la com pañía P rince Henri sería la organización elegida para hacer funcionar el sis­ tema ferroviario de Luxem burgo; los gobiernos de Bélgica y de Luxem burgo garantizarían bonos a em itirse a fin de reunir los fon dos necesarios para hacerse cargo del m aterial rodante de los ferroca rriles de A lsacia-Lorena y para propósitos similares, y com partirían, en proporciones iguales, un fon do especial a crear­ se para la explotación del ferroca rril por la com pañía Prince H en ri; se form arían (a sem ejanza de los órganos de la propia Unión E conóm ica) un Conseü Supérieur des Chemins de Fer y un Comité administratif para decidir sobre problemas que no fueran los del diario funcionam iento de los ferrocarriles (p o r ejem plo, sobre el régim en financiero, tarifas a cobrarse, cons­ trucción de nuevas obras, e tc.). En ambos organism os, Luxem ­ burgo retendría la palabra predominante, excepto en ciertos asun­ tos (p o r ejem plo, las tarifas de transporte al puerto de A m beres) que en form a vital afectaban intereses belgas. El funcionam iento diario del sistema ferrovia rio quedaría, sin em bargo, en manos

12 El sistema ferroviario Guillaume-Luxembourg, por la convenc’ón de 1902, había sido cedido para su usufructo a los ferrocarriles alemanes a cambio de una renta anual de 3.866.400 francos oro. En el acuerdo del 25 de junio entre el gobierno luxemburgués y la compañía Guillaume-Luxembourg, se determiná que el gobierno luxemburgués pagaría un alquiler anual de 3.866.400 francos (es decir, francos belgas o luxemburgueses) tan pronto como el sistema dejara de ser administrado por Alsacia-Lorena. Después de la ruptura de las negociaciones tratadas en el próx'mo párrafo, esta discrepancia en la denominación de los francos en los cuales se dabía satisfacer el alquiler, condujo a un litigio entre el gobierno luxemburgués, la administración ferroviaria de Alsacia/ Lorena y la compañía GuillaumeLuxembourg.

de la compañía Prince Henri, la que, aunque estaba registrada en Luxemburgo, tenía, según sus estatutos, mayoría de directores belgas. Este arreglo fue rechazado por el parlamento de Luxem­ burgo en enero de 1925, el cual objetó que la compañía Prince Henri (propuesta como compañía de explotación) estaba bajo control belga; que el alquiler que recibiría, según la convención, el estado de Liuxemburgo por la concesión del sistema ferrovia­ rio, era bajo, y que la convención reservaba a los franceses el derecho de hacer correr trenes completos por la red de Luxem­ burgo, formados con material francés y conducidos por personal francés. Como resultado de ello, en el año 1925 se llegó a un modus vivendi, modificado en ciertos aspectos en 1927, entre el gobierno de Luxemburgo y el sistema ferroviario francés de Alsacia-Lorena, por el que éste continuaba explotando el sistema GuillaumeLuxembourg este acuerdo podría ser denunciado por ambas partes con seis meses de preaviso, pero, en realidad, la explota­ ción de los ferrocarriles de Luxemburgo prosiguió sobre esa base hasta el estallido de la segunda guerra mundial. El modus vivendi de 1925, tal como se lo modificó en 1927, con­ tenía las siguientes disposiciones: excepto en cuanto a las tarifas por tráfico de tránsito, el tráfico debía gozar en Luxemburgo de las tarifas más bajas que se aplicaran en Alsacia-Lorena a tráfico similar; y en cuanto al tráfico de tránsito en Luxemburgo, la administración de los ferrocarriles de Alsacia-Lorena se compro­ metía, en general, a tomar medidas para promoverlo. El gobierno de Luxemburgo se reservaba el derecho a aplicar tarifas aún más bajas en Luxemburgo, pero, si así lo hacía, tenía que compensar al sistema ferroviario de Alsacia-Lorena los ingresos perdidos por esa causa. Según este arreglo, el alquiler pagadero por el sistema de AlsaciaLorena al gobierno de Luxemburgo (en contraposición al alquiler de 3.866.400 francos pagaderos a la compañía Guillaume-Luxembourg) fue elevado a 1 millón de francos anualas, de los 250.000 francos anuales ori­ ginalmente pagaderos al gobierno luxemburgués según la convención de 1902, en que el sistema Guillaume-Luxembourg fue entregado a los ale­ manes para su manejo. Pero en 1927, el gobierno da Luxemburgo convino en cambiar este alquiler fijo de 1 millón de francos por una parte de las ganancias y pérdidas de la administración de Alsacia-Lorena sobre el s stema Guillaume-Luxembourg; y así, después de gozar de considerables ganan­ cias en 1927, 1928 y 1929, se vio envuelto en pérd'das aún más conside­ rables en 1930, 1931, 1932 y 1933, al in'ciarse la gran depresión. En 1934 el modus vivendi entre el gobierno luxemburgués y la administración de Alsacia-Lorena se volvió a alterar, de modo que el gobierno de Luxemburgo ya no tuvo parte en las ganancias ni en las pérdidas del sistema GuillaumeLuxembourg.

Surgió una com plicación debido a que el gobierno de Luxem ­ burgo había aprobado un estatuto ferroviario que aseguraba a Jos obreros ferrovia rios de Luxem burgo condiciones de trabajo y de rem uneración diferentes y entonces considerablemente me­ jores que las otorgadas en los convenios franceses a los trabaja­ dores ferroviarios del resto del sistema de Alsacia-Lorena. P o r consiguiente, se convino que la adm inistración de A lsacia-Lorena debía aplicar la m isma escala de sueldos y demás condiciones de Luxem burgo en el sistema ferroviario Guillaum e-Luxem bourg; si esto im plicaba una econom ía para la adm inistración de A lsaciaLorena, ella pagaría una suma correspondiente al tesoro de Lu­ xem bu rgo; pero si ello im plicaba gastos adicionales, com o sucedió en realidad, éstos serían reem bolsados por el gobierno de Luxem ­ burgo a la adm inistración de A lsacia-Lorena. Para obtener los ingresos necesarios a ese fin , el gobierno de Luxem burgo podía im poner recargos en el trá fico ferrovia rio dentro de Luxem burgo. H ubo considerables quejas de com erciantse contra el aumento de su costos de transporte que esos recargos im plicaban; y los recargos, en efecto, fueron abolidos en m ayo de 1932, fecha en la cual la caída del costo de vida en Luxem burgo, al que se aju s­ taban los sueldos ferroviarios, originó que las rem uneraciones de los obreros ferroviarios com prendidos en el estatuto fe r r o ­ viario de Luxem burgo dejaran de exceder a las rem uneraciones de los obreros ferroviarios de Alsacia-Lorena. La adm inistración de los ferrocarriles de Alsacia-Lorena tenía el derecho a im poner un recargo del 1 % sobre el trá fico en la parte luxem burguesa de su sistema, para com pensar el hecho de que debía pagarse un derecho de igual m onto por todo el trá fico que se hiciera en la sección francesa del sistema fe r ro ­ viario de A lsacia-Lorena, com o parte del impuesto general fra n ­ cés a las transacciones o ventas; y ese recargo podía ser aumentado o dism inuido en proporción a cualquier aumento o dism inución subsiguiente del impuesto fran cés a las transacciones. Lo perci­ bido por ese recargo representaba, por supuesto, un ingreso neto para la adm inistración del ferrocarril de A lsacia-Lorena, ya que no debía ser pagado com o im puesto al gobierno fran cés; pero la adm inistración del fe rroca rril de A lsacia-Lorena convino usar el producto al fin an ciar la aplicación del estatuto más costoso de los ferrocarriles de Luxem burgo en beneficio de los ferrov ia ­ rios de este país. E n efecto, durante el período que estamos considerando, la parte del sistema ferrovia rio de Luxem burgo cuya im portancia rebasó el trá fico local, fu n cion ó com o parte del sistema fe rr o ­ viario francés de A lsacia-Lorena. Esto significaba que el tráfico

ferrovia rio entre Bélgica y Luxem burgo pasaba, en la frontera, de un sistema ferrovia rio al otro; y esto, a su vez, im plicaba que había una ruptura en el sistema de reducción de la ta rifa fe rr o ­ viaria en ese punto. En el tram o belga se cobraba una tarifa tanto más ba ja cuanto más larga fu era la distancia cubierta en Bélgica. Luego se cobraba, en el tramo de L uxem burgo, una nueva ta rifa tanto más baja cuanto más larga fu era la distancia cubierta en Luxem burgo. El trá fico no se ben eficiaba con la ventaja de una ta rifa que se reducía de acuerdo con la distancia total cubierta en B élgica y Luxem burgo. Pero el trá fico entre Luxem burgo y A lsacia-L orena funcionaba sobre la base de un sistema único y, en consecuencia, obtuvo la ventaja de una ta rifa cuya tasa de reducción se calculaba sobre todo el tram o total cubierto en Francia y Luxem burgo P or ello, el sistem a ferrovia rio puede haber favorecido en cierta m edida al com ercio de L uxem burgo con F ran cia en vez de favorecer al com ercio con su socio belga. Pero las distancias son realmente tan pequeñas en Luxem burgo que esta consideración no puede haber sido de m ayor im portancia. P or otro lado, debe recordarse que el com ercio principal de Luxem ­ burgo se realizaba con productos com o el carbón, mineral de hierro y acero, cuyos costos de transporte son elevados, y que Luxem burgo no tenía sistemas alternativos im portantes, com o vías fluviales, para su transporte. C om o la ta rifa ferrovia ria francesa sobre esos productos se inició con una tasa elevada que dism inuyó rápidamente, hubo una diferencia m arcada entre las tasas a pagar entre los recorridos que com prendían y los que no com prendían una transferencia de trá fico entre la red GuillaumeLuxem bourg-A lsacia-Lorena y otros sistem as ferroviarios.

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CONCLUSIÓN

¿P odem os deducir alguna enseñanza general para la form a ­ ción de uniones económ icas en la actualidad o en el futuro, de esta historia sobre el funcionam iento de la U nión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa en los años entre las dos guerras? Sería absurdo, por supuesto, intentar una generalización sobre la base El hecho de que el sistema ferroviario Prince Henri fuera adminis­ trado separadamente del sistema Guillaume-Luxembourg*, significaba que también había una escisión similar en las tasas ferroviarias disminuidas, en el tráfico entre estos dos sistemas luxemburgueses, tal como la había en el tráfico entre el sistema Guillaume-Luxembourg y los sistemas belgas o alemanes. La unificación de las tarifas dentro del mismo Luxemburgo fue una de las razones por las que se deseaba la unificación de los siste­ mas Prince Henri y Guillaume-Luxembourg.

de un solo ejem plo, pero esta historia puede sugerir algunas ideas amplias. La form ación de la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa no tuvo que superar dos grupos de problemas básicos que segu­ ramente deberán con fron tar otras uniones económ icas más im ­ portantes. En prim er lugar era una unión entre un socio relativamente grande y otro relativam ente pequeño. E sto sign ificó que las mu­ chas cue tiones que, de otro m odo, habrían requerido negocia­ ciones dificultosas, fueran resueltas rápidam ente, bien porque el socio m enor se lim itó a adoptar sencillamente los arreglos existentes del socio predom inante (p or ejem plo, las tasas de dere­ chos de aduana e impuestos internos de Bélgica fueron aplicadas sin cam bios al com ercio de L u xem bu rgo), bien porque una conce­ sión, que por razones políticas o sociales era vital para el socio menor, podía causar un daño tan sólo insignificante a la economía mucho m ayor del socio predom inante. E n segundo lugar, la historia m onetaria y las instituciones m onetarias preexistentes m otivaron que una sola moneda (el fran co belga) constituyera, en realidad, la principal circulación m onetaria en toda la Unión. Ello sign ificó que Luxem burgo no podía tener una política financiera interna separada para con ­ trolar el grado de inflación o deflación monetaria dentro de su econom ía; el nivel de la circulación m onetaria y, por ende, el de ingresos de dinero, precios y costos en Luxem burgo, dependía de la política financiera de Bélgica. También sign ificó que no había problemas técnicos en los pagos entre residentes de los dos países que form aban la Unión. Tal vez sea d ifícil exagerar la im portancia de esas dos con­ sideraciones para fa cilita r la form ación de una unión económ ica efectiva. Conjuntam ente ellas explican la m ayor parte de las d ifi­ cultades que han surgido, por ejem plo, en la form ación del Bene­ lux, desde la segunda guerra mundial. Pero quedan por lo menos cuatro im portantes grupos de problemas que han sido bien ilus­ trados por la experiencia de la U nión Económ ica Belgo-Luxem ­ burguesa. P rim ero, el hecho de que no hubiera problem as de balanza de pagos dentro de la Unión no significaba que no hubiera habido problem as de balanza de pagos de la Unión en su conjunto con el mundo exterior. Cuando en la década de 1930 se im pusieron restricciones a la im portación a la Unión desde el exterior, en parte com o m edio de controlar los pagos al mundo exterior, resultó evidente que o bien esos controles debían ser impuestos com o sistema conjunto único de la Unión com o un todo, o de otro

modo, si cada país socio iba a aplicar su prop io sistema nacional de licencias a través de la fron tera común, este com ercio también debía ser controlado, a fin de im pedir el flu jo de m ercancías al territorio del socio con restricciones severas sobre las im por­ taciones de terceros países por vía del territorio del socio con restricciones menos severas sobre las im portaciones de terceros países. En la U nión Económ ica Belgo-Luxem burguesa, durante la década de 1930, la solución expuesta (que era, por supuesto, la única com patible con el mantenimiento de una verdadera unión) fue puesta a prueba en su m ayor parte; pero eso im plicó el esta­ blecim iento de una com pacta organización conjunta a fin de determ inar el grado de restricción para los diversos productos y la distribución de licencias de im portación entre los solicitantes de los dos países. Segundo, la elim inación de todos los controles sobre el inter­ cam bio en la fron tera común habría im plicado no sólo la insti­ tución de aranceles de im portación comunes sobre los productos provenientes de terceros países, sino tam bién la unificación de tasas de impuestos y de los sistemas im positivos internos de los dos países. Esto, sin em bargo, origina com plicaciones para los ingresos presupuestarios de los países socios; ninguno de los dos países podría aumentar o dism inuir sus ingresos presupuestarios provenientes de la amplia gam a de im puestos indirectos, para ajustarlos a su propia política nacional de gastos, sin persuadir u obligar a cam bios similares en los ingresos presupuestarios del socio. Una de las principales razones que hicieron im posible un ificar el impuesto a las ventas de los dos países eran las com ­ plicaciones presupuestarias originales por cualquier reducción en la tasa belga de im puestos; y la im posibilidad de unificar esos impuestos sign ificó que debieron seguir haciéndose cargos de im portación com pensatorios sobre los productos sujetos al im­ puesto a las ventas, cuando eran im portados por un socio del otro socio. Tercero, la Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa es con­ siderada, generalmente con bastante ju sticia, como ejem plo de unión económ ica realmente efectiva. P ero es interesante observar que aun en este cazo fueron necesarias num erosas estipulaciones especiales para hacer frente a las necesidades políticas, sociales o económ icas, reales o im aginarias, de sectores especiales de las econom ías respectivas. Las más notables de ellas fueron las excep­ ciones destinadas a la protección de la agricultura de Luxem burgo frente a la belga; en realidad, toda unión económ ica sería en sí una excepción si no incluyera excepciones para la agricultura. La ilustración de otros problem as particulares de m enor im por­

tancia fundam ental la proporcion a el trato especial necesario para los im puestos al alcohol, los vinos y el transporte de acero en la Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa. Cuarto, es evidente que fueron los organism os adm inistrati­ vos, con sus frecuentes consultas entre funcionarios y m inistros de los dos gobiernos interesados, los que condujeron, en realidad, al desarrollo y funcionam iento exitoso de esta unión económica entre dos estados soberanos. Aquellos organism os (tales com o el consejo general, concebido en form a tan am biciosa, que debía aconsejar a los gobiernos sobre el funcionam iento de la Unión, y el organism o arbitral para zanjar los diferendos entre los dos g ob iern os), que eran “ extraños’’ a los dos gobiernos mismos, nunca funcionaron eficazm ente. Es posible que no sea justo sacar conclusiones generales de ello, pero no puede haber duda de que, en este caso particular, la U nión funcionó debido a discusio­ nes y negociaciones intergubernam entales, regulares y bien org a­ nizadas, acerca de los problem as que surgieron sobre la marcha.

ESTUDIO n

LA FORMACIÓN DEL BENELUX; 1943

-

1960

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MÉTODOS, OBJETIVOS E INSTITUCIONES

La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa S3 inauguró con la firma de un gran Tratado de Unión Económica en 1924, muy poco después de la primera guerra mundial. Este tratado estuvo sujeto a algunas revisiones y ampliaciones en los años subsiguien­ tes; no obstante, la Unión Económica desde sus comienzos fue una unión más o menos completa. El proceso de creación de la Unión Económica del Benelux entre Holanda, Bélgica y Luxemburgo, después de la segunda guerra mundial, fue casi exactamente inverso al anterior. El Benelux estuvo sujeto, durante unos quince años, a un proceso gradual de constitución mediante una serie de convenios, proto­ colos y acuerdos ministeriales ad hoc en relación con uno u otro de los problemas particulares que debían resolverse antes de que la unión se consolidara definitivamente Ya en 1958 se firmó un tratado definitivo de Unión Econó­ mica, puesto en vigor el 1^ de noviembre de 1960. Este hecho marca, por supuesto, un hito en la creación del Benelux. Pero, más estrictamente se lo considera un acto de consolidación de toda la labor anterior y una reafirmación de principios e inten­ ciones más que nota diferencial distintiva entre la no existencia y la existencia del Benelux. En rigor de verdad, el tratado con­ solidó y codificó las diversas obligaciones ya contraídas (tanto en lo que se refiere a la sustancia como a las formas de administra­ ción), en parte por la incorporación de estas obligaciones en el articulado del tratado mismo, y en parte por la confirmación expresa de la validez continuada de algunos de los protocolos preexistentes. El tratado contenía, al mismo tiempo, ciertas cláu­ sulas de escape que, mediante resguardos adecuados, permitían a los ministros la suspensión momentánea de las obligaciones contraídas. Contenía también algunas disposiciones transitorias mediante las cuales algunas de las tareas inconclusas tendientes a la creación del Benelux — por ejemplo, la unificación de im­ puestos internos tratada y la anulación del control del comercio ^ Ver informes acerca de estas negociaciones y acuerdos en J. E. Meade, Negotiations for Benelux: an Annotated Ckronicle, 194S-1956 (1957),

interno del Benelux en productos agrícolas, punto considerado en la sección 5— seguirían incompletas durante algunos años más. N o fu e intención original de los responsables de las nego­ ciaciones del Benelux prolongar el proceso tanto tiempo. El p ro­ pósito inicial había sido, por el contrario, que el tratado final de la Unión E conóm ica se redactara y se llevara a la práctica con rapidez. En setiembre de 1944, antes de la liberación de Holanda, B élgica y Luxem burgo, los tres gobiernos en exilio, instalados en Londres, firm aron un tratado de unión aduanera, por el cual 1) todos los derechos aduaneros sobre las m ercancías que pasaran de uno a otro de los tres países, serían abolidos, y 2) los tres países aplicarían una sola tarifa com ún sobre las im portaciones al Benelux desde el exterior. E ra propósito de este tratado que la unión aduanera entrara en vigencia tan pronto com o los tres países fueran liberados, y que le siguiera rápidamente un tratado de unión económ ica total, m erced al cu al: 1) las tasas corres­ pondientes a los impuestos internos y a las ventas fueran u n ifi­ cadas en los tres países; 2 ) quedarían abolidas otras barreras puestas al com ercio entre los tres países del Benelux (en parti­ cular, los cupos de im portación y ex p ortación ), y 3) se estable­ cerían acuerdos para el libre m ovim iento de capital y operarios entre los tres países. En las condiciones de disloque económ ico que sobrevinieron después de la segunda guerra mundial, las tarifas habían perdido casi todo significado. Después de la Hberación, los países europeos restringieron las im portaciones (para evitar el derroche de las exiguas reservas de divisas en la com pra de artículos no esen­ ciales) y controlaron las exportaciones (a fin de evitar la pérdida para la econom ía nacional de las pocas existencias de productos esenciales). En muchos casos, los derechos de im portación que­ daron en suspenso de m odo que se pudiera tener los precios de los productos en cuestión al m ás bajo nivel posible. En estas condiciones resultaba mucho más fácil deshacerse de los derechos aduaneros que de las restricciones cuantitativas del com ercio interno del Benelux. De hecho, la unión aduanera se aplicó en enero de 1948, al abolirse todos los derechos aduaneros sobre el intercam bio com ercial entre los tres países asociados y aplicarse la ta rifa única com ún sobre las im portaciones provenientes del exterior. E sta medida se trata en detalle en la sección 2 de este estudio. La unión aduanera se puso, pues, en práctica unos dos años y m edio después de finalizada la guerra. Postergación bastante más considerable de lo que se había previsto, pues, com o ya vimos, los prim eros arquitectos del Benelux se habían propuesto poner

en vigencia las estipulaciones de la unión aduanera en cuanto hubiera finalizado la liberación de los tres países. Pero las dila­ ciones realmente grandes en la edificación de la unión económica no llegaron a experimentarse sino después de aplicar las estipu­ laciones de la unión aduanera. Los siguientes objetivos que se esperaba alcanzar fueron: 1) la unificación de los impuestos internos y a las ventas de los tres países, y 2) la eliminación de las restricciones cuantitativas en el intercambio comercial interno del Benelux. En rigor de verdad, en ambos frentes el progreso fue muy lento y limitado. El problema de la unificación de los impuestos indirectos se analiza en detalle en la sección 3 del presente estudio, donde se pone en claro que el éxito en lo que respecta a la unificación de dichas tasas impositivas ha resultado, aun hasta el momento actual (1960), muy limitado. Por una doble razón: primero, por­ que los ingresos presupuestarios de Bélgica dependen en más alto grado de la tributación indirecta, en tanto que los de Holanda dependen más de la tributación directa; la unificación de las tasas de tributación indirecta significaría, por tanto, una pérdida de ingresos provenientes de impuestos indirectos para Bélgica y/o un desplazamiento de la tributación directa a la indirecta para Holanda, y tales ajustes plantearían serios problemas inter­ nos en lo político y económico. Segundo, en cada uno de los países hay intereses económicos creados en el sector de la producción, y hábitos psicológicos y sociales en el de los consumidores, que hacen difícil avenirse a un programa de unificación, cuando éste implica un aumento de las tasas impositivas sobre productos políticamente sensibles. De hecho, por tanto, han continuado en el Benelux las divergencias en tasas de tributación indirecta. Cosa muy distinta resulta la eliminación de las restricciones cuantitativas en el intercambio comercial entre los países que integran el Benelux. Es rasgo esencial de un mercado común de mercancías que se reduzcan esas restricciones rígidas a un mínimo. En este sentido el progreso fue muy lento al comienzo, mucho más de lo que esperaban quienes pretendían que la unión aduanera de enero de 1948 fuera rápidamente reemplazada por una unión económica completa. Pero a partir de 1950, el progreso en ese sentido ha sido mucho más rápido y se ha venido comple­ tando, con excepción del caso de los productos agrícolas (estu­ diado en la sección 5). Durante la segunda guerra mundial, las economías de los tres países del Benelux se regían por sistemas separados de controles directos: control de precios, racionamiento de productos esen­ ciales de consumo, distribución de materias primas esenciales,

perm isos para la edificación, etc. Estos controles económ icos fu e­ ron continuados con diversos grados de severidad, en los tres países, en los años de reconstrucción que siguieron inm ediata­ mente a la liberación. M ientras duraron estos diferentes sistemas de control directo sobre las economías nacionales, resultaba de prim ordial im portancia controlar también el intercam bio com er­ cial. Si un determ inado artículo estaba som etido a un control estricto de precios y se perm itía en un país asociado que una ración cuantitativa aumentara de precio y se viera “ racionada por el bolsillo’ ’ en otro país asociado, era imposible perm itirle el pase libre de un m ercado al otro. A este respecto, la decisión tomada en una reunión de m inistros de los tres países en ju n io de 1948 en la sección 4, eliminó ese particular oDstáculo a la lorm ación del Benelux. A llí se lanzó por prim era vez un program a serio de descontrol de las econom ías nacionales, que, como se explica en la sección 4, elim inó ese particular obstáculo a la form ación de m ercados comunes para los productos de los tres países. Razón más permanente para el m antenimiento de controles sobre el intercam bio com ercial interno del Benelux ha sido el problem a agrícola que se estudia en la sección 5. La agricultura holandesa había estado sujeta durante algún tiem po a un sistema bastante com plicado de controles de m ercado internos, m ientras que en B élgica el m ercado interno para la producción agrícola (aunque protegida de la com petencia extranjera por aranceles y restricciones de im portación) dependía m ucho más del libre ju ego del m ercado. Más aún, la agricultura de Bélgica y de Lu­ xem burgo resultaba de costo elevado en relación con la agricul­ tura holandesa, y tenía que mantenerse por razones sociales y políticas. P or estas razones, la exportación de producios agrícolas holandeses a B élgica y L uxem burgo ha estado sujeta a diversos tipos de control. La posición excepcional de la agricultura fue reconocida f o r ­ malmente en un protocolo agrícola especial, firm ado en m ayo de 1947; y tan sólo en m ayo de 1955, en reunión ministerial, se concedió particular atención a la posibilidad de elaborar un p ro­ gram a de ajusces en la agricultura que perm itiera finalm ente la aplicación de los principios del m ercado común a los productos agrícolas del Benelux. Cuando se elaboró el proyecto del Tratado de Unión se llegó a los arreglos especiales respecto del intercam bio com ercial en productos agrícolas. A parte de la de ciertos con­ troles que se consideraron perm isibles en un período transitorio de cinco años, se tom aron medidas que perm itieran también la suspensión tem poraria del libre intercam bio en estos productos aún después de finalizado el período de transición.

E n 1952 y 1953, com o describirem os en la sección 6, tuvieron lugar algunos acontecim ientos que en prin cip io amenazaron con un serio trastorno en la form ación del Benelux. P or razones detalladas en esa sección, ciertas fábricas holandesas com enzaron repentinam ente a producir artículos sim ilares a los belgas a un costo más bajo. El consiguiente disloque industrial belga dio lugar a una seria amenaza política para la continuación del Benelux. Se concertaron, al principio, algunos acuerdos ad hoc que lim i­ taban la exportación a la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa de los productos holandeses en cuestión; pero, en ju lio de 1953, se firm ó un convenio más estable que estipulaba la aplicación sistem ática de controles lim itados y tem porarios sobre el inter­ cam bio com ercial del Benelux, cuando se repitieran semejantes perturbaciones repentinas. Como verem os en la sección 6, el T ra­ tado de Unión definitivo anuló dicho convenio; pero, en su lugar, proporcion ó los medios para hacer valer una cláusula que perm i­ tiera la suspensión tem poraria de las obligaciones del tratado cuando se vieran amenazados los intereses vitales de una de las partes. Sin duda, el obstáculo más im portante y serio para la elimi­ nación de controles sobre el intercam bio com ercial del Benelux en los prim eros años de su creación, consistió en la persistencia de los problem as planteados por el balance de pagos. Este p ro­ blema se discute en detalle en la sección 7 del presente estudio. Los holandeses tuvieron un déficit considerable en su balance bila­ teral de pagos con la Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa; y com o la situación general de su balance de pagos era tam bién mala, se vieron im posibilitados de fin an ciar sus pagos a B élgica con las ganancias obtenidas en divisas en otros mercados. De una m anera u otra. B élgica concedió em préstitos considerables a Holanda para financiar este d é fic it : prim ero, mediante el acuer­ do de pagos negociados en octubre de 1943 por los gobiernos en exilio; más tarde, por una serie de acuerdos financieros ad hoc, y, después de 1950, m ediante la U E P con la que la Unión E conó­ m ica Belgo-Luxem burguesa obtuvo un saldo acreedor considera­ ble, y Holanda, un considerable saldo deudor. P ero tan grave era el problem a que estas fuentes especiales de ingresos resultaron inadecuadas y tuvieron que mantenerse, durante años, los contro­ les de las im portaciones a Holanda provenientes de sus asociados del Benelux. La razón principal de la persistencia de esta situa­ ción presenta dos aspeccos: prim ero, la econom ía holandesa, des­ pués de la segunda guerra mundial, quedó en peores condiciones que la belga; y segundo, en los países asociados había divergen­ cias im portantes en las políticas financieras nacionales (en la poli-

tica m onetaria, en la política presupuestaria y en los métodos para la fija c ió n de precios y salarios que tornaban m ayor la probabilidad de una perturbación en los pagos entre ambos paí­ ses. Después de 1951, con la m arcada recuperación de la econom ía holandesa por la desorganización impuesta por la guerra y con algunos cam bios im portantes de la política financiera nacional, el balance holandés de pagos m ejoró notablemente, y el obstáculo para la elim inación de los controles sobre el intercam bio com er­ cial del Benelux desapareció en su m ayor parte. Si todos los productos han de m overse libremente dentro de un m ercado común, los países asociados deben tener una política com ercial conjunta y común fren te al mundo exterior. En lo que respecta a los derechos de im portación, los países del Benelux lograron este objetivo con la institución de la unión aduanera en enero de 1948. A partir de esa fecha, todos los productos tributan los dere­ chos de im portación al m ercado del Benelux a una m isma tasa, hayan entrado p or el puerto belga de Am beres o por el puerto holandés de Rotterdam . E l m ism o principio ha de ser aplicado, em pero, a los perm isos de im portación. Si la Unión E conóm ica Belgo-Luxem burguesa, bien provista de dólares, im porta libre­ mente productos de la zona del dólar, poca razón hay para que H olanda restrin ja la im portación de productos de la zona del dólar a causa del balance de pagos si aquéllos pueden im portarse libremente a través de la fron tera belgo-holandesa. O debe existir un sistema conjunto y único del Benelux para los perm isos de im portación del mundo exterior, o el m ovim iento de los produc­ tos en cuestión entre los países asociados del Benelux debe ser controlado. La sección 7 del presente estudio analiza tam bién las dificultades surgidas en el balance de pagos com o consecuencia del proyecto de política com ercial conjunta del Benelux frente al exterior. Los creadores del Benelux siem pre pretendieron que sus es­ tipulaciones determ inaran el libre m ovim iento, no sólo de los productos, sino también de los factores de producción, del capital y de los operarios. La libertad de m ovim iento de los capitales de­ pende de la solución del problem a que plantea el balance de pagos; de otra form a, habría que m antener el control de divisas que limita la transferencia de capitales. Según se describe en la sec­ ción 8, en ju lio de 1958, época en la cual los problem as planteados por el balance de pagos del Benelux estaban bien encaminados hacia su solución, se firm ó un convenio que liberalizaba el m ovi­ miento de capitales entre los países asociados del Benelux. El in­ tercam bio de la m ano de obra operado entre los países del Benelux no ha revestido, ni es probable que revista, m ayor im portancia;

pero, como también se explicará en la sección 8, en enero de 1956 se llegó a un acuerdo sobre los principios que debían regir defini­ tivamente a fin de asegurar amplia libertad de intercambio laboral dentro del Benelux, principios que fueron incorporados en el tra­ tado definitivo de Unión. En el mundo moderno, los gobiernos nacionales desempeñan un papel muy importante en la vida económica de una nación y, en consecuencia, realizan grandes gastos tendientes a la adqui­ sición de provisiones y a la construcción de obras públicas de toda especie. En una unión económica entre gobiernos nacionales soberanos, este hecho plantea dos importantes problemas, que están bien ilustrados en el Benelux y que serán objeto de análi­ sis en la sección 9 de este estudio. En primer lugar, si un mercado común ha de ser una reali­ dad, es necesario que tanto las autoridades públicas como los consumidores particulares compren todos los productos^ en el mercado más barato dentro de la unión. Pero las autoridades pú­ blicas son necesariamente compradores monopolistas y pueden fácilmente discriminar, al hacer sus compras, a favor de los pro­ ductos de su propio país. Un convenio del Benelux de julio de 1956, subsiguientemente integrado al tratado definitivo de Unión Económica de 1958, intenta fijar algunos principios que den cuenta de este problema. Segundo, los proyectos de muchas grandes obras públicas de las autoridades en cuestión son susceptibles de ser realizados ya sea en favor de los intereses nacionales de uno de los países asociados, o bien en favor de los intereses más amplios de los ciudadanos de la Unión como un todo. Esto vale en general para los proyectos de transporte, por cuanto las rutas especiales ele­ gidas para nuevos ferrocarriles, carreteras o canales de navega­ ción suelen tener notables efectos económicos sobre las localida­ des por donde pasan. Estos factores quedan particularmente ilus­ trados por el problema de planear canales de navegación en los países del Benelux, donde la construcción o el mejoramiento de algún canal, a más de afectar el costo real del transporte, tiene probablemente importantes efectos indirectos sobre la competen­ cia entre el puerto belga de Amberes y el puerto holandés de Rotterdam. Las secciones restantes del presente estudio se dedican al análisis de los aspectos económicos que ofrecen los problemas enu­ merados en el párrafo precedente. En este análisis se prestará particular atención a las limita­ ciones impuestas a la libertad de acción de los tres gobiernos participantes por la solución de estos problemas comunes del Be-

nelux. Todos estos problem as han involucrado la búsqueda de un arreglo entre los tres gobiernos independientes. A diferencia de la C E C A , el Benelux no tra jo com o consecuencia la institución de autoridad supranacional alguna que pudiera tom ar decisiones para la aceptación por parte de los gobiernos nacionales. El B e­ nelux se creó mediante un proceso de búsqueda de acuerdos entre tres gobiernos nacionales sobre una cuestión determ inada p ri­ m ero y sobre alguna otra después. Antes de pasar al examen de los problem as económ icos en sí, quizá sea útil proporcionar una breve in form ación sobre las instituciones que han sido utilizadas para tratarlos. E n el prim er estudio del presente volumen se han descrito los acuerdos institucionales de la Unión E conóm ica B elgo-Luxem burguesa. Se concluyó que la adm inistración de esa unión económ ica, en el período com prendido entre las dos guerras, fu e efectiva­ m ente llev a d a a cabo a través de un p ro ce s o de con ta cto co n ti­ nuo de los m inistros y funcionarios respectivos, en numerosas com isiones m inisteriales y oficiales, los cuales llegaron a un acuer­ do mediante ajustes mutuos de las políticas nacionales en cues­ tión, más que mediante procesos supranacionales de votación, de arbitraje com pulsivo o de decisión de parte de alguna autoridad extraña a los dos gobiernos nacionales interesados. L o mism o, en esencia, ha ocurrido, a partir de la segunda guerra mundial, con la U nión E conóm ica del Benelux. D e interés especial resulta el hecho de que el Benelux sea po­ líticam ente una asociación entre tres gobiernos nacionales inde­ pendientes (de Holanda, Bélgica y L u xem bu rgo), pero que eco­ nóm icamente lo sea entre dos asociados (H olanda y la Unión E conóm ica B elgo-L u xem b u fgu esa ). Teóricam ente, este hecho po­ dría haber colocado a Luxem burgo, en lo que respecta a la cons­ titución de la U nión E conóm ica del Benelux, en una posición un tanto anómala. E n la estructura de comisiones y com ités org a­ nizados p or el convenio de setiem bre de 1944 y otros acuerdos y tratados subsiguientes del Benelux, Luxem burgo ocupó siem pre una posición a nivel de sus asociados. Sin em bargo, según el T ra ­ tado de Unión E conóm ica con Bélgica, del año 1921, Luxem burgo había cedido efectivam ente al gobierno belga el derecho de deci­ sión definitiva en cuanto a la tributación de los derechos aduane­ ros y a otras restricciones com erciales del área belgo-luxem burguesa en su totalidad. ¿C óm o, entonces, podía desempeñar Lu­ xem burgo el papel de asociado de igual condición e independiente en cuestiones sobre las que ya existía el acuerdo de que Bélgica estaba autorizada para tom ar la decisión final, después de aten­ tas consultas bilaterales con Luxem burgo? Este interrogante re-

sulta de mayor interés teórico que práctico. De hecho, en la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, Bélgica no ha contrariado ningún deseo expreso, ni interés de Luxemburgo, en lo que res­ pecta a política comercial; y, en consecuencia, el Benelux ha ope­ rado en realidad mediante acuerdos establecidos entre los tres gobiernos interesados. El primer tratado del Benelux (el convenio de unión aduanera firmado por los tres gobiernos en exilio en Londres en setiembre de 1944) se proponía la creación de algunas instituciones admi­ nistrativas conjuntas del Benelux, cuya función era promover el progreso de la Unión Económica. Así debía crearse un Consejo Administrativo de Derechos Aduaneros, compuesto por representantes de cada uno de los tres países asociados. Su tarea consistía en proponer medidas para la unificación de las leyes y reglamentaciones que afectaban la cobranza de derechos de importación. Debía contar con la asisten­ cia de una Comisión panra las Disputas Aduaneras, a la cual po­ drían apelar los gobiernos en caso de disputas sobre problemas aduaneros. Más fundamental fue la decisión de que se creara un Consejo Administrativo para el Control del Comercio Exterior, Este or­ ganismo debía asesorar acerca de las medidas que los países aso­ ciados se proponían tomar a fin de regular el intercambio comer­ cial mediante restricciones cuantitativas y medidas similares; también debía intentar, hasta donde fuere posible, la creación de un régimen común de control del intercambio comercial en toda el área del Benelux, que surgiera de aquellos controles nacionales de comercio, y proveer la maquinaria necesaria para la adminis­ tración de cualesquiera restricciones de comercio con terceros países, comunes para toda el área del Benelux; debía también ase­ sorar en todo lo referente a subsidios a la producción nacional que los países miembros propusieran que se pagasen. Habría, por último, un Concejo de Acuerdos Comerciales, cuya función sería la de coordinar los acuerdos comerciales que los países asociados pudieran establecer con terceros países, con el propósito de obtener, hasta donde fuera posible, una política comercial única y conjunta de la Unión frente al mundo exterior. Estos tres Consejos, compuestos por funcionarios de los tres gobiernos interesados, se crearon en debida forma y han sido los organismos ejecutivos en la concreción de acuerdos sobre proble­ mas concernientes al Benelux. El segundo de ellos pronto resultó ser el más importante. En 1946 se le cambió su denominación por la de Consejo para la Unión Económica. Este cambio formal

m arca una im portante evolución de ideas. La denom inación ori­ ginal de los tres Consejos del Benelux sugiere la form a limitada en que la creación de la Unión E conóm ica del Benelux era consi­ derada, en sus comienzos, com o una cuestión de política com er­ cial, por cuanto el prim er Consejo se ocupaba de tarifas adua­ neras; el segundo, de las restricciones cuantitativas sobre las im ­ portaciones y exportaciones, y el tercero, de la coordinación de los tratados com erciales del Benelux con terceros países. Pero, por las razones que se indican en los prim eros párrafos de esta sección, paulatinamente se advirtió que la com pleta anulación de todas las barreras que se interpusieran al intercam bio com er­ cial interno del Benelux, involucraba la arm onización de todo tipo de políticas económ icas vernáculas: de los impuestos internos a las ventas de las políticas agrícolas nacionales, de las políticas nacionales presupuestarias, m onetarias y salariales. El segundo Consejo se con virtió en C onsejo para la Unión E conóm ica y, con el tran scu rrir del tiem po, se encargó de la consideración de un número creciente de esos problemas básicos de la política eco­ nóm ica y financiera. El Consejo para la Unión E conóm ica organizó sus tareas me­ diante una cantidad de com isiones compuestas por funcionarios de los tres países, y cada una de ellas se dedicaba a uno de los aspectos de esos problem as e inform aba al C onsejo para la Unión Económ ica. Estas comisiones, a su vez, realizaban gran parte de su trabajo mediante la creación de subcom isiones que se ocu­ paban de aspectos particulares de los problem as a tratar. E n una reunión m inisterial, que tuvo lugar en La Haya en m ayo de 1947, se tom aron dos decisiones im portantes para el desarrollo ulterior del aparato adm inistrativo de la U nión del Benelux. P rim ero se creó una com isión que se denom inaría Junta Presidencial y que fue form ada para actuar com o com isión con­ ductora en la consideración de los problemas más im portantes que surgieran com o consecuencia de la form ación de la Unión e in trodu ctora de estos problem as en las reuniones ministeriales de los tres paises, para que tom aran sus decisiones. E sta com i­ sión debía form arse con los presidentes de los tres Consejos del Benelux antes descritos. De esta manera, la Mesa Presidencial ha desempeñado, en realidad, un papel en extrem o im portante en la form ación de políticas para la creación del Benelux. El se­ gundo paso im portante en el desarrollo adm inistrativo determ i­ nado en la reunión de La Haya en m arzo de 1947, fue la institu­ ción de una secretaria permanente, con un secretario general permanente, al servicio de los varios Consejos y Comisiones del Benelux, y responsable ante los presidentes de los Consejos.

La Junta Presidencial era la suprema comisión rectora de los funcionarios permanentes, que vigilaba el trabajo de los Consejos económicos y su estructura de comisiones y subcomisiones, y pre­ sentaba los resultados a los ministros. La decisión final corres­ pondía, por supuesto, a los ministros, a cuyo efecto se desarrolla­ ba cierta estructura de comisiones ministeriales del Benelux. La supervisión principal del desarrollo de la Unión Económica del Benelux se llevaba a cabo mediante frecuentes reuniones ad hoc de los principales ministerios en cuestión. Pero al mismo tiempo surgieron ciertas comisiones ministeriales más especializadas y permanentes, tales como una comisión de Ministros de Agricul­ tura, que se ocupaba de problemas agrícolas, una comisión mi­ nisterial que coordinaba la política comercial con terceros paí­ ses, etc. El Tratado de Unión Económica del año 1958 confirmó este tipo de arreglo administrativo. El organismo de mayor poder eje­ cutivo ha de ser la Comisión de Ministros del Benelux. Cada aso­ ciado designa por lo menos tres miembros de su gobierno para prestar servicios en la comisión, a cuyas sesiones pueden ser in­ vitados otros funcionarios ministeriales. Compete a la Comisión de Ministros asegurar la plena vigencia del tratado y enunciar instrucciones que concuerden con sus estipulaciones. Las decisio­ nes de la Comisión deben tomarse por unanimidad, las absten­ ciones no se cuentan como voto negativo y cada país miembro posee un voto. Todas las decisiones de la comisión referentes a la vigencia del tratado son obligatorias para los gobiernos. Por otra parte, las sugerencias formuladas por la Comisión fuera del alcance del tratado no son de observancia obligatoria para los gobiernos miembros. La Comisión debe reunirse, por lo menos, una vez cada tres meses. En caso de emergencia puede ser llama­ da a reunión en cualquier momento a pedido de cualquiera de los gobiernos contratantes. Tiene poder para delegar su autoridad en organismos ejecutivos ministeriales que se comprondrán de miembros de los gobiernos del Benelux. La otra autoridad ejecutiva importante del Benelux es el Con­ sejo de la Unión Económica. Este organismo está formado en realidad por el Consejo para la Unión Económica y la Junta de Presidentes, que funciona bajo nuevo nombre. El Consejo actúa como intermediario entre la Comisión de Ministros y las diversas comisiones del Benelux y las comisiones especiales que funcionan bajo su autoridad. El Consejo, a diferencia de la Comisión de Ministros, está formado por funcionarios. Éstos coordinan la la­ bor de las comisiones, les dan instrucciones específicas y trans­

miten a la C om isión de M inistros los resultados de sus dictá­ menes. De acuerdo con el tratado, las com isiones son de dos tip o s: las com isiones propiam ente dichas que están siem pre representa­ das en las reuniones del C onsejo para la U nión Económ ica, y co­ m isiones especiales, que sólo están representadas en las reuniones de Consejo cuando se analizan los asuntos de su incum bencia. Es probable que continúen las investigaciones detalladas y el trabajo adm inistrativo de la U nión E conóm ica que ha sido realizado por esas com isiones. El número de comisiones puede ser aumentado a discreción de la com isión de m inistros, pero en el Tratado se m encionan específicam ente las sig u ien tes:

Comisiones a) Com isión para las Relaciones E conóm icas con el Mundo E x ­ terior. b ) Com isión M onetaria y Fiscal. c) d) e) f) g)

Com isión Comisión Com isión Comisión Comisión

para la Industria y el Comercio. para la A gricultura, la Alim entación y la Pesca. Aduanera y Fiscal. para las Com unicaciones. Social.

Comisiones Especiales a ) Com isión para la Coordinación de Estadísticas. b ) Com isión para la Com paración de Presupuestos. c) Com isión para los Contratos Públicos. d) Com isión para la Salud Pública. e) Com isión para las Clases Medias. Los organism os ejecutivos y las com isiones del Benelux son asesorados en sus tareas por la Secretaría, que funciona b a jo la dirección de un holandés, pero que tiene su sede en Bruselas. La Com isión de m inistros cuenta para sus decisiones con la asistencia de dos im portantísim os organism os consultivos, ambos existentes al tiem po de proyectarse el tratado definitivo de la U n ión : 1) el C onsejo Consultivo y Social, y 2 ), el C onsejo Inter­ parlam entario del Benelux. 1 Como se verá en la sección 4, cada uno de los países aso­ ciados tiene un C onsejo E conóm ico Nacional, con representantes de los empleados y obreros, que asesoran a sus gobiernos nació-

nales en lo relativo a política económ ica. A ntes de redactarse el tratado definitivo, estos Consejos consultivos habían ya creado una C om isión conjunta del Benelux, p or interm edio de la cual los m iem bros de los Consejos nacionales podían intercam biar ideas y preparar inform es con sus oponentes de los otros países aso­ ciados antes de asesorar a sus propios gobiernos. E ste procedi­ m iento ya había sido de alguna im portancia. E n algunos casos en que esta Com isión conjunta del Benelux, que representa a productores independientes, obreros y cam pesinos de los tres paí­ ses asociados, ha podido llegar a acuerdos sobre cuestiones deter­ minadas, ello alivió la tarea de los m inistros al tom ar decisiones defin itivas que com prom etieran a sus propios gobiernos en una acción que pudiera tildarse de im popular. E l Tratado de la Unión E conóm ica reconoce form alm ente a una Com isión de esta índole (denom inada Consejo Consultivo E con óm ico y Social) com o uno de los organism os asesores de la Unión. 2 En 1955 se acordó establecer un C on sejo Interparlam en­ tario del Benelux, que se reunió por prim era vez en feb rero de 1957. Está compuesto por 49 m iem bros, seleccionados p or los m iem bros del Parlam ento de los tres países del Benelux de entre ellos. A este Consejo se le som etió el prim er proyecto del Tratado de Unión en 1957. Los gobiernos del Benelux se han com prom e­ tido a presentar un in form e anual al C on sejo Interparlam enta­ rio que destaque los progresos de la U nión E conóm ica. E l prim e­ ro de estos inform es se presentó en a gosto de 1957. El Consejo m uestra signos de convertirse en una fu erza m uy activa en el Benelux, y ya ha creado su propia C om isión Social y Económ ica, a fin de considerar el problem a de la ocupación total en la Unión Económ ica. Queda p or verse hasta dónde son capaces de colabo­ ra r el Consejo Interparlam entario, com puesto de políticos, y el C onsejo Consultivo E conóm ico y Social, com puesto por expertos. Algunos de los parlam entarios ya han criticado la constitución del Consejo. Su tem or es que se convierta en mero portavoz de los Gobiernos m iembros. Sugieren que los intereses del Benelux habrían quedado m ejor representados por un Consejo compuesto p or representantes de los empleadores y trabajadores. Una interesante innovación del tratado es la creación de un Colegio de A rb itraje, que ha de convertirse en la autoridad ju d i­ cial en los asuntos del Benelux. Se propone tom ar responsabili­ dades de largo alcance. Será requerido para za n ja r las divergen­ cias que surjan entre los gobiernos m iem bros en lo relativo a la aplicación de todas las partes del tratado y a los acuerdos rela­ cionados con él. El Colegio estará constituido por varias secciones y cada una de ellas tratará algún aspecto particular de la U nión

E conóm ica. Una sección constará de un m iem bro designado p or cada país más un árbitro determ inado rotativam ente según una lista preparada por la Comisión de M inistros. Esta persona ac­ tuará com o presidente de la sección. Está autorizada para citar a más árbitros de la lista de los m inistros, cuando considere que está involucrada una cuestión legal. Las decisiones del Colegio se toman por simple m ayoría. El Colegio puede declarar parcial o totalm ente opuesta a las estipulaciones del Tratado de U nión a cualquiera de las decisiones tom adas por las autoridades de cual­ quiera de los países m iembros. Puede recom endar la aceptación de un acuerdo amistoso entre las partes en litigio o, en su defecto, determ inar la escala de daños o las indemnizaciones pagaderas a la parte perjudicada. En caso de que una de las partes dejara de cum plir con una disposición o sentencia del Colegio, la parte perjudicada puede llevar el caso a la Corte Internacional de Jus­ ticia, a menos que los litigantes decidan entre tanto otro m edio de sortear sus diferencias. E l tratado no estipula que los m iem ­ bros del Colegio de A rb itra je deban ser ciudadanos de los países del Benelux. No es muy preciso tam poco acerca de los pasos que deban tom arse en el caso de un choque entre la Comisión de M i­ nistros y el Colegio. Es evidente que en la práctica mucho de­ penderá de la habilidad del Colegio para captarse la más amplia consideración y de su éxito en la elaboración de un cuerpo acep­ table de precedentes legales relativos a disputas. La institución de ese Colegio de A rb itra je es la característica más revolucionaria del Tratado de la Unión E conóm ica. Hasta el presente, la solución de problem as difíciles planteados al Bene­ lux y el arreglo de las disputas acerca de la acción em prendida según los térm inos de los diversos acuerdos concertados por el Benelux han sido buscados mediante negociaciones entre los fu n ­ cionarios y m inistros de los tres países, con la intervención de las com isiones oficiales y m inisteriales arriba mencionadas. E n una cantidad de convenciones y protocolos del Benelux se fi jó el procedim iento definitivo siguiente para el arreglo de las disputas surgidas de la observancia del p rotocolo: que el acuerdo debería ser buscado en una com isión determ inada de uno de los tres Consejos del Benelux; que si no se pudiera encontrar allí el acuerdo, debería buscarse en uno de los C onsejos; que si eso no resultara, el problem a debería ser resuelto por la Junta de P re­ sidentes, la que si no pudiera llegar a un acuerdo, debería rem i­ tirlo para su decisión final a una reunión de m inistros de los tres países. Sólo en m uy pocos casos se ha estipulado un arreglo fin al mediante conciliación o arbitraje obligatorio por personas ajenas im parciales. Como se describirá en la sección 5, en 1950 se firm ó

un protocolo agrícola sobre el procedimiento a seguir para deci­ dir cuándo uno de los países asociados podía proteger su agricul­ tura contra las importaciones de su socio del Benelux; este pro­ tocolo contenía la estipulación del arbitraje obligatorio para la solución de los casos en disputa; pero el Parlamento belga se negó a ratificar esta parte del convenio, y la estipulación de arbitraje obligatorio no se aplicó en este caso. En un convenio de 1953, que se estudiará en la sección 6, se estipuló que un Tribunal de Conci­ liación, formado por personas ajenas imparciales, resolviera las disputas acerca de la aplicación de medidas temporarias de pro­ tección industrial por parte de uno de los asociados en contra de súbitos y severos excesos de exportación de parte de otro de los asociados. En realidad, casi todas las disputas surgidas en la apli­ cación de ese acuerdo fueron solucionadas por negociaciones di­ rectas entre los gobiernos interesados. Sólo en una ocasión se re­ currió al procedimiento especial de conciliación; los gobiernos tu­ vieron que encontrar un presidente imparcial: se pensó que sería adecuado elegir a un extranjero, pero tenía que conocer los idiomas de los países del Benelux y la industria en cuestión; se encontró finalmente un suizo, quien debió estudiar el caso, pero se enfermó y hubo que buscar otro. Éste debió, a su vez, estudiar el caso. Fi­ nalmente, cuando se llegó a tomar una decisión, el problema ha­ bía cambiado completamente y había perdido su actualidad. El Benelux consiste, pues, esencialmente en cierto número de acuerdos entre tres Estados soberanos recientemente consolidados en un único Tratado de Unión Económica. Las disputas y otros problemas han sido resueltos sobre la marcha por negociación directa entre los gobiernos respectivos a través de una estructura más o menos permanente de comisiones oficiales y ministeriales asistida por una pequeña secretaría conjunta. Ciertos cambios recientes introdujeron en esta estructura elementos de ''supranacionalismo’’ que, hasta entonces, había brillado por su ausencia. El Consejo Interparlamentario del Benelux y el Colegio de Ar­ bitraje quizás hayan agregado a los rudimentarios organismos ejecutivos ya existentes en las comisiones, consejos y cuerpos mi­ nisteriales y oficiales del Benelux, sus propios organismos legis­ lativos y judiciales rudimentarios.

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LA UNIÓN ADUANERA

E l prim er y fundam ental paso para la form ación de una na­ ción económ ica es el logro de una unión aduanera, lo que signi­ fic a la im posición de una sola ta rifa uniform e de derecho sobre las im portaciones a los países asociados desde terceros paises y la elim inación de tales derechos sobre el intercam bio com ercial entre los países asociados. Los países del Benelux dieron este prim er paso el 1? de enero de 1948, medida que ha resultado ser la tarea más sencilla reali­ zada para la form ación de la Unión E conóm ica del Benelux. P ero no obstante, surgieron algunos problem as im portantes. Hubo di­ ficultades técnicas m otivadas por el hecho de que en algunos pun­ tos los sistemas ya existentes de tarifas aduaneras de H olanda y B élgica-L uxem burgo diferían en gran medida. E n prim er lugar, la clasificación aduanera de m ercancías era muy distinta en las tarifas holandesa y belgo-luxem burguesa an­ teriores al Benelux. Los holandeses tenían una breve lista de p ro­ ductos con sólo 160 rubros y 850 subrubros ordenados simplemen­ te alfabéticam ente sin referencia alguna a la naturaleza de los productos en sí. Las tarifas belgo-luxem burguesas, por otra parte, eran m ucho más com plicadas y de estructura científica. Se com ­ ponían de 21 divisiones, por tipo de producto, subdivididas en 1.200 títulos principales, y éstos, en 3.600 subtítulos según la ín­ dole de los productos com prendidos en las principales divisiones. E sta clasificación sistem ática, introducida, en realidad, por una ley belga del 8 de m ayo de 1924, había servido de base, ju n ­ tam ente con la ta rifa francesa, para el proyecto de N om encla­ tura Aduanera de la L iga de las N aciones del año 1937. Los ne­ gociadores del Benelux adoptaron a este respecto los principios belgas, y las tarifas comunes del Benelux, con m odificaciones de poca monta, se basaron sobre la clasificación de la Liga de las N aciones. Segundo, sólo quedaban sujetos a derecho de im portación los relativam ente escasos productos de la lista holandesa. Quedaba li­ bre de derechos todo lo que no figu rara en esa lista. P or otra parte, la lista belgo-luxem burguesa intentaba clasificar todos los productos, estuvieran o no sujetos al pago de derechos. Todo pro­ ducto que no apareciera en la lista debía ser tratado, en lo que se refería a derechos de im portación, de la misma m anera que el producto más afín de la lista. Este último principio fue adoptado para la ta rifa del Benelux. Cualquier producto no incluido en la lista debía ser asimilado, para su trato im positivo, al más afín

de la lis ta ; además, debía ser asimilado, en caso de duda, al p ro­ ducto que pagara el derecho más alto. Un tercer problem a lo representaba el hecho de que la ta rifa holandesa se había fija d o sobre una base ad valorem, mientras que la belgo-luxem burguesa era fundam entalm ente específica. De €ste m odo, de los 850 productos de la ta rifa holandesa, 700 lo hacían sobre una base ad valorem, 100 sobre una específica y el resto sobre una com binada ad valorem y específica. En la ta rifa helgo-luxem burguesa, en cam bio, de un total de más de 3.000 p ro ­ ductos sujetos al pago de derechos, sólo 400 lo eran sobre una base ad valorem. La solución adoptada p or el Benelux fue la de im pon er la m ayor parte de los derechos sobre una base ad valo­ rem; en realidad, la ta rifa definitiva del B enelux incluía m enos ■derechos específicos aún que la antigua ta rifa holandesa. La elección de una base ad valorem para la nueva tarifa esta­ ba influida, sin duda, por el deseo de valerse de un sistema que m antuviera el efecto proteccionista de un ta rifa dada, y que con­ servara el valor real de los ingresos aduaneros en una época en que los precios de los productos subían rápidam ente. La verdad es que tanto belgas com o luxem burgueses habían tenido una am arga experiencia con la inflación de los precios de las m er­ cancías en el período de 1939 a 1945, cuando un aumento sustan­ cial de los precios podía dism inuir el efecto proteccionista y el valor real de los ingresos de un sistema de derechos específicos. L a utilización del principio ad valorem, posibilitaba también el m étodo de determ inación de las tasas im positivas reales a ser incorporadas en la ta rifa común, según se analiza más adelante. Una cuarta, aunque m enor, diferen cia técnica surgida entre las tarifas holandesas y belgo-luxem burguesas consistía en que, en el sistema holandés, los im puestos internos se percibían por separado, y el derecho aduanero sólo representaba el elemento proteccionista adicional en el im puesto sobre el producto en cues­ tión; m ientras que en el sistema belgo-luxem burgués la tasa de derechos aduaneros incluía tanto cualquier im puesto interno apro­ piado, com o cualquier otro elemento proteccionista adicional que pudiera agregarse a los derechos de im portación. Dado que los im puestos internos del Benelux no fu eron unificados en la misma época en que se im pusieron los derechos aduaneros comunes del Benelux, en 1948, resultó inevitable que se aplicara el sistema ho­ landés a la ta rifa del Benelux. Es decir, los derechos aduane­ ros del Benelux representaban sólo el elem ento proteccionista adicional en los derechos de im portación y que cada país asociado debía percibir derechos internos adicionales sobre los productos

im portados en cuestión, de acuerdo con la escala de derechos in­ ternos percibidos para sus propios productos nacionales. La vigencia de este principio implicaba un particular ajuste en la tributación por productos luxemburgueses en los m ercados belga y holandés. Como ya vimos, según el Tratado de Unión E co­ nóm ica de 1921 entre Bélgica y Luxem burgo, Bélgica se com pro­ metía a exim ir los vinos luxem burgueses de impuestos internos en ei m ercado belgo-luxem burgués. B élgica misma no era país p ro­ ductor de vin os; no producía, pues, vinos sujetos a impuestos in­ ternos propios. Como resultado de ello, en el m ercado belgo-lu­ xem burgués los vinos de L uxem burgo se protegían ampliamente contra los im portados de otros países que estarían sujetos a im­ puestos internos. Pero de acuerdo con las estipulaciones generales del A cuerdo General sobre T arifas y Comercio, firm ado en Gine­ bra en 1947, Bélgica no debía percibir derechos internos sobre los productos extranjeros dentro de la U nión Económ ica Belgo-Lu­ xem burguesa a tasas más altas que las vigentes sobre los produc­ tos belgas y luxemburgueses. Para allanar esta dificultad se hizo necesario que los impuestos internos belgo-luxem burgueses sobre vinos fueron incluidos en los derechos aduaneros pagaderos so­ bre vinos im portados de terceros países. A parte del hecho de que este reajuste haría que estos derechos dependieran, com o todos los demás, de las negociaciones tarifarias del G A T T , habría sido, además, un reajuste puramente form al, de no m ediar el ingreso de Holanda en la unión aduanera del Benelux. Los vinos fra n ­ ceses, por ejem plo, al ser im portados a la Unión E conóm ica B elgoLuxem burguesa, tendrían una tributación como derecho aduane­ ro igual a la anteriorm ente percibida en concepto de impuesto in­ terno, pero los vinos luxem burgueses quedarían exim idos de am­ bos derechos. E ra necesario, empero, incorporar estos nuevos de­ rechos aduaneros a las tarifas del Benelux; esto se hizo mediante la firm a de un protocolo entre los tres países asociados, el 22 de diciem bre de 1947, por el cual todos se com prom etían a elevar el derecho de im portación de vinos en la proyectada tarifa del Be­ nelux, a fin de incorporar en él el impuesto interno belgo-luxem ­ burgués anterior. P or supuesto, ello confería a los vinos luxem­ burgueses ese grado de protección ta rifa ria antes m encionado frente a los vinos franceses, o de otros países, tanto en el m ercado holandés com o en el belga. Un quinto problem a surgió del hecho de que, con una tarifa común de derechos ad valorem, resultaba conveniente tener un principio com ún de valoración para los impuestos en lo relativo a la im portación de artículos sujetos a gravám enes. En el sistema belga anterior al Benelux, la norma había consistido en evaluar

las importaciones según la más alta de tres posibles cantidades: el precio normal de venta al por mayor en el exterior; el precio normal de venta al por mayor en Bélgica; o el precio realmente pagado por el importador. Según el sistema holandés anterior al Benelux, el importador tenía libertad de declarar o el precio co­ rriente (es decir, el precio correspondiente al normal de venta al por mayor fuera del sistema belga) o, aunque era más bajo, el precio realmente pagado, siempre que se hubieran fijado condi­ ciones normales. Tanto en el sistema belga como en el holandés, Be tomaban el mismo lugar y el mismo momento para la evaluación; a saber: el momento y el lugar del despacho a plaza de los pro­ ductos, con la única diferencia de que el sistema belga incluía en el valor de las mercancías, el costo de transporte interno hacia el lugar de despacho a plaza, y el holandés no lo incluía. Para la tarifa del Benelux se adoptó el principio de evaluar los productos de importación al precio que el exportador obtendría normalmen­ te al entregarlos en el lugar del despacho a plaza; y se convino que, salvo en casos excepcionales, este valor podría considerarse equivalente al precio realmente pagado por las mercancías, más todos los gastos (por ejemplo: para transporte, seguro, etc.) en que se incurriera, además del precio de compra, hasta el lugar del despacho de plaza. Otro problema técnico secundario surgió del hecho de que la tarifa belga anterior al Benelux constituía una estructura de do­ ble columna, con dos tasas de derecho — una baja y otra alta— aplicables a cada producto sujeto a derecho. La tasa inferior se consideraba como tasa normal de derecho; y la superior debía aplicarse sólo en casos excepcionales a productos de ciertos paí­ ses que establecían discriminaciones contra Bélgica. Efectivamen­ te, la columna de las tasas más elevadas no se había aplicado des­ de 1935. La tarifa holandesa, por otra parte, sólo contenía una columna de derechos, aunque la legislación vigente autorizaba (lo que, en realidad, nunca se hizo) a imponer tasas especialmente elevadas a los productos provenientes de ciertos países. La tarifa del Benelux es de una sola columna de tasas, pero contiene una diposición que permite aplicar una tasa máxima igual al doble de la normal (con un límite inferior al 10 % ), en circunstancias excepcionales, a los productos importados de países que establez­ can discriminaciones contra las exportaciones del Benelux. La administración de las aduanas en sí no ha sido unificada; la administración de la aduana holandesa o la de la Unión Eco­ nómica Belgo-Luxemburguesa impone los derechos según el lugar de entrada de los productos al área del Benelux. Tampoco se han unificado en el territorio del Benelux la medidas legislativas

generales que regulan las tarifas aduaneras y los impuestos in-» tem os. P o r ejem plo, en Bélgica se puede apelar a los tribunales ordinarios contra las decisiones de las autoridades aduaneras, mientras que en Holanda la apelación debe hacerse ante una C om isión especial de T arifas. Pero los países del Benelux se prop o­ nen, últimamente, u n ificar su legislación aduanera. Se ha pre­ parado un P royecto de Ley General de Aduanas y Derechos In*> tem os que obraría en carácter de enunciación de principios sobre estas cuestiones para los tres países asociados. El Consejo A d ­ m inistrativo de Derechos Aduaneros se ha reunido con frecuencia y se han tom ado numerosas medidas de estrecha acción cooperativa entre las dos autoridades aduaneras. De m odo que, al par que se torna necesario m antener un control aduanero en la co­ mún fron tera belgo-holandesa, m ientras los impuestos internos y los impuestos a las ventas no se unifiquen, y existan excepciones al prin cipio del libre com ercio dentro del área del Benelux en cuanto a la agricultura y otros rubros, prácticam ente en todos los puntos im portantes de esta fron tera común, el control aduanero se lleva a cabo en el m ism o lugar com o operación conjunta y única de ambas autoridades. E sto en cuanto a los problem as técnicos concernientes a la form ación de un sistema aduanero único a partir de dos sistemas nacionales separados y, en muchos aspectos, divergentes. La fo r ­ m ación de una aduana com ún tra jo aparejados también dos p ro­ blemas de una im portancia económ ica aún más básica: prim ero, la determ inación del nivel general de los derechos a im poner so­ bre las im portaciones del mundo exterior; y segundo, los acuerdos preferenciales referentes a las im portaciones al área del Benelux, de productos provenientes de los territorios belgas y holandeses de ultramar. En cuanto al im porte de los derechos de im portación del Bene­ lux, el principio de m ayor im portancia adoptado fue el de tom ar los derechos holandeses y belgo-luxem burgueses tales como exis­ tían en 1939, mediante la conversión de los derechos específicos vigentes en esa fecha en equivalentes ad valorem, según los pre­ cios de los productos vigentes en 1939, y sobre la base del prom e­ dio de esas dos tasas nacionales determ inar la tasa ad valorem del derecho sobre el producto en cuestión, contenido en la ta rifa conjunta del Benelux. Debían estudiarse también en general dos principios secundarios: prim ero, que en ningún caso podría el derecho definitivo del Benelux ser superior al más alto de los dere­ chos belgas y holandeses preexistentes; y segundo, en los casos anteriores de im portaciones exentas de derecho respecto de uno de los países asociados, debía mantenerse la exención respecto de

la tarifa definitiva del Benelux. Ninguno de estos principios debía ser aplicado en todos los casos automáticamente y sin excepción; se los consideraba más bien como principios rectores, y, al deter­ minarse cierto número de tasas, se tomaban en cuenta las circuns­ tancias especiales de las industrias u ocupaciones en cuestión. En condiciones normales, la elección de una tasa única 'de derecho de importación podría, en muchos casos, haber dado lugar a serios conflictos entre los intereses nacionales involucrados. Pero en el caso de la tarifa del Benelux, el proceso necesario de lograr un acuerdo entre los gobiernos y de obtener el consenti­ miento de los parlamentos en cuestión, resultó mucho más fácil por las especiales condiciones de posguerra prevalecientes en el momento en que tuvieron lugar estas negociaciones. En esos años, inmediatamente posteriores a la guerra, las tasas de derechos de importación habían perdido, al menos temporariamente, mucha de su importancia. Las causas de la limitación en las importaciones eran la escasez de abastecimientos y la falta de divisas de ultra­ mar para la compra de estos abastecimientos. En las condiciones de escasez extrema de abastecimientos entonces prevaleciente, los países en cuestión habrían preferido gustosamente mayores im­ portaciones a la protección de los productores nacionales mediante la recaudación de derechos de importación. En realidad, desde la liberación no se había efectuado recaudación alguna de derechos de importación en Holanda, y en Bélgica ni siquiera se habían fijado esos derechos. La vigencia de las dos tarifas quedaba ma­ yormente suspendida para evitar el alza de precio de los productos importados (en particular, los de primera necesidad y los reque­ ridos para la reconstrucción), la que habría dificultado aún más las tentativas de controlar movimientos alcistas de precios y sala­ rios. Cuando comenzó a regir, el primero de enero de 1948, la nueva tarifa del Benelux, se postergó aún por más tiempo, y por las razones expuestas, la aplicación de muchos de los derechos de esa tarifa. Aún así no faltaron casos de serios conflictos de intereses. El ejemplo más notable consistió en la fijación del derecho de impor­ tación del tabaco en el Benelux. El derecho de importación belgoluxemburgués anterior era muy elevado; a saber, 500 francos por cien kilos de hojas de tabaco y 900 francos por 100 kilos de tabaco picado. Por otra parte, el derecho holandés era ínfimo; a saber, Hfl 1,40 (el equivalente de sólo 23 francos) los 100 kilos de tabaco en hojas. Esta gran diferencia reflejaba notabilísima y real diver­ gencia de intere'^es. El elevado derecho belga protegía una producción nacional de tabaco de muy alto costo que representaba alrededor de un tercio del consumo anual normal. Por otra parte.

los holandeses no tenían que proteger producción nacional alguna, pero abastecían un im portante m ercado internacional de tabaco. Con el objeto de fa cilita r el com ercio de tránsito, el m uestreo y el alm acenaje del tabaco, era deseable la fija ción de una tasa b a ja de derechos de im portación sobre el tabaco en bruto; y los holan­ deses resolvieron el problem a de aumentar los ingresos mediante los impuestos al consumo de los productos tabacales term inados: cigarrillos, cigarros y tabaco de pipa. Este conflicto de intereses provocó serias dificultades. Finalm ente, se llegó a una com ponen­ da en las tarifas del Benelux al fija rse el derecho de 413 francos por 100 kilos de tabaco de hoja y de 578 francos por 100 kilos de tabaco picado. Y a que el valor medio del tabaco en bruto se había elevado a unas cuatro veces en los años de preguerra, el mero m antenim iento de los antiguos derechos de preguerra habría re­ presentado una reducción considerable en la incidencia proteccio­ nista de los derechos para los cultivadores belgas. Los nuevos derechos significaban, p or tanto, una reducción considerable del proteccionism o belga; no obstante, para los holandeses implicaba una m odificación substancial de su política anterior de im porta­ ción prácticam ente libre. La fija ció n de una tasa común de derechos de im portación del Benelux para cada producto amenazaba, al principio, desem bocar en otra dificultad considerable. Tanto en Holanda como en Bélgica regían muchos tratados com erciales con otros países. Estos tra ­ tados contenían entre otras cosas, dos im portantes com prom isos en lo relativo a tasas de derechos de im portación a Holanda o a la U nión E conóm ica B elgo-L u xem burguesa: prim ero, el de la cláusula de nación más favorecida por el que se com prom etía a otorgar un trato al menos tan favorable a las im portaciones del país en cuestión com o el dado a las im portaciones de cualquier otro país; y segundo, el de no recaudar derechos de im portación superiores a cierto nivel sobre im portaciones especificadas del país en cuestión, a cam bio del com prom iso, de parte de ese otro país, de no elevar por encima de un nivel estipulado los derechos sobre ciertas im portaciones de Holanda o de la Unión Económ ica BelgoLuxem burguesa. A m bos com prom isos podían provocar serias di­ ficultades respecto de la propuesta del Benelux de eliminar los derechos aduaneros sobre los productos de ambas partes, y de encontrar un térm ino medio entre las tasas de derechos holandeses y belgas tendiente a la form ación de una ta rifa conjunta para las im portaciones provenientes del exterior. P or supuesto, la cláusula de nación más favorecida es la causa de los obstáculos más corrientes y obvios para sem ejante propuesta. P or ejem plo, si Bélgica elimina totalmente sus derechos sobre la

importación de productos de Holanda, pero celebra un tratado comercial con el Reino Unido, según el cual se compromete a otorgar a los productos del Reino Unido un trato tan favorable como el ofrecido a los productos de cualquier otro país extran­ jero en el mercado belga, ¿deberá Bélgica eliminar totalmente sus derechos de importación sobre las importaciones del Reino Unido? De ser así, Holanda y Bélgica podrían constituir una unión adua­ nera únicamente si adoptaran una política de completa libertad de comercio en lo que respecta a las importaciones de todos los países con los que una de ellas mantuviera un tratado comercial que contuviera la cláusula de nación más favorecida. Éste fue el escollo que hizo zozobrar la propuesta de reducción mutua de ta­ rifas entre Holanda y la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa en la Convención de Ouchy, en 1931. Ésta es la dificultad teórica básica. Sin embargo, en el caso del Benelux no se esperaba que fuera, de hecho, un obstáculo tan tremendo. En general, se espe­ raba y entendía que las potencias comerciales más importantes consideraban la formación de la Unión Económica del Benelux con la suficiente benevolencia como para no insistir de esta ma­ nera en cualquiera de sus derechos teóricos de nación más favo­ recida que pudieran poseer. Un problema mucho más real se presentó por el hecho de que Holanda y Bélgica se habían comprometido a no elevar sus de­ rechos de importación sobre productos particulares provenientes de ciertos países con los que mantenían acuerdos comerciales. Por ejemplo, en lo que respecta a vehículos motorizados, los de­ rechos belgas de importación tenían una incidencia de aproxima­ damente un 35 % . Pero los derechos holandeses estaban compro­ metidos en un acuerdo con los Estados Unidos a un 15 % . Si se hubiera llegado a un término medio entre la tasa belga del 35 % y la holandesa del 15 %, el derecho de importación del Benelux ha­ bría sido del 25 %. Pero ello habría representado un aumento de los derechos holandeses sobre los automotores norteamericanos hasta del 25 %, aunque los holandeses estuvieran comprometidos, por el acuerdo entonces vigente, a no elevarlos por encima del 15 %. En otras palabras, siempre y cuando los derechos vigentes de importación a la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, o a Holanda, estuvieran comprometidos por acuerdos comerciales pre­ existentes, la tarifa del Benelux tendría que incorporar en cada caso, no una tasa media de los derechos, sino la menor de las dos, a menos que uno de los países asociados se desligara de sus obliga­ ciones. Otra dificultad del mismo tenor amenazaba con presentarse al aplicarse la fórmula tarifaria del Benelux, por el hecho de que

los derechos belgas eran m ayorm ente específicos y que el precio de las m ercancías se había elevado mucho a partir de 1939. Para la m ayor parte de los productos, la incidencia ad valorem de los derechos holandeses en 1939 era considerablem ente más b a ja que la de los derechos belgas. E l principio de la tasa m edia significaba, de este m odo, que, en la m ayoría de los casos, se operaría una re­ ducción en la incidencia proteccionista de los derechos belgas por deba jo de su nivel de 1939. Pero la m ayor parte de los derechos belgas era de naturaleza específica y el m ero aumento de precios de las m ercancías entre 1939 y los años que siguieron inm ediata­ mente a la segunda guerra mundial, había reducido considera­ blemente la tasa ad valorem, y por ende, la incidencia proteccio­ nista de los derechos belgas. En realidad, la fórm ula de tasa media significaba, en m uchísim os casos, que mientras que hubiera una reducción apreciable en la incidencia proteccionista de la ta rifa belga con respecto a 1939, habría un aumento real en la recauda­ ción de los derechos de im portación en fran cos belgas sobre cual­ quier producto en particular; pero en los casos en que Bélgica estuviera com prom etida por un tratado com ercial con algún tercer país que obligara a B élgica a no aumentar ningún derecho espe­ cífico, la aplicación de la fórm ula tarifaria del Benelux resultaría nuevamente incom patible con una obligación com ercial vigente. Estas serias dificultades se superaron cuando felizm ente, en 1947, los países com ercialm ente más im portantes se reunieron en G inebra en una Asam blea de la Comisión P reparatoria de la Con­ feren cia Internacional de Com ercio y Em pleo para elaborar un proyecto de Carta sobre una O rganización Internacional de Co­ m ercio. E n el curso de esta conferencia, los países que en ella in­ tervinieron, negociaron reducciones y com prom isos para la f i ja ­ ción de derechos sobre el intercam bio com ercial entre ellos en una serie de acuerdos tarifa rios bilaterales, basados en el principio de nación más fa vorecida y sostenidos por un acuerdo com ercial mul­ tilateral, conocido com o el G A T T . Esto dio a los países del Benelux la oportunidad, no sólo de asegurarse la existencia efectiva de la posibilidad de liberarse de obligaciones contraídas p or la cláusula de nación más favorecida, con respecto a una unión aduanera com o la U nión E conóm ica del Benelux, sino también de renegociar sus acuerdos tarifa rios con todos los demás m iem bros del G A T T , so­ bre la base de una nueva ta rifa conjunta del Benelux para dere­ chos de im portación. El 1^* de enero de 1948, en que entró en v i­ gencia la ta rifa conjunta del Benelux, fu e también la mism a fech a en que entró en vigencia el G A T T

2 El problema quedó sin resolver, por cuanto Holanda y Bélgica estaban obligadas por acuerdos comerciales con países no representados en las

La institución de la tarifa conjunta del Benelux también trajo a colación el problema de las tasas preferenciales de derechos. La Unión Económica del Benelux tenía el propósito de constituirse en una unión económica de tres países asociados con respecto a sus territorios europeos metropolitanos; no se tenía la intención de incluir los territorios de ultramar dependientes de los tres aso­ ciados. El objetivo final era el de asegurar la completa libertad de movimiento para las mercaderías, los hombres y el capital, den­ tro del área europea, comprendida por Bélgica, Holanda y Lu­ xemburgo, sin comprender la completa libertad de movimiento el área de las dependencias entre esta área y los territorios de ultra­ mar dependientes de Bélgica y Holanda. Sin embargo, el hecho de que cada país asociado pueda tener relaciones económicas o finan­ cieras especiales con sus propios territorios de ultramar, puede traer complicaciones cuando los asociados establecen entre ellos una completa unión económica. Una complicación semejante se produjo respecto de la tarifa conjunta del Benelux con relación a la cuestión de derechos prefe­ renciales de importación. En términos generales, antes de la for­ mación del Benelux, los holandeses daban a sus importaciones de los territorios holandeses de ultramar un trato semejante al que ofrecían a importaciones similares de terceros países; no existían tasas preferenciales de derechos de importación. De manera simi­ lar, los territorios holandeses de ultramar daban a las importa­ ciones de Holanda el mismo trato ofrecido a las importaciones de terceros países. Distintas eran las disposiciones belgas. Los pro­ ductos del Congo Belga entraban a Bélgica exentos de derechos, aunque los productos similares de terceros países estuvieran suje­ tos al pago de derechos. Por otra parte, los productos belgas que se enviaban al Congo Belga sufrían el mismo trato que los produc­ tos enviados por terceros países, por cuanto, según el Acta General de Berlín de 1885, se garantizaba el pricipio de “puertas abier­ tas”, que significaba igual trato para el intercambio comercial en la cuenca del Congo para todos los países. De manera que la posi­ ción era la siguiente; los holandeses trataban a las importaciones de sus territorios de ultramar y a las del Congo Belga en los mis­ mos términos que a las importaciones de cualquier otro país; pero negociaciones de Ginebra. De hecho, los países del Benelux aplicaron su ta­ rifa conjunta a todos terceros países, fueran o no miembros del GATT, y, al mismo tiempo, se declararon dispuestos a negociar, sobre la base de la tarifa conjunta del Benelux, con cualquier país que se sintiera perjudicado por su acción. Sólo Suiza pidió la realización de estas negociaciones, las que resultaron, a fines de 1948, en la conclusión de un nuevo tratado co­ mercial entre Suiza y los países del Benelux.

los belgas admitían la exención de derechos de importación para los productos del Congo Belga, en tanto que trataban las mercan­ cias de los territorios holandeses de ultramar en los mismos tér­ minos que las de cualquier otro país extranjero. Para la tarifa conjunta del Benelux era necesario, por tanto, que se eliminara el trato preferencial para los productos del Congo Belga en el mercado belga o bien que, tanto Holanda como Bélgica, otorgaran el mismo trato preferencial a los productos provenientes de los territorios de ultramar, tanto de Holanda como de Bélgica. Las dificultades se obviaron en gran medida por el hecho de que muchos de los productos primarios importados de los territorios de ultramar eran susceptibles, de todas maneras, de quedar exen­ tos de derechos o de tributar a niveles muy bajos, según las tarifas del Benelux, cualquiera que fuera su origen. La solución final alcan­ zada fue que los productos provenientes de los territorios de ultra­ mar de ambos países importados a cualquier parte del área del Benelux, podrían obtener la exención total o parcial de los derechos correspondientes a la tarifa conjunta del Benelux, y que el alcance de tales exenciones fuera determinado por los ministros corres­ pondientes. Esta libre entrada automática de los productos prove­ nientes del Congo Belga en el mercado belga desapareció y fue reemplazada por un sistema de preferencias limitadas y parciales para ciertos productos provenientes de los territorios de ultramar, tanto holandeses como belgas, e introducidos tanto en Holanda como en Bélgica y Luxemburgo.

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L A UNIFICACIÓN D E LA TRIBUTACIÓN D IRECTA

Si en una unión económica se desea eliminar todo control adua­ nero sobre las mercancías que pasan de uno a otro país asociado, es necesario ya sea unificar las tasas de impuestos internos, y de cualesquiera otros impuestos indirectos recaudados en los países asociados, ya sea, por lo menos, reducir las diferencias existentes entre las tasas nacionales hasta un punto en que en vista de los costos de transporte y acondicionamiento involucrados, no resulte ventajoso a los consumidores en el país asociado con tasas más elevadas, orientar sus compras de mayor importancia hacia pro­ veedores del país asociado con tasas más reducidas, meramente com o medio de evasión de impuestos. Normalmente, los impuestos internos se aplican sobre la producción nacional de un artículo, pero, por razones económicas, se convierten en impuestos sobre .el consumo nacional del producto, por cuanto se exime de dichos

gravámenes aquella parte de la producción nacional que se des­ tina a la exportación y se grava a las partes importadas del pro­ ducto (lo que equivale al impuesto interno). En los Estados modernos, los impuestos internos más importantes pretenden ser instrumentos para el logro de mayoresi ingresos, mediante la tributación de gravámenes al consumo de los relativamente es­ casos productos especiales en cuestión. De ninguna manera se los idea como gravámenes sobre la producción nacional (ya sea destinada al consumo interno o a la exportación), en oposición a la importación de tales productos. Para cumplir con este propósito general de los impuestos in­ ternos, se hace necesario unificar o armonizar estrechamente las tasas nacionales de los impuestos internos recaudados por los miembros de una unión económica, si se quiere eliminar todo con­ trol impositivo sobre los productos que pasan de uno a otro país. La cerveza tiene mucho menos recargo impositivo en Bélgica que en Holanda. Si la cerveza belga no estuviera exenta del bajo im­ puesto belga y sujeta al elevado impuesto holandés, al pasar de Bélgica a Holanda, el impuesto interno sobre la cerveza se con­ vertiría en un medio que permitiría a los cerveceros belgas, con pocos recargos impositivos, competir ventajosamente con los cer­ veceros holandeses, con fuertes recargos, en lugar de constituir el instrumento para el aumento de los ingresos mediante la tribu­ tación, de parte de los consumidores belgas y holandeses, a dife­ rentes grados de severidad. Es necesario, por tanto, establecer una estrecha armonía entre los impuestos internos, o mantener el control impositivo en las fronteras comunes; de lo contrario, el impuesto se convierte en un gravamen que pesa más sobre los pro­ ductores en una parte de la unión que sobre los de la otra, y no representa un gravamen que afecta más a los consumidores en una parte de la unión que a los de la otra. Resultaba evidente que el propósito de los creadores del Bene­ lux era la adopción de la primera de estas alternativas; esto es, unificar las tasas de impuestos internos y eliminar el control im­ positivo en la frontera. En realidad, en la primera reunión de ministros del Benelux que tuvo lugar en La Haya en abril de 1946, se decidió que el control aduanero en la frontera común debía ser abandonado al año de vigencia de la tarifa conjunta de aduanas. Pero cuando se firmó el tratado definitivo de Unión Económica en 1958, a los diez años de haberse puesto en vigor la tarifa adua­ nera conjunta, en enero de 1948, aún no se encontraban unificadas las tasas de los impuestos internos, y el control impositivo que-

daba confinado a la frontera común. ¿Cuáles fueron las princi­ pales causas de este fracaso? Al finalizar la segunda guerra mundial, los siguientes produc­ tos estaban sujetos a impuestos internos en los tres paises del Benelux. (Ver cuadro 1.) C uadro 1

Productos sujetos a impuestos internos: países del Benelux, 19 HOLANDA

Alcohol Cerveza Tabaco Azúcar Glucosa (en polvo o en grano únicamente) Aceite mineral (petró­ leo solamente) Vinos Sal Carnes Papel para cigarrillos — —

— —

— —

BÉLGICA

LUXEMBURGO

Alcohol Cerveza Tabaco Azúcar Glucosa

Alcohol Cerveza Tabaco Azúcar Glucosa

Aceite mineral

Aceite mineral

Vinos

Vinos ___

___

—

—

—

Benzol Acido acético y vina­ gre Margarina Fósforos y encendedo­ res orción del tráfico por el Rhin; no se recurriría, sin embargo, a acción unilateral alguna en cuanto al juicio sobre la necesidad de tales subsidios. En la década de 1930 Holanda completó la gran serie de mejo­ ras, la construcción del canal Juliana, la canalización del Mosa y la construcción del canal Mosa-Waal, al sur de Nimega, que co­ nectaba Maastricht con el Rhin y con Rotterdam para las barcazas más grandes. Esto constituía al mismo tiempo un modo de atraer el tráfico del distrito industrial belga de Lieja hacia el Rhin y Rotterdam, ruta que se encontraba, sin embargo, seriamente im­ pedida por el hecho de que las barcazas más grandes no podían pasar entre Lieja y Maastricht por las esclusas de Lanaye. Hacia fines de la década de 1930, los belgas se embarcaron en la cons­ trucción del canal Alberto desde Mosa al norte de Lieja hasta Am­ beres; esto se hacía en gran medida como réplica por las mejoras que los holandeses introducían en el Mosa, por cuanto el canal Al­ berto proporcionaba una ruta más al tráfico pesado que iba desde Lieja al mar, vía Amberes. La construcción del canal Alberto dio lugar a algunas discu­ siones entre los gobiernos belga y holandés. Una red de canales más pequeños que sólo permitían el paso de barcas también más pequeñas, representaban ya en Bélgica el canal Kempen y en Ho­ landa el canal Zuid-Willems (ver mapa). Un tratado de 1863 esti­ pulaba que la desviación de las aguas del Mosa para alimentar

estos canales, debería quedar confinada a un pequeño canal que los holandeses construirían con ese propósito cerca de Maastricht; esta providencia se proponía evitar que la alimentación de estos canales causara una baja del nivel de las aguas del Mosa y perju­ dicara, por tanto, la navegción sobre el río mismo. El gobierno holandés pretendía que la alimentación del canal Alberto recu­ rriendo a viejos y nuevos canales en el norte de Bélgica, restaría en última instancia agua del mismo Mosa, lo que resultaría incom­ patible con el tratado de 1963. El gobierno belga sostenía que la alimentación del canal Alberto no ocasionaría ese efecto adverso en la navegación sobre el Mosa y que, en todo caso, la construc­ ción del canal Juliana por los holandeses había sido una transgre­ sión del tratado de 1863. Los holandeses deseaban obtener el acuer­ do de los belgas para la ampliación de las esclusas de Lanaye, lo que posibilitaría al canal Juliana competir con el canal Alberto en el tráfico de Lieja, y lo imponían como condición de su consenti­ miento para construir el canal Alberto. La discusión fue llevada a la Corte Permanente de Justicia Internacional. El arreglo final detuvo a los belgas en la alimentación del canal Alberto; y los belgas consintieron en principio en la ampliación de las esclusas de Lanaye. Pero como ya se había explicado, el verdadero funcionamiento del canal Alberto desde su inauguración en 1940, puso en evidencia que el efecto más importante que produciría la quiebra del embo­ tellamiento de Lanaye no sería el de hacer que Rotterdam atrajera el tráfico de Lieja desde Amberes, sino más bien el de mejorar la comunicación entre Lieja y el Ruhr. El problema del embotella­ miento de Lanaye ha sido discutido por las comisiones del Benelux, a las que ya nos referimos. En el informe Steenberghe-van Cau­ welaert se estima que los gastos llegarían a los 245 millones de francos (18,6 millones de florines) ; y como la ventaja principal consistiría en mejorar las conexiones de Lieja y el Ruhr, se pro­ puso que Bélgica se hiciera cargo del 80 % del costo, y Holanda del 20 %. Una tercera disputa acerca de las vías acuáticas entre Bélgica y Holanda se refiere al acceso del puerto interno belga de Gante al mar por medio del canal Terneuzen, que se encuentra en terri­ torio holandés sobre el Escalda occidental. Bélgica desea que se provea a Terneuzen de una nueva esclusa y que se introduzcan mejoras en el canal Gante-Terneuzen para permitir que Gante se convierta en un puerto de importancia para los barcos de ultramar. Los holandeses sostienen que estas mejoras presentan ciertas difi­ cultades técnicas; como resultado de los trabajos se corre el riesgo

de contaminar e impregnar de sal las tierras adyacentes; habría alguna pérdida de tierras de cultivos holandeses; la consiguiente desviación del curso del canal incidiría adversamente sobre las in­ dustrias holandesas que ahora están situadas sobre él, y final­ mente, el nuevo canal pondría obstáculos al tráfico terrestre en territorio holandés. El asunto se complica por el hecho de que el mismo puerto de Terneuzen está conectado por ferrocarril con los sistemas de ferro­ carriles belgas y no con los holandeses por la línea que corre de Terneuzen a Willebroeck y a Malinas en Bélgica (ver mapa). Hay, por tanto, una competencia potencial entre el tráfico ultramarino que entra a Gante vía Terneuzen, pasando por el canal en los bar­ cos de ultramar, y el tráfico ultramarino que llega por barco a Terneuzen y entra a Bélgica por tren. El puerto holandés de Ter­ neuzen podría tener que ceder tráfico al puerto belga de Gante; y el grado de esta competencia dependería en parte de las tarifas ferroviarias impuestas a la línea que va de Terneuzen a Malinas, y de los derechos portuarios recaudados en Terneuzen en relación con los recaudados en Gante. En consecuencia, los holandeses soli­ citaron como condición para consentir las mejoras en el canal Gante-Terneuzen, que los belgas re comprometieran a tratar a Terneuzen como puerto holandés a los efectos de la aplicación de fletes para el tráfico ferroviario de la línea Terneuzen-Malinas, los que resultarían bajos para tal tráfico. En cambio, los belgas pidieron que, en este caso, los holandeses impongan derechos y cargas portuarios para cargar y descargar barcos en Terneuzen, equivalentes a los tributos recaudados por los belgas en el puerto de Gante. Antes de la guerra, el ferrocarril Terneuzen-Malinas había es­ tado dirigido por una compañía que aplicaba al tráfico que por él se condujera las tarifas de fletes belgas. Por un convenio del 30 de diciembre de 1947, entre los dos gobiernos, se acordó que se seguirían aplicando en esta línea los fletes belgas. Pero este con­ venio se prolongaría solamente hasta 1961. Esto significaba que los holandeses tenían una garantía de tarifas favorables para el trá­ fico ferroviario sobre la línea Terneuzen-Malinas que llegaba sólo hasta 1961; pidieron entonces que esta garantía se prolongara más allá de 1961, si se quería que aprobaran las mejoras permanentes en el acceso de Gante al mar en Terneuzen. Hay otra complicación en lo que respecta a las tarifas de fletes pagaderos en la línea Terneuzen-Malinas. Antes de la segunda guerra mundial, la compañía que dirigía esta línea había concedido, por acuerdos privados con las partes interesadas, tarifas especia­

les de fletes para la pasta de papel y el carbón que pasaba entre Terneuzen y Malinas. Estas tarifas especiales no fueron restable­ cidas después de la guerra; los holandeses sostenían que deberían haber sido restablecidas por la convención de 1947, pero los belgas lo negaron; y los holandeses pidieron el restablecimiento de estas tarifas especialmente favorables como condición para la realiza­ ción de las mejoras en el canal Gante-Terneuzen. Al presentarse el informe Steenberghe-van Cauwelaert, a que se hizo ya referencias, se acordó, en principio, entre las dos partes, que se realizarían mejoras en Gante-Terneuzen siempre que en lo que a los fletes de la línea se refiriera — Terneuzen se consideraba puerto belga— , y que los holandeses recaudarían derechos y cargas portuarios en Terneuzen, y los belgas en Gante. Pero quedaron en discusión una cantidad de detalles. En particular no se logró acuerdo acerca del restablecimiento de tarifas ferroviarias espe­ cialmente bajas para el tráfico de la pasta de papel y del carbón, que se efectuaba entre Terneuzen y Malinas. Además, los belgas sostuvieron que, puesto que se iban a aplicar tasas ferroviarias belgas bajas a todo el tráfico ferroviario con Terneuzen como si éste se considerara puerto belga, los holandeses deberían aplicar en Terneuzen el sistema belga de derechos y cargas portuarios, los cuales serían en ese caso exactamente equivalentes a los que se aplicaban en el puerto de competencia belga de Gante. Pero los holandeses sostuvieron que debía aplicarse el sistema holandés de derechos y cargas portuarios en el puerto holandés de Terneuzen, aun cuando esto significara derechos portuarios menores que en Gante. En el informe Steenberghe-van Cauwelaert se estimaba que las obras a efectuarse en las esclusas de Terneuzen y en el canal alcanzarían a unos 3.205 millones de francos (244 millones de florines), de los cuales 1.815 millones de francos (138 millones de florines) se gastarían en territorio holandés. Como las venta­ jas principales serían para el puerto belga de Gante, se propuso que Bélgica financiara el 100 % del costo de la obra que se reali­ zaría en territorio belga y el 85 % de la obra realizada en el te­ rritorio holandés. El definitivo Tratado de Unión Económica firmado en 1958 no contenía, en efecto, ninguna solución precisa de los problemas que representaban los puertos y vías fluviales del Benelux. En el tratado, los tres países se comprometían, en términos gene­ rales, a moldear su política común de tal manera que se pudieran “fomentar el armonioso desarrollo y la activa colaboración de sus puertos marítimos”. Además, cada uno de los tres países se

«omprometía, en el caso del transporte terrestre y fluvial, a no empeorar el trato de los ciudadanos de sus asociados en relación con el trato dado a los propios. Pero el tratado llevaba anexo un intercambio de documentos entre los holandeses y los belgas por los que quedaba convenido que no se invocarían las estipulaciones del tratado para buscar solución al problema de los subsidios otorgados en los puertos belgas al tráfico del Rhin, Existe un verdadero problema del Benelux sobre puertos y vías acuáticas; pero su solución no ha de encontrarse en el Tratado de Creación de la Unión Económica del Benelux.

ESTUDIO m

LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO

INTRODUCCIÓN El 9 de mayo de 1950, el Ministro de Relaciones Exteriores de Francia, señor Robert Schuman, declaró que era intención de su gobierno negociar con Alemania y con cualquier otro país dispuesto a participar en el establecimiento de una nueva ins^ titución para crear un “pool” con las existencias de carbón, mi­ neral de hierro, chatarra y acero de los estados miembros. La idea fue ávidamente acogida por Alemania, Italia y los países del Benelux, pero Gran Bretaña — que había sido especialmente invitada— resolvió no participar. Por consiguiente, los seis paí­ ses prosiguieron por su cuenta, y menos de un año después de haberse presentado la propuesta por primera vez, se firmaba en París el Tratado para el Establecimiento de la Comunidad Eu­ ropea del Carbón y del Acero. La ratificación por parte de los parlamentos nacionales prosiguió sin inconvenientes, y el 25 de julio de 1952 el tratado entró en vigor. Poco después, el ejecutivo de la Comunidad — la Alta Autoridad— asumió su cargo y el 10 de febrero de 1953 se declaró constituido el mercado común para el carbón mineral de hierro y chatarra. El acero común quedó bajo jurisdicción de la Comunidad el 1? de mayo del mismo año, y los aceros especiales, el 1? de agosto de 1954. Aun cuando en un principio el gobierno francés había conce­ bido a la Comunidad, principalmente como medio para lograr finalidades aun más importantes — la preservación de la paz en Europa Occidental, particularmente entre Francia y Alemania, el ulterior avance de la integración europea y, finalmente, el na­ cimiento de una federación europea— , la creación de un mercado libre para el carbón, mineral de hierro y chatarra, merece, por sí sola, un serio estudio. El párrafo segundo del artículo 2 del tra­ tado establece que “la Comunidad debe establecer gradualmente aquellas condiciones que aseguren, por sí mismas la más racio­ nal distribución de la producción al nivel de productividad más 1 La bastardilla no pertenece al original. La traducción utilizada en todos los casos es la publicada por la Federación Británica del Hierro y Acero, en febrero de 1954.

elevado posible”. Por consiguiente, resulta adecuado preguntar cuáles fueron estas condiciones, hasta qué punto y por qué re­ sultaba difícil su establecimiento y en qué medida fue lograda la finalidad última, o sea, “la más racional distribución de la pro­ ducción”. Un estudio completo de la CECA debería incluir las respuestas a estas tres preguntas, pero el objeto del presente ejercicio es algo más limitado. Como lo indica la Introducción a este tomo, la finalidad de estos estudios no consiste tanto en con­ siderar hasta qué punto determinada unión económica ha logrado aumentar el bienestar económico por medio de “una distribución más racional de la producción” , sino en discutir los cambios en las instituciones y políticas económicas de los Estados constitu­ yentes, implícitos en el establecimiento de un eficaz mercado común. Antes de seguir explorando esta cuestión debemos decir algo respecto de los instrumentos que establecieron formalmente la Comunidad y las instituciones que se crearon para administrarla. Por supuesto, el principal documento es el tratado. Empieza éste esbozando los propósitos generales de la Comunidad, además de las principales prácticas y condiciones que serían consideradas como incompatibles con el mercado común. Pasa luego a tratar las instituciones — que más adelante serán nuevamente comenta­ das— , y en la sección 3 se ocupa de las cláusulas detalladas que establecen la índole del mercado común, las medidas a to­ marse en determinadas circunstancias, aspectos sociales y pro­ blemas “fronterizos” tales como tarifas de transporte y medidas de política comercial. Muchas de estas cláusulas serán examina­ das con mayor detalle en el curso de este estudio. La parte final se ocupa de las cuestiones administrativas y otras de índole ge­ neral. Respecto de los correspondientes documentos y protocolos sólo es necesario mencionar uno, a los fines de este trabajo: la Con­ vención sobre las Cláusulas de Transición. Al negociarse el Tra­ tado, se comprendió que el cumplimiento inmediato de todas sus cláusulas podría desembocar en serias perturbaciones de las eco­ nomías de los países asociados, y por consiguiente se consideró aconsejable que durante un período inicial de cinco años — que se llamaría período de transición — se permitieran ciertas excep­ ciones a estas reglas. Además, se resolvió dejar establecidas de antemano los detalles de algunas de las medidas que debían to­ marse para llevar a la práctica el tratado. La finalidad de la Convención era ocuparse de ambas cuestiones. Las instituciones de la Comunidad también pueden ser des­ critas en forma sumamente breve. Se estableció un organismo

ejecutivo general, bajo el título de Alta Autoridad, formado por nueve miembros, ocho de los cuales eran elegidos por los gobier­ nos integrantes y el noveno por los restantes ocho. Se dejó expre­ sa constancia de que estas personas se considerarían únicamente guardianes de la nueva Comunidad, con indepedencia de cual­ quier gobierno nacional u otras organizaciones. A la Alta Auto­ ridad se le otorgó la facultad de constituir un cuerpo de funcio­ narios civiles que cooperarían en el cumplimiento de su cometido. Luxemburgo fue elegido como sede de toda la organización. Se estableció una distinción entre las tres clases de acción formal que puede desarrollar la Alta Autoridad: aprobar deci­ siones, efectuar recomendaciones o emitir opiniones. Las deci­ siones resultan obligatorias en todo sentido para las personas u organizaciones involucradas; las recomendaciones son obligato­ rias con respecto al objetivo especificado pero “dejan librado a aquellos a quienes van dirigidas la elección de los medios adecua­ dos para lograr estos objetivos” (Art. 1 4 ); las opiniones no son obligatorias. Muchos artículos del tratado indican qué clase de acción puede ejercer la Alta Autoridad en las circunstancias ci­ tadas. A fin de mantener el contacto entre la Alta Autoridad y los principales grupos de interés, se creó un Comité Consultivo, for­ mado por industriales, gremialistas, consumidores y revendedo­ res. La Alta Autoridad puede solicitar el asesoramiento de este comité todas las veces que lo considere útil y el Tratado determi­ na una serie de puntos en los que dicho asesoramiento debe bus­ carse obligatoriamente. La representación popular quedó cubierta mediante la crea­ ción de un cuerpo de delegados de los parlamentos de los países asociados. En un principio, este organismo fue llamado Asamblea Parlamentaria Europea, pero en 1958 dicho nombre fue cambiado por el de Parlamento Europeo. Las facultades otorgadas a la Asamblea — excepto la extrema de emitir un voto de “no con­ fianza” hacia la Alta Autoridad y obligarla así a renunciar— son muy limitadas, pero en la práctica ha resultado a menudo una institución de gran influencia. A fin de establecer un vínculo permanente entre la Alta Au­ toridad por una parte, y los países asociados por la otra, se re­ solvió crear un Consejo de Ministros. En muchos asuntos impor­ tantes, la Alta Autoridad está obligada a lograr el voto afirma­ tivo por mayoría (definida en una forma especial), mientras que en otras, el acuerdo entre los estados asociados debe ser unánime. Finalmente, debemos mencionar a la Corte. Este organismo ha sido encargado de la tarea de hacer valer “ las normas legales

en la interpretación y aplicación del. . . tratado y de las regla­ mentaciones relativas a su cumplimiento” (Art. 31). Los gobier­ nos asociados, el Consejo de Ministros, las empresas individuales y las asociaciones de productores tienen derecho a iniciar juicio contra la Alta Autoridad, por ante el Tribunal, si consideran que una decisión o recomendación de la Alta Autoridad, o la omisión de la Alta Autoridad en emitir una decisión o recomendación, no están de acuerdo con las cláusulas del tratado. Los problemas que han surgido durante los primeros ocho años de existencia de la Comunidad y que se tratan en este estu­ dio, pueden dividirse en cuatro grandes grupos: 1) el problema de determinar las normas e instituciones necesarias para garan­ tizar un libre mercado competitivo para los artículos integrados; 2) los problemas particulares de la adaptación transicional a es­ tas condiciones de libre comercio competitivo; 3) los problemas causados por las diferencias existentes entre los países de la Co­ munidad respecto de la naturaleza y magnitud de los diversos gravámenes a los artículos y los factores de ingresos; 4) los pro­ blemas surgidos respecto de las relaciones comerciales entre la Comunidad y el resto del mundo. Uno de los primeros pasos importantes en la creación de un mercado común es la reducción o abolición de las barreras co­ merciales previamente existentes entre los estados asociados. En el caso de la CECA, sin embargo, esto constituyó un paso relati­ vamente secundario, ya que tanto las tarifas aduaneras como las restricciones de cuotas en la comercialización de los artículos co­ rrespondientes se habían eliminado a menudo con anterioridad al establecimiento del mercado común. De los cuatro productos del mercado común — carbón, mineral de hierro, chatarra y ace­ ro— , los primeros tres ingresaban libres de derecho en las cuatro zonas aduaneras (Benelux, Alemania, Francia e Italia), excepto un gravamen italiano del 15 % sobre la importación del coque, y aun en el caso de los gravámenes sobre el acero, los mismos se encontraban parcial o enteramente en suspenso en los dos países más importantes, o sea Alemania y Francia. Como las tarifas aduaneras habían sido fijadas en el Benelux a un nivel relativa­ mente bajo desde el primer momento, el único caso realmente importante de protección en este sentido lo constituyó el impues­ to italiano sobre el acero, y su importancia fue reconocida por una cláusula de la Convención, que permitía que el mismo fuera reducido gradualmente en vez de serlo en forma inmediata. Co­ mo resultado del programa de liberalización de la Organización Europea en Cooperación Económica (OECE), las importaciones de los productos del mercado común también se hallaban, por lo

general, libres de restricciones cuantitativas. Las únicas cuestio­ nes importantes en relación con las barreras aduaneras han sido, por lo tanto, las relativas al comercio con países terceros, tema del capítulo IV. Sin embargo, si bien es cierto que el paso inicial pudo haber sido bastante sencillo, la tarea siguiente — establecer las condi­ ciones de competencia en el mercado común que aseguraran el logro de una mejor distribución de los recursos— resultó mucho más difícil. Los modelos técnicos que demuestran los beneficiosos efectos del libre comercio sobre la distribución de los recursos, se basan, generalmente, en la suposición de que existe un merca­ do perfecto entre compradores y vendedores. En la realidad, la competencia perfecta constituye un ideal lejano e inalcanzable, pero generalmente se afirma que cuanto menores sean la fuerza y la influencia de las connivencias y de los monopolios en un mercado común, y mayor la amplitud de la competencia, las probabilida­ des de que el libre comercio logre sus objetivos serán tanto me­ jores. Además, como la intervención gubernamental, por ejemplo el control de precios, es enemiga de la libre competencia, puede aducirse que el buen funcionamiento del mercado común exige que dicha intervención sea reducida a un mínimo. Como la situa­ ción imperante en la época en que se estableció la Comunidad se asemejaba muy poco a los esquemas de los economistas — ^pues los acuerdos privados de cárteles entre productores, la propiedad estatal y las medidas de control gubernamental habían reducido al mínimo la influencia de las fuerzas económicas sobre la posi­ ción de los productores individuales y de industrias íntegras— , la nueva unión enfrentaba aquí un desafío sumamente grave; el progreso logrado por la Comunidad en sus intentos por crear un mercado libre y competitivo constituye el tema del capítulo II. Puede agregarse en esta oportunidad que aun cuando, en princi­ pio, varios de los puntos tratados en esa parte del estudio son bien definidos — particularmente en lo relativo a problemas sobre monopolios privados por una parte y controles gubernamentales, y de la Comunidad por otra— , todas las condiciones de mercado han sido tratadas en realidad como un solo tema, ya que en el caso de la CECA los diferentes temas se hallaban muy estrechamente relacionados. Existe un conjunto de problemas de probable aparición en cualquier mercado común, y que se refieren a la adaptación de las industrias más débiles a las nuevas condiciones. Las autoridades del mercado común y /o los gobiernos asociados podrían seguir una política extrema de laissez-faire y dejar que las fuerzas eco­

nómicas ejerzan toda su influencia sobre tales industrias, con el probable resultado de que la mayoría, sino todas las firmas afec­ tadas, entrarían en un período de rápida declinación. En la prác­ tica, sin embargo, es poco probable que se adopte esta actitud. En principio, las medidas que pueden tomarse para contribuir a la solución de los problemas de adaptación pueden dividirse en dos clases. En primer lugar, se puede intentar simplemente demorar la declinación de una industria afectada adversamente por el li­ bre comercio y/o crear condiciones que aseguren que los recursos liberados hallen rápida aplicación en otra parte. En segundo lu­ gar, puede intentarse la creación de condiciones que hagan inne­ cesaria la declinación de la industria. Puesto que la protección permanente queda excluida por la propia naturaleza de un mer­ cado común, la diferencia de costo entre la industria amenazada por la declinación y sus rivales deberá ser eliminada; entre los medios comúnmente empleados para lograr esta finalidad se en­ cuentran los programas en gran escala tendientes a la reorgani­ zación y modernización de plantas y equipos, y tal vez también la fusión de unidades individuales. Naturalmente, en la práctica se puede adoptar una línea de transacción entre estos dos métodos de adaptación: pueden liqui­ darse los sectores más débiles de una industria y tratar de for­ tificar aquellas firmas que ya se encuentren en posición menos desventajosa respecto de sus rivales de bajos costos. Sin embar­ go, teniendo en cuenta las presiones políticas y sociales, en ge­ neral cabe esperar que las autoridades otorguen más importancia a la segunda alternativa que a la primera; por consiguiente, con­ viene recordar que el problema no consiste simplemente en eli­ minar la absoluta diferencia en los costos existente al producir­ se la liberación del comercio. Cualquier reajuste de esta índole insumirá un tiempo considerable j es poco probable que durante este período el productor a bajo costo permanezca inactivo. Por supuesto, no es difícil imaginar los motivos por los que, en al­ gunos casos, su relativa eficiencia le permitirá lograr nuevos progresos con mayor facilidad y rapidez que la empresa de altos costos. Por ello, se deduce que los peligros inherentes a la adop­ ción de la segunda alternativa son considerables; teniendo en cuenta la incertidumbre respecto de los efectos de las medidas tomadas y el ritmo de avance en otras partes del mercado común, es evidente que no puede descartarse la posibilidad de llegar a despilfarrar en gran escala los escasos recursos existentes. Por lo tanto, es indudable que la adaptación de las industrias más débi'es a las condiciones del mercado común involucra algu­ nas cuestiones importantes. Muchos de los puntos sugeridos en

esta visión general se ejemplificarán en el capítulo III, dedicado a la consideración de las dificultades experimentadas por la CECA al tratar de integrar la industria belga del carbón en el mercado común para este artículo. Cuando se instituyó la Comunidad, los productos integrados estaban sujetos a diversas clases de gravámenes — impuestos, aportes de seguro social y costos de transporte anormales— que se reflejaban en los precios percibidos por los productores y pa­ gados por los consumidores. Como regla general, estos gravá­ menes no tenían idéntica magnitud en los seis países, situación que planteaba una serie de problemas al funcionamiento del mer­ cado común. Estas dificultades surgían principalmente en rela­ ción con los impuestos indirectos y los gravámenes por transpor­ te, temas que serán tratados, respectivamente, en los capítulos IV y V. De todos modos, para asignar a estos dos capítulos la de­ bida perspectiva, resulta aconsejable esbozar brevemente las con­ secuencias generales de la existencia de diferentes tasas imposi­ tivas o de gravámenes similares para el funcionamiento del mer­ cado común. Para el estudio de estos problemas conviene clasifi­ carlos en tres grupos 1) Estas diferencias pueden afectar los respectivos niveles generales de precios y por ende las balanzas de pago. Supongamos, por ejemplo, que se ha constituido una unión en Europa Occidental y que los artículos producidos en Francia están sujetos a impuestos indirectos más elevados que los que se originan en los otros países. A igualdad de otros factores, los precios franceses se encontrarán entonces fuera de línea con respecto a los demás y, como consecuencia, Francia puede encon­ trarse con un déficit en la balanza de pagos. 2) Las diferencias entre los gravámenes impuestos a los productos del mercado co­ mún en los países asociados pueden afectar la estructura de los costos comparativos. Por ejemplo, si en nuestra unión económica los belgas fijan un impuesto relativamente elevado sobre el acero y otro relativamente bajo sobre los tomates, mientras en Italia sucede lo contrario, la producción y / o el consumo de tomates re­ sultará artificialmente estimulada en Bélgica y disminuida la del acero, mientras que en Italia surgirá la opuesta tendencia. En otras palabras, se distorsionará la distribución de los recursos 2 Como la única finalidad de los comentarios subsiguientes es acla­ rar las cuestiones discutidas en los capítulos IV y V, no se ha intentado ofrecer un análisis riguroso. En especial, no se han expuesto las condi­ ciones exactas que tendrían que existir para cada uno de los tres casos. Sin embargo, en el caso de la segunda cuestión — efectos de los impuestos sobre los costos comparados— , algunas de las suposiciones fundamentales se comentan en el capítulo IV.

de los dos países, 3) La existencia de diferentes gravámenes en los países ¿tiembros de una unión económica puede influir sobre la migración de los factores de producción dentro de dicha unión. Por ejemplo, si los impuestos a la renta derivada de la posesión de capitales son más elevados en Alemania que en otras partes de la Comunidad, surgirá la tendencia de los capitales a emigrar de Alemania hacia otros países de la Comunidad, en igualdad de otras condiciones, hasta se igualen en todos los países las utili­ dades netas de una adición marginal al capital mientras que la distribución óptima de los recursos exige una igualdad en el ni­ vel de las ganancias con anterioridad a la aplicación del impuesto. Del mismo modo, el movimiento inicial de capitales procedentes de Alemania crearía una tensión en la balanza de pagos de ese país, mientras que las utilidades sobre estos empréstitos darían origen, en los años posteriores, a la tendencia opuesta. En síntesis, la existencia de diferentes impuestos y graváme­ nes similares en los diversos países de un mercado común afecta, por una parte, a la distribución de los recursos y, por ende, a la renta real (aspectos que han sido incluidos en el segundo y ter­ cer grupo), y, por otra parte, plantea el problema, eminentemen­ te práctico y por consiguiente no menos importante, del ajuste de la balanza de pagos en un mercado común (problemas del pri­ mer grupo). Es obvio que estas dificultades, como tales, no son inherentes al establecimiento de un mercado común, ya que surgen tan pron­ to como entran en vigencia las relaciones comerciales entre los países involucrados. De todos modos, los problemas en cuestión tienden a ser mucho más urgentes cuando se forma un mercado común. Una de las finalidades básicas de una unión económica es el logro de una mejor distribución de los recursos, y, por con­ siguiente, las objeciones contra los impuestos internos que tra­ ban la afluencia de los factores hacia sus aplicaciones más pro­ ductivas, así como el desplazamiento de los gastos del consumidor hacia los artículos preferidos son, por consiguiente, mucho más intensos que en las condiciones de comercio restringido y movi­ miento de factores. Con respecto a la balanza de pagos, por otra parte, las diferencias entre los impuestos aumentan de importan­ cia debido a que en un mercado común es más limitada la varie­ dad de medidas que un país puede tomar para corregir un des­ equilibrio en la balanza de pagos. Las “reglas” de la comunidad pueden prohibir la aplicación de controles del comercio, tales co­ mo tarifas aduaneras y establecimiento de cuotas, y esta prohi­ bición puede llegar a extenderse hasta el sistema tradicionalmen-

te usado para impedir que los impuestos indirectos afecten los precios de los artículos comercializados internacionalmente, el sistema de exención de impuestos a las exportaciones y los dere­ chos de importación compensados En cualquier caso, las difi­ cultades prácticas limitan frecuentemente la aplicación de este sistema a unos cuantos gravámenes a que están sujetos los ar­ tículos. Por otra parte, el uso del mecanismo de tipo de cambio, aunque todavía en uso, plantea sus propios problemas. Es fácil advertir que no en toda unión económica han de sur­ gir con la misma intensidad los tres tipos de dificultades comen­ tadas. En el caso de la CECA, por ejemplo, los problemas origi­ nados por la existencia de diferentes gravámenes en los países asociados pertenecen principalmente al segundo grupo — o sea los efectos de estas diferencias sobre los costos y precios compa­ rativos y, por consiguiente, sobre la distribución de recursos— y sus implicancias para la balanza de pagos como asimismo para el movimiento de los factores dentro de la Comunidad han sido de secundaria importancia. Las razones son evidentes. Puesto que la Comunidad abarca solamente algunos artículos (si bien im­ portantes), es poco probable que las diferencias de gravámenes soportados por los productos integrados tengan una importancia cuantitativa sustancial respecto a las correspondientes situacio­ nes de balanzas de pago; además, los países asociados han i)erdido escasa libertad de acción respecto de los medios utilizables para corregir los desequilibrios. El mismo razonamiento se apli­ ca a la ausencia de los problemas que atañen al tercer grupo. El establecimiento de la CECA no supuso la liberación de los movi­ mientos de capitales entre los países asociados, y aun cuando los seis gobiernos convinieron por el tratado que no se impondría restricción alguna al empleo de trabajadores procedentes de otros países de la Comunidad en las industrias del carbón y del acero, no se ha establecido realmente un mercado común de la mano de obra. P or otra parte, los efectos de los gravámenes sobre las con­ diciones de los costos comparativos han recibido considerable atención por parte de la CECA. Estaban involucradas las dife­ rencias entre los países de la Comunidad respecto de dos clases de gravámenes: de impuestos sobre los ingresos brutos y lo que podríamos llamar “ gravamen del transporte” , y corresponde dar una breve explicación de estos últimos. El gravamen sobre el transporte debe ser discutido en esta oportunidad por dos moti­ vos: 1) Frecuentemente las tarifas impuestas guardaban escasa 3 Este sistema se explica más ampliamente en el capítulo IV.

relación con los costos reales; en otras palabras, contenían un oculto elemento de imposición: el gravamen al transporte^. 2) El monto de este gravamen variaba de acuerdo con los productos y con los países. Por consiguiente, en principio, las tarifas de los fletes plan­ teaban el problema de los efectos de los gravámenes, de la misma manera que en el caso de los impuestos a los ingresos brutos. Sin embargo, es posible establecer una importante distinción entre los problemas derivados de las diferentes tasas de impuestos a los ingresos brutos y los originados por lo distintos montos del gravamen al transporte. Las dificultades relativas a los impues­ tos sobre los ingresos brutos se referían en última instancia a la relación entre los costos y los precios de los productos del merca­ do común como grupo y los del sector no integrado; los proble­ mas relativos al gravamen del transporte, por el contrario, eran fundamentalmente una cuestión de condiciones de costos compa­ rativos dentro del sector integrado. En cierta medida, esta dis­ tinción se debe a un accidente histórico — las tasas del impuesto a los ingresos brutos podrían haber llevado a apreciables distor­ siones entre los productos del mercado común— , pero hay una razón de mayor importancia: que el costo del transporte del car­ bón y el acero es mucho más elevada en relación con los precios de estos productos que el costo del transporte de la mayoría de los otros productos. En consecuencia, el gravamen al transporte es también de importancia mucho mayor para los productos inte­ grados que para el común de la mercadería, y las diferencias en la incidencia del gravamen entre el sector del mercado común como un todo, por una parte, y el resto de la economía por la otra, plantean problemas más serios que las diferencias en inci­ dencia entre los productos del mercado común En este estudio preliminar deben considerarse aún tres pun­ tos generales. 1 Al abocarse al estudio de los distintos problemas que par­ cial o totalmente se refieren a la distribución de los recursos en 4 También podía ser negativo, por ejemplo, su subsidio. La frase ‘‘gravamen al transporte'' ha sido utilizada porque la expresión completa — diferencia entre las tarifas reales de flete y el costo del transporte'^— es demasiado engorrosa. 5 El argumento precedente no debe interpretarse en el sentido de que todos los problemas que surgen en el campo del transporte pueden ser abordados sin enfrentar el problema de la naturaleza parcial del mercado común; por el contrario, la limitación de la Comunidad a unos pocos pro­ ductos ha originado muchas dificultades en el sector del transporte, pero los puntos en discusión no eran primordialmente una cuestión de graváme­ nes sobre transporte de otros productos.

los países asociados, los expertos de Luxemburgo, así como las autoridades de otros países, han discutido generalmente como si la eliminación de cualquier distorsión particular hubiera de con­ ducir necesariamente a una mejor distribución de los recursos. Teóricamente esta posición sólo puede justificarse si no existie­ ran distorsiones en otras partes de las economías de los países del mercado común. En ausencia de tales condiciones existe, en ver­ dad, una certeza a priori respecto de los efectos de una medida aislada, y en este caso no se dispone, por lo común, de la informa­ ción requerida para poder determinar si un cambio determinado mejora o empeora la situación general*. Es difícil poder determinar de qué otro modo podía haber pro­ cedido la Alta Autoridad. Como ya se ha indicado, generalmente resulta muy difícil reunir los antecedentes necesarios para emitir un juicio analíticamente defendible; además, la frase ya citada del art. 2 del tratado — “ . . . la Comunidad debe establecer aque­ llas condiciones que aseguren por sí mismas la más racional dis­ tribución de la producción” — , puede interpretarse como una orden explícita de actuar de esta manera. Es evidente que un estudio como el presente debe adoptar el mismo enfoque'^. 2 Al considerar la experiencia de la CECA es importante recordar la naturaleza peculiar de las industrias incluidas en la nueva empresa. Se trata, claro está, de un tema sumamente am­ plio, pero pueden hacerse brevemente las siguientes observacio­ nes. La producción del carbón se halla ligada al lugar en que hay reservas disponibles; además, debido a consideraciones técnicas, los intentos por modificar el rendimiento de los yacimientos exis­ tentes involucran serios problemas. En general, es imposible au­ mentar la producción como no sea a un ritm o sumamente lento, y las reducciones en la producción se enfrentan con la dificultad de que, por lo común, resulta sumamente costoso reabrir las mi­ nas una vez que han sido cerradas. En el caso del acero, el gasto que supone el transporte de las materias primas impone igual­ mente ciertas limitaciones respecto de la ubicación de las plantas, y la exigencia de grandes capitales, propia de esta industria, im­ plica que no pueden lograrse con mucha rapidez los cambios en ® En la jerga de los economistas, éste es el problema de “la segunda alternativa”. Para un examen de la teoría de este tema ver J. E. Meade, Theory o f International Eeonomic Policy, vol. 2; Trade and W elfare (Lon­ dres, 1955), Cap. VII. Esto significa no solamente que las distorsiones e imperfecciones son consideradas una por una, sino también que no se pone en tela de juicio el acierto, desde el punto de vista del economista, de crear una unión tan parcial como la CECA.

la producción, una vez que se está trabajando a plena capacidad. El resultado es que toda redistribución de la producción inheren­ te a la liberación del comercio involucrará, probablemente, mayor tiempo en el caso de estas industrias que en el de la industria en general, si bien esto no justifica la conclusión — obtenida por algunos observadores— de que la elección del carbón y el acero para un primer mercado común no fue muy acertada desde el punto de vista económico. Las ventajas que por regla general se esperan de una liberación del comercio no surgen solamente del hecho de que la producción pueda ser derivada hacia producto­ res más eficientes, sino también de que la producción obtenida pueda ser distribuida en forma más eficaz entre los consumidores. Esto significa que puede ahorrarse en transporte — ^ya que cada consumidor puede entonces comprar al productor más próximo, cualquiera que fuere su nacionalidad— y que la producción puede ser redistribuida entre los consumidores que hasta ahora obtenían el producto relativamente barato y para quienes, por lo tanto, la última unidad comprada no era muy importante, y aquellos que tenían que pagar por él un precio elevado y para quienes aun la última unidad adquirida resultaba, por tanto, relativamente va­ liosa. 3 La finalidad de este estudio no es ofrecer un examen glo­ bal — un “catálogo”— de los problemas inherentes a la creación de la Comunidad del Carbón y del Acero, sino más bien concen­ trar la atención en aquellos que parecen ser particularmente im­ portantes. En los casos indicados, se intenta dar una idea de la importancia cuantitativa de las diferentes condiciones investiga­ das, ya que, por lo general, esto contribuye a que se pueda captar más fácilmente la argumentación, pero tal cosa no debe interpre­ tarse en el sentido de que las consideraciones referentes a puntos no susceptibles de ser medidos en tales términos sean considera­ dos carentes de importancia. A fin de facilitar la comprensión de los ejemplos específicos, se ha incluido, al final del libro, un mapa plegadizo que cubre los países del Benelux, la parte nordeste de Francia y casi toda Alemania Occidental. Debe agregarse un breve comentario respecto de las fuentes mencionadas en las notas a pie de página. La mayoría de ellas se refieren a las publicaciones de la Comunidad indicadas en la Bibliografía, donde también se indica el idioma en que fueron publicadas. Debe observarse que los números de página indicados en dichas notas se refieren a la versión indicada por el idioma del título. En el caso de documentos de la Asamblea Parlamen­ taria Europea y del Parlamento Europeo, mencionados en las no-

LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO

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tas por sus números y no por sus títulos, las referencias de pági­ na corresponden a las versiones en idioma alemán, en el cual figuran los títulos citados en la Bibliografía. Sin embargo, la mayoría de las bibliotecas del Reino Unido que se ocupan de esta materia toman las versiones en francés de fácil acceso, citando la correspondiente sesión y número del documento. Para cualquier otra información que no sea la contenida en las publicaciones de la Comunidad, el autor ha tenido que recurrir principalmente a las fuentes alemanas e inglesas, ya que las di­ ficultades del idioma han impedido el uso detallado del material publicado en francés, holandés o italiano. Probablemente esto ha conferido cierta parcialidad a este estudio, solamente imputable a las deficiencias del autor. El período cubierto por este estudio abarca desde 1953 — en que se estableció el mercado común— hasta comienzos de 1960, o sea el período documentado por los primeros ocho “ Informes Ge­ nerales” de la Alta Autoridad. En el verano de 1961 se llevó a cabo una revisión final, pero los acontecimientos que tuvieron lugar después de febrero 1960 solamente fueron traídos a cola­ ción en el caso de que parecieran afectar fundamentalmente los temas tratados.

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INTRODUCCIÓN

Como ya ha sido indicado en el capítulo I, generalmente se aduce que para producir una mejor distribución de los recursos, todo mercado común debe ser libre y competitivo. Sin embargo, en la época en que se fundó la Comunidad había numerosos ca­ sos de control gubernamental, desde el control de las cantidades suministradas a los diferentes clientes hasta el de las condiciones de venta, especialmente los precios, y, además, las fuerzas com­ petitivas eran manejadas mediante organizaciones de venta abier­ tamente establecidas o connivencias algo menos públicas. Por consiguiente, la tarea que debía enfrentar la Comunidad era sumamente difícil. No se podía esperar que las razones que habían introducido y mantenido originalmente los controles del gobierno desaparecerían mediante el establecimiento del mercado común y, por consiguiente, que la eliminación de tales controles produciría, probablemente, un conflicto con los objetivos de la po­ lítica económica nacional, amén de las dificultades de reajuste que resultarían a corto plazo. El tratado ofrecía una posible al­ ternativa al mercado común — ^la adopción de medidas de control comunes en toda la Comunidad— en el caso de que se produjeran serios desequilibrios en los mercados integrados; pero esta solu­ ción no evitaba, en la práctica, los problemas de incompatibilidad con las políticas económicas nacionales, y, de todos modos, la ne­ cesidad de tales medidas de control habría de variar de país a país. La índole monopolística de los mercados integrados también prometía convertirse en fuente de arduos problemas. Debido a la estructura de algunas de las industrias, no resultaba factible la prohibición directa de decisiones colectivas respecto del precio y el rendimiento, y aun cuando las cláusulas del tratado relativas al cártel pudieran aplicarse sin excepción, la aparición de un

mercado competitivo en el que cada productor estuviera tan sólo por presiones económicas obligado a vender a un precio uniforme, determinado por el costo, constituía una perspectiva poco proba­ ble. La convicción de que vendedores y compradores retendrían cierta influencia sobre las condiciones de sus transacciones, y de que les sería posible practicar la “discriminación” (sobre la base de la nacionalidad, por ejemplo), motivó la incorporación en el tratado de reglas específicas de fijación de precio, pero la aplicación de estas reglas dio lugar, a su vez, a complejos proble­ mas Además, las medidas dirigidas contra los cárteles deja abier­ ta aún la posibilidad a las firmas individuales — como resultado de consolidaciones, por ejemplo— de adquirir una posición domi­ nante que les permita impedir o demorar el logro de los objeti­ vos de la Comunidad. De todos modos, resultaría muy difícil pro­ poner una prohibición general de concentraciones teniendo en cuenta las amplias diferencias existentes, en cuanto a volumen, entre las empresas operantes, para no mencionar la cuestión de las economías de escala. La experiencia de la Comunidad durante los primeros siete años de su existencia no ha desmentido la idea de que la creación de un mercado libre y competitivo, viable tanto en condiciones de prosperidad como de depresión, implicaría considerables difi­ cultades. Por consiguiente, cualquier estudio de esta índole debía incluir gran cantidad de material, pero debido a razones de es­ pacio fue menester realizar una selección. Por lo tanto, no se pre­ tende que este capítulo logre siquiera mencionar todos los proble­ mas que han surgido en este amplio campo. A los fines de su exposición, el tema ha sido dividido en una cantidad de secciones. La sección 2 describe brevemente las per­ tinentes cláusulas del Tratado. Las secciones 3-6 se ocupan de algunos de los problemas del niercado del carbón : la liberación de precios y la creación de una estructura de precios uniforme, la venta y compra conjunta de carbón y la depresión producida en la industria del carbón hacia fines de nuestro período. La sec­ ción 7 comenta tres aspectos del mercado del acero: la aplicación 1 “ Discriminación” constituye un término comúnmente utilizado en el lenguaje de la Comunidad. En líneas generales, toda acción referente a la compra o venta de productos que da por resultado que personas o firmas “ relativamente similares” sean tratadas en forma diferente, es tildada de “ discriminatoria” y considerada, prima facie, como opuesta al tratado. Las reglas relativas a la no-discriminación en el funcionamiento del mer­ cado han dado lugar a una serie de dificultades, algunas de las cuales son comentadas al final de este capítulo, especialmente en la sección 7.

de las reglas de fijación de precios de la Comunidad, los puntos básicos y la influencia del gobierno. La sección 8 se ocupa del mer­ cado de chatarra, y la 9, de las concentraciones.

2 CLÁUSULAS DEL TRATADO Los creadores del tratado comprendieron que, de permitirse su continuidad, las condiciones entonces prevalecientes en los mer­ cados integrados constituirían un serio obstáculo para el logro de las finalidades económicas de la Comunidad. Por consiguien­ te, se previó específicamente la creación de un mercado libre en el que las empresas compitieran más que se combinaran. Al mis­ mo tiempo, era evidente que en ciertas circunstancias, tales como épocas de exceso de abastecimiento, sería menester introducir controles, y en un mercado ya integrado, tales controles debían ser instituidos y administrados en forma conjunta. Por lo tanto, el tratado contiene una serie de cláusulas que prevén tales eventua­ lidades. Como se mencionó en el capítulo I, la declaración fundamental se encuentra en el artículo 2 : “ . . . la Comunidad debe establecer gradualmente aquellas condiciones que aseguren por sí mismas la más racional distribución de la producción al nivel de productivi­ dad más elevado posible.” En un plano más específico, el artículo 4 agrega una prohibición general de “medidas o prácticas discri­ minatorias entre los productores, entre los compradores o entre los clientes, especialmente en lo referente a precios, condiciones de entrega y tarifas de transporte, como, asimismo, medidas o prácticas que traben la libre elección del abastecedor por parte del comprador” (párrafo b) y de “prácticas restrictivas que tien­ dan a la división o explotación del mercado” (párrafo d). Estas reglas generales se amplían aún más en el cuerpo mismo del tratado. Las secciones particularmente involucradas son; el capítulo IV (art. 57-59) que versa sobre la producción, el capítulo V (arts. 63-64) que se refiere a los precios y el capítulo VI (ar­ tículos 65-66) relativo a convenios y concentraciones. Es conve­ niente considerar este último capítulo en primer lugar. La actitud del tratado respecto de la connivencia entre las firmas — “convenios”— se halla contenida en el primer párrafo del artículo 65.

Quedan prohibidos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociación de las empresas y las prácticas concertadas que dentro del Mercado Común pudieran directa o indirectamente im-

Vedir, restringir o falsear el normal juego de la competencia, y en particula/r: a) fijar o éetey minar los precios; b) restringir o controlar la producción^ él desarrollo técnico o las inversiones; c) distribuir los mercados, los productos, los clientes o las fuentes de abastecimiento. Las únicas excepciones a dicha regla establecidas por este artículo son los convenios de los que pueda demostrarse que con­ ducirán a "notables mejoras de la producción o distribución de aquellos productos/' Sin embargo, dos cláusulas, que no constituyen parte del capí­ tulo VI, extienden considerablemente los alcances de la coopera­ ción entre productores. El art. 53 declara que la Alta Autoridad puede autorizar "los convenios financieros comunes a varias em­ presas'’ (tales como proyectos para el subsidio de importaciones "costosas’ ’ de materias primas provenientes de países terceros mediante un gravamen sobre los productos — cíe más bajo precio— de la Comunidad), y el art. 62, aplicable específicamente al carbón, permite a los productores, previa aprobación de la Alta Autoridad, poner en práctica planes de compensación dentro de las diferentes zonas carboníferas, o entre ellas. Pero, en general, se prohíben los convenios entre firmas para controlar los costos y precios o influir sobre ellos, mientras que las concenteaciones son consideradas con menos hostilidad. Es ver­ dad que de acuerdo con el primer párrafo del art. 66, las trans­ acciones que tienen por resultado la adquisición del control de otra empresa, o el establecimiento de una firm a conjunta, están sujetas a la aprobación de la Alta Autoridad, pero tal autoriza­ ción se concederá a menos que la Alta Autoridad constate que, como resultado de la misma, la empresa en cuestión podrá deter­

minar precios, controlar o restringir la producción o distribución, u obstaculizar el mantenimiento de una competencia efectiva en una importante parte del mercado de dichos productos; o evadirse de las reglas de competencia resultantes de la aplicación del pre­ sente tratado, a través de una posición que implique una ventaja sustancial en el acceso a los abastecimientos y a las ventas. Estos criterios son necesariamente vagos y, por consiguiente, es importante observar que el tratado impone a la Alta Autoridad basar su decisión, parcialmente sobre la magnitud de las empresas de la misma clase existentes en la Comunidad, en la medida en que crea que ello es justificado para evitar o corregir las desven2 Art. 65, párrafo 2, a). Se estipula, sin embargo, que las empresas en cuestión no obtengan de ese modo una influencia preponderante en el mer­ cado.

tajas resultantes de una desigualdad en las condiciones de la com­ petencia” , ya que de lo contrario podría infringirse la regla de la no-descriminación (art. 4*?, b). En otras palabras, la impor­ tancia de los monopolios de carbón y acero existentes en el mo­ mento en que se negoció el tratado debía considerarse como uno de los criterios de acuerdo con el cual serían juzgadas las nuevas solicitudes. Parecería deducirse de ello que no se suponía que estas empresas estuvieran en condiciones de “ determinar los precios, controlar o restringir la producción o la distribución, u obstacu­ lizar el mantenimiento de una competencia efectiva” . Sin embargo, no podía descartarse la posibilidad de que esta suposición no estuviera justificada en la práctica; además, los con­ sorcios no constituyen el único medio de obtener una participación mayor en el mercado: una firma puede simplemente aumentar su rendimiento a mayor ritmo que sus competidores y de este modo asumir una posición dominante. Finalmente, existía el peligro de que la propiedad de la empresa por parte del Estado impidiera una competencia eficaz. Estas razones motivaron la inclusión del último párrafo del artículo 66:

Si la Alta Autoridad reconoce que existen empresas publicas o privadas que de derecho o de hecho tienen o adquieren. . . una posición dominante que las sustrae a una competencia efectiva en una parte importante del mercado común, y utilizan tal posición con fines opuestos a los de este tratado, l?s dirigirá las recomen^ daciones pertinentes para conseguir que esta posición no sea uti­ lizada para tales fines Si estas recomendaciones no son adaptadas, la Alta Autoridad puede controlar los precios y las ventas de las empresas afec­ tadas. Sin embargo, la simple prohibición de los cárteles y sus corres­ pondientes prácticas, y el control de las concentraciones, no se consideraron medidas suficientemente poderosas para crear las condiciones de mercado contempladas por los fundadores de la Comunidad o, en particular, para impedir la discriminación. Por consiguiente, el tratado incluye en el art. 60, primera cláusula del capítulo V, reglas positivas respecto de ciertos aspectos del fun­ cionamiento del mercado. La médula de este artículo es la segunda parte del párrafo 1, que prohíbe “prácticas discriminatorias del mercado común, la aplicación por parte del vendedor de condiciones desiguales en 3 La frase citada fue traducida por el autor del texto alemán del tratado, ya que la traducción usual al inglés contiene aquí un importante error.

transacciones similares y, en particular, según la nacionalidad del comprador” . Para lograr el cumplimiento de este principio, el párrafo 2 requiere que las empresas del mercado común publiquen sus listas de precios y condiciones de venta en un formulario y en la medida señalada por la Alta Autoridad. El art. 60 no determina cómo debe llegarse a los precios co­ brados por las empresas, excepto en lo que se refiere a prohibir el uso de un “punto de partida anormal” , lo cual implica que se considera lícita la fijación de precios sobre punto básico como tal. En otras palabras, las empresas del mercado común no están obli­ gadas a cotizar sobre la base ex fábrica (o ex bocamina); el pro­ ductor de acero que se encuentra situado, por ejemplo, en Dortmund puede basar sus cotizaciones sobre Oberhausen, a unos 40 kms. de distancia (esto es, utilizar Oberhausen como su “punto básico” ) y el comprador tendrá que pagar el costo del transporte desde Oberhausen y no desde Dortmund ®. El artículo 60 prosigue diciendo que los precios de lista nunca podrán ser excedidos, pero que en ciertas circunstancias es permi­ sible cobrar precios inferiores a los publicados, o sea, en el len­ guaje de la Comunidad, practicar “alineación de precios”. Para ser más exactos, si el productor A del mercado común comprueba que un cliente potencial C tiene ante él ofertas más atractivas ofrecidas por un segundo productor B que opera desde un punto básico distinto, entonces A puede reducir sus propias cotizaciones al cliente C (sin hacerlo con los otros clientes) en la medida sufi­ ciente como para ponerse a la par de las condiciones de B en el punto de entrega a C, o sea, puede “alinear” sus precios con los de B. La Alta Autoridad tiene derecho a imponer restricciones a la libertad de las empresas para utilizar la cláusula de alineación, si la situación del mercado involucrado requiriera esa medida; se sobreentiende, además, que la Alta Autoridad puede incluso llegar a prohibir por completo la alineación®. De acuerdo con el art. 63, la regla de no discriminación se aplica también a las ventas concertadas por los agentes o interme­ diarios utilizados por las empresas del mercado común y a las transacciones del comercio de distribución; además, debe ser ob5 A menos que, naturalmente, Oberhausen haya sido declarado punto básico “anormaP' para el productor de Dortmund. Las implicaciones del sistema de punto básico para el funcionamiento del mercado común serán discutidas más adelante. 6 Sin embargo, el derecho de la Alta Autoridad a limitar la nivelación no se extiende al caso en que la oferta competitiva sea presentada por un productor de un tercer país que trata de vender en la zona del mercado común.

servada por compradores, especialmente en el caso de servicios públicos. El tratado no contiene referencia específica alguna a la aboli­ ción de los controles del gobierno, aunque podrían citarse nume­ rosos artículos que implican que el derecho de los gobiernos a interferir en el mercado del carbón y el acero terminó con la entrega en vigencia del tratado. Por otra parte, se adoptaron amplias disposiciones estableciendo las condiciones en que la Co­ munidad en general podía adoptar medidas de control, y defi­ niendo las facultades de la Alta Autoridad en tal circunstancia. Se previeron dos clases de intervenciones: fijación de precios e introducción de cuotas de producción y consumo. El art. 61 del tratado se refiere a los controles de precios. Faculta a la Alta Autoridad para fijar, en circunstancias no definidas muy exacta­ mente, los precios máximos o mínimos; los precios máximos se impondrán si la Alta Autoridad “ reconoce que tal decisión es nece­ saria para alcanzar los objetivos definidos en el art. 3 y en parti­ cular su apartado c” (que determina que la Comunidad “ busaue el establecimiento de los más bajos precios posibles” ), y los precios mínimos se fijarán “ si existe o es inminente una crisis manifiesta” . Estas medidas, posiblemente combinadas con otras, tales como la intervención por parte de los gobiernos para afectar el consumo, debían ser consideradas — tal como lo indica el art. 57— como la primera línea de defensa de la Comunidad en caso de que el equi­ librio de los mercados resultara seriamente perturbado; sólo en el caso de que dichos medios resulten insuficientes para enfrentar las dificultades la Alta Autoridad podrá adoptar controles directos de la producción y consumo, tal como se indica en los arts. 58 y 59. “ En caso de una declinación en la demanda, si la Alta Autoridad considera que la Comunidad se encuentra frente a un período de crisis manifiesta y que los medios de acción establecidos por el art. 57 son insuficientes para hacer frente a esta situación, de­ berá. . . establecer un régimen de cuotas de producción” acompa­ ñado, si fuera menester, de restricciones cuantitativas sobre las importaciones de países terceros (art. 58). Por otra parte, si hubiera escasez de uno o más productos del mercado común, y si la acción prevista por el art. 57 no resultara suficiente, el Consejo de Ministros puede “ establecer las prioridades del conrumo y la asig­ nación de los recursos de la Comunidad en carbón y acero entre las industrias bajo su jurisdicción, las exportaciones y demás consumos” (art. 59). La Convención relativa a las cláusulas de transición no agrega materialmente nada a las cláusulas mencionadas, aunque el proce­ dimiento a adoptarse para la aplicación de los diversos artículos

arriba indicados es descripto con mayor detalle. También se otor­ gan facultades adicionales a la Alta Autoridad a fin de permitirle enfrentar los problemas de adaptación creados por las condiciones que existían en los mercados para los productos integrados, cuando se estableció la Comunidad; inter alia, la Alta Autoridad estaba facultada para eximir a los gobiernos de su obligación de abolir los subsidios (sec. 11) y, en el caso del mercado del carbón, permitir la continuación o la introducción de precios de zona, fon­ dos nacionales de compensación y recursos similares (sec. 24). Ya hemos dicho lo suficiente para apreciar la forma en que los fundadores de la Comunidad enfrentaron el problema de crear un mercado libre y competitivo. Podríamos resumirlo así: se previó que, en condiciones normales y una vez solucionados los problemas que existían en los mercados para los productos integrados serían determinados solamente por el libre juego de la oferta y la demanda, aun cuando tanto los compradores como los vendedores deberían observar ciertas reglas, principalmente la de no-discrimi­ nación. Además, se prohibía la colusión entre productores con el objeto de influir sobre las condiciones del mercado, y la formación de grandes unidades quedaba sujeta a la aprobación de la Alta Autoridad. En caso de excedente en la demanda o en la oferta, se establecía la acción conjunta de la Comunidad respecto del control de precios, producción y consumo.

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CONTROLES DE PRECIOS EN EL MERCADO DEL CARBÓN

Si bien algunos de los seis países, especialmente Bélgica y Alemania, habían vuelto, en líneas generales, a la política del laissez-faire mucho antes de que se estableciera la Comunidad, al establecerse el mercado común, el 10 de febrero de 1953, los pre­ cios del carbón seguían aún en todas partes bajo control del go­ bierno. Los niveles a los que se habían fijado los precios variaban de país en país; así, en el caso de uno de los tipos de carbón más comunes — carbón bituminoso— , el estudio comparativo de los pre­ cios de bocamina (excluyendo impuestos a los ingresos brutos) realizado poco antes de la iniciación del mercado común, hubiera revelado qué las cotizaciones de Nord et Pas-de-Calais y belgas eran respectivamente 28 y 32 % superiores al precio del Ruhr En el caso de otros tipos, los precios relativos eran distintos, pero la característica general sigue siendo válida. ^ Octavo Inform General, estadísticas, anexo, cuadro 16.

El grado de control gubernamental también variaba de país a país. El sistema más flexible era probablemente el francés, por­ que el gobierno solamente establecía el nivel general de precios, sobre la base del cual las Ckarbonnages de Francia establecían los precios promedios para cada zona carbonífera; a su vez, las zonas carboníferas fijaban los precios para los distintos tipos. Por otra parte, en Holanda, la interferencia del gobierno en el mercado del carbón probablemente iba más lejos que en los otros cinco países, porque cada tipo de carbón, cualquiera que fueran su ori­ gen y los costos de transporte en que se hubiera incurrido, era vendido a un precio uniforme en todo el país. El primer problema que la Alta Autoridad tuvo que enfrentar' en el terreno de los precios fue, por consiguiente, el decidir entre liberar los precios de inmediato o retener el control durante cierto tiempo. Aparentemente, la elección no ofreció dificultades serias,; ya que en vista de la persistente escasez de carbón y la falta gene­ ral de experiencia respecto de mercados comunes, era poco pro-^bable que se aceptara la primera alternativa. Por lo tanto, el 12 de* febrero se anunció que los controles de precio previamente im­ puestos por los gobiernos nacionales permanecerían en vigor hasta que se dispusiera de las regulaciones de precios de la Alta Autori­ dad, lo cual sucedió unas tres semanas más tarde: los nuevos con­ troles fueron introducidos el 15 de marzo. De todos modos, escasas fueron las modificaciones sustanciales, ya que se siguieron fijando» distintos precios para las diferentes zonas carboníferas, basando la Alta Autoridad sus decisiones, dentro de lo posible, sobre los. precios gubernamentalmente controlados antes en vigor. Pero hay que agregar, sin embargo, que el nuevo sistema era en general más, flexible que aquellos a los que sustituyó, ya que solamente se fija­ ron precios máximos, y en general éstos no se aplicaron a cada tipo de carbón, sino sólo a los precios promedios. La decisión decontinuar con el sistema de precios controlados no fue defendida en absoluto. La Alta Autoridad se limitó a hacer referencia al art. 3, especialmente al párrafo c) (que establece que la Comuni­ dad logre los precios más bajos posibles), y al argumento de que, a fin de evitar disturbios en las economías de los países asociados^ el nivel de los precios del carbón debía mantenerse lo más próximo posible a los anteriormente fijados por los gobiernos ®. En el caso de cualquier mercadería en la cual la incidencia del costo del transporte tuviera menos importancia, la abolición de las barreras comerciales, juntamente con la fijación de precios máxi­ mos a distintos niveles, podría inducir a los compradores a intentai* 8 Amtsblatt, 13 de marzo, 1953, p. 63.

adquirir de los productores con precios máximos más bajos; y los productores a quienes se les permite cobrar más solamente podrían lograr esto si los abastecedores con precios más bajos no pudieran hacer frente a toda la demanda. Pero cuando se trata de precios máximos para el carbón, la situación es menos simple. La dis­ tancia proporciona una barrera de protección natural debido a que los costos del transporte constituyen una parte considerable del precio de entrega, excepto para los consumidores próximos a las bocaminas, y las ventas de los yacimientos para los que se han fijado precios máximos más elevados, no dependen necesaria­ mente de la incapacidad de ampliar la oferta por parte de las minas cuyos precios están sujetos a un límite más bajo. En otras palabras, aun si el Ruhr — cuyos precios habían sido fijados, en su totalidad, a los niveles más bajos— hubiera estado en condiciones de aumentar la producción a un ritmo rápido, los otros yacimien­ tos no hubieran perdido toda su clientela. La única región minera que teóricamente hubiera visto afectadas sus ventas, aun en su mercado local, era la belga, si bien en realidad los subsidios paga­ dos por el gobierno belga y las minas alemanas y holandesas per­ mitían a la Alta Autoridad imponer precios máximos que, en líneas generales, eran inferiores a los precios de entrega del carbón del Ruhr Tal como lo indica el art. 60, sec. 2 a ), la Alta Autoridad tam­ bién determinó en qué proporción y en qué forma los productores de carbón debían de hacer públicos sus precios. El objeto de la norma de publicación había sido asegurar que los precios y condi­ ciones de venta aplicados por las empresas del mercado común estuvieran de acuerdo con las cláusulas del tratado, y que los consumidores estuvieran en condiciones de comparar precios, ca­ lidades, etc. En consecuencia, la Alta Autoridad exigía que las listas de precios contuvieran no sólo información sobre puntos tan obvios como precio por tonelada, lugar de despacho y condiciones de pago, sino que indicaran también los costos con relación a la carga, los impuestos agregados al precio de compra y cualquier descuento o prima especial. Además, la calidad del carbón debía ser descrita en detalle i**. La Alta Autoridad describió asimismo que las listas de precios de un productor de carbón se aplicaran a todas las ventas dentro del mercado común. Esto significaba que las empresas no podían, a los fines de ventas particulares, alinear sus cotizaciones con las de firmas competidoras que operaran desde otros puntos de base, 9 Para mayores detalles, ver cap. III. 10 Amtsblatt, 12 de febrero, 1953, pp. 3-5.

ya que de lo contrario, aducía la Alta Autoridad, inevitablemente se producirían disturbios en la producción y distribución del carbón La decisión de imponer precios máximos fue revisada a prin­ cipios de 1954, aproximadamente un año después de iniciado el mercado común. Como resultado de la mejora producida en el abastecimiento — la demanda de carbón disminuyó durante 1953 y los stocks comenzaron a acumularse— , la razón principal para imponer precios máximos en 1953 (o sea la posibilidad de sustan­ ciales aumentos de precio) había desaparecido en gran parte y reinaba gran agitación en orden a liberar los precios. La Alta Autoridad accedió en los casos de todos los productores menores, pero debido a su posición de monopolio, las dos zonas carboníferas más importantes — el Ruhr y el Nord Pas-de-Calais— siguieron sujetas al control de precio. La Alta Autoridad decidió, además, extender la prohibición de alineación de precios durante un pe­ ríodo indefinido. El control oficial de los precios del carbón fue revisado nueva­ mente a principios de 1955. Aun cuando las condiciones de la oferta habían sufrido cierto ajuste durante el año anterior, la Alta Autoridad decidió liberar los precios de la zona carbonífera de Nord Pas-de-Calais, sobre todo debido a la próxima intro­ ducción de tarifas ferroviarias reducidas para los transportes in­ ternacionales, disminuiría la protección de que disfrutaban los yacimientos en cuestión Por otra parte, el carbón del Ruhr siguió sujeto al control de precios debido a que aún no se había tomado decisión alguna sobre la futura organización de la venta del carbón. Un año más tarde este inconveniente fue finalmente eliminado, y el 1*? de abril de 1956, los productores del Ruhr re­ conquistaron su libertad de acción en lo relativo a la política de fijación de precios. La crítica a la política de precios máximos de la Alta Auto­ ridad debe empezar dejando constancia de que la finalidad general del control de precios — mantener los precios del carbón lo más bajos posible— estaba de acuerdo con los objetivos de la política de los gobiernos nacionales, ya que, con razón o sin ella, los precios bajos para el carbón se consideraron en Europa Occidental como esencialmente para combatir las presiones inflacionistas del pe­ ríodo de posguerra. El apoyo del gobierno a la política de precios Sin embargo, los productores del carbón podian seguir alineando sus precios con los de las importaciones procedentes de terceros países (su ­ pra, nota 6). 12 Para mayores detalles, ver cap. V, sec. 3.

bajos no sólo se manifestaba en la aprobación general de las me­ didas adoptadas por la Alta Autoridad, sino que llegaba a la inter­ vención directa en las negociaciones entre los productores y los funcionarios de la Alta Autoridad. En Francia, esta interferencia despertó escasa atención, ya que la industria del carbón era pro­ piedad del Estado, pero en Alemania las actividades del gobierno en el mercado del carbón — tan evidentemente en pugna con los principios de una economía de mercado libre— fueron objeto de una publicidad mucho mayor. No es difícil encontrar motivos de crítica a la política de res­ tricción de precios. El costo de producción del carbón varía consi­ derablemente entre los diferentes yacimientos. Si en el mercado imperara un precio de equilibrio uniforme, algunos productores — los que tuvieran menos costos— estarían en condiciones de obte­ ner mayores ganancias que otros y recibirían así el incentivo como los medios para expandirse a costa de sus rivales con producción a más alto costo. No pretendemos que este “modelo” pueda aplicarse rigurosa­ mente al mercado del carbón de la Comunidad, ya que se hallan involucrados otros factores; especialmente debido a la incidencia de los costos del transporte, pueden persistir precios diferentes en regiones diferentes. Sin embargo, el caso teórico presta mayor énfasis ál punto en cuestión, o sea que la política de mantener los precios que cada yacimiento cobra, estrechamente relacionados con los costos, impide que los productores con más bajo nivel de cos­ tos obtengan el margen extra de ganancias sin el cual es impro­ bable que se expandan a un ritmo apropiado, si es que llegan a poder hacerlo. Se deduce que si el criterio a seguir es el avance* hacia el logro de la finalidad básica del mercado común — una mejor distribución de los recursos— , entonces la política de fija­ ción de precios de la Alta Autoridad y de los gobiernos asociados se encuentra abierta a la crítica. La aguda escasez de carbón — característica del mercado común intermedio en 1954— refuerza este razonamiento. Pero, al mismo tiempo, pueden esgrimirse por lo menos dos argumentos en defensa de la Alta Autoridad y de los gobiernos asociados. En primer lugar, puede aducirse que a falta de competencia entre los productores de cualquier yacimiento^ — por ejemplo, el Ruhr— no necesariamente hubieran vuelto a los^ yacimientos los grandes márgenes de ganancias, y que los precios bajos para el carbón eran más importantes que el posible uso dgf tales ganancias, o sea mayores dividendos. En segundo lugar, debe reconocerse que, dando por sentada la supuesta importancia del precio del carbón, podría haberse considerado que la Alta Au­ toridad y en especial los gobiernos asociados faltaban a su deber

si no hubieran apoyado íntegramente la política de restricción. El mercado del carbón no se convirtió en una entidad aislada tan sólo porque se liberara su comercio, y, por consiguiente, el des­ arrollo de una industria carbonífera más eficiente dentro de la Comunidad no constituía el único criterio de acción; en realidad, para los gobiernos asociados representaba sin duda un objetivo mucho menos importante que la estabilidad del nivel general de precios. Además, la actitud del tratado respecto de este problema no está expuesta con claridad, lo cual constituye un punto espe­ cialmente importante en lo que a la Alta Autoridad se refiere. En vista de lo dicho, no es sorprendente que los intentos gu­ bernamentales por mantener los precios a un nivel bajo hubieran continuado y hasta se hubieran intensificado tras la abolición por la Alta Autoridad de su propio control, a principios de 1956. Por ejemplo, al siguiente año, la decisión de los productores del Ruhr en el sentido de elevar los precios condujo a una abierta discre­ pancia con el gobierno de Bonn, tan afectado por el tema que amenazó tomar varias medidas — como la eliminación del derecho de equiparación para el impuesto a los ingresos brutos sobre las importaciones de carbón y petróleo— , lo que redundaría en una mayor competencia en el mercado de la energía i®. Existen pruebas de que, por otra parte, la Alta Autoridad mo­ dificó su actitud frente al problema y se mostró mejor dispuesta para cobrar “precios de mercado” en lugar de precios determina­ dos estrictamente por el costo. Probablemente, esto fue consecuen­ cia no tanto de la solución del problema de la venta conjunta de carbón en el Ruhr — el nuevo sistema sólo había alcanzado la etapa de prueba y de todos modos resultó un fracaso— , como de la suposición de que el carbón seguiría escaseando durante mucho tiempo, con el resultado de que la expansión de la producción ad­ quirió mayor importancia. La aparición, en 1958, de un excedente de carbón permitió que el problema de controles gubernamentales en el mercado común pasara a un segundo plano, aun cuando se presentó muy pronto otro conflicto de índole similar entre las medidas de control de la Comunidad y los intereses de los productores y consumidores na. 13 La mayoría de estas amenazas no fueron realmente llevadas a la práctica, aun cuando el aumento de precio se realizó casi exactamente co­ mo se proyectó. Cf. G. Erb y P. Rogge, Preis-politik im teilintegvierten Markt (1958), p. 108. Estas cuestiones también se consideran en mayor detalle en The Schuman Plan, por W. Diebold íh.) (1950), pp. 242-51.

dónales que se hizo presente muy pronto. Asimismo, el control gubernamental de los precios en el mercado del acero ha asegu­ rado que el problema no pase al olvido

4

FIJACIÓN DIFERENCIAL DE PRECIOS

Se mencionó anteriormente que antes del establecimiento del mercado común, los precios del carbón en Holanda eran iguales en todo el país. Por consiguiente, el mecanismo de control holandés involucraba dos elementos de equiparación de precios: 1) entre los consumidores situados a diferentes distancias de los productores; 2) entre los consumidores del carbón de producción local (más barato) y el abastecimiento importado (más caro). Lamentable­ mente no es posible realizar un cálculo exacto del efecto cuantita­ tivo de este sistema sobre los correspondientes precios, pero res­ pecto del primero de los dos elementos equiparadores de costos, puede intentarse un cálculo aproximado. Aparentemente, el con­ sumidor de Amsterdam, a unos 200 kms. de distancia de la zona carbonífera, “tendría” que haber pagado fl 7,3 por tonelada, o entre el 10 y el 13 % más que el consumidor en la vecindad in­ mediata de la bocamina. En realidad, ambos pagaron lo mismo y el último subvencionó al primero. Sin embargo, el sistema holandés no constituía en materia al­ guna el único ejemplo de precio diferenciado, ya que especialmente én Francia y Alemania existían numerosos “precios especiales” . En beneficio de una clara exposición, puede establecerse una dife­ rencia entre cuatro tipos de casos. 1) Precios de zona. Una determinada zona carbonífera cobra a los clientes de una región (generalmente en la proximidad del yacimiento) un precio básico más alto que el pagado por los consu­ midores de una segunda región (generalmente más alejada), aun cuando, debido a los costos de transporte, el costo total del carbón pueda ser aún más alto en la segunda región que en la primera. 2) Descuentos para ciertos grupos de consumidores. Los pro­ ductores de carbón cobran a ciertas clases de consumidores, por Ver sec. 6, más adelante. Ver sec. 7, más adelante. 16 Naturalmente, la ciíra exacta depende del tipo de carbón en cues­ tión. La tarifa en vigor al de octubr- de 1953 y que fue proporcionada por la Alta Autoridad, y los precios en bocamina, sobre los que se basan los porcentajes, fueron tomados de Inform, Stat. de setiembre-octubre 1957, p. 340.

ejemplo las casas de familia, menos que industria. La principal diferencia entre reside que en éste la decisión respecto quién depende del uso que se da al carbón comprador.

a otros, por ejemplo la este caso y el anterior a quién subvenciona a y no de la ubicación del,

3) Subsidios estatales. Los consumidores pagan menos de lo que reciben los productores (costos de transporte, impuestos, etc., no incluidos) y el gobierno se hace cargo de la diferencia. Ya sea el consumidor o el productor, o ambos, se benefician a costa del contribuyente. 4) Primas de exportación. Las exportaciones obtienen un pre­ cio en bocamina más elevado que el carbón vendido en el mercado interno. Por consiguiente, los consumidores extranjeros subven­ cionan a los nacionales” . Necesitaríamos más espacio para ocuparnos detalladamente de cada caso de precio diferenciado vigente al momento de iniciarse el mercado común, y, por consiguiente, resulta más práctico concen­ trarnos en un ejemplo de cada uno de los cuatro casos señalados más arriba, aun cuando este curso de acción implique el riesgo de producir a veces una impresión errónea. Por ejemplo, sobre la base de que tres de los cuatro ejemplos elegidos se refieren a pre­ cios vigentes en Alemania Occidental, podríamos deducir que los precios diferenciados son más comunes en la República Federal que en otras partes, mientras que en realidad estos ejemplos fueron elegidos simplemente porque parecían los casos menos compli­ cados. 1) Precios de zona para el carbón de Aquisgrán. Por razones geológicas el yacimiento de Aquisgrán incurre en mayores costos por tonelada de carbón extraído que el del Ruhr. El gobierno alemán en un primer momento había resuelto el pro­ blema que esto implicaba para los productores de Aquisgrán, permitiéndoles facturar por las ventas realizadas a consumidores al oeste del Rhin (pero no a los consumidores de la margen órlen­ la Se supone que la presencia o ausencia de primas de exportación no afecta las ganancias de los productores, o sea que si se reciben primas, los precios internos son proporcionalmente inferiores. Si se tiene en cuenta la existencia de un control de precios gubernamental, esto parece consti­ tuir una hipótesis de acuerdo con la realidad, que también es corroborada por los hechos que tuvieron lugar después de la iniciación dsl mercado co­ mún. El mismo argumento se aplica a los puntos 1 y 2.

tal), sobre la base de los puntos de despacho del Ruhr, puesto que los precios en bocamina para el carbón de Aquisgrán eran iguales a los del carbón del Ruhr. Esto significaba que para una tonelada de carbón vendido a un consumidor situado al oeste del Rhin (di­ gamos en Trier, alrededor de 170 km de Aquisgrán pero a 250 km del Ruhr) el productor de Aquisgrán podría cobrar el precio en bocamina (entre DM 48 y DM 97 para los principales ti­ pos de carbón) más el flete para una distancia de 250 km — DM 18,50— , mientras en la realidad solamente incurría en un gasto ferroviario de DM 14,60. Por consiguiente, sus ingresos por esta venta eran DM 3,90, o sea entre el 4 y el 8 % superiores a lo que hubieran sido de haberse vendido el carbón a un consumi­ dor situado también a 170 km de distancia pero en la margen oriental del Rhin, ya que estaba obligado a facturar sobre la base de su propio punto de despacho al vender carbón en la zona al este del río Pero el tratado no permite la fijación de precios diferenciados^ basados en los gastos de transporte imputados. Por consiguiente, y actuando sin duda en base al asesoramiento no oficial de la Alta Autoridad, dos días antes de que el mercado común para el carbón se abriera el 10 de febrero de 1953, el gobierno alemán introdujo un sistema de precios por zona para el carbón de Aquisgrán. EL máximo precio en bocamina fijado para el yacimiento fue aumen­ tado en DM 5,50 para todos los tipos, pero en lo que a las ventas internas se refería, estos nuevos precios solamente rigieron en el distrito administrativo de Aquisgrán. Otros compradores de Ale­ mania Occidental obtuvieron el carbón de Aquisgrán con un des­ cuento que ascendía a DM 4 la tonelada (o sea del 4 al 7 %, de acuerdo con el tipo), por entregas a distritos especificados, princi­ palmente al oeste del Rhin, y DM 5,50 la tonelada (o sea entre el 5 el 10 % ) para los consumidores en el resto de la República Fe­ deral (quienes, por consiguiente, siguieron pagando el mismo pre­ cio en bocamina que el que se cobraba para el carbón del Ruhr)

18 Ver mapa plegadizo al final del libro.

Casi no es necesario agregar que aun en el caso de ventas a consu­ midores situados al oeste del Rhin, el margen variaba de acuerdo con la distancia relativa desde Aquisgrán y desde el Ruhr, siendo las ventas más provechosas las realizadas a los compradores en la vecindad inmediata de la zona carbonífera. Fletes ferroviarios basados en la información suminis­ trada por la Alta Autoridad: el de 170 km se calculó sólo en forma aproximada, ya que solamente se disponía de los correspondientes a 150 y 200 km. Precios extraídos de In fo r m , s ta t., septiembre-octubre 1957, p. 335.i 20 Fuente infaímativa'^: cuadra 1.

,2) Descuentos para ciertas clases de consumidores en Alemania

Occidental. El 1? de mayo de 1952, los precios alemanes para el carbón habían sido aumentados en un promedio del 25 % . Pero ciertos grupos de consumidores fueron exceptuados de este aumento de precio, y la correspondiente pérdida de ingresos para las minas recibió el nombre de “gastos especiales” (Sonderlasten), aun cuan,do el peso principal de estos descuentos fue sin duda soportado por los otros compradores y no por las propias minas. Los grupos de ¡consumidores así privilegiados fueron las casas de familia, los ferrocarriles privados, los pesqueros de alta mar y el transporte marítimo. El 1? de febrero de 1953, los precios del carbón subieron en un 10/15 % adicional, pero se volvió a exceptuar a los grupos de consumidores mencionados. Además, otros cuatro grupos de compradores — los ferrocarriles federales, el transporte marítimo interno, las fábricas de gas y las usinas eléctricas— se agregaron a la lista, aun cuando solamente habían sido exceptuadas del último aumento de precios. De ahí en adelante el único consumidor impor­ tante que pagó el precio íntegro fue la industria. Por consiguiente, al iniciarse el mercado común, el carbón ale­ mán se vendía internamente a tres precios distintos. El volumen del descuento era de alrededor del 27/29 % para los consumidores del primer grupo y 10/11 % para los consumidores del segundo grupo 21. Tal vez debería agregarse que estos precios especiales se aplicaban de igual manera al carbón de Aquisgrán que al del Ruhr. Esto significaba que el yacimiento de Aquisgrán vendía cada tipo de carbón a nueve precios diferentes y no a tres 21, 3) Subsidios estatales para carbón coquificante y coque comprado

respectivamente por los hornos de coque y las plantas siderúr­ gicas de Lorena. El carbón extraído del yacimiento Lorena-Sarre solamente pue­ de ser convertido en coque si se lo mezcla con otras clases de aglomerados de finos de coque (“coking fines” ) que, en la época 21 En un caso extremo la diferencia entre los precios en bocamina pagados por los consumidores más y menos favorecidos resultaba de DM 29,50 la tonelada: un consumidor de casa de familia en Nuss II, Francfort, pagaba DM 51, mientras que una empresa industrial de Aquisgrán que ,compraba en Nuss II, pagaba DM 80,50. El descuento para el consumidor de Francfort ascendía al 37 % . (Inform . jStaí. Sept.-octubre 1957, p. 335)

de establecerse la Comunidad, se importaban principalmente del Ruhr. A fin de fomentar el uso de los finos del Sarre y de Lorena, el gobierno francés pagaba un subsidio sobre las importaciones de carbón coquificante, porque, en ausencia de toda ayuda, el precio del coque de Lorena hubiera sido sustancialmente más elevado, y los usuarios — los productores de acero— no habrían encontrado ventajoso obtener el coque por estos medios. Esto se hubiera opuesto al objetivo político establecido, en el sentido de disminuir la dependencia francesa respecto de las importaciones de coque. Sin embargo, pese a estos esfuerzos, Lorena todavía dependía considerablemente de las compras de coque procedente de otras partes, y como la zona carbonífera Nord Pas-de-Calais no podía producir en suficiente cantidad, se debían comprar en el exterior importantes cantidades, y el Ruhr era también en este caso la fuente principal. Como el precio de entrega del coque del Ruhr era superior al del coque de Nord/Pas-de-Calais, el gobierno francés pagaba un subsidio sobre el coque del Ruhr a fin de reducir su precio al nivel del producto francés, aun cuando ello significaba que el impulso dado a la producción de coque de Lorena por el subsidio del carbón coquificante volvía nuevamente a perderse, por lo menos en parte 22. Cuando se estableció el mercado común, el subsidio por tone­ lada de aglomerados finos de coque importados ascendía término medio a francos fr 1.489, que puede compararse con un precio de entrega de carbón coquificante del Ruhr, excluyendo el subsidio, de aproximadamente francos fr 7.000; en otras palabras, los hornos de coque del Sarre y de Lorena obtenían los aglomerados de finos de coque del Ruhr con un descuento aproximado del 21 %. No disponemos del monto exacto del subsidio otorgado al coque en el momento de iniciarse el mercado común, pero probablemente la cifra para 1953, en general, puede constituir un límite inferior fidedigno 2*. Por consiguiente, podemos decir que, antes de esta­ blecerse la Comunidad, el subsidio promedio por tonelada ascendía 22 Tanto este punto como la existencia de una aguda escasez d© coque (que hubiera asegurado el mercado aun para el coque sin subsidio de Lo* rena) corroboran el punto de vista de que el propósito real del sistema de subsidios reduciría los costos de producción de las plantas de acero lorenesas. 23 Fuente: cuadro I. 24 Debido a la eliminación de tarifas de transporte discriminatorias^ el costo de transporte del coque a Lorena fue reducido poco después de iniciarse el mercado común y, por consiguiente, durante la mayor parte de 1953 el subsidio por tonelada debió ser algo inferior de lo que había sido antes de modificarse las tarifas de transporte.

por lo menos a francos fr 401, pero como el precio de entrega del coque del Ruhr (excluyendo el subsidio) parece haberse aproxi­ mado a francos fr. 8.000, la consiguiente disminución de pre­ cios pagada realmente no puede haber sido muy superior al 5 %.

4) Primas de exportación para carbón de Alemania Desde la terminación de la guerra, el carbón había escaseado en toda la Europa Occidental. Las medidas de control del gobierno impedían que los productores explotaran su fuerte posición en los mercados internos, pero con respecto a las ventas de exportación no había motivo para mantener bajos los precios; por el contrario, mientras más elevados los ingresos procedentes de exportaciones, tanto más bajo se mantendría el precio interno. En el caso de Alemania, el gobierno había fijado el precio de exportación a un nivel que, en el período anterior al establecimiento del mercado común, se encontraba entre el 12 y el 15 % (coque: 5 % ) más ele­ vado que el precio corriente en bocamina cobrado a los comprado­ res locales Los cuatro casos de precios diferenciados que se han comen­ tado se encuentran reunidos en el cuadro, el cual también con­ tiene información respecto a los tonelajes involucrados (línea B ). Las cifras indican que en casi todos los casos la aplicación de pre^ cios especiales resultaba de una importancia cuantitativa conside­ rable para los productores y/o los consumidores. Tal vez el caso más notable es el del subsidio del gobierno francés sobre los disgre­ gados coquifícantes importados que, de acuerdo con la información presentada, reducían en el 21 % el costo de por lo menos 30 % de la materia prima principal consumida por los hornos de coque. En otras palabras, los costos totales de la materia prima se redu­ jeron por lo menos en un 7 %, aun cuando, como ya se indicó, existe cierta duda sobre el impulso que esta medida otorgó a los hornos de coque. Apenas si es necesario hacer notar que la fijación diferencial de precios presupone generalmente la venta monopolizada por parte de los productores y/o la interferencia del gobierno en el mercado. El sistema de precios de zona, tal como el adoptado por la zona carbonífera de Aquisgrán, por ejemplo, no podría dar resultado a menos que el carbón de esta zona fuera vendido por 24 bis Fuente: cuadro 1. 25 Fuente: cuadro 1.

CUADEO 1

Ejemplos de fijación diferencial de precios en la CECA

A. Consumidores en condiciones de re­ cibir trato espe­ cial y amplitud de la diferencia de precio.

Cantidades.

Subsidios franceses sobre carbón coquizante y coque im­ portados

Precios de zona para carbón y coque de Aquisgrán

Reducción del precio para ciertos consumi­ dores alemanes

Premios sobre ventas de exportación de car­ bón y coque alemanes

(I)

(II)

(III)

(IV)

a) C om pradores en los distritos admi­ nistrativos de Dü­ sseldorf, C olonia, Cobknza y T rie r (zona 1) ; descuen­ to de DM 4 (4-7 por ciento)

a) Casas de familia, ferrocarriles priva­ dos, pesca de alta mar y navegación marítima; general­ mente DM 15 (2729 %)

a) Aglomerados finos de coque: hornos del Barre y Lore­ na; promedio Fr. F. 1.489 (21 % )

Todos los comprado­ res extranjeros:

b) Compradores en el restante territorio alemán, pero exclu­ yendo también el distrito a d m in is­ trativo de Aquis­ grán (zona 2 ); descuento de DM5 (5 -1 0 % )

b) Ferrocarriles fede­ rales, navegación de cabotaje, usinas de gas y eléctricas (abastecimiento de gas y corrien te eléctrica sólo a ca­ sas de f a m il ia ) ; DM 5-6 (10-11 % )

b) Coque: producto­ res de hierro y ace­ ro del Sarre y Lo­ rena; mínimo de F^ Fr. 401 (5 % )

b) Coque: DM 3

a ; 1,1 Tm (2 0 % de entregas totales)

a) 12 Tm (11 % de entregas totales)

a) 3 Tm (mínimo de 30 % de entrada total)

a) 12,2 Tm (11 % de entregas totales)

b) 0,9 Tm (17 % de entregas totales)

b) 16 Tm (14 % de entregas totales)

b) 3,1 Tm (propor­ ción de consumo total de coque no disponible)

b) 10,6 Tm (30 % de entregas totales)

aj Carbón:

DM

5-6

( 11-12 %)

( 5 %)

c. Decisiones de la Alta Autoridad.

1953: Autorizado so­ bre base previa 1954: A u to riz a c ió n extendida pero ambas zonas re­ ducidas en ta­ maño 1955: A u to riz a c ió n extendida con pequeña reduc­ ción de tamaño de zona 1. 1956: A u to riz a c ió n extandida

1953 : a ) Descuentos 1953: Autorizados ba­ no modificados pa­ jo ciertas condicio­ nes ra casas de familia y pesca de a lta 1954: Autorización mar, reducidos a extendida DM 5 para ferro­ 1955 Subsidio al car­ carriles privados y bón coquizante di­ abolidos para nave­ vidido en bono para gación marítima. coquizante (pagado b) Descuento re­ sobre entrada total de finos) y subsi­ ducido a DM 4 pa­ dio residual; bono ra ferrocarriles fe­ de coquizante a ser derales y navega­ ción de cabotaje y reducido en etapas predeterminadas y abolido para usinas para llegar a O al de gas y eléctricas. 1-4-1957; autoriza­ 1954: Todos los des­ cuentos restantes ción de subsidio re­ abolidos. sidual tam bién a caducar dicha fe­ cha) (Subsidio a coque ya no necesario)

FUENTES Y MÉTODOS: Col. I : A. Descuentos del {1st) Gen. Rep., p. 72; precios en bocamina de Inform, stat.y sept.-oct. 1957, p. 335. Como el yacimiento de Aquisgrán produce una amplia variedad de carbón, los precios en bocamina de todos los tipos enu­ merados en esta publicación fueron considerados en las comparaciones con los descuentos. B, Las cifras son poco más que el resultado de una adi­ vinanza, ya que las estadísticas de ventas de carbón sólo se obtienen sobre una base Lánder (Inform, stat., julioagosto 1960, pp. 352-53). a) Se supuso que en NordrheinWestfalen el carbón extraído en el yacimiento de Aquis­ grán era vendido solamente en los distritos administrativos

[Abolidos el 1’ de brero de 1953; decir, antes del tablecim iento mercado común]

fe­ es es­ del

de Aquisgrán, Düsseldorf y Colonia, y que las proporciones del total vendido en estas tres regiones eran determinadas por el número relativo de los habitantes (en términos muy generales, el 90 % en Düsseldorf y Colonia, 10 % en Aquis­ grán). Se postuló asimismo que el 50 % de las ventas tota­ les realizadas en Rhein-land/Píalz y Hessen estaban desti­ nadas a compradores en los distritos administrativos de Trier y Coblenza. b) 50 % de las ventas en Rheiland/Pfalz y Hessen más las ventas en el resto de Alemania excluyendo ferrocarriles y tropas. Todas las cifras se refieren a 1953. C. Decisiones 8/53, 9/54, 7/55, 13/53 (Amtsblatt, 13 de marzo, 1953, 24 marzo 1954, 28 marzo 1955, 27 marzo 1956). Col. II. Descuentos extendidos a las ventas de carbón.

coque y lignita, pero las cifras citadas en la totalidad ex­ cluyen tanto el coque como la lignita. A. Todas las cifras de Inform, sta t, sept.-oct. 1957, pp. 332-33. Por razones de simplicidad la información se aplica solamente a las ventas de los tipos más importan­ tes de carbón que se originan en el yacimiento del Ruhr. Pueden obtenerse los descuentos restando los precios en vigencia al 1 de febrero de 1953 de los cobrados antes del 1 de mayo de 1952 y 1 de febrero de 1953, respectivamente. B. Sólo cálculos muy aproximados, basados en las en­ tregas totales a ciertas amplias clases de consumidores y obtenidas del Bull, stat., julio 1956, Charbon, tablas 98101, 104. Las entregas totales calculadas restando del ren­ dimiento total las cantidades consumidas por las propias minas y las entregadas a los mineros como parte de su remuneración (ibid., cuadros 1, 89 y 92). Años: a) entregas 1952; b) entregas 1953. C. Decisión 25/53 y carta de la Alta Autoridad al go­ bierno alemán, de fecha 8 de marzo 1953 (Amtsblatt, 13 marzo, 1953); decisión 17/54 y carta de la Alta Autoridad al gobierno alemán, fechada 20 marzo 1954 {ibid., 24 mar­ zo 1954). Col. III: A (a ) Subsidio de la carta de la Alta Autori­ dad al gobierno francés, fechada 8 marzo 1953 {Am ts­ blatt, 13 marzo 1953, p. 8 6 ); precio de entrega del carbón coquizante del Ruhr calculado sobre la base de un precio en bocamina de DM 52,50 (Inform . stat-, sept.-oct. 1957, p. 333). Descuentos alemanes sobre impuesto a los ingre­ sos brutos ascendiendo en total a 4,67 % , no derecho fran­ cés compensador sobre las importaciones del 8 % {Tinber­ gen Report, cuadro lA ) y un recargo sobre transportes de Fr. 2,331 {3rd Gen. Rep., p. 108). Esta última cifra, es­ trictamente hablando, se aplica al coque y no al carbón, pero como las tarifas alemanas para el carbón y el coque son idénticas y como la mayor parte del recorrido des­ de Gelsenkirchen a Homecourt atraviesa territorio alemán,

el error resultante sería sólo muy pequeño, b) Subsidio del J^th Gen. Rep., p. 111; precio de entrega del coque del Ruhr calculado sobre un precio básico de DM 64 {Inform . stat., sept.-oct. 1957, p. 333). Descuentos alemanes sobre des­ cuentos al impuesto sobre ingresos brutos del 5,17 % y un derecho francés compensador sobre las importaciones del 8 % {Tinbergen Report, cusiáro IB) ; detalles del recar­ go sobre los transportes según a ). Se hace notar que esta cifra es mínima por las razones explicadas en el texto. B, Los tonelajes subvencionados se refieren a 1953 {j^th Gen. Rep., p. 111). Porcentaje mínimo de ingreso: La car­ ta de la Alta Autoridad al gobierno francés arriba men­ cionada manifiesta que en ese momento el 50 % del aglo­ merado de fino de coque (‘'coking fines” ) consumido proce­ día de los yacimientos del Sarre/Lorena. Los restantes 50 % stat., julio-agosto 1960. pp. 352-53) consistía en aglomerados extraídos en el yacimiento Nord/Pas-de-Calais. Si uno su­ pone que en realidad la totalidad del carbón del Nord/Pasde-Calais vendido en Francia del este (1953: 2 Tm, Inform. stat., julio-agosto 1960, pp. 353-54) consistía en aglomerado de coque y se destinaba a los hornos de coque de Lorena (claramente una hipótesis extrema), se obtiene una cifra de ingresos totales de 10 Tm, de la que las importaciones representaban el 30 % . C. Cartas de la Alta Autoridad al gobierno francés, con fecha 8 marzo 1953, 20 marzo 1954, 5 de marzo 1955 y 20 marzo 1956 {Amtsblatt, 13 marzo 1953, 24 marzo 1954, 16 marzo 1955 y 27 marzo 1956). Col. I V : A. Todas las cifras de Inform. stat., sept.-oct. 1957, p. 333, teniendo en cuenta sólo tipos importantes. B. Bull. stat., julio 1956, Charbon, cuadros 69 y 76; en­ tregas totales calculadas restando de la producción total las cantidades consumidas por los hornos de coque/minas y las entregadas a los operarios de hornos de coque y mi­ neros como parte de su remuneración {ibid., cuadros 1, 11, 89, 90, 92 y 93). Todas las cifras se refieren a 1952.

un solo vendedor. Si una serie de productores procediera en forma independiente, todos tratarían de concentrar sus ventas en la zona donde no se concede descuento alguno, y ninguno estaría dispuesto a vender en las zonas donde están en vigor los precios más bajos, con el resultado de que surgiría un solo precio en bocamina para todo el carbón de Aquisgrán. Asimismo, ni siquiera el vendedor aislado de carbón de Aquisgrán (que eligiera su política de venta solamente en relación con los beneficios) dejaría de cobrar nece­ sariamente precios diferenciales; en otras palabras, la interferen­ cia del gobierno puede ser una segunda condición necesaria. Final­ mente, aunque el monopolista realmente discrimine, el patrón de de los precios establecidos según la fijación de ganan ias máximas sería ciertamente muy distinto de los precios de zona que, en la época de establecerse la Comunidad, regían para las ventas de carbón de Aquisgrán. Resultará claro que los precios diferenciados, tales como los descritos, producen efectos que traban o impiden el logro de las finalidades de una unión económica. Tanto la fuerza relativa de los diferentes productores en los distintos mercados como la atrac­ ción relativa experimentada por los diferentes consumidores para comprar distintos artículos, resultan distei-sionadas. Estas conse­ cuencias son tanto más serias por cuanto la industria del acero, gran consumidora de carbón, también se halla incluida en el mer­ cado común y, por consiguiente, se encuentra inmediatamente afectada por los objetivos de la Comunidad. Dado que los precios especiales constituían una característica común del mercado del carbón — como advertimos anteriormente, los cuatro casos des­ critos constituyen simples ejemplos de un grupo mucho mayor— , un complejo problema aguardaba la decisión de la Alta Auto­ ridad. Como mencionamos en la sección 3, la apertura del mercado común produjo muy pocos cambios con respecto a los precios totales del carbón, porque la Alta Autoridad se limitó a extender el control de precios y prohibió la alineación. Pero el problema de los precios especiales aún quedaba sin resolver. En realidad, la decisión de la Alta Autoridad en el sentido de eliminar alineaciones había incrementado la urgencia de encarar uno de los tipos discu­ tidos de fijación de precios: el relativo a los precios de zona. Si la alineación no hubiera sido declarada ilegal, la zona carbonífera de Aquisgrán, por ejemplo, habría podido vender en las zonas al este del Rhin (donde, en líneas generales, el carbón de Aquisgrán no hubiera resultado competitivo al precio uniforme de bocamina) a un precio de entrega igual al del carbón del Ruhr (también ei?-

tregado) ; es decir, a un precio ex Aquisgrán por debaio del nrefio uniforme. Por consiguiente, dada la posibilidad de alineación, los precios de zona, como sistema reconocido y abiertamente puesto en práctica, hubieran resultado innecesarios. Por otra parte, un segundo tipo de fijación dual de precios — el cobro de una prima sobre las ventas de exportación— fue abo­ lido en lo que a las ventas a otros países de la Comunidad se refe­ ría, antes de que la Alta Au'^oridad tomara medidas. Es poco du­ doso que aunque más no fuera por razones política'-, la continuación de primas sobre las exportaciones del carbón del Ruhr, por ejem­ plo, hubiera hecho surgir una fuerte oposición entre los compra­ dores, especialmente los franceses, algunos de los cuales conside­ raban la esperada disminución de precio del carbón del Ruhr como el más importante argumento en favor de toda la empresa del mercado común. En realidad se sintieron descontentos en lo refe­ rente a la disminución de los precios del Ruhr, porque las cotiza­ ciones por ventas internas y externas se fusionaron, elevando las primeras al nivel de la antigua prima, dejando invariables los precios de exportación. Sin embargo, la mayoría de los casos de fijación diferenciada de precios quedaba todavía por tratar. De todo lo anterior resul­ tará evidente que una de las políticas al alcance de la Alta Auto­ ridad — decretar una prohibición general de precios de zona, “ pre­ cios especiales” y subsidios— hubiera llevado a muchos cambios de precio bruscos y sustanciales, sobre todo en sentido ascendente. La Alta Autoridad hubiera considerado esta eventualidad como sumamente lamentable. Por consiguiente, se resolvió que prosi­ guiera la fijación diferenciada de precios robre una base tempora­ ria, aunque se efectuaron algunas importantes excepciones y modi­ ficaciones. En lo que se refiere a los casos que se examinaron anteriormen­ te, la actitud adoptada por la Alta Autoridad se halla indicada en la letra C del cuadro 1. No se efectuaron cambios con respecto a los precios de zona del yacimiento de Aquisgrán y a los subsidios del gobierno francés sobre el carbón coquificante y coque impor­ tados, aunque en este último caso se especificó que el subsidio por tonelada no sería aumentado, y que cualquier cambio en la^ condi­ ciones de mercado que redujera la diferencia entre los precios de los productos importados y los de los correspondientes productos _ franceses — tal como una reducción de los costos de transporte entre el Ruhr y la Lorena— se traduciría en una reducción del subsidio por tonelada. En el caso restante, o sea el de los “precios especiales” de Alemania Occidental, los alcances del sistema

quedaron considerablemente reducidos. Solamente las casas de familia y la pesca en alta mar siguieron disfrutando de la misma situación privilegiada de antes; los descuentos para ferrocarri­ les privados fueron reducidos a marcos holandeses 5,00 y para los ferrocarri es federales y barcos de cabotaje a marcos holan­ deses 4,00 por tonelada; finalmente, las compañías marítimas, usinas y fábricas de gas dejaron completamente de beneficiarse con un tratamiento especial. La razón aducida por la Alta Autoridad en apoyo de su política de permitir la continuidad de la mayoría de los precios diferencia­ dos permite que se establezca una diferencia entre tres conjuntos de casos. Las medidas en cuestión fueron necesarias a fin de: 1) evitar “repentinas y peligrosas diversificaciones de la producción” (argumento en favor de los precios de zona para el carbón del Sarre y de la Lorena vendido a Alemania del Sur y a Francia Occi­ dental) ; 2) para impedir “repentinos y sustanciales aumentos de precios” a ciertos consumidores (precios de zona para el yaci­ miento de Aquisgrán, el sistema de fijación de precios holandeses, las condiciones preferenciales para ciertos consumidores alema­ nes) ; 3) fomentar el desarrollo de facilidades de producción que permitan reducir alguna escasez particularmente grave (subsidios al carbón coquificante importado por Francia). Este último caso parece merecer mayor atención, ya que la decisión de la Alta Autoridad se bastaba no solamente en las inme­ diatas dificultades de adaptación, sino también en consideraciones relativas al desarrollo a largo plazo de la oferta y demanda en el continente. Los cálculos realizados respecto a las probables ten­ dencias en la demanda del coque y las futuras disponibilidades de carbón coquificante en otros yacimientos evidenciaron que la pro­ ducción del coque podría convertirse en uno de los principales atascamientos de la Comunidad. Las perspectivas de importación de'de terceros países eran igualmente malas, con la notable excep­ ción de las compras a los Estados Unidos. Sin embargo, los cálculos de futuras disponibilidades de espacios y costos de flete eran desalentadores, sin tener en cuenta el problema que significaba lograr los dólares necesarios. En estas circunstancias podía adu­ cirse la conveniencia de continuar con los subsidios. Asimismo, se esperaba que, como resultado de los adelantos tecnológicos, sería posible aumentar la producción de finos de llama larga de produc26 Éste es uno de los varios casos de precios especiales que no han sidotratados detalladamente en este estudio. Sin embargo, los precios de zona para el carbón del Sarre y Lorena vendido en Alemania del Sur son comen-tados más ampliamente en el Cap. V, Sec. 2.

ción local en el precio del coque, y que los costos del transporte in­ ternacional fueran pronto reducidos. Por consiguiente, existían buenas razones para prever que por lo menos una parte de la ayuda sería necesaria sólo temporariamente. Cuando las decisiones tomadas en marzo de 1953 fueron revi­ sadas un año después, se resolvió que, a excepción de los ‘'gravá­ menes especiales’’ impuestos a los productores de carbón alemanes, se autorizaría la aplicación de precios diferenciados durante otros doce meses. Asimismo, en la mayoría de los casos se modificaron los convenios detallados a fin de reducir el alcance de las medidas en cuestión. Un caso ilustrativo fue el sistema de precios de la zona de Aquisgrán, como aparece en la columna C del cuadro 1. En marzo de 1955, la mayoría de las decisiones respecto de los precios y subsidios de zona fueron prorrogadas por un año más, aun cuan­ do, en líneas generales, el número de consumidores afectados y la magnitud de los márgenes habían vuelto a reducirse. El último período en que los precios especiales tuvieron alguna importancia para los productores o consumidores particulares de carbón fue abril 1956-marzo 1957. Los pagos efectuados por el gobierno fran­ cés con respecto al costo de los aglomerados de finos de coque im­ portados, por ejemplo, cesaron finalmente el 31 de marzo de 1957, y la autorización de los precios de zona de Aquisgrán tampoco fue prorrogada después de esa fecha. Fuera de algunos casos menores de precios de zona la crea27 Éstos se referían a algunas regiones mineras, pequeñas y no muy eficientes — por ejemplo Baja Sajonia y Centre-Midi— cuyos problemas no habían resultado materialmente aliviados por los diversos ac^antecijnientos que tuvieron lugar durante los primeros años del mercado común; por consiguiente, la Alta Autoridad prorrogó su derecho a aplicar precios de zona hasta el final del período de transición. Aun así, los productores en cuestión experimentaron serias dificultades, pero el tratado no prevé la autorización de los precios de zona más allá del término de los primeros cinco años. Es verdad que el art. 60 del tratado permite que las compañías se aparten de sus precios de lista cotizando con referencia al punto básico de una empresa competidora, derecho que la Alta Autoridad había suspen­ dido con respecto al mercado interno del carbón, pero un levantamiento general de la prohibición de nivelar precios dentro del mercado común para el carbón hubiera constituido un arma de doble filo, ya que los grandes productores podrían haber ingresado a los mercados locales de las firmas menos importantes con la misma facilidad con que los pequeños yacimien­ tos podrían haber competido en las zonas dominadas por los gigantes, siendo la única diferencia que las consecuencias de dicha competencia hubie­ ran sido mucho más serias para algunos de los pequeños productores que para los mayores. Por lo tanto, al término del período de transición, cuando debían abolirse los precios zonales, la Alta Autoridad resolvió levantar su prohibición contra las nivelaciones de precios solamente en lo que se refería a los precios de las zonas de mayor producción; en otras palabras, se per-

ción de una estructura uniforme de precios — objetivo muy lejano en la época en que estableció la Comunidad— había sido lograda, por lo tanto, con mucha antelación al término del período de tran­ sición. Pueden citarse dos factores como principales razones de este resultado. Primero, el propio mercado común contribuyó a crear condiciones favorables de adaptación. En especial, la reduc­ ción de los costos de transporte internacional — comentada deta­ lladamente en el capítulo V— determinó una disminución del pre­ cio de entrega del carbón comercializado entre los países de la Comunidad. Como resultado, los productores encontraron nuevos mercados para sustituir los que se habían perdido debido a que no se podía seguir cobrando precios duales, mientras que, en otros casos, los precios especiales relacionados con el comercio ya exis­ tente pudieron ser abolidos sin que los consumidores o productores experimentaran el efecto total; de hecho, en más de una oportuni­ dad los costos de los clientes y las ganancias de los productores quedaron sin modificar. En segundo lugar, durante la mayor parte del período hubo escasez de carbón. Como consecuencia, cuando un yacimiento perdía un cliente determinado como resultado di­ recto o indirecto de la abolición de precios especiales, generalmen­ te podía encontrar otros dispuestos a aceptar cantidades adicio­ nales. Por supuesto, en general, no se producía cambio alguno de cliente y los compradores simplemente tenían que pagar precios más altos; esto sucedió, por ejemplo, en el caso de los “gravá­ menes especiales” de Alemania Occidental. En este caso, el proce­ dimiento gradual de la Alta Autoridad sólo demoró las conse­ cuencias del establecimiento de la Comunidad.

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COMPRA Y VENTA CONJUNTA DEL CARBÓN

En las dos secciones anteriores de este capítulo hicimos refe­ rencia, ocasionalmente, a las organizaciones responsables de la venta o compra conjunta del carbón en la zona del mercado co­ mún. Al establecerse la Comunidad existía una cantidad de orgamitía a los vendedores de carbón de la Comunidad que nivelaran sus coti­ zaciones con las de los grandes productores, pero no con las de los pequeños. Otras restricciones, especialmente con respecto a las cantidades vendidas a los precios nivelados, contribuían a limitar la libertad de acción del mercado. Por lo tanto, aparte del hecho de que la competencia entre las grandes zonas mineras resultaba hasta cierto punto estimulada, el nuevo estado de cosas no cambiaba fundamentalmente la situación existente, y los pequeños productores continuaron disfrutando de una situación privilegiada.

nizaciones tales y en la presente sección comentaremos la política de la Comunidad respecto de las mismas. De acuerdo con la posición adoptada por la Alta Autoridad, puede establecerse una distinción inicial entre aquellas organiza­ ciones cuya acción era, 'prima facie, lo suficientemente poderosa para afectar el precio del carbón y las que no lo eran. En general, a las organizaciones de este último tipo se les permitió seguir existiendo, y por consiguiente las minas de los yacimientos más pequeños, tales como Aquisgrán o Baja Sajonia, pudieron seguir vendiendo su carbón por intermedio de un solo organismo. La actitud de la Alta Autoridad respecto de las organizaciones más poderosas fue muy distinta. Al establecerse la Comunidad existían cinco: la Gemeinschaftorganisation Ruhrkohle (llamada generalmente GEORG), responsable de las ventas del carbón del Ruhr; la Oberrheinische Kohleunion (abreviada OKU), que con­ trolaba la venta del carbón alemán y francés en el mercado poten­ cialmente competitivo de Alemana del Sur; las Charbonnages de Francia, establecidas en 1946 para administrar la industria fran­ cesa nacionalizada del carbón; la Association Technique d? Vlmportation Charboniére (abreviada ATIC), que en la práctica era la única compradora francesa del carbón importado, y el Comptoire Belge des Charbons (llamado generalmente COBECHAR), que se ocupaba de una parte importante de las ventas en el mercado li­ bre de productores belgas. Cada una de estas organizaciones había planteado sus propios problemas, pero nos proponemos tratar solamente dos casos — el de la GEORG y el de la ATIC— en forma algo detallada. La falta de espacio es la razón más importante para la omisión de OKU y de COBECHAR, pero en el caso de Charbonnages de France la decisión de omitir se basaba en consideraciones enteramente dis­ tintas. Potencialmente, la posición del carbón francés en el mer­ cado común es la de una industria de propiedad estatal realmente importante^*. Pero en la realidad, sin embargo, hay escaso mar­ gen para comentarios, por cuanto los problemas derivados de la propiedad en común de las minas francesas de carbón han sido prácticamente dejados de lado por la Alta Autoridad. En muchos sentidos, los yacimientos carboníferos individuales disfrutan de una gran autonomía; cada uno de ellos posee su propia lista de 28 Pueden encontrarse productores públicos de productos del mercado común por lo menos en cuatro de los seis productos (la posición de Bélgica y Luxemburgo no es clara), pero en ningún otro caso constituyen una parte importante del mercado común en su totalidad. Respecto del carbón, se dan algunas cifras adecuadas en E u ro p e ’s Coal and S te e l C o m m unity, de L. Lister (1960), p. 38.

precios y las cotizaciones por tipos similares de carbón no son necesariamente las mismas en las distintas regiones mineras. Además, las autoridades responsables por las ventas deben cum­ plir las disposiciones del tratado en cuanto a precios, discrimi­ nación, etc. De todos modos, no se pretende ni siquiera formal­ mente que estos precios sean calculados independientemente por las organizaciones de venta de las distintas regiones, y los crite­ rios que determinan los niveles a los cuales se fijan los mismos no son necesariamente los que adoptaría una empresa competi­ dora privada. En este sentido hay dos puntos que merecen espe­ cial atención : 1 ) por lo menos en los primeros años de la existen­ cia de la Comunidad, las Charbonnages de Francia tenían en vigencia un esquema de compensación interna de acuerdo con el cual los yacimientos que producían ganancias subvencionaban a los que experimentaban pérdidas, y dentro de cada yacimiento las minas más eficientes ayudaban en forma similar a las unidades más débiles: las Charbonnages de Francia, en su totalidad, no han logrado cubrir nunca los costos totales y, por consiguiente, se han apoyado en una subvención del gobierno francés, que parece haber sido considerable En otras palabras, bajo la nacionaliza­ ción no se ha permitido que el mecanismo de precio ejerza toda su influencia potencial con respecto a las posiciones relativas tanto de las unidades de producción dentro de la industria francesa como de la industria francesa en su totalidad vis-à-vis con los competidores de otros países de la Comunidad, situación que difí­ cilmente puede ser considerada como compatible con los principios de un mercado común. Asimismo, los consumidores de carbón francés han obtenido sus abastecimientos a un precio demasiado bajo y, por consiguiente, su uso del carbón ha resultado artificial­ mente estimulado. Es así claro que la propiedad estatal de la industria francesa del carbón plantea una cantidad de molestos problemas que, sin embargo, han recibido escasa atención por parte de la Alta Auto­ ridad. Por otra parte, debemos hacer notar que los medios con que cuenta la Alta Autoridad para hacer frente a esta clase de fenómenos parecen ser relativamente débiles. Si las Charbonnages de Francia constituyen una entidad única, 29 Tanto Lister (p. SOI) como Diebold (Sc hum a n P la n , p. 200 n.) citan cifras, pero las mismas no concuerdan del todo. El orden de magnitud es £10-15 m. p. a. En ausencia de ciertas medidas del gobierno — por ejemplo pagos a las Charbonnages de Francia para compensar a las minas por soportar gravámenes sociales más elevados que los abonados en otros países de la CECA— el déficit hubiera sido aún mayor. El gobierno francés tam­ bién ha otorgado préstamos a bajo interés a las Charbonnages de Francia,

la Alta Autoridad no puede objetar que los precios sean fijados por un órgano central, y, por consiguiente, se permiten los pagos en compensación. Respecto a los déficits continuados incurridos por una empresa de propiedad del Estado, puede considerárselos dentro de los alcances del artículo 67 (que se refiere al empeora­ miento de las condiciones competitivas) y del artículo 86 (que se refiere a la responsabilidad general de los Estados asociados res­ pecto al cumplimiento de sus obligaciones), pero las facultades de la Alta Autoridad con relación a estas cláusulas parecerían ser algo limitadas, a menos que sea posible invocar en su apoyo el artículo 88 Las dificultades con que ha tropezado la Alta Autoridad al tratar con las organizaciones controladas por el Estado las exami­ naremos más detalladamente en el posterior estudio de la política de la Comunidad con respecto a la ATIC — organización que tiene a su cargo las importaciones francesas de carbón. Sin embargo, podemos subrayar que no cabe esperar en este momento que la solución al problema de la ATIC produzca los cambios deseados en la política de las Charbonnages de Francia. Como ya vimos, una de las principales dificultades es que las Charbonnages de Francia cobran menos que más como hubiera hecho cualquier monopolista libre. Esto significa que, en la medida en que la eliminación del control de ATIC determine una mayor presión competitiva desde el exterior — en realidad, como veremos en su momento, no es probable que esto llegue a suceder en grado con­ siderable— , el resultado podría ser simplemente que los déficits 30 El artículo 88 se refiere a la situación que surge si el gobierno deja de cumplir “ alguna de las obligaciones que le incumben^’ como resultado del tratado. En ese caso la Alta Autoridad debe aprobar una‘decisión razonada”, y si el gobierno todavía rehúsa adaptarse — luego de haber sido rechazada cualquier apelación al Tribunal— , la Alta Autoridad puede, después de lograr el acuerdo por mayoría de dos terceras partes en el Consejo de Ministros: a) suspender el pago de las sumas que la Alta Auto­ ridad pueda deber al Estado en cuestión, de acuerdo con el presente trata­ do; b) adoptar medidas o autorizar a los otros estados asociados a que tomen medidas, que de otra manera resultarían contrarias a las cláusulas del art. 4, a fin de corregir los efectos de la falta en cuestión. El procedi­ miento según la segunda alternativa puede resultar eficaz, pero evidente­ mente constituye unremedio extremo, ya que la aplicación de medidas en sí mismas contrarias al tratado, no será contemplada con ligereza. De todos modos, la Alta Autoridad no puede actuar por sí misma. En la prác­ tica, por consiguiente, es poco probable que la Alta Autoridad ejerza algo más que una presión moral sobre el gobierno recalcitrante. Esto es, eviden­ temente, mucho menos efectivo que las medidas que pueden tomarse contra las empresas que no cumplen sus obligaciones — imposición de pesadas multas— , aun cuando no debe subestimarse la fuerza de la presión moral dentro de una organización como la de la Comunidad.

de las Charhonnages de Francia aumenten aún más. Natural­ mente, es posible que esta circunstancia persuada a su vez a las autoridades francesas a clausurar las minas menos económicas, pero esto no constituye de manera alguna una consecuencia ne­ cesaria. Cuando se estableció la Comunidad, la importación hacia Francia del carbón procedente de otros países de la Comunidad, como asimismo de terceros países, era controlada por un compli­ cado mecanismo de instituciones y licencias, cuya organización central era la ATIC. Puede darse un esquema sintético de la si­ tuación existente en ese momento en los siguientes cinco puntos: 1) ATIC era responsable de la firma de todos los contratos de importación; 2) los consumidores importantes, incluyendo la in­ dustria francesa del hierro y el acero, eran abastecidos directa­ mente por intermedio de ATIC; 3) los otros consumidores debían comprar el carbón importado por intermedio de un revendedor, que debía ser miembro de una de las dos asociaciones comerciales, hallándose restringido el ingreso a las mismas; 4) los consumido­ res de carbón extranjero debían comprar una cantidad mínima es­ pecificada de carbón procedente de un yacimiento francés parti­ cular; esta restricción, sin embargo, no se aplicaba a los consu­ midores importantes; 5) el carbón no podía ser adquirido a revendedores extranjeros. Cada uno de estos cinco puntos incluye reglamentaciones que se oponen al espíritu, si no a la letra, del tratado y no tienen cabida dentro de una unión económica; tomada en su conjunto, la aplica­ ción continuada del sistema francés de importaciones desde otros países de la Comunidad resultaba claramente incompatible con una plena integración del mercado francés del carbón. Lamentablemente, no resulta posible ilustrar los efectos de la existencia de ATIC mediante ejemplos reales. La bibliografía ofrece abundantes referencias al problema, pero siempre en sen­ tido general, nunca en términos muy específicos, y, por consi­ guiente, no resulta claro hasta qué punto la ATIC impidió la im­ portación de un carbón que hubiera resultado más barato para el comprador francés que el producido en su propio país. Los cálcu­ los aproximados, basados en las comparaciones entre los precios de bocamina y en los precios del transporte por ferrocarril, su­ gieren que dentro de Francia el carbón francés fue más barato, durante todo ese período, que el extraído en cualquier otra parte de la Comunidad, aun cuando hasta 1957, por regla general, los precios en bocamina solamente eran más elevados en Francia que, pongamos por caso, en el Ruhr, y la ventaja de precio de los productores franceses residía en su proximidad al mercado. Si

además se tiene presente que, hasta fines de 1957, el carbón esca­ seaba, surge por sí misma la conclusión de que ATIC pudo muy bien haber ejercido relativamente poca influencia sobre el mer­ cado francés del carbón, por lo menos hasta esa fecha; “los com­ petidores” tenían precios de entrega más elevados y de todos modos podían vender su carbón en otra parte Después de 1957, el secundo argumento — la escasez del carbón— ya no puede mantenerse, pero para ese entonces los precios franceses en boca­ mina (en parte como resultado de la devaluación del franco francés) salían airosos de la comparación con los de los otros pro­ ductores, y con frencuencia eran absolutamente más bajos, con el resultado de que para estos productores las ventas en el mer­ cado francés, a precios franceses, hubieran implicado un precio por tonelada considerablemente más bajo que el obtenido para otras ventas. Aún así, es posible que en este período más reciente ATIC tenga, en realidad, “ una entrada restringida” Aun cuando semejante razonamiento a priori sugiere que los considerables poderes de la ATIC puedan haber carecido, des­ pués de todo, de tanta importancia, la Alta Autoridad siempre ha considerado la existencia de esta organización como opuesta al tratado. Sin embargo, el momento de la acción llegó tan sólo en 1955, en que el gobierno francés convino en ponerse de acuerdo con los puntos de vista de la Alta Autoridad en una cantidad de problemas relativos a ATIC y modificar en consecuencia las res­ pectivas reglamentaciones. Pero el gobierno francés se manifestó en desacuerdo en dos puntos: 1) rehusó eliminar el monopolio de importación de jure de la ATIC y permitir a los importadores franceses que realizaran sus contratos de importación por su cuenta y bajo su propia responsabilidad; 2) no se manifestó dis­ puesto a permitir que los importadores franceses compraran a revendedores extranjeros. En otras palabras, el gobierno francés estaba dispuesto a modificar las normas agrupadas en los puntos SI Puede objetarse que durante 1953-54 el carbón era menos escaso y que otros productores podrían haber intentado aumentar sus ventas en el mercado francés. Sin embargo, como las ventas de carbón a precios al neados eran en ese momento ilegales, los otros productores de la Comunidad habrían tenido que disminuir sus precios de lista si hubieran deseado vender a nivel más bajo que los productores franceses. Era muy remota la posi­ bilidad de que se produjera semejante rebaja de precios. ^2 Una nota al pie de página en Lister (p. 298) sostiene esta hipótesis. Lister menciona un artículo de Paul Gardent sobre las Charbonnages de Fran­ cia, donde se declara que ATIC protege las minas francesas del carbón desviando los efectos de los cambios coyunturales de la demanda interna hacia los productores no franceses.

2-4 de la precedente clasificación, pero rehusó hacerlo en lo refe­ rente a las normas incluidas en los grupos 1 y 5. Naturalmente, la Alta Autoridad no permitió que las cosas quedaran así, y en junio de 1956 anunció, en resolución formal, que la firma obligatoria de los contratos de importación de ATIC resultaba incompatible con el tratado. La primera reacción de Francia fue apelar al Tribunal, pero en enero de 1957, antes de que se solucionara el caso, las autoridades francesas decidieron efec­ tuar otra concesión importante despojando a la ATIC de sus funciones de compra directa y, en particular, de su derecho a vetar los contratos de importación. De todos modos, se estipuló que los compradores franceses de carbón extranjero debían utili­ zar a la ATIC ya fuera como representante oficial (en este ca­ rácter ATIC prestaría su ayuda a las firmas francesas que reali­ zaran transacciones de importación y, en especial, se ocuparía del pago y del transporte) o como agente comprador (en este caso ATIC compraba las importaciones en nombre del comprador fran­ cés) : en otras palabras, a los importadores franceses todavía ro se les permitía proceder enteramente por su cuenta. Asimismo, seguía en vigor la prohibición de transacciones entre los mayo­ ristas extranjeros y los compradores franceses. Las nuevas normas de importación deben ser apreciadas den­ tro del panorama siguiente: una de las características del comer­ cio de distribución francés para el carbón era la ausencia de ven­ dedores mayoristas que estuvieran en condiciones de adquirir carbón de un productor extranjero y revenderlo a otro mayorista o minorista. Por razones históricas, la venta mayorista del car­ bón carecía de empresarios en la plena aceptación de la palabra, y de todos modos los mayoristas eran generalmente demasiado pequeños para estar en condiciones de comprar directamente el carbón a los productores extranjeros. Por lo tanto, se preveía que la completa libertad para importaciones de carbón tendría como consecuencia que los mayoristas extranjeros se hicieran cargo del aprovisionamiento de una gran parte del mercado. A su vez esto no era de desear, ya que los mayoristas franceses perderían posi­ bles ganancias, y el aprovisionamiento del (escaso) carbón im­ portado dependería de firmas a las que la Alta Autoridad (en opinión de los franceses) no estaba en condiciones de supervisar d e b i d a m e n t e ^ fin de impedir que los comerciantes extranje33 La importancia asignada a la debilidad estructural del mercado mayorista del carbón en Francia no debe interpretarse en el sentido de que éste íuera el único motivo por el que los franceses no se mostraban dis­ puestos a que la ATIC fuera desmantelada por completo. Los otros dos argumentos aducidos en defensa de la ATIC eran que la continuada existencia

ros lograran el control de la importación, el gobierno francés de­ bió adoptar dos medidas; prohibir a los comerciantes extranje­ ros que ingresaran en el mercado francés y hacer que los comer­ ciantes franceses tuvieran acceso a los productores extranjeros. El primer objetivo fue logrado mediante la prohibición de reali­ zar tratativas entre los compradores franceses y los mayoristas extranjeros, y el segundo, manteniendo a la ATIC como agente comprador (papel que siempre se le solicitó que representara), por cuanto en este carácter la ATIC podía unificar las necesidades de importación de los productores franceses y colocarlos así en condiciones de lograr el carbón directamente de los productores. La Alta Autoridad convino en que este problema era real­ mente grave, pero manifestó que la solución adoptada aún no llegaba a satisfacer los requisitos del tratado. Se iniciaron nue­ vas negociaciones, en las que la Alta Autoridad se ofreció a cola­ borar, con el fin de establecer firmas comerciales independien­ tes y estables, y, al mismo tiemix), eliminar las normas ofensivas; pero sólo pudo lograrse un acuerdo en los puntos de importancia secundaria. Esto obligó a la Alta Autoridad a volver a hacer uso del procedimiento formal establecido en el tratado, y, en diciembre de 1957, se emitió una resolución por la que se declaraba que el sistema de importación francés era de “protección nacional” y requería que las normas en cuestión fueran rescindidas dentro de ciertos límites de tiempo. El gobierno francés negó su consenti­ miento y volvió a apelar a la Corte. Pero, en el verano de 1959 — poco antes de la última audiencia— , la Alta Autoridad y el gobierno francés reiniciaron las negociaciones a fin de solucionar extrajudicialmente el problema, y, en febrero 1961, se arribó a una solución aceptable; la resolución de la Alta Autoridad, en 1957, y el juicio del gobierno francés ante la Corte pudieron retirarse. La base del arreglo era la decisión del gobierno francés de eliminar aquellos aspectos de la organización a los que más se oponía la Alta Autoridad, o sea la prohibición de que Francia efectuara compras a otros países de la Comunidad y que la ATIC actuara como agente de compra. Por otra parte, la ATIC retenía el derecho de actuar como representante oficial de los importa­ dores franceses del carbón pertenecientes a los restantes países de la Comunidad. Esto significa que la Organización continúa

(le venta centralizada del carbón en otros lugares — especialmente en el Ruhr— obligaba a los compradores a que también operaran como única unidad, y que la mayor competencia perjudicaría una industria vital (argu­ mento que por los motivos expuestos precedentemente no se basaba de nin­ guna manera en consideraciones válidas).

dando cumplimiento a los contratos de importación, esto es, ocu­ pándose del pago y el transporte, aun cuando la Alta Autoridad haya asumido el derecho de supervisar las actividades de la ATIC en este campo. La ATIC también retuvo la facultad del veto con respecto a las importaciones de países terceros, ya fueran directas o por intermedio de otros países de la Comunidad Las razones que movieron al gobierno francés a efectuar estas concesiones pueden ser, en parte, motivo de especulación. Por ejemplo, si no se estudia el asunto en forma bien detallada, re­ sulta difícil decidir si el gobierno francés se sentía pesimista so­ bre las probabilidades de ganar el pleito y, por consiguiente, pre­ fería reiniciar las tratativas. Sin embargo, es evidente que ciertos acontecimientos relativos a las condiciones de venta de los abaste­ cedores de carbón importado más importantes — los productores del Ruhr— desempeñaron también un papel preponderante en la solución final. Los criterios adoptados por el Ruhr en 1956 con respecto a las condiciones de elegibilidad de un comerciante para poder ser considerado como comprador mayorista directo ha­ bían resultado demasiado estrictos para la mayoría de los comer­ ciantes franceses. Sin embargo, en el curso de los tres años si­ guientes, la Alta Autoridad redujo repetidamente los tonelajes mínimos que debía comprar el comerciante que actuara en forma directa. Una sentencia de la Corte, aprobada en 1960, intensificó aún más esta tendencia. Por lo tanto, las probabilidades de los comerciantes franceses al acceso directo a los productores del Ruhr, aun sin la intervención de la ATIC, mejoraron en forma proporcional. A su vez, esto redujo la resistencia del gobierno francés a modificar las facultades de la ATIC de acuerdo con los puntos de vista de la Alta Autoridad. Sin embargo, desde el punto de vista francés, ni siquiera la última modificación de las normas del Ruhr — la cual, resulta interesante destacar, fue deci3* Es considerablemente dudoso que la restricción francesa relativa a las importaciones indirectas desde terceros países resulte permisible de acuerdo con el tratado. En el momento de redactarse este comentario, la Corte de Justicia trataba un caso de directa repercusión sobre este parti­ cular. Una firma belga (que anteriormente había comprado carbón a terceros países y que, posteriormente, había reexportado por lo menos parte del mismo a otros países de la Comunidad, a veces después de su elaboración) adujo que el hecho de que la Alta Autoridad no hubiera tomado medidas directas contra la negativa de la ATIC a permitir tales importaciones, constituía una violación del contrato. El abogado de la Corte — cuya fun­ dón es presentar verbal y públicamente, con completa imparcialidad e independencia, argumentos relativos a los casos presentados a la Corte, a fin de colaborar con ésta en el cumplimiento de sus deberes’^ (protocolo respecto al Código de la Corte de Justicia, Art. 11) apoyó este criterio. 35 Este tema se trata en mayor detalle en las páginas siguientes.

elida en forma oficial simultáneamente a la concertación formal del acuerdo con la ATIC— lograba aliviar suficientemente los requerimientos impuestos, y, por consiguiente, se convino en que, durante un período de tiempo no especificado, los comerciantes franceses disfrutarían de un acceso más simple a los productores del Ruhr que el previsto en las condiciones aplicables, las cuales, por su parte, son mucho más liberales que las impuestas previa­ mente. Aun cuando la solución del caso de la ATIC constituye un paso importante hacia una mayor integración del mercado francés del carbón, es posible que las facukades de las que aún disfruta la organización sigan siendo motivo de dificultades. Resulta ominoso en este sentido que, en su acuerdo con el gobierno francés, la Alta Autoridad reservara su posición tanto respecto del papel desem­ peñado por la ATIC en el transporte del carbón adquirido en otros países asociados como respecto del papel desempeñado por la ATIC en el transporte del carbón adquirido en otros países aso­ ciados y como respecto de la restricción de las importaciones indi­ rectas desde terceros países En conclusión, podemos exponer brevemente otras tres razones de orden general que explican el motivo por el cual el problema de la ATIC ha sido demorado durante tanto tiempo: 1) como in­ dicamos anteriormente con relación a las Charbonnages de Fran­ cia, a menos que la Comunidad esté dispuesta a adoptar medidas extremas, sus facultades sobre las organizaciones controladas por el estado son sumamente limitadas; 2) el ejercicio de las faculta­ des que la Comunidad posee efectivamente puede ser suspendido durante considerables períodos mediante apelaciones a la Corte; 3) la posibilidad de ejercer presión moral sobre el gobierno fran­ cés ha sido limitada debido a que, en sus intentos por lograr una reforma de la ATIC, la Alta Autoridad ha contado con escasos aliados, especialmente dentro de Francia. El apoyo público hacia la ATIC se ha basado sobre todo en el argumento de que el funcio­ namiento de un agente de compra único resultaba justificado por la persistencia de ventas monopolistas del carbón del Ruhr. Más adelante indicaremos en esta sección algunos de los motivos por Esta observación no significa que la necesidad da llegar a un acuer­ do respecto a la ATIC constituyera la única razón para adoptar nuevas reglamentaciones, ya que la decisión de la Corte a que se refiere el texto hacía necesario que el asunto fuera reconsiderado independientemente de la posición de los comerciantes franceses. Sin embargo, no puede haber duda de que la Alta Autoridad aprovechó la oportunidad para crear condiciones aceptables al gobierno francés. 37 Como mencionamos anteriormente, el movimiento del cartón de ter­ ceros países dentro de la Comunidad se encuentra actualmente suh judice.

los que la Comunidad no logró encarar en forma efectiva las organizaciones de venta monopolistas del Ruhr, ni a crear condi­ ciones competitivas entre los productores. Al crearse la Comunidad, la producción del Ruhr — la cuenca carbonífera más importante de la Comunidad, que representa aproximadamente el 50 % del rendimiento total— procedía de cincuenta y tantas compañías mineras que se habían agrupado en seis agencias vendedoras; a su vez, estas agencias actuaban coope­ rativamente por intermedio de un organismo único, la GEORG, que constituía, en realidad, la organización que tenía a su cargo las ventas de carbón del Ruhr en el mercado abierto. Tal estado de cosas había surgido de la reorganización de la industria minera efectuada en 1952 por la Alta Comisión Aliada, aun cuando la historia de la venta centralizada del carbón en el Ruhr se remonta al período anterior a principios del siglo Aun cuaíído la GEORG solamente manejaba entre el 40 y el 5 0 % de la producción total (incluyendo el coque), ocupaba una posición central en el mercado, ya que el grueso de la restante producción lo utilizaban las propias minas o los consumidores industriales — por lo general empresas siderúrgicas— que res­ pondían a los mismos propietarios que las compañías mineras; en ambos casos las cantidades involucradas eran eficazmente sustraí­ das a la venta libre. Es verdad que en un sentido muy importante — la política de fijación de precios— la influencia de la GEORG nunca se hizo sentir, ya que los precios cobrados por el carbón del Ruhr fueron oficialmente controlados durante todo el período de existencia de la GEORG, al principio por el gobierno alemán y luego por la Alta Autoridad; en realidad, ésta mencionó repeti­ damente que uno de los motivos para continuar con su control de precios era la influencia potencial de un agente de venta único. Sin embargo, la GEORG dejó sentir su influencia de otras muchas maneras. No existiendo racionamiento oficial, durante los períodos de escasez de carbón — por ejemplo, en 1955— su distribución dependía de un organismo coordinador único aunque probable­ mente hubo algún reparto de pedidos durante la breve depresión de 1953-54. Asimismo, tal como hacemos notar en la sección 4, el fijar diferentes precios para el mismo tipo de carbón, según el 38 Tal vez pueda afirmarse que esta cifra subestima la fuerza de la posición del Rhur. Los costos elevados impedían a los belgas dejar sentir toda su presión, y, además, el relativo aislamiento de la industria francesa tendía a aumentar la potencia del Ruhr en el mercado restante. 39 Ver Lister, p. 256 y ss. 40 Las cantidades a ser adjudicadas a los distintos consumidores eran determinadas principalmente con relación a entregas anteriores

USO a que se dedicara el mismo, requería la existencia de un ven­ dedor único. La GEORG también mantenía condiciones uniform es de com ercialización en la dis!:ribución del carbón; es decir, la organización determ inaba las condiciones qu3 debían reunir los com.eiciantes para tener derecho a efectuar sus com pras directa­ mente a las com pañías mineras. Estas condiciones eran m ucho más restrictivas que las an ten orm en.e vigentes: de acuerdo con el sistema en vigencia hasLa 1952, la firm a que com praba un m ínim o de 6.020 toneladas por año podía adquirirlo directam ente a una com pañía minera, pero la GEORG elevó eSca cifra a 48.000 toneladas anuales. La Alta A utoridad sostenía que no todos los aspectos del sis­ tema existente atentaban contra el interes de la Comunidad. El tex.o de la decisión que perm itía ei establecimiento de los tres agentes conjuntos de venta expresaba que la supresión completa de la venta conjunta podía dar com o resultado tres consecuex.cias indeseables por lo m enos: 1) En visca de la existencia de muchas clases de carbón del Ruhr y ante los pedidos especia-izados de los consum idores, la venta independiente podía resultar antieconóm ita tanto para ios productores com o para los productores, com er­ ciantes y consum idores 2) En un m ercado libre, una üisminuciuii ut; la aernanaa afecLaria en íorm a desigual a las distintas minas, en parle porque a.gunas de ellas disfrutaban de m ercados mucxio más protegidos que otras, y, además, por la falta de homogeneicaa del carbón del R uhr; com o resultado, la incidencia de la desocupación variaría mucho en,re las disántas minas y las ten­ siones sociales serían inevitables. 3) En ausencia de venta con­ junta (y LciiQria que naberse agregad o: de continuarse con la política de precios f i jo s ) , la existencia de un excaso de demanda respecto al carbón del Ruhr daría com o resultado desigualdades en las entregas a com erciantes y consum idores P or otra parle, la Alta A utoridad no podía, evidentemente, sancionar ese estado de cosas en la form a en que se encontraba. La exiscencia de la GEORG no so-amen.e resultaba legalmente in­ com patible con el art. 65, sino que las políticas seguidas por tal “*1 Esto tema es comentado con mayor ampl tud más adalante. Las rnspect vas a^c siones llevan los números 5-56, 6-56 y 8 56 y fueron publ cadas en A m ts b la tt, 13 ds marzo, 1956. For ejemplo, la compra de una variedad especial de carbón por parte, digamos, de una usina tendría que haber sido negociada con varias compañías mineras, ya que ninguna mina aislada podría producir una can­ tidad suficiente del t po en cuestión. El que estos temores hubieran llegado a concretarse de haberse suprim'do rompletamenbe la venta conjunta constituye una cuestión nada fácil da dilucidar.

organización resultaban potencialm ente opuestas en varios sen­ tidos a las finalidades básicas del m ercado común. Era posible (aunque tal vez im probable) que ur.a vez suprim ido el con .rol de precios — paso que debía de darse, tarde o temprano— el Ruhr se com portaría como el clásico m onopolista reduciendo la produc­ ción v elevando ^os precios. Mucho más im portante era el h :ch o de que, de acuerdo con el sistema vigente, las fuerzas del marcado ejercían un menor efecto sobre la posición relativa de las distintas compañías mineras dentro de Ruhr, ya que uno de los aspectos más importantes de la venta conjunta ha sido la distribución de los pedidos en proporción a la capacidad de rendimiento. Además, la organización única se encontraba claram.ente, en épocas de es­ casez, en condiciones de distribuir el carbón de manera de c o b c a r a c.ertos coiisum íoores (p or ejem plo, los de dis.inta nacionalidad) en relativa desventaja. Finalm ente, m ediarte las condiciones res­ trictivas del com ercio dis ribuidor, un vendedor único podría haber llegado incluso a desalentar la com petencia por parte de la im por­ tación del carbón. En una etapa bastante tem prana de sus de'iberaciones sobre este tema, la Alta Autoridad resolvió, por consiguiente, que se debía tratar de llegar a una transacción que, por una parte, con­ cediera cierto esJm ulo a la com petencia entre los productores del Ruhr, y por otra, garantizara la reducción a su mínima expresión de las perniciosas consecuercias de la venta independiente. El esquema de una solución que satisficiera am bos requisitos ya había surgido en 1954, paro fueron necesarias extensas y detalladas dis­ cusiones antes de que los productores del Ruhr pudieran erv ii r propuestas aceptables a la Alta A utoridad. Esta etapa fue fin al­ mente alcanzada a fines de 1955, y, el 1^ de abril de 1958, la GEORG ^ne sustituida por tres nuevas organ izaciones: las Com­ pañías para la Venta del Carbón, Geitling, M ausegatt y Prásident. Cada una de ehas agrupaba aproxim adam ente quince o veinte empresas mineras del carbón y eran responsables por la venta de alrededor de la tercera parta de la producción del Ruhr. A fin de garantizar que los tres grupos pudieran seguir políticas de venta independientes, la Alta Autoridad prohibió toda vinculación fo r ­ mal o personal de las tres org a n iza d ores, y además, com o vere­ mos más adelante, se rdoptaron medidas para im pedir todo de­ terioro de la competencia en la etapa distributiva. Se consideró que las tres organizaciones eran lo suficiente4^ Ya en 1954 la Alta Autoridad fue atacada por utilizar el control de precios como sust tuto da la acción directa contra los monopol os vendedores de carbón, aduciénf^ose que tal procedimiento era inconstituc'onaL Ver AC., sesiones ord. 1953-54, Doc. 13.

mente amplias como para poder superar la mayoría de los efectos perjudiciales a la competencia antes mencionados. Sin embargo, se proporcionaron garantías adicionales a fin de asegurar que la venta ordenada del carbón del Ruhr no resultara alterada por las fluctuaciones del mercado. Con tal objeto, se permitió que las tres organizaciones de venta formaran una oficina conjunta, con au­ toridad para negociar ventas a grandes consumidores (los que adquirían por lo menos 50.000 toneladas anuales de carbón) y para distribuir los pedidos entre las tres organizaciones de venta, a fin de equilibrar los abastecimientos de las distintas clases de carbón y las ventas totales de cada grupo. Asimismo, la oficina conjunta habría de decidir sobre la distribución uniforme y no discriminatoria del carbón del Ruhr en épocas de excesiva deman­ da y la adopción de medidas para hacer frente a cualquier emer­ gencia. Finalmente, el nuevo organismo debía ocuparse del trans­ porte conjunto del carbón del Ruhr por medio de embarcaciones marítimas. Se autorizaron formas adicionales de cooperación, entre ellas un acuerdo entre las compañías mineras del Ruhr para hacer un ‘"pooF’ con las pérdidas en que pudiera incurrirse con respecto a la alineación de precios con las cotizaciones para importación del carbón procedente de terceros países. También se aprobó un es­ quema de compensación en virtud del cual las minas más grave­ mente afectadas por una depresión temporal debían recibir pagos por parte de empresas más afortunadas. La Alta Autoridad coníiervaba el derecho de controlar estrechamente el funcionamiento práctico de todos estos arreglos. La reorganización de las ventas del carbón del Ruhr también se extendió al comercio distributivo. Las tres nuevas instituciones hubieran podido establecer criterios tan restringidos para el in­ greso de mayoristas en la compra directa del carbón del Ruhr que en algunas zonas este carbón hubiera sido nuevamente obtenible mediante la intervención de unos pocos revendedores, o posible­ mente de uno; el efecto de este procedimiento hubiera sido des­ alentar la competencia tanto entre las organizacions de venta del Ruhr como entre el carbón del Ruhr en su totalidad y el carbón extraído en otros lugares de la Comunidad. Las normas trazadas para definir las condiciones que debía reunir un comerciante para actuar como comprador mayorista directo trataban de eliminar esta posibilidad. El comerciante tenía derecho a comprar directa­ mente de una organización de venta si todos los años vendía por La situación en Holanda constituye un buen ejemplo de las condi­ ciones imperantes antes de 1956. Solamente tres comerciantes tenían derecho a importar carbón del Ruhr, y uno de ellos ocupaba una posición dominante.

lo menos 75.000 toneladas del carbón de la Comunidad en el m ercado común en su totalidad, si vendía p or lo menos 40.000 to­ neladas del mismo dentro de una de las siete zonas de venta en que se hallaba dividida la Comunidad, y si de sus ventas totales en esa zona, 12.500 toneladas consistían en m ercancías adquiridas a la organización de venta en cuestión. La A lta A utoridad afirm aba que estas condiciones garantizaban que, en cada una de las zonas de venta, el carbón del Ruhr fuera ofrecid o por una cantidad res­ petable de com erciantes. Es evidente que la reorganización de la venta del carbón en el Ruhr no respondía a todas las objeciones que anteriorm ente habían sido form uladas contra el agente de venta único. Las diferentes medidas a adoptar en períodos de depresión tem poral significaban que las fuerzas del m ercado tendrían escasa influencia sobre la decisión respecto a qué minas habían de clausurarse en el caso de que la disminución de la demanda resultara perm anente; ade­ más, nada podía asegurar que la distribución del carbón en épocas de escasez fuera realmente “ equitativa’ ’ . Sin em bargo, el prim er punto probablemente se lo consideró sin im portancia al prepararse las propuestas, y respecto del segundo, la única alternativa al racionam iento no oficial por parte de los productores (dada una política de precios inflexibles) era la im posición de cuotas al nivel de la Comunidad, lo cual constituía una m edida extrema La autorización de la A lta A utoridad respecto a las organiza­ ciones de venta conjunta y la aprobación de los respectivos conve­ nios quedaron limitadas a un período de tres años y. por consi­ guiente, volvieron a ser consideradas a principios de 1959. Si bien ya se habían efectuado algunos cam bios, aun antes de esta fecha — por ejem plo, en 1957 se había resuelto reducir los tonelajes que debía vender un com erciante para poder ser calificado com o com ­ prador m ayorista directo— la A lta A u toridad consideraba que 46 Sin embargo, en este momento podría agregarse que durante perío­ dos de seria escasez, la Alta Autoridad tomó parte activa en las decisiones de distribución de los productores de la Comunidad, especialmente respecto de los del Ruhr. Por ejemplo, en 1956-57, los programas de entrega del carbón del Ruhr fueron trazados después de atentas consultas entre la Alta Autoridad y la oficina conjunta. Nos sentimos tentados de preguntar hasta qué punto las ventas de carbón determinadas de este modo corres­ pondían a las que hubieran sido obtenidas si se hubiera permitido que los precios mantuvieran el mercado en equilibrio. 47 Los nuevos acuerdos eran los siguientes: un comerciante comprador directo tenía que vender por lo menos 60.000 toneladas en total, y de éstas, 80.000 en su zona particular de venta; de las 30.000 toneladas, por lo menos 9.000 tenían que consistir en carbón comprado a su organización de ventas del Ruhr. Se impusieron condiciones especiales, en forma temporaria, para el mercado holandés. En 1959 se efectuó otra revisión de las reglamen-

la reorganización del m ercado del carbón no había conducido a los resultados esperados. E ra evidente que las tres organizaciones cíe venta conjunta, si bien nominalmente independientes, habían colaborado estrecham ente; los cam bios de precio en especial ha­ bían sido uniform es y simultáneos, y aun en la etapa distributiva las intenciones de la Alta A utoridad habían sido frecuentem ente frustradas. P or consiguiente, en lo fundamental, la posición era sim ilar a la que predom inaba durante la existencia de la GEORG. P or lo tanto, la Alta A utoridad decidió que debían tom arse otras medidas a fin de que el m ercado del carbón estuviera de acuerdo con la > finalidades del tratado. Sin em bargo, teniendo en cuenta las dificul.ades experim entadas por las minas del Ruhr en ei momento en que hubieran tenido que llevarse a la práctica las medirlas ?^dÍ2Íona’ es, se decidió que los acuerdos existentes debían ser prorrogados, con algunas m odificaciones, durante un año más, o sea hasta m¿.rzo de lb60, y que mientras tanto todo el problema deb'a ser corsider^do nuevamente. Sin em bargo, el deseo de la A lta A utoridad de actuar en form a más sim ilar a un libre m ercado, no ha sido com partido por los productores alemanes. Influido, sin duda, por las continuas d ificul ades en la venta del carbón, el Ruhr ha tratado, en realidad, de retornar a un sistema que perm ita abiertamente que las políticas de venta sean determinadas por un organism o central. En febrero de 1960 se rechazó la prim era solicitud de autorización para un nuevo sindicato unificado, y al quedar en punto muerto las conver­ saciones ulteriores entre la Alta Autoridad y el Ruhr, se convino que la Corte resolviera al respec o ; el R uhr presentó otra pro­ puesta para una organización de venta única, nuevamente recha­ zada, y entonces el Ruhr apeló a la Corte para obtener una revo­ cación de la decisión de la A lta A utoridad. Los actuales acuerdos para la venta del carbón del Ruhr deben mantenerse hasta que se disponga del veredicto de la Corte, aunque esto no ha im pedido que se efectuaran cam bios en algunos detaKes. En especial, a prin­ cipios de 1961 las reglam entaciones relativas a la elegibilidad de un com erciante com o m ayorista com prador directo fueron nueva­ mente m odificadas. Desde la última revisión de 1959, el com er­ ciante, a fin de ser autorizado, tenía que vender en su zona parti­ cular por lo menos 20.0CO toneladas de carbón de la Comunidad y, com o parte de ese total, su organización de ventas debía obtener un mínim.o de 6.000 toneladas. Sin em bargo, en el verano de 1960, taciones, abol’éndose por completo el primer criterio y volviendo a redu* cirse los tonelajes correspondientes al segundo y tercero. Suministramos mayores detalles más adelante.

la Corte se había expedido en contra del primer criterio (20.000 toneladas de carbón de la Comunidad) y, por consiguiente, resultó necesario introducir un nuevo conjunto de reglamentaciones. La Alta Autoridad aprovechó la oportunidad para abolir también el sistema de zorps de verta, y al moi^en+o de »-edactar este comen­ tario, la situación es, por consiguiente, la siguiente: a fin de poder comprar carbón directamente a una de las tres organizaciones de venta, el comerciante debe vender anualmente dentro de la Comu­ nidad por lo menos 6.000 toneladas del abastecimiento de dicha orpanización. Ahora, pues, es mucho más sencillo obtener el carbón del Ruhr directamente de los productores, de lo que era en 1958. Es evidente que la acti ud del Tribunal respecto de la legalidad de un sindicato único no puede preverse con certeza. Sin embargo, es escasamente dudoso que los intentos de la Comunidad por apar­ tarse de la venta monopolista hayan de seguir enfrentando difi­ cultades demasiado considerables, aun en el caso de que la Corte rechace la solicitud de los productores. La tradición del Ruhr se opone diametralmente a la competencia entre las compañías mi­ neras individuales y cualquier tendencia continuada hacia un ex­ ceso de mercancía fomentará igualmente la connivencia; puede decirse que la opinión pública alemana se encuentra unánime­ mente a favor de un organismo único. Asimismo, debe recordarse que aun cuando, sobre el papel, las compañías mineras ascienden a más de cincuenta, muchas de ellas están unidas entre sí me­ diante la posesión de acciones y un buen número de ellas son de propiedad común, por lo que probablemente resultaría imposible crear grupo^ que fueran defacto, independientes entre sí Los propulsores de un nuevo sindica'^o único han aducido que la disponibilidad de fuentes de energía alternativas satisfará una de las más importantes objeciones contra el monopolio; la posible “ explotación del mercado”. En este sentido cabe destacar dos pun­ tos importantes: 1) El art. 65, en su texto actual, no permite un solo sindicato y, por lo tanto, la Alta Autoridad procedería inconstituclonalmente si otorgara su aprobación. Por ello se ha ejercido una crecien e presión, especialmente por parte de Alemania a fin de que se realice una revisión del art. 65, que permita a la Comu­ nidad basar su política no solamente en la par-icipación de un monopolio en el mercado del carbón, sino también en el mercado de energía en general. Es demasiado prematuro afirmar nne esta propuesta llegará muy lejos, pero resulta claro que, en este senís Un cuadro muy interesante presentado por Listar í^uadro 46) mues­ tra los vínculos de propiedad existentes entre las Compañías pertenecientes a Geitling, Mausegatt y Prásident, respectivamente.

tido, la Comunidad tropieza nuevamente con las dificultades crea­ das por la lim itación del m ercado común a un solo sector de las econom ías de los países asociados. De todos modos, el éxito de los productores alemanes de carbón para persuadir al gobierno ale­ mán de que les otorgue protección contra sus nuevos rivales de­ bilita su posición frente a la Alta Autoridad. 2) Aun si el agente único para la venta de carbón del Ruhr no puede im poner precios de m onopolio, siguen en pie otras objeciones a tal organización; objeciones cuya im portancia ha aumentado com o resultado del cam bio mismo en el m ercado del carbón que los propulsores de la venta conjunta presentan com o principal defensa. La reducción del m ercado del carbón exige la clausura de ciertas minas, pero actualmente no hay m odo de garantizar que las minas que real­ mente cierren sean las de costos más elevados, ya que de acuerdo con el sistema de venta conjunta y las medidas que lo acompañan — por ejem plo, la distribución de pedidos entre las minas— , las fuerzas del m ercado tienen una influencia mucho m enor sobre la posición de las empresas individuales. P or otra parte, también puede aducirse que m ientras la fuerza financiera de los dueños de las minas y la m edida en que las minas individuales disfruten de m ercados protegidos difieran sustancialmente, no existe cer­ teza alguna de que los productores menos eficientes serán los que cerrarán prim ero, aunque ya no exista la venta conjunta. P or con­ siguiente, podrían invertirse los térm inos del argum ento e indicar que lo que se necesita en las actuales condiciones de exceso de abastecim iento es un sindicato tan poderoso que pueda decretar la clausura de ciertas minas, cuya decisión será determinada sola­ mente por los costos relativos. A principios de 1960, el Ruhr tom.6 realmente una medida en este sentido, fundando la Aktionsgemeinschaft Riihrherghau; y aunque las facultades de esta orga« nización aparentem ente no traspasan la coordinación de planes para clausurar minas e indem nizar a los propietarios, parece que actualmente la Alta A utoridad no puede dar su aprobación. De todos modos, parecería que estas decisiones de largo alcance no pueden ser libradas enteramente a la industria. La inform ación de que disponem os en el m om ento de redactar esta obra nos su­ giere que los últimos planes para la revisión del art. 65 toman en cuenta estos puntos; la idea es que la aprobación de un sindicato único por parte de la Alta A utoridad dependa, inter alia, de la existencia de planes definidos para adaptar la capacidad a la de­ manda a largo plazo. La continuidad en los excedentes de producción increm entaría 49 Para mayores detalles, ver sec. 6, más adelante.

la urgencia no solamente del problem a de la venta conjunta del carbón en el Ruhr, sino también de los problem as planteados res­ pecto de las Charbonnages de Francia, de la A T IC y también de los otros m onopolios que no puedan ser incluidos en esta sección por razones de espacio. Porque si, com o resultado del desequilibrio en el mercado, la producción debiera ser reducida en form a per­ manente, hay que asegurarse de que las minas menos eficientes de la Comunidad reduzcan prim ero su producción. Éste es un asunto que supera el presente argum^ento — volvemos a tratarlo a continuación, dentro de este capítulo— , pero es evidente que las condiciones de com petencia en el m ercado común del carbón, tanto dentro de las regiones mineras individuales com o entre las distin­ tas regiones, son de gran im portancia. Lamentablemente, por el m om ento hay escasas señales de que en un fu tu ro previsible la Comunidad esté en condiciones de m ejorar la actuación más bien desalentadora en este sentido durante los prim eros siete años.

6

LA DEPRESIÓN EN LA INDUSTRIA DEL CARBÓN

Se ha m encionado repetidam ente en el precedente estudio que el final de 1957 señaló un punto crítico en el m ercado común para el ca rb ó n : desapareció la escasez, surgieron los excedentes de aprovisionam iento y por prim era vez en la historia de la Comu­ nidad el peligro de la desocupación en gran escala dentro de una de las industrias integradas se hizo real y urgente. Es oportuno que estudiemos ahora con cierto detalle el efecto de la crisis so­ bre el funcionam iento del m ercado com ún y sobre las políticas seguidas por la A lta A utoridad y los gobiernos asociados. Durante 1958 los productores de carbón de la Comunidad en­ contraron cada vez más difícil vender la totalidad de su produc­ ción habitual En las bocam inas se acumulaban las existencias de carbón y en varias minas se empezó a trabajar por turnos más breves. Sin em bargo, la incidencia de la crisis fue m uy desigual. En Francia y en Holanda, la demanda de carbón producido localmente sólo dism inuyó un poco y los cambios de existencias se m antuvieron dentro de límites m anejables. En Alem ania y Bélgica, por otra 50 Esta circunstancia se debió a una cantidad de motivos. La reduc­ ción de la actividad industrial afectó negativamente la demanda de carbón; las importaciones de carbón desde terceros países, especialmente los Estados Unidos, continuaban a alto nivel; la sustitución del carbón por otras fuentes de energía, principalmente el petróleo, siguió produciéndose; y la tempe­ ratura relativamente moderada durante los meses de invierno restringió el consumo para fines de calefacción.

parte, la situación se agravó. Entre el de enero de 1958 y fines de abril de 1959. las existencias de carbón y coque en A le ’^ ania Occidental ascendieron de 1,6 a 20 millones de toneladas y llega­ ron al 15 % del nivel de producción de carbón piira 1958 (132,6 m illon es); en Bélgica, la situación era todavía peor, ya que las existencia'- aumentaron de 1,7 a 7,9 millones de toneladas durante los dieciséis meses en cuestión y representaron el 29 % de la prod’^c ion de 1958 (27,1 millones de toneladas) hacia fines del pe­ riodo En vista de estas circunstancias, la Al ' a Autoridad mal rodía perm anecer inactiva. De acuerdo con el tratado (ver sección 2 del presente capítulo) impulsó en prim er lugar una cantidad de medidas indirectas para estabilizar el consumo, mantener el ni­ vel de producción y reducir el u^o del carbón im portado. Dos propuestas m erecen especial atención: 1) la A lta Autoridad su­ g irió la creación de un fon do — form ado m ediante un gravam.en sobre la producción toíol de carbón— a fin de ayudar a la indus­ tria a financiar la form ación de existencias, sumamente útiles en épocas de escasez de ca rb ón ; 2) la Alta A utoridad propuso que los gobiernos, de común acuerdo, tom aran medidas para reducir las im portaciones desde terceros países. Tanto el fon do para financiación de las existencias com o el program a de im portación conjunta requerían la conform idad de los gobiernos, pero ésta no fue obtenida, si bien después de con­ siderable demora se perm itió a la Alta A utoridad ayudar a la financ^’aci'^n exis encías acudiendo a sus propios recursos. Las restantes medidas no bastaron por sí mismas para im pedir que la situación em peorara, y mucho menos para producir una m ejoría. En Bélgica, especialmente, los efeclos sociales de la crisis no tar­ daron en hacerse sentir y, en febrero 1959, las propuestas del gobierno en el sentido de clausurar algunas minas en el distrito de B orinage desem bocó en graves huelgas y desórdenes. Como todavía no haoia seña.es ae que el problem a fuera resuelto mediante un 89 Informe General, estadísticas anexas, cuadro 5 y Comunicado de Prensa de la Comunidad 3455/60. Durante el resto de 1959 las existencias de ambos países permanecieron más o menos en estos niveles e incluso tend eren a decrecer a^go. Las cifras de la existencia se refieren al car-bón en la bocamina y el coque en los hornos de coque y no incluyen las existen­ cias en poder de los consumidores. El coque era convertido en carbón mediante el uso de un factor de conversión: 1:1,3. Las existencias de carbón belga incluyen un porcentaje bastante elevado de carbón de tipo inferior. Al comparar el nivel de existencias con la producción de 1938 debe recor­ darse que como resultado del trabajo por períodos abreviados, la produc' ción era inferior a lo que permitía la capac dad. Así, en 1958, la ComU‘ nidad, en su totalidad, perdió la cantidad de 6 millones de toneladas.

aumento de la demanda, la Alta Autoridad decidió, a principios de marzo, que existía en el mercado del carbón una ‘'crisis ma­ nifiesta’’. Por consiguiente, y de acuerdo con los ar:;s. 53 y 74, propuso la introducción de cuotas de producción (las que, sin embargo, sólo tenían por objeto limitar la producción de 1959 al nivel estimado e impedir la venta de las existencias ya formadas) y de restricciones cuantitativas sobre las importaciones desde terceros países (destinadas a reducir la totalidad de las impor­ taciones de la Comunidad en un 50 % con respecto a 1958) Asimismo, la Alta Autoridad recomendó que el art. 95 (el cual permite a la Alta Autoridad aplicar medidas no específicamente previstas en el tratado) fuera invocado para permitirle contri­ buir a la estabilización de los ingresos de los obreros. Los detalles de las propuestas de la Alta Autoridad fueron sometidos a los gobiernos asociados durante el mes de abril. Si­ guió un período de frecuen.es consultas entre la Alta Autoridad y los o-obiernos asociados, pero aun cuando la A ta Autoridal mo­ dificó repetidamente sus planes en una cantidad de puntos polé­ micos, no lop-ró la conformidad del Consejo de Ministros al reali­ zarse el 14 de mayo la última votación. Los países del Benelux se manifestaron en favor de las propuestas de la Alta Autoridad, pero los otros tres países disintieron. Para poder captar realmente este resultado se requiere, en primer término, una breve mención de las medidas aplicadas inderendientemente por los gobiernos be^ga y alemán para reme­ diar la situación. En 1958 el gobierno belga tomó algunas medi­ das para limitar las importaciones desde terceros países, y tra­ tó de disuadir a los usuarios del carbón de su intento de op^ar por el petróleo; asimismo, el nivel de los subsidios que seguían pagándose quizás hubiera sido afectado por la crisi^. Tan sólo se tomaron ul eriores y más drásticas medidas después del voto T ieg ativo del Consejo de Ministros En 1958, Alemania tam­ bién tomó alp'unas medidas iniciales para restringir las importa­ ciones desde terceros países. En enero de 1959 siguió la propues­ ta para introducir una cuota arancelaria: todas las entradas pro"2 S‘n embargo, las reducciones a aplicarse por parte de los países individuales fueron calculadas con referencia a sus compras a ter eros países durante 1954 y, por consiguiente, representaban distintas proporc'o^es de sus impor!ac'ones en 1958. Con respecto a las importaciones d? 1958, las cuotas suger'das por la Alta Autoridad fueron las s’guientes: B3l'^ica/ Luxemburgo, 46 % ; Francia, 57 %■; Alemania, 38 % ; Italia, 80 % ; Holanda, 67 % (Alta Autoridad, Sonderhericht der Hohen Behorde an das Europaische Parlamfi7it über d'e Kohletifrage, 1959, p. 55). La política belga ^n 1958 y posteriormente se comenta más amplia­ mente en el Cap. III.

cedentes de terceros países que excedieran los 4,25 millones anua­ les estarían sujetas a un derecho de DM 20 por tonelada (o sea un 36 % respecto del actual precio GIF del carbón de EE. UU. Posteriormente a gestiones realizadas por la Alta Autoridad, el límite no imponible fue elevado a los 5 millones de toneladas y la cuota entró así en vigencia en el mes de febrero. Además, las compañías mineras alemanas adoptaran una sugestión del go­ bierno y constituyeron la Notgemeinschaft Deutscher Kohienb'jrgbau. La tarea de esta organización consistía en limitar las im­ portaciones al nivel de 5 millones mediante negociaciones con los importadores alemanes, como asimismo con sus abastecedo­ res extranjeros, para cancelar todos los contratos de importación que excedieran el límite no imponible para que en su reemplazo se hicieran compras a los productores alemanes. Quedaban invo­ lucradas considerables obligaciones financieras (diferencias en­ tre los precios para el carbón importado y para el carbón del Ruhr, pagos compensatorios a los vendedores extranjeros y ex­ portadores, etc.) que debían ser compartidos por los producto­ res alemanes de carbón en proporción a su producción. El go­ bierno se declaró dispuesto a conceder créditos a corto plazo hasta la suma de DM 250 millones (más de £ 20 millones) a fin de enfrentar cualquier dificultad de liquidez Finalmente, a fin de impedir ulteriores sustituciones en gran escala de carbón por petróleo, el gobierno alemán aprobó un acuerdo de cártel entre los productores de carbón y las compañías petroleras. Era evidente que no cabía suponer que los efectos de estas medidas se limitarían a los mercados nacionales del carbón. En especial existía el peligro de que el carbón pedido previamenté por los consumidores alemanes pudiera ser desplazado hacia el mercado holandés y que carbón holandés adicional fuera enton­ ces vendido a Bélgica, agravando allí la situación Las estadís­ ticas de que disponemos en este momento sugieren tal cosa; si es que llegó a suceder, no fue en gran escala. De todos modos, es 54 Ver 7th. Gen. Rep. estad, anex., cuadro 15. Existen dificultades para conciliar las medidas tomadas con algunas de las disposiciones del tratado, especialmente las relativas a la no discri­ minación. Por lo menos durante un tiempo, el carbón alemán se vendía en verdad a diferentes precios, a consumidores en situaciones similares, espe^ cialmente teniendo en cuenta que todos los compradores que habían reali­ zado contratos de importación con firmas extranjeras no obtenían las mis­ mas condiciones por parte de los productores alemanes. Asim^smo, cabe preguntarse de qué manera era distribuida la cuota no imponible, y la actitud del gobierno alemán en el sentido de adelantar créditos en escala tan considerable también daba lugar a ciertos recelos. 56 Y er APE, sesiones ordinarias 1959, doc. 17, pp. 9-10.

Xjosible que las medidas tomadas por A lem ania hayan producido un efecto depresivo sobre las tarifas de transportes para los em­ barques de carbón y hayan acentuado así las dificultades que ¿^urgían en otras partes. De manera sim ilar, existía la posibilidad de que com o resultado del cártel de carbón-petróleo, se descarga­ ran m ayores cantidades de petróleo en los otros países asociados V esto contribuyera a aumentar las dificultades de los producto­ res locales de carbón. Estas consideraciones difícilm ente habrán escapado a la atención de los funcionarios responsables de Bonn, pero cuando se proyectaron las m edidas descritas, la A lta A u to­ ridad sólo fu e consultada en form a sumaria. Es verdad que la presión de la A lta A utoridad logró aum entar de 4,25 a 5 m illo­ nes de toneladas el nivel no im ponible de la cifra original, cifra que presumiblemente se consideró más acorde con los intereses de la Comunidad, pero no puede dejarse de pensar que, conside­ rado el asunto en su totalidad, el gobierno alemán ofendió grave­ mente el espíritu de la Comunidad al proceder en form a aislada. Es m uy posible que en térm inos de estricto dinero efectivo, las propuestas de la A lta A utoridad hubieran resultado más venta­ josas para Alem ania, especialmente para las minas de carbón pero el descontento que ya existía en con tra de la A lto A utoridad resultó vivamente intensificado ante la perspectiva de dirigisme impuesta por el E jecu tivo de la Com unidad (el esquema de cuo­ tas de las propias com pañías, puesto en vigencia por la oficin a conjunta, era visto con muy distintos o jo s ) y gano así la partida. Es verdad que cuando el gobierno alemán actuó, la A lta A u tori­ dad todavía no se había decidido a aplicar medidas directas, pero, a ju zga r por los com entarios con que fu e recibido el plan de esta última, es dudoso que la actitud alemana hubiera sido distinta de haber sido anunciados ambos program as en form a simultánea. Francia e Italia evidenciaron una falta sim ilar de solidaridad. Italia fue la única que obtuvo beneficios considerables de la de­ presión. Este país im porta más del 90 % de sus consumos, gran parte de los cuales procede de fuentes externas a la Comunidad, y por prim era vez desde la creación del m ercado común, estos abastecim ientos pudieron obtenerse a precios relativamente ba­ jo s ; el carbón im portado de los Estados U nidos era barato y los De acuerdo con el plan de la Alta Autoridad, la cuota de importa­ ción hubiera reducido a 5 millones de toneladas las compras de carbón procedente de terceros países. Cualquier obligación financiera emergente de la anulación de los contratos hubiera recaído probablemente sobre el gobierno alemán y no sobre las minas de carbón. Sin embargo, los propie­ tarios de las minas reaccionaron vivamente contra el esquema de la Alta Autoridad.

productores de la Comunidad, a fin de mantener una parte del m ercado, tenían que ofrecer condiciones igualmente a.r¿.cavas. Los italianos no estaban dispuestos a abandonar esta ventaja y por lo lanto se opusieron al plan de la Alta A utoridad aun cuan* do, com o se indica más arriba, só o se les había pedido que redu­ jeran sus com pras a terceros países a un 80 % del nivel corres­ pondiente a 1958. En el caso de Francia, por otra parte, las consideraciones po­ líticas parecen haber predom inado. Como m encionamos anterior­ mente, el esquema de cuotas de la Alta Autoridad sok m en e tra­ taba de im pedir que la producción excediera el cá-culo de 1959, y la A T IC garantizaba que las im portaciones desde terceros p?áses no había de cors"itu ir una seria amenaza. Francia, por consi­ guiente, nada tenía que ganar ni perder a raíz del plan de -r is 's de la Alta Autoridad, pero en los últimos años se han advertido señales de un creciente desagrado a causa del supranacionalism o de París, y aparentem ente esto decidió la cuestión Puede decirse que el voto del Benelux a favor del plan de la A lta A utoridad refleja en cierta medida la inf.uencia de la idea europea en estos países, aunque sin duda B é'gica también resul­ tó poderosamente afectada por la grave índole de la crisis de sus yac:‘mien os carboníferos y por el hecho de que la ayuda proce­ dente de la Alta A utoridad desempeñara un im portante papel en los esfuerzos del gobierno por aliviar los efectos sociales de la depresión. Se pod r'a agregar que los holandeses, en particular, se sentían m ucho menos perturbados por las objeciones ideoló­ gicas al dirigisme, tan evidentes en Bonn. I a crítica abierta o im plícita de las actitudes adoptadas por Alemania, F rancia e Italia no significa, sin em bargo, que sus argum entos de aliados carecieran de validez o que el plan de la A lta A utoridad resultara adecuado. Es demasiado pronto para ju zga r definitivam ente los diversos problemas, aunque los ale­ manes probablem ente tenían razón al hacer notar que les ajus­ tes debían corcentrarí^'e en B éleica donde las compañías, los m i­ neros y el gobierno estaban pagando ahora la prolongada dem ora en la reorganización de la industria; también cabe preguntarse si el program a de la Alta Autoridad tuvo suficientem ente en cuenta las declinantes perspectivas de largo alcance para el car­ bón, Asim ism o, surge que los cálculos realizados por la Alta A utoric'’ad en 1959 res::)ecto al consumo de carbón — que cons ituye la base de los d e 'a re s del plan de crisis— resultaron demasiado .is Ver T h e T im e s, 15 y 17 de abril y 15 de mayo de 1959, y Observer^ 26 de abril de 1959.

optimistas al citar la cifra de alrededor de 12 millones de tone­ ladas Sin embargo, esto no significa que la acjión conjunta por par.e de seis gobiernos no fuera adecuada, sino más biexi que la acción propuesta no alcanzó suficiente perspectiva. Luego del fracaso de la Alta Autoridad en lograr la aproba­ ción del Consejo para su programa, se tomaron una serie de me­ didas a fin de aliviar los problemas inmediatos de la industria belga del carbón. La Alta Autoridad amplió ios pagos a los mine­ ros para cubrir la pérdida de ganancias, y el gobierno belga fue autorizado a pagar subsidios adicionales a las empresas. El go­ bierno alemán siguió considerando la crisis como un problema interno. En la primavera de 19g0 se impuso una tasa de DM L5 por tone.ada al petróleo pesado y DM 10 por tonelada al petróleo liviano, ya que el cártel de carbón-petróleo había fracasado du­ rante el verano ae 1959 y los convenios relativos a cuotas ara..celarias se prorrogaron otros doce meses. Se procuró la ayuda de la Alta Autoriaad socamente en relación con los pagos a mi­ neros total o parcialmente desocupados. En este momento el mercado del carbón presenta escasas se­ ñales de mejoría, aunque los seis países han experimentado, por lo demás, una rápida expansión económica. Se sostiene en líneas geni ra.ts que pru^ab-emente habrá una relativa abundancia de carbón durante cierto tiempo, y un grupo de trabajo al nivel ejecua\o ae la UilCa , ei CEE y la EURATOM estudia con cierta ur­ gencia los consiguientes problemas. Aun no se dispone de resul­ tados definidos"*^, pero resulta c^aro que un cambio de largo alLa Alta Autoridad ha cabulado qu9 podría venderse una produc­ ción de 242 toneladas métricas. En verdad, el rendimiento fue de sólo 235 toneladas métr.cas y las ex.stenc as aumentaron casi 7 m llones de tone­ ladas. Las importaciones superaron en unos 2 mJlones de toneladas

312

284

232

90,8

r^i,6

Sa’ re-Alcmania (Hedon/ ( ínihu-Rc^^nsburg)

462

382

310

82,5

89.0

123

114

88

9?,3

77,4

113

87

63,8

76,9

154

132

85,7

Sr,6

ti) Francia-B-Igica (Sancy-Ougrée) b) Alon\ania-8arre (Biiigei»/Rhein-Volklingen) c) Liixomburgo-Aiemania (Tótange - Duisburg/Ruhrort)

’ .

177 ISO

,

Fuente: 3rd Gen. Rep,, pp. 109-10. Los porcentajes de las columnas (4) y (5) se calcularon sobre cifras no redondeadas.

solvencia de los ferrocarriles, y, de esa manera, presentó menos problemas que la abolición de tasas ferroviarias discriminatorias entre productos de acuerdo con el país de origen o de destino. Pero, sin embargo, en otros aspectos se observó una oposi­ ción a la introducción de tasas directas internacionales bastante más intensa que a la abolición de tarifas discriminatorias. Tal vez esto no resulte sorprendente por la simple razón de ser la se­ gunda reducción importante de tasas de transporte internaciona­ les, en relación con las tarifas internas; de ahí que no podía dejar de aumentar la competencia potencial. Los productos de acero alemanes difícilmente aceptarían sin mayores protestas la .pre­ sagiada pérdida del mercado del sur de Alemania, y aunque las minas del Ruhr estaban en una situación algo mejor, puesto que la continuación del subsidio del gobierno francés a las exporta­ ciones de carbón del Sarre y de Lorena con destino a Alemania del sur significaba que no se reducirían los precios de entrega del carbón del Sarre y de Lorena; la reducción del margen de se­ guridad constituía de por sí un motivo de alarma. La evidencia específica de que la introducción de tasas direc­ tas internacionales encontró una enérgica oposición en ciertos sectores queda demostrada por las diferentes excepciones que se permitieron al esquema general de introducción de tasas directas internacionale'^, como las elevadas tasas de disminución gradual que se permitió que los ferrocarriles holandeses concedieran o los transportes internos del acero en distancias superiores a 150 km, o la continuación del antiguo sistema de tasas de flete reducidas para el transporte internacional del coque desde Francia a Ita­ lia, aun cuando las autoridades ferroviarias francesas e italianas no pudieron imponer dos tarifas terminales. En ausencia de in­ formación definida sólo pueden conjeturarse las razones de estas excepciones (que, sin duda, sólo se refieren a una reducida frac­ ción del transporte intercomunitario), pero la posición de los consumidores y/o productores privados parece proporcionar la explicación más plausible. Una razón similar — más específica­ mente, el interés de los ferrocarriles alemanes en suministrar Transporte al mercado alemán del norte— subyacía tras la deci­ sión; también parte del convenio relativo a la introducción de tasas directas internacionales, de establecer una comisión para el estudio del transporte de carbón y productos del acero hacía Alemania del norte, desde los Países Bajos o Bélgica, a través de ciertas estaciones fronterizas del norte 8'? Las autoridades ferroviarias alemanas temían que el carbón y el acero del Ruhr, y el carbón de Aquisgrán, recorrieran entonces parte de su

Esto no significa argumentar que las razones aducidas en la sección precedente para explicar la facilidad con que fueron abo­ lidas las tarifas discriminatorias no tuvieran ya vigencia en 1955-56. Al estudiar los factores que mitigaron el proceso de rea­ juste correspondiente a los cambios en la tarifa de transportes de 1953, se comprueba que muchos de ellos se pueden aplicar, sin duda, también a los efectos de la introducción de tasas directas internacionales. Esto se da ciertamente en el argumento de can­ celación, ya que del mismo modo que las tarifas ferroviarias discriminatorias y, por consiguiente, su abolición, tendían a con­ trarrestarse mutuamente; así la introducción de tasas directas internacionales debe de haber suministrado a muchos producto­ res nuevas oportunidades proporcionadas a sus probables pérdi­ das. Así, el clima económico general resultaba aún más propicio a una pronta aceptación de los cambios en las tasas de transpor­ te, ya que 1955 fue un año de gran prosperidad, y también 1956, aunque en medida algo menor. Y al nivel específico está la ulte­ rior reducción de los subsidios franceses al carbón exportado a Alemania del sur, ya mencionado. Sin embargo, a pesar de estos factores, no hay duda de que la introducción de tasas directas internacionales encontró una fuer­ te resistencia. Por consiguiente, no es sorprendente que la Alta Autoridad considera con gran orgullo la realización de su segun­ do objetivo importante en el campo de! transporte, y aun cuando la solución tal como fuera adoptada en última instancia no satis­ fizo a todos los puristas, constituía un importantísimo paso de avance. La opinión de la Alta Autoridad respecto a la significa­ ción de lo logrado quedó eficazmente sintetizada en las palabras del presidente Monnet, quien al referirse a las consecuencias re­ sultantes de la introducción de tasas directas internacionales ma­ nifestó que equivalía a la apertura de un segundo mercado co­ mún 4

TARIFAS FERROVIARIAS ESPECIALES

En las secciones precedentes se han estudiado los costos ferro­ viarios que diferían de acuerdo con el país de origen o de destino del transporte, y a las tasas de flete reducidas en la frontera. Por consiguiente, ambas secciones planteaban el problema de camino hacia el norte en ferrocarriles holandeses, de bajo costo, en lugar de hacerlo en el sistema ferroviario alemán, de costo elevado. 38 B u ll, fr o m the E u ro p e a n C o m m unity f o r Coal and S te e l (Londres), tflv. 1955, p. 6.

costos de transporte que discriminan contra los productos inter­ nacionalmente comercializados. Por otra parte, esta sección se refiere a las tasas de flete que favorecen a los productores o con­ sumidores determinados dentro de cualquier país, o sea, a las ta­ sas de flete que no establecen diferencia entre el tráfico interna­ cional y el tráfico interno, sino entre cierta parte del tráfico in­ terno, elegido sobre la base de diversos criterios, y todo el otro tráfico, ya sea interno o internacional. Estas tasas de flete han sido llamadas, muy adecuadamente, ‘‘tarifas especiales'’. Una tarifa especial establece la aplicación de un precio redu­ cido a ciertos transportes especificados. En el me ‘cado común estas tarifas se encontraban principalmente en Alemania y en P'rancia^^ Por ejemplo, cuando el tratado entró en vigor, el aca­ rreo de combustibles sólidos desde el Ruhr hasta una cantidad de plantas siderúrgicas en distintas regiones de la República Fede­ ral, tales como las plantas en el lejano nordeste, cerca de Lübeck, o las de la Baja Sajonia del este en Salzgitter, o las que se encuen­ tren en Nuremberg, Alemania del sur, se hallaban sujetas a tai'ifas ferroviarias especiales, y algunos otros consumidores de car­ bón, como, por ejemplo, una cantidad de empresas de la industria de metales no ferrosos, también disfrutaban de tratamiento dife­ rencial. Además, los ferrocarriles alemanes cobraban tasas redu­ cidas por el acarreo de mineral de hierro de:de ciertas minas específicas — por ejemplo, las situadas cerca de las montañas Harz— a las plantas siderúrgicas del Ruhr. En Francia existían casos similares. Los ferrocarriles fran­ ceses concedían tarifas reducidas especiales para el transporte del combustible a las plantas siderúrgicas de Centre-Midi y para el acarreo de mineral de hierro desde minas situadas a gran dis­ tancia (por ejemplo, las de los Pirineos) a Centre-Midi y otros destinos. Las minas de carbón francesas de las regiones de Au­ vergne Cévennes y Loira también disfrutaban de tarifas redu­ cidas para el transporte del carbón al importante mercado fran­ cés. Finalmente, ciertos transportes de chatarra y acero tenían derecho a una reducción especial de tasas. Los alcances del margen diferencial variaban entre uno y otro caso; en algunos — tal como el transporte del carbón desde el Ruhr a Salzgitter— llegaba hasta el 50%, pero tal como lo ilus­ tra el cuadro 12, la mayoría de las tasas especiales divergían me­ nos de la tarifa general. Este cuadro señala las tarifas especiales Las tarifas no publicadas de los ferrocarriles holandeses también establecían, casi seguramente, diferencias entre los usuarios internos, aunque la base de estas diferenciaciones puede ser algo distinta (ver más adelante).

más importantes otorgadas por los ferrocarriles alemanes y fran­ ceses, y que la Alta Autoridad encontró contrarias a las cláusulas del tratado. Ello significa que las tasas especiales que podían re­ tenerse no se incluyen en el cuadro (el tercer rubro constituye una excepción parcial), pero no es probable que los márgenes preferenciales de las tarifas permitidas difieran en volumen de las que aquí se presentan. Aun cuando el cuadro 12 contiene alguna información útil, no responde a una pregunta bastante importante: ¿cuál era la proporción del tráfico total de la Comunidad que debía pagar menos de la ta^^a normal? Es imposible obtener cifras exactas, pero se ha calculado que, por lo menos, el 27% de la cantidad to­ tal de carbón y hasta el 90-95% del volumen total de mineral de hierro transportado anualmente por los ferrocarriles alemanes tenían derecho a precios reducidos en virtud de alguna de las di­ versas tarifas especiales; por consiguiente, puede afirmarse, en el caso del mineral de hierro, que se daba escasa importancia a la tarifa general^®. En Francia, las tarifas especiales eran bas­ tante menos importantes sobre todo la^ aplicadas al carbón; de la cantidad total de mineral de hierro transportado por los ferroca­ rriles franceses, por otro lado, una parte considerable (alrededor del 25-30 % ) tenía derecho a tasas reducidas. A primera vista puede parecer obvio que las tarifas especiales como las que se mencionan arriba resulten contrarias a las fina­ lidades del tratado, y por lo tanto deben ser abolidas. Como ya se ha dicho, el efecto de estas tarifas es que ciertos productores y /o consumidores se encuentran colocados en posición más favo­ rable que otras unidades económicas comparables, y, por c