LA OPORTUNIDAD PERDIDA DEL CONSTITUCIONALISMO VASCO

Javier Tajadura Tejada Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad del País Vasco Analista de FUNCIVA

Junio 2012

La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social

Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación.

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Sobre el autor Javier Tajadura Tejada es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco desde 1996. Ha sido profesor de Derecho Internacional en el C.A. de la UNED en Navarra desde 1994 hasta 2005 y Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Navarra desde 2000 hasta 2004. Es autor de de numerosas monografías: La V República francesa (Pamplona, 1996); El Preámbulo Constitucional (Granada, 1997); El principio de cooperación en el Estado Autonómico (Granada, 1998, 2ª edición, 2000); La cláusula de supletoriedad del derecho estatal (Madrid, 2000); El Derecho Constitucional y su enseñanza (Lima, 2001); Partidos Políticos y Constitución (Madrid, 2004), etc., y ha publicado más de 70 artículos en revistas científicas y capítulos de libros en obras colectivas de España, México, Argentina, Perú, Francia e Italia. Es miembro del Consejo de Redacción de la Revista de Estudios Políticos, Revista de Derecho Político, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. Fue miembro del Grupo de Trabajo sobre la Reforma de la Constitución creado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y el Consejo de Estado durante la VIII Legislatura.

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La oportunidad perdida del constitucionalismo vasco Javier Tajadura Tejada Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco Analista de Funciva

1. La esperanza del cambio. En marzo de 2009, el Partido Socialista y el Partido Popular alcanzaron un acuerdo político que permitió que el 5 de mayo de ese año, Patxi López fuera investido como Presidente de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y como primer Lehendakari no nacionalista en la historia de la Comunidad. Los 13 votos de los diputados populares, y el del diputado de UPyD se sumaron a los 25 socialistas, y conformaron una mayoría de 39 parlamentarios sobre un total de 75. El acuerdo político suscrito entre las dos formaciones partía de la común constatación de la necesidad de alumbrar "un nuevo Gobierno que dejase atrás las políticas de confrontación, de división y enfrentamiento". Se aludía así, implícitamente, a los diversos proyectos del anterior Lehendakari, J. J. Ibarretxe, quien durante la década anterior había convertido “el derecho a decidir”, categoría con la que encubría un (inconstitucional) proyecto escalonado de secesión del País Vasco de España, en el eje de su discurso político. Entre las medidas más relevantes, el acuerdo apostaba por aplicar "todos los instrumentos del Estado de Derecho" para combatir a ETA, eliminar las partidas presupuestarias que financiaban a asociaciones de familiares de presos etarras que no condenaran la violencia terrorista, convocar de forma urgente a los partidos, agentes sociales, cajas de ahorro y cámaras de comercio para definir un plan de choque contra la crisis, y completar el desarrollo del Estatuto en las materias con medios pendientes de transferir. A ello se añadía garantizar "el ejercicio efectivo" por las familias de la libre elección de la lengua vehicular de la enseñanza de sus hijos, adoptar "una valoración adecuada del conocimiento del euskera" en las oposiciones para la función pública, un plan de acceso a la vivienda del conjunto de los ciudadanos y adelantar la ejecución de las obras del AVE vasco. El pacto incluía además una "reforma profunda" de EITB, la radiotelevisión pública vasca para que contribuyese a reforzar la difusión de valores democráticos, impidiendo "dar cobertura o facilitar espacios a los terroristas, a organizaciones ilegalizadas o a quienes les representan, justifican o amparan sus acciones". Por todo ello y tras treinta años ininterrumpidos de hegemonía política y de gobiernos nacionalistas, el nuevo Gobierno Vasco fue recibido con enorme expectación. Se abrió entonces una gran esperanza de cambio. El PNV tardó en aceptar la pérdida del gobierno, y -desde el absoluto desconocimiento de la práctica democrática inherente a 4 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org

la lógica del régimen parlamentario, según la cual es el Parlamento y no el electorado el que designa al jefe del gobierno- llegó a hablar de golpe institucional. El nuevo gobierno nació, por tanto, con un ambicioso propósito de regeneración democrática y moral de la sociedad. Y este último dato no puede ser eludido: durante muchos años se había preferido mirar para otro lado cuando un polícía, un oficial de las Fuerzas Armadas, un juez o un concejal eran asesinados. La indiferencia de gran parte de la población ante las víctimas de ETA y la incapacidad para distinguir entre las víctimas y los verdugos hacían impresindibe adoptar medidas de reconocimiento, material y moral, de las víctimas del terrorismo. Todas esas esperanzas de regeneración son las que han saltado por los aires con la reciente ruptura del pacto entre socialistas populares. 2. Las razones profundas del entendimiento PP-PSOE en el País Vasco. Constituiría un formidable ejercicio de falsificación de la realidad el pretender negar que durante los tres últimos años se hayan producido avances notables en muchos de los campos señalados. La sensación de impunidad con la que en muchas ocasiones actuaba el entorno etarra ha desaparecido. Pero no menos cierto es que podía y debía haberse hecho mucho más en los campos educativo, cultural y de los medios de comunicación públicos. Desde esta óptica, considero un grave error afirmar que las razones que justificaban el pacto ya no se dan. Es cierto que ya se ha demostrado que es posible que el País Vasco tenga un Lehendakari no nacionalista. Pero con eso no basta. También es verdad que ETA ha cesado en su actividad terrorista. Pero no se ha disuelto. Se tiende a olvidar que, a pesar del cese de la violencia terrorista, queda por resolver la disolución de la organización terrorista ETA, cuya sola existencia es una expresión de violencia que debe ser rechazada y combatida con todos los instrumentos del Estado de Derecho. Violencia que explica que los partidos constitucionales tengan concejales que a fecha de hoy no residen en las poblaciones en las que han sido elegidos. La disolución de ETA es hoy la cuestión principal, y el tema de los presos no debiera entretenernos ni distraernos del objetivo principal. Solamente tras la disolución podrían adoptarse medidas en el ámbito penitenciario. Y la razón es fácilmente comprensible. De lo que se trata es de evitar que la existencia de ETA pueda interpretarse como una realidad que condiciona los movimientos del Estado. En todo caso, y como bien ha advertido Andrés de Blas, uno de los más lúcidos analistas del escenario político vasco, el centro de atención de la sociedad vasca no debe ser otro que el futuro de su integración en el conjunto de España. En ese contexto de búsqueda de la integración, el actual Gobierno vasco debiera haber hecho mucho más por consolidar la conciencia nacional española. Como ha escrito De Blas: “El futuro del País Vasco no puede quedar a merced de quienes ignoran su pasado o han recreado un pasado dominado por un conflicto 5 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org

existencial con el resto de España. Pero en menor medida puede ser el campo de actuación para quienes no pueden ofrecer para ese futuro sino el señuelo de utopías de imposible realización. Poner de manifiesto estos hechos es el camino que debe seguir el PSE-PSOE con la ayuda del PP vasco y con el concurso incondicional del resto de los actores sociales, económicos, y políticos del conjunto de España”. Desde esta óptica, las razones que no sólo justifican, sino que convierten en imprescindible, el entendimiento entre el PSOE y el PP vasco son sólidas, profundas y continuan plenamente vigentes: “Ambos partidos –continúa De Blas- tienen una animación complementaria al entendimiento en su visión del encaje del País Vasco en la vida española. En contraste con la visión nacionalista, socialistas y populares son conscientes de los beneficios que se derivan para la vida vasca de su inserción en el conjunto español. La propia vida en el marco europeo pone de manifiesto las ventajas de contar con el apoyo de un Estado como el español en la gestión cotidiana de los intereses peculiares de la sociedad vasca en la arena europea. Los lazos económicos, sociales y culturales que anclan la vida vasca en el conjunto de la vida española son un recordatorio permanente de la necesidad de operar en este espacio español como prolongación natural de los intereses vascos específicos. No se trata solamente de la presencia demográfica de población con origen en otros puntos de España en el País Vasco y de población vasca en el resto de España. Es la acción de una larga y compleja historia la que ha producido la fusión de la sociedad vasca en un hecho nacional español, sin menoscabo del reconocimiento en su seno de una especificidad nacional vasca. Los valores recogidos en la Constitución de 1978, el pluralismo, la tolerancia, las lealtades compartidas, constituyen el sustrato sobre el que han crecido las opciones políticas que hoy representan el PSE-PSOE y el PP vasco. Es en la conciencia compartida de esta realidad sobre la que se ha operado el entendimiento entre estas dos fuerzas políticas” Desde esta perspectiva, resulta evidente que el pacto entre ambos partidos, cuya ruptura hoy lamentamos: “no sería fruto, en lo fundamental, de una estrategia política para desalojar al PNV del poder en Vitoria. Ni siquiera resultado de la coincidencia en la defensa de un Estado de derecho de dos partidos amenazados por la violencia del nacionalismo radical. En su base más profunda, debería ser la consecuencia de un acuerdo que tiene claras raíces históricas y un firme fundamento en la realidad social del país” El objetivo principal de ambos partidos debiera ser convencer al PNV de las ventajas de una política autonomista respecto a las fantasías y ensoñaciones independentistas que 6 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org

podrían llevarle a una alianza con formaciones de convicciones dudosamente democráticas. Como acertadamente advierte De Miguel, de lo que se trata es de “evitar que un (futuro) gobierno vasco nacionalista intente aprovechar el final de ETA para plantear exigencias institucionales que puedan tomarse como una compensación por la lucha armada”. 3. Las causas de la ruptura. La desafortunada decisión del TC de legalizar a Bildu sin haber logrado antes la disolución de ETA ha resultado ser el peor escenario posible para la política vasca. Entre otras cosas porque, como ha advertido Josu De Miguel respecto a los herederos políticos de Batasuna: “su conversión democrática no es una conversión en valores o de aceptación de la legitimidad del sistema constitucional español basado en un Estado social y democrático de Derecho según los estándares internacionales y europeos, sino una transformación producida por la aparición de una nueva etapa en la ‘lucha’ por la consecución de un Estado independiente y socialista. La nueva etapa, que obliga, a una aceptación forzada de las reglas del juego, ha sido propiciada por el Estado por los continuos golpes a ETA en el plano policial y sobre todo político, donde la LO de Partidos Políticos ha jugado un papel fundamental”. Ahora bien, el resultado de las pasadas elecciones locales así como las últimas encuestas sobre intención de voto no debieran conducir al constitucionalismo al derrotismo, sino más bien, a la necesidad de renovar el discurso del PSE, que dio muestras siempre de un escoramiento hacia posiciones nacionalistas. Para decirlo con mayor claridad, el PSE-PSOE debiera haber revalorizado el hecho común español, y lamentablemente ha actuado en sentido contrario. Y la mejor prueba de ello es el modo en el que el pacto laboriosamente alcanzado hace tres años ha saltado por los aires. La ruptura del mismo ha sido presentada por el PSEPSOE como una consecuencia de su “defensa del autogobierno” frente a las presuntas invasiones competenciales por parte del Gobierno central. En definitiva, con argumentos muy del agrado de la retórica nacionalista. Dejemos a un lado las declaraciones del Presidente del PSE, J. Egiguren, a favor de buscar un consenso para aprobar “una nueva Constitución” que de lugar “a una unidad política que sea Euskal Herria” y que tenga “órganos comunes con Navarra”, y centrémonos en las declaraciones del Lehendakari Patxi López. El líder socialista vasco ha articulado un discurso en contra de la política de recortes impuesta por el Gobierno central y basado en la defensa de un supuesto modelo vasco de salida a la crisis. El modelo vasco consiste en mantener el gasto social invariable e incluso en realizar inversiones públicas de fomento de la actividad económica. Con este discurso el Lehendakari ha entrado en el escenario político nacional para combatir la política del gobierno central

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y alentar a otros gobiernos autónomicos a seguir sus pasos. La intensidad de esas críticas ha llevado al PP Vasco ha dar por roto el acuerdo. El discurso de Patxi López ha sido muy bien descrito por J. M. Ruiz Soroa como “una ofensa a la inteligencia y un insulto a la solidaridad”: “Cualquier análisis que pretenda comparar la situación del País Vasco (y Navarra) y el resto de las comunidades españolas en lo referente al sector público, su financiación, y su capacidad de prestación de servicios a la ciudadanía, cualquier discurso que incluya esa comparación, directa o indirectamente, es una pura falsificación si no menciona como punto de partida la muy diversa situación en que el sistema ‘concierto + cupo’ coloca al País Vasco por relación a las comunidades de régimen común (…) El sector público vasco dispone de un 60 por ciento más de financiación por cabeza que la media de las comunidades autónomas españolas. Donde las demás tienen un euro paraorganizar la sanidad y la enseñanza, el Gobierno vasco tiene más de euro y medio. No es dificil comprender su éxito”. En este contexto, el discurso del Lehendakari –presumiendo de no llevar a cabo una política de ajustes y actuando como oposición activa al gobierno central- por sí mismo es expresión de una voluntad de ruptura. La clave de la supervivencia del pacto entre PP y PSOE residía en el encapsulamiento de la política vasca. Así fue posible que a pesar de la confrontación existente entre el PP y el gobierno de Rodriguez Zapatero, el pacto se mantuviera a flote. Igualmente podría haber sobrevivido a los ataques del PSOE al gobierno de Rajoy. Lo único que hacía falta era que los líderes de ambos partidos en el País Vasco no se adentraran en el escenario político nacional. Y esto, entrar en la escena política nacional es justamente lo que ha hecho el Lehendakari. Probablemente pensando en los beneficios que electoralmente pueda obtener de ello. Beneficios que a mi juicio cabe prever que serán escasos, puesto que un discurso centrado en la defensa del autogobierno frente a las invasiones competenciales del poder central acaba beneficiando, necesariamente y por su propia lógica, a los partidos nacionalistas. Frente a ellos, hoy como ayer, el PP y el PSOE deben ser capaces de consensuar un programa político coherente y claramente diferenciado del nacionalista. Diferencia que no excluiría la colaboración del PNV en el marco autonomista y estatutario. El entendimiento del PSE y el PP sigue siendo fundamental para el futuro del País Vasco. Algunos incluso penamos que podría y debería haberse extendido al conjunto del país, dada la drámatica situación que vivimos. Lamentablemente el entendimiento en el País Vasco no ha sido un ejemplo a seguir a nivel nacional, sino que el desencuentro suicida a nivel de España ha logrado contaminar y destruir el pacto en el País Vasco.

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4. Los desterrados y el futuro del País Vasco. Para completar este análisis me parece necesario examinar una propuesta de A. Basagoiti sobre el derecho a voto de los que tuvieron que abandonar el País Vasco por la coacción del entorno etarra. ETA. El líder del PP en la CAV ha asegurado que hay "más desterrados" que votos tiene la izquierda abertzale y que intentará una reforma legal para que "puedan decidir el futuro de su tierra". Esta afirmación se basa en un significativo estudio publicado por la Fundación BBVA y dirigido por el economista Julio Alcaide en el que se pone de manifiesto cómo en las últimas décadas más de 200.000 personas han abandonado el País Vasco por la presión terrorista. Los resultados del estudio coinciden con otros, como el elaborado por el profesor Mikel Buesa. Ello explica que sólo en los últimos 13 años se hayan dado de baja en el censo del País Vasco más de 219.000 personas. No todos se habrán dado de baja por esa razón, pero un buen número sí. Un análisis comparado de los movimientos migratorios internos demuestra que con el potencial de crecimiento económico del País Vasco, la disminución del número de sus habitantes, no resulta en modo alguno explicable. El abandono por parte de tantos miles de vascos de la Comunidad donde han nacido o vivido durante años y con la que mantenían vínculos intensos de todo tipo sólo se comprende como respuesta a un clima político asfixiante y en el que la presión proetarra jugó un papel fundamental. En este contexto, no puede negarse que el exilio forzoso de todos estos ciudadanos provoca un 'déficit democrático' que es preciso subsanar. Para ello sería imprescindible modificar la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG). Solamente a través de una reforma de la LOREG sería posible facilitar que todos esos miles de vascos que han tenido que marcharse presionados por la coacción etarra pudieran ejercer su derecho de voto en el País Vasco. Desde el punto de vista de los más elementales principios de justicia, resulta evidente la conveniencia y oportunidad de una tal reforma. Y ello porque lo que con ella se pretende no es otra cosa que impedir la consolidación de una situación que, lamentablemente, solo puede ser calificada como de 'victoria terrorista'. En el sentido de que ETA habría logrado mediante el terror modificar la composición del cuerpo electoral, expulsando del mismo a muchos que no comulgaban con su demencial y criminal proyecto político. La conveniencia y oportunidad de una tal reforma -que por afectar a las reglas básicas del funcionamiento del sistema político debiera ser consensuada al menos por las dos principales fuerzas políticas y que pone de manifiesto, una vez más, la necesidad de un entendimiento básico entre ellas sobre las cuestiones políticas fundamentales- exige ser rigurosos a la hora de sortear las evidentes dificultades técnico-jurídicas que entraña. Desde esta óptica, la reforma legal se topa con la dificultad objetiva de precisar cuántos y quiénes fueron los que se vieron obligados a abandonar el País Vasco por presiones político-terroristas. Para ello sería necesario establecer unos requisitos 9 Fundación Ciudadanía y Valores www.funciva.org

objetivos cuyo cumplimiento supusiera el reconocimiento del derecho a ser incluido en el censo electoral de la provincia vasca en donde se residiera anteriormente, y ello con independencia de cual fuera la residencia actual. Entre estos requisitos, el principal debiera consistir en la acreditación de la residencia en el País Vasco durante un largo periodo de tiempo, con anterioridad al traslado a otra comunidad. Otros de mayor complejidad serían los necesarios para acreditar que la causa del desplazamiento no fue la mera conveniencia personal, por motivos económicos o profesionales, sino un determinado contexto político que hacía muy difícil el ejercicio de la libertad personal. El cumplimiento de esos requisitos, implicaría que estas personas ejercerían su derecho de sufragio activo en la provincia vasca correspondiente, y ello tanto en las elecciones autonómicas como generales, dado que el censo electoral es único (art. 31 LOREG). En este sentido el Gobierno Vasco ya encargó en febrero un estudio –Proyecto Retorno- para ayudar al regreso de esas personas. El Proyecto Retorno resulta fundamental en la medida en que proporcione criterios objetivos para la identificación de los desterrados por ETA. De lo que se trata ahora es de que a quienes no desean volver, se les permita al menos votar en el País Vasco. Por otro lado, -y al margen de la mencionada dificultad técnica de precisar su ámbito subjetivo de aplicación- se podría objetar que una reforma legislativa de este tipo rompería con el principio de igualdad entre españoles. Con cierta simpleza se podría alguien preguntar por qué no conceder similar derecho a los gallegos que han abandonado Galicia, por ejemplo. La respuesta es obvia: porque el supuesto de hecho es muy diferente. Y, desde un punto de vista constitucional, el principio de igualdad no solo permite sino que exige regular de forma diferente supuestos de hecho que no son idénticos. La situación de excepcionalidad que ha sufrido el País Vasco -y Navarrajustifica plenamente un trato desigual en este ámbito. En ninguna otra comunidad autónoma, la presión terrorista ha provocado que miles de ciudadanos abandonen su residencia y se trasladen a otra región. Finalmente, y mayor abundamiento, cabe apuntar otro argumento a favor de conceder al vasco desterrado el derecho de sufragio activo en las elecciones generales y autonómicas, en la provincia vasca en que anteriormente residiera. Aunque la situación no es equiparable, porque se trata de residentes en el extranjero, si que resulta sorprendente y no tiene mucho sentido, que quienes ya no tienen vínculos efectivos con el País Vasco y viven, por ejemplo, en Buenos Aires, puedan votar en el País Vasco y que quienes dejaron su casa amenazados por ETA, pero conservan la plenitud de todos sus vínculos con la comunidad, no puedan votar aquí. En definitiva, admitida la oportunidad y conveniencia de la reforma, de lo que se trata es de abrir un debate técnico-jurídico sobre la forma más adecuada de llevarla a cabo. Y ello, por supuesto, con el consenso de las principales fuerzas políticas. Con ello se lograría un reconocimiento simbólico muy importante a quienes también han sido víctimas del terrorismo (los desterrados). El reconocimiento del derecho de sufragio en el País Vasco constituiría, de esta forma, una reparación moral de mayor significado y alcance que otro tipo de reparaciones materiales.

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En esta y en otras muchas materias el entendimiento entre el PP y el PSOE sigue siendo fundamental. 5. Reflexión final. El encaje o integración del País Vasco en España es una cuestión de Estado a la que los intereses electorales a corto plazo deben quedar subordinados. Esa integración debería fundamentarse y traducirse en un sistema político tripartito representado por una opción socialdemócrata, una de centro-derecha, y una tercera, nacionalista estatutaria. Para ello es preciso que el PNV sea consciente de que el nacionalismo radical quiere desplazarle de ese lugar central. El PNV deberá optar entre la defensa de un modelo pluralista de dobles lealtades en el que sea posible simultanear la identificación con el País Vasco y con España, y una radicalización que alejándole de esa posición central le acerque a formaciones con las que –dejando a un lado el factor soberanista- es mucho más lo que le separa que lo que le une.

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Referencias: DE BLAS GUERRERO; A.: “El entendimiento PSE-PP en el País Vasco”, en EL PAIS, 14 de marzo de 2011; “El País Vasco tras las elecciones municipales” en EL PAIS, 3 de agosto de 2011; “Tiempo para la política y el diálogo”, en EL PAIS, 3 de noviembre de 2011. DE MIGUEL BARCENA; J.: “El País Vasco ante la derrota del terrorismo y el cambio de dinámica política”, en Revista General de Derecho Constitucional, núm. 14, 2012. RUIZ SOROA, J.M.: “Fatuidad no, por favor” en EL CORREO, 2 de mayo de 2012.

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