DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

Internationale Zusammenarbeit in der Bankenregulierung: Historie und aktuelle Entwicklungen Die internationale und europäische Zusammenarbeit in der Bankenregulierung blickt inzwischen auf eine fast 40-jährige Geschichte zurück. Während zu Beginn der institutionellen Zusammenarbeit der Erfahrungsaustausch zwischen den Bankenaufsehern im Vordergrund stand, hat sich die Zusammenarbeit seither wesentlich vertieft. Mit zunehmend globalen Aktivitäten der Finanzinstitutionen wuchs auch der Bedarf für eine intensivere und umfassendere weltweite Kooperation der Aufsichtsbehörden bei der Entwicklung und Abstimmung von bankaufsichtlichen Mindeststandards. Diese Intensivierung der Zusammenarbeit ist auch erforderlich, um gleiche Wettbewerbsbedingungen herzustellen und Regulierungsarbitrage zu bekämpfen. In einem nächsten Schritt war es konsequent, dass den international immer enger vernetzten Finanz­akteuren eine stärker auf globaler Ebene angesetzte Diskussion und Koordination von Maßnahmen zur Sicherung der Finanzstabilität, zur Krisenprävention und zum Krisenmanagement gefolgt sind. Auf europäischer Ebene ist ein nahezu spiegelbildlicher, durch die überwiegend auf gesetzlicher Grundlage entstandenen Gremien sogar noch sichtbarerer Prozess der Intensivierung und Harmonisierung der Bankenregulierung zu beobachten. Im Bereich der Bankenregulierung hat er mit der Gründung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority: EBA) einen (vorläufigen) Höhepunkt erreicht. Ziel der folgenden Darstellung ist es, einen Überblick der internationalen und europäischen Zusammenarbeit in den maßgeblichen Gremien und Behörden zur Bankenregulierung zu geben.

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DEUTSCHE BUNDESBANK EUROSYSTEM

Monatsbericht September 2011

Internationale Kooperation

ses bezeichnet werden. Dieses 1975 veröf-

in der Bankenregulierung:

fentlichte und 1983 überarbeitete Papier ent-

der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht

hält Empfehlungen zur Zusammenarbeit zwi-

Frühere Meilensteine der Veröffentlichungen; Konkordat

schen Heimat- und Gastlandaufsicht bei der Gründung 1974

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht

Beaufsichtigung grenzüberschreitender Tätig-

wurde unter dem Namen „Baseler Ausschuss

keiten von Banken. Es ist Grundlage für die

für Bankenbestimmungen und -überwa-

Vielzahl der „Memoranda of Understan-

chung“ Ende 1974 als ständiger Unteraus-

ding“, die zumeist bilateral zwischen interna-

schuss der Zentralbankpräsidenten der Zeh-

tionalen Aufsichtsstellen geschlossen wer-

nergruppe gegründet. Er ist noch heute mit

den. Diese „Memoranda of Understanding“

einem permanenten Sekretariat bei der Bank

und der darauf basierende regelmäßige Infor-

für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in

mationsaustausch wurden in Europa zu we-

Basel angesiedelt. Gründungsmitglieder wa-

sentlichen Bestandteilen für die konsolidierte

ren leitende Mitarbeiter der Zentralbanken

Aufsicht über grenzüberschreitend tätige

und Aufsichtsbehörden der G10-Staaten und

Bankengruppen.

1)

Luxemburgs. Aus Deutschland ist neben der Bundesbank die Bundesanstalt für Finanz-

1988 veröffentlichte der Baseler Ausschuss

dienstleistungsaufsicht (BaFin) vertreten.

das Dokument „Internationale Konvergenz

Konkreter Anlass der Gründung waren sich

der Eigenkapitalmessung und Eigenkapital-

international auswirkende Bankenprobleme,

anforderungen“. Dieser heute auch als Base-

insbesondere die Zusammenbrüche der US-

ler Akkord oder als Basel I bekannte Standard

Bank Franklin National und des Kölner Bank-

enthielt erstmals international harmonisierte

hauses Herstatt.

Bestimmungen zur Ermittlung einer vergleichbaren Eigenkapitalquote für große,

Ziele des Baseler Ausschusses

Ziel des Baseler Ausschusses war es von An-

international tätige Banken. Wesentliche Ele-

fang an, die Stabilität des internationalen

mente waren die Unterscheidung des bank-

Bankensystems zu stärken, indem die Aus-

aufsichtlichen Eigenkapitals in Kern- und Er-

schussmitglieder miteinander Erfahrungen

gänzungskapital und die Einteilung der Kre-

und Informationen austauschten, um ihre je-

ditnehmer in die drei Klassen öffentliche

weiligen Aufsichtssysteme zu verbessern. Da-

Schuldner, Banken und sonstige Kreditneh-

rüber hinaus sollte der Ausschuss dazu die-

mer. Als Eigenkapitalstandard wurde eine

nen, international wirkende Bankprobleme

Mindestkapitalunterlegung der gewichteten

frühzeitig zu erkennen und dafür zu sorgen,

Kreditrisikoaktiva von 8% festgesetzt. Mit

dass keine ausländische Bank der Beaufsichti-

dem Baseler Akkord veröffentlichte der Base-

gung entging. Diese Ziele haben aus heutiger

ler Ausschuss erstmals eine Regulierungs-

Sicht nicht an Aktualität verloren.

empfehlung an die Mitgliedstaaten. Der

Das sogenannte „Konkordat“ kann als erster

1 Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Niederlande, Schweden, Vereinigtes Königreich, USA plus Schweiz.

Meilenstein der Arbeit des Baseler Ausschus-

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Baseler Akkord

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

Organisation und Arbeitsgebiete des Baseler Ausschusses

Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht

Policy Development Group

Standards Implementation Group

Erarbeitung von Vorschlägen zur Verbesserung der Bankenregulierung

Überprüfung der nationalen Anwendung der Baseler Standards und Empfehlungen

Accounting Task Force

Begleitung der Weiterentwicklung internationaler Rechnungslegungsstandards aus Sicht der Bankenaufsicht; Erhöhung der Markttransparenz durch Offenlegungsanforderungen

Basel Consultative Group

Informationsaustausch mit NichtMitgliedstaaten des Baseler Ausschusses

Deutsche Bundesbank

­Baseler Akkord wurde über die G10-Staaten

legenden Modernisierung des Basel I-Stan-

hinaus von mehr als 100 Ländern weltweit

dards begonnen. Mitte 2004 konnte die

implementiert, das heißt verbindlich in natio-

überarbeitete Rahmenvereinbarung „Interna-

nale Gesetze beziehungsweise Verordnungen

tionale Konvergenz der Kapitalmessung und

umgesetzt.

Eigenkapitalanforderungen“, kurz Basel II, verabschiedet werden. Konzeptionell gliedert

Marktrisiken

1996 ergänzte der Baseler Ausschuss den

sich dieses Regelwerk in drei sogenannte

­Baseler Akkord um die Einbeziehung von

Säulen: die Mindesteigenkapitalanforderun-

Marktrisiken, sodass neben Kreditrisiken nun

gen (Säule 1), den bankaufsichtlichen Über-

auch die Preisänderungsrisiken von Schuld-

prüfungsprozess (Säule 2) und die Stärkung

verschreibungen, Aktien und Rohwaren mit

der Marktdisziplin durch erweiterte Offen­

Eigenkapital zu unterlegen waren.

legungsanforderungen für die Banken (Säule 3). Basel II wurde nach dem internatio-

Basel II

Um die Eigenkapitalregelungen für Kredit­

nal vereinbaren Zeitplan in europäisches und

institute stärker an das tatsächliche Risiko an-

deutsches Recht umgesetzt und trat in der

zupassen sowie neuere Entwicklungen an

EU 2007 für die Institute mit einfacheren be-

den Finanzmärkten und im Risikomanage-

ziehungsweise 2008 für solche, die fortge-

ment der Institute zu berücksichtigen, wurde

schrittenere Risikomessverfahren anwenden,

Ende der neunziger Jahre mit einer grund­

in Kraft.

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DEUTSCHE BUNDESBANK EUROSYSTEM

Monatsbericht September 2011

Core Principles

Aufbauend auf den harmonisierten Kapital-

vorschriften nicht zuletzt mit dem Ziel, dass

adäquanzregelungen des Baseler Akkords

diese zu einem angemessenen Risikoma-

wurden 1997 die „Grundsätze für eine wirk-

nagement durch die Banken beitragen. Zu-

same Bankenaufsicht“ veröffentlicht. Diese

dem wirkt sie durch die Entwicklung von

enthalten Bestimmungen zur Organisation

Transparenzvorschriften auf eine Verbesse-

der Bankenaufsicht, zur Zusammenarbeit der

rung der Marktdisziplin hin. Um auch Nicht-

Aufsichtsbehörden, zu Anforderungen an

Mitgliedstaaten frühzeitig in seine Überle-

das Bankgeschäft und zum gesamten Auf-

gungen einbinden zu können, hat der Aus-

sichtsprozess von der Lizenzierung bis zur

schuss schließlich noch die Basel Consultative

Abwicklung. Die Grundsätze wurden 2006

Group eingerichtet, die ein Forum für den In-

– nach der Verabschiedung von Basel II – erst-

formationsaustausch und den Dialog mit

mals überarbeitet. Ihre Umsetzung und Ein-

Aufsichtsbehörden darstellt, die nicht dem

haltung dient beispielsweise dem Internatio-

Ausschuss angehören.

nalen Währungsfonds und anderen supra­ nationalen Organisationen als eine Indikation

Für die Detailarbeit zu den einzelnen The-

für die Beurteilung der Stabilität nationaler

mengebieten bedient sich jede dieser vier

Finanzmärkte.

Gruppen wiederum einer Reihe von Unterarbeitsgruppen, die die ihnen zugewiesenen

Institutionelle Weiterentwicklung des Baseler Ausschusses

Die einzelnen Projekte beziehungsweise Ent-

Themen insbesondere unter einem techni-

scheidungen des Baseler Ausschusses werden

schen Blickwinkel diskutieren. So hat zum

heute im Wesentlichen von vier Arbeitsgrup-

Beispiel die Policy Development Group spe-

pen vorangetrieben und vorbereitet. Die Po-

zielle Arbeitsgruppen zu Fragen der bankauf-

licy Development Group identifiziert und

sichtlichen Liquiditätsanforderungen, der re-

prüft aktuelle Entwicklungen, um, wo erfor-

gulatorischen Eigenkapitaldefinition oder zu

derlich, Regulierungsvorschläge zu unterbrei-

den Handelsbuchrisiken eingerichtet.2)

ten, die zur Erhöhung der Stabilität des Bankensystems beitragen. Die Standards Imple-

Wie im Baseler Ausschuss vertreten üblicher-

mentation Group verfolgt unter anderem, ob

weise auch in den nachgeordneten Arbeits-

und wie die Beschlüsse des Ausschusses

gruppen Mitarbeiter der Bundesbank und der

durch die Mitgliedstaaten umgesetzt werden

BaFin gemeinsam die deutsche Bankenauf-

und wie sich die Zusammenarbeit der natio-

sicht.

nalen Aufsichtsbehörden gestaltet. So soll eine weltweit vergleichbare Anwendung der

Der Kreis der in die Arbeiten eingebundenen

Empfehlungen und ein vergleichbarer Auf-

Länder hat im Verlauf der knapp 40 Jahre

sichtsstandard erreicht werden. Da viele

deutlich zugenommen. Wichtige Meilen-

bankaufsichtliche Normen auf den Rech-

steine der internationalen Zusammenarbeit in

nungslegungsvorschriften basieren, begleitet die Accounting Task Force die Weiterentwicklung der internationalen Rechnungslegungs-

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2 Eine vollständige Übersicht über die Organisationsstruktur des Baseler Ausschusses ist im Internet unter http://www.bis.org/bcbs/organigram.pdf verfügbar.

Mitglieder

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

der Bankenregulierung wie das „Konkordat“

Zu einer weiteren Zäsur in diesem Bereich

und die Eigenkapitalvereinbarungen Basel I

kam es durch die jüngste Finanzkrise. Die Er-

(1988) und Basel II (2004) (siehe oben) wur-

gebnisse seiner Arbeit berichtet der Baseler

den unter Beteiligung der Länder der soge-

Ausschuss inzwischen nicht nur an die Zen-

nannten Zehnergruppe (G10-Staaten) ent­

tralbankpräsidenten und Leiter der Aufsichts-

wickelt und verabschiedet. Aufgrund der

behörden seiner Mitgliedstaaten, sondern

weltweiten Folgen der jüngsten Finanzkrise

zusätzlich auch an die G20-Staats- und Re-

und der in den Jahren zuvor stark gestiege-

gierungschefs. Dieser Berichtsweg verläuft

nen Bedeutung weiterer Finanzzentren und

über den Finanzstabilitätsrat (Financial Stabi-

einiger Schwellenländer hat die Gruppe der

lity Board: FSB), der alle Aspekte und Maß-

20  , die G20, die federführende Rolle und

nahmen der internationalen Finanzmarkt­

das Setzen von „Leitplanken“ für die Ent-

regulierung koordiniert.

3)

Verbindung zu G20 und FSB

wicklung der Finanzmarktregulierung übernommen, was sich auch in der Zusammen-

Der FSB wurde, aufbauend auf dem Forum

setzung der entsprechenden Fachgremien

für Finanzstabilität , 2009 auf einem G20-

der Bankenaufseher widerspiegelt. Seit 2009

Gipfel mit erweitertem Mitgliederkreis und

sind im Baseler Ausschuss 44 Zentralbanken

Mandat errichtet. Mit dem Ziel der Förderung

und Aufsichtsbehörden aus 27 Mitgliedstaa-

der Finanzstabilität sieht sein Mandat als

ten vertreten. Außerdem nehmen der Inter-

Hauptaufgaben die Bewertung der Stabilität

nationale Währungsfonds, die Europäische

des globalen Finanzsystems im Hinblick auf

Zentralbank, die Europäische Kommission,

mögliche Schwachstellen sowie die Förde-

die Europäische Bankaufsichtsbehörde und

rung der Implementierung von regulato­

das bei der BIZ angesiedelte Institut für Fi-

rischen und aufsichtlichen Maßnahmen vor.

nanzstabilität als Beobachter an den Sitzun-

Insoweit sorgt er für eine konsistente Umset-

gen des Ausschusses teil.

zung der G20-Beschlüsse zu Finanzstabili-

4)

5)

tätsmaßnahmen und ist gegenüber den reBerichtsstruktur

Auch die Leitungs- und Berichtsstruktur für

gulatorischen Standardsetzern (z. B. dem Ba-

die internationalen bankaufsichtlichen Regu-

seler Ausschuss) beratend und koordinierend

lierungsausschüsse hat sich im Laufe der Zeit

tätig.

verändert. Während in der Etablierungsphase der einschlägigen Gremien die Berichte und Handlungsempfehlungen primär an die Zentralbankpräsidenten gerichtet waren, trat später der Zusammenschluss von Zentralbankpräsidenten und Leitern der Aufsichtsbehörden (Gouvernors and Heads of Supervision) an diese Stelle.

3 Mitglieder: Argentinien, Australien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Indien, Indonesien, Italien, ­Japan, Kanada, Mexiko, Russland, Saudi-Arabien, Süd­ afrika, Südkorea, Türkei, USA, Vereinigtes Königreich und als Nicht-Staat die Europäische Union. 4 Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Hongkong, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Mexiko, Niederlande, Russland, Saudi-Arabien, Schweden, Schweiz, Singapur, Spanien, Südafrika, Südkorea, Türkei, USA und Vereinigtes Königreich. 5 Dieses Forum wurde im Jahr 1999 auf Vorschlag des damaligen Bundesbankpräsidenten, Prof. Dr. Hans Tietmeyer, als Reaktion auf die Finanzmarktkrise in Asien ­gegründet.

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Rolle und Mandat des FSB im Rahmen der Finanzmarkt­ regulierung

DEUTSCHE BUNDESBANK EUROSYSTEM

Monatsbericht September 2011

Umsetzung der Beschlüsse

Die Einbeziehung der Baseler Regulierungs-

gen zum Liquiditätsrisikomanagement veröf-

vorschläge in die G20-Aktionspläne und die

fentlicht. Zugleich entwickelte der Ausschuss

(folgende) explizite Billigung der Ausschuss-

ein erstes Maßnahmenpaket, mit dem im Ba-

ergebnisse sowie die Selbstverpflichtung der

sel II-Regelwerk höhere Kapitalanforderungen

G20-Staats- und Regierungschefs zur konsis-

bei Verbriefungsgeschäften und Marktrisiken

tenten Umsetzung der Beschlüsse des Baseler

erhoben, die Anforderungen an das Risiko-

Ausschusses fördern die weltweit zeitge-

management der Banken klarer formuliert

rechte und parallele Implementierung. Diese

und die Offenlegungsanforderungen erhöht

ist unbedingt notwendig, um zum einen die

werden. Mitte 2009 wurde dieses Ände-

Robustheit der Banken zu stärken und so die

rungspaket, das auch als „Basel II.5“ bezeich-

Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß künfti-

net wird, finalisiert; das Inkrafttreten ist für

ger Finanzkrisen zu mindern, zum anderen

Ende 2011 vorgesehen.

aber auch gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Banken zu schaffen. Auch wenn die

In einem zweiten Schritt hat der Baseler Aus-

Beschlüsse beziehungsweise Empfehlungen

schuss im Dezember 2010 weitere Maßnah-

des Baseler Ausschusses rechtlich nicht bin-

men zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit

dend sind, werden sie international an-

des Bankensystems beschlossen. Das Doku-

erkannt und bilden vielfach auch die Grund-

ment „Basel III: Ein globaler Regulierungsrah-

lage für die Aufsichtspraxis in Nicht-Mitglied-

men für widerstandsfähigere Banken und

staaten des Ausschusses. Insoweit ist die flä-

Bankensysteme“ umfasst eine Reihe von

chendeckende Umsetzung der Baseler

neuen Bankaufsichtsbestimmungen. Die Re-

Empfehlungen – insbesondere für den Kreis

gelungen von Basel II werden dadurch er-

der unmittelbar an den Verhandlungen betei-

gänzt und teilweise weiterentwickelt. Im Ein-

ligten Länder – auch ein Beleg für die hohe

zelnen sieht Basel III folgende Hauptpunkte

Reputation des Ausschusses und seines Sta-

vor: eine Stärkung der Qualität und Quantität

tus als internationaler Standardsetzer in der

des bankaufsichtlichen Kapitals, einen globa-

Bankenregulierung.

len Liquiditätsstandard, die Unterlegung weiterer Risiken mit Eigenkapital, Maßnahmen zur Reduzierung der Zyklik, eine Verschul-

Reaktionen des Baseler Ausschusses

dungsquote und ein Grundkonzept für die

auf die Finanzkrise

Regulierung systemrelevanter Banken.7) Ab

6)

2013 sollen die Regelungen in Kraft treten, Basel II.5

In der jüngeren Vergangenheit ist die Arbeit

wobei angemessene Übergangsregelungen

des Baseler Ausschusses insbesondere durch die Finanzkrise geprägt. Der Baseler Ausschuss hat im Auftrag der G20 die als notwendig erachteten Konsequenzen aus der Krise gezogen. Bereits im Herbst 2008 wurden beispielsweise überarbeitete Empfehlun-

88

6 Siehe für weitere Einzelheiten die Bundesbankpublikation: Basel III – Leitfaden zu den neuen Eigenkapital- und Liquiditätsregeln für Banken (2011). 7 Zu besonderen Maßnahmen bei systemrelevanten Banken vgl.: Presseerklärung des Baseler Ausschusses vom 19. Juli 2011

Basel III

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

vorgesehen sind, um negative Auswirkungen

Artikel 294 des Vertrages über die Arbeits-

auf die Realwirtschaft zu verhindern.

weise der Europäischen Union 9) (AEUV) durchlaufen hat. Im Unterschied zu den vom Baseler Ausschuss primär adressierten großen

Rechtsetzung in der Bankenregulierung

Kreditinstituten gelten die europäischen Vor-

in der Europäischen Union

gaben zur Erreichung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen jedoch für alle Kredit­

Enges Zusammenspiel von internationaler und europäischer Bankenregulierung

Die Baseler Vorgaben sind wesentlicher Be-

institute und Wertpapierfirmen im Sinne der

standteil des regulatorischen Harmonisie-

CRD IV.

rungsprozesses in der Europäischen Union. Durch ihre Beobachterrolle im Baseler Aus-

Mit der neuerlichen Überarbeitung der Eigen-

schuss wirkt die Europäische Kommission von

kapitalrichtlinien vollzieht die Europäische

Beginn an bei der Ausarbeitung der Baseler

Kommission gleichzeitig einen Paradigmen-

Standards mit, um so eine enge Verzahnung

wechsel in der Gesetzgebungstechnik der

der internationalen und der europäischen

europäischen Bankenregulierung. Bisher sind

Ebene zu erreichen. Zudem ist sie im FSB Mit-

die maßgeblichen Vorschriften des europäi-

glied. Hierdurch ist gewährleistet, dass der

schen Bankaufsichtsrechts immer mittels

europäische Gesetzgebungsprozess parallel

Richtlinien geregelt worden (z. B. CRD I bis III).

zur Entwicklung und Umsetzung der inter­

Gemäß Artikel 288 Unterabsatz 3 AEUV sind

nationalen Vereinbarungen vorangetrieben

Richt­linien nur hinsichtlich des zu erreichen-

werden kann.

den Ziels verbindlich, überlassen den Mit-

Paradigmenwechsel in der europäischen Bankenregulierung: CRD IV als Kombination von Richt­ linie und Verordnung

gliedstaaten jedoch die Wahl der Form und Veröffent­ lichung CRD IV am 20. Juli 2011

So konnte die Europäische Kommission am

der Mittel für die nationale Umsetzung. So

20. Juli 2011 – und damit nur wenige Monate

verbleiben den nationalen Gesetzgebern ge-

nach Veröffentlichung der Basel III-Regelun-

wisse Spielräume, die in den derzeit gelten-

gen am 16.  Dezember 2010 – den Entwurf

den Eigenkapitalrichtlinien noch durch zahl-

für die „Richtlinie über den Zugang zur Tätig-

reiche Wahlrechte zur Berücksichtigung na-

keit von Kreditinstituten und die Beaufsichti-

tionaler Besonderheiten ergänzt wurden.

gung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen sowie die Verordnung für die aufsicht­

Unter dem Eindruck der Finanzkrise kam eine

lichen Anforderungen für Kreditinstitute und

Expertengruppe unter der Leitung des frühe-

Wertpapierfirmen“ (CRD IV) vorlegen, mit

ren IWF-Präsidenten Jacques de Larosière zu

denen die Basel III-Regeln in der Europäischen

dem Ergebnis, dass gerade diese Spielräume

Union umgesetzt werden sollen. Sie werden

und Wahlrechte dazu geführt haben, dass es

die bisherigen Eigenkapitalrichtlinien in ihren aktuellen, bereits mehrfach angepassten Fassungen ablösen,8) sobald der neue europäische Rechtsrahmen den demokratischen Prozess des Mitentscheidungsverfahrens gemäß

8 Richtlinien 2006/48/EG und 2009/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 in ihren durch die Richtlinien 2009/111/EG vom 16.  November 2009 (CRD II), 2010/76/EG vom 24. November 2010 (CRD III) sowie Richtlinie 2010/78/EG (OMNIBUSRichtlinie) geänderten Fassungen. 9 Seit 1. Dezember 2009 in Kraft.

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Single Rule Book

DEUTSCHE BUNDESBANK EUROSYSTEM

Monatsbericht September 2011

dem europäischen Regulierungsrahmen an

Durch das Zusammenspiel aus Verordnung

Kohärenz und Geschlossenheit fehlt.

Die

und Richtlinie, die als Gesamtpaket zu be-

Gruppe empfahl entsprechend, solche Spiel-

trachten sind, soll eine größtmögliche Har-

räume künftig zu vermeiden und stärker auf

monisierung in der Bankenregulierung ge-

das Instrument der Verordnung zu setzen.

11)

schaffen werden. In Verbindung mit den

Der Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN)

Kompetenzen der neu gegründeten Europäi-

hat sich in seinen Schlussfolgerungen vom

schen Bankenaufsichtsbehörde wird damit

9. Juni 2009, bestätigt vom Europäischen Rat

der Raum für eine unterschiedliche Umset-

am 19.  Juni 2009, darauf verständigt, die

zung und Anwendung in den Mitgliedstaa-

Qualität und die Kohärenz der nationalen

ten deutlich eingeschränkt. Gleichwohl soll-

Aufsicht zu stärken und die Beaufsichtigung

ten die Besonderheiten der jeweiligen natio-

grenzübergreifend tätiger Finanzgruppen

nalen Bankenlandschaft nicht aus dem Blick-

unter anderem durch ein einheitliches euro-

winkel geraten.

10)

päisches Regelwerk (Single Rule Book), das für alle im Binnenmarkt tätigen Finanzinstitute gilt, zu verbessern.12)

Kooperation in der europäischen ­Bankenregulierung: die Europäische

Vor diesem Hintergrund ist beabsichtigt,

Bankenaufsichtsbehörde

weite Teile des Regulierungsvorhabens durch eine Verordnung zu regeln, die keiner Um-

Der Europäische Rat hat am 19. Juni 2009 in

setzung mehr bedarf, da sie in allen Mitglied-

seinen Schlussfolgerungen die Errichtung des

staaten unmittelbar gilt und somit keine

Europäischen Systems der Finanzaufsicht

natio­nalen Abweichungen mehr ermög-

(ESFS) bestätigt. Es handelt sich dabei um ein

licht. Mittels Verordnung sollen vor allem

Netzwerk aus den nationalen Aufsichtsbe-

bindende Kennzahlen (Eigenkapitalanforde-

hörden der 27 EU-Mitgliedstaaten, den drei

rungen und -definition, Liquiditätsstandard,

neuen EU-Aufsichtsbehörden für den Ban-

Großkreditbegrenzung, Verschuldungsquote)

ken-, Wertpapier- und Versicherungsbereich

eingeführt sowie Offenlegungsvorschriften

(ESAs), deren gemeinsamen Ausschuss und

geregelt werden. In der Richtlinie sollen dem-

dem Europäischen Ausschuss für Systemrisi-

gegenüber im Wesentlichen die Grundlagen

ken (European Systemic Risk Board: ESRB).

13)

zum Betreiben von Bankgeschäften geregelt bleiben (u. a. Aufnahme und Ausübung des

Das ESFS hat zum 1. Januar 2011 seine Arbeit

Bankgeschäfts, Bedingungen für die Nieder-

aufgenommen. Für den Bereich der Banken-

lassungs- und Dienstleistungsfreiheit, aber auch Grundsätze einer verbesserten Aufsicht, einheitliche Sanktionsmöglichkeiten, Vorgaben zur Corporate Governance sowie die Einfüh­rung von Kapitalpuffern).

90

10 Vgl.: De-Larosière-Bericht vom 25.  Februar 2009, RdNr. 99 und 102, http://ec.europa.eu/internal_market/ finances/docs/de_larosière_report_de.pdf. 11 Vgl.: De-Larosière-Bericht vom 25.  Februar 2009, Empfehlung 10 und RdNr. 110. 12 Vgl.: Schlussfolgerungen des Rates zur Verbesserung der EU-Finanzaufsicht vom 9. Juni 2009, RdNr. 9. 13 Art. 288 Unterabsatz 2 AEUV.

Europäisches System der Finanz­aufsicht

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

Europäisches System der Finanzaufsicht (ESFS)

Makroprudentielle Überwachung Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) Lenkungsausschuss (Steering Committee) Verwaltungsrat (General Board) Stimmberechtigte Mitglieder Präsidenten der Nationalen Zentralbanken

Präsident und Vizepräsident der EZB

Nicht stimmberechtigte Mitglieder

Vorsitzende der EBA, EIOPA, ESMA

Vorsitzender und die beiden stellvertretenden Vorsitzenden des Beratenden Wissenschaftlichen Ausschusses (ASC)

EUKommission

Nationale Aufsichtsbehörden

Vorsitzender des Wirtschafts- und Finanzausschusses (WFA)

Vorsitzender des Beratenden Fachausschusses (ATC)

Mikroprudentielle Aufsicht Gemeinsamer Ausschuss der drei Aufsichtsbehörden (Joint Committee) Europäische Bankenaufsicht (EBA)

Europäische Versicherungsaufsicht (EIOPA)

Europäische Wertpapieraufsicht (ESMA)

Nationale Aufsichtsbehörden

Nationale Aufsichtsbehörden

Nationale Aufsichtsbehörden

Deutsche Bundesbank

EBA trägt zu einer stärkeren Kohärenz im europäischen Regelwerk und in der Aufsichtspraxis bei

aufsicht ist die EBA verantwortlich.14) Sie soll

wird („members driven organisation“). Die

gemeinsam mit den nationalen Aufsichtsbe-

„parallele“ und ausgewogene Ausrichtung

hörden dazu beitragen, die Qualität und Ko-

sowohl auf die europäische als auch die na-

härenz der Bankenaufsicht in Europa zu ver-

tionale Ebene findet sich in den Erwägungs-

bessern, die Beaufsichtigung grenzüber-

gründen der EBA-Verordnung wieder. Dort

schreitend tätiger Gruppen zu stärken und

wird gefordert, dass die EBA einen Beitrag

ein einheitliches europäisches Regelwerk für

leisten soll, das Funktionieren des Binnen-

die Finanzinstitute einzuführen.

markts zu unterstützen, „… indem insbesondere unter Berücksichtigung der verschiede-

Doppelstatus der EBA

Die Zuständigkeit und Verantwortung für die

nen Interessen aller Mitgliedstaaten und der

Beaufsichtigung der Finanzinstitute bezie-

Verschiedenartigkeit der Finanzinstitute ein

hungsweise -märkte verbleiben jedoch

hohes, wirksames Maß an Regulierung und

grundsätzlich auf nationaler Ebene. Insofern

Beaufsichtigung gewährleistet wird“.15)

hat die EBA einen Doppelstatus: Sie ist einerseits eine europäische Behörde (EU Agency) mit eigener Rechtspersönlichkeit, andererseits aber auch ein Kooperationsgremium, das maßgeblich von der Mitwirkung der Bankenaufseher der 27 Mitgliedsländer geprägt

14 Organisation, Aufgaben und Geltungsbereich der EBA sind in der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung einer Europäischen Bankenaufsichtsbehörde vom 24. November 2010 (EBA-Verordnung) geregelt. 15 Erwägungsgrund 11 der EBA-Verordnung.

91

DEUTSCHE BUNDESBANK EUROSYSTEM

Monatsbericht September 2011

Europäische Bankenaufsicht (European Banking Authority: EBA)

Beschwerdeausschuss (Board of Appeal)

Stimmberechtigte Mitglieder

Verwaltungsrat (Management Board)

Exekutivdirektor (Executive Director)

Mitglieder ohne Stimmrechte

Vorsitzender

Vertreter ESRB

Nationale Aufsichtsbehörden 1)

Vertreter EZB

Rat der Aufseher (Board of Supervisors)

Vertreter EU-Kommission

Nationale Zentralbanken z.B. Drittländer

Vorsitzende EIOPA, ESMA

Beobachter

1 Handelt es sich bei der nationalen Aufsichtsbehörde nicht um eine Zentralbank, kann der Vertreter der nationalen Aufsichtsbehörde einen nicht stimmberechtigten Vertreter der Zentralbank hinzuziehen. Deutsche Bundesbank

Die EBA als rechtlich selbstständige Behörde

beschließen, Beobachter zuzulassen (so er-

mit Sitz in London soll über administrative

folgt im Falle der Länder des Europäischen

und finanzielle Autonomie verfügen. Sie ist

Wirtschaftsraumes, die nicht EU-Mitglied-

dem Rat und dem Europäischen Parlament

staaten sind, das heißt Island, Liechtenstein

rechenschaftspflichtig und besteht aus dem

und Norwegen). Handelt es sich bei der zu-

Rat der Aufseher, dem Verwaltungsrat, einem

ständigen Aufsichtsbehörde nicht um eine

Vorsitzenden, dem Exekutivdirektor und dem

Zentralbank, kann ein nicht stimmberechtig-

Beschwerdeausschuss.

ter Vertreter der Zentralbank des betreffenden Mitgliedstaates hinzugezogen werden.

Vertreter der nationalen Aufsichts­ behörden ­bilden das oberste Entscheidungs­ organ

Oberstes Entscheidungsgremium der EBA ist

Deutschland wird im Rat der Aufseher durch

der Rat der Aufseher (Board of Supervisors).

die BaFin (stimmberechtigt) und die Bundes-

Diesem gehören als stimmberechtigte Mit-

bank als in die laufende Überwachung ein-

glieder die Leiter der für die Beaufsichtigung

gebundene Institution (nicht stimmberech-

von Kreditinstituten zuständigen nationalen

tigt) vertreten.

Behörden jedes Mitgliedstaates der EU an. Hinzu kommen ohne Stimmrecht je ein Ver-

Der Vorsitzende der EBA vertritt die Behörde

treter der EU-Kommission, der EZB, des ESRB,

in allen Belangen. Er wird durch den Rat der

der beiden anderen ESAs sowie der Vorsit-

Aufseher für fünf Jahre mit einmaliger Ver-

zende der EBA. Der Rat der Aufseher kann

längerungsmöglichkeit ernannt. Das Europäi-

92

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

sche Parlament kann innerhalb eines Monats

Ausschusses für Bankenaufsicht (Committee

nach Auswahl des Kandidaten und nach des-

of European Banking Supervisors: CEBS)

sen Anhörung der Ernennung widerspre-

übernommen, sondern ist darüber hinaus mit

chen. Der Rat der Aufseher wird durch den

weiteren Befugnissen ausgestattet. Aus dem

Verwaltungsrat (Management Board) unter-

Aufgabenspektrum sind insbesondere zwei

stützt und beraten. Die sechs Mitglieder des

Kernbereiche von Bedeutung: die Verbesse-

Verwaltungsrates werden aus den Reihen des

rung der grenzüberschreitenden Aufsichts-

Rates der Aufseher gewählt. Die operative

praxis beziehungsweise der aufsichtlichen

Leitung der EBA obliegt einem Exekutivdirek-

Kooperation sowie die Harmonisierung und

tor, der vom Rat der Aufseher für eine Amts-

kohärente Anwendung des EU-Aufsichts-

zeit von fünf Jahren mit einmaliger Verlänge-

rechts.

rungsmöglichkeit gewählt wird. Zur Behandlung von Beschwerden gegen die von der

So nehmen Vertreter der EBA an den Sitzun-

EBA getroffenen Beschlüsse ist ein Beschwer-

gen der Aufsichtskollegien (Colleges) teil.

deausschuss eingerichtet. Es handelt sich

Solche Aufsichtskollegien sind mittlerweile

hierbei um ein gemeinsames Organ der drei

für über 100 grenzüberschreitende EU-Ban-

neuen europäischen Aufsichtsbehörden. Die

kengruppen eingerichtet. Deutschland ist in

sechs Mitglieder des Ausschusses sind in

18 EU-Aufsichtskollegien als konsolidierender

ihren Beschlüssen unabhängig und an keiner-

Aufseher („home supervisor“) federführend

lei Weisungen gebunden. Die durch den Be-

und in weiteren 24 EU-Aufsichtskollegien als

schwerdeausschuss getroffenen Entscheidun-

„Gastland“-Aufseher („host supervisor“) be-

gen können vor dem Gerichtshof der Euro-

teiligt.16) Eine weitere wichtige Funktion der

päischen Union angefochten werden.

EBA besteht in der verbindlichen Schlichtung von Meinungsverschiedenheiten der nationa-

Berücksich­ tigung der ­Expertise der Kredit­ wirtschaft

Eine frühzeitige Einbindung in die laufenden

len Aufsichtsbehörden im Rahmen der Beauf-

Arbeiten der EBA und die Nutzung der Exper-

sichtigung einer EU-weit tätigen Banken-

tise der Kreditwirtschaft soll über die Interes-

gruppe. Darüber hinaus soll die EBA im Kri-

sengruppe Bankensektor (Banking Stakehol-

senfall die nationalen Aufsichtsbehörden

der Group) gewährleistet werden. Die der

unterstützen. Sie kann aber auch eigene

Gruppe angehörenden 30 Mitglieder reprä-

Maßnahmen beschließen. Im Krisenfall ist es

sentieren Kreditinstitute, Wertpapierhäuser,

der EBA unter bestimmten Umständen sogar

Vertreter von deren Beschäftigten sowie Ver-

erlaubt, direkte Durchgriffsrechte auf ein-

braucher, Nutzer von Bankdienstleistungen

zelne Institute wahrzunehmen. Diese Mög-

und Vertreter von kleinen und mittleren

lichkeit hat sie auch in den Bereichen der

Unternehmen sowie auch den akademischen

Streitschlichtung und bei der Überwachung

Bereich. Aufgaben

Die EBA hat nicht nur die Auf­gaben des mit Errichtung der EBA aufgelösten Europäischen

16 Vgl. zu den Aufsichtskollegien (Colleges): Deutsche Bundesbank, Internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der laufenden Bankenaufsicht, Monatsbericht, Dezember 2009, S. 53ff. Stand der Anzahl der Colleges: J­ anuar 2011.

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Monatsbericht September 2011

der Einhaltung des EU-Bankenaufsichts-

Rat Durchführungsbefugnisse übertragen

rechts.

werden, um die einheitliche Anwendung eines Basisrechtsaktes durch die Mitgliedstaa-

Während CEBS rechtlich nicht bindende Leit­ linien und Empfehlungen erließ, …

Auch auf dem Gebiet der Regulierung wur-

ten sicherzustellen.

den der EBA im Vergleich zum Vorgängerausschuss CEBS weitergehende Kompetenzen

Im Bereich der Bankenaufsicht übernimmt

eingeräumt. Dieser hatte lediglich die Mög-

die EBA eine wichtige Rolle in diesem Pro-

lichkeit, rechtlich nicht bindende Leitlinien

zess. Die EBA-Verordnung sieht vor, dass in

und Empfehlungen zu erlassen, deren Nicht-

vorab ausdrücklich festgelegten Bereichen

Umsetzung allerdings erläutert werden

Entwürfe für technische Standards entwickelt

musste („comply or explain“).

werden können, die der Kommission zum Er-

… ist die EBA als Behörde mit eigener Rechtspersönlichkeit mit quasi-legislativen Kompetenzen aus­ gestattet

lass in Form von delegierten Rechtsakten Mit dem Inkrafttreten des AEUV ist die Ko-

oder Durchführungsrechtsakten vorgelegt

mitologie, das System der Verwaltungs- und

werden. Sowohl die delegierten Rechtsakte

Expertenausschüsse innerhalb der Europäi-

als auch die Durchführungsrechtsakte wer-

schen Union, neu geregelt worden. Um die

den dann mittels Verordnung oder Beschluss

Fülle an Details und damit auch die Verhand-

der Kommission angenommen und sind da-

lungsdauer eines Gesetzgebungsverfahrens

mit unmittelbar gültiges Recht. Auch wenn

zu reduzieren, können der Ministerrat und

diese technischen Standards „nur“ Ergän-

das Parlament die Kommission in einem Ge-

zungen oder Abänderungen nicht wesentli-

setzgebungsakt (z. B. in einer Richtlinie) er-

cher Teile eines Rechtsaktes darstellen sollen,

mächtigen, delegierte Rechtsakte gemäß Ar-

wird dadurch doch ein deutlich sicht- und

tikel 290 AEUV zu erlassen. Allerdings sind

spürbarer Einfluss auf die Aufsichtspraxis und

diese Rechtsetzungsbefugnisse nur im Rah-

die Tätigkeit der Kreditinstitute ausgeübt

men von Ergänzungen und Abänderungen

werden. Richtlinien- und Verordnungsent-

nicht wesentlicher Elemente eines Rechtsak-

wurf zur Umsetzung von Basel III in der EU

tes möglich. In den betreffenden Gesetzge-

ermächtigen nach derzeitigem Entwurfsstand

bungsakten werden Ziele, Inhalt, Geltungs-

zu 108 technischen Standards17), die zahlrei-

bereich und Dauer der Befugnisübertragung

che Bereiche, zum Beispiel die Definition von

ausdrücklich festgelegt. Grundsätzlich sind

Eigenkapital oder die gemeinsame Risiko­

für die Durchführung der Gesetzgebungsakte

beurteilung und Kapitalbewertung in den

die Mitgliedstaaten zuständig und müssen

Aufsichtskollegien, betreffen.

die erforderlichen Maßnahmen nach nationalem Recht ergreifen. Sofern es aber einheitli-

Zu unterscheiden sind zwei Arten von „tech-

cher Bedingungen für die Durchführung ver-

nischen Standards“. So erstellt die EBA Ent-

bindlicher Rechtsakte bedarf, können gemäß

würfe für sogenannte „technische Regulie-

Artikel 291 AEUV der Kommission und in

rungsstandards“ und legt diese der Kommis-

– im Bereich der Bankenregulierung nicht einschlägigen – Ausnahmefällen auch dem

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17 Stand: 20. Juli 2011.

Regulierungsstandards

DEUTSCHE BUNDESBANK Monatsbericht September 2011

sion zur Billigung vor. Die Kommission darf den Inhalt solcher Entwürfe nicht ändern, ohne sich vorher mit der EBA abzustimmen.

Technische Standards in der Bankenaufsicht durch EBA und EU-Kommission

Vielmehr sollten die Entwürfe überhaupt nur in äußerst begrenzten Fällen und unter ungewöhnlichen Umständen durch die Kommission geändert werden dürfen, da die EBA als diejenige Akteurin gilt, die sich im engen Kontakt mit den Finanzmärkten befindet und die erforderliche Expertise hat.18) Soweit die EBA den Entwurf eines Rechtsaktes vorgelegt hat und die Kommission diesen ohne Ände-

Technische Regulierungsstandards (Art. 290 AEUV) Delegierte Rechtsakte: Kommission ist durch Gesetzgeber befugt, Maßnahmen zu erlassen

rung annimmt, verbleibt dem Europäischen

Technische Durchführungsstandards (Art. 291 AEUV) Grundsätzlich Mitgliedstaaten für Erlass zuständig. Kommission nur, wenn einheitliche Bedingungen notwendig sind

Parlament und dem Rat gemäß Artikel 13 der EBA-Verordnung lediglich ein Monat Reaktionszeit, um Einwände zu erheben. Durchführungsstandards

Vorbereitung durch EBA auf dem Gebiet der Bankenaufsicht

Die EBA kann außerdem gemäß Artikel 15 EBA-Verordnung sogenannte „technische Durchführungsstandards“ entwickeln. Eine Einschränkung, wie für die technischen Re-

Änderung durch Kommission nur nach Abstimmung mit der EBA

gulierungsstandards, dass die Kommission nur in äußerst begrenzten Fällen Änderungen vornehmen soll, existiert nicht. Im Bereich der technischen Durchführungsstandards ist die Mitwirkung des Europäischen Parlaments

EU-Parlament und Rat: Recht, Befugnisübertragung zu widerrufen und Einwände zu erheben

EU-Parlament und Rat haben nur Informationsrechte

und des Rates auf Informationsrechte beschränkt. Deutsche Bundesbank

Qualifizierte Mehrheit bei Entscheidungen über Einführung der technischen Standards

Der besonderen Bedeutung der technischen

von technischen Regulierungsstandards,

Standards auf die Aufsichtspraxis und die Tä-

technischen Durchführungsstandards oder

tigkeit von Kreditinstituten wird im Rahmen

Leitlinien und Empfehlungen, gilt die Stimm-

der Beschlussfassung im Rat der Aufseher

gewichtung gemäß Artikel 16 Absatz 4 des

Rechnung getragen. Grundsätzlich werden

Vertrages über die Europäische Union und

die Beschlüsse des Rates der Aufseher mit

dem Protokoll Nummer 36 über die Über-

einfacher Mehrheit verabschiedet, wobei je-

gangsbestimmungen, bei dem der Größe und

des stimmberechtigte Mitglied über eine

Wirtschaftskraft der Mitgliedstaaten durch

Stimme verfügt. Stehen die Beschlüsse jedoch im Zusammenhang mit der Entwicklung

18 Vgl. Erwägungsgrund 23 der EBA-Verordnung.

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Monatsbericht September 2011

Stimmgewichtung Rechnung getragen wird

nationaler Ebene zu finden. Vor diesem Hin-

(qualifizierte Mehrheit).

tergrund und auch zur Erhöhung der Akzeptanz ist es daher von großer Bedeutung, dass

Spannungsfeld zwischen rechtsetzender europäischer Behörde und Letztverantwortung auf nationaler Ebene

Die EBA und die nationalen Aufsichtsbehör-

die Arbeitsweise in der EBA trotz ihrer Posi-

den als Teil des „Systems der Europäischen

tion als eigenständige EU-Behörde in hohem

Finanzaufsicht“ sollen gemeinsam das Ziel

Maße auf den Beiträgen der Mitgliedstaaten

verfolgen, die grenzüberschreitende Aufsicht

basiert. Dies darf nicht erst bei der Entschei-

und die Regulierung in Europa weiter zu ver-

dungsfindung im Rat der Aufseher, sondern

bessern. Es wurde versucht, Rechte und

muss bereits auf den Vorstufen der Unter-

Pflichten der Akteure auszutarieren. Dabei

strukturen gelten und gelebt werden („mem-

wurden die Rechte der „europäischen Ebene“

bers driven approach“).

– also der EBA – ausgeweitet, was sich in den oben beschriebenen Aufgaben und Kompe-

Durch eine intensive Einbindung der nationa-

tenzen, beziehungsweise den Durchgriffs-

len Aufsichtsbehörden könnten auch – wie in

rechten niederschlägt. Aufgrund des Primats

den Erwägungsgründen der EBA-Verordnung

der fiskalischen Souveränität der Mitglied-

gefordert – nationale Besonderheiten Beach-

staaten der EU muss jedoch die grundsätz­

tung finden. Die Notwendigkeit einer stärke-

liche Verantwortung für die Bankenaufsicht

ren Harmonisierung des EU-Aufsichtsrechts

auf nationaler Ebene verbleiben, wie im Übri-

in Richtung eines einheitlichen Regelwerks

gen auch der Europäische Rat in seinen

und einer stärkeren Kohärenz der laufenden

Schlussfolgerungen vom 19.  Juni 2009 dar-

Aufsicht über die Grenzen hinweg wird

gelegt hat. Darin unterstrich er, dass die von

grundsätzlich anerkannt. Es gilt aber in der

den Europäischen Aufsichtsbehörden erlasse-

praktischen Arbeit Augenmaß zu üben.

nen Beschlüsse keine Budgetwirkungen in den Mitgliedstaaten entfalten sollten.19) Präzisiert wurde diese Forderung in Artikel 38

Umsetzung auf nationaler Ebene

der EBA-Verordnung, wonach die von der EBA getroffenen Beschlüsse gemäß der Ar­

Bei der nationalen Umsetzung der europäi-

tikel 18 (Maßnahmen im Krisenfall) und 19

schen und internationalen Vorgaben in das

(Streitschlichtung) nicht in die haushaltspoliti-

deutsche Recht muss deren jeweiliger Rechts-

schen Zuständigkeiten der Mitgliedsländer

charakter beachtet werden. So sind die im

eingreifen dürfen.

Baseler Ausschuss ausgehandelten Standards rechtlich nicht bindende Empfehlungen. Für

Die Herausforderung dieses Konzeptes liegt

den deutschen Gesetzgeber verbindlich sind

darin, eine angemessene Balance zwischen

jedoch die Ergebnisse des europäischen

einer „quasi-rechtsetzenden“ europäischen

Rechtsetzungsprozesses, wobei in der Regel

Behörde mit unter Umständen direkten Durchgriffsrechten und der Letztverantwortung für alle getroffenen Maßnahmen auf

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19 Vgl. Erwägungsgrund 5 der EBA-Verordnung.

Internationale Empfehlungen und Standards rechtlich nicht bindend, …

… aber ­europäischer Rechtsrahmen für Mitgliedstaaten verbindlich

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die auf internationaler Ebene getroffenen

Die von der Richtlinie erfassten Vorgaben

Vereinbarungen reflektiert werden.

müssen demgegenüber, um unmittelbare Anwendbarkeit zu erzielen, erst noch ins

Bei der Umsetzung der CRD IV liegt – wie

deutsche Recht umgesetzt werden. Abwei-

schon erwähnt – die Besonderheit vor, dass

chungen sind aber auch hier nur im Einzelfall

der Kommissionsentwurf ein Paket aus Richt-

erlaubt, nämlich zur Sicherung der Finanzsta-

linie und Verordnung vorsieht. Eine solche

bilität oder wenn es das spezifische Risiko-

Kombination macht erhebliche Anpassungen

profil eines Instituts erfordert.

20)

des geltenden deutschen Rechtsrahmens notwendig, speziell des Kreditwesengeset-

Wie oben dargelegt, entwirft die EBA techni-

zes, der Solvabilitätsverordnung und der

sche Regulierungsstandards oder technische

Liqui­ditätsverordnung. Da eine Verordnung

Durchführungsstandards, die von der Kom-

nach Artikel 288 Unterabsatz 2 AEUV allge-

mission als Verordnungen oder Beschlüsse

meine Geltung hat, ist sie in all ihren Teilen

angenommen werden.23) Der Erlass von

verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mit-

Richtlinien ist in diesem Zusammenhang nicht

gliedstaat. Eine Umsetzung in nationales

vorgesehen. Damit entfalten die technischen

Recht ist daher nicht nur entbehrlich, son-

Standards unmittelbare Rechtskraft; eine na-

dern grundsätzlich sogar unzulässig (Umset-

tionale Umsetzung ist nicht zulässig.

zungsverbot).

21)

Technische Standards der Kommission

Innerstaatliche Rechtsvor-

schriften, die im Widerspruch zu Bestimmun-

Daneben kann die EBA wie vormals CEBS ge-

gen einer Verordnung stehen, sind entspre-

mäß Artikel 16 EBA-Verordnung Leitlinien

chend anzupassen, um Unklarheiten zu

und Empfehlungen erlassen.24) Zwar sind

vermeiden.22)

diese rechtlich nicht bindend, die nationalen Behörden haben diese jedoch grundsätzlich

Dementsprechend muss das deutsche Bank-

anzuwenden beziehungsweise müssen die

aufsichtsrecht also um all jene Regelungen,

Nichtanwendung gegenüber der EBA be-

die künftig von der Verordnung erfasst wer-

gründen, die diesen Umstand auch veröffent-

den sollen, grundsätzlich bereinigt werden.

licht. Durch diesen sogenannten Comply-or-

Die CRD IV-Verordnung ist allerdings nur auf

explain-Mechanismus soll der Anwendungs-

Kreditinstitute und Wertpapierfirmen an-

druck auf die Mitgliedstaaten erhöht werden.

wendbar und damit nicht auf alle Institute im Sinne des Kreditwesengesetzes (KWG). Es

Damit ist also nicht nur der Anteil der Vor-

stellt sich somit die Frage, inwieweit die Nor-

schriften der europäischen Bankenregulie-

men der Verordnung auch für die übrigen im

rung, die unmittelbar anwendbar sind, ge-

KWG geregelten Institute gelten sollen. Die Verordnung müsste für diese Institute entweder ebenfalls für anwendbar erklärt werden oder die entsprechenden Regelungen im deutschen Recht ergänzt werden.

20 Vgl.: S. 89. 21 EuGH, Rs. 94/77, Zerbone, Slg. 1978, 99. 22 EuGH, Rs. C 307/89, Kommission gegen Frankreich, Slg. 1991, I 2903, RNr. 13. 23 Vgl.: S. 94 f. 24 Verordnung (EU) 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010.

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Leitlinien der EBA

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stiegen, sondern auch der Umsetzungsdruck

Finanz­sektor wird damit der europäische Ge-

in den verbleibenden Bereichen hoch. Im

setzgeber gegenüber dem nationalen weiter

Sinne eines einheitlichen Binnenmarkts im

gestärkt.

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