1 Seminario Sistemas de Pensiones Multipilar y Desarrollo en América Latina República de Panamá

Alberto Libedinsky Scharager

International Links Ltd. 22 de Noviembre de 2013

Introducción 1.

2.

3.

4.

2

Consultoría contratada por Ministerio de Economía y Finanzas de la República de Panamá con financiamiento parcial del BID. Desarrollada durante parte de 2011 y 2012 por equipo de consultora International Links Ltd., conformado por Robert Rivas, Carmen Gloria Silva y Alberto Libedinsky. Supervisión a cargo del Comité de Trabajo conformado por los licenciados Elizabeth de Puy (SUMEVAL), Manuel León (SIACAP) y Michelle Mastellari (Min. Economía y Finanzas). Se estudió sistema de ahorro previsional voluntario y de cesantía de la República de Panamá, identificando características y problemas en regulación y funcionamiento : industria de fondos de pensiones y de cesantía, administradoras de fondos de terceros, compañías de seguros y cooperativas, por tipo de entidad, administrados por el sector privado. Se entregaron borradores completos de proyectos de ley y de reglamentos que sustituyen a los vigentes y estructuran una nueva institucionalidad, nuevo producto y modificaciones a los actuales. Total estimado de activos (cifras 2011 y no incluyen el PRAA): 1,400 millones de balboas que pertenecen a cerca de 800,000 personas.

3

4

Situación de la Industria de Fondos de Pensiones










Sistema previsional para trabajadores del sector privado, se inició en 1993, mediante Ley 10, y su objetivo principal fue promover la formación de fondos de jubilaciones y pensiones de contribución definida bajo un sistema de capitalización individual. Los aportes son voluntarios y el sistema es complementario al sistema de pensiones obligatorio administrado por la Caja de Seguro Social. El ahorro voluntario cuenta con beneficio tributario (deducible hasta 10% del ingreso anual bruto con tope de 15,000 balboas). Periodo mínimo de 10 años de cotizaciones para hacer retiros voluntarios, pero se estipulan una serie de excepciones. Los retiros anticipados no están sujetos a penalización y las formas de pago son mediante un pago único, rentas vitalicias o retiros programados.

5

Situación de la industria de Fondos de Pensiones








Pueden ser administrados por: i) Bancos de licencia general, ii) Compañías de seguros, iii) Fideicomisos con licencia fiduciaria expedida por la Superintendencia de Bancos, iv) Administradores de inversión registrados por la SUMEVAL. Artículo 275 del Decreto Ley 1 de 1999, asigna a actual SUMEVAL, la función de regular y fiscalizar los fondos y planes de jubilación, pensión y otros beneficios similares de Ley 10. Existen dos Administradoras, que gestionaban a junio de 2011 un total de 195 millones de balboas, correspondientes a 50,251 afiliados (comparemos con los cerca de 1 millón de cuentas que administra la CSS).

6

Diagnóstico de la Industria de Fondos de Pensiones 1.

2.

Objetivo: Sistema presenta amplia flexibilidad para retirar los fondos antes del tiempo de la pensión, atentando contra el objetivo final (incrementar el monto de la jubilación). En la práctica los planes de pensiones se han convertido en un plan de ahorro a plazo con beneficio tributario, o bien, en ahorro para la cesantía. Prácticamente la totalidad de las prestaciones se entregan en un solo pago al cumplir los requisitos, sin impuestos ni penalización alguna. Regulación: Cuentan con resguardos contables, financieros, operativos comparables a los de países más avanzados en estos asuntos. Pero no existe homologación normativa en materia previsional (sector público y privado). Existen múltiples reguladores y fiscalizadores. Es necesario avanzar más en la creación de multifondos con políticas de inversión autorizadas por el supervisor.

Situación del SIACAP









7

Ley 8 de 1997 crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), otorga beneficios adicionales a servidores públicos, sobre las pensiones de invalidez permanente, incapacidad permanente absoluta por riesgo profesional y de vejez de la Caja de Seguro Social. Aportación mínima 2% del salario de cargo del trabajador y adicionalmente el Estado hace aporte de 0.3% del salario. Fondos operados por tres empresas acreditadas como Entidad Administradora de Inversiones (EAI), que se encargan de invertir los recursos, y por una Entidad Registradora Pagadora (ERP), la que administra las cuentas individuales. El Consejo de Administración (CODA), conformado por miembros de entidades estatales y representantes de los servidores públicos, actúa como ente regulador.

8

Diagnóstico del SIACAP











Objetivos: Una de las principales debilidades, y que comparte con el sistema de pensiones privado, es que los fondos del SIACAP no están cumpliendo su función previsional y se han transformado en un fondo de retiro de los empleados públicos, al cual tienen acceso con relativa facilidad y sin ningún impuesto ni penalización. Dualidad de funciones: El CODA actúa tanto como regulador o supervisor y además es administrador del SIACAP, es decir, es parte del proceso de funcionamiento del SIACAP. Registro y supervisión: La SUMEVAL es la encargada de llevar el registro de las Administradoras de Inversión. Además recibe información periódica de éstas. Al 31 de julio del 2011, el patrimonio de los 460,000 afiliados al SIACAP (incluye a los tenedores en debido curso) sumó 631.7 millones de balboas

9

Situación de la Industria de Cooperativas








Las asociaciones cooperativas, están exoneradas de todo impuesto nacional, contribución, gravamen, derechos, tasas y arancel y no están sujetas al pago del impuesto sobre la renta. A pesar de estos beneficios tributarios, existe debate respecto de la situación tributaria de las cooperativas. El Instituto Panameño Autónomo Cooperativo IPACOOP es la institución responsable de formular, dirigir, planificar y ejecutar la política cooperativa del Estado. Las cooperativas están autorizadas para constituir fondos de retiros, cesantías y pensiones y jubilaciones especiales: Fondos de Capital Externo de Retiro, ofrecidos por tres cooperativas y están amparados por reglamentos internos de éstas. A dic 2010 acumulan 172 millones de balboas correspondientes a 8,600 beneficiarios.

10

Diagnóstico de la Industria de Cooperativas

1.

2.

3.

Los planes de Capital Externo de Retiro de las Cooperativas aparecen como planes atractivos para el ahorro previsional voluntario. Sin embargo su uso resulta limitado en número de cooperativas y montos administrados. Está extendido el otorgamiento de créditos de la cooperativa con garantía de estos planes y el retiro de los fondos de una vez al cumplir ciertos requisitos. Algunos factores que podrían estar entorpeciendo el desarrollo de estos planes son: falta de incentivo fiscal, desconocimiento de los asociados y mayor supervisión basada en normativa específica del producto.

Situación de la Industria de Compañías de Seguros








11

Ley 59 de 1996 establece disposiciones reglamentarias que deben cumplir las entidades aseguradoras, administradoras de reaseguros y corredores de seguros. Pueden participar directamente en la administración de fondos del sistema previsional y de cesantía además de actuar como proveedores de rentas vitalicias, como forma de pago de beneficios de los Planes de Pensiones y a través de pólizas de desempleo. De acuerdo a la Ley 59 de 1996, la Superintendencia de Seguros y Reaseguros es responsable de la supervisión y vigilancia del sector seguros y reaseguros. Pero si los fondos son similares a los de la Ley 10, también es regulada y fiscalizada por la SUMEVAL.

12

Diagnóstico de la Industria de Compañías de Seguros








Información: el nivel de detalle y el rezago con el que se entrega la información, dificulta realizar un análisis profundo de la industria. En particular, no fue posible identificar las primas, beneficios, reservas y otros antecedentes de rentas vitalicias o de desempleo. A diciembre de 2010, 4 entidades tenían productos de Renta Vitalicia y 6 compañías que ofrecían productos de Desempleo y acumulaban reservas estimadas correspondientes a estos productos por 39 millones de balboas. Según la Superintendencia de Bancos, las compañías de seguros administraban fideicomisos de pensión por un total de 7 millones de balboas a junio de 2011. No obtuvimos más detalles.

13

Diagnóstico de la Industria de Compañías de Seguros




Supervisión: no se percibe una supervisión integral de los planes de Rentas Vitalicias y de Desempleo Impuestos: no existe completa claridad sobre el tratamiento tributario de las primas por Renta Vitalicia. Una vez superados los puntos anteriores (mayor supervisión y claridad tributaria) se debería incrementar la importancia de estos productos en el mercado.

14

Situación del Fondo de Cesantía








Ley 44 de 1995 introdujo el fondo de cesantía en el Código de Trabajo. Los empleadores se afilian al fondo y lo financian, los aportes son deducibles, para pagar al trabajador las prestaciones de prima de antigüedad y la indemnización, cuando termine la relación laboral Afiliación y cotizaciones: Obligatorias para empresas con 5 trabajadores o más, con contrato indefinido. No se aplica a empleados públicos ni a trabajadores por cuenta propia. Algunas excepciones: No se aplica a empresas agrícolas o pecuarias con diez o menos trabajadores; agroindustriales con veinte o menos trabajadores; y manufactureras con quince o menos trabajadores; establecimientos en ventas de mercancía al por menor.

15

Situación del Fondo de Cesantía












Las entidades autorizadas para administrar estos fondos son aquellas definidas en la Ley 10 y existen 6 entidades que administran a junio de 2011, la suma de 337 millones de balboas con 310,000 afiliados. La vigilancia y supervisión de los administradores de Fondos de Cesantía está asignada a tres entidades: la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Seguros y Reaseguros y a la SUMEVAL cada uno dentro de su ámbito de acción. El Ministerio del Trabajo y Bienestar Social también ejerce funciones fiscalizadoras, pero no directamente en los Fondos de Cesantía sino en el mercado laboral. Sin embargo no se le entregaron atribuciones especiales para esta fiscalización. la Ley 41 de Fondos de Cesantía no establece obligaciones a las administradoras para efectuar el cobro de las cotizaciones. La regulación de las inversiones es poco profunda con amplia libertad para las Administradoras de Fondos de Cesantía

16

Diagnóstico del Fondo de Cesantía 1.

2.

Objetivo: Los Fondos de Cesantía no cumplen con el objetivo de sustituir la remuneración de un trabajador desempleado por un determinado tiempo y en la medida que el trabajador se mantenga en esa situación, es decir, no tiene las intención de proteger al trabajador durante una parte o todo el tiempo que permanece sin trabajo, objetivo que idealmente debería cumplir. Baja cobertura: de los Fondos de Cesantía que alcanza solo 39% de los trabajadores. Las causas probables son: el seguro no incluye a los trabajadores de empresas con pocos trabajadores, no incluye a trabajadores contratados a plazo fijo, alta informalidad en el mercado laboral y no pago de estas cotizaciones por parte de los empleadores.

Informe final

18

•

•

Se detectaron inconsistencias entre el objetivo del producto de pensiones y la forma en la que se distribuyen los beneficios a los afiliados. Las propuestas se enfocaron a adecuar la normativa vigente a planes complementarios de capitalización individual, con restricciones, totales o parciales, al retiro de los fondos para fines distintos a los previsionales.

19

•

• •

Otra ineficiencia detectada en el análisis es la duplicidad de reguladores y falta de homologación normativa en materia previsional, lo que favorece el arbitraje regulatorio. La propuesta define un ente regulador único. Se observan necesidades de rediseño también en regulación de inversiones, tipo de supervisión y administración de riesgos, tipos de beneficios, incentivos tributarios y transparencia en la información que reciben los afiliados y/o beneficiarios de los sistemas.

20

21

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Cuerpos legales
Se elaboró una propuesta de ley única y sus reglamentos, que regulan al SIACAP, el Ahorro Previsional Voluntario y a los sistemas de pensiones de la actual Ley N° 10.
Para los Fondos de Cesantía se elaboró una propuesta de texto legal y su reglamento .

22

Cuerpos legales Se crea un nuevo sistema de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia denominado Ahorro Previsional Voluntario (APV). El objetivo de este sistema es complementar la pensión que recibe el trabajador del régimen administrado por la Caja de Seguro Social. Se basa en ahorro voluntario efectuado por el afiliado en una cuenta de capitalización individual. Informe final

23

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Entidad reguladora única Se crea una nueva entidad reguladora con amplias atribuciones: Superintendencia de Pensiones y Cesantía para supervisar los siguientes sistemas:
El nuevo Sistema de Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia originado en cotizaciones voluntarias y depósitos convenidos, ambos denominados Ahorro Previsional Voluntario (APV).
El actual (con modificaciones) Sistema de Ahorro y Capitalización de los Servidores Públicos (SIACAP).
El actual (con modificaciones) Sistema de Fondos para Jubilados, Pensionados y otros Beneficios (ley 10).
El actual (con modificaciones) Sistema de Fondos de Cesantía (ley N° 44).
Los sistemas de fondos administrados por cooperativas y que tengan un objetivo previsional.

24

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Ventajas de entidad previsional reguladora única
Una visión más amplia e integral de todo el sistema previsional







de tal manera de tomar medidas más coherentes entre los distintos entes que participan en estos servicios. Permite fortalecer los sistemas de pensiones y de cesantía. Mayor especialización que hace más eficaz la supervisión. Economías de escala en la supervisión que permite una mayor eficiencia en la fiscalización. Una aplicación integral en la supervisión de los sistemas previsionales. Mayor autonomía. Mayor interrelación con entidades supervisoras de pensiones en el extranjero.

25

Superintendencia de Pensiones y Cesantía Estructura organizacional propuesta Junta Directiva

Superintendente

Dirección de Control de Inversiones Unidad de Administración y Finanzas

Dirección de Control de Beneficios Unidad de Seguridad e Informática

Dirección Jurídica

Dirección de Estudios y Normativa Unidad de Auditoría Interna

26

Junta Directiva
Los miembros de la Junta Directiva serán nombrados por el Órgano

Ejecutivo y tendrán las siguientes funciones y atribuciones:
Pronunciarse sobre el contenido de la Ley y de todas aquellas modificaciones legales que proponga la Superintendencia.
Encargar la realización de estudios técnicos con relación a las inversiones de los Fondos, el pago de beneficios, la normativa vigente y cualquier otro tema relacionado con el funcionamiento del sistema de pensiones.
Aprobar las metas y objetivos de la Superintendencia así como el informe anual de presupuesto presentado por el Superintendente.
Fijar las estructuras internas de las diferentes Direcciones y Unidades, en conjunto con el Superintendente, y nombrar y remover al personal. Informe final

27

Superintendente El Superintendente es quien preside la SPC, será nombrado por el Órgano Ejecutivo.
Las principales funciones del Superintendente son las siguientes
Dirigir, planificar, organizar y controlar las actividades de la Superintendencia.
Dictar los reglamentos internos para el buen funcionamiento de la Superintendencia.
Velar por el cumplimiento de las normas aplicables a la Superintendencia y suspender aquellos actos que violen disposiciones de la Ley.
Presentar a la Junta Directiva un informe periódico de las actividades de la Superintendencia y el informe anual de presupuesto.
Velar por el cumplimiento del presupuesto anual de la Superintendencia.


Informe final

28

Funciones de la SPC Funciones fiscalizadoras
Autorizar la constitución de las Administradoras de Inversiones de

Fondos de Jubilación y Pensiones, las Administradoras de Fondos de Cesantía y los planes de ahorro de Capitales Externos de Retiro o previsionales de las Cooperativas y llevar un registro de estas entidades y planes.


Fiscalizar el funcionamiento de las Administradoras y las Cooperativas

en sus aspectos jurídicos, administrativos, actuarial y financieros y el otorgamiento de las prestaciones que éstas otorguen a sus afiliados.


Fiscalizar la constitución y mantenimiento del capital mínimo de las

Administradoras y establecer un plazo mínimo de reconstitución del capital en caso de incumplimiento.

Informe final

29

Funciones de la SPC
Fiscalizar que la inversión de los recursos de los Fondos de Pensiones

Privados, Fondos del SIACAP, Fondos de Cesantía y Fondos previsionales administrados por las Cooperativas se ajusten a las disposiciones legales y la composición de la cartera de inversiones.


Fiscalizar los mercados primarios y secundarios en lo que se refiere a la

participación de los Fondos, las Administradoras y las personas que, en razón de su cargo o posición, tengan acceso a información de las inversiones del Fondo, sin perjuicio de las atribuciones de la Superintendencia de Mercado de Valores.

Informe final

30

Funciones de la SPC Funciones normativas
Fijar la interpretación de la legislación y reglamentación del sistema, con carácter obligatorio para las Administradoras y las Cooperativas, y dictar normas generales para su aplicación.
Establecer las normas que regulen los contratos de seguro destinados a

constituir las prestaciones que establece la normativa (seguros de invalidez y sobrevivencia), sin perjuicio de las atribuciones de la Superintendencia de Seguros y Reaseguros.


Efectuar los estudios técnicos necesarios para el desarrollo y

fortalecimiento del Sistema de Pensiones y de Cesantía para evaluar la calidad de las pensiones y beneficios que obtienen los afiliados y beneficiarios del sistema.

Informe final

31

Funciones de la SPC Funciones sancionatorias
Aplicar sanciones y disponer la revocación de la autorización de

existencia de conformidad a la ley, de las Administradoras y de los planes de ahorro previsionales de las Cooperativas.

Funciones atención a los afiliados
Resolver las consultas y reclamos de afiliados o beneficiarios de las

Administradoras.

Informe final

32

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Entidades reguladas o supervisadas. Las entidades reguladas por la Superintendencia de Pensiones y Cesantía serían:
Las Administradoras de Fondos Previsionales (nuevo tipo de entidad)

que administrarán los Fondos del APV, los Fondos de Pensiones del SIACAP y Fondos de Cesantía. Únicas entidades autorizadas a administrar estos tipos de fondos y serán de giro exclusivo.
Las Administradoras de Inversiones de Fondos de Jubilación y Pensiones de los Fondos de Pensiones de la ley 10.
Las cooperativas que administren Capital Externo de Retiro y Fondos de Pensiones, respecto de esta labor.
Nota: Se excluye de esta supervisión el Plan de Retiro Anticipado Autofinanciable (PRAA).

.

NUEVA INSTITUCIONALIDAD

33

Administradoras de Fondos de Pensiones del SIACAP
Se elimina la figura de la Entidad Administradora de Inversiones (EAI)

y la Entidad Registradora Pagadora (ERP).


Las Administradoras de Inversiones de Fondos de Jubilación y

Pensiones serán las entidades que administrarán los Fondos de Pensiones del SIACAP, desempeñando las funciones de las actuales EAI y ERP: administración de las inversiones, de cuentas y pago de beneficios.


Se utilizará un proceso de licitación similar al existente, para

determinar las Administradoras de Inversiones de Fondos de Jubilación y Pensiones que administrarán los Fondos del SIACAP , sin separar el servicio de administración de cuenta y administración de inversiones.


La Administradora de Inversiones de la Caja de Seguro Social que

administra Fondos de Pensiones del SIACAP deberá tener las mismas características que una Administradora de Inversiones de Fondos de Jubilación y Pensiones .

34

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Incentivos tributarios. •

Para el APV se propone establecer mayores beneficios tributarios que los existentes para los actuales Fondos de Pensiones Privados (ley 10) y mantener los de estos últimos.

•

Se crea la figura del Depósito Convenido para el APV, que permite no pagar impuestos por parte del trabajador y reconocerse como gasto para la empresa, pero cuyos fondos no pueden retirarse más que para fines previsionales.

•

Para el APV las Administradoras tendrán la obligación de realizar cobranza de cotizaciones previsionales en los casos en que el empleador obligado al pago no lo hiciere en tiempo y forma.

•

Para el SIACAP se mantienen los actuales beneficios para los ahorros.

•

Para todos los sistemas, en caso que los fondos se utilicen para fines distintos de los previsionales, se incorpora la obligación de devolver los beneficios tributarios al Estado y se aplica una sobretasa.

35

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Regulación de las inversiones para los Fondos de Pensiones y Cesantía (APV y SIACAP)
Nuevas alternativas de inversión: instrumentos de capital y

deuda nacional y extranjeras que se transen en mercados internacionales y cuotapartes de fondos mutuos y de inversión locales o emitidos en el extranjero, instrumentos derivados, entre otras alternativas.
Nueva estructura de límites de inversión.
Obligación de las Administradoras de incorporar la administración en base a riesgo para las inversiones de los fondos y en las áreas operacionales.
Obligación de las Administradoras de ofrecer más de una alternativa de Fondos de Pensiones para el Ahorro Previsional Voluntario de acuerdo a diferentes perfiles de riesgo.

36

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Sistema de Fondos para Jubilados, Pensionados y otros Beneficios
Los fondos captados por los planes del Sistema de Fondos para

Jubilados y Pensionados son invertidos de acuerdo a lo establecido en los términos del plan.
La Superintendencia de Pensiones y Cesantía, mediante norma de carácter general, dictará los parámetros de inversión para la diversificación.

37

NUEVA INSTITUCIONALIDAD C00perativas Las cooperativas que deseen ofrecer a sus asociados Capital Externo de Retiro o Fondos de Pensiones, deberán previamente inscribirse y requerir autorización a la Superintendencia. La Superintendencia de Pensiones y Cesantía es la nueva entidad encargada de supervigilar estas entidades, en el ámbito de los ahorros definidos como Capital Externo de Retiro y Fondos de Pensiones. Podrá requerir información, generar instrucciones y normativas de cumplimento obligatorio, fiscalizar, aplicar diversas sanciones por incumplimiento, revocar la autorización, etc. Mediante Normas de Carácter General la Superintendencia establecerá las regulaciones del Capital Externo de Retiro y Fondo de Pensiones, considerando las características propias de las cooperativas.

38

NUEVA INSTITUCIONALIDAD Tipo de supervisión y administración de los riesgos Se propone incorporar la supervisión o fiscalización en base a riesgo. Este enfoque de supervisión tiene por objeto evaluar los posibles riesgos que presentan las entidades reguladas y los controles que existen para mitigar el riesgo. Nuevo enfoque de supervisión se debe establecer en forma paulatina, lo cual requiere período de transición. En todo caso se continua aplicando supervisión en base a cumplimiento.

39

International Links Ltd. [email protected]