BIOCOMBUSTIBLES (I): Los Diferentes Debates

Lic. Lucas Van Der Velde

Energía y Geopolítica AI 015/2010 10 de junio de 2010

RESUMEN

Alabada por algunos, denostada por otros, la irrupción de los biocombustibles dentro de la escena internacional se ha encontrado marcada por la polémica. Su carácter de energía del futuro, tantas veces proclamada por aquellos Estados productores ha sido cuestionado en igual cantidad de ocasiones por quienes se encuentran al otro lado de la cadena productiva. El presente trabajo es un intento de compilar y analizar los debates producidos por esta nueva tecnología en el contexto de las negociaciones entre la UE y Brasil. Para ello constará de dos partes. En la primera se analizan los diferentes tópicos que atraviesan el debate, de una manera que pretende ser objetiva. En la segunda, se estudiarán las formas en las que los debates se trasladaron a las negociaciones entre la UE y Brasil en el marco de la alianza estratégica entre ambos actores. En el fondo, el trabajo busca ahondar en las siempre difíciles relaciones entre ciencia y política, en este caso en el marco de los biocombustibles.

BIOCOMBUSTIBLES (I): Los Diferentes Debates Lucas Van Der Velde1

Introducción

Desde años recientes se comienza a percibir un cambio en la política energética de los principales actores del sistema internacional. Si bien de una manera todavía incipiente muchos Estados han comenzado a desprenderse de las energías fósiles para comenzar a utilizar fuentes alternativas, tales como la energía eólica, solar, la nuclear y, en materia de transporte automotor, los biocombustibles. La UE se encuentra dentro de ésta tendencia mundial, que también involucra Estados Unidos, China y la India. Debe remarcarse que aunque el progreso hacia una nueva matriz energética es innegable, la velocidad que toma la transición permite entender que los combustibles fósiles continuarán siendo una parte central del paisaje energético en los próximos años. 1

El autor es Licenciado en Relaciones Internacionales (UES21) y Asistente de Investigación de la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Dialogo Exterior (FRIDE).

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En cuanto a las razones que llevan a este cambio en el patrón deben incluirse tres tipos de cuestiones. Primero, la búsqueda de la seguridad energética. A diferencia de los hidrocarburos, que provienen de regiones potencialmente conflictivas2, las energías renovables son producidas a nivel local, con lo cual el suministro se encuentra garantizado. Ello, además, reduce la dependencia del extranjero y asegura una mayor estabilidad en los precios. En segundo lugar, se encuentra la cuestión medioambiental. Con la evidencia científica del cambio climático global y de su impacto sobre la actividad económica, los Estados han comenzado a buscar alternativas para los hidrocarburos, aunque no siempre se hayan elegido aquellas más ecológicas. En tercer y último lugar, se encuentran los beneficios que reportan las inversiones en energías renovables para las economías nacionales. La UE, por ejemplo, señala en repetidas ocasiones la potencialidad de este tipo de energías para crear hasta 600 mil nuevos puestos de trabajo, lo cual en época de crisis no deja de ser importante. Sin embargo, este último punto merece un mayor debate, sobre todo si se considera la tradicional influencia de las compañías petroleras. El presente trabajo no busca abordar la situación energética global, sino que se focalizará en las relaciones entre la UE y Brasil con énfasis en el Diálogo Energético que sostienen ambos actores. De una manera particular se estudiará el lugar de los biocombustibles en sus relaciones bilaterales. Dada la complejidad del tema, y por tanto la extensión que un análisis completo requiere, se ha considerado necesario dividirlo en dos instancias. En la primera de ellas, que se presenta a continuación, se analizarán dos cuestiones. Por un lado, qué son los biocombustibles, pregunta necesaria para clarificar el objeto de estudio. Por el otro, se abordarán cuáles son los debates que se plantean, en líneas generales, alrededor de la materia. En esta parte se comenzarán a esbozar los temas que se estudiarán con más profundidad en una segunda instancia; a saber, las posturas que mantienen la UE y Brasil. Aquí el énfasis se situará en la posición defensiva, proteccionista, vigente en el Viejo Continente y en qué estrategias utiliza el gobierno carioca para promover la apertura comercial. Antes de comenzar conviene mencionar que la UE se planteó metas ambiciosas para la reducción de su impacto sobre el medio ambiente, a través de la iniciativa conocida como 20-20-20 para el 2020. Esto significa 20% de utilización de energías renovables dentro del consumo total, 20% de reducción de gases de efecto 2 Potencialmente porque salvo la Guerra de Irak y algunas escaramuzas en África (notablemente en el oeste y en Sudán) los productores de petróleo no se han visto envueltos en situaciones de conflictos armado recientemente, y cuando han participado ha sido por cuestiones no relacionadas con la producción petrolera.

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invernadero en relación a los de 1990 (que pueden ascender hasta 30% de lograrse un compromiso similar por los demás Estados desarrollados) y 20% de mejora en la eficiencia energética. Dentro de esta política la utilización de energías renovables para el transporte automotor es clave en la medida que se espera que un 10% de los combustibles provengan de medios renovables. Dentro de este combo, y dada las dificultades técnicas para que la utilización de autos eléctricos resulte viable, tanto por problemas mecánicos (la escasa autonomía de los vehículos) como de infraestructura (red de abastecimiento, es decir estaciones de servicio), los biocombustibles tendrán un lugar destacado. Por ello conviene hacer un pequeño repaso de sus características principales.

Introducción a los biocombustibles

En primer lugar, biocombustible es un nombre genérico para referirse a la producción de combustibles a partir de productos orgánicos. Para lograr un tratamiento preciso es necesario mencionar que hay variedades cuyas diferencias deben ser consideradas al momento de elaborar una política. Existe entonces una división entre los biocombustibles de primera y segunda generación. La principal diferencia entre ambos radica en el material a partir del cual se obtienen. Por un lado, se encuentran los obtenidos a partir de cultivos utilizados para la alimentación humana, es decir aquellos derivados de sustancias orgánicas ricas en hidratos de carbono, como por ejemplo cereales, oleaginosas, caña de azúcar, etc. Los de segunda generación, en cambio, se obtienen a partir de otras materias orgánicas y cuyo ejemplo más importante es el derivado de algas. Dos cuestiones es necesario hacer respecto a este segundo tipo. Por un lado, en la mayoría de los casos su producción no es comercialmente rentable aún. Por el otro, algunos incluyen al etanol producido a partir del bagado de la caña de azúcar dentro de los combustibles de segunda generación. Vale mencionar que la viabilidad de este combustible aún se encuentra en estado de investigación. En segundo lugar, los biocombustibles de primera generación3 al quemarse producen aproximadamente la misma cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero (GHG- por sus siglas en inglés) que los hidrocarburos. La reducción de 3

A partir de ahora se utilizará el término biocombustibles para referirse únicamente a los de primera generación.

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emisiones respecto al petróleo se desprende de su origen agrícola. Al provenir de plantas, éstas han absorbido durante su vida una cantidad de CO2 equivalente a la que produce su quema, por lo tanto se trata de un ciclo cerrado. En tercer lugar, existen diferencias incluso entre los biocombustibles de primera generación, es decir entre el biodiesel y el etanol. El primero se obtiene mediante la incorporación de aceites vegetales en el diesel, por lo que se trata de un combustible mixto y con un impacto ambiental menor. Entre los cultivos utilizados para su producción se encuentran todas las oleaginosas, como el girasol, la soja, colza, la semilla de palma entre otros. En cuanto al etanol, o bioetanol, este se obtiene a partir de la fermentación de cultivos ricos en azúcares, como por ejemplo la caña de azúcar, el maíz dulce y la remolacha, aunque los primero dos son los únicos comercialmente rentables. El etanol puede utilizarse tanto como un complemento en la gasolina regular, dando origen a las mezclas de 10% o hasta 20% en relación a los combustibles puros; o si no como un combustible único, es decir sin hidrocarburos. No obstante, estos últimos necesitan, para su implementación una adaptación de los motores. De ahí que resulte significativa la introducción, durante la década pasada, de los automotores flex-fuel en Brasil. Estos autos pueden utilizar tanto combustibles derivados de hidrocarburos como del etanol, así como cualquier mezcla entre ambos. Una segunda diferencia entre el biodiesel y el etanol es la referida a sus principales productores. Así, mientras los principales productores de etanol se encuentran en el continente americano, Brasil y Estados Unidos dan cuenta de un 90% de la producción mundial; el biodiesel se fabrica principalmente en la UE, y en particular en Alemania, donde en la actualidad produce cerca de un 75% del total mundial, seguido por Francia con un 16%. Vale decir que el procesamiento europeo no significa que el cultivo también se haga en el Viejo Mundo; sino que gran parte del biodiesel se obtiene del aceite de palma, cuya producción esta acabando los bosques de Asia Suroriental y de África en los cuales este cultivo ha sido introducido. Estas diferencias en la producción determinan también diferencias en el consumo. La UE consume la mayor parte del biodiesel mientras que en América se consume la mayoría del etanol. Si bien esta regla sobre la ubicación de la producción es general existen dos excepciones. Por un lado, en Europa se ha comenzado a producir etanol a base de remolacha, aunque con magros resultados. Por el otro, en América, Colombia ha comenzado a producir palma, aunque todavía en una escala pequeña.

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Por último es necesario mencionar que existen diferencias entre el etanol producido a base de caña de azúcar y el de origen cerealero. En concreto el primero es más eficiente y más económico. Eso se deriva del mayor rendimiento de caña de azúcar por hectárea. Mientras que una ha. de maíz produce 4 mil litros, una hectárea de caña de azúcar puede generar más de 6 mil litros, e incluso acercarse a los 10 mil si se considera la posibilidad de explotar los bagaços (BNDES et al 2008:6). Esto impacta lógicamente sobre los costos de producción de cada uno, pero además determina el impacto ambiental neto. El etanol a base de caña produce una energía superior a la empleada en su producción, mientras que en el caso del producido a partir de maíz las ganancias energéticas son ínfimas o incluso negativas.

Los debates en torno a los biocombustibles

Durante el 2007 y 2008 se produjeron diferentes polémicas en torno a la producción de biocombustibles a gran escala y su posible impacto sobre el medio ambiente. Aparecieron así numerosas críticas que es preciso repasar para comprender a fondo el debate en la materia y los intereses políticos de las partes. Al respecto, no deja de ser curioso que el debate se haya iniciado cuando fue puesto en marcha el acuerdo de asociación estratégica entre la UE y Brasil. A continuación se numeran las diferentes críticas a la producción de etanol y las respuestas de Brasil.

La competencia por la tierra. Se trata de un debate respecto a la utilización de la tierra para la producción de biocombustibles, y no con otros propósitos, principalmente el cultivo de alimentos o la conservación de los bosques naturales. Por lo tanto, la competencia por la tierra abarca dos impactos diferentes: sobre el medio ambiente y sobre el precio de los alimentos. Respecto al primero, es una referencia clara a la deforestación y degradación de los bosques (temática REDD en la Declaración de Bali). El argumento es simple y lógico. Si el ahorro en las emisiones de CO2 de la utilización de biocombustibles no reside en su combustión sino en su producción, es necesario velar por que ésta sea sustentable. En otras palabras, es preciso asegurarse que no se consuman los bosques para la producción de cultivos energéticos (como ocurre en el sudeste asiático). Sin embargo, es difícil saber cómo se implementará una política restrictiva al respecto. Una segunda cuestión relativa a la utilización alternativa de la tierra es la relacionada con la competencia con la producción de alimentos. La utilización de tierras para biocombustibles tendría como contrapartida un menor uso para el cultivo de

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alimentos, lo cual significaría una reducción de la oferta y un consiguiente aumento del precio de los alimentos a nivel mundial. La limitación de la producción sería humanitaria. Estos dos puntos fueron abordados por Brasil en sus negociaciones con la UE. Al respecto mostraron datos contundentes que permiten pensar que el Estado Carioca cumple con estos requisitos y que estos temores son infundados. Así, en la primera reunión de la sociedad civil UE-Brasil, celebrada en vísperas de la II Cumbre, un representante brasilero demostró que apenas un 1% de las tierras destinadas a la producción agrícola mundial se destinan al etanol, con lo cual su impacto sobre el mercado mundial es mínimo. Por otro lado, señala que hay una cantidad importante de tierras cultivables que no están siendo aprovechadas, por lo que la competencia alimentos-biocombustibles no sería real. El alza de los precios ocurrida de forma previa a la crisis tendría más relación con las actividades especulativas de los inversores que con la competencia por las tierras4. A su vez, Lula afirmó que el problema de la hambruna no se debe a la falta de alimentos, sino a la mala distribución5. Respecto al REDD, Brasil tiene una deuda pendiente en relación a la Selva Amazónica. Sin embargo, es difícil de afirmar que la tasa de deforestación se deba a la producción de biocombustibles por dos razones: primero, como ya se dijo, la disponibilidad de tierras para el cultivo; segundo, el aumento en la superficie cultivada se realizó en la zona paulista, donde la caña de azúcar ha desplazado al café como principal producto agrícola. Es decir, el aumento de las hectáreas cultivadas se produjo lejos de la selva amazónica.

Condiciones de producción. Otras críticas apuntan a que las condiciones laborales de los trabajadores rurales productores de caña de azúcar y palma se acercan a la esclavitud. Es decir que lejos de las promesas realizadas por los políticos, un aumento de la producción de biocombustibles no traería mejoras sustanciales en las condiciones de vida de los productores. Por su parte, Lula da Silva ha propuesto introducir reglas para transparentar todo el proceso productivo, de forma tal de demostrar no sólo que su producción es limpia, sino que además se realiza en condiciones sociales óptimas (Monteiro 2006/7:1). De todas formas, cabe preguntarse sobre la situación actual, para 4

“[…] cuando se anuncia que se fabricaran biocarburantes los especuladores ‘anticipan’ que el precio de los productos agrícolas (tradicionalmente destinado a la alimentación) aumentará y entonces el papel financiero (producto derivado) que lo representa se cotiza más alto, lo que repercute en el precio real que paga el consumidor por los alimentos” Teitelbaum (2010:46). 5 En concreto dijo: “Todos sabemos que não há escassez de alimentos no mundo, mas escassez de renda capaz de garantir o acesso das populações mais pobres ao que comer.” Citado en Monteiro (2006/7).

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poder saber cuál es el menor de los males. Al momento de pensar soluciones para ello ha de considerarse, más que el cierre al comercio mundial, vía imposición de aranceles u otras trabas, una política de precio mínimo o el abandono de los subsidios a la producción energética, lo cuál elevaría el precio de los combustibles, haría más rentable la producción de biocombustibles y permitiría una mayor distribución de las ganancias entre los productores. Esta crítica demuestra hasta qué punto la ecología es fundamentalmente un problema político.

Comercio Mundial6. Es otro de los temas candentes en torno a los biocombustibles. En concreto existen dudas sobre su clasificación y por consiguiente sobre su tratamiento tanto arancelario como en las negociaciones internacionales. Así, los biocombustibles reciben tratamientos distintos en la OMC según se trate de biodiesel, incluido dentro de los productos industriales; ó bioetanol, considerado un producto agrícola. Si bien es cierto que se trata de productos diferentes en virtud de su origen, su utilización es similar, por lo que la discriminación es arbitraria, al menos respecto a este punto. Estas cuestiones técnicas dificultan la adopción de un marco regulatorio común para el comercio mundial. La clasificación de los biocombustibles presenta un obstáculo más dada la voluntad brasilera de que los mismos sean incluidos dentro de los llamados bienes ecológicos, junto con otras fuentes de energía renovables. Se trata de una categoría difusa, introducida en la Ronda de Doha y que todavía no cuenta con una definición específica en el marco de la OMC. En el texto únicamente se menciona la necesidad de reducir o eliminar (según corresponda) los aranceles y otras barreras no arancelarias sobre los bienes y servicios ambientales (OMC 2001:art. 31 inciso iii). Hasta el momento, la inclusión de bienes dentro de esta categoría depende de su inscripción en listas internacionales, entre las que se destacan la lista OCDE, la lista APEC y la lista UNCTAD. Existen pequeñas diferencias entre estas listas. La de OCDE otorga una definición, si bien laxa de qué es un bien ambiental. Al respecto afirma que deben ser considerados como ambientales todos aquellos bienes (o servicios) que “sirvan para medir, prevenir, limitar, reducir al mínimo o paliar el impacto ambiental […] comprende tecnologías, productos y servicios menos contaminantes, que reducen los riesgos para el medio ambiente, minimizan la contaminación y ahorran recursos”(citado en Castells 2005:5). Se observa entonces que se trata de una categoría laxa y flexible, que permite incluir un gran número de productos y procesos 6

Este apartado reproduce los dilemas presentados por Aristegui (2008). Para más información referirse a esta fuente.

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productivos. Esto además complica la situación, puesto que pueden usarse tecnologías limpias para producir productos contaminantes y viceversa, tecnologías contaminantes para productos limpios. Por último, existen bienes que pueden ser utilizados tanto como ecológicos como no, es decir son de uso dual. La pregunta en estos casos es si deben ser tratados como ambientales o no. Las listas APEC y UNCTAD, en cambio, son listas de productos destinadas a negociaciones internacionales, por lo que tampoco dotan de un contenido específico a la categoría. En la práctica, la amplia mayoría de los bienes de este estilo son industriales y producidos en el Norte, que también concentra la mayor parte del comercio. La ventaja de la inclusión de biocombustibles entre los bienes ambientales reside en las menores resistencias que presentan para su liberalización, permite extraer el tema de un sector altamente conflictivo como es el de productos agrícolas e incluirlo en otro con mayores perspectivas a futuro. Por otro lado, al poder ser considerados también dentro de esta categoría el biodiesel, su tratamiento por la UE ha de estar facilitado. Una segunda cuestión, es la voluntad europea de distinguir entre los biocombustibles según la sustentabilidad o no de su origen. Con esto se retoma la cuestión sobre que tan ‘verde’ es la producción y las posibilidades de reducir el comercio para aquellos biocombustibles que no sean ecológicamente sustentables. La meta

es

facilitar

el

comercio

para

aquellos

biocombustibles

producidos

sustentablemente e impedir la circulación de aquellos que no lo sean. Para ello se pretende utilizar un sistema de certificación ambiental; sin embargo, la forma en la que se medirá el impacto sobre los bosques primitivos es menos clara. Por otro lado, el impacto o la legalidad de las medidas implementadas es una cuestión que requiere un análisis más profundo. Por el momento, la UE ha liberado el comercio con algunos países usando el SGP, el cual le permite imponer ciertas condiciones sobre el origen (tal como lo había hecho antes con el SGP Drogas); sin embargo, en el caso de que se lograse un acuerdo de reducción de aranceles en el marco de la OMC, la posibilidad de continuar con las medidas de apertura selectiva puede ser considerada una violación del derecho comercial internacional. Además, cabe preguntarse si la aplicación de normas más estrictas respecto al origen puede dar lugar a una futura discriminación entre los productores de Estados más avanzados y el resto. Si éste fuera el caso, la liberalización sería ficticia puesto que los Estados menos avanzados aún deberían enfrentar importantes trabas no arancelarias, lo cual estaría en contradicción con lo expresado por la Declaración Ministerial de Doha.

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Conclusión

Al igual que la mayoría de las nuevas tecnologías, la llegada de los biocombustibles al mercado internacional ha estado marcada por el debate y la controversia. Preguntarse respecto a si realmente se trata de tecnologías verdes, si significan una mejora respecto a los combustibles fósiles tradicionales, o respecto a cuál es el impacto de su cultivo sobre los bosques nativos, no solamente es válido, sino que es necesario. La adopción de nuevas tecnologías no debe ser acrítica. Sin embargo, para que los debates tengan sentido es necesario que los participantes tengan una información adecuada respecto al fenómeno, de forma tal que puedan abarcarse las numerosas aristas que posee. En el presente trabajo se promovieron dos objetivos. Primero, clarificar qué es lo que se encuadra dentro del marco de los biocombustibles, qué diferencias existen entre ellos y por qué es necesario tratarlos de manera separada. Segundo, se realizó una breve síntesis de los principales debates alrededor de la materia, en particular aplicados a las relaciones entre Brasil y la UE. Allí se observó que el tratamiento, al menos en los debates públicos ha sido defectuoso. Se generalizó allí dónde era necesario diferenciar y se diferenció dónde era posible generalizar. En concreto, no existe una explicación exacta de por qué el etanol y el biodiesel son tratados de manera diferente en la OMC pero similar en cuánto al análisis de los efectos ambientales. Este trabajo, más que generar respuestas termina envuelto en una serie de dudas respecto a las formas que asumió el debate sobre biocombustibles en la escena internacional. A modo de ejemplo cabe preguntarse por qué cuándo se refieren a los impactos negativos de la producción de biocombustibles en Malasia, de la baja eficiencia del etanol a base de maíz y su ‘supuesto’ impacto sobre los precios de los alimentos, estas características son trasladadas al caso brasilero, mientras que cuándo se discute sobre el acceso a mercados el etanol es tratado como un producto cualitativamente diferente. Se trata de preguntas para las cuales no existe una respuesta sencilla. El trabajo posee además un tercer objetivo que es servir a modo de introducción para un análisis más profundo respecto a las posiciones de la UE y Brasil respecto al comercio de biocombustibles. Este análisis será presentado en una segunda entrega sobre el tema. En él se promoverá una visión más específica de cada uno de

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los actores, que parte del lugar que ocupan dentro del circuito comercial, como demandante y oferente potenciales.

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BIBLIOGRAFÍA

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