Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE FINLANDIA

Índice: Prólogo

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Resumen

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Introducción

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Directrices para el apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial

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Directrices para el apoyo bilateral de Finlandia al presupuesto general

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Directrices para el apoyo bilateral de Finlandia a presupuestos sectoriales

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Cooperación al desarrollo programático – ¿Qué es, según la Declaración de París?

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Las políticas de Finlandia de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación al desarrollo programático –¿Qué cambia?

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Políticas actuales

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Nuevas políticas

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Mecanismos y monitoreo del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial en el marco de la cooperación programático 17 Políticas de apoyo presupuestario de otros donantes

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Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes

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Prólogo

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l objetivo primario de la política de desarrollo de Finlandia es erradicar la pobreza y promover el desarrollo sostenible, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU. Finlandia utiliza de manera integral su selección de instrumentos de política de desarrollo para fortalecer tanto al sector público como privado. Las opciones de que dispone Finlandia incluyen apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial centrado en la ejecución de la estrategia de reducción de la pobreza o en programa de desarrollo sectorial en los países asociados. A través de estas acciones, Finlandia junto con los gobiernos de los países asociados y otros donantes desempeña un papel protagónico en un diálogo amplio sobre políticas de desarrollo. El apoyo al presupuesto general tiene muchas ventajas pero también se han encontrado algunos problemas, razón por la cual la parte de este instrumento que corresponde a la cooperación finlandesa al desarrollo está en estudio.

ración al desarrollo abarca todos los instrumentos de políticas de desarrollo en el marco de determinados criterios. La cooperación al desarrollo programático no supone únicamente la cooperación intergubernamental, también puede incluir la cooperación del sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales pertinentes. Este enfoque ayuda a reducir la fragmentación existente en la cooperación al desarrollo y armoniza las políticas y la cooperación entre donantes, por un lado, y entre donantes y países asociados, por el otro. Aumenta, asimismo, la eficacia de la ayuda al fomentar apropiación en los países en vías de desarrollo, y a través de la armonización y complementariedad de las acciones de los donantes.

Este documento de políticas examina el papel del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial en la ejecución de la cooperación bilateral programático de Finlandia. Este documento de políticas apoya la ejecución del Programa de Políticas de Desarrollo del Gobierno (Decisión de Principios, 2007), en respuesta a su misión de examinar la proporción del apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo.

Este documento de políticas complementa las directrices vigentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y deja de centrar la cooperación en el apoyo al presupuesto general para enfocarla en brindar apoyo presupuestario sectorial. Es más, se ha establecido un techo de 25% de ayuda bilateral al desarrollo para países específicos a través del apoyo al presupuesto general. Estas reformas hacen posible fortalecer el equilibrio entre los distintos instrumentos de política aplicados en cada uno de los países asociados. Las reformas también fortalecen la naturaleza complementaria del apoyo al presupuesto general y a los presupuestos sectoriales en los países respecto a la ayuda al desarrollo proporcionada y ejecutada por otros actores.

El documento de políticas se fundamenta en la definición de cooperación programática que establece la Declaración de París, según la cual el enfoque programático de la coope-

Paavo Väyrynen Ministro de Comercio Exterior y Desarrollo

3 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Resumen

● Finlandia contribuye a las acciones mundiales para erradicar la pobreza y promover un desarrollo sostenible en lo económico, social y ecológico al otorgar ayuda al desarrollo programático.

● La cooperación finlandesa al desarrollo programático utiliza de una manera integral diversos instrumentos como los siguientes: apoyo al presupuesto general, apoyo presupuestario sectorial, algunas modalidades de financiamiento conjunto como canastas de fondos y fondos comunes, además de proyectos y programas bilaterales y regionales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático. Los diversos instrumentos se complementan entre sí y contribuyen a la erradicación de la pobreza, al igual que al logro de un desarrollo sostenible, de una manera coherente, eficiente y eficaz.

● Sólo los países asociados de largo plazo reciben apoyo al presupuesto general. Finlandia apoya actualmente a países como Mozambique, Tanzania y Zambia a través de sus respectivos presupuestos generales y cumple con sus compromisos vigentes en estos países.

micos y ecológicos al fortalecer el apoyo sectorial programático, ante todo en el sector agrícola, forestal, hídrico, energético, ambiental e informático. Finlandia también promueve un desarrollo socialmente sostenible en la educación y la salud.

● Finlandia aumenta la complementariedad del apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en el ámbito nacional respecto a la ayuda al desarrollo provista y ejecutada por otros actores, que incluyen a la Unión Europea, organismos multilaterales, otros países donantes, ONG y el sector privado.

● Después de finalizados sus compromisos actuales, Finlandia podrá otorgar a países específicos el 25% de su ayuda bilateral al desarrollo a través del apoyo al presupuesto general.

● Finlandia cambiará claramente el enfoque de apoyo presupuestario a través del presupuesto general para centrarse en brindar apoyo presupuestario sectorial. Promueve un desarrollo sostenible en términos econó-

4 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Introducción

C

on respecto a la cooperación bilateral, el Programa de Políticas de Desarrollo de Finlandia (Decisión de Principios, 2007) establece: “El papel del apoyo presupuestario en nuestra cooperación al desarrollo será analizado en el futuro cercano”. Este documento de políticas es una respuesta a la misión planteada por el Programa de Políticas de Desarrollo y, por consiguiente, apoya su ejecución. Su propósito es complementar las directrices actuales del Ministerio de Relaciones Exteriores respecto del apoyo presupuestario y sectorial. Finlandia utiliza diversos instrumentos de ayuda al desarrollo para erradicar la pobreza y promover un desarrollo sostenible. Este documento de políticas examina el apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial como parte de su cooperación bilateral al desarrollo programático. Lo que no se analiza en detalle en este documento es la cooperación, ejecutada junto con la Unión Europea yorganismos multilaterales (instituciones financieras internacionales, Fideicomiso de Donantes Múltiples - MDTF). La cooperación programática se define de acuerdo con lo establecido en la Declaración de París: el enfoque de la cooperación al desarrollo programático abarca todos los instrumentos de políticas de desarrollo en el marco de los criterios que la sustentan. Este enfoque ayuda a reducir la fragmentación de la cooperación al desarrollo y armoniza las políticas de cooperación entre los donantes, por un lado, y entre donantes y países asociados, por el otro;

también aumenta la eficacia de la ayuda al fomentar apropiación en los países en vías de desarrollo, y armonizar las acciones de complementariedad de los donantes. Está en preparación un conjunto de directrices integrales sobre el diseño y ejecución del proyecto. Este documento de políticas está estructurado como sigue: El capítulo 1 presenta una breve descripción general de las directrices vigentes sobre el apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial. El capítulo 2 analiza la cooperación programático según su definición en la Declaración de París y presenta los criterios para este tipo de cooperación con los países asociados y los donantes. El capítulo 3 establece los principios clave del apoyo de Finlandia al presupuesto general y a distintos sectores en el marco de la cooperación programático. El capítulo 4 resume los mecanismos de ejecución y monitoreo del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial. El capítulo 5 describe las políticas de apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial de otros donantes, incluidas también en el anexo de este documento.

5 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Directrices para el apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial

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inlandia ha establecido directrices detalladas sobre apoyo al presupuesto general (2004)1 y apoyo presupuestario sectorial (2007)2. Estas directrices siguen en uso. Sin embargo, el contexto de la cooperación programático y de la eficacia de la cooperación al desarrollo en general ha cambiado desde la elaboración de estas directrices. La Declaración de París (2005) y el Programa de Acción de Accra (2008) han afinado aún más el concepto del enfoque programático.

Directrices para el apoyo bilateral de Finlandia al presupuesto general Finlandia sólo puede otorgar apoyo bilateral al presupuesto general cuando se trata de países asociados de largo plazo, siempre que llenen los criterios para recibir apoyo presupuestario. Estos criterios están divididos en cuatro categorías: 1. la necesidad de asistencia del país; 2. su compromiso con el desarrollo; 3. la capacidad de Finlandia de brindar asistencia, incluyendo el valor agregado y la complementariedad de la ayuda; 4. condiciones esenciales para la eficacia.

1 2

Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004). Sektorituki Suomen kehitysyhteistyössä (Apoyo sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo, 2007) (sólo en finlandés).

El apoyo presupuestario se evalúa sobre la base de los criterios antes mencionados, que se aplican a todos los países asociados de largo plazo, y de los criterios que son de particular importancia para el apoyo presupuestario. En las directrices de apoyo presupuestario publicadas en 2004 (Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo), los requisitos para recibir apoyo al presupuesto general se definen como sigue3: ● el país asociado cuenta con una estrategia para reducir la pobreza y se ha comprometido a ponerla en práctica; ● el país asociado tiene un proceso presupuestario transparente y practica la disciplina presupuestaria; ● el país asociado tiene capacidad suficiente para la planificación, ejecución y gestión financiera; ● Finlandia tiene una misión diplomática en el país asociado, con recursos suficientes para entablar un diálogo amplio sobre el apoyo presupuestario con el país asociado y los donantes. Finlandia brinda actualmente apoyo al presupuesto general de Mozambique, Zambia y Tanzania, en tanto que el apoyo al presupuesto general de Nicaragua ha sido suspendido. El apoyo al presupuesto general que ofrece Finlandia representa entre 1% y 3% del apoyo total al presupuesto recibido de todos los donantes en cada uno de los países asociados. Del total de la ayuda bilateral finlandesa al desarrollo, el apoyo al presupuesto general equivale a un 6% (calculado según la definición de OCDE/CAD y basada en desembolsos de 2008). 3

Para mayores detalles, véase las directrices de apoyo presupuestario: Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004).

6 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

En cada país asociado, el apoyo finlandés al presupuesto nacional representará el siguiente porcentaje de su ayuda bilateral al desarrollo en 2010 (desembolsos previstos): 25% en Zambia, 25% en Mozambique y 38% en Tanzania. Los porcentajes combinados del apoyo bilateral programático a través del presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial oscilan entre 53% y 83% en estos tres países4. Finlandia participa e influye en el diálogo político y técnico entre la comunidad de donantes y los gobierno de los países asociados a través de la cooperación centrada en apoyo presupuestario y otros mecanismos. La formulación de políticas entre los donantes es un aspecto clave en el proceso de diálogo. El apoyo presupuestario ha contribuido en especial a fortalecer la gestión de las finanzas públicas en los países en vías de desarrollo, incluyendo mejoras en la elaboración de presupuestos y en los mecanismos de monitoreo y control de gastos. El apoyo presupuestario también se puede utilizar para abordar problemas intersectoriales; por ejemplo, los problemas en el sector forestal pueden tener su origen en las estructuras de los gobiernos locales; los del sector energético, en la gestión de los recursos naturales; o los problemas en el sector agrícola quizá reflejen mala infraestructura o acceso limitado a los mercados.

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Las cifras pueden variar de un año a otro por el contenido y los desembolsos para los programas sectoriales, y sus definiciones pueden causar imprecisiones.

La reunión final para la evaluación anual del apoyo presupuestario celebrada en Maputo, la capital de Mozambique, en abril de 2009. Foto: Tatiana Mendes de Sousa.

7 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

to como canastas de fondos o fondos comunes, proyectos y programas bilaterales y regionales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático.

Escuela en el distrito Chokw, Mozambique. Foto: Pirjo-Liisa Heikkilä.

Si un país asociado no cumple los criterios para el apoyo al presupuesto general, Finlandia puede reducir o suspender desembolsos de su apoyo al presupuesto general de ese país5.

Directrices para el apoyo bilateral de Finlandia a presupuestos sectoriales Los programas sectoriales reciben apoyo a través de su presupuesto y de modalidades de financiamiento conjun5

El propósito del apoyo bilateral presupuestario a los distintos sectores es aumentar su respectiva asignación del presupuesto nacional. La cooperación a través del apoyo presupuestario también persigue mejorar la calidad y eficacia de los programas sectoriales. Los siguientes puntos son clave para determinar si este apoyo constituye un recurso adicional que recibe un sector: ● el país tiene calculado el marco de gastos del sector público sin apoyo presupuestario sectorial de los donantes; este cálculo está basado en experiencias de años anteriores y gastos previstos para años futuros; ● el marco de gastos de mediano plazo (MTEF) incluye cálculos de financiamiento adicional previsto para el sector en cuestión; ● la ayuda al sector puede utilizarse para inversiones, gastos temporales causados por reformas o costos de operación; ● si aumentan los costos de operación, ese aumento debe concordar con lo previsto en el marco de gastos de mediano plazo y estar aprobado por el Ministerio de Finanzas; ● los aumentos en los gastos del sector se valoran en especial a mediano plazo (de tres a cinco años).

Para mayores detalles, véase las directrices para apoyo presupuestario: Apoyo presupuestario en la cooperación finlandesa al desarrollo (2004).

8 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Cooperación al desarrollo programático – ¿Qué es, según la Declaración de París?

E

l Enfoque programático (Program Based Approach PBA) se refiere a la cooperación al desarrollo ejecutada a través de una ayuda coordinada en apoyo a un programa de desarrollo de un país específico6. Un “programa de desarrollo” puede ser una estrategia de desarrollo general (como una estrategia de reducción de la pobreza, ERP), un programa sectorial, temático o regional, o un programa específico de una organización. La cooperación al desarrollo programático no es sólo cooperación intergubernamental, sino también cooperación al desarrollo a través del sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales. En la Declaración de París (2005), los donantes se comprometieron a dar el 66% de su ayuda al desarrollo en consonancia con el enfoque programático. Este enfoque fomenta un sentido de apropiación del programa en los gobiernos de los países asociados, reduce los costos de transacción de la cooperación y armoniza distintos procesos entre los donantes, por un lado, y entre los donantes y los países en vías de desarrollo, por el otro. Los donantes pueden utilizar diversas modalidades de financiamiento de la cooperación al desarrollo programá-

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Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda (2005), indicador 9, Anexo A. “Los enfoques programático comparten las siguientes características: (a) liderazgo del país u organización anfitriona; (b) un único programa integral y marco presupuestario; (c) un proceso formalizado de coordinación de los donantes y armonización de sus procedimientos de presentación de informes, elaboración de presupuestos, gestión financiera y adquisiciones; (d) esfuerzos por aumentar el uso de sistemas locales para el diseño, ejecución, gestión financiera, monitoreo y evaluación de programas”.

tico para canalizar ayuda (apoyo al presupuesto general, a presupuestos sectoriales, canasta de fondos, fondo común y diversos proyectos y programas bilaterales y regionales), siempre que se cumplan los criterios de la cooperación al desarrollo programático: ● liderazgo del país u organización anfitriona; ● un único programa integral y marco presupuestario; ● un proceso formalizado de coordinación de los donantes y armonización de sus procedimientos de rendición de informes, elaboración de presupuestos, gestión financiera y adquisiciones (al menos dos de cuatro); ● esfuerzos por aumentar el uso de sistemas locales para el diseño, ejecución, gestión financiera, monitoreo y evaluación (al menos dos de cuatro). Un ejemplo de ayuda al desarrollo programático auspiciado por el sector privado podría ser algún programa de fortalecimiento de capacidades para emprendedores locales, en el marco de las actividades de una cámara local de comercio que se base en el programa de país y aglutine diversos proyectos de los donantes. En el caso de la sociedad civil podría ser un programa marco para proyectos ejecutados por ONG de varios países donantes, establecido bajo una organización que aglutine a ONG locales. Los enfoques programáticos, los criterios para la cooperación al desarrollo programático, las diversas modalidades de financiamiento y sus vínculos con los programas de desarrollo en los países asociados se pueden observar en la Figura 1.

9 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Enfoques programático (PBA) de la cooperación al desarrollo País asociado

Donante

Programa de país u organización asoc.

Finan. de donantes

Plan de desarrollo general (p. ej. ERP)

Criterios de la cooperación al desarrollo programático: ✔ Liderazgo de país u organización

Apoyo al presupuesto general

anfitriona

✔ Único programa integral y marco presupuestario

Programa sectorial Programa temático o regional

Programa dirigido por org. asociada

✔ Coordinación y armonización (mín. 2 de 4) • presentación de informes • elaboración de presupuestos • gestión financiera • adquisiciones ✔ Uso de sist. locales (mín. 2 de 4) • diseño • ejecución • gestión financiera • monitoreo y evaluación

Apoyo presupuestario sectorial Modalidad financ. conj. (canastas de fondos, fondos comunes, etc.)

Proyectos y programas regionales y bilaterales

Figura 1. Enfoque programático.

10 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Apoyo presupuestario (también llamado apoyo directo al presupuesto) consiste, según la definición de OCDE, en apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial. El apoyo al presupuesto general consiste en financiar la ejecución de la estrategia general para reducir la pobreza en los países asociados. Este apoyo no está destinado a ningún rubro en particular de las finanzas públicas; se desembolsa directamente al presupuesto general de los países en vías de desarrollo. El apoyo presupuestario sectorial no está asignado a ningún rubro en particular, aunque los objetivos de la cooperación son específicos de ciertos sectores. Este apoyo también es parte de la presentación de presupuestos y cuentas públicas de un país asociado, del mismo modo que el apoyo al presupuesto general o cualquier otro ingreso o gasto del presupuesto. No hay más que una mínima diferencia entre el apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial como instrumentos de financiamiento. Las decisiones de apoyo al presupuesto general reflejan con frecuencia términos y condiciones de sectores específicos. Por otra parte, las decisiones relativas al apoyo presupuestario sectorial incluyen muchas veces términos y condiciones aplicables a los planes de desarrollo general y a políticas relacionadas con los derechos humanos y las finanzas públicas, al igual que a medidas contra la corrupción y a una sólida política económica. El principio es que el apoyo presupuestario sectorial permite que los donantes participen en un

Finlandia apoya el desarrollo de negocios locales en Mtwara, Tanzania. Foto: Iina Soiri. diálogo detallado y amplio, y en el monitoreo del desarrollo de un sector específico. Los mecanismos de monitoreo del apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial difieren notablemente en que los indicadores de monitoreo del primer tipo de apoyo se basan en la estrategia nacional de reducción de la pobreza de los países asociados, mientras que los últimos se derivan de programas de desarrollo sectorial. Además del apoyo presupuestario sectorial, se utilizan modalidades conjuntas para financiar programas sectoriales, como canastas de fondos, fondos comunes o fidei-

11 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

comisos, y también programas y proyectos bilaterales y regionales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático. También puede ser difícil definir con exactitud qué es un “programa sectorial”. Es preciso partir de los criterios de la cooperación al desarrollo programático para determinar si una entidad bilateral con múltiples proyectos, dirigida por Finlandia, constituye un programa sectorial programático o si los proyectos bilaterales que acompañan el apoyo presupuestario sectorial son parte de un programa sectorial, como se observa en la Figura 1. Finlandia también participa en la cooperación al desarrollo programático a través de esquemas multilaterales cuyos canales principales son los instrumentos de la Unión Europea (el Fondo Europeo de Desarrollo - FED, el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo - ICD, el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación - ENPI, el Instrumento de Ayuda de Preadhesión - IPA, el Instrumento para la Estabilidad - IfS, el Mecanismo de respuesta rápida frente a la fuerte subida de los precios de los productos alimenticios en los países en desarrollo y el instrumento FLEX de lucha contra la vulnerabilidad), la ayuda al desarrollo canalizada a través de instituciones financieras internacionales y regionales (el Grupo del Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo) y fondos de fideicomiso de donantes múltiples, como el Fideicomiso para la Reconstrucción de Afganistán. Corte de café en Zambia. Foto: Marja-Leena Kultanen.

12 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Las políticas de Finlandia de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación al desarrollo programático –¿Qué cambia?

Políticas actuales Finlandia contribuye a las acciones mundiales para erradicar la pobreza y promover un desarrollo sostenible en términos económicos, sociales y ecológicos a través de la ayuda al desarrollo programático. Desde el inicio se debe determinar si la cooperación al desarrollo programático es adecuada a las circunstancias particulares de cada país y si podría contribuir a la consecución de los objetivos de la política de desarrollo de Finlandia. La cooperación finlandesa al desarrollo programático utiliza integralmente diversos instrumentos: apoyo al presupuesto general, apoyo presupuestario sectorial, modalidades de financiamiento conjunto como canastas de fondos, fondos comunes, programas y proyectos regionales y bilaterales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático. Este tipo de cooperación al desarrollo no es sólo entre gobiernos sino que también podría suponer la participación del sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales pertinentes. Los diversos instrumentos y actores han de complementarse y contribuir a la erradicación de la pobreza y a la consecución de un desarrollo sostenible de una manera coherente, eficiente y eficaz. Mercado de Mansa, Zambia. Foto: Outi Einola-Head. Finlandia influye en el diálogo de políticas entre los países asociados y la comunidad donante por medio de la cooperación al desarrollo programático, y utiliza todos los mecanismos disponibles de ayuda. Finlandia responde a las necesidades de los países asociados, sobre todo en aque-

llas áreas del desarrollo sostenible de carácter económico, social y ecológico en las que Finlandia tiene mayor valor agregado que ofrecer.

13 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Finlandia sólo otorga apoyo al presupuesto general cuando se trata de países asociados de largo plazo. Finlandia proporciona actualmente apoyo al presupuesto general en Mozambique, Tanzania y Zambia. El apoyo al presupuesto general complementa la cooperación finlandesa al desarrollo para países específicos al influir en el diálogo de políticas entre gobiernos y donantes, por un lado, y en los retos que representa el desarrollo intersectorial, por el otro. Finlandia adopta un papel activo en el diálogo sobre apoyo presupuestario, en consonancia con la división del trabajo entre los donantes, y se centra ante todo en aquellos sectores y temas en los que podemos ofrecer valor agregado basados en nuestra experiencia; por ejemplo, agricultura y desarrollo rural; silvicultura; agua y saneamiento; energía; sociedad de la información; desarrollo del comercio y el sector privado; medio ambiente; educación; salud y desarrollo regional. A través del apoyo presupuestario, Finlandia puede ejercer mayor influencia en objetivos y procesos clave que por medio de su contribución al apoyo presupuestario total del país asociado. Finlandia también puede otorgar ayuda programática a otros países, aparte de los asociados de largo plazo. Algunas formas posibles de cooperación incluyen, por ejemplo, los programas de la Unión Europea, las organizaciones internacionales y los fondos de fideicomiso de donantes múltiples. Finlandia destaca la complementariedad del apoyo presupuestario general y sectorial que presta en los países y la

ayuda que proporcionan y ejecutan otros actores. Algunos de estos actores son la Unión Europea, los organismos multilaterales, otros países donantes, ONG y el sector privado. Esta complementariedad puede mejorar, por ejemplo, al influir en el diálogo de las juntas directivas de las organizaciones internacionales y en la colaboración con otros actores en los distintos países. El fortalecimiento y la transparencia de la administración pública, además de la rigurosidad del escrutinio público en los países asociados son tanto requisitos previos como consecuencias de la cooperación programática. En consonancia con la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra, la ayuda al desarrollo programático debe canalizarse a través de los sistemas administrativos propios de los países asociados siempre que se cumplan los requisitos; se podría, por ejemplo, evaluar la calidad y el funcionamiento de los sistemas generales en el marco del programa de gasto público y responsabilidad financiera (PEFA). Finlandia también contribuye al desarrollo de una disciplina presupuestaria, gestión financiera responsable y administración pública eficiente por medio de su apoyo al presupuesto general y asistencia técnica en algunos países, según sea el caso.

Nuevas políticas Respecto del apoyo al presupuesto general, Finlandia cumple con sus compromisos vigentes en Mozambique, Tanzania y Zambia.

14 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Después de que finalicen sus compromisos actuales, Finlandia podrá otorgar hasta 25% de su ayuda al desarrollo a países específicos como apoyo al presupuesto general. Este porcentaje se calculará sobre la base de los desembolsos planificados para países específicos. El establecimiento de un techo para el apoyo al presupuesto general de países específicos garantizará que Finlandia esté también en capacidad de utilizar una amplia gama de formas complementarias de cooperación y financiamiento en países que reciben apoyo al presupuesto general, lo cual le permite distribuir los riesgos entre los diversos instrumentos de financiamiento. El techo establecido para países específicos también reduce los riesgos que corren los países asociados cuando los desembolsos del apoyo al presupuesto general tengan que cambiar insperadamente, por ejemplo debido a situaciones políticas no deseables en un país asociado. Nicaragua ofrece un buen ejemplo de la vulnerabilidad del apoyo presupuestario cuando Finlandia, al igual que otros donantes, suspendió su apoyo al presupuesto general y adoptó otras formas de cooperación. Finlandia dejará de centrarse en el apoyo al presupuesto general y se enfocará en un apoyo presupuestario sectorial. En Tanzania, éste es un cambio importante debido al porcentaje actual destinado al apoyo del presupuesto general. Asimismo, en Zambia, la meta es cambiar el apoyo finlandés al presupuesto general por un apoyo presupustario sectorial. Finlandia promueve un desarrollo sostenible en términos económicos y ecológicos en los países asociados de largo plazo a través del fortalecimiento del apoyo sectorial programáti-

Venta de semillas de marañón por celular en las regiones de Mtwara y Lindi en Tanzania. Foto: Iina Soiri.

15 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

co, ante todo en agricultura, silvicultura, agua y saneamiento, energía, medio ambiente y sociedad de la información. Finlandia también promueve un desarrollo socialmente sostenible en los sectores de educación y salud. En la cooperación sectorial, el énfasis está puesto en los sectores seleccionados en cada país. En dependencia del país y sector en cuestión, el financiamiento de la cooperación se canaliza a través de apoyo presupuestario sectorial, canastas de fondos, fondos comunes u otras modalidades de financiamiento conjunto, o a través de programas y proyectos bilaterales y regionales en el contexto de la cooperación al desarrollo programático. En cuanto a los desembolsos para apoyo presupuestario, la meta es tener una sucesión de acuerdos renovables anualmente y tramos fijos anuales. Se analizará en cada caso la posibilidad de utilizar tramos variables cuando parte del financiamiento se haga efectivo al inicio del año y el resto según el desempeño. Finlandia tiene como meta empezar a utilizar compromisos trianuales a fin de que sea más factible prever el financiamiento, como se requiere en la Declaración de París. Además, Finlandia persigue evitar condiciones específicas de los donantes en los Memorandos de Entendimiento (MdE) del apoyo presupuestario.

Vendedor ambulante en Mozambique. Foto: Matti Nummelin.

16 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Mecanismos y monitoreo del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial en el marco de la cooperación programático

F

inlandia brinda siempre apoyo presupuestario y el monitoreo respectivo en colaboración con el gobierno del país asociado y otros donantes (bilaterales, UE, instituciones financieras). Los donantes que proporcionan apoyo presupuestario pueden participar e influir en el diálogo sobre la cooperación de apoyo presupuestario, independientemente de la cantidad del apoyo. Este tipo de cooperación abarca un diálogo de políticas sobre el uso de fondos del presupuesto general (incluyendo los ingresos tributarios) y el monitoreo del presupuesto y sus asignaciones, puesto que el financiamiento del apoyo presupuestario es parte del presupuesto general de ingresos. En efecto, esta cooperación supone un examen del presupuesto en su conjunto, no sólo la porción financiada a través de la ayuda al desarrollo. Sólo se ha realizado una evaluación interna, aunque muy amplia, del apoyo al presupuesto general. OCDE coordinó esta evaluación (2006) y cubrió el apoyo al presupuesto general en Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua, Ruanda, Uganda y Vietnam entre 1994 y 2004. En la cooperación al desarrollo programático se debe monitorear activamente la situación general en el país asociado, incluyendo la apropiación gubernamental y sus compromisos con el desarrollo, el progreso de las reformas y los riesgos implícitos en la administración, el entorno operativo y la eficacia de la ayuda al desarrollo, incluyendo corrupción y abuso de cargos públicos. El apoyo al presupuesto general está centrado en el desarrollo de la economía nacional en su conjunto, los sistemas de gestión financiera y el contenido del presupuesto. Los acuerdos de apoyo de Finlandia

Mejora de caminos en Mozambique. Foto: Matti Nummelin. al presupuesto general han oscilado entre dos y tres años, a fin de que se puedan realizar ajustes en el apoyo como consecuencia de posibles cambios políticos y económicos. El apoyo presupuestario sectorial está centrado ante todo en los sistemas de un sector determinado, las operaciones y administración del ministerio respectivo, las asignaciones presupuestarias para sectores específicos, la eficacia y los riesgos que supone la ayuda al desarrollo en ese sector. Los donantes pueden tener como meta influir en las políticas de gobierno de los países asociados a través de un diálogo político, en un contexto de políticas relacionadas con todo tipo de ayuda.

17 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

perspectiva de gestió de las finanzas públicas y, en términos más generales, de gobernabilidad en el caso del presupuesto nacional, al igual que desde el punto de vista específico de las prioridades sectoriales cuando se trata de apoyo presupuestario sectorial. Se pueden contratar inspecciones externas cuando sea necesario y también monitorear la eficacia del apoyo presupuestario a través de evaluaciones externas.

Agricultores de Luapula, Zambia inspeccionan sus cultivos. Foto: Outi Einola-Head. Los marcos de evaluación del desempeño y el diálogo concerniente al apoyo presupuestario sectorial están centrados en objetivos de sectores específicos. Los marcos de evaluación del desempeño del apoyo al presupuesto general son más amplios, aun cuando es probable que incluyan objetivos de sectores específicos. Su meta es centrar el monitoreo del apoyo presupuestario en esos sectores específicos en los que Finlandia tiene especial experiencia y, por lo tanto, ofrece valor agregado a las acciones de los donantes. Los riesgos implícitos en las finanzas públicas y la eficacia de la ayuda están bajo constante monitoreo y valoración en la cooperación de ayuda al presupuesto, ya que hay una estrecha relación entre la gestión de riesgos y la eficacia de la ayuda. El monitoreo de los riesgos se realiza desde una

Además, los riesgos son valorados en relación con el impacto del desarrollo. Si la situación de un país asociado o sus políticas gubernamentales dejan de ser aceptables o si se pone en peligro la administración y eficacia de la ayuda al desarrollo hasta tal punto que no se cumplen los criterios de apoyo presupuestario, Finlandia podrá suspender el desembolso de la ayuda, como sucedió en Nicaragua. Como miembro del Grupo de Apoyo Presupuestario, Finlandia ha entablado un diálogo fructífero, según lo dispuesto en el Memorando de Entendimiento, con los gobiernos de Tanzania y Zambia respecto a los casos de corrupción. Este tipo de situación se valora siempre en cada caso particular y las acciones adoptadas se basan en los procedimientos convenidos en el Memorando de Entendimiento. Si se toma la decisión de suspender el financiamiento de la cooperación, ésta se aplicará en etapas. Finlandia considera importante que los procesos de negociación de apoyo al presupuesto general, por un lado, y sectorial, por el otro, se apoyen y complementen mutuamente. Su objetivo también es ampliar el diálogo de apoyo al presupuesto para que abarque el desarrollo de la sociedad en general del país asociado y no sólo un sector específico.

18 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Políticas de apoyo presupuestario de otros donantes

T

odos los donantes comparten los mismos criterios básicos en términos generales para otorgar apoyo presupuestario: una estrategia de reducción de la pobreza, compromiso con el desarrollo, un nivel aceptable de gobernabilidad y gestión de las finanzas públicas (presupuestos, adquisiciones, inspecciones), y disposición a establecer asociaciones y objetivos particulares de sectores específicos. Algunos países donantes sólo pueden proporcionar apoyo presupuestario a países asociados de largo plazo. Muchos países y organizaciones (v.g. el Banco Mundial y la Comisión Europea) utilizan el análisis de país del Fondo Monetario Internacionales (FMI) como un marco básico para analizar las tendencias macroeconómicas. La Tabla 1 del Anexo contiene un breve resumen de los principios del apoyo al presupuesto general y del apoyo presupuestario sectorial, al igual que los fondos proporcionados por los principales países de referencia de Finlandia y otros actores internacionales (su parte de la ayuda bilateral o del volumen total de la ayuda).

Justin Mukumbo imparte clases de física en una escuela de Libala, Zambia. Foto: Marja-Leena Kultanen.

19 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes

Principios que gobiernan el apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial compartido por todos los donantes Criterios • la necesidad de asistencia del país; • compromiso con el desarrollo, incluyendo el de aplicar una estrategia de reducción de la pobreza; • la estabilidad macroeconómica, determinada según los análisis del FMI y el Banco Mundial; • buena gestión de las finanzas públicas (transparencia del proceso de elaboración de presupuestos, monitoreo del uso de los fondos, leyes sobre adquisiciones), determinada en primer lugar sobre la base de los análisis publicados por el Banco Mundial y el FMI, al igual que otros actores (v.g. PEFA). • Calidad de la gobernabilidad y las tendencias democráticas en general, determinadas, por ejemplos, sobre la base de los análisis publicados por el Banco Mundial y el perfil de gobernabilidad de la UE.

Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial Donante

Apoyo presup. General

Apoyo presup. Sectorial

Porcentaje apoyo bilateral para apoyo presup.

Techo para países específicos

Observaciones

Finlandia

Sí

Sí

6% (APG)

25%

Porcentaje ayuda bilateral para apoyo presupuestario según OCDE/DAC (desembolsos, 2008).

Suecia

Sí

Sí

6% (APG)

No

Noruega

Sí

Sí

6% (APG)

No

Dinamarca

Sí

Sí

10% (APG)

Un 25%, calculado como promedio por varios años.

Alemania

Sí

Sí

1.5% (APG)

No

El apoyo presupuestario sectorial es mucho mayor en Alemania.

GB/DFID

Sí

Sí

7% (APG), 18% (total AP)

No

GB/DFID reserva 5% de su apoyo presup. para “rendición de cuentas política”.

Los Países Bajos

Sí

Sí

15% (APG), 10% (APS)

No

Bélgica

Sí

Sí

2% (APG)

No

Noruega otorga apoyo presup. a estados frágiles en situación especial.

Bélgica aumenta el volumen de coop. con proyectos y apoyo presup. sectorial.

20 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes

Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial Donante

Apoyo presup. General

Apoyo presup. Sectorial

Porcentaje apoyo bilateral para apoyo presup.

Techo para países específicos

Observaciones

Francia

Sí

Sí

5% (APG)

No

Francia describe su apoyo a progr. de desarrollo regional ejecutados por org. regionales como “apoyo presupuestario regional”.

Austria

Sí

Sí

5% (APG)

No

Suiza

Sí

Sí

3% (APG)

No

3% (APG)

Irlanda

Sí

Sí

Luxemburgo

No

Sí

Portugal

Sí

Sí

Italia

Sí

Sí

España

La SECO aumenta el porcentaje de apoyo presupuestario.

No No

Menos de 1% (APG)

No No

Italia sólo brinda apoyo al presup. general y apoyo presup. sectorial en Mozambique.

Sí

No

España sólo ofrece apoyo al presup general en Mozambique.

Grecia

Sí

No

Grecia sólo brinda apoyo al presup. general en los Balcanes.

Canadá

Sí

Sí

1% (APG)

No

EEUU

No

No

-

No

EEEUU participa en programas sectoriales pero no en canastas de fondos; el ejército EEUU apoya la ejecución de ERP a través de cuenta aparte.

Japón

Sí

No

Japón sólo ha proporcionado apoyo al presup. general o préstamos para apoyo presup. en algunos países como Tanzania.

21 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

Anexo 1. Principios y prácticas de apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial, varios donantes

Prácticas de los donantes en la ejecución del apoyo al presupuesto general y el apoyo presupuestario sectorial Donante

Apoyo presup. General

Apoyo presup. Sectorial

Porcentaje apoyo bilateral para apoyo presup.

Techo para países específicos

Observaciones

Comisión de la Unión Europea

Sí

Sí

Meta, FED 10: 30% (APG), 16% (APS)

No

La Comisión Europea cuenta con varios instrumentos para brindar apoyo presupuestario: FED, ICD, ENPI, IPA, IfS, instrumento FLEX contra la vulnerabilidad; los Contratos ODM son por un período de 6 años (FED)

Banco Mundial

Sí

Sí

No; porcentaje de volumen total 10% a 30%.

ADI proporciona más de la mitad de su ayuda a países específicos a través de asignaciones tipo “apoyo presupuestario” (incluyendo prést. para apoyo presup.) a muchos países.

Banco Africano de Desarrollo

Sí

Sí

ADF-11: AP de varios tipos pueden no constituir más del 25% del fondo.

En la práctica, el porcentaje del apoyo presup. sólo ha sido alrededor de la mitad del máximo establecido.

Banco Asiático de Desarrollo

No

Sí

No; porcentaje de volumen total 10% a 30%.

Banco Interamericano de Desarrollo

Sí

Sí

No; porcentaje de volumen total 10% a 30%.

22 Apoyo al presupuesto general y apoyo presupuestario sectorial en la cooperación finlandesa al desarrollo programático

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