Analyses & Opinions

Analizy i Opinie

Nr 54

INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”. Próba oceny dotychczasowych efektów

Jan Fałkowski

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

2

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”. Próba oceny dotychczasowych efektów Jan Fałkowski

•

Spośród czterech analizowanych instrumentów „rolnego” Sektorowego Programu Operacyjnego (SPO) najlepiej wdrażane są działania „Inwestycje w gospodarstwach” oraz „Ułatwianie startu młodym rolnikom”. Działania te powinny poprawić strukturę oraz efektywność produkcji. Niepokoi mała popularność tego instrumentu w województwach o relatywnie wysokim udziale najstarszych rolników, a więc tam gdzie proces wymiany pokoleń byłby najbardziej pożądany.

•

W ramach działania „Inwestycje w gospodarstwach rolnych” dużą liczbę wniosków złożyli rolnicy z województw o relatywnie uboższych gospodarstwach - mazowieckiego i podlaskiego. Pokazuje to, że powoli przekonują się oni o celowości podejmowania inwestycji. Rokuje to nadzieje na realokację zasobów ziemi i poprawę struktury obszarowej rolnictwa.

•

Stosunkowo mało wniosków złożono w ramach instrumentu „Różnicowanie działalności rolniczej” skierowanego przede wszystkim do najliczniejszej grupy gospodarstw najmniejszych. Cele postawione przed tym działaniem wypełnione są obecnie jedynie w 66%. Dalsze wdrażanie tego instrumentu powinno być przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony MRiRW oraz ARiMR.

•

Problem „szachownicy gruntów” stanowi jedną z ważniejszych przeszkód na drodze do poprawy efektywności polskiego rolnictwa. Priorytetem dla rządu powinno być jak najszybsze wdrażanie działania „Scalanie gruntów”, które w wyniku opóźnień natury legislacyjnej i braku odpowiednich procedur w większości województw wciąż czeka na realizację.

Instytut Spraw Publicznych

Analizy i Opinie, 54

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

Głównymi problemami polskiego rolnictwa pozostają niezmiennie przeludnienie agrarne, bezrobocie, nadmierne rozdrobnienie gospodarstw oraz brak kapitału. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej postrzegane jest powszechnie jako szansa na przezwyciężenie powyższych problemów. Znaczne wsparcie finansowe kierowane do rolników oraz całkowicie nowe, jak na polskie warunki, kompleksowe podejście do problematyki rozwoju obszarów wiejskich pozwalają mieć nadzieję na wypracowanie programów, które przyczynią się do rozwiązania najistotniejszych problemów polskiej wsi.

3

„Ułatwianie startu młodym rolnikom”, „Inwestycje w gospodarstwach rolnych”, „Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów” oraz „Scalanie gruntów”. Wybór tych działań podyktowany był chęcią przyjrzenia się instrumentom, które najmocniej mogą determinować decyzje rolników o pozostaniu w zawodzie lub o ewentualnej rezygnacji z działalności rolniczej.

Analizowane dane empiryczne pochodzą z komunikatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) o realizacji poszczególW tekście przedstawiono analizę wykorzystania nych działań „rolnego” SPO z początku listopada środków finansowych oferowanych w ramach 2005 i zawierają informacje zbiorcze na poziomie uruchomionego w sierpniu 2004 roku Sektorowego województw na temat ilości wnioskodawców oraz Programu Operacyjnego (SPO) „Restrukturyzacja i kwot o jakie się ubiegali. Dodatkowo wykorzystano modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój wyniki Powszechnego Spisu Rolnego z 2002 roku. obszarów wiejskich” będącego istotną częścią Przy interpretacji rezultatów pamiętać trzeba, że Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006. Na SPO realizowany będzie jeszcze przez ponad rok. jego realizację w latach 2004-2006 przeznaczono Stąd też obecne wyniki nie mogą być traktowane jako ponad 1784 mln euro. Przedmiotem analizy są ostateczne. Ponadto województwa są jednostkami te działania SPO, które w największym stopniu bardzo dużymi, a przez to wielce heterogenicznymi. dotyczą samych rolników, a przez to najsilniej Tym ostrożniejszym zatem należy być przy kształtują efektywność ich gospodarowania. Są to: generalizowaniu uzyskanych rezultatów.

Cztery najważniejsze instrumenty rolnego SPO Działanie „Ułatwianie startu młodym rolnikom” Działanie „Ułatwianie startu młodym rolnikom” ma na celu przyspieszyć wymianę pokoleń w rolnictwie poprzez stworzenie możliwości finansowych na przejęcie i modernizację

Analizy i Opinie, 54

gospodarstwa osobom młodszym. Zakłada się, iż instrument ten wyposaży w niezbędny kapitał rolników o wyższych kwalifikacjach oraz bardziej przedsiębiorczych i umożliwi im tym samym rozpoczęcie własnej działalności. Scenariusz ten pozwala przypuszczać, że w wyniku tego

Instytut Spraw Publicznych

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

4

działania poprawie ulegnie zarówno struktura jak i efektywność podejmowanej produkcji. To zaś z kolei może przełożyć się na stopniowe przyspieszenie procesów konsolidacyjnych w najlepiej prosperujących gospodarstwach. Działanie rolnych”

„Inwestycje

w

gospodarstwach

Działanie „Inwestycje w gospodarstwach rolnych” wspiera projekty mające na celu poprawę dochodowości gospodarstw rolnych. W ramach tego instrumentu rolnicy mogą pozyskać dofinansowanie m.in. na zakup gruntów, maszyn jak również na inwestycje związane z budową bądź modernizacją budynków inwentarskich. Działania te pozwolą na dopasowanie skali produkcji do potrzeb zarówno gospodarstwa jak i rynku oraz zwiększą poziom stosowanej agrotechniki. Można zatem zakładać, że inwestycje te doprowadzą do zwiększenia efektywności gospodarowania w rolnictwie, a tym samym przyczynią się do wzrostu towarowości wytwarzanej produkcji i dochodowości samego gospodarstwa. To wszystko zaś rokuje nadzieje na realokację zasobów ziemi i poprawę struktury obszarowej polskiego rolnictwa. Działanie „Różnicowanie działalności rolniczej”

mają być przede wszystkim gospodarstwa o najmniejszej skali produkcji. Wsparcie może być przyznane między innymi na projekty w zakresie agroturystyki, rzemiosła czy też drobnych usług świadczonych na rzecz mieszkańców obszarów wiejskich. Co istotne, środki przeznaczone na finansowanie tego instrumentu przeznaczone są także dla osób rezygnujących z pracy w rolnictwie. Istnieje zatem możliwość, iż powyższe działanie przyczyni się nie tylko do stabilizacji dochodów rolników (rodzin zamieszkujących tereny wiejskie), ale także do uwolnienia części gruntów, które będą mogły zostać wykorzystane w bardziej efektywny sposób. Działanie „Scalanie gruntów” Głównym celem działania „Scalanie gruntów” jest poprawa sytuacji w zakresie rozłogu gruntów poszczególnych gospodarstw. Problem „szachownicy gruntów”, związany z uprawą wielu (często nawet do dziesięciu) działek w ramach jednego gospodarstwa, w znacznym stopniu utrudnia prowadzenie produkcji i istotnie podnosi związane z nią koszty. W ramach „scalania gruntów” rolnicy mają możliwość skorzystania z funduszy zarówno na prace scaleniowe jak i na zagospodarowanie nowej przestrzeni produkcyjnej.

W wyniku powyższych zabiegów spodziewane jest Podstawowym zadaniem działania „Różnicowa- zmniejszenie kosztów związanych z prowadzeniem nie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa produkcji, będące pochodną niższych kosztów w celu zapewnienia różnorodności działań lub transportu i ułatwionej mechanizacji upraw. Można alternatywnych źródeł dochodów” jest stworzenie przypuszczać, że przyczyni się to nie tylko do rolnikom możliwości dywersyfikacji swojej zwiększenia efektywności podejmowanych działań działalności w oparciu o istniejące zasoby nie ale również do podniesienia rolniczych dochodów. tylko samego gospodarstwa ale również całego regionu. Głównymi beneficjentami tego działania

Instytut Spraw Publicznych

Analizy i Opinie, 54

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

5

Realizacja poszczególnych działań

T

empo wdrażania poszczególnych instrumentów SPO jest bardzo zróżnicowane. Pierwsze z działań zostały uruchomione w sierpniu i wrześniu 2004 roku. Wśród nich znalazły się „Inwestycje w gospodarstwach rolnych”, „Ułatwianie startu młodym rolnikom” i „Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa”. Niektóre, jak np. „Scalanie gruntów”,

w wyniku opóźnień natury legislacyjnej i braku odpowiednich procedur uruchomione zostały z dużym poślizgiem, a w większości województw wciąż czekają na realizację. Dotychczasowe zainteresowanie rolników wykorzystaniem pieniędzy oferowanych w ramach przedstawianych działań przedstawia poniższa tabela.

Tabela 1. Całkowita liczba złożonych wniosków o dofinansowanie w ramach poszczególnych działań SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” na dzień 16.11.2005 i przewidywane efekty realizacji tych działań w latach 2004-2006.

Inwestycje w gospodarstwach rolnych Ułatwianie startu młodym rolnikom Scalanie gruntów Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów

Liczba złożonych wniosków od momentu uruchomienia SPO 23 427 18 813 b.d.*

Szacowana liczba beneficjentów działania w latach 2004-2006 17 000 14 500 42 000 ha

Limit środków na działania w latach 2004-2006 PLN 2 386 751 779,57 709 071 234,31 82 894 125,00

Wnioskowana kwota / limit środków

4285

6 450

420 917 069,45

0,75

1,08 1,32 1,16

Źródło: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR); Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich 2004-2006”, załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004. * Jak dotychczas złożono 28 wniosków, komunikaty ARiMR nie podają jednak jaką obejmują one powierzchnię.

Założyć można, że przynajmniej część ze złożonych wniosków zostanie odrzucona. Zaprezentowane dane nie przekładają się więc bezpośrednio na aktualną liczbę beneficjentów poszczególnych działań. Pozwalają one jednak ocenić, które z oferowanych programów spotykają

Analizy i Opinie, 54

się z większym zainteresowaniem rolników dając tym samym sposobność oceny szans realizacji założonych celów SPO.

Instytut Spraw Publicznych

6

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

Największe zainteresowanie działaniami „Inwestycje w gospodarstwach” oraz „Ułatwianie startu młodym rolnikom”

postrzegane nie tylko jako skorzystanie z okazji, jaką są oferowane fundusze, ale przede wszystkim jako konieczność warunkująca pozycję na rynku.

Zarówno zestawienie ze sobą liczby złożonych wniosków oraz przewidywanej wcześniej ilości beneficjentów jak i odniesienie wnioskowanych kwot pomocy do dostępnej puli środków finansowych wskazują, że stosunkowo najlepsze jak dotychczas efekty osiągnięto we wdrażaniu działań „Inwestycje w gospodarstwach” oraz „Ułatwianie startu młodym rolnikom”. Zainteresowanie tymi instrumentami już teraz przewyższa szacowaną liczbę rolników, którzy mieli z nich skorzystać. W rezultacie dostępne limity finansowe nie będą w stanie zaspokoić zgłaszanego zapotrzebowania. Obserwacje te napawają optymizmem. Po pierwsze duża liczba składanych wniosków wskazuje, że polscy rolnicy coraz bardziej przekonują się do unijnych instrumentów i przełamują w sobie nieufność wobec wspólnotowych środków. Warto tu zauważyć, iż proces ten dokonuje się pomimo instytucjonalnej niewydolności agencji odpowiedzialnych za dysponowanie unijnymi funduszami, która objawiła się przy okazji realizacji innych programów wspólnotowych ukierunkowanych na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich. Po drugie zainteresowanie instrumentem

Niewielkie zainteresowanie instrumentem „Różnicowanie działalności rolniczej”

„Ułatwianie startu młodym rolnikom” ilustruje, że działanie to w istotny sposób może złagodzić problem odpływu młodych ludzi z rolnictwa i terenów wiejskich. Wnioski składane w ramach „Inwestycji w gospodarstwach” natomiast świadczyć mogą, iż związany z wejściem do UE wzrost cen artykułów rolnych przekonuje stopniowo rolników do porzucenia przeświadczenia o nieopłacalności produkcji rolniczej. Inwestycje zaczynają być

skierowane jest do gospodarstw, których sytuacja dochodowa jest najgorsza. Znaczenie może mieć również konieczność skompletowania obszernej dokumentacji i widmo stracenia kilku dni na bieganie po urzędach. Wreszcie, co może wydać się nieco paradoksalne, mniejszą od zakładanej absorpcję funduszy przeznaczonych na te działanie wiązać należy również z możliwością finansowania „różnicowania działalności” także z innych źródeł.

Instytut Spraw Publicznych

Wśród analizowanych instrumentów najsłabiej wypada, abstrahując od omawianego osobno działania „Scalanie gruntów”, instrument „Różnicowanie działalności rolniczej”. Przy założeniu, że wszystkie złożone wnioski zostaną rozpatrzone pozytywnie, w porównaniu z przewidywaniami resortu rolnictwa, na obecnym etapie cele postawione przed tym działaniem wypełnione są jedynie w 66%. Stosunkowo małe zainteresowanie tym instrumentem może mieć różne przyczyny. Po pierwsze, może wskazywać na wciąż niewystarczającą informację na temat dostępnych funduszy i możliwości ich wykorzystania docierającą do gospodarstw najmniejszych, które są adresatami tego działania. Po drugie, wynikać może z niewystarczającej ilości środków własnych rolników wymaganych przy ubieganiu się o wsparcie z wspólnotowych funduszy oraz braku możliwości lub niechęci do korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania. Hipoteza ta jest o tyle prawdopodobna, że „Różnicowanie działalności”

Analizy i Opinie, 54

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

Fundusze takie oferowane były m.in. w ramach programu SAPARD. Można się spodziewać, że zainteresowanie działaniem „Różnicowanie działalności rolniczej” będzie stopniowo rosnąć. Niemniej jednak aktualna liczba wniosków o dofinansowanie w ramach tego instrumentu powinna posłużyć odpowiedzialnej za jego wdrażanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za sygnał do bardziej zdecydowanych działań informacyjnych. „Scalanie gruntów” w większości województw wciąż nieuruchomione Według Powszechnego Spisu Rolnego z 2002 roku jedynie 25% gospodarstw powyżej 1 ha uprawia pojedynczą działkę. Ponad 36% z nich składa się natomiast z czterech lub większej ilości działek. Problem „szachownicy gruntów” powinien być jedną z kluczowych kwestii przy konstruowaniu planów rozwoju polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich. Stąd też niepokoi fakt, że działanie, które miało na celu poprawę sytuacji w tym zakresie, mimo upływu kolejnych miesięcy w większości województw wciąż nie zostało uruchomione. Ustalenie odpowiednich procedur związanych z

7

uruchomieniem i realizacją tego działania leżało w gestii ministerstwa rolnictwa i rozwoju wsi oraz urzędów marszałkowskich. Nie wnikając, po czyjej stronie leży wina za opóźnienia we wdrażaniu omawianego instrumentu – a prawdopodobnie można ją znaleźć gdzieś po środku – przykład ten dobitnie ilustruje, że współpraca między organami centralnymi i samorządem lokalnym wciąż pozostawia wiele do życzenia. Cierpią na tym potencjalni beneficjenci opóźnianych działań. Dlatego też konieczna jest efektywniejsza wymiana informacji między urzędami oraz ściślejsza współpraca przy programowaniu celów i działań. Zróżnicowanie terytorialne liczby złożonych wniosków Dla całościowej oceny wykorzystania środków w ramach omawianego SPO ważne jest terytorialne zróżnicowanie złożonych wniosków. Wyniki przedstawione w poniższej tabeli wskazują, że z geograficznego punktu widzenia w przypadku żadnego z analizowanych instrumentów nie można mówić o równomiernym zainteresowaniu rolników uczestnictwem w oferowanych programach.

Tabela 2. Liczba złożonych wniosków o dofinansowanie w ramach SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” według województw na dzień 10.11.2005. Liczba gospodarstw (tys.) Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie

Analizy i Opinie, 54

136 925 113 730 203 890 296 110 53 543 361 393

Inwestycje w gospodarstwach rolnych 1 041 2 377 1 662 337 1 910 1 091

Ułatwianie startu młodym rolnikom 839 1 437 2 087 305 1 772 723

Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa 129 151 404 100 177 723

Instytut Spraw Publicznych

8

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Razem Średnia Mediana

357 690 71 052 299 617 116 695 72 431 245 061 166 904 77 759 197 964 68 145 2 838 909 177 431,81 151 914,5

3 565 734 734 1 796 1 075 668 1 169 1 101 3 496 671 23 427 1 464,2 1 096

3 040 531 524 1 516 772 424 743 962 2 552 586 18 813 1 175,8 806

267 67 488 232 241 205 167 222 568 144 4 285 267,8 214

Źródło: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Powszechny Spis Rolny 2002.

Działanie „Inwestycje w gospodarstwach rolnych” zdecydowanie największym zainteresowaniem cieszy się w województwach mazowieckim i wielkopolskim. Zważywszy, iż Wielkopolska jest regionem charakteryzującym się najwyższą wydajnością ziemi oraz największym odsetkiem gospodarstw o najwyższej nadwyżce ekonomicznej, jej dobry wynik nie zaskakuje. Optymistyczny jest fakt, iż pozycję lidera oraz pozostałe lokaty w czołówce pod względem liczby złożonych wniosków zajmują odpowiednio województwa mazowieckie, kujawsko-pomorskie, łódzkie i podlaskie. Kiedy zestawia się ze sobą statystyki oddające zamożność gospodarstw w poszczególnych regionach to szczególnie mazowieckie i podlaskie plasują się na ogół w środku bądź w dolnej części stawki. Obserwacji takich dostarcza terytorialne porównanie towarowości rolniczej produkcji w przeliczeniu na kolejne czynniki produkcji oraz gospodarstwo. Jednocześnie, z racji niewielkich możliwości dywersyfikacji źródeł dochodu, kujawsko-pomorskie i podlaskie wyróżniają się

Instytut Spraw Publicznych

wśród innych województw stosunkowo dużym uzależnieniem dochodów gospodarstw od dochodów uzyskiwanych z działalności rolniczej. Jeśli weźmie się pod uwagę np. procent gospodarstw, których dochody z działalności rolniczej stanowią 2/3 i więcej dochodów ogółem to regiony te plasują się odpowiednio na pierwszej i trzeciej pozycji. W tym kontekście aktywne ubieganie się o dofinansowanie w ramach działania „inwestycje w gospodarstwach rolnych” może wskazywać, iż lokalni rolnicy przestali biernie czekać na lepszą koniunkturę i zaczęli aktywnie dostosowywać się do nowych realiów ekonomicznych. Na tym tle ciekawie wygląda sytuacja w innych województwach, które podobnie jak mazowieckie i podlaskie w przywołanych klasyfikacjach opisujących towarowość produkcji plasują się zdecydowanie poniżej średniej krajowej. Otóż w województwach podkarpackim i małopolskim liczba złożonych wniosków o dofinansowanie na inwestycje jest wyraźnie niższa niż przeciętna. Tylko nieco lepiej wypada świętokrzyskie. Ponieważ w regionach tych częste

Analizy i Opinie, 54

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

jest prowadzenie obok działalności rolniczej także innej działalności gospodarczej, wynik ten może wskazywać, iż tamtejsi rolnicy widzą siebie raczej w zawodach pozarolniczych i nie wiążą specjalnych nadziei z inwestycjami w produkcję rolniczą. Liczba złożonych wniosków o dofinansowanie w ramach „Różnicowania działalności rolniczej”, wysoka szczególnie w przypadku Małopolski, może tę hipotezę potwierdzać. Inna interpretacja nikłego zainteresowania „Inwestycjami w gospodarstwach

9

rolnych” w powyższych regionach jest bardziej niepokojąca. Niewykluczone, że niski stopień uczestnictwa w tym programie obrazuje przyjętą przez tamtejszych rolników strategię biernego oczekiwania na polepszenie się koniunktury. Wnioskowanie to jest dodatkowo wzmocnione kiepskimi wynikami podkarpackiego jeśli chodzi o partycypację w działaniu „Ułatwianie startu młodym rolnikom” oraz świętokrzyskiego w przypadku obu pozostałych instrumentów.

Tabela 3. Współczynniki korelacji Pearsona pomiędzy poszczególnymi zmiennymi. Liczba gospodarstw Liczba gospodarstw Inwestycje w gospodarstwach rolnych Ułatwianie startu młodym rolnikom Różnicowanie działalności rolniczej

Inwestycje w gospodarstwach rolnych

Ułatwianie startu młodym rolnikom

Różnicowanie działalności rolniczej

1.0000 0.3672

1.0000

0.4301

0.9460*

1.0000

0.6995*

0.2794

0.2651

1.0000

Źródło: Obliczenia własne na podstawie Powszechnego Spisu Rolnego 2002 i danych ARiMR. * Współczynniki statystycznie istotne na poziomie 95%.

Największe zainteresowanie działaniem „Ułatwianie startu młodym rolnikom”, podobnie

wysoki, ponadprzeciętny odsetek gospodarstw użytkowanych przez osoby poniżej 40 roku życia,

jak „Inwestycjami w gospodarstwach rolnych” zaobserwować można w gospodarstwach na Mazowszu i w Wielkopolsce. Trzecim regionem pozytywnie wybijającym się na tle reszty jest Lubelszczyzna. Wyniki te w znacznym stopniu wyjaśnić można strukturą wieku polskich rolników w ujęciu terytorialnym. We wszystkich trzech wymienionych województwach, a szczególnie w wielkopolskim, obserwujemy stosunkowo

a więc te dla których przewidziana jest pomoc w ramach „Ułatwiania startu młodym rolnikom”. Zgodnie z przewidywaniami lepiej niż przeciętnie prezentowały się także pozostałe regiony z wysokim odsetkiem najmłodszych rolników, a więc łódzkie, podlaskie i kujawsko-pomorskie. W tym kontekście pewnym rozczarowaniem może być relatywnie nieduża popularność omawianego działania w województwie pomorskim, które pod

Analizy i Opinie, 54

Instytut Spraw Publicznych

10

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

względem ilości młodszych rolników znajduje się na czwartym miejscu. Niepokój może budzić również zdecydowanie mniejsza liczba wniosków złożonych w województwach podkarpackim, śląskim i lubuskim, a więc tam gdzie procentowy udział rolników najstarszych, powyżej 60 roku życia, jest najwyższy. W efekcie, tam gdzie proces wymiany pokoleń byłby najbardziej pożądany i powinien następować najszybciej, osiąga on bardzo skromne rozmiary. Pewnym wytłumaczeniem tego stanu rzeczy może być fakt, iż w województwach tych, z wyjątkiem podkarpackiego, które i tak prezentuje się gorzej niż przeciętna, najwolniej rozwija się również realizowany w ramach

fikcyjnych, które albo nie wprowadzą żadnej nowej jakości albo też przyniosą skutki całkowicie odmienne od zamierzonych. W sygnałach dochodzących z terenu pojawiają się informacje jakoby starsi rolnicy fikcyjnie, na papierze tylko, oddawali młodszym niewielkie działki tylko po to, aby mogli oni skorzystać z oferowanych funduszy.

Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich program „Rent strukturalnych”. Ewentualne przekazanie gospodarstwa osobom młodszym natomiast może wystąpić jedynie wówczas gdy starsi rolnicy będą mieli odpowiednie zabezpieczenie. Dodatnią zależność między liczbą wniosków na „Ułatwianie startu młodym rolnikom” i „Rent strukturalnych” bardzo wyraźnie potwierdza istotny statystycznie współczynnik korelacji (r=0.93) oraz fakt, iż w obu tych programach pierwsze pozycje pod względem liczby złożonych wniosków okupuje te same sześć województw.

udziale Małopolsce. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do działań prezentowanych wcześniej liczba wniosków złożonych w ramach „Różnicowania działalności rolniczej” jest w znacznym stopniu skorelowana z liczbą gospodarstw w danym województwie (tab. 3). W tej ostatniej klasyfikacji zaś Małopolska zajmuje pozycję lidera. Relatywnie wysokie uczestnictwo w tym programie obserwuje się również w pozostałych województwach o największej liczbie gospodarstw, to jest w podkarpackim, lubelskim i mazowieckim. W tym kontekście jednak uwagę zwraca fakt, iż lepiej niż przeciętnie prezentują się w tym rankingu także regiony o mniejszej liczbie gospodarstw, a mianowicie pomorskie i podlaskie.

Przy okazji omawiania działania „Ułatwianie startu młodym rolnikom” warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden fakt, który powinno się wziąć pod uwagę przy planowaniu zagospodarowania unijnych funduszy w ramach nowej perspektywy finansowej 2007-2013. Z działaniem tym wiązano nadzieje na poprawę struktury i efektywności produkcji, co z kolei mogłoby przełożyć się na korzystne zmiany w strukturze obszarowej polskiego rolnictwa. Procedury akceptacji wniosków stworzyły jednak sposobność do dokonywania zmian całkowicie

Instytut Spraw Publicznych

Działanie „Różnicowanie działalności rolniczej” ukierunkowane jest przede wszystkim na najliczniejszą i najbiedniejszą grupę najmniejszych gospodarstw. Dlatego też w tym kontekście dziwić może stosunkowo niewielka liczba złożonych wniosków ogółem. W odróżnieniu od przypadków omówionych powyżej pierwsza pozycja przypada w

Na największą liczbę złożonych wniosków w Małopolsce można spojrzeć również przez pryzmat rozdrobnienia agrarnego. To, że działanie to zdobyło jak dotychczas największą popularność w regionie z gospodarstwami o najmniejszej średniej powierzchni zdaje się potwierdzać hipotezę, iż powinny z niego korzystać w głównej mierze podmioty najdrobniejsze. W gospodarstwach

Analizy i Opinie, 54

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”

niewielkich opieranie się wyłącznie o dochody z działalności rolniczej nie pozwala bowiem na spokojną egzystencję. Stąd też naturalną koleją rzeczy powinny one wykorzystywać możliwości sprzyjające dywersyfikacji źródeł dochodu. Jako czynnik wzmacniający powyższe przypuszczenie może być potraktowany fakt, że wśród połowy województw o największej liczbie wniosków przeważały regiony o stosunkowo dużym rozdrobnieniu agrarnym. Obecnie dosyć trudno przewidzieć czy działanie to, o ile przybierze na sile, może w istotny sposób wpłynąć na zwiększenie średniego areału upraw. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż w województwie małopolskim popularny jest model gospodarstwa utrzymującego się w głównej mierze z dochodów spoza rolnictwa przy braku jednoczesnej rezygnacji z uprawy, jest to raczej

11

wątpliwe. Wydaje się, że czynniki warunkujące zmianę tej sytuacji daleko wykraczają poza ramy i możliwości omawianego działania i w równym stopniu co od programów „rolnego” SPO zależą od realizacji pozostałych programów wchodzących w skład Narodowego Planu Rozwoju. Wnioski o wsparcie w ramach „Scalania gruntów” złożono jak do tej pory w 7 województwach. Wśród nich znajdują się zarówno małopolskie, śląskie czy lubelskie, a więc te, w których problem szachownicy gruntów jest najdotkliwszy jak również pomorskie gdzie problem ten jest marginalny. W większości regionów jednak, w tym na Opolszczyźnie, która pod względem odsetka gospodarstw składających się z 10 i więcej działek plasuje się na drugim miejscu, działanie to wciąż nie zostało uruchomione.

Podsumowanie

S

ektorowy Program Operacyjny z zasady nie może być cudownym remedium na wszystkie problemy polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich. Ich kondycja bowiem w znacznym stopniu zależy też od powodzenia pozostałych programów wchodzących w skład Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006. Ponadto z natury rzeczy zmiany na polskiej wsi dokonywać się mogą jedynie powoli. Działania w ramach „rolnego” SPO mają jednak potencjał, by zwiększyć efektywność gospodarowania oraz przyspieszyć zapoczątkowane w ubiegłych latach zmiany w strukturze obszarowej polskiego rolnictwa. Duże zainteresowanie rolników dofinansowaniem w ramach działań „Ułatwianie startu” i „Inwestycje Analizy i Opinie, 54

w gospodarstwach” potwierdza, że ich początkowa nieufność wobec instrumentów UE coraz wyraźniej ustępuje miejsca chłodnej kalkulacji ekonomicznej. Skorzystanie z dostępnych funduszy nie jest jedynie wykorzystaniem natrafiającej się okazji ale wyrazem chęci sprostania wymaganiom stawianym przez rynek. Wysoka liczba wniosków wskazuje również, iż rolnicy powoli zmieniają przeświadczenie o nieopłacalności produkcji rolniczej. To wszystko rokuje pewne nadzieje na realokację zasobów ziemi i poprawę struktury obszarowej polskiego rolnictwa. Na tle tych niewątpliwie pozytywnych rezultatów dostrzegać należy również niepokojące zjawiska. Zastanawiać może stosunkowo niska popularność Instytut Spraw Publicznych

instrumentu „Różnicowanie działalności”, które ukierunkowane jest na najliczniejszą grupę gospodarstw najmniejszych i najbiedniejszych. Z działaniem tym wiązane były nadzieje na poprawę sytuacji zarówno w zakresie wiejskiego bezrobocia jak i efektywniejszego zagospodarowania gruntów. Dalsze wdrażanie tego instrumentu powinno być przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz ARiMR.

JAN FAŁKOWSKI jest doktorantem na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego i analitykiem w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej w Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa (SAEPR FAPA).

Niepokojące może być również nikłe zainteresowanie w niektórych regionach działaniem „Inwestycje w gospodarstwach”. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo zakonserwowania się tam gospodarstw relatywnie zacofanych, nie podejmujących własnych inicjatyw zmierzających do poprawy efektywności produkcji. To zaś postawiłoby rozwiązanie problemu rozdrobnienia agrarnego w tych okręgach pod dużym znakiem zapytania. Przykład działania „Scalanie gruntów” dobitnie wskazuje na konieczność usprawnienia współpracy między urzędami centralnymi i samorządem lokalnym na odcinku wymiany informacji oraz ściślejszej współpracy przy koordynowaniu celów i podejmowanych rozwiązań.

Analizy i Opinie Nr 54, listopad 2005 Redagują: dr Jacek Kucharczyk, Mateusz Fałkowski, e-mail: [email protected] Jarosław Ćwiek-Karpowicz, e-mail: [email protected] Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl