ECONOMÍA Y DESARROLLO VOLUMEN 2 NÚMERO 1, MARZO 2003 ACOTACIONES AL P,LAN NACIONAL DE DESARROLLO

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Acotaciones al Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario 2002-2006 AMYLKAR ACOSTA MEDINA* Presidente de la Sociedad Colombiana de Economistas Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas Ex presidente del Congreso de la República.

Resumen

En este escrito se hace una evaluación del plan de desarrollo Hacia un Estado Comunitario. Se destaca que el plan no partió de la inserción en el mismo de los planes regionales de desarrollo. Además, se recalca que las metas macroeconómicas del plan son inconsistentes, tanto en sus objetivos como en sus estrategias con la realidad económica y social que vive actualmente el país.

Abstract

This article undertakes to analyze the development plan entitled, Towards a Community State. We find that this plan does not differ substantially from the material contained in the regional development plans. In addition, it is found that there is some inconsistency in the plan’s stated macroeconomic goals, in both its objectives and its strategies, taking into account the economic and social conditions prevalent in the country.

Palabras Clave: Desarrollo, Planeación, Crecimiento Económico, Sociedad, Inconsistencias. Clasificación JEL: E6, H6, O54

*

Correspondencia: E-mail: www.amylkaracosta.com

Fundación Universidad Autónoma de Colombia

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AMYLKAR ACOSTA MEDINA

I. Introducción Lastimosamente el proceso de formulación del Plan de desarrollo Hacia un Estado comunitario, no partió de la inserción en el mismo de los planes regionales de desarrollo, en ausencia de ellos, circunstancia esta que se debe, en gran medida, a la disolución de las regiones de planificación, más conocidas como los CORPES. Desde luego, esta falla no es imputable al actual gobierno, pero no por ello debemos dejar de ponerlo de presente, pues el tema no es irrelevante. Quiso el constituyente de 1991, que los planes generales de desarrollo tuvieran fuerza de Ley, que dejaran de ser, como enantes, planes de probeta concebidos in vitro en Planeación Nacional y, más bien, se nutrieran de la riquísima diversidad regional, por primera vez reconocida en la Carta. Este vacío ha sido suplido, en parte, por el Consejo Nacional de Planeación, al auspiciar la realización de los foros regionales y las audiencias públicas; pero aún así, el Plan sigue cojo, acusando un gran déficit de lo regional. Sólo así se explica que no se diera un enfoque regional al mismo, que no exista una articulación clara entre la instancia nacional, con lo regional y local. Tampoco queda claro el impacto que tendrán en el ámbito regional las políticas nacionales, dejando de lado la consideración de las oportunidades y amenazas que allí se ciernen, los desequilibrios que se siguen incubando, ampliándose la brecha interregional. Por todas estas potísimas razones, nos atrevemos a decir que el Plan, tal y como ha sido presentado a la consideración de las cámaras legislativas, quedó en deuda con la región. Y que no vengan a decirnos que para eso está la regionalización indicativa contemplada en el Plan de inversiones anejo al Plan, por lo demás con grandes inequidades y en la que, muy seguramente se centrará la atención y el debate, distrayéndola del aspecto principal que hace relación a los lineamientos de políticas, que hagan posible que las regiones todas ganen en competitividad, en un mundo en el que estamos obligados a pensar globalmente y actuar localmente; es lo que han dado en llamar el glocalismo. La nación es fuerte, vigorosa y estará en capacidad de asumir los desafíos que se le plantean de cara a la globalización y a los procesos de integración en los que está comprometido el país, en la medida en que sus regiones también lo sean. Y ese proceso de empoderamiento regional y de desarrollo de sus potencialidades no se va a dar por generación espontánea; debe haber un claro direccionamiento al respecto que no vemos en el Plan, plagado de ausencias y silencios en lo que concierne al interés regional, lo cual, si persiste, lo podemos pagar bien caro. Desde que se embarcó al país en el embeleco aperturista en el gobierno de GAVIRIA, se empezó a hablar de las tres estrategias para lograr con éxito la internacionalización de nuestras relaciones comerciales, la modernización, la reconversión y la relocalización industrial. Nada de ello es posible lograrlo sin contar con el acompañamiento y el acompasamiento regional. Cabe preguntarse, ¿cuánto hemos avanzado en esa dirección, ahora que estamos ad portas de entrar al ALCA? Las regiones tienen mucho que decir y mucho que dar, al momento en que tales propósitos se Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

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tomen en serio. Las regiones no pueden seguir relegadas, abandonadas a su propia suerte, sin que la nación sucumba inexorablemente. Bien vale la pena, pues, prestarles una mayor atención de la que le merece en este Plan. Regionalización indicativa Total general Cifras en millones de pesos constantes 2002 Regiones Sector FIP Gobierno Defensa Justicia Hacienda Agricultura Social Infraestructura Organismos de control Medio ambiente Total general

Costa Atlántica Occidente

Centro Oriente

Orinoquia

Amazonia

514.231 469.625 363.880 29.502 57.428 34.983 9.233 5.480 12.641 97.828 173.358 161.806 0 312 0 166.028 31.162 54.116 12.910.424 19.996.400 15.201.706 1.387.467 2.549.227 3.877.862 0 0 0

57.133 22.728 464 23.379 0 34.657 3.084.946 1.871.906 0

10.959 12.293 3.076 15.125.872 23.295.265 19.710.049

6.981 5.102.194

Bogotá

Nacional

Total

263.916 11.798 2.780 4.090 0 7.690 1.649.448 94.710 0

87.835 3.402 35.468 1.131.551 6.331 3.225.614 65.702. 189.750 0 4.378.045 5.513 636.880 5.550.545 10.442.096 711.422 19.885.718 0 406.857

1.760.022 1.329.499 3.262.525 715.914 4.378.357 936.051 68.835.565 30.378.313 406.857

7.364 2.041.802

2.800 134.295 177.767 6.465.616 40.434.212 112.174.811

Fuente: DNP-DIFP

La nación es fuerte, vigorosa y estará en capacidad de asumir los desafíos que se le plantean de cara a la globalización y a los procesos de integración en los que está comprometido el país, en la medida en que sus regiones también lo sean. Y ese proceso de empoderamiento regional y de desarrollo de sus potencialidades no se va a dar por generación espontánea; debe haber un claro direccionamiento al respecto que no vemos en el Plan, plagado de ausencias y silencios en lo que concierne al interés regional, lo cual, si persiste, lo podemos pagar bien caro. Desde que se embarcó al país en el embeleco aperturista en el gobierno de GAVIRIA, se empezó a hablar de las tres estrategias para lograr con éxito la internacionalización de nuestras relaciones comerciales, la modernización, la reconversión y la relocalización industrial. Nada de ello es posible lograrlo sin contar con el acompañamiento y el acompasamiento regional. Cabe preguntarse, ¿cuánto hemos avanzado en esa dirección, ahora que estamos ad portas de entrar al ALCA? Las regiones tienen mucho que decir y mucho que dar, al momento en que tales propósitos se tomen en serio. Las regiones no pueden seguir relegadas, abandonadas a su propia suerte, sin que la nación sucumba inexorablemente. Bien vale la pena, pues, prestarles una mayor atención de la que le merece en este Plan.

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II. El Estado social de derecho y el Estado comunitario En el Plan de desarrollo se plantea como su objetivo primordial “…la construcción de un Estado comunitario”, entendido éste como un Estado participativo, gerencial y descentralizado, que privilegie la autonomía regional con transparencia, responsabilidad política y participación comunitaria”. Así definido este Estado comunitario que se plantea, en nada difiere de cuanto ya está dicho en la Constitución, en el Artículo 1, cuando define a Colombia como “…un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…” .

Tam añ o del E stado % P IB 38

36.4

36

34.8 34.1

34

33.9

33.5

32.7

32 30 28.1 28

26.1

26 24.3 24 22

19 93

19 94

19 95

19 96

19 97

19 98

19 99

20 00

20 01

Fuente: DNP.

Al indagar sobre el alcance y la connotación que quiso dársele al Estado comunitario, nos tenemos que remitir al planteamiento primigenio que hiciera el gobierno en sus Bases del Plan, al asegurar que de lo que se trataba era de involucrar “…a la ciudadanía en la consecución de los fines sociales…”. Allí se trasluce el verdadero alcance que se ha querido darle, al pretender involucrar a la ciudadanía en la búsqueda de los fines sociales, en los que está comprometida su propia realización personal, pero sin asegurarle su participación activa en la orientación y formulación de las políticas tendientes a alcanzar tales fines, así como en las decisiones que le incumban. Si por descentralización ha de entenderse eventos tales como el de la realización de los consejos comunitarios, lejos estamos de ello, pues ellos comportan una mayor intervención e ingerencia del gobierno central, en detrimento de la autonomía de los entes territoriales, que quedan a expensas de las grandes decisiones que emanen desde las altas esferas del gobierno nacional. Realmente, lo único rescatable del Estado comunitario así concebido es el sentido de lo ético y de la transparencia que quiere imprimírsele a todos los procesos de decisión hacia el futuro. Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

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Preguntado recientemente el señor presidente sobre lo que él entendía por Estado comunitario, se limitó a decir que es aquel “…que sirva a la comunidad, por eso lo llamamos comunitario”. Como lo apunta El Tiempo, en su editorial de marzo 2 de 2003, el mensaje subliminal es este: “Con el lema ‘Hacia un Estado comunitario’ el gobierno refleja su convicción de que la democracia de base, más que la representación de los partidos, es la mejor fuente de legitimación del sistema político…”. Que se sepa, desde que el Estado existe, no ha habido un solo Estado que no tenga esa vocación. De lo que se trata es de establecer cuál es el Estado que quiere la ciudadanía y es allí en donde debe centrarse la discusión. A juzgar por las políticas de gobierno en marcha y por la concepción que inspira al Plan, este gobierno propende por el Estado mínimo, que confunde la burocracia con el burocratismo, siendo la primera imprescindible y el segundo un lastre; que confunde la política con la politiquería, siendo la primera indispensable a los fines del Estado y la segunda una tara de aquella. Claro que el Estado hay que reducirlo a sus justas proporciones, pero si se nos va la mano, lo desmantelamos; claro que hay que prescindir de los holgazanes y de los parásitos que pululan en el aparato estatal, pero sin que para ello se tenga que estigmatizar como tales a todo servidor público; claro que la remuneración de los servidores del Estado debe ser razonable, pero sin que el Estado deje de ser competitivo en el mercado laboral, a riesgo de quedarse con lo peor, afectando irremisiblemente su eficiencia. De otro modo, terminaremos a la postre con un Estado residual, enclenque, convertido en Estado nodriza o haciendo de buen Samaritano, cada vez que los que lo detentan necesitan de él para servir sus propios fines e intereses. Entonces y sólo entonces, quienes lo abominan y lo detestan, ponderan su importancia, deja de ser un estorbo y un entrometido, para demandar, ahora sí su diligente intervención y su munífica presencia. En fin, según el Espectador (2002)“…lo más urgente es engendrar un Estado eficiente, que supere el paralelismo y la duplicidad de un Estado hermafrodita, en el que los organismos nacionales y las entidades territoriales compiten por hacer lo mismo” . Para evitar equívocos, entonces, hay que devolverle a las palabras, cuando las usamos, su sentido recto; con razón dijo CONFUCIO que si él llegaba a ser DIOS por un instante, aprovecharía para devolverle el sentido real a las palabras. Nos tememos que el clisé del Estado comunitario no pase de ser un slogan de campaña. Qué hay en un nombre se preguntaba SHAKESPEARE en Romeo y Julieta, interrogante que absolvió GEORGE ORWELL diciendo que en un nombre hay exactamente lo opuesto de lo que creemos; el alcance y la connotación del Estado comunitario en el Plan parece corroborarlo.

III. Los objetivos del plan Son cuatro los objetivos fundamentales que se plantea el Plan de desarrollo; a saber: brindar seguridad democrática, impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, construir equidad social e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado; en este mismo orden de prelación. Llama poderosamente la

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atención que tres de los objetivos planteados corresponden más bien a los medios para procurar otros fines y no son un fin en sí mismos. En rigor sólo el de la equidad se salva como tal. El gobierno, como lo veremos, no sólo confunde los medios con los fines, sino las causas con sus efectos. No obstante, nos referiremos a lo atinente al crecimiento y la generación de empleo y a la equidad, en cuanto toca con las enormes inconsistencias macroeconómicas que saltan a la vista en la presentación del Plan. Veamos. El plato fuerte del Plan nos lo ofrecen las proyecciones que hace el gobierno del comportamiento de las principales variables de la economía, las cuales entrañan ciertos supuestos, los cuales en mayor o menor medida son cuestionables, a la luz ya sea del comportamiento histórico de las mismas o de la idoneidad de las medidas previstas. Oferta y demanda - variaciones porcentuales previstas - 2003-2006 Conceptos/años Oferta Producto Interno Bruto Importaciones Demanda Consumo – Hogares – Administración pública Inversión – Privada – Pública – Demanda interna Exportaciones

2003

2004

2005

2006

Promedio anual

2,0 (1,5)

3,3 4,3

3,7 2,4

3,9 3,4

3,22 2,13

1,2 2,2 (1,6) (1,2) 5,5 (9,6) 0,9 4,7

3,1 5,8 (5,2) 7,5 11,7 2,8 3,8 2,1

3,5 5,2 (2,7) 6,1 9,1 4,4 3,9 1,7

3,5 4,3 0,5 6,6 9,4 0,7 3,0 3,1

2,85 4,37 (2,27) 4,69 8,90 (0,58) 3,12 2,89

Empecemos por decir que el gobierno peca de exceso de optimismo y de un voluntarismo extremo, al fijar sus metas en materia de crecimiento, así se presente como un escenario austero, conservador, como lo veremos. Razón tiene para preferir este escenario a otro, que es el que está demandando la nación, de una rápida y pronta reactivación económica, habida consideración de que el gobierno es consciente de que sus políticas planteadas van en dirección opuesta y frenaran el despegue.

IV. De las inconsistencias Nos atrevemos a hablar de las inconsistencias del Plan, pese a que se nos está denegado hacerlo por expresa alusión del mismo Plan, al advertir que el gobierno y sólo el gobierno es competente para dictaminar si el Plan guarda consistencia y lo que él diga hay que recibirlo como Acto de fe. Así se desprende de lo que se afirma en el Plan en romance paladino, al referirse al papel que le está reservado tanto al Consejo Nacional de Planeación como al propio Congreso de la República a las que sólo les es dable “…conocer y analizar el proyecto, pronunciarse sobre él y sugerir Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

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modificaciones que no alteren la racionalidad y consistencia del Plan”. Algo va de sugerir a discernir y, aún más, de disentir. Y para ello esgrime, imponente, el principio de autoridad que le da la Ley Orgánica de Planeación1 , para dejar en claro que ello no está en discusión, pues “…la racionalidad y la consistencia del Plan sólo las puede determinar(…) el gobierno, en su calidad de autoridad de planeación”. Este, como lo veremos no es asunto de poca monta; constituye, nada menos, que un aspecto medular de este y de cualquier Plan serio. Las metas del gobierno en materia económica y social no cuadran, no son consistentes. A guisa de ejemplo, el crecimiento previsto del 2% en el 2003 al 3.9% en el 2006, es muy pobre como resultado y paupérrimo como meta, en manera alguna hacen posible, no nos acerca a la meta de generación de empleo, esta sí ambiciosa e irreal, a la luz de las previsiones del propio Plan. Para dorar la píldora el gobierno advierte que “…este es un escenario macroeconómico y fiscal austero, que no incluye los efectos positivos adicionales de la estrategia de Seguridad Democrática y de los ajustes institucionales, y por ello se plantea que el crecimiento podría llegar a un valor cercano al 4,5% al tomar en cuenta dichas políticas”. ¿No será que, como en el cuento de la zorrilla, las uvas están verdes? Como puede columbrarse, la apuesta del gobierno por la seguridad es demasiado alta y arriesgada; cabe pensar también en el otro escenario, cual es el del mayor escalamiento y recrudecimiento de la guerra, con todas sus consecuencias. El gobierno, pese a todo, prefiere blindarse, para no exponerse a sorpresas desagradables, como el de que sus metas no se cumplan y deba comparecer ante el Congreso a responder. Como se suele decir, se pone la venda antes de la herida, curándose en salud, coartándole de paso la facultad que tiene el Congreso para ejercer a plenitud el Control político, en su papel de contrafómeque, emasculándolo, así como también evitarse la impertinencia de los organismos de control. Por ello, al hacer sus proyecciones para los próximos años, advierte que ninguna responsabilidad le cabe en tal eventualidad. Veamos un aparte del Plan Nacional de Desarrollo (2002). “Artículo 2º: Diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales. Los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo enunciados en el artículo anterior se diseñarán, estructurarán e implementarán a partir de las siguientes proyecciones generales de la economía durante los próximos años:

Principales indicadores macroeconómicos 2002-2006

Crecimiento real (%) IPC fin de período (%) Déficit en cuenta corriente (% del Déficit fiscal (% del PIB) Relación deuda/ PIB

PIB)

2002

2003

2004

2005

2006

1,6 6,9 -1,9 -4,0 50,0

2,0 5,5 -1,2 -2,5 51,5

3,3 4,5 -1,5 -2,1 52,1

3,7 3,5 -1,6 -2,0 51,7

3,9 3,0 -2,0 -2,2 51,4

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DNP y Banco de la República. 1

Ley 152 de 1994.

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Parágrafo: Las cifras contenidas en el presente artículo constituyen el pronóstico que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República están en capacidad de formular sobre el comportamiento macroeconómico de los próximos años, a la luz del programa económico de la nación, y en tal condición, constituyen el marco de referencia para la determinación del entorno sobre el cual se diseña e implementa el Plan de desarrollo 2002 - 2006. No obstante, por tratarse de proyecciones, estos estimativos no son jurídicamente vinculantes, y de su incumplimiento, no podrá derivarse, bajo ninguna circunstancia, ni en virtud de ninguna modalidad jurídica, responsabilidad alguna al Estado colombiano”.

Este es un verdadero esperpento jurídico; si se quiere, una monstruosidad. ¿Será que estas cifras las sacó el gobierno de un cubilete mágico y por ello titubea al momento de comprometerse con ellas? Dicho esto, sobra cualquier comentario adicional al respecto. Como si lo anterior fuera poco, a renglón seguido añade: “La ejecución del presente Plan de desarrollo deberá tener plena coherencia con la política cambiaria, monetaria y fiscal, y se adelantará en la medida que exista el espacio fiscal sin poner en riesgo la estabilidad macroeconómica” .

Es decir, que la ejecución del Plan está supeditada a la política cambiaria, monetaria y fiscal, que quedaría endosada a otras instancias, llámense Ministerio de Hacienda, Banco de la República, Acuerdo con el FMI. Este es el mundo al revés, se invirtieron los papeles, en vez de ponerse al servicio de la ejecución del Plan tales políticas, es el Plan al que hay que poner al servicio de aquellas. Y ya sabemos lo que le ha pasado al país en manos de la Junta Directiva del Banco de la República y a merced de las autoridades del FMI. ¿Habrá mayor despropósito? Ya lo empezamos a ver; el Banco de la República, obnubilado por su afán de alcanzar su meta de inflación, incumplida el año anterior, ahora amenazada y ante la sostenida alza del precio del dólar, siguiendo al pie de la letra el enfoque del FMI, no dudó en elevar las tasas de interés y en intervenir el mercado cambiario, contrayendo de paso los medios de pago, contribuyendo así a la restricción y al encarecimiento del crédito, lo cual va en dirección opuesta a los afanes del gobierno por reactivar la economía. Ellos ya han dado muestras de que son capaces de sacrificar un mundo para pulir un verso2 . Con medidas contraccionistas como éstas sólo más contracción de la economía se puede esperar. Aquí se pone a prueba la tan cacareada autonomía e independencia del Banco de la República, que sólo opera frente al Congreso y frente a las cortes; por ello contrasta su arrogancia y prepotencia ante ellos, con la docilidad y obsecuencia ante los dictados del FMI. Podemos afirmar, sin rodeos, que la autonomía e independencia del Banco Emisor termina, allí donde empieza la ingerencia del Fondo. Y, para rematar, la ejecución del Plan dependerá también de que “…exista el espacio fiscal” y no ponga “…en riesgo la estabilidad macroeconómica”. Con esta camisa de

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Este tema ya había sido expuesto en Acosta (1999).

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fuerza, ¿qué queda del Plan? ¿En qué quedará la promesa oficial de la “reactivación social”? Ella sólo será viable en la medida en que no estropee las metas acordadas con el FMI, que son las de más impuestos y más recorte del gasto; de modo que todos los ambiciosos programas planteados en el Plan peligran con quedarse en el papel, como letra muerta. Claro que el papel resiste todo. Lo único que tiene que quedar a salvo en el Plan, por encima de todas las cosas, es el cumplido servicio de la deuda, a eso se circunscribe el papel del FMI, así sea al costo del estrangulamiento de la economía y del enorme desajuste social. Definitivamente, la inversión social es plato de segunda mesa en el Plan; habrá lugar a ella si queda un remanente de recursos luego de servir la deuda y asegurar los recursos que demanda la seguridad democrática, como la entiende el Plan. Es decir, que en el Plan la inversión social lejos de ser prioritaria es residual. Este, justamente, es el talón de Aquiles del Plan, su financiación queda en un grave predicamento, lo cual amenaza con que el mismo quede reducido a sólo un catálogo de buenas intenciones. De aceptarse por parte del Congreso tal postura, simplemente le estaría aprobando a ciegas el Plan al gobierno y extendiéndole un cheque en blanco, lo cual no habla bien ni del Congreso ni del propio gobierno. Ante las dudas de que se puedan estropear los presupuestos de los cuales se está partiendo, el gobierno tiene previsto un plan B, que no es para nada de mejor augurio. Veamos lo que se contempla a este respecto en el Acuerdo Stand-By suscrito en diciembre de 2002, con el FMI: “20. El gobierno reconoce que algunos riesgos pueden amenazar la adecuada implementación de su programa, incluyendo un incremento no anticipado en el gasto de seguridad, apoyo insuficiente a las iniciativas económicas del gobierno, incluyendo aquellas establecidas en el referendo del próximo año, y la volatilidad en los mercados externos. Así, el gobierno ha identificado medidas de contingencia diseñadas para salvaguardar el programa contra estos eventos. Éstas incluyen impuestos adicionales, reducción del gasto, y adelantar en el tiempo algunas de las medidas discutidas en el punto 17, tercer párrafo. En el caso de insuficiencia de financiamiento, el gobierno considerará el uso temporal de recursos del FAEP, el cual tiene en la actualidad activos por cerca de 1,5 por ciento del PIB. Con relación a los gastos en seguridad, la información preliminar indica que el impuesto al patrimonio destinado a este fin está produciendo más de lo previsto. Si los recursos adicionales más las medidas de contingencia mencionadas no fueran suficientes para financiar los gastos militares no anticipados, el gobierno consideraría la posibilidad de emitir bonos de largo plazo en términos concesionales”.

Uno de esos riesgos a los que se alude, es precisamente que se llegue a malograr el Referendo. De no prosperar esta iniciativa, que está entre los compromisos con el Fondo, el gobierno no dudará en endurecer el apretón fiscal, como lo acaba de anunciar el Ministro de Hacienda, ROBERTO JUNGUITO (El Espectador, marzo 2 de 2003): “Si los colombianos no aprueban la congelación de salarios propuesta en el Referendo, el gobierno tendrá que adelantar el alza en el IVA del 7% al 10%, que está prevista para el 2005. También anticipará la aplicación de una tarifa de 2% a bienes y servicios que están libres del gravamen”. Fundación Universidad Autónoma de Colombia

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Uno de los problemas que saltan a la vista en el Plan es la profusión de metas y prioridades, como si se tratara de un mosaico, tratando de resolver todos los problemas a la vez, sin poder concentrar los esfuerzos y los recursos a ciertas y determinadas prioridades, salvo la de la seguridad democrática, lo cual conlleva una gran dispersión de unos y otros, en desmedro de la eficiencia de la acción estatal. Se pretende disparar con perdigones, tratando de dar en el blanco al “siteatino”; al azar; la fórmula del gobierno más parece una regadera. Además, su miopía le lleva a tener una visión recortada de la realidad, movido más por el cortoplacismo, dejándose arrastrar por la coyuntura. Adentrándonos en materia, un análisis concreto de la realidad concreta, nos lleva a la conclusión de que resulta asaz difícil para el gobierno cumplir con las metas de crecimiento, pues algunos de los supuestos que le sirven de sustento no son realistas y responden más al buen deseo y no resisten un análisis serio. La Contraloría llegó a la siguiente conclusión: “Con base en los supuestos del gobierno, …el ejercicio de consistencia macroeconómica de la Contraloría General de la República (2002) arroja que el crecimiento de la economía sería de 1,5% para 2002, 1,3% para 2003, 1,8% para 2004, 1,1% para 2005 y 0,8% para 2006” . Crecim iento del PIB 5 Porcentaje

4 3 2 1 0 2 00 1

2 00 2

PIB P ND

2 00 3

2 00 4

2 00 5

2 00 6

PIB C o ns iste nc ia

Fuente: Contraloría General.

Queremos destacar que las metas de crecimiento planteadas por el gobierno, de un 3.2% en promedio, se comparan favorablemente con el pésimo desempeño del quinquenio anterior, cuyo promedio fue de 0.4% y 8 veces superior al promedio del cuatrienio anterior; pero, no por ello dejan de ser unas metas mediocres. Con tales metas, el gobierno está transmitiendo una señal que se propagan rápidamente, contagiando a los agentes económicos. No olvidemos, como lo afirma MICHEL POTTER, “La economía es psicología”; no es casual que una pareja de psicólogos hayan sido recientemente galardonados con el Nobel de economía, por algo será. Aquello de las expectativas racionales, de que nos habla ROBERT LUCAS, es en serio; es de esperar una respuesta del mercado acorde con ella, así el criterio del gobierno para establecer dichas metas sea la cautela, prefiriendo revisarlas al alza y no a la baja. Este es un juego peligroso. Las expectativas racionales, en oposición de las

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expectativas adaptativas (en éstas el presente podría influir sobre el futuro, pero no al revés) pueden producir efectos devastadores (Revista Occidente, 1999): “La concepción de la política económica, como un juego dinámico entre agentes racionales dio origen a la aparición de un fenómeno desconocido de la teoría tradicional de la política económica. Se trataba de la denominada inconsistencia intertemporal o inconsistencia dinámica de las políticas optimas. La explicación de este fenómeno, reside en los cambios que los gobiernos pueden causar en el futuro estado de la economía, a través de las promesas o anuncios de políticas futuras, cuando los agentes miran hacia el futuro racionalmente…”:

Se trata del comportamiento que el Estado puede inducir en los agentes de la economía, a través de las promesas o anuncios de políticas futuras, dado que ellos miran el futuro racionalmente. Es una especie de profecía que se autocumple, como nos lo diría el norteamericano ROBERTO MERTON. No es irrelevante ni inocua, entonces, la decisión que se tome respecto a las metas a alcanzar, ni se puede jugar con cartas marcadas, sin que le descubran el juego. Y lo más grave, es que ni siquiera tan modesta meta se pueda alcanzar y se tenga que revisar a la baja, como ya aconteció en el pasado, afectándose la credibilidad, más aún, causando serios traumatismos, pues es bien sabido que un menor crecimiento ocasiona un desbarajuste en las finanzas públicas, al repercutir en una mengua en el recaudo programado, al erosionarse la base impositiva, con lo cual las aulagas serían mayores, afectándose de paso las tasas de interés y la balanza de pagos, ante la imperiosa necesidad de financiar el “hueco” con mayores créditos. Esto ya pasó y se reconoce por parte del gobierno en el Acuerdo con el FMI (2002), cuando se afirma que “…El deterioro de la situación fiscal fue reflejo de una caída de los ingresos como consecuencia de un crecimiento económico menor al esperado…”, al referirse al comportamiento reciente de la economía y sus resultados. Para ilustrarlo, hagamos de cuenta que el PIB es una gran torta y los impuestos son la tajada que el gobierno retira de ella para financiar sus gastos; con el tiempo, merced a las medidas contraproducentes que se han venido tomando, el tamaño de la torta se reduce y el gobierno ha reaccionado aumentando el tamaño de la tajada, aumentando los impuestos. Pero, sucede que el recaudo también se resiente, por que aunque la tajada es más grande, el tamaño de la torta se achica más y más, hasta parecer un ponqué. Esta historia se repite de gobierno en gobierno, sin que escarmentemos; da la impresión de que se cree que una forma de vencer la tentación es caer en ella.

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D esfase del crecim iento económ ico real obsevado vs. el program ado 1 0.0 5 .0 0 .0 -5 .0 1 99 5

1 99 6

1 99 7

1 99 8

1 99 9

2 00 0

2 00 1

2 00 2

P rog ra m a d o

5 .6

5 .1

5 .3

4 .5

2 .9

3 .0

3 .8

4 .0

O b se rva do

5 .2

2 .1

3 .4

0 .5

-4 .2

2 .7

1 .4

1 .6

P rog ra m a d o

O b se rva do

Fuente: Contraloría General de la República.

Hemos de analizar ahora, primero que todo, cuál será el comportamiento que podemos esperar de los dos componentes de la ecuación fundamental: la oferta y la demanda.

V. La oferta Desde hace mucho rato se ha menospreciado el papel dinamizador de la demanda, en una economía entrampada en el estancamiento como la colombiana y se persiste, pese a los fracasos en el camino de la estimulación de la oferta, descuidando la demanda. Pero aún este aspecto deja mucho qué desear. Aquí, hagamos una digresión, para resaltar que “Los autores de las reformas de libre mercado presumían el cumplimiento de la Ley de Say; es decir, la oferta crea su propia demanda. Consideraban que la liberación de los mercados llevaría a soluciones en que la oferta y la demanda se igualaban y el sistema en su conjunto se movería hacia el pleno empleo y la máxima producción. No advirtieron que economías, como la colombiana, están expuestas a restricciones que impiden el funcionamiento de los mercados y que las economías abiertas no cumplen el principio de la Ley de Say. Si se presenta un déficit de cuenta corriente que refleja un exceso de demanda de bienes transables, la economía tiende a generar un exceso de oferta en algún otro mercado. De hecho la oferta no crea su propia demanda y la Ley de Say no se cumple. Su cumplimiento está condicionado a la creación de un exceso de oferta sobre la demanda de dinero… Curiosamente, la Ley de Say se analizó únicamente para economías cerradas en que las ofertas y demandas de bienes tienden a igualarse. En las economías abiertas se pueden presentar excesos de demandas de bienes transables. Tal es el caso de los países cuyos productos con ventaja comparativa están sobreofrecidos en los mercados internacionales... en un mundo de rigideces de precios, en unos mercados aparecen excesos de oferta y en otros excesos de demanda…

Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

109

El retroceso de la economía colombiana en la década del noventa es el resultado de la aplicación de la Ley de Say… La apertura se fundamentó en los principios de ventaja comparativa, que son simple corolario de la Ley de Say… Los autores de la política económica siguen pensando que las soluciones están en las prescripciones convencionales fundamentadas en la Ley de Say. Así las políticas de reactivación están fundamentadas en estímulos a la oferta. De acuerdo con la Ley de Say, la apertura debería aumentar el salario, equilibrar la balanza de pagos y acelerar el crecimiento. Segundo, las políticas monetarias y fiscales corrigen los desequilibrios de la balanza de pagos sin afectar el empleo y la producción. Tercero, la reactivación es resultado de los estímulos de mercado y, a lo sumo, de estímulos directos a la oferta (Sarmiento). El incumplimiento de las tres predicciones despeja cualquier duda sobre la invalidez de la Ley de Say en la economía colombiana… La Ley de Say constituye uno de esos principios que por su carga ideológica han eludido el dictamen empírico. Es como quisieran los economistas que fuera el mundo, y no lo es… La negativa a reconocer la invalidez de la Ley de Say ha significado elevados costos económicos. Las crisis de demanda han persistido durante largos períodos y han vulnerado la capacidad de crecimiento. Las economías avanzan por debajo de su potencial máximo de crecimiento; no es posible alcanzar elevadas tasas de crecimiento de crecimiento sin una ampliación sectorial de la demanda… Contrariamente a todo lo que se predice en la teoría convencional, la falta de intervención en la demanda significa menores tasas de crecimiento y de posibilidades de empleo. El balance no deja de ser dramático. El principio fundamental que rige la teoría clásica es inocuo o falso”. Ahora bien, un aspecto primordial e imprescindible para que las predicciones en materia de oferta puedan cristalizarse, es la capacidad de formación de ahorro interno, pues éste constituye una de las bases insustituibles de la formación de capital, si aquella es deficiente, lógicamente que ésta se resiente, que es lo que ha venido ocurriendo en Colombia a lo largo de la última década. No se sabe con fundamento en qué, con una tasa de ahorro que sólo subiría imperceptiblemente, de 11.9% al 12.6% del PIB en los próximos años, se pretende darle semejante impulso como el que requiere la inversión productiva. Esta tasa de ahorro privado resulta sumamente baja, si la comparamos con la tasa promedio en el resto de América Latina, que puede llegar al doble de ésta. Nada se prevé hacer, para estimular y elevar, a sabiendas de que sin altas tasas de ahorro son remotas las posibilidades de volver por la senda de un crecimiento sostenido hacia el futuro. Por lo demás, se echa de menos el establecimiento de metas sectoriales claras y concretas, que sirvan de norte a los inversionistas privados, para recuperar el terreno perdido entre 1994 y el 2001, que la participación de la inversión privada en el PIB se desplomó, de un 12% a un 7%. Además de la producción doméstica, el otro componente de la oferta lo constituye el renglón importador. El gobierno pretende darle un vuelco a la situación registrada en el cuatrienio anterior, en el transcurso del cual las importaciones disminuyeron, pero no por cuenta de la sustitución de importaciones por producción nacional, Fundación Universidad Autónoma de Colombia

110

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

como pudiera pensarse, sino merced a la virtual parálisis de la formación de capital, dada la capacidad instalada ociosa. Por ello las importaciones disminuyeron a una tasa del 2.5% anual entre 98 y 2.002. Ahora se pretende incrementar las importaciones un 2.1% anual, objetivo este congruente con el de la reactivación, que demandaría equipos maquinarias y materias primas importadas. Pero, la aceleración de la devaluación va en sentido opuesto de tales propósitos. Mientras la economía no crezca a tasas superiores al 4% anual de manera sostenida, durante un período no inferior a los cinco años, no es posible superar los niveles de desempleo y de pobreza actuales, que ya se tornan crónicos, así Montenegro (2003) diga que “Para este gobierno el tema del desempleo es el más transversal de todos”; aunque resulte redundante lo repetiremos hasta la saciedad, tal como lo dice Montenegro A. (2003): “Mientras la economía no crezca el desempleo no va a bajar”.

VI. La demanda El otro componente de la ecuación del mercado es la demanda agregada. Ésta consta de las variables de las exportaciones, la inversión pública la inversión privada y el consumo interno. En cuanto a las exportaciones, hay que contar con factores exógenos, que condicionan la dinámica de las exportaciones. Nos referimos a la ralentización prolongada del crecimiento de la economía norteamericana, nuestro principal mercado y a las dificultades por las que atraviesan nuestros socios principales de la CAN. Sólo un repunte de sus economías podría posibilitar el crecimiento del 2.9% anual, por lo demás, muy por debajo del crecimiento alcanzado en el quinquenio anterior (1998-2002), a una tasa anual del 4.2%, atribuible en gran medida a la minibonanza de los precios del crudo exportado, circunstancia ésta que cambiará ostensiblemente, ahora que las reservas declinan vertiginosamente, amenazando no sólo nuestras importaciones, sino incluso nuestra autosuficiencia petrolera, con todas sus consecuencias. Es preocupante que, en muy buena medida, la mayor competitividad de nuestras exportaciones se debiera a una maxidevaluación, del 120% en los cinco años anteriores, favoreciendo según Silva (2003) “…más a los exportadores que a las exportaciones, pues su monto anual en dólares no aumentó”. Esta estrategia no es sostenible, pues tiene un límite infranqueable en sus efectos colaterales, tales como el mayor costo de la deuda externa (a consecuencia de ella, la deuda externa colombiana se encareció el año anterior en la no despreciable suma de $12 billones, equivalente al producto de cuatro reformas tributarias) y los brotes inflacionarios recientes. Resulta dudoso, por decir lo menos, que en las actuales circunstancias y con un entorno tan adverso, se pueda convertir el sector exportador en el motor del crecimiento, máxime cuando no es clara en el Plan la existencia de una estrategia exportadora, distinta a la de darle continuidad a la frustrada política del anterior gobierno, el cual se propuso, sin lograrlo, duplicar las exportaciones no tradicionales durante su cuatrienio. Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

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Sin una base tecnológica sólida, va a ser muy difícil ganar en competitividad; la inversión en ciencia y tecnología es la clave para lograrlo. Antes la literatura del crecimiento ponía el mayor énfasis en el ahorro y en la inversión; hoy en día es tanto o más importante que aquellos la productividad y en ello sí que andamos muy mal desde tiempo atrás. “La productividad no lo es todo, pero a largo plazo lo es casi todo”, afirma KRUGMAN. Ejemplos en este sentido como los de Corea, Taiwan e Israel, son dignos de imitar; es hora de emprender un esfuerzo de largo aliento para depender menos de los commodities, para transformar a Colombia en una economía exportadora muy diversificada, sobre todo, de cara a los procesos de integración que, como en el del ALCA, vamos remolcados, sin que se cuente siquiera con un estudio serio sobre el impacto que tendría sobre los distintos sectores de la economía, como sí lo han hecho otros países. Por eso, resulta asombroso que en el Plan se le preste tan poca atención a este tema, que resulta vital hacia los próximos años. No pocas veces se confunde el ALCA con una especie de ATPA o ATPDEA, como más apropiadamente le llaman ahora, ponderando sólo sus beneficios, sin prever sus costos y estragos que serán muchos. Por lo demás, el mismo ATPA, en el que se han cifrado tantas esperanzas por su ampliación reciente, siempre ha tenido un alcance limitado y un pobre aprovechamiento. Así las cosas, ni soñar con que el sector exportador se convierta en el motor del crecimiento, como se lo propuso el anterior gobierno, sin alcanzar su cometido. En cuanto al mercado doméstico, podemos decir que no será fácil dar el salto de una tasa anual de baja de la demanda del 0.8% durante el cuatrienio anterior a un crecimiento del 3.1% al que ahora se aspira. Son dos los componentes de dicha demanda, el consumo y la inversión, tanto pública como privada. Tanto en lo que hace relación al consumo, como a la inversión el plan enfatiza muchísimo más en lo que pueda hacer el sector privado, que cuanto pueda hacer el sector público, habida consideración de la decisión de política de continuar con la reducción del gasto y de la inversión por parte del Estado, reduciendo su participación en el PIB. El Plan de Desarrollo (2002, p. 81) afirma, a este respecto, “Dadas las restricciones fiscales, el énfasis de la política de crecimiento descansa en estimular la participación privada en sectores estratégicos, aumentar el impacto de las inversiones públicas y eliminar las trabas burocráticas y otros impedimentos a la iniciativa privada”. Ya sabemos lo que esto significa: de los $112 billones de inversión en los próximos cuatro años, un total de $19.64 corren por cuenta del esfuerzo y la iniciativa privada, lo cual conlleva más concesiones de carreteras e inversiones en telecomunicaciones, energía y minas, que comportan, en la mayoría de los casos garantías por parte del Estado, las cuales se convierten posteriormente en costos contingentes, que nunca seremos capaces de estimar, saliendo en no pocos casos más caro el caldo que los huevos, como ha sucedido en casos muy sonados, tales como los Joint venture de Telecom, los PPA del sector eléctrico y las concesiones viales, para sólo mencionar algunos. Un caso patético lo tenemos en el controvertido contrato de Catalina, entre La Chevron - Texas y ECOPETROL, en el que ésta renuncia a desarrollar este Proyecto por sus propios medios, en el campo de gas de Chuchupa en La Guajira, que está a punto Fundación Universidad Autónoma de Colombia

112

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

de revertir a la nación, aduciendo que es mejor que sea el socio quien invierta los $US40 millones requeridos, con lo cual el socio obtendrá unas pingües utilidades, a expensas de la empresa estatal, la que de este modo se somete a un lento pero irreversible proceso de marchitamiento. Lo anterior es muy consistente con los compromisos adquiridos en el Acuerdo extendido con el FMI, más no con la meta de crecimiento del PIB. Así se explica que se plantee una baja de 0.58% anual en la inversión pública y, a nuestro juicio, sobreestime el crecimiento de un 8.9% anual la del sector privado, para dar con un neto promedio anual para el período 2.0032.006 de 4.7%, al pasar del 13.7% al 14.6% del PIB. De acuerdo con la Contraloría General de la República “Solamente en los años de las grandes inversiones de los proyectos petroleros como Caño Limón y Cusiana, la tasa de crecimiento de la inversión privada ha superado el 10%...”. De tal modo, que si falla la iniciativa privada, la cual se le sale de las manos al gobierno, no será posible alcanzar la meta propuesta. Es bien sabido que la inversión pública jalona a la inversión privada; de modo que el freno de la misma puede derivar en un desaliento mayor de la inversión por parte del sector privado. La incertidumbre es mayor, al establecer que durante el cuatrienio anterior hubo un decremento de la inversión del 6.8% anual y no vemos razones para que pueda darse un cambio tan dramático en el comportamiento histórico de la inversión. El Plan de Desarrollo (2002, p. 81) afirma que “Revertir esta tendencia no será tarea fácil, pues mientras en la mayoría de los países la inversión representa más del 25% del PIB y tiende a crecer, para asegurar la expansión de la actividad económica en el futuro, en Colombia significa menos del 15% del PIB y de la demanda interna y ha venido disminuyendo. Y aunque el Banco Central ha mantenido una suficiente liquidez, pues los medios de pago (M1) aumentaron de $10,9 billones al finalizar 1997 a $21,6 billones en diciembre de 2002, para un crecimiento de casi 100%, los empresarios no invierten por la caída en la demanda. La liquidez se ha ido a financiar el déficit gubernamental y a la “fuga de capital” convertido en dólares. Ello explica que el desempleo crezca y hoy afecte a más de 3.100.000 trabajadores, mientras más de seis millones están en el subempleo”. Da la impresión de que el gobierno en su plan de desarrollo le está apostando a un repunte del consumo doméstico, aspirando a un crecimiento de éste del 2.8% anual, después de que registrara un alarmante incremento de sólo el 5 por mil anual en promedio en el cuatrienio anterior, como producto de su estrangulamiento por cuenta del apretón fiscal; aunque en el documento Bases del PND, se cuidan de advertir que: “El consumo privado crecerá a tasas levemente inferiores a las de la 3 economía como un todo” . En efecto las tasas de crecimiento del consumo privado las proyectan así: para el 2003 el 1.4%, 2004 el 5.8%, 2005 el 5.2% y 2006 el 4.3%; en tanto que la inversión privada la estiman así: para el 2003 el 3.0%, 2004 el 11.7%, 2005 el 9.1% y 2006 el 9.4%.

3

Véase la Gaceta del Congreso No. 54 (2003).

Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

113

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

C on sum o Privado C recim ientos reales

In versió n P rivada C recim ientos reales

15

8 6

10

4

5

2 0 -2

2002

2003

2004

2005

2006

0 2002

2003

2004

2005

2006

-5

-4 G o b ie rn o

CGR

G o b ie rn o

CGR

Fuente: Contraloría General.

En tales condiciones, será muy difícil alcanzar las metas en cuanto a la generación de empleos se refiere y hará nugatorios los efectos buscados con la reforma laboral (Ley 789 de diciembre 27 de 2002), la que sólo contribuirá a la reducción de los costos y a aumentar las ganancias de las empresas, merced a la flexibilización laboral y, de contera, la mayor precarización del trabajo, con la mengua de los ingresos de la masa laboral, sólo contribuirá a acentuar la depresión de la demanda efectiva, encerrando la economía en el círculo vicioso de baja en el ingreso y en el poder adquisitivo, baja en la demanda, aumento en los inventarios y baja en la producción, mayor capacidad instalada ociosa, menos inversión productiva, más desempleo y a consecuencia de éste, nuevamente, baja en el ingreso y así ad infinitum4 . Nos parece inaudito, por decir lo menos, que, pese a admitir que “El crecimiento sostenido fue una característica notable de la economía nacional durante la segunda mitad del siglo XX” para luego irse a pique en la década del noventa, que significó un rotundo fracaso el recetario del FMI, ahora se nos diga que la recuperación del crecimiento económico “…es un factor fundamental… para garantizar la viabilidad de las reformas emprendidas en la década pasada…”, es decir, el paquete de las llamadas en el argot neoliberal reformas “estructurales”, esas mismas que tienen al Subcontinente en la postración y en la ruina, amenazando su gobernabilidad y su estabilidad política. El excesivo celo para estabilizar la economía, en la creencia de que el déficit es el problema y no la consecuencia de la crisis5 , les está haciendo perder de vista que lo más importante para el país en estos momentos es crecer. Lo acaba de reconocer recientemente el ex ministro de Hacienda; JUAN MANUEL SANTOS, en su repentina contrición de corazón al reconocer que, a su paso por dicha cartera, hizo todo lo que el Fondo le dijo que había que hacer, como él le dijo que lo hiciera, con tan mala suerte, que al final no estábamos mejor que cuando estuvimos peor. ¿Qué tal? Vemos entonces, con semejante contumacia, muy alejado de la realidad el pronóstico del Plan de alcanzar una tasa de desempleo del 12.7% planteada por el gobierno, 4

Véase: ACOSTA, (2001).

5

Véase: ACOSTA (2002).

Fundación Universidad Autónoma de Colombia

114

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

luego de que revisara la cifra anterior, menos probable aún, del 10%, para el 2006. Si “Cada año ingresan al mercado laboral cerca de 370 mil personas por efecto del crecimiento de la población. Adicionalmente al crecimiento demográfico, anualmente han ingresado a la fuerza de trabajo más de 600 mil personas desde 1998. En contraste, el crecimiento promedio del empleo ha sido de 470.000 personas por año. Este desequilibrio ha llevado a un incremento de la tasa de desempleo de 12% en 1998 a 16% en junio de 2002”, uno no puede menos que preguntarse cómo se va a hacer para generar los 500.000 empleos nuevos que se ofrecen; más aún, cómo bajar la tasa de desempleo, como se plantea, siendo que, como lo sostienen expertos en el tema, para mantener a raya la tasa actual, sólo para que esta no siga subiendo, se requiere que la economía crezca por encima del 4%6 . En este punto, el Plan es un verdadero batiburrillo. Por ello no sorprende el que pese al alboroto armado con las cifras del DANE sobre un supuesto repunte del empleo, a contrapelo de ello la encuesta trimestral del Banco de la República, correspondiente al mes de enero, arroja como resultado que el 64% de los encuestados respondió que en el período marzo - junio la planta de personal permanecerá estable, mientras que para el segundo semestre ese mismo porcentaje se eleva al 72.5% (El Tiempo, marzo 3 de 2002). Esas son las expectativas sobre generación de empleo por parte de los empresarios, por lo que da la impresión de que el DANE puede estar, como diría OCTAVIO PAZ, a las afueras de la realidad. La situación se torna tanto más compleja cuanto mayor es el compromiso con la Cartilla neoliberal, el cual apunta a disminuir el gasto público de manera sostenida, hasta situar el déficit fiscal consolidado del gobierno central en el 2.3% anual, lo cual conlleva un frenazo a las tendencias que traíamos del anterior cuatrienio durante el cual el gobierno pasado se dedicó más que a reducir el déficit a asegurar el financiamiento del mismo y de allí que el gasto aumentó a un ritmo de 1.3% anual, en promedio. Así las cosas, el mayor esfuerzo para reanimar la economía e imprimirle un mayor ritmo de crecimiento estaría confinado al crecimiento del consumo de los hogares, el cual pretende el gobierno que alcance el 4.4% anual, lo cual se muestra como inviable, si nos atenemos a las tendencias de la que ha dado en llamar la CEPAL la media década perdida de América Latina y en particular de la economía colombiana, que se tradujo en una disminución anual del 1.5% del consumo per cápita anual durante el quinquenio anterior. Ello será tanto más difícil, si tenemos en cuenta que las medidas que se han venido tomando, de elevar las tarifas tributarias y ampliar la base impositiva, cobijando bienes de la canasta familiar, del congelamiento de los sueldos, de los salarios y de las pensiones, amén del despido masivo de servidores del Estado, sin que el sector privado dé señales de reactivación, sólo conducen a contraer los ingresos y por ende a deprimir aún más el consumo de los hogares.

6

Véase: ACOSTA (2001).

Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

115

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

C o ns u m o v s . Im pu es tos Ind irec to s % de l PIB 11

80

Con s u m o

9 8

60

7 6

50

5 4

40

Im p ue s tos ind ire ctos

10 70

3 70 75

80 85 90

91 92

C onsum o

93 94 95

96 97

98 99 10 0

Im p u e s to s In dire c to s

Fuente: Contraloría General.

La tendencia anterior se ve autorreforzada por la inequitativa concentración del ingreso, que lejos de mejorar ha empeorado, pues en Colombia peor que la pobreza es el empobrecimiento y peor aún que éste es la inequidad. En tales condiciones, las medidas enunciadas, que ya están en curso, dejarán sentir sus perversos efectos recesivos y ahondarán aún más la iniquidad y la inequidad social. Ello, lógicamente, va en contravía de lo enunciado por el Plan (2002, p. 121) en su capítulo III, que a la letra dice: “La construcción de una sociedad más equitativa debe ser uno de los fundamentos de las políticas de desarrollo. El desarrollo, en otras palabras, debe conducir no sólo a un crecimiento económico más acelerado, sino también a una distribución más equitativa de sus frutos. Si éste es desbalanceado, y únicamente se benefician de él unos sectores, regiones o grupos socioeconómicos, las consecuencias serán el retraso en la adopción de las reformas necesarias para su continuidad y una probable inestabilidad económica y social”.

Hoy es imprescindible que el sentido de la solidaridad cierre como cierran también los números. Cabe reformularse la pregunta de si es posible crecer con mayor igualdad social, por la de “¿Es sostenible crecer sin una mayor igualdad social? ¡Por supuesto que no! No es por razones de moral. Es que la desigualdad pone en peligro el crecimiento”, como lo hizo el ex presidente español, FELIPE GONZÁLEZ. ¿No será hora de “ tal como lo dijo el presidente Uribe a El Tiempo (2002, mayo 28) …hacer un alto en el camino, reorientar su política, saber que la democracia en Colombia, las democracias del mundo, dependen de la equidad social”? No nos equivoquemos, luchemos contra la pobreza, porque la esperanza es la mejor respuesta al terror. Hoy en día es imprescindible que el sentido de la solidaridad también cierre, así como cierran los números que dan cuenta de lo financiero. No se vislumbra por parte alguna, entonces, la posibilidad de alcanzar tan ambiciosa meta del crecimiento del consumo de los hogares, sin salvar tales obstáculos. Cada vez se pone más de manifiesto la caída estrepitosa de la demanda Fundación Universidad Autónoma de Colombia

116

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

agregada; un hecho muy sintomático que se ha venido registrando últimamente es que más del 60% de la población está reduciendo su ingesta diaria, que 11 millones de compatriotas se acuestan cada día con hambre, que el consumo de carne baja escalofriantemente, en más del 7% en el 2001 y en más del 6% en el 2002. Con sobrada razón, los empresarios señalan la insuficiencia de la demanda, como el mayor freno a sus planes de ensanche y de mayor utilización de su capacidad instalada. En todas las encuestas que se realizan sobre este particular salta a la vista este hecho, sin que las autoridades se aperciban de ello. Lo reconoce el gobierno en el acuerdo con el FMI (2002 numeral 11): “…La lenta recuperación del crédito al sector privado se debe principalmente a que la demanda es muy débil”. PRO BLEM AS Q UE AFECTAN EL D E S A R R O LL O D E L A S E M P R E S AS

M AR G E N D E R E N T AB IL ID .

E SCA S EZ DE CAPITAL 12 %

18%

F ALT A DE DEM AN DA 4 9%

O RD E N PÚB LICO 21%

Encuesta ANDI.

En Colombia, igual que ocurre en otros países, en especial en Estados Unidos, el consumo de los hogares está llamado a jugar un papel decisivo, determinante, en la marcha de la economía, pues representa más del 75% del consumo total, 65% del PIB y roza el 55% de la demanda final. Como lo exhortaba KANT, en el ya remoto año 1784, hay que atreverse a usar la razón (Sápere Aude!); es obvio de toda obviedad que tal como lo indica Sachs, “Si la recesión viene, tome medidas antirrecesivas”. No estamos proponiendo, ni más faltaba, rebajar los impuestos ni elevar los gastos alocadamente; pero sí queremos llamar la atención, en el sentido de que “...No basta la política monetaria, habría que actuar con inversión pública. Lo prioritario es que la economía arranque, sino todo se enreda” (Fernández, 2002). La opinión de los empresarios así lo corrobora; al preguntársele cuáles han sido los principales problemas que afectan el normal desarrollo de sus empresas, a su juicio, en primerísimo lugar está la falta de demanda (49%), luego le siguen en importancia la alteración del orden público (21%), los márgenes de rentabilidad (18%) y la escasez de capital (12%) (Andi, 2002). Ello lo admite uno de los cacaos, cuando advierte que “...la clave de todas las reformas propuestas por el presidente Uribe es volver a crecer” (Agenda Económica, 2002). Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

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Visto desde la otra perspectiva, la del consumidor, es sabido que en épocas de incertidumbre, como la actual, el comportamiento del índice de confianza del consumidor (ICC) constituye un buen termómetro para establecer el rumbo de la actividad económica. Pues bien, según ese índice, elaborado por FEDESARROLLO, los colombianos desmejoraron su percepción sobre la situación actual de sus hogares y las condiciones económicas del país, todo lo cual se refleja en la baja de 3.6 en junio a –5.0 en julio, –6.0 en septiembre, –4.4 en octubre y –1.5 en noviembre, de lo cual se colige que “...El relativo entusiasmo de los consumidores se evaporó, los consumidores esperan tiempos difíciles en los próximos doce meses, con mayor desempleo, inflación y tasas de interés” (Revista Dinero, 2002). Y más recientemente, al dar cuenta de la última encuesta de FEDESARROLLO, JUAN JOSÉ ECHAVARRÍA, su director, afirma que “Las expectativas de consumo, que venían de crecimientos de 6.1% en diciembre, bajaron a cero a comienzos del 2003... No se observa ningún repunte en las compras de vivienda, electrodomésticos o autos y la gente aún no quiere meterse la mano al bolsillo”. Al cuadro anterior, que ya de por sí es preocupante, pues andamos peligrosamente en el filo de la navaja, se le ha añadido un factor de incertidumbre, cual es el Referendo. El gobierno asume que éste es ya una realidad; anticipándose a los acontecimientos “…ha asegurado la aprobación por parte del Congreso de una iniciativa para incluir diversas medidas políticas y económicas en un referendo nacional que será votado a comienzos del próximo año” (Acuerdo con el FMI, 2002, numeral 3). Por cuenta del mismo se está dando una especie de suspenso; todo mundo está con una gran incertidumbre, a la expectativa de qué va a pasar, de cuál será la suerte del mismo, lo que puede derivar en un desaliento de la economía, como ya se empieza a percibir. Éste es un factor político desestabilizador, que en lugar de ayudar entorpece la búsqueda de salidas a esta encrucijada, pues no se puede aislar la economía de la política; intentarlo es como pretender aplaudir con una sola mano. En últimas, la política gobierna a la economía.

C O M P O R T A M IE N T O D E L ÍN D IC E D E C O N F IA N Z A D E L C O N S U M ID O R - IC C 3 ,6

5

0

-5 ,0

-5 J U N IO /2 0 0 2

J U L IO / 2 0 0 2

AMYLKAR D. ACOSTA M. Colombia en la encrucijada. Octubre, 31/ 2002. Fundación Universidad Autónoma de Colombia

118

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

Nuestra invitación es a poner los pies en la tierra, mirar con realismo las perspectivas de la economía, a la luz de los direccionamientos que se pretende darle. ¿Qué le vamos a hacer si, pese a nuestros deseos resultan sombríos? A uno como economista le toca muchas veces hacer de aguafiestas; ¿será por eso que hablaba THOMAS CARLYLE de la economía como ciencia lúgubre? Como diría KEYNES, no hay nada más decepcionante, afirmaba KEYNES, que advertir a tiempo lo que va a suceder, sin poder influir en el curso de los acontecimientos34 . Me temo que seguimos el mismo rumbo que llevó a SANTIAGO MONTENEGRO, jefe del DNP a afirmar: La economía es el Titanic que ha estado viendo el iceberg y hasta ahora nadie ha sido capaz de echarle un “timonazo”, pues la política económica del anterior gobierno ha seguido sin solución de continuidad en el actual, en el cual se pregona el cambio de los objetivos, pero se mantienen las mismas políticas y el mismo repertorio instrumental. Como lo afirmó SCHUMPETER, la teoría económica es una caja de herramientas; entonces, lo que hace la diferencia del éxito y el fracaso de una política económica estriba en el buen o mal uso que se haga de ellas. Como el precavido vale por dos, al final el DNP y el gobierno nacional, si no le salen las cosas como las han previsto; si la nave sigue hundiéndose sin remedio y no queda más que sacar los salvavidas, la tecnocracia tiene una salida. La misma que le atribuía WINSTON CHURCHILL a los políticos: tener la capacidad de predecir lo que va a suceder mañana, el próximo mes, el año que viene y, después, ingeniárselas para explicar por qué no salió lo que él dijo, como dijo que iba a salir. Y todos tan contentos; ¡a comenzar de nuevo el juego! A propósito, ¿por qué sería que TRUMAN solía decir que él prefería para estos menesteres a un economista manco?

Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

119

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

VII. ANEXOS Oferta y demanda – variaciones porcentuales observadas - 1998-2002 a/ Conceptos/años

1998

1999

2000

2001

2002

Anual

Oferta Producto Interno Bruto

0,57

(4,20)

2,74

1,40

1,60

0,39

Importaciones

(3,91)

(24,68)

8,62

11,19

5,99

(2,54)

Consumo

(0,13)

(3,21)

2,48

1,26

2,08

0,48

– Hogares

(0,81)

(5,40)

3,52

1,59

2,40

0,21

– Administración pública

2,06

3,64

(0,48)

0,30

1,10

1,31

Inversión

(6,31)

(38,63)

11,79

10,93

(1,35)

(6,80)

– Demanda interna

(1,37)

(9,97)

3,70

2,62

1,56

(0,82)

Exportaciones

7,38

5,92

2,92

4,09

0,80

4,20

Demanda

a/ Cálculos efectuados por JULIO SILVA-COLMENARES sobre valores absolutos en pesos de 1994.

Oferta y demanda - valores absolutos observados - 1997-2002 Miles de millones de pesos de 1994 a/ Conceptos/años

1997

1998

1999

2000

2001 pr

2002 pr

Oferta Producto Interno Bruto

74.994,0

75.421,3

72.250,6

74.228,5

75.267,6

76.469,6

Importaciones

16.460,2

15.816,1

11.912,6

12.939,9

14.388,8

14.475,1

Consumo

63.604,7

63.521,9

61.480,8

63.008,6

63.805,5

65.132,7

– Hogares

48.564.0

48.172,1

45.572,6

47.177,3

47.926,2

49.078,8

Demanda

– Administración pública

15.040,7

15.349,8

15.908,2

15.831,3

15.879,3

16.053,9

Inversión

15.990,4

14.981,7

9.194,3

10.277,9

11.401,1

11.246,7

– Demanda interna

79.595,1

78.503,6

70.675,1

73.286,5

75.206,6

76.379,4

Exportaciones

11.859,1

12.733,8

13.488,1

13.881,8

14.449,7

14.565,3

a/ Valores de 1997 a 2001 tomados de DANE-DNP. Valores de 2002 calculados por Julio Silva-Colmenares con base en diversas fuentes

Fundación Universidad Autónoma de Colombia

120

AMYLKAR ACOSTA MEDINA

Oferta y demanda - valores absolutos previstos - 2003-2006 a/ Miles de millones de pesos de 1994 Conceptos/años

2003

2004

2005

2006

Producto Interno Bruto

77.999,0

80.573,0

83.554,2

86.812,8

Importaciones

14.258,0

14.871,1

15.228,0

15.745,7

Oferta

Demanda Consumo

65.955,6

68.043,3

70.398,5

72.871,9

– Hogares

50.158,5

53.067,7

55.827,3

58.227,8

– Administración pública

15.797,0

14.975,6

14.571,3

14.644,1

Inversión

11.111,7

11.945,1

12.673,8

13.510,2

– Demanda interna

77.067,3

79.988,4

83.072,3

86.382,2

Exportaciones

15.249,9

15.570,1

15.834,8

16.325,7

a/ Cálculos efectuados por JULIO SILVA-COLMENARES con base en variaciones porcentuales previstas por DNP.

Ejercicio de consistencia macroeconómica de las bases del Crecimientos

2001 1.4

PIB

2002

2003

1.5

1.3

PN

2004

2005

2006

1.8

1.1

0.8

Consumo Privado

1.2

1.9

-1.8

1.8

2.3

0.2

Consumo Público

1.5

6.6

2.0

-0.6

-0.6

-0.4

Inversión Privada

39.5

4.8

-4.2

2.5

2.2

1.2

Inversión Pública

18.8

-6.8

5.3

1.6

1.3

1.1

Variación de Existencias

-152.2

1.5

1.3

1.8

1.1

0.8

Exportaciones

2.0

-5.1

7.8

4.8

-0.5

3.1

Importaciones

11.2

0.8

-4.3

2.0

1.7

0.2

Consolidado Fiscal (%

Déficit % PIB

PIB)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-4.3

-4.2

-2.8

-2.8

-2.6

-1.7

Déficit primario % PIB

-1.7

-1.5

-0.3

-0.6

-0.7

-0.2

Deuda % PIB

59.4

58.9

60.6

60.0

59.5

59.0

Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1

121

ACOTACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

Crecimiento porcentual

2001

2002

2003

2004

2005

2006

M3

9.3

7.7

3.8

8.0

6.8

1.4

Crédito al sector privado

9.7

11.7

2.1

8.5

8.2

3.9

Ahorros %

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ahorro nacional

12.0

11.5

13.9

14.2

13.6

14.4

Ahorro privado

8.0

7.4

8.5

9.7

8.8

8.5

Ahorro público

4.0

4.1

5.4

4.4

4.8

5.9

Ahorro externo

2.6

5.0

3.0

2.9

3.6

3.0

PIB

Empleo

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Tasa global de participación

62.3

62.4

62.6

62.8

63.0

63.0

Tasa de ocupados

53.4

53.1

52.7

52.3

51.7

50.9

Tasa de desempleo

14.3

14.8

15.8

16.8

17.9

19.2

Fuente: Contraloría General

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Economía y Desarrollo - Marzo 2003, vol. 2, n° 1