24. EL PLAN DE DESARROLLO RURAL DE ANDALUCIA: ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL PDRA Joáo MOSCA Doctor Ingeniero Agrónomo

Universidad de Córdoba. Investigador. RESUMEN: Este trabajo hace un análisis del documento de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía "Plan de Desarrollo Rural de Andalucía 1994-1999 "(PDRA). Joáo Mosca compara las propuestas de los ejes de actuación, de las políticas y de! presupuesto del PDRA con los supuestos y principios de desarrollo rural que son actualmente debatidos a diferentes niveles, principalmente la equidad territorial y social, la sustentabilidad del desarrollo y la participación social. Según el autor, el PDRA es un documento abierto que procura compatibilizar la necesidad de la modernización productiva con las acciones que tienen por objetivo introducir mayores niveles de cohesión territorial, con políticas sociales y con medidas medio ambientales. En base a un análisis del presupuesto, el trabajo llama la atención sobre: la necesidad de un mayor equilibrio entre las acciones con efectos a corto y a largo plazo; la coordinación intersectorial; el equilibrio entre los grados de concentración-dispersión de los recursos sobre el territorio; los niveles de centralización-descentralización de la administración; y, la compatibilización entre las acciones horizontales y verticales. El PDRA puede ser un documento de base para la negociación y para un consenso entre las fuerzas politicas, económicas y sociales de Andalucía. EI proceso de negociación puede ser jundamental para conseguir mayor equilibrio entre las diferentes politicas del PDRA y para legitimar la acción de implantación de un plan que, por el volumen de recursos disponibles, podria ser el principio de la transjormación del mundo rural en Andalucía.

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1. INTRODUCCION La Junta de Andalucía, a través de la Consejería de Agricultura y Pesca elaboró recientemente un documento con el título Plan de Desarrollo Rural de Andalucía (PDRA). Este documento pretende ser una base de debate en diversos niveles para su posterior presentación al Parlamento de Diputados de Andalucía. Cuando el PDRA sea aprobado, será el documento orientativo de las acciones del ejecutivo de la Comunidad Autónoma andaluza para el mundo rural , entre 1994 y 1999. Este documento está inspirado, hasta cierto punto, en las `Bases para la Elaboración de un Plan de Desarrollo Rural Andaluz" elaborado por un equipo de ex^ pertos . El presente trabajo aporta un conjunto de reflexiones sobre el PDRA, en su forma de documento de debate. Para el efecto, está estructurado en tres secciones: En la primera se presenta el marco general del PDRA, es decir, erunarca las iniciativas de la Junta de Andalucía en el actual estado del mundo rural y de los debates recientes sobre el tema. La sección dos hace una breve presentación del documento PDRA. La sección tres analiza el PDRA basado en los supuestos teóricos que actualmente se barajan sobre la problemática rural y sobre las formas concretas de aplicación de estrategias para la salida de la crisis del mundo rural. Finalmente se presenta una breve conclusión.

2. MARCO GENERAL DEL PDRA 2.1. Aspectos generales Existe consenso que el mundo rural de la Unión Europea atraviesa una crisis desde finales de la década pasada2. Esta crisis se ' Trabajo coordinado por Eduardo Ramos y J.J.Romero. Existen otros documentos sectoriales importantes y sobre los cuales el PDRA se ha basado. Se resa]tan las Bases para la Ordenación del Territorio de Andalucía, el Programa Andaluz de Desarrollo Económico 1987-1990, entre otros. z La CEE publicó en 1988 el documento COM (88) 501, donde "se abordaban los diferentes procesos y razones del declive rural con una óptica de largo plazo y

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manifiesta por un conjunto de síntomas, principalmente los siguientes : - Sobreproducción en gran parte de los productos agrarios con los consecuentes costes de almacenamiento, reducción de superficies de cultivo, etc. - Aumento del paro y creciente reducción relativa de la renta de los agricultures y de la población rural en general. - Despoblamiento del territorio, envejecimiento de la población rural y de los jefes de explotación, emigración hacia los centros más desarrollados y más dinámicos con el consecuente agravamiento de la problemática de la sucesión generacional en las explotaciones y del poblamiento en su sentido más amplio.

- Generación de un conjunto de externalidades ambientales, como la salinización, la contaminación del agua, la erosión, la pérdida de cantidad y diversidad biológica-faunística, la degradación del paisaje, etc. Estos efectos y externalidades, positivas y negativas, son consideradas como una consecuencia de los modelos aplicados en las déa

cadas anteriores .

con un planteamiento no exclusivamente agrario" (Ramos y Romero, 1993:18). En 1991 la CEE publica otro documento COM (91) 100. En este documento se plantean un conjunto de reformas de la PAC con el objetivo de anticiparse a la crisis del mundo rural. En Francia, el Grupo de Seillac (1993) formado por un grupo de académicos, profesionales y políticos publicó un libro donde se plantea un nuevo modelo de relaciones entre el mundo nual y el mundo urbano ...y la necesidad que estas relaciones sean pactadas entre la sociedad, la agricultura y la vida en el espacio rural" (Ramos y Romero, 1993:21). En España, el documento de la Junta de Andalucía (1993), constituyó uno de los documentos a partir del cual el debate se generaliza. Posteriormente fueron publicados otros artículos. Véase por ejemplo, Carlos Tió (1993), Calatrava Requeña (1993), Gómez Orea (1993), Gérard Porte (1993), Ramos, Romero y Ruiz Avilés (1993), Ruiz Avilés et al (1993), Luis Henrique Alonso (1992), ..... entre muchos. Existen varias publicaciones que agrupan los síntomas de la crisis bajo diversos criterios. Véase por ejemplo las Junta de Andalucía (1993) y Bertrand Hervieu (1994). ' Felisa Ceña (1993) en "EI desarrollo rural en sentido amplio" hace un interesante resumen sobre la evolución de las diferentes teorías y estrategias de desarrollo ruraL Sobre este tema existen muchas obras; véase por ejemplo John M. Staatz y Carl K. Eicher (1990).

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Pero la crisis del mundo rural no es solo el resultado de la aplicación de los modelos de desarrollo económico y rural anteriores. El desarrollo global experimentó transformaciones estructurales a las cuales el mundo rural no conseguió responder con la rapidez y flexibilidad suficientes para acompañar el ritmo del cambio de los sectores secundario y terciario de las economías, ni los procesos de liberalización y desregulación de las economías, a nivel local, nacional e internacional. Asimismo, la sociedad experimentó procesos de organización y concienciación provocando nuevas demandas que el mundo rural y la agricultura no respondieron con nuevas ofertas de bienes y servicios, con nuevas formas de organización y de adaptación al desarrollo global de las sociedades. A continuación se presentan algtmos hechos que fundamentan, aunque parcialmente, lo dicho anteriormente: - La sociedad exige bienes y servicios, alimentarios y no alimentarios de creciente calidad. Entre ellos: productos no contaminados, infraestructuras y servicios para la práctica de turismo de montaña, parques naturales, campos deportivos, campings, etc. El tejido económico y social rural no respondió con inversiones e iniciativas suficientes para satisfacer esta demanda. - La liberalización de los mercados impone nuevas formas de competitividad. La competencia en los precios y en la calidad, la creciente estratificación de la demanda, la publicidad, etc, exigen que el productor esté estrechamente vinculado al consumidor, conozca los cambios permanentes de la demanda y sea capaz de ofrecer el producto con las características preferidas por los diferentes tipos de consumidores. El ritmo de los cambios del lado de la demanda son, en general, más rápidos que la respuesta del lado de la ofertas. Estas dinámicas no son solamente el resultado de las diferentes elasticidades de las estructuras productivas de cada sector. Las bases que fundamentaban el tradicional "conservadurismo" del campesino ya no existen en la mayoría del territorio ruraló. Estos son 5 En estos casos, la demanda influencia la oferta a posteriori. El principio de que "la oferta crea su propia demanda" es poco verificazle en los bienes y servicios ofrecidos por el mundo rural. 6 Los conceptos de "campesino" y de "territorio rural" aplicables en las décadas anteriores, están cada vez más diluidos en gran parte del mundo rural de los países desazrollados.

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factores que cada vez poseen menos influencia en los procesos de desarrollo. La modernización de las infraestructuras de comunicaciones, los avances tecnológicos, el aumento del acceso a los servicios públicos ( educación, salud, información, etc), han estrechado las diferencias de las condiciones de vida y de trabajo entre el campo y las ciudades. A finales del siglo XX, las diferencias culturales entre la población rural y la urbana son ya poco perceptibles.

El desarrollo de las sociedades ha significado la reducción de la importancia de la agricultura y el de la economía y de la sociedad rural. Actualmente la agricultura representa en muchos países menos de13-4% del PIB y la población rural es inferior al 5% del conjunto de la población. Además, el grado de vertebración de la sociedad civil en el medio rural es, en general, muy débil. Los patrones de acumulación y los mecanismos de reproducción de las economías están ahora basados en nuevos sectores tales como la producción tecnológica, la electrónica, la informática, los sectores energéticos, los servicios, etc. Según los análisis basados en los paradigmas tradicionales de la economía, la agricultura y el mundo rural, dejaron de ser exportadores de recursos y fuentes de acumulación para el desarrollo y pasaron a constituir un coste para el conjunto de la economía y de la sociedad^. Los modelos económicos liberales entienden que las transferencias y subvenciones son costes que las sociedades no deben soportar porque representan la financiación de sectores no competitivos. La economía rural en general, y la agraria en particular, utilizan menos eficientemente los recursos de la economía y por lo tanto, estos recursos deben ser aplicados donde existe un mayor coste de oportu8nidades para la producción de mayores utilidades para la sociedad . ' La contabilidad de los flujos inter-sectoriales incluye solamente el valor de mercado del circuito de bienes y de servicios. No son contabilizados los efectos y externalidades sociales y medioambientales, positivos y negativos. Los economistas ecológicos, sin negar el mercado, adelantan elementos teóricos y conceptuales importantes para la comprensión de esta nueva forma de evaluar los recursos y el funcionamiento de la economía. Sobre este tema, se puede ver Martínez Alier (1992) y Toledo, V.M. (1988). $ El ejemplo del agua (que es cada vez más un recurso escaso en gran parte de las regiones del planeta), es frecuentemente planteado para demostrar este aspecto. El agua es uno de los recursos más utilizados por la agricultura y es en este sector donde su utilización es menos rentable. Se cuestiona ^por qué no utilizar el agua en los sectores que la utilizan de forma más rentable, sobre todo cuando existen excedentes agrarios?

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En resumen, los síntomas de la crisis del mundo rural reflejan por un lado, la secundarización de la agricultura y del mundo rural en el proceso global de desarrollo y, por otro lado, traducen su lenta adaptación a los cambios globales de la sociedad. La importancia de la agricultura y del mundo rural no se reflejan solamente a través de los indicadores económicos. El desarrollo de las naciones y de las sociedades contienen elementos no estrictamente económicos. El prestigio de las naciones y el papel de cada gobierno en los organismos internacionales son pagados por los ciudadanos de cada país. Cuando un país se enfrenta a problemas de terrorismo interno o a otro tipo de inestabilidad política, los presupuestos para la defensa y para las instituciones de soberanía no son cuestionados. Paralelamente, para el caso específico del mundo rural y de la agricultura se pueden plantear los ejemplos siguientes: - El principio de las ventajas competitivas pueden tener lógica y ser un criterio económico importante, pero son pocos los países que están políticamente dispuestos a no poseer ciertos grados de auto-suficiencia alimentaria a cambio de una mayor especialización de su economía.

- El despoblamiento del territorio puede producir consecuencias imprevisibles a largo plazo. - Los efectos de la alimentación contaminada sobre la salud no están contabilizados. - La PAC pagó deliberadamente subvenciones a la agricultura para que la CEE ocupara ciertas posiciones en el mercado mundial de algunos alimentos. Por estas y otras razones, e independientemente del peso de la agricultura en el PIB o del número de votos de la población rural, estos sectores deberían constituir uno de los ejes fundamentales de cualquier política económica y social.

2.2. La necesidad de un plan de desarrollo rural El mundo rural andaluz posee, con mayor o menor profundidad, los síntomas mencionados anteriormente9. El documento de la Jun9 Existen muchos trabajos que analizan el mundo rural desde varios enfoques. El documento de la Junta de Andalucía (1993), hace, desde una perspectiva fundamentalmente económica, una síntesis de la reciente situación del mundo rural andaluz. Este documento presenta un conjunto de propuestas presentadas en los blo-

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ta de Andalucía (1993), propone un conjunto de estrategias que, integradas en un plan de desarrollo rural, podrían contribuir para reducir y/o eliminar dichos problemas. Las metas finales de un proceso de desarrollo debe centrarse en los ciudadanos, es decir, aumentar los niveles de renta y de bienestar de la mayoría de la población, mejorar las condiciones de vida y de trabajo, y promover un crecimiento económico equilibrado social y territorialmente, sostenible en términos ambientales y económicos. Este conjunto de objetivos podrán ser total o parcialmente alcanzados y estas medidas podrán ser aplicadas de forma más coherente y sistemática, se existen mecanismos de articulación de los intereses de la sociedad y por medio de un plan que compatibilice las diferentes estrategias. El mercado no siempre es un eficiente asignador de recursos. De igual modo, la ausencia de medidas correctoras produce externalidades y efectos no deseados en la economía y en la sociedad. El plan de desarrollo rural no puede estar aislado de las políticas sectoriales del mismo territorio; de igual forma es necesario que esté compatibilizado con las políticas del Estado y de los países del entorno. La aplicación de las estrategias necesita que las acciones que poseen implantación sectorial sean compatibles con las acciones horizontales para que actúen de manera complementaria en el temtorio. Este elemento es fundamental para la coherencia del conjunto de las acciones y obliga a que los planes globales de desarrollo rural contengan planes sectoriales y horizontales compatibilizados entre sí.

El Plan debe ser un instrumento que intenta armonizar la exigencia de aumentar la competitividad económica con la necesidad de reforzar la cohesión social y territorial y de garantizar mayores niveles de equidad. Estos principios deben concretarse no solo a nivel global sino, siempre que sea posible, a nivel microeconómico y en cada municipio y comarca. Estos principios del desarrollo rural son fundamentales para articular las economías locales con los meques de temas siguientes: (1) Población y recursos humanos; (2) Sistema social y cultural; (3) Actividades económicas; (4) Territorio, recursos naturales y medio ambiente; (5) Poblamiento, núcleos e infraestructuras rurales; y, (6) Instituciones (públicas y privadas) y articulación social.

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canismos de reproducción de la economía a escala nacional. Cada vez más es necesario retornar al equilibrio entre los hombres y entre éstos y la naturaleza (el territorio):

3. EL PLAN DE DESARROLLO RURAL DE ANDALUCIA 3.1. Los objetivos del PDRA El PDRA se enmarca fundamentalmente dentro de una de las actuales líneas de pensamiento^^ sobre el mundo rural y el desarrollo rural. Los cambios exigidos al mundo rural tienen como objetivo central corregir los "problemas" del modelo vigente, transformarlo en más eficiente económicamente y hacerlo políticamente más aceptable. ^^ En los últimos años la mayoría de los trabajos científicos se orientan en tres sentidos principales. De forma muy resumida, se presenta a continuación los elementos fundamentales de cada una de estas tendencias. La primera, pretende fundamentalmente añadir "hipótesis auxiliares" a los modelos vigentes en el sentido de reducir sus efectos y sus externalidades negativas, principalmente sociales y medio ambientales. Esta comente de pensamiento defiende conceptos y políticas amplias, donde los supuestos de equidad social, sustentabilidad económica y ecológica, cohesión territorial y participación comunitaria, constituyen elementos intrínsecos a los procesos de desarrollo y por lo tanto, los modelos económicos deben integrar políticas y estrategias que logren alcanzar estos objetivos. E1 desarrollo rural es concebido como un proceso de largo plazo y pretende compatibilizar la modernización y la competitividad de la economía rural con los objetivos sociales y medio ambientales anteriormente mencionados. La segunda corriente de pensamiento diFiere de la primera en su conceptualización sobre el proceso de desarrollo. Considera que los factores no económicos son fundamentales e interpreta el desarrollo como un proceso de cambio social, donde los individuos organizados o no en diversas formas de asociacionismo, constituyen las fuerzas motoras del desarrollo. Se argumenta que las políticas macroeconómicas y sectoriales poseen poca capacidad de determinar el comportamiento de los ciudadanos que son más influenciables por factores políticos, culturales y sociológicos. En términos prácticos, muchos de los autores de esta corriente defienden que el desarrollo debe producirse a nivel local gracias al aprovechamiento de los recursos ociosos. Finalmente, la tercera defiende nuevos paradigmas en la teoría de desarrollo. Se considera que el mercado y las técnicas contables son insuficientes y no representan la complejidad de las relaciones económicas y sociales. Los economistas-sociólogos ecológicos defienden un modelo económico basado en la valoración de los recursos naturales. La racionalidad del sistema se basa en la maximización de utilidades por unidad de recurso natural utilizado y en la conservación cuantitativa y cualitativa de esos recursos. En términos de desarrollo rural, existen diversas tendencias: En un extremo, la ecológica más "dura" (o "profunda", o"radical") que

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El PDRA en el capítulo 2, "Las claves del desarrollo del mundo rural andaluz", establece como metas de desarrollo rural andaluz las siguientes: - La generación de empleo; - El aumento del nivel de renta y la mejora de las condiciones de vida de la población; - Lograr un alto grado de equidad social; - Propiciar una integración más armónica entre los mundos rural y urbano de Andalucía; y, añade: "Las metas anteriores sólo serán posibles con la participación activa de los diferentes agentes económicos y sociales del mundo rural y deberán alcanzarse teniendo en cuenta las exigencias planteadas por el desarrollo sostenible ". A través de estos objetivos es fácil concluir que los principios de equidad, sustentabilidad, cohesión territorial y participación comunitaria están reflejados en el discurso del PDRA.

3.2. Los ejes y las políticas del PDRA De una forma esquemática los ejes fundamentales para la transformación del mundo rural deben tener como objetivos: - La modernización de las infraestructuras, de las estructuras, de las tecnologías productivas y de gestión agrarias y no agrarias, y la mejora de los factores de competitividad "sistémica"" y del funcionamiento institucional, con el objetivo de aumentar la competitividad de los sectores productivos del medio rural. defiende la agricultura casi de tipo tradicional y autárquico con el regreso a las formas de producción intensivas en mano de obra y con la utilización de material biológico "nativo" (en el sentido de originario o no transformado por los avances de la ingenieria genética y basado en los fertilizantes orgánicos y en los métodos biológicos de combate de plagas). Los ecológicos más "blandos" son los que intentan puntos de compromiso entre el proceso de modernización y la conservación de los recursos, tema brevemente referido anteriormente. No obstante, el PDRA contiene elementos de las diferentes corrientes de pensamiento. El PDRA se basa también en las formas de desarrollo local, sobre todo a través de los grupos L.E.A.D.E.R., proponiéndose, como principal forma de implementación en el territorio la formación de los "Grupos de Desarrollo Rural" (sobre este concepto, veáse más adelante).

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- El fomento de iniciativas de desarrollo para reintegrar sectores y territorios que atraviesan procesos de marginación en los mecanismos de reproducción global de la economía. - Acciones dirigidas a la preservación del medio ambiente. - Medidas sociales y subvenciones para garantizar niveles de actividad y de vida en zonas de dificil reintegración en la economía, es decir, zonas que poseen la tendencia hacia la marginación como resultado de la modernización.

El "PDRA se ordena en torno a tres grandes ejes cada uno de ellos con políticas específicas. Los ejes, las políticas y los presupuestos previstos aparecen en el Cuadro 1.

3.3. Breve análisis del PDRA El estudio de la asignación de los recursos es una de las formas más efectivas para analizar las prioridades de un plan. EI presupuesto para el desarrollo rural de Andalucía prevé un montante anual medio de cerca de 86.893,6 millones de pesetas entre 1994 y 1999. Estamos en presencia de valores que pueden permitir actuaciones con efectos importantes. La perceptibilidad de los efectos depende fundamentalmente del tipo de inversiones que se realicen. Las inversiones a medio y largo plazo, como por ejemplo las inversiones en "formación profesional", "patrimonio rural y cultural", "industria", "forestación", "turismo", "medio ambiente", "infraestructuras" y"equipamientos y servicios colectivos", suelen tener efectos retrasados y alcanzan de forma directa un reducido número de beneficiarios (con excepción de las inversiones en equipamientos y servicios colectivos). Los valores previstos para estas políticas totalizan cerca del 77% del total. Estas son las inversiones en capital fijo y en la formación del capital humano y "cultural". " Entiéndese como competitividad sistémica, el conjunto de factores globales de competitividad, es decir, los que sobrepasan los límites de las empresas, como por ejemplo, el desarrollo y los costes de las infraestructuras (comunicaciones, regadíos, etc.), las condiciones institucionales (estructura de ocupación de la tierra, papel de la administración, marco jurídico, etc.), los costes financieros, de transporte, entre otros costes no dependientes directamente de la empresa productora de un bien o servicio.

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CUADRO 1 Previsión Económica del PDRA Proyección para el período 1994-1999

EJE I: MOVILIZACION SOCIAL Y CULTURAL DEL MUNDO RURAL .................................................... Políticas: • Dinamización social .................................................... • Formación profesional ................................................ • Conservación del patrimonio rural y cultural ............. EJE II: DIVERSIFICACION Y MODERNIZACION DE LAS ACTIVIDADES ECONOMICAS ................. Polfticas: • Agraria ........................................................................ • Industrial ..................................................................... • Forestal ........................................................................ • Turismo ....................................................................... • Medio ambiente ........................................................... EJE III: EQUIDAD TERRITORIAL Y MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA ............................................ Políticas: • Infraestructuras ........................................................... • Equipamientos y servicios colectivos ......................... • Servicios sociales ........................................................ TOTAL ...............................................................................

19941999 (10` de Pts)

% del total

63.403,63

12,2

15.858,30 32.816,50 14.728,83

3,1 6,3 2,8

287.599,03

55,2

101.071,00 47.320,00 113.494,60 8.665,19 17.048,24

19,3 9,1 21,8 1,7 3,3

170.358,90

32,7

37.550,00 129.324,90 3.484,00

7,2 24,8 0,7

521.361,56

100,0

FUENTE: Plan de Desarrollo Rural de Andalucía 1994-1999, pp. 118.

Las inversiones que benefician directamente a los ciudadanos a corto y medio plazo, como por ejemplo - "agricultura y ganadería" ,"equipamientos y servicios colectivos" y"servicios sociales" representan cerca del 45% del presupuesto total. Se puede así deducir que el PDRA tendrá efectos de largo plazo y poco perceptibles a los ciudadanos, a corto plazo. Este aspecto posee un precio político.

El presupuesto asignado al eje de la "modernización y diversificación productiva" representa el 55% del total, lo que significa que este es uno de los elementos más importantes del plan. Solamente tres políticas de "agricultura y ganadería", "forestal" y 651

"equipamientos y servicios colectivos" absorben el 66% del presupuesto total. Las políticas "agricultura y ganadería" y"forestal" representan cerca del 41 % del presupuesto. Este aspecto es para muchos comentaristas considerado de gran importancia y acierto. Parece existir consenso sobre la importancia del sector agrario en Andalucía y que la agricultura seguirá siendo un elemento básico de la economía rural andaluza". (Junta de Andalucía, 1993: 7). También hay consenso en que "en el contexto actual, la agricultura no puede por ella sola, seguir garantizando la renta y el empleo tradicionales" Junta de Andalucía, 1993: 5). El PDRA prevé valores bastante reducidos para el fomento de la industria y del turismo rural ( no están definidos los significados operacionales de "industria rural" y"turismo rural"). El PDRA no se refiere a la artesanía, que constituye la base económica de algunos pueblos de Andalucía. Aunque existan acciones relacionadas con el medio ambiente en otras políticas (por ejemplo, política forestal) y posiblemente en "agricultura y ganadería", el valor destinado específicamente a la política de medio ambiente representa el 3,3% del presupuesto, lo que parece ser bastante reducido. El valor destinado a la política de formación profesional representa e16,35 del total previsto. La media de 5.469 millones de pesetas al año es insuficiente para la realización de acciones significativas. Se recuerda que la formación profesional (por ejemplo la formación de empresarios) es uno de los factores considerados más limitantes en Andalucía. La componente I+D aparece dispersa en las diferentes políticas del Plan. No existen propuestas importantes sobre nuevas líneas de investigación que respondan a las necesidades del nuevo tipo de desarrollo rural . No existe ninguna actuación para el refuerzo y la capacitación de la red de extensión rural de la Consejería de Agricultura, institución que podría tener un papel fundamental en la divulgación y dinamización de las medidas de aplicación del PDRA. ^Z Los sistemas de I+D están estructurados fundamentalmente para satisfacer las demandas de la agricultura de mercado. Un cambio de modelo de desarrollo rural implica la necesaria adaptación de la investigación, sobre todo considerando la necesidad de incluir los elementos medio ambientales y el aprovechamiento de los sistemas de producción locales. Sobre este tema, véase CIMMYT Economics Staff (1984) y Calatrava ( 1994).

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EL PDRA no se refiere a acciones de integración del sector agrario y de las economías rurales en el conjunto de la economía. El estrechamiento de los vínculos con los sectores agro-industriales y de servicios pertenecientes y/o directamente relacionados con las cadenas de los productos primarios, es uno de los elementos importantes para el desarrollo de los sectores económicos localizados en el medio rural. El valor añadido está crecientemente concentrado en las fases de transformación, de transporte, de comercialización y distribución. Los precios relativos son cada vez más desfavorables a los productores primarios. Podría ser interesante prever en el ámbito del PDRA, un conjunto de acciones que permitan una creciente integración vertical de las actividades primarias. Existen experiencias positivas de la aproximación de los intereses económicos de los productores primarios a través de la organización de cooperativas de segundo y de tercer grados que integran toda o parte de la cadena de los productos. No están previstas políticas de mercado (sistema de información sobre los precios, estudios de mercado, acciones de marketing, etc.).

Gran parte de las actuaciones que permiten la aplicación de las políticas previstas son, en principio, de la responsabilidad y ejecución directa o indirecta de la administración. Es el caso de todas las políticas, con excepción de las relacionadas con el eje de la modernización y diversificación productiva ("agricultura y ganadería", "industria" y"turismo"). El total del valor presupuestado para esas políticas de aplicación centrada en la administración, representa cerca de170% del PDRA. En resumen, se pueden extraer las observaciones siguientes: - La asignación de recursos privilegia la formación del capital fijo. - Posiblemente existirán pocos beneficiarios directos a corto plazo. - No es claro que las acciones de modernización de las infraestructuras y del aparato productivo sean el centro del PDRA. - Existen conceptos y actuaciones importantes relacionadas con la aplicación de las politicas que no están previstos en el PDRA. - La administración tendrá una responsabilidad directa muy grande en la ejecución del PDRA.

Los balances a corto-largo plazo y público-privado no parecen estar equilibrados. 653

3.4. La instrumentalización del PDRA El documento centra su capítulo 3, "Instrumentación del PDRA", en la forma de organización del sector privado a través de los "Grupos de Desarrollo Rural", por medio de los cuales se pretende ampliar la experiencia de los grupos L.E.A.D.E.R. y, "se basan en la formula del parteneriado social', es decir, el establecimiento de un marco conjunto de colaboración donde actúen de forma asociada diferentes niveles administrativos, empresas privadas, asociaciones profesionales, grupos de interés económico y cualquier otro agente socioeconómico preocupado por mejorar las rentas, el empleo y la calidad de vida del medio rural ", (Junta de Andalucía, 1994: 81). El PDRA desarrolla los aspectos jurídicos, las funciones, el ámbito de actuación, la constitución, el funcionamiento y los programas de actuación de los Grupos de Desarrollo Rural (GDR). En el mismo capítulo, el documento se refiere a las formas de organización a nivel de la Junta de Andalucía para el análisis y seguimiento, ... de los programas de desarrollo rural.

Es en este capítulo donde reside, en mi opinión, las principales lagunas del documento. El documento no se refiere a los criterios territoriales para la aplicación del PDRA. Considerando que las iniciativas privadas partirán principalmente de los "Grupos de Desarrollo Rural", todo indica que la organización de estos "Grupos" será más rápida y dinámica en las zonas no marginadas. ^Este aspecto no aumentará las diferencias de desarrollo comarcal de Andalucía? La estrategia de actuación territorial parece ser de gran importancia, sobre todo cuando los objetivos del PDRA no son exclusivamente de crecimiento económico. El dilema sobre los diferentes grados de concentración - dispersión del desarrollo y la asignación diferenciada de recursos deberían ser asumidos por las fuerzas políticas de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

El PDRA "intenta conseguir una combinación de políticas, tanto de carácter horizontal como de naturaleza sectorial, que, de acuerdo con las directivas propias de la planificación, permitan multiplicar los efectos positivos que aisladamente podrían obtenerse de las mismas" (Junta de Andalucía, 1994: 33). Este principio no está reflejado en las políticas de aplicación del PDRA ni en el presupuesto. No se consideran acciones de reestructuración y capacitación de los organismos públicos a nivel de comarca y municipios de modo que puedan coordinar mejor los proyectos locales que, en su 654

conjunto, conforman un plan de desarrollo local donde se reflejen los problemas, las potencialidades y los diversos intereses de la comunidad. Estos planes son complementarios, a nivel local, de las acciones horizontales y de ámbito supra comarcal o municipal. Por ejemplo, conectar la red de carreteras nacionales con carreteras municipales de modo que se evite el aislamiento de los pueblos. ^Serán los Grupos de Desarrollo Rural, como forma de organización privada, capaces de integrar los diversos intereses locales, sean privados, colectivos o públicos?. ^No será necesario complementar la iniciativa privada y los Grupos de Desarrollo Rural con una acción de la Administración? Además de la compatibilización entre las acciones horizontales y verticales, es igualmente importante la compatibilización de las acciones inter-sectoriales a los diversos niveles. El desarrollo rural es pluri-disciplinar y por lo tanto, incluye políticas y acciones tuteladas por diferentes organismos de la Administración. Por ejemplo, las políticas de ordenación del temtorio, las estrategias de construcción de infraestructuras supra regionales, las políticas de crédito, las acciones en las áreas de la educación y salud, etc. tienen implantación territorial que deben estar coordinadas. El documento PDRA no se refiere a este tema. Es casi consenso que los programas implantados localmente deben poseer los mecanismos administrativos tan descentralizados cuanto sea posible. Según el documento, el PDRA poseerá mecanismos de decisión y seguimiento muy centralizados, lo que puede obstaculizar la operatividad de los proyectos y dificultar la participación de los intereses locales, sobre todo de las zonas menos dinámicas. En síntesis, sería útil estudiar formas para encontrar nuevos equilibrios entre la centralización y la descentralización en el funcionamiento de la administración.

Las formas prácticas de aplicación del PDRA son uno de los aspectos que deberían estar definidos lo más claramente posible. Las instituciones públicas y privadas, los agentes económicos y sociales deben saber cómo, cuándo, dónde y a quién pueden presentar las ideas de desarrollo, los proyectos y las solicitudes de financiación. Las informaciones sobre el PDRA, las oportunidades existentes, las prioridades, etc. deben ser de conocimiento de los interesados. En este sentido, además de las acciones previstas de "información y debate sobre el desarrollo rural, a fin de impulsar la concienciación de todos los que viven en el medio rural sobre 655

la necesidad de dicho desarrollo y de lo que ello implica en cuanto a cambio social, cultural y económico" (Junta de Andalucía, 1994: 37), es importante que las acciones de información sean dirigidas a los aspectos prácticos sobre las formas de aplicación del PDRA. En este ámbito, el diseño de metodologías de formulación, evaluación y seguimiento de las propuestas de proyectos es una de las acciones organizativas necesarias en la fase de pre-implementación del PDRA. En esta línea de acción, es también importante que sean definidos los criterios y los requisitos de evaluación y priorización de los proyectos para que la asignación de recursos sea realizada con criterios objetivos para garantizar las metas del PDRA. 3. CONCLUSIONES El PDRA contiene en su filosofia los principios y supuestos que actualmente constituyen el núcleo del debate sobre el mundo rural. Los objetivos y las políticas del PDRA contemplan en lo fundamental, los principios de equidad social y territorial, de la sustentabilidad y de la participación de la población. Los presupuestos, dejan clara la prioridad de la agricultura. No está claro que la modernización de las estructuras y de las tecnologías productivas constituyan uno de los ejes centrales del PDRA. La diversidad de las actividades rurales son planteadas como forma de garantizar el incremento de las rentas de la población rural. El PDRA procura compatibilizar la necesidad de la modernización con las acciones que tienen como objetivo garantizar mayores niveles de cohesión territorial y social y con las acciones que pretenden conservar el medio ambiente y la utilización sostenible de los recursos naturales. En este sentido, se puede decir que el PDRA es progresista y está enmarcado dentro de las actuales corrientes de pensamiento sobre el desarrollo rural. No obstante, existen en la opinión del autor, ajustes importantes que hacer, sobre todo en las áreas del medio ambiente, en el sistema I+D y en la formación profesional. Las inversiones con efectos a largo plazo y con un menor número de beneficiarios directos, y las políticas que requieren una mayor intervención y responsabilidad de la administración, son priorizadas en la asignación de los recursos. Estos aspectos pueden tener costes políticos elevados y encontrar dificultades de compatibilización con las políticas macroeconómicas cada vez más liberalizadoras.

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El PDRA contiene la^unas importantes sobre las estrategias y sobre las formas de su aplicación. La coordinación inter-sectorial y con las políticas macroeconómicas, los grados de concentracióndispersión de los recursos en el territorio, los niveles de centralización y descentralización administrativa y la compatibilización de las acciones horizontales y verticales, son algunos de los aspectos que necesitan clarificación para permitir la aplicación fluída y transparente de las políticas propuestas. Para la implementación del PDRA, es importante que los aspectos institucionales y administrativos sean claros y transparentes; especialmente la delimitación de responsabilidades verticales y horizontales en la Administración y los procedimientos que los agentes económicos y sociales deben seguir para canalizar los proyectos, las solicitudes de asesoramiento, etc.

El PDRA puede ser un documento de base para la negociación y para un pacto de consenso entre las fuerzas políticas, económicas y sociales de Andalucía. El proceso de negociación puede ser fundamental para conseguir mayores equilibrios entre las diferentes políticas del PDRA. Para terminar y como síntesis, se puede afirmar que existen recursos, que hay una base conceptual y objetivos que pueden ser consensuados, y que existen iniciativas administrativas y privadas que permiten la implantación de un nuevo tipo de desarrollo rural para la región.

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