DICTAMEN N.º 37/2014, de 5 de 5 de febrero* Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración seguido a instancia de la Asociación K, por daños ocasionados como consecuencia de la errónea exclusión de dicha entidad en un procedimiento de concesión de subvenciones convocado por Resolución del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha de 30 de diciembre de 2011. ANTECEDENTES Primero. Reclamación.- El procedimiento objeto de dictamen tiene inicio en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración presentada el día 13 de febrero de 2013 por la Presidenta de la Asociación K, en virtud de la cual se insta de la Consejería consultante el reconocimiento de una indemnización, por valor de 98.964,4 euros, que compense los perjuicios sufridos por dicha entidad como consecuencia de su errónea exclusión en un procedimiento de concesión de subvenciones convocado por Resolución de 30 de diciembre de 2011 del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha para la gestión en el año 2012 de Centros de la Mujer y Recursos de Acogida. Expone la reclamante en sustento de su pretensión que la asociación a la que representa participó en el procedimiento de concurrencia competitiva mencionado, con objeto de poder ser beneficiaria de las subvenciones reguladas en el Decreto 302/2011, de 22 de diciembre, rector de la concesión de medios económicos para la gestión de Centros de la Mujer y Casas de Acogida, presentando para ello la correspondiente solicitud y demás documentación preceptiva respecto de la demarcación territorial identificada con el código TO-20. Indica que dicha petición fue indebidamente postergada en el proceso de evaluación de las iniciativas, por haberse estimado que no alcanzaba la valoración mínima exigible en el apartado de estructura técnica y capacidad para el cumplimiento del objeto subvencional. Añade la reclamante que el acuerdo de concesión de subvenciones recaído finalmente con fecha 29 de febrero de 2012 -favorable a otra petición formulada por el Ayuntamiento de Camarena para la misma zona geográfica TO-20-, fue impugnado por la Asociación K mediante la interposición de un recurso de alzada, el cual fue estimado por resolución del titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas de 17 de diciembre de 2012, al considerar que la entidad recurrente sí cumplía el requisito de estructura técnica y capacidad de gestión previamente cuestionado. Arguye la reclamante que, como en el momento de estimación del mencionado recurso ya había concluido el ejercicio para el que se convocó la subvención, la errónea decisión administrativa primeramente adoptada ha comportado que la Asociación K se viera privada de una subvención, que habría alcanzado el importe solicitado. Por esta razón, se considera que se le ha producido un perjuicio económico, que la propia resolución administrativa estimatoria del recurso reconoce y califica como “lucro cesante dejado de percibir”, entendiendo la reclamante que dicho lucro cesante viene determinado por el importe de la subvención no otorgada. Subsidiariamente, se propone “la aplicación de los criterios tomados por la Administración para resolver estas subvenciones según los profesionales del centro, nº de población que comprende el centro, kilometraje de las profesionales, materiales, etc”. Aporta la peticionaria en respaldo de sus alegaciones la resolución de 17 de diciembre de 2012 previamente mencionada y su solicitud de participación en la referida convocatoria de subvenciones, presentada el 20 de enero anterior. Segundo. Admisión a trámite.- Recibida la reclamación antedicha en las dependencias del Instituto de la Mujer de Castilla-La Macha, con fecha 7 de junio de 2013 su Directora acordó incoar un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración y designar instructora para el mismo, circunstancias estas que han sido comunidades a la accionante junto con otros datos relativos al procedimiento a desarrollar. Tercero. Informe del Servicio de Administración General.- Seguidamente, con fecha 5 de agosto de 2013, la Jefa de Servicio de Administración General del mencionado Instituto emitió informe sobre los hechos objeto de reclamación, confirmando las alegaciones de la reclamante respecto a las incidencias producidas en el procedimiento de adjudicación de subvenciones ya señalado. Agrega la informante que, como consecuencia de la indebida exclusión de la Asociación K, la subvención correspondiente al área geográfica TO-20 recayó a favor del Ayuntamiento de Camarena (Toledo), a quien se le otorgó una subvención de 47.957,20 euros, relativa a financiación de costes profesionales en las áreas jurídica y psicológica, con asignación de 32 horas semanales en cada una de ellas. Cuarto. Informe del Servicio de Programas y Recursos del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha.- A petición de la instructora del expediente se ha recabado un segundo informe del citado organismo autónomo, emitido con fecha 9 de octubre de 2013 por la Jefa de su Servicio de Programas y Recursos, donde se expone textualmente: “[…] la cantidad que le hubiera correspondido a la Asociación K para la gestión del funcionamiento del Centro de la Mujer de la demarcación territorial TO-20 hubiera sido de 47.957,20 en concepto de personal de dos titulados superiores a 32 horas semanales durante diez meses”.

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Ponente: Fernando José Torres Villamor 1

Quinto. Trámite de audiencia.- Seguidamente, mediante escrito de fecha 11 de octubre de 2013, la instructora del expediente procedió a la apertura del trámite de audiencia por un plazo de diez días, a cuyo efecto cursó a la parte reclamante el correspondiente escrito donde se relacionan los documentos obrantes en el mismo. Sexto. Alegaciones.- En uso de dicho trámite, la reclamante ha presentado un escrito de alegaciones centrado en la defensa de la suma instada como indemnización, que considera equivalente al importe de la subvención que se le debió reconocer y que calcula tomando al efecto los valores contemplados en la citada Resolución de 30 de diciembre de 2011, con el siguiente desglose: a) Gastos de los cuatro profesionales actuantes -número que vendría determinado por la población de los cinco municipios donde se proyectaba prestar el servicio-: - Área jurídica: 23.978,60 euros. - Área psicológica: 23.978,60 euros. - Área laboral: 20.708,60 euros. - Área social: 20.708,60 euros. SUMA: 89.374,40 euros. b) Gastos de kilometraje: 2.500 euros. c) Materiales de oficina: 1.200 euros. d) Actividades, materiales, ponentes: 2.620 euros. TOTAL: 95.694,40 euros. Concluye dicho escrito haciendo diversas consideraciones sobre la superioridad de los méritos concurrentes en el Plan de Actuación presentado en su día por la Asociación K, en su comparación con el aportado por el Ayuntamiento de Camarena -que fue quien resultó beneficiario de la subvención-, instando que se incorpore al expediente el Plan de Actuación elaborado por la reclamante, como documentación de referencia para el cálculo de la indemnización. Séptimo. Propuesta de resolución.- Seguidamente, con fecha 31 de octubre de 2013 ha sido redactada por la instructora del procedimiento la correspondiente propuesta de resolución, que propugna una estimación parcial de la reclamación y el reconocimiento de una indemnización a la entidad afectada de igual importe al concedido como subvención al Ayuntamiento de Camarena, cifrada, por tanto, en 47.957,20 euros; toda vez que, según los informes obrantes en el expediente, esa habría sido la suma concedida a la Asociación K, en caso de no haber sido excluida erróneamente del procedimiento de adjudicación. Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- A instancia de la instructora del procedimiento se ha recabado también informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, que fue emitido con fecha 20 de noviembre posterior por uno de sus letrados. En dicho documento se analiza la propuesta de resolución elaborada, argumentando que para que pueda estimarse acreditada la relación causal esgrimida por la asociación reclamante, sería preciso poder tener por probado que en caso de no haber sido erróneamente excluida del procedimiento la entidad K, esta habría sido efectivamente la adjudicataria de la subvención cuyo abono ahora insta a través del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por ello, se propone la retroacción del procedimiento a la fase de instrucción, a fin de que se recabe un informe del Instituto implicado donde se acredite con claridad este extremo, concluyendo que, en caso “de que se emitiera dicho informe en sentido positivo, procedería estimar la reclamación”, de forma parcial y en la cuantía de 47.957,20 euros. Noveno. Segundo informe del Servicio de Administración General del Instituto de la Mujer.- Atendiendo a lo propuesto por el Gabinete Jurídico, con fecha 10 de diciembre de 2013 el Servicio de Administración General del organismo autónomo reclamado emitió un nuevo informe complementario donde se significa: “Segundo.- Una vez efectuada la valoración, la solicitud de la Asociación K fue priorizada por puntuación en el sumatorio de las variables ponderadas en la valoración total. No obstante, el órgano instructor formuló propuesta de resolución provisional el 13 de febrero de 2012, que fue publicada en el DOCM con fecha 14 de febrero de 2012, en la que proponía desestimar la solicitud de la Asociación K porque "el proyecto no obtenía valoración mínima sobre capacidad técnica" y conceder la subvención al Ayuntamiento de Camarena”. Asimismo, se concluye en dicho informe: “Sexto.- Por tanto, la solicitud de la Asociación K para la gestión del funcionamiento del Centro de la Mujer de la demarcación territorial TO-20, no sólo cumplía los requisitos técnicos previstos en las bases reguladoras de las subvenciones […], sino que además hubiera estado dentro de las seleccionadas”. Décimo. Segunda propuesta de resolución.- Culmina la documentación del expediente con una segunda propuesta de resolución, datada a 16 de diciembre de 2013, de sentido coincidente con el de la formulada con anterioridad. En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 13 de enero de 2014. 2

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- El procedimiento sometido a consulta, instruido por exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración, se halla sometido a las reglas formales aplicables a dicho instituto jurídico, regulado sustancialmente por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo artículo 142.3 -versión resultante de la modificación operada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible-, se dispone que “para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general […] [en el que] será preceptivo el dictamen del Consejo Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica”. Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, prevé que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros. Así, como el perjuicio patrimonial cuya indemnización se insta ha sido finalmente cuantificado por la entidad reclamante en 95.694,40 euros, excediendo dicha suma del importe al que se anuda la obligatoriedad de la consulta, ha de conferirse al presente dictamen carácter preceptivo. II Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentran plasmadas primordialmente en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Tras el examen de las actuaciones desarrolladas en el curso de la instrucción, que ya han sido reflejadas en los antecedentes, no cabe advertir irregularidades formales con potencial incidencia invalidante para la resolución que se finalmente adopte; no obstante lo cual, conviene hacer algunas observaciones sobre deficiencias de esta naturaleza. En uso del trámite de audiencia, la parte reclamante ha presentado un escrito de alegaciones en el que, a la vista de los informes incorporados al expediente durante la instrucción y en oposición a lo reflejado en los mismos, efectúa diversas argumentaciones relativas al modo de cuantificación de la indemnización solicitada, pidiendo como práctica probatoria de apoyo a sus alegaciones la incorporación al expediente del Plan de Actuación presentado por la Asociación K junto a su solicitud de subvención. Esta petición ha sido ignorada por la instructora del procedimiento, quien ni ha verificado la actuación pedida -lo que parecía viable-, ni ha dado respuesta alguna a la interesada, contraviniendo así las previsiones contenidas en el artículo 80 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, relativas a las reglas sobre medios y práctica de prueba. Por otro lado, tras la sustanciación del trámite de audiencia y a instancias del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, se ha producido la incorporación de un segundo informe del Servicio de Administración General del Instituto de la Mujer -de 10 de diciembre de 2013-, del que la parte reclamante no puede haber tenido conocimiento al no haberse verificado otra vez dicho trámite en relación, al menos, con la nueva documentación agregada. Esta omisión debe reputarse contraria a las previsiones del artículo 84 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, donde se expresa que el ofrecimiento del trámite mencionado debe producirse “instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución”. La incidencia referida aconseja significar que con tal actuación se pone en riesgo la validez de la audiencia practicada, puesto que la incorporación posterior de informes, de los que no hayan tenido conocimiento los interesados, sustrae a su capacidad de argumentación cualquier valoración suscitada por los mismos, alterándose así el equilibrio dialéctico entre partes que debe regir el adecuado desarrollo del procedimiento. No obstante lo anterior, a juicio de este Consejo cabe soslayar ambas irregularidades en orden a la emisión del presente dictamen, toda vez que la prueba documental aludida, propuesta por la parte reclamante y no practicada, por los argumentos que luego se expondrán parece ciertamente irrelevante en orden a efectuar un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo a la que se vincula -el monto de la indemnización-; y considerando, por otro lado, que el informe administrativo incorporado tras la sustanciación del trámite de audiencia solo opera como elemento confirmatorio de las tesis sostenidas por la propia asociación reclamante, ratificando que, de no haberse producido su indebida exclusión del procedimiento de concesión de subvenciones, habría sido beneficiaria de una de ellas. 3

El expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico y enteramente foliado, disponiendo además de un índice numerado de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento. Dicho lo anterior, procede pasar a analizar el resto de cuestiones suscitadas por la consulta. III Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley”. -Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989,1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido. El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad” -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1.998 (Ar. RJ 1998,9967)-. Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquella. Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración. La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, 4

que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049)-. También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos. Diseñado el instituto de la responsabilidad patrimonial para compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos, es obvio que, traduciéndose frecuentemente la labor de estos en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa precisamente en la adopción de actos administrativos que sean estimados disconformes con el ordenamiento jurídico. Esta modalidad singular de imputación tiene su reflejo en diversos preceptos de la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que contiene previsiones específicas, incardinadas allí donde se regula la revisión de dichos actos -Título VII- y donde se contempla la responsabilidad de la Administración -Título X-. Así, el artículo 102.3 de dicha Ley establece: “Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley”. Por su parte, el artículo 142.4 de la misma dispone: “La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativos no presupone derecho a indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5”. Lo establecido en las anteriores disposiciones permite extraer que en todos los supuestos de responsabilidad patrimonial que dimanen de la infracción del ordenamiento jurídico en que incurrió un acto, el lesionado puede deducir la pretensión resarcitoria simultáneamente con la de anulación del acto o independientemente de aquella, una vez declarada la ilicitud del mismo. El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000,6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente. Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”. IV Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos requeridos legalmente para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y antes de pasar a examinar su eventual concurrencia en el supuesto sometido a consulta, procede analizar si se cumplen los requisitos de admisibilidad correspondientes al ejercicio de la acción planteada. Así, en relación con la legitimación activa inherente a la acción indemnizatoria ejercida, debe señalarse que la misma es atribuible a la asociación sin ánimo de lucro autora de la reclamación, denominada K, toda vez que se ha acreditado su condición de entidad participante en el procedimiento subvencional de concurrencia competitiva en el que se produjo el erróneo acto de exclusión al que se vincula la causa de su petición, acto posteriormente rectificado por la Administración mediante resolución estimatorio del recurso de alzada interpuesto a dicho efecto. Por lo tanto, habiéndole sido reconocidos 5

personalidad y capacidad de obrar para intervenir en ambos procedimientos, va de suyo el interés legítimo ostentado para sostener la presente acción indemnizatoria, en cuanto ligada a las consecuencias patrimoniales desfavorables resultantes de aquellos actos. Respecto a la legitimación pasiva de la Administración Regional, en este caso focalizada en uno de sus organismos autónomos actualmente adscrito a la Consejería consultante, cabe también admitir su concurrencia, ya que la causa de la petición se asienta en la pretendida comisión de un error en la resolución de la convocatoria de subvenciones regida por la citada Resolución del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha de 30 de diciembre de 2011, el cual ha sido admitido materialmente mediante la estimación del correspondiente recurso de alzada, resuelto por acuerdo del titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas. En otro orden de cosas, nada cabe oponer en cuanto al momento de ejercicio de la acción de responsabilidad, pues, tratándose de un supuesto en que el daño reclamado está ligado a la anulación en vía administrativa de un acto dictado por la Administración, resultan de aplicación las previsiones del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya citado en la consideración III. Así, como el acuerdo del Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas que declaró la ilicitud del acto impugnado -adoptado a 29 de febrero de 2012 por la Directora del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha-, fue dictado con fecha 17 de diciembre de 2012, en modo alguno puede estimarse prescrita la reclamación presentada el 13 de febrero ulterior. V Requisitos sustantivos, daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Pasando al examen del daño invocado por la entidad accionante, esta identifica el perjuicio patrimonial por el que pide compensación utilizando una terminología tomada de la propia resolución del Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas de 17 de diciembre de 2012 varias veces citada, ya que es en esa resolución estimatoria -Fundamento de Derecho Cuarto- donde se indica que, como en la fecha de su emisión ya ha expirado el periodo de tiempo para el que fueron convocadas las subvenciones -el año 2012-, siendo “jurídica y materialmente imposible retrotraer el procedimiento administrativo al momento en que se produjo la irregularidad”, “la única forma de resarcimiento que puede obtener el recurrente es vía indemnización de daños y perjuicios, por el lucro cesante dejado de percibir”. Partiendo de tal planteamiento, la representante de dicha asociación insta indemnización por el denominado “lucro cesante dejado de percibir”, entendiendo que este concepto se corresponde con el importe de la subvención que habrían debido recibir y que cifra finalmente en 95.694,40 euros con el siguiente desglose: a) Gastos de los cuatro profesionales actuantes, cuyo número vendría determinado por la población de los cinco municipios donde se proyectaba prestar el servicio: - Área jurídica: 23.978,60 euros. - Área psicológica: 23.978,60 euros. - Área laboral: 20.708,60 euros. - Área social: 20.708,60 euros. b) Gastos de kilometraje: 2.500 euros. c) Materiales de oficina: 1.200 euros. d) Actividades, materiales, ponentes: 2.620 euros. De tal modo, como de la documentación integrada en el expediente puede inferirse que la Asociación “K” no obtuvo una subvención a la que habría tenido derecho al amparo de la Resolución del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha de 30 de diciembre de 2011 (DOCM de 2 de enero de 2012), con destino a asumir la gestión de un Centro de la Mujer en varios municipios enclavados dentro de la demarcación territorial TO-20 -delimitada en el Anexo II de dicha Resolución-, cabe entender, en principio, que ha sufrido un potencial perjuicio patrimonial conceptuable como daño efectivo y cuya concreta determinación cuantitativa será abordada con detalle en la consideración VI. Pasando al análisis de la relación causal suscitada, puede señalarse que los datos alegados por la asociación reclamante respecto a las vicisitudes e irregularidades ocurridas en el procedimiento de selección de las entidades subvencionadas al amparo de la convocatoria regida por la Resolución del Instituto de la Mujer de 30 de diciembre de 2011 varias veces mencionada, han quedado suficientemente confirmados a través de la documentación por ella aportada y de los informes emitidos por los servicios de dicho organismo autónomo. Así, puede considerarse acreditado que la Asociación “K” fue excluida erróneamente del referido procedimiento de concurrencia competitiva en su pretensión de obtener la ayuda destinada al área territorial TO-20, donde proyectaba poner en funcionamiento un Centro de la Mujer con sede itinerante en cinco municipios de la zona -Santa Cruz de Retamar, Casarrubios del Monte, Chozas de Canales, Valmojado y Portillo de Toledo-. Este extremo viene plenamente corroborado por la solución estimatoria dada al recurso de alzada presentado contra el acto de adjudicación recaído, la cual se produjo mediante resolución del titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas de 17 de diciembre de 2012. 6

Igualmente, procede asumir que, de no haber ocurrido dicha desacertada exclusión, la Asociación “K” habría sido beneficiaria de la subvención correspondiente a la zona TO-20, puesto que así se deduce de lo consignado en el informe del Servicio de Administración General del Instituto de la Mujer emitido con fecha 10 de diciembre de 2013, donde se expresa a ese respecto que “[…] Una vez efectuada la valoración, la solicitud de la Asociación K fue priorizada por puntuación en el sumatorio de las variables ponderadas en la valoración total. No obstante, el órgano instructor formuló propuesta de resolución provisional el 13 de febrero de 2012, que fue publicada en el DOCM con fecha 14 de febrero de 2012, en la que proponía desestimar la solicitud de la Asociación K porque "el proyecto no obtenía valoración mínima sobre capacidad técnica" y conceder la subvención al Ayuntamiento de Camarena”. Asimismo, se concluye en dicho informe: “Sexto.- Por tanto, la solicitud de la Asociación K para la gestión del funcionamiento del Centro de la Mujer de la demarcación territorial TO-20, no sólo cumplía los requisitos técnicos previstos en las bases reguladoras de las subvenciones […], sino que además hubiera estado dentro de las seleccionadas”. De tal modo, puede considerarse que existe una tangible relación de causalidad entre la errónea decisión administrativa adoptada por la Directora del Instituto de la Mujer de Castilla-La Mancha el día 29 de febrero de 2012, consistente en descartar a la Asociación “K” del referido procedimiento de concesión de subvenciones, y los potenciales perjuicios económicos que dicha medida le hubiera ocasionado, así como que la antijuridicidad de tal lesión económica va implícita en el propio acuerdo estimatorio de su recurso de alzada, donde se reconoció que la mencionada asociación sí cumplía los requisitos de estructura técnica y capacidad suficientes que le habían sido negados primeramente. En consecuencia, se estiman concurrentes todos los requisitos necesarios para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. VI Sobre la indemnización solicitada.- Al resultar procedente la declaración de responsabilidad patrimonial planteada, ha de determinarse, finalmente, a qué cuantía debe ascender la correspondiente indemnización, siendo este el principal problema suscitado por el procedimiento. Conforme a lo reflejado previamente, las posiciones a este respecto de la asociación reclamante y del organismo autónomo instructor pueden sintetizarse en la siguiente forma: La Asociación “K” insta 95.694,40 euros, sosteniendo que debe percibir una suma igual a la subvención que se correspondería con la iniciativa promovida y según el Plan de Actuación aportado junto a su solicitud, donde se contemplaba la contratación de cuatro profesionales de las diferentes áreas -jurídica, psicológica, laboral y social-, así como algunos otros gastos adicionales, concernientes a desplazamientos, material de oficina y otras actividades materiales y ponentes. Por parte de la Administración está propugnándose el pago de una cantidad considerablemente inferior -47.957,20 euros-, entendiendo para ello que la indemnización debe corresponderse con la suma asignada realmente como subvención a quien fue beneficiario de la medida en la demarcación territorial TO-20, el Ayuntamiento de Camarena, a quien se le otorgó esa suma, que solo contemplaba la contratación de dos profesionales -un jurista y un psicólogo- y ningún otro gasto adicional. Pues bien, examinado el contenido de las normas y bases rectoras de la convocatoria, a juicio de este Consejo debe conferirse mayor sustento jurídico a la tesis esgrimida por la Administración. Aunque los informes obrantes en el expediente no desvelan qué criterios siguió la Administración actuante para repartir el crédito global disponible -fijado por el apartado Cuarto de la Resolución de convocatoria- entre todas las demarcaciones relacionadas en su Anexo II e iniciativas presentadas, las normas rectoras del proceso no implican, como pretende la reclamante, que el importe de la subvención fuera a venir determinado necesariamente por el contenido de su Plan de Actuación. La lectura del artículo 7 del Decreto 302/2011, de 22 de diciembre, conformador de las bases reguladoras del citado régimen de subvenciones, deja ver que la dotación de personal de cada centro, según la población del correspondiente ámbito de cobertura, viene marcada por unos límites que se fijan con el carácter de máximos. Es decir, en el caso de la solicitud presentada por la Asociación “K”, asumiendo que el ámbito de cobertura en ella delimitado se sitúa dentro del tramo poblacional comprendido entre 15.000 y 50.000 habitantes, lo que establece el precepto mencionado es que “el número de profesionales será el que al efecto se determine en la resolución de concesión […] dentro de los siguientes parámetros: [ ]. […] - Centros de la Mujer cuyo ámbito de cobertura alcance una población entre 15.000 y 50.000 habitantes, hasta cuatro profesionales. […]”. De otro lado, en la Resolución de 30 de diciembre de 2011 que aprueba la convocatoria se añade otro dato al respecto, que permite entender que también existía un número mínimo aplicable a todos los Centros de la Mujer, ya que en su apartado Tercero se consigna que “todos los Centros de la Mujer deberán disponer como mínimo de los profesionales necesarios para cubrir el área jurídica y el área psicológica”. Por lo tanto, cabe concluir que en el área geográfica TO-20 y para el grupo de cinco municipios considerado en la solicitud de subvención de la entidad ahora reclamante, como regla general el citado número de profesionales podía oscilar entre dos y cuatro, salvo ajustes excepcionales ligados a la potestad administrativa de reducir el número ordinario de horas asignado a los profesionales actuantes. Por consiguiente, dado el grado de discrecionalidad que las normas rectoras de la convocatoria dejaban abierto para que la Administración pudiese determinar el concreto alcance de cada proyecto subvencionado -a plasmar en la 7

correspondiente resolución finalizadora del procedimiento y en los subsiguientes convenios-, lo que resulta coherente con el carácter tasado del crédito global disponible, parece perfectamente viable la tesis sostenida por aquella a estos efectos, consistente en que la subvención concedida a la asociación ahora reclamante habría sido de igual importe que la otorgada al Ayuntamiento de Camarena respecto de la misma zona TO-20, sin operar una vinculación inexorable entre el importe de la subvención y las cantidades máximas correspondientes a la población computable dentro del ámbito de cobertura configurado libremente por el propio peticionario. Sin embargo, dicho todo lo anterior es preciso mostrar la disconformidad de este Consejo con la pretensión de abonar a la entidad reclamante una indemnización equivalente a la totalidad de la subvención reconocida al Ayuntamiento de Camarena, por las razones que seguidamente se exponen. La lectura de las normas y bases rectoras del referido procedimiento de concesión de subvenciones -contenidas en el citado Decreto 302/2011, de 22 de diciembre, y en la Resolución de 30 de diciembre de 2011-, denotan con claridad que el objeto de dicha línea subvencional -dirigida a corporaciones locales y entidades sin ánimo de lucro-, era la financiación de gastos de gestión generados por la puesta en funcionamiento de Casas de Acogida, Centros de Urgencia y Centros de la Mujer. En dichas bases queda bien patente el tipo de gastos que puede ser objeto de cobertura y resarcimiento, principalmente de contratación de personal -artículo 7.1.I) del Decreto 302/2011-, así como la necesidad de su posterior justificación -artículo 9- o incluso la posibilidad de tener que reintegrar la subvención recibida en caso de falta de justificación del gasto total concedido. Es decir, se trata de subvenciones con un acusado carácter finalista, cuya recepción está asociada a la generación de unos gastos, sin los cuales la percepción de la subvención sería improcedente y provocaría un enriquecimiento injusto en el destinatario. Como precedente de interés atinente a una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración asociada a la pérdida ilícita de subvenciones, puede aludirse a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de marzo de 2012 (Ar. JUR 2012,280983), que analiza un caso con aspectos semejantes relativos a ayudas para impartir cursos de formación, y en la que se significa: “Por último señalar que lo que es cierto es que los cursos no se han impartido, de lo que deducimos que la subvención no ha podido surtir sus efectos y, por ende, al no haberse impartido los cursos, no podemos acreditar probado el daño causado, en este concreto apartado conforme establece la vigente LEC en su artículo 217”. Ahora bien, en el caso analizado se da una situación muy similar a la que puede producirse cuando se declara tardíamente la nulidad del acto adjudicatorio de un contrato administrativo, por no haberse aplicado correctamente los criterios de admisión o de selección que debieron determinar cuál era la proposición mejor cualificada o más ventajosa. Esta contingencia ha llevado a que los Tribunales tengan que abordar situaciones que guardan visible semejanza con la aquí suscitada, cuando el contrato objeto de litigio ya ha sido ejecutado por quien obtuvo su adjudicación mediante el acto luego anulado, debiendo entonces ponderarse qué perjuicio económico se le habría ocasionado al licitador indebidamente postergado. Como ejemplo paradigmático del tratamiento indemnizatorio de estos supuestos, tipificables como de “desviación en la designación de adjudicatario”, cabe remitirse al contenido de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2006 (Ar. RJ 2006,2729), en cuyo Fundamento de Derecho Quinto se analiza esta cuestión, asumiéndose en el mismo como criterio doctrinal general -no exento de excepciones- que, a falta de una prueba más acabada sobre el montante exacto de los perjuicios económicos producidos por tal clase de situaciones, la indemnización ordinaria de este quebranto patrimonial en un contrato de obras viene marcada por la aplicación del concepto de “Beneficio Industrial” -como noción equivalente al beneficio dejado de obtener o lucro cesante-, situado actualmente en un 6 % del presupuesto de ejecución material. No obstante, dada la naturaleza de las actividades de gestión objeto de subvención, más cercanas a las prestaciones subsumibles en la categoría del contrato de servicios, cabría elevar el importe de la indemnización al 10 % de la suma previamente determinada como módulo de referencia -47.957,20 euros-, mediante una proyección analógica de las previsiones establecidas para los supuestos de desistimiento en este tipo de contratos y dirigidas a compensar al afectado el “beneficio dejado de obtener”, reflejadas hoy en día en el artículo 309.3 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. De tal modo, la indemnización a calcular con arreglo a los expresados criterios por el concepto mencionado ascendería al importe de 4.795,72 euros.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que apreciándose relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios del Instituto de la Mujer de CastillaLa Mancha y los perjuicios soportados por la Asociación “K”, a consecuencia de la errónea exclusión de dicha entidad en un procedimiento de concesión de subvenciones convocado por Resolución de dicho organismo autónomo de 30 de diciembre de 2011, procede reconocer el derecho de la reclamante a la percepción de una indemnización en los términos expuestos en la consideración VI. 8