2. PROPUESTA DE UN NUEVO MODELO
Este apartado presenta con detalle los criterios, contenidos y estimaciones de resultados del modelo propuesto en este Informe, concebido para contribuir a hacer estable en el futuro el sistema de financiación de las Comunidades Autó nomas de Régimen Común. Entre los criterios a los que responde el modelo propuesto destacan los si guientes: – Su inspiración en el Libro Blanco, tanto en su voluntad de considerar el conjunto de los problemas de diseño del modelo como en el objetivo de dotar al sistema de una lógica clara y una elevada transparencia en la dis tribución de recursos. – Su aspiración de dar respuesta a todos los problemas puestos de manifies to a lo largo de los años, que han sido descritos en el apartado anterior y, también, – Su voluntad de hacer un planteamiento realista en dos sentidos: tener pre sente que el statu quo condiciona las posiciones negociadoras de partida, y no ignorar las restricciones financieras del sector público. Para configurar el modelo propuesto (o cualquier otro de similares caracte rísticas) y proporcionarle concreción, habrá que desarrollar los siguientes aspec tos: 1. Determinación de los recursos totales disponibles para atender a las com petencias de los gobiernos autonómicos. En este sentido, se parte de tomar como referencias los recursos actualmente dedicados a esta finalidad y se con sideran dos alternativas, según se incluya la sanidad o no en el modelo. La pri mera de ellas es preferida por las razones antes mencionadas y es una referenA) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
119
cia central para las estimaciones realizadas. La segunda es la más próxima a la situación actual y, por ello, será también considerada con el fin de facilitar las valoraciones. 2. Criterios para el cálculo de necesidades, y que sirven de base para la distri bución de los recursos entre las Comunidades. La muy distinta dimensión de las CC.AA., desde muchos puntos de vista, hace imprescindible seleccionar los criterios para estimar las necesidades de cada una de ellas y ponderar su peso en los recursos totales. 3. Criterios de descentralización fiscal, definiendo el bloque de recursos fisca les territorializados y el alcance de la cesión en cada tributo. Como consecuen cia de estas decisiones resultará uno u otro grado de corresponsabilidad fiscal en las distintas Comunidades, entendiendo por tal el porcentaje que representan los recursos fiscales territorializados sobre las necesidades de financiación. Asi mismo, se deberá decidir si se desea que aparezcan excesos de financiación en algunas Comunidades, así como el destino de los mismos. 4. Criterios para la asignación de transferencias de nivelación a las Comunida des cuyos recursos tributarios territorializados no cubren la totalidad de sus ne cesidades de financiación. Estos criterios constituyen la primera de las piezas a través de las que se instrumenta la solidaridad en el modelo, pues debe permi tir que las diferencias de capacidad fiscal no se conviertan automáticamente en diferencias de capacidad financiera. 5. Criterios para asignar los fondos de desarrollo que se canalizan a través del FCI, y que han de servir para corregir los problemas de desarrollo regional exis tentes. Esta cuestión complementa a la anterior, y ambas constituyen el bloque de solidaridad financiera del modelo propuesto. Todas estas cuestiones se abordan a continuación por el orden citado y, al mismo tiempo, se van presentando los datos correspondientes a las alternativas concretas consideradas. 2.1. Determinación de los recursos disponibles La concreción cuantitativa del nuevo modelo y la comparación de los resul tados que se derivan del mismo con la situación existente ha de hacerse toman do un año base de referencia, para el que debe existir información suficiente que 120
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
permita hacer los cálculos. En este caso el año base será 1998, último para el que existen datos liquidados homogéneos del modelo vigente. El volumen de recursos totales considerados es igual a la suma de los actual mente empleados más los que se ha estimado que se emplearían si las tres Co munidades que no aceptaron el modelo en 1996 lo hubieran hecho. Asimismo, como se debe proceder a un reparto de recursos entre Comuni dades, se consideran los elementos comunes a todas o a cada grupo de ellas, se parándolos de las circunstancias particulares que diferencian a unas de otras (co mo pueden ser algunas competencias concretas o los ingresos tributarios que se derivan de las mejoras en la gestión o del ejercicio de la capacidad normativa por cada Comunidad). Así pues, reiterando las pautas básicas del nuevo modelo: – Se parte de los recursos que actualmente se asignan para competencias co munes, educación y sanidad. – Se excluyen de los recursos correspondientes a competencias no homogé neas. – Se consideran incluidos entre los recursos los correspondientes a los tri butos cedidos (recaudación normativa) y compartidos, la participación en los ingresos del Estado y las transferencias del Insalud e Imserso. – Se incorporan 60.977 millones como cifra estimada de lo que hubiera sig nificado la aplicación del modelo de 1996 a Andalucía, Castilla-La Man cha y Extremadura. Los resultados de aplicar dichos criterios aparecen reflejados en la distribu ción de recursos por Comunidades del Cuadro 2.1 y el Gráfico 2.1. 2.2. Criterios para el cálculo de necesidades Se considera que para el tipo de competencias que gestionan las Comunida des Autónomas el principal indicador del volumen de necesidades ha de ser la población, pues tal variable constituye un referente básico de la dimensión de una Comunidad. Así se acepta con gran generalidad por políticos y técnicos, y A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
121
122 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.1. Recursos para la financiación de la sanidad: importancia en el volumen de recursos de las CC.AA. (Millones de pesetas) Financiación incondicionada (recaudación normativa de tributos cedidos) Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Comunidad Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
663.854,5 359.747,2 807.534,9 124.783,2 65.918,5 36.521,2 125.763,7 413.477,9 153.671,9 218.004,2 209.062,7 147.552,3 80.362,8 492.892,5 356.977,5 4.256.124,9
Financiación del Insalud* e Imserso
Financiación incondicionada + Insalud e Imserso
Peso del Insalud e Imserso
605.466,2 268.637,2 691.620,4 108.725,5 52.050,5 26.392,7 104.545,0 392.007,6 116.299,7 168.410,7 155.036,8 104.299,5 74.476,8 471.407,6 244.733,1 3.584.109,2
1.269.320,7 628.384,4 1.499.155,3 233.508,7 117.969,0 62.913,9 230.308,7 805.485,5 269.971,6 386.414,8 364.099,5 251.851,7 154.839,6 964.300,1 601.710,6 7.840.234,1
47,7% 42,8% 46,1% 46,6% 44,1% 42,0% 45,4% 48,7% 43,1% 43,6% 42,6% 41,4% 48,1% 48,9% 40,7% 45,7%
Financiación per cápita, en pesetas
206.473,8 230.638,4 207.167,0 215.845,3 223.791,9 238.631,9 206.542,3 200.198,2 228.164,1 225.163,5 223.371,9 235.503,3 194.404,1 189.400,2 242.175,8 211.378,5
Financiación per cápita, total=100
97,7 109,1 98,0 102,1 105,9 112,9 97,7 94,7 107,9 106,5 105,7 111,4 92,0 89,6 114,6 100,0
(*) Financiación del Fondo General del Insalud. No incluye recursos asociados al control de gasto en Incapacidad Temporal, ni los fondos finalistas por modulación fi nanciera y asistencia hospitalaria, ni los correspondientes a la hipótesis de disminución del gasto farmacéutico.
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
GRÁFICO 2.1. Financiación* per cápita con la sanidad totalmente transferida (competencias homogéneas). Año 1998
Pesetas 300.000 250.000 200.198 206.474 206.542 207.167 200.000 189.400 194.404
230.638 235.503 238.632 242.176 215.845 223.372 223.792 225.164 228.164
100.000 50.000
(*) Recaudación real de tributos cedidos
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
Castilla y León
La Rioja
Extremadura
Galicia
Aragón
Castilla-La Mancha
Cantabria
Canarias
Asturias
Andalucía
Murcia
Cataluña
Com. Valenciana
Baleares
0 Madrid
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
150.000
123
así se reconocía en el modelo de 1992. No obstante, en línea con lo señalado en el Libro Blanco y en numerosos estudios y documentos, se considera que tam bién otras circunstancias pueden incidir en el consumo de servicios públicos por habitante y en el coste de producción de una unidad de servicios, generando di ferencias de necesidad entre los territorios. El reconocimiento de unos u otros criterios correctores de la referencia po blacional básica puede plantear una casuística ilimitada. Partiendo de la expe riencia pasada –en la que algunas variables han estado expresamente reconoci das– y de la evidencia empírica que ofrece la Encuesta Nacional de Salud sobre la intensificación de las necesidades sanitarias en las edades más avanzadas, se propone incluir los siguientes indicadores de necesidad en el modelo: – El 94% de los recursos para competencias comunes y educación se distri buye proporcionalmente a la población de cada Comunidad. – El 6% restante se asigna para financiar necesidades diferenciales no aso ciadas a la población. Las variables distributivas consideradas como cau santes esenciales de diferencias de necesidad o coste unitario son tres: su perficie, dispersión e insularidad. El citado 6% se distribuye dándoles a esas tres variables los siguientes pesos relativos: 70% a la superficie, 20% a la dispersión y 10% a la insularidad. – El 94% de los recursos para sanidad y servicios sociales (Insalud e Imser so) se distribuyen proporcionalmente a la población protegida de cada Comunidad. El 6% restante en proporción a la población mayor de 65 años. Las necesidades financieras de cada Comunidad se estiman a partir de su pe so en cada uno de los indicadores de necesidad y del volumen de recursos asig nado a cada uno de los bloques que se acaba de indicar, sumando posterior mente todos los resultados. El modelo se aparta poco del esquema de 1992 al definir un conjunto de cri terios para calcular, mediante índices de necesidades, el volumen total de recur sos a financiar de cada Comunidad. No obstante, simplifica considerablemen te los indicadores considerados, al eliminar las unidades administrativas por considerarla un indicador poco relevante y, sobre todo, prescindir de las varia bles redistributivas, a las que se dará entrada en otras piezas del modelo, con el fin de hacer más transparente su lógica y su funcionamiento. 124
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
Podría haber razones para considerar otras variables en este grupo de indi cadores complementarios de necesidad. Las Comunidades que así lo entendie sen deberían proponerlas y justificar su incidencia en las necesidades financie ras, así como lograr un consenso suficiente sobre su inclusión y ponderación. Ahora bien, debe señalarse que este es un terreno en el que no hay que aspirar a la exactitud sino al consenso sobre lo razonable, como demuestra la experien cia de los países federales. Los resultados obtenidos al estimar las necesidades de las Comunidades si guiendo los criterios propuestos aparecen en el Cuadro 2.2. En la última co lumna del mismo se calcula el índice de necesidades por habitante asociado a los mencionados criterios y, como se observa, de los mismos se deriva un signi ficativo abanico de valores, si bien bastante menor que el actualmente existen te, pues el derivado de esta propuesta se sitúa dentro de una banda de diez pun tos porcentuales de amplitud, mientras en la actualidad la banda se eleva a 26 puntos porcentuales, incluso una vez transferida la sanidad a todas las Comu nidades. El Gráfico 2.2 ilustra la dispersión de necesidades por habitante que resulta de los criterios del modelo. En el Cuadro 2.3 aparecen los valores de las variables utilizadas en los cál culos, así como las estructuras porcentuales de participación de las distintas Co munidades Autónomas en el total nacional de cada indicador, apreciándose en este sentido diferencias importantes entre variables. Estas diferencias indican que los distintos factores de coste en la prestación de los servicios tienen una re levancia dispar en cada territorio, que el modelo reconoce expresamente. Como información complementaria se ofrece también el cálculo correspon diente a una situación transitoria en la que la sanidad no hubiera sido todavía transferida a todas las Comunidades. Los Cuadros 2.4 y 2.5 y el Gráfico 2.3 ofre cen los resultados de este escenario y permiten observar que las diferencias per cá pita –calculadas en este caso para cada uno de los grupos competenciales– son li geramente superiores, ampliándose la banda hasta un 15% entre Comunidades del 143, aunque resultan mucho menores que las actuales que superan el 40%. 2.3. Criterios a seguir en la descentralización fiscal El modelo desarrollado a continuación propone descentralizar cestas de tri butos que permitan a las Comunidades con mayor capacidad fiscal financiar la totalidad de las necesidades anteriores. La importancia de los gastos a financiar A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
125
126 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.2. Estimación de necesidades financieras de las Comunidades Autónomas. Financiación incondicionada (bajo el supuesto de que todas las CC.AA. aceptaron el acuerdo y con recaudación normativa de tributos cedidos) + Insalud e Imserso. Criterios: población, superficie, dispersión, insularidad, población protegida por Insalud y población mayor de 65 años. Distribución territorial del 94% de la financiación incondicionada, según población Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Comunidad Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
672.602,0 298.088,8 791.731,6 118.362,0 57.673,4 28.844,9 121.998,1 440.199,4 129.456,1 187.762,0 178.337,8 117.003,7 87.142,2 557.036,4 271.837,2 4.058.075,7
Distribución territorial del 6% de la financiación incondicionada según otras variables distributivas El 70% según superficie 11.923,7 10.981,3 32.524,4 3.937,3 1.975,7 1.873,2 4.200,9 8.634,7 17.718,6 29.504,2 2.765,1 15.458,9 1.853,6 2.980,8 34.985,8 181.318,3
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
El 20% según dispersión
El 10% según insularidad
3.388,4 26.315,2 2.467,5 6.057,9 816,3 225,8 848,8 996,5 1.353,2 1.464,8 931,4 550,1 275,9 711,8 5.401,5 51.805,2
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 24.036,0 0,0 1.866,6 0,0 0,0 25.902,6
Distribución Distribución territorial del territorial del 94% de la 6% de la Total financiación financiación necesidades de Insalud e de Insalud e financieras Imserso, según Imserso, según población población mayor protegida de 65 años 570.907,0 250.571,1 655.048,4 101.635,2 48.753,5 24.412,9 98.445,7 370.664,5 107.223,8 156.755,9 147.433,3 96.979,3 69.916,7 444.347,1 225.968,3 3.369.062,6
37.060,7 18.642,4 35.295,2 7.668,3 3.403,7 1.781,2 5.441,0 22.176,9 8.838,3 11.600,9 6.554,9 6.809,6 4.082,0 26.799,7 18.891,6 215.046,6
1.295.881,8 604.598,8 1.517.067,0 237.660,8 112.622,7 57.138,0 230.934,6 842.672,0 264.590,1 387.087,8 360.058,5 236.801,6 165.137,0 1.031.875,9 557.084,4 7.901.211,0
Necesidades per cápita, en pesetas
210.794,4 221.908,2 209.642,2 219.683,3 213.649,7 216.724,2 207.103,6 209.440,6 223.616,0 225.555,7 220.892,8 221.430,1 207.332,7 202.672,9 224.214,7 213.022,4
Necesidades per cápita, total = 100
99,0 104,2 98,4 103,1 100,3 101,7 97,2 98,3 105,0 105,9 103,7 103,9 97,3 95,1 105,3 100,0
GRÁFICO 2.2. Índice de recursos per cápita resultante de las necesidades financieras, con sanidad totalmente transferida
Total CC.AA.=100
Com. Valenciana
Andalucía
Cataluña
Cantabria
La Rioja
Asturias
Canarias
Extremadura
Galicia
Aragón
Castilla y León
Castilla-La Mancha
95,1
104,2
105,9
100,3
103,9
105,3
99
101,7
105
98,4
103,7
97,3
98,3
103,1
97,2
Baleares
100
Murcia
120
80
40
20
0
Madrid
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
60
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
127
128 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.3. Valor de las variables utilizadas Población 1998 (INE, revisión del padrón municipal)
%
Población protegida por Insalud en 1996
%
Cataluña
6.147.610 16,57%
5.904.464 16,95%
Galicia
2.724.544
2.591.469
7,35%
7,44%
Población 1998 mayor de 65 años
%
1.026.978 17,23% 516.594
8,67%
Superficie (Km2), según Anuario INE 1998
%
32.113 6,58% 29.575 6,06%
Dispersión: número de entidades singulares en el Padrón Municipal de 1996 3.856
%
Insularidad (según importe efectivo en acuerdo 1992)
%
6,54%
0,00%
29.947 50,80%
0,00%
Andalucía
7.236.459 19,51%
6.774.675 19,44%
978.054 16,41%
87.595 17,94%
2.808
4,76%
0,00%
Asturias
1.081.834
2,92%
1.051.137
3,02%
212.494
3,57%
10.604 2,17%
6.894 11,69%
0,00%
527.137
1,42%
504.221
1,45%
94.320
1,58%
5.321 1,09%
929
1,58%
263.644
0,71%
252.484
0,72%
49.357
0,83%
5.045 1,03%
257
0,44%
0,00%
1.115.068
3,01%
1.018.150
2,92%
150.773
2,53%
11.314 2,32%
966
1,64%
0,00%
Cantabria La Rioja Murcia
0,00%
Comunidad Valenciana
4.023.441 10,85%
3.833.506 11,00%
614.536 10,31%
23.255 4,76%
1.134
1,92%
0,00%
Aragón
1.183.234
3,19%
1.108.936
3,18%
244.914
4,11%
47.720 9,77%
1.540
2,61%
0,00%
Castilla-La Mancha
1.716.152
4,63%
1.621.209
4,65%
321.470
5,39%
79.461 16,27%
1.667
2,83%
Canarias
1.630.015
4,39%
1.524.792
4,38%
181.640
3,05%
7.447 1,52%
1.060
1,80%
Extremadura
1.069.419
2,88%
1.002.984
2,88%
188.699
3,17%
41.634 8,53%
626
1,06%
796.483
2,15%
723.096
2,08%
113.116
1,90%
4.992 1,02%
314
0,53%
742.639 12,46%
8.028 1,64%
810
1,37%
Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
5.091.336 13,73% 2.484.603 37.090.979
6,70%
4.595.550 13,19% 2.337.021 34.843.694
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
6,71%
523.500 5.959.084
8,78%
94.224 19,30% 488.328
0,00% 21.641
0,00% 1.681
7,21% 0,00%
6.147 10,43% 58.955
92,79%
0,00% 23.322
CUADRO 2.4. Estimación de necesidades financieras de las Comunidades Autónomas. Financiación incondicionada (bajo el supuesto de que todas las CC.AA. aceptaron el acuerdo y con recaudación normativa de tributos cedidos) + Imserso + Insalud en las CC.AA. del art. 151. Criterios: población, superficie, dispersión, insularidad, población protegida por Insalud y población mayor de 65 años. Distribución territorial del 94% de la financiación incondicionada, según población A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Comunidad Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL CC.AA. 151 TOTAL CC.AA. 143 TOTAL
672.602,0 298.088,8 791.731,6 118.362,0 57.673,4 28.844,9 121.998,1 440.199,4 129.456,1 187.762,0 178.337,8 117.003,7 87.142,2 557.036,4 271.837,2 2.380.959,6 1.677.116,1 4.058.075,7
Distribución territorial del 6% de la financiación incondicionada según otras variables distributivas El 70% según superficie 11.923,7 10.981,3 32.524,4 3.937,3 1.975,7 1.873,2 4.200,9 8.634,7 17.718,6 29.504,2 2.765,1 15.458,9 1.853,6 2.980,8 34.985,8 66.829,2 114.489,1 181.318,3
129
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
El 20% según dispersión
El 10% según insularidad
3.388,4 26.315,2 2.467,5 6.057,9 816,3 225,8 848,8 996,5 1.353,2 1.464,8 931,4 550,1 275,9 711,8 5.401,5 34.098,9 17.706,3 51.805,2
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 24.036,0 0,0 1.866,6 0,0 0,0 24.036,0 1.866,6 25.902,6
Distribución Distribución territorial del territorial del 94% de la 6% de la Total financiación financiación necesidades de Insalud e de Insalud e financieras Imserso, según Imserso, según población población mayor protegida de 65 años 568.439,2 249.487,9 652.216,8 3.981,5 1.909,9 956,4 3.856,5 369.062,3 4.200,4 6.140,8 146.796,0 3.799,1 2.738,9 17.406,9 8.852,1 1.986.002,1 53.842,5 2.039.844,6
39.238,6 1.295.591,8 19.737,9 604.611,2 37.369,3 1.516.309,5 276,5 132.615,3 122,7 62.498,0 64,2 31.964,6 196,2 131.100,6 23.480,1 842.373,0 318,7 153.047,0 418,3 225.290,1 6.940,1 359.806,4 245,5 137.057,3 147,2 94.024,3 966,3 579.102,3 681,2 321.757,8 126.766,1 4.618.692,0 3.436,8 1.868.457,3 130.202,8 6.487.149,3
Necesidades per cápita, en pesetas
210.747,2 221.912,8 209.537,5 122.583,7 118.561,3 121.241,5 117.571,9 209.366,3 129.346,4 131.276,3 220.738,1 128.160,5 118.049,4 113.742,7 129.500,7 212.235,9 121.891,1
Necesidades per cápita, total grupo competencial = 100 99,3 104,6 98,7 100,6 97,3 99,5 96,5 98,6 106,1 107,7 104,0 105,1 96,8 93,3 106,2 100,0 100,0
130 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.5. Valor de las variables utilizadas Población 1998 (INE, revisión del padrón municipal
%
Población % % Población protegida por CC.AA. CC.AA. 1998 mayor Insalud en del art. del art. de 65 años 1996 151 143
% CC.AA. del art. 151
% CC.AA. del art. 143
Superficie (Km2), según Anuario INE 1998
%
Dispersión: número de entidades singulares en el Padrón Municipal de 1996
Cataluña
6.147.610 16,57%
5.904.464
28,62%
1.026.978
30,95%
32.113 6,58%
Galicia
2.724.544
7,35%
2.591.469
12,56%
516.594
15,57%
29.575 6,06%
Andalucía
7.236.459 19,51%
6.774.675
32,84%
978.054
29,48%
87.595 17,94%
2.808
Asturias
1.081.834
2,92%
1.051.137
7,39%
212.494
8,05%
10.604 2,17%
6.894 11,69%
527.137
1,42%
504.221
3,55%
94.320
3,57%
5.321 1,09%
929
Cantabria La Rioja
3.856
%
Insularidad (según importe efectivo en acuerdo 1992)
%
6,54%
0,00%
29.947 50,80%
0,00%
4,76%
0,00% 0,00%
1,58%
0,00%
263.644
0,71%
252.484
1,78%
49.357
1,87%
5.045 1,03%
257
0,44%
0,00%
Murcia
1.115.068
3,01%
1.018.150
7,16%
150.773
5,71%
11.314 2,32%
966
1,64%
0,00%
Comunidad Valenciana
4.023.441 10,85%
3.833.506
23.255 4,76%
1.134
1,92%
0,00%
Aragón
1.183.234
3,19%
1.108.936
7,80%
244.914
9,27%
47.720 9,77%
1.540
2,61%
0,00%
Castilla-La Mancha
1.716.152
4,63%
1.621.209
11,41%
321.470
12,17%
79.461 16,27%
1.667
2,83%
0,00%
Canarias
1.630.015
4,39%
1.524.792
7.447 1,52%
1.060
1,80%
21.641 92,79%
Extremadura
1.069.419
2,88%
1.002.984
7,06%
188.699
7,14%
41.634 8,53%
626
1,06%
0,00%
796.483
2,15%
723.096
5,09%
113.116
4,28%
4.992 1,02%
314
0,53%
1.681 7,21%
Madrid
5.091.336 13,73%
4.595.550
32,33%
742.639
28,12%
8.028 1,64%
810
1,37%
0,00%
Castilla y León
2.484.603
2.337.021
16,44%
523.500
19,82%
94.224 19,30%
Baleares
6,70%
18,58%
614.536
7,39%
181.640
18,52%
5,47%
6.147 10,43%
0,00%
TOTAL CC.AA. 151
21.762.069
20.628.906
3.317.802
179.985
38.805
TOTAL CC.AA. 143
15.328.910
14.214.788
2.641.282
308.343
20.150
1.681
TOTAL
37.090.979
34.843.694
5.959.084
488.328
58.955
23.322
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
21.641
GRÁFICO 2.3. Índice de recursos per cápita resultante de las necesidades financieras, con sanidad transferida a las CC.AA. del
art. 151.
(Media del grupo competencial = 100)
93,3
96,5
96,8
97,3
99,5
Cantabria
La Rioja
104,6
Baleares
Cataluña
104
Murcia
99,3
Madrid
98,7
Andalucía
100
98,6
Com. Valenciana
120
100,6 105,1
106,1 106,2 107,7
80
60
20
CC.AA. del art. 151
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
CC.AA. del art. 143
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Aragón
Extremadura
Asturias
Galicia
0
Canarias
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
40
131
cuando la sanidad ha sido transferida obliga a considerar amplias descentraliza ciones de las principales figuras tributarias para conseguir este objetivo. Se ha trabajado con datos territorializados de todos los impuestos especiales, el IVA y el IRPF, facilitados por la Secretaría de Estado de Hacienda y comple tados mediante estimaciones elaboradas por el Ivie. Los datos de la territoriali zación se ofrecen en los Cuadros 2.6 (para los distintos impuestos especiales) y 2.7 (para todas las fuentes de ingresos tributarios consideradas). En este último se incluyen también los datos de la recaudación de tributos cedidos y tasas (de éstas sólo se dispone de datos de recaudación normativa). Es importante señalar que los datos de tributos cedidos están elaborados su poniendo que todas las Comunidades han recibido al completo la cesión de tri butos. Este criterio implica incluir recursos que hasta el momento no han sido cedidos a Cantabria, Madrid o Baleares, pero parece el procedimiento razona ble para valorar más adelante las diferencias de capacidad fiscal y sus implica ciones. En este punto es oportuno señalar, por tanto, que hasta ahora se viene funcionando de facto con dos niveles de cesión para Comunidades del mismo nivel competencial, cuestión que no es en sí misma positiva ni negativa, pero que es importante hacer explícita. La estructura porcentual de estas cestas de tributos en cada Comunidad (Cuadro 2.8) apunta una heterogeneidad que se refleja en la mayor o menor ca pacidad fiscal. A destacar, en particular, la importancia del IRPF en Madrid y Cataluña, la potencia recaudatoria del IVA en Baleares y las peculiaridades del régimen tributario canario. Como luego se comprobará, todas estas circunstan cias se reflejarán posteriormente en la capacidad fiscal de las distintas Comuni dades y constituyen una restricción para lograr unos niveles de corresponsabili dad fiscal homogéneos entre las CC.AA. La cesta de tributos se selecciona en esta propuesta de modelo con el crite rio de que parece deseable que los principales tributos tengan un peso similar en la cesta de figuras que utilizan ambos niveles de gobierno. Así, se trabaja con un escenario de cesión del 33,3% de IRPF, 45% de IVA y 45% de Especiales para aquellas Comunidades que ya gestionan la sanidad. Esos porcentajes de ce sión se reducen al 15% de IRPF, 14% de IVA y 14% de Especiales para aque llas Comunidades que no han recibido las competencias de sanidad. En el Cuadro 2.9 se presenta la financiación tributaria que obtendrían las distintas CC.AA. con una descentralización fiscal como la propuesta en la si 132
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.6. Territorialización* de los impuestos especiales, 1998 (Millones de pesetas) Hidrocarbu ros
Tabaco Cataluña
Medios de Transporte
Energía eléctrica
Alcohol
Cerveza
Primas de Seguros
Total impuestos especiales
111.810,1
272.927,4
31.782,5
17.910,3
19.303,8
4.887,6
18.608,4
477.230,1
31.957,6
102.822,6
9.429,5
7.016,9
8.539,0
2.162,0
8.231,4
170.159,0
110.329,9
233.030,5
22.165,4
12.292,0
22.763,6
5.763,6
21.943,7
428.288,7
15.821,9
35.641,7
3.092,2
4.144,2
3.387,5
857,7
3.265,5
66.210,7
9.493,0
21.272,1
1.828,4
1.767,4
1.651,4
418,1
1.591,9
38.022,3
La Rioja
4.613,6
12.378,3
1.087,0
610,4
826,8
209,3
797,0
20.522,4
Murcia
20.873,6
48.207,9
4.478,3
2.261,2
3.509,8
888,7
3.383,3
83.602,8
Comunidad Valenciana
81.418,9
158.657,9
18.460,7
8.673,8
12.651,4
3.203,3
12.195,7
295.261,7
Aragón
21.415,1
56.492,0
4.263,1
3.138,8
3.706,5
938,5
3.573,0
93.527,0
Castilla-La Mancha
28.829,0
93.595,1
4.765,6
3.403,8
5.393,6
1.365,6
5.199,4
142.552,1
Galicia Andalucía Asturias A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cantabria
Canarias
0,0
0,0
5.846,7
2.751,1
5.142,9
1.302,1
4.957,6
20.000,4
Extremadura
17.874,2
36.593,7
2.255,9
1.329,7
3.353,0
849,0
3.232,2
65.487,7
Baleares
23.984,8
38.263,3
4.398,3
1.789,1
2.512,2
636,1
2.421,7
74.005,5
Madrid
94.486,6
173.065,8
33.893,3
10.345,7
15.996,6
4.050,3
15.420,4
347.258,7
Castilla y León TOTAL
39.261,6
131.454,7
7.795,6
4.834,0
7.772,9
1.968,1
7.492,9
200.579,8
612.169,9
1.414.403,0
155.542,5
82.268,4
116.511,0
29.500,0
112.314,1
2.522.708,9
(*) Tabaco, Hidrocarburos, Medios de Transporte y Energía Eléctrica, según consumo. Alcohol, Cerveza y Primas de Seguros, según población. FUENTE: Ministerio de Hacienda.
133
134 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.7. Territorialización de impuestos. 1998 (Millones de pesetas)
Tributos cedidos (cesta homogénea, recaudación real) Cataluña Galicia Andalucía
Tasas (cesta homogénea, recaudación normativa)
Imp. canarios: IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación
IRPF
Impuestos especiales
IVA
TOTAL
270.025,0
11.614,0
1.265.386,8
944.950,1
477.230,1
2.969.206,0
55.196,0
6.380,9
296.757,6
320.095,1
170.159,0
848.588,6
164.221,0
19.682,3
651.351,0
810.053,1
428.288,7
2.073.596,1
Asturias
26.212,0
3.457,1
157.745,6
139.803,9
66.210,7
393.429,3
Cantabria
20.737,0
1.223,3
75.866,0
66.560,2
38.022,3
202.408,8
La Rioja
9.542,0
445,5
41.627,8
34.130,2
20.522,4
106.267,9
Murcia
27.090,0
1.537,4
109.217,9
129.338,3
83.602,8
350.786,4
139.971,0
6.069,8
525.309,0
522.874,4
295.261,7
1.489.485,9
Aragón
40.367,0
2.873,9
195.624,0
175.433,7
93.527,0
507.825,7
Castilla-La Mancha
31.384,0
4.170,6
154.905,8
203.579,5
142.552,1
536.592,0
Canarias
46.132,0
3.389,6
204.549,4
0,0
20.000,4
360.451,2
Extremadura
14.551,0
2.540,2
78.372,0
109.580,4
65.487,7
270.531,2
Baleares
41.162,0
1.732,2
130.454,9
236.934,2
74.005,5
484.288,9
Madrid
270.352,0
14.749,9
1.335.745,6
655.981,9
347.258,7
2.624.088,2
64.707,0
7.913,2
311.523,1
320.228,5
200.579,8
904.951,6
1.221.649,0
87.779,9
5.534.436,6
4.669.543,6
2.522.708,9
14.122.497,9
Comunidad Valenciana
Castilla y León TOTAL
86.379,9
86.379,9
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
CUADRO 2.8. Territorialización de impuestos. 1998 Estructura impositiva, %
Tributos cedidos
Tasas
Imp. canarios: IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación
IRPF
IVA
Impuestos especiales
Cataluña
9,1
0,4
0,0
42,6
31,8
16,1
Galicia
6,5
0,8
0,0
35,0
37,7
20,1
Andalucía
7,9
0,9
0,0
31,4
39,1
20,7
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Asturias
6,7
0,9
0,0
40,1
35,5
16,8
Cantabria
10,2
0,6
0,0
37,5
32,9
18,8
La Rioja
9,0
0,4
0,0
39,2
32,1
19,3
Murcia
7,7
0,4
0,0
31,1
36,9
23,8
Comunidad Valenciana
9,4
0,4
0,0
35,3
35,1
19,8
Aragón
7,9
0,6
0,0
38,5
34,5
18,4
Castilla-La Mancha
5,8
0,8
0,0
28,9
37,9
26,6
Canarias
12,8
0,9
24,0
56,7
0,0
5,5
Extremadura
5,4
0,9
0,0
29,0
40,5
24,2
Baleares
8,5
0,4
0,0
26,9
48,9
15,3
Madrid
10,3
0,6
0,0
50,9
25,0
13,2
Castilla y León
7,2
0,9
0,0
34,4
35,4
22,2
TOTAL
8,7
0,6
0,6
39,2
33,1
17,9
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
135
136 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.9. Financiación con tributos. Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del art. 151 (Millones de pesetas) Tributos cedidos (cesta homogénea, recaudación normativa) + tasas afectas + IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación (Canarias) Cataluña Galicia
227.587,8
45%-14% IVA
45%-14% Impuestos especiales
Total recaudación tributaria
Recaudación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total grupo competen cial = 100
421.795,6
425.227,5
214.753,5
1.289.364,5
209.734,3
131,8
33,3%-15% IRPF
54.604,3
98.919,2
144.042,8
76.571,6
374.137,9
137.321,3
86,3
146.164,1
217.117,0
364.523,9
192.729,9
920.534,9
127.207,9
79,9
Asturias
27.467,0
23.661,8
19.572,5
9.269,5
79.970,9
73.921,6
86,8
Cantabria
13.189,5
11.379,9
9.318,4
5.323,1
39.211,0
74.384,7
87,3
La Rioja
7.334,6
6.244,2
4.778,2
2.873,1
21.230,1
80.525,8
94,6
Andalucía
Murcia Comunidad Valenciana
19.834,2
16.382,7
18.107,4
11.704,4
66.028,6
59.214,9
69,5
128.168,8
175.103,0
235.293,5
132.867,8
671.433,1
166.880,3
104,9
Aragón
38.304,9
29.343,6
24.560,7
13.093,8
105.303,0
88.995,9
104,5
Castilla-La Mancha
29.371,6
23.235,9
28.501,1
19.957,3
101.065,9
58.891,0
69,2
130.482,7
68.183,1
0,0
9.000,2
207.666,0
127.401,3
80,1
Extremadura
15.172,9
11.755,8
15.341,3
9.168,3
51.438,2
48.099,2
56,5
Baleares
23.168,4
19.568,2
33.170,8
10.360,8
86.268,2
108.311,4
127,2
Madrid
236.901,3
200.361,8
91.837,5
48.616,2
577.716,8
113.470,6
133,2
57.570,5
46.728,5
44.832,0
28.081,2
177.212,1
71.324,1
83,8
TOTAL CC.AA. 151
687.007,7
981.117,9
1.169.087,7
625.923,0
3.463.136,3
159.136,4
100,0
TOTAL CC.AA. 143
468.314,9
388.662,4
290.019,9
158.447,7
1.305.444,9
85.162,3
100,0
1.155.322,6
1.369.780,3
1.459.107,6
784.370,6
4.768.581,2
Canarias
Castilla y León
TOTAL
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
tuación competencial actual, con la sanidad parcialmente transferida. En la úl tima columna del cuadro se aprecia la importancia de las diferencias de capa cidad fiscal entre las Comunidades, mediante un índice per cápita referenciado a la media de cada grupo competencial. En el Gráfico 2.4 se ilustra la impor tancia de las diferencias de capacidad fiscal entre Comunidades, un hecho que está en la base de un dilema que se plantea al diseñar el modelo: una elevación de los niveles de responsabilidad fiscal de las regiones con menor capacidad viene acompañada de la aparición de excesos de financiación en las Comuni dades más ricas. 2.4. Criterios para la asignación de transferencias de nivelación a las Comunidades cuyos recursos tributarios territorializados no cubren la totalidad de sus necesidades de financiación Si se comparan las cifras de recaudación con las de necesidades estimadas se observa que entre ambas existen diferencias para la mayoría de las Comunida des, de mayor o menor importancia según sea la capacidad fiscal de cada Co munidad. La capacidad fiscal se deriva esencialmente del nivel de renta y, tam bién, del nivel de esfuerzo fiscal. Para compensar el efecto de estas diferencias en capacidad fiscal y evitar que influyan en los niveles de prestación de servicios públicos de manera no desea da, el modelo desarrolla dos instrumentos financieros de solidaridad: – un Fondo de Nivelación de Servicios (FNS), que permite completar los recursos necesarios de las Comunidades con baja capacidad fiscal en rela ción a las necesidades estimadas, y – un Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) reformado, que atien de los problemas de desarrollo regional, con una visión de los mismos más amplia que el actual y más próxima a la filosofía de la política regional eu ropea. – Por tanto, las Comunidades que no recaudan lo suficiente para cubrir sus necesidades de recursos para prestar los servicios de su competencia reci ben transferencias de un FNS, concebido según el espíritu del artículo 158.1 de la Constitución Española. El FNS consta de dos tramos diferentes: A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
137
138 150
133,2
131,8
127,2
104,9
69,2
69,5
83,8
86,8
87,3
Cantabria
86,3
Asturias
80,1
Murcia
79,9
Castilla-La Mancha
100
Castilla y León
104,5 94,6
56,5 50
CC.AA. del art. 151
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
CC.AA. del art. 143
Madrid
Baleares
Aragón
La Rioja
Extremadura
Cataluña
Com. Valenciana
Galicia
Canarias
0 Andalucía
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
GRÁFICO 2.4. Índice de recaudación tributaria per cápita
Media del grupo competencial = 100
1) FNS-1, que cubre el déficit de recursos para asegurar las necesidades aso ciadas a la variable población. Como se trata de una regla general, esta transferencia es automática e incondicionada. 2) FNS-2, que cubre el déficit de recursos para los otros tipos de necesida des. Como son muchas las singularidades que podrían reconocerse y só lo en algunos casos han sido incluidas, las Comunidades deberían apor tar alguna justificación del tipo de la incidencia sobre los costes que les supone dicha especificidad y del uso que hacen de los fondos. Por ello, esta financiación debería ser condicionada. No habría de descartarse que para asignar este tipo de fondos se utilizaran fórmulas como las de los Contratos-programa o Convenios. Téngase en cuenta que la concepción del FNS-2 como financiación con dicionada no reduce la autonomía de gasto de las Comunidades, pues la transferencia de sanidad, hasta ahora condicionada, pasa a ser incondi cionada en su práctica totalidad (94%). El Cuadro 2.10 cuantifica el volumen de los componentes de FNS y el to tal de dicho Fondo para cada Comunidad con el escenario competencial ac tual, con la sanidad transferida sólo a cinco Comunidades. Los recursos del FNS los reciben las Comunidades como transferencias de los Presupuestos Generales del Estado, según establece el precepto constitucional arriba men cionado. 2.5. Financiación total resultante Una vez incorporados los recursos del FNS, los recursos totales de las Co munidades coinciden con las estimaciones de necesidades del Cuadro 2.4. En el Cuadro 2.11 se recoge de nuevo esta información, así como la descomposi ción para cada Comunidad de los recursos totales en sus dos fuentes de recur sos. Como se aprecia en la última columna del cuadro y en el Gráfico 2.5, la corresponsabilidad fiscal es significativa en todos los casos, pero también lo son las diferencias que se manifiestan. Por ello, debe señalarse la dependencia de muchas de las haciendas autonómicas de la solidaridad interregional canaliza da a través de los Presupuestos Generales del Estado, gracias a la cual se ga rantiza un nivel de prestación de servicios similar en las distintas Comunida des Autónomas.
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
139
CUADRO 2.10. Fondo de nivelación de servicios.
Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del 151
(Millones de pesetas) FNS-1, hasta igualar recursos distribuidos según población total y protegida Cataluña
FNS-2, hasta igualar recursos distribuidos según otras variables
Total
6.227,4
6.227,4
Galicia
173.438,9
57.034,4
230.473,3
Andalucía
523.413,4
72.361,2
595.774,6
Asturias
42.372,6
10.271,7
52.644,4
Cantabria
20.372,3
2.914,8
23.287,1
La Rioja
8.571,2
2.163,3
10.734,4
Murcia Comunidad Valenciana
59.826,0
5.246,0
65.072,0
137.828,7
33.111,3
170.939,9
Aragón
28.353,5
19.390,6
47.744,0
Castilla-La Mancha
92.836,8
31.387,3
124.224,2
117.467,8
34.672,7
152.140,5
69.364,6
16.254,5
85.619,1
3.612,9
4.143,2
7.756,1
1.385,4
1.385,4
103.477,2
41.068,5
144.545,6
1.380.935,9
337.632,2
1.718.568,1
Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL FUENTE: Elaboración propia.
2.6. Comparación con la situación actual La voluntad de configurar esta propuesta de manera realista, atendiendo a la viabilidad de su implantación, aconseja considerar sus resultados comparativa mente con los de la distribución de recursos actualmente existente. Este ejerci cio se realiza en el Cuadro 2.12, en el que se aprecia de inmediato que el nue vo modelo supone un coste diferencial de 60.977 millones de pesetas, derivado del incremento de recursos totales aplicado al suponer que todas las Comuni dades se incorporan al modelo. Ahora bien, en bastantes casos las diferencias positivas y negativas de cada una de las Comunidades son importantes, lo que indica, por una parte, que la distribución actual de recursos está de facto muy alejada de las reglas de cál 140
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.11. Financiación total resultante. Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del 151 (Millones de pesetas)
Necesidades financieras Cataluña Galicia Andalucía A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Asturias
Financiación tributaria
FNS
Financiación total resultante
Financiación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total grupo competencial =100
Corresponsabi lidad fiscal
1.295.591,8
1.289.364,5
6.227,4
1.295.591,8
210.747,2
99,3
604.611,2
374.137,9
230.473,3
604.611,2
221.912,8
104,6
99,5% 61,9%
1.516.309,5
920.534,9
595.774,6
1.516.309,5
209.537,5
98,7
60,7% 60,3%
132.615,3
79.970,9
52.644,4
132.615,3
122.583,7
100,6
Cantabria
62.498,0
39.211,0
23.287,1
62.498,0
118.561,3
97,3
62,7%
La Rioja
31.964,6
21.230,1
10.734,4
31.964,6
121.241,5
99,5
66,4%
Murcia
131.100,6
66.028,6
65.072,0
131.100,6
117.571,9
96,5
50,4%
Comunidad Valenciana
842.373,0
671.433,1
170.939,9
842.373,0
209.366,3
98,6
79,7%
Aragón
153.047,0
105.303,0
47.744,0
153.047,0
129.346,4
106,1
68,8%
Castilla-La Mancha
225.290,1
101.065,9
124.224,2
225.290,1
131.276,3
107,7
44,9%
Canarias
359.806,4
207.666,0
152.140,5
359.806,4
220.738,1
104,0
57,7%
Extremadura
137.057,3
51.438,2
85.619,1
137.057,3
128.160,5
105,1
37,5%
Baleares
94.024,3
86.268,2
7.756,1
94.024,3
118.049,4
96,8
91,8%
Madrid
579.102,3
577.716,8
1.385,4
579.102,3
113.742,7
93,3
99,8%
Castilla y León
321.757,8
177.212,1
144.545,6
321.757,8
129.500,7
106,2
55,1%
TOTAL CC.AA. 151
4.618.692,0
3.463.136,3
1.155.555,7
4.618.692,0
212.235,9
100,0
75,0%
TOTAL CC.AA. 143
1.868.457,3
1.305.444,9
563.012,4
1.868.457,3
121.891,1
100,0
TOTAL
6.487.149,3
4.768.581,2
1.718.568,1
6.487.149,3
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
69,9% 73,5%
141
142 100,0%
91,8% 99,5% 99,8% 79,7%
80,0% 66,4% 68,8% 55,1% 57,7%
60,0%
60,3% 60,7% 61,9% 62,7%
50,4% 44,9%
40,0% 37,5%
20,0%
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
Madrid
Cataluña
Baleares
Com. Valenciana
Aragón
La Rioja
Cantabria
Galicia
Andalucía
Asturias
Canarias
Castilla y León
Murcia
Castilla-La Mancha
0,0% Extremadura
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
GRÁFICO 2.5. Índice de corresponsabilidad fiscal.
Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del art. 151.
CUADRO 2.12. Diferencias de financiación entre los resultados del modelo y la situación actual (Millones de pesetas) Situación actual Financiación incondicionada (Andalucía, CastillaLa Mancha y Extremadura no aceptaron el modelo)
Financiación del Insalud e Imserso
Financiación total con sanidad transferida a las CC.AA. del 151
Resultado del modelo propuesto
1.269.320,7
1.295.591,8
26.271,1
Diferencias con situación actual
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña
663.854,5
605.466,2
Galicia
359.747,2
268.637,2
628.384,4
604.611,2
-23.773,2
Andalucía
807.534,9
691.620,4
1.499.155,3
1.516.309,5
17.154,3
Asturias
124.783,2
4.160,3
128.943,5
132.615,3
3.671,8
Cantabria
65.918,5
1.891,5
67.810,0
62.498,0
-5.312,0
La Rioja
36.521,2
1.276,0
37.797,2
31.964,6
-5.832,6
Murcia
125.763,7
3.261,2
129.024,9
131.100,6
2.075,7
Comunidad Valenciana
413.477,9
392.007,6
805.485,5
842.373,0
36.887,5
Aragón
153.671,9
5.984,7
159.656,6
153.047,0
-6.609,6
Castilla-La Mancha
218.004,2
7.135,7
225.139,9
225.290,1
150,2
Canarias
209.062,7
155.036,8
364.099,5
359.806,4
-4.293,1
Extremadura
147.552,3
4.524,4
152.076,7
137.057,3
-15.019,4
Baleares
80.362,8
2.544,5
82.907,3
94.024,3
11.117,1
Madrid
492.892,5
14.250,5
507.143,0
579.102,3
71.959,3
Castilla y León TOTAL
356.977,5
12.250,5
369.228,0
321.757,8
-47.470,2
4.256.124,9
2.170.047,5
6.426.172,4
6.487.149,3
60.976,9
FUENTE: Ministerio de Hacienda y elaboración propia.
143
culo de necesidades y, por otra, señala las dificultades que existirían para que las Comunidades que pudieran perder recursos aceptaran el nuevo modelo en estos términos. Si se respetara el principio de que ninguna Comunidad debe perder con el cambio de modelo, esto supondría un coste adicional de 108.310 millones, lo que elevaría el coste total del cambio de modelo a 169.287 millones. Parece conveniente limitar el riesgo de que el modelo no sea admisible para las Comunidades que pierden, pero también valorar hasta qué punto es posible racionalizar de algún modo el volumen de recursos que actualmente reciben las Comunidades Autónomas que perderían con la aplicación del modelo (y que coinciden en general con aquéllas que también deberían perder si se aplicara el modelo de 1992). Con esa finalidad se ha analizado la situación de las mismas desde la perspectiva del desarrollo económico, considerando la conveniencia de reformar el FCI con esa finalidad. Antes de presentar este análisis se evaluará la situación que existiría si las competencias de sanidad se hubieran cedido ya a to das las Comunidades Autónomas. 2.7. Generalización del traspaso de la sanidad a las CC.AA. Los Cuadros 2.13 al 2.16 y el Gráfico 2.6 son simétricos de otros prece dentes, pero elaborados ahora para considerar un volumen de necesidades y de recursos tributarios adaptados a la generalización de los traspasos de sa nidad. Los hechos destacables en los resultados de aplicar el modelo a esta nueva si tuación son los siguientes: – La elevada capacidad fiscal de Baleares y Madrid hace aparecer excesos de financiación en estas Comunidades cuando se comparan sus recursos tri butarios con la estimación de necesidades que realizaba el Cuadro 2.2. – Parece razonable considerar que las CC.AA. mencionadas no deben dis frutar de estos excesos de financiación sin una justificación adecuada, de modo que han de proponerse procedimientos en este sentido. Pueden considerarse al menos dos. El primero consiste en repetir la situación ac tual –asimétrica en la descentralización fiscal, pues algunos tributos no es tán cedidos– y limitar en estos casos las figuras tributarias que se ceden o los porcentajes de cesión. El segundo, que exista un mecanismo explícito 144
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.13. Financiación con tributos. Escenario con sanidad transferida a todas las CC.AA. (Millones de pesetas)
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Comunidad Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
Tributos cedidos (cesta homogé nea, recaudación normativa) + tasas afectas + IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matricula ción (Canarias)
33,3% IRPF
45% IVA
45% Impuestos especiales
Total recaudación tributaria
227.587,8 54.604,3 146.164,1 27.467,0 13.189,5 7.334,6 19.834,2 128.168,8 38.304,9 29.371,6 130.482,7 15.172,9 23.168,4 236.901,3 57.570,5 1.155.322,6
421.795,6 98.919,2 217.117,0 52.581,9 25.288,7 13.875,9 36.406,0 175.103,0 65.208,0 51.635,3 68.183,1 26.124,0 43.485,0 445.248,5 103.841,0 1.844.812,2
425.227,5 144.042,8 364.523,9 62.911,7 29.952,1 15.358,6 58.202,3 235.293,5 78.945,2 91.610,8 0,0 49.311,2 106.620,4 295.191,9 144.102,8 2.101.294,6
214.753,5 76.571,6 192.729,9 29.794,8 17.110,0 9.235,1 37.621,3 132.867,8 42.087,2 64.148,4 9.000,2 29.469,5 33.302,5 156.266,4 90.260,9 1.135.219,0
1.289.364,5 374.137,9 920.534,9 172.755,4 85.540,3 45.804,2 152.063,7 671.433,1 224.545,2 236.766,1 207.666,0 120.077,5 206.576,3 1.133.608,1 395.775,3 6.236.648,4
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
Recaudación per cápita, en pesetas
209.734,3 137.321,3 127.207,9 159.687,6 162.273,4 173.735,1 136.371,7 166.880,3 189.772,5 137.963,4 127.401,3 112.282,9 259.360,5 222.654,4 159.291,1 168.144,6
Financiación per cápita, total grupo competencial = 100
124,7 81,7 75,7 95,0 96,5 103,3 81,1 99,2 112,9 82,1 75,8 66,8 154,2 132,4 94,7 100,0
145
CUADRO 2.14. Fondo de nivelación de servicios.
Escenario con sanidad totalmente transferida
(Millones de pesetas) FNS-1, hasta igualar recursos distribuidos según población total y protegida Cataluña
FNS-2, hasta igualar recursos distribuidos según otras variables
Total
6.517,3
6.517,3
Galicia
174.522,0
55.938,9
230.460,9
Andalucía
526.245,0
70.287,1
596.532,1
Asturias
47.241,8
17.663,5
64.905,4
Cantabria
20.886,6
6.195,8
27.082,4
La Rioja
7.453,6
3.880,2
11.333,8
68.380,1
10.490,8
78.870,9
139.430,9
31.808,0
171.239,0
Murcia Comunidad Valenciana Aragón
12.134,7
27.910,1
40.044,8
Castilla-La Mancha
107.751,7
42.570,0
150.321,7
Canarias
118.105,1
34.287,5
152.392,6
93.905,5
22.818,6
116.724,1
Extremadura Baleares
0,0
Madrid Castilla y León TOTAL
0,0 102.030,2
59.278,9
161.309,2
1.418.087,4
389.646,7
1.807.734,1
FUENTE: Elaboración propia.
de retorno a las arcas del Estado de estos excesos, como una contribución de las Comunidades con mayor capacidad fiscal a los fondos de solidari dad interterritorial (FNS, FCI). Sea uno u otro el procedimiento seguido, si los excesos de financiación de Baleares y Madrid son recuperados por la Hacienda del Estado, el coste neto de la aplicación del modelo propuesto en este escenario competencial es el que se indica en la última columna del Cuadro 2.16: los 60.977 millones de la acep tación general del modelo de 1996, más los 104.007 que costaría en este nue vo escenario competencial compensar a las Comunidades que perderían con respecto a la situación actual.
146
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.15. Financiación total resultante. Escenario con sanidad totalmente transferida. (Millones de pesetas)
Necesidades financieras Cataluña Galicia
1.295.881,8
Financiación tributaria 1.289.364,5
Financiación total resultante
FNS 6.517,3
1.295.881,8
Exceso de financiación 0,0
Corresponsabili dad fiscal 99,5%
604.598,8
374.137,9
230.460,9
604.598,8
0,0
61,9%
1.517.067,0
920.534,9
596.532,1
1.517.067,0
0,0
60,7%
Asturias
237.660,8
172.755,4
64.905,4
237.660,8
0,0
72,7%
Andalucía A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cantabria
112.622,7
85.540,3
27.082,4
112.622,7
0,0
76,0%
La Rioja
57.138,0
45.804,2
11.333,8
57.138,0
0,0
80,2%
Murcia
230.934,6
152.063,7
78.870,9
230.934,6
0,0
65,8%
Comunidad Valenciana
842.672,0
671.433,1
171.239,0
842.672,0
0,0
79,7%
Aragón
264.590,1
224.545,2
40.044,8
264.590,1
0,0
84,9%
Castilla-La Mancha
387.087,8
236.766,1
150.321,7
387.087,8
0,0
61,2%
Canarias
360.058,5
207.666,0
152.392,6
360.058,5
0,0
57,7%
Extremadura
236.801,6
120.077,5
116.724,1
236.801,6
0,0
50,7%
Baleares
165.137,0
206.576,3
0,0
206.576,3
41.439,3
100,0%
Madrid
1.031.875,9
1.133.608,1
0,0
1.133.608,1
101.732,2
100,0%
557.084,4
395.775,3
161.309,2
557.084,4
0,0
71,0%
7.901.211,0
6.236.648,4
1.807.734,1
8.044.382,5
143.171,5
77,5%
Castilla y León TOTAL
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
147
148 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.16. Diferencias de financiación entre los resultados del modelo y la situación actual (Millones de pesetas) Situación actual Financiación incondicionada (Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura no aceptaron el modelo) Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Comunidad Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
663.854,5 359.747,2 807.534,9 124.783,2 65.918,5 36.521,2 125.763,7 413.477,9 153.671,9 218.004,2 209.062,7 147.552,3 80.362,8 492.892,5 356.977,5 4.256.124,9
Financiación del Insalud e Imserso
605.466,2 268.637,2 691.620,4 108.725,5 52.050,5 26.392,7 104.545,0 392.007,6 116.299,7 168.410,7 155.036,8 104.299,5 74.476,8 471.407,6 244.733,1 3.584.109,2
FUENTE: Ministerio de Hacienda y elaboración propia.
Financiación total con sanidad transferida a todas las CC.AA.
Resultado del modelo propuesto
1.269.320,7 628.384,4 1.499.155,3 233.508,7 117.969,0 62.913,9 230.308,7 805.485,5 269.971,6 386.414,8 364.099,5 251.851,7 154.839,6 964.300,1 601.710,6 7.840.234,1
1.295.881,8 604.598,8 1.517.067,0 237.660,8 112.622,7 57.138,0 230.934,6 842.672,0 264.590,1 387.087,8 360.058,5 236.801,6 206.576,3 1.133.608,1 557.084,4 8.044.382,5
Diferencias con situación actual
26.561,1 -23.785,6 17.911,7 4.152,1 -5.346,3 -5.775,8 625,9 37.186,5 -5.381,5 673,0 -4.041,0 -15.050,2 51.736,7 169.308,0 -44.626,2 204.148,4
Resultado del modelo propuesto, tras corrección de los excesos de financiación
Diferencias con situación actual
1.295.881,8 604.598,8 1.517.067,0 237.660,8 112.622,7 57.138,0 230.934,6 842.672,0 264.590,1 387.087,8 360.058,5 236.801,6 165.137,0 1.031.875,9 557.084,4 7.901.211,0
26.561,1 -23.785,6 17.911,7 4.152,1 -5.346,3 -5.775,8 625,9 37.186,5 -5.381,5 673,0 -4.041,0 -15.050,2 10.297,4 67.575,8 -44.626,2 60.976,9
GRÁFICO 2.6. Índice de recaudación tributaria per cápita
Media CC.AA. = 100
200
154,2 150 124,7
132,4
La Rioja
96,5
Com. Valenciana
Murcia
95
Cantabria
Canarias
94,7
Asturias
Andalucía
82,1
Castilla-La Mancha
75,8
81,7
Galicia
75,7
81,1
103,3
66,8
50
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
Baleares
Madrid
Cataluña
Aragón
0 Extremadura
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
100
Castilla y León
112,9 99,2
149
2.8. Posible inclusión de una prima financiero-fiscal en el modelo Los niveles de corresponsabilidad fiscal que resultan del modelo y que recogen los Cuadros 2.11 y 2.15, según el escenario competencial considerado, son en promedio semejantes, pero en ambos casos el abanico de los mismos es amplio, pues mientras algunas Comunidades dependen exclusivamente de los recursos tri butarios territorializados otras reciben más del 50% de su financiación del FNS. Hay tres Comunidades con mayor nivel de renta y elevada capacidad fiscal cuyos porcentajes de dependencia financiera de la recaudación fiscal de sus te rritorios son del cien por cien y, por tanto, no dependen de los fondos de soli daridad. En dos de ellas se ha planteado anteriormente la cuestión de los exce sos de financiación, derivados de la mayor capacidad fiscal. En las tres cabe decir, además, que la presión fiscal que se ejerce para financiar a la Comunidad Autónoma es superior al resto de Comunidades, como se observa en el Gráfico 2.7, debido a la progresividad del sistema tributario y, posiblemente, a los nive les de cumplimiento fiscal. A la vista de estos hechos es razonable plantearse si las circunstancias señala das deberían ser tenidas en cuenta por el modelo, reconociendo una prima fi nanciero-fiscal a estas Comunidades para tener en cuenta que: – Asumen todo el riesgo de financiarse mediante recursos generados en el territorio. – Realizan un mayor esfuerzo fiscal (por usar la terminología del modelo de 1992) o, al menos, soportan una mayor presión fiscal. – En ocasiones, debido al mayor nivel de renta, han de soportar mayores costes en la prestación de servicios (coste de terrenos, salarios de suminis tros exteriores, costes de congestión) que no han sido incluidos entre los indicadores de necesidad del modelo. – Disponen de una financiación per cápita inferior a la media. A continuación se presenta una variante del modelo que incluye una prima fi nanciero fiscal para estas tres Comunidades. Para ello amplía la descentralización fiscal algo más, de manera que en las tres Comunidades aparecen excesos de fi nanciación. Una parte de los mismos (hasta un 3% de sus necesidades) es retenido por las Comunidades como una prima financiero-fiscal; el resto es aportado explí 150
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
GRÁFICO 2.7. Recursos tributarios per cápita y VABpb per cápita, 1998
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Recursos tributarios per cápita (R)
Pesetas
300.000
• Baleares 250.000
• Madrid • Cataluña 200.000
•
150.000
• •
Com. Valenciana Cantabria Asturias Castilla y León
• Aragón • La Rioja
• Castilla-La Mancha • • Galicia • Andalucía • Murcia • Canarias • Extremadura
100.000 1.000.000
R = -3.732 + 0,08855 V (6,2) 2 R = 0,75
1.500.000
2.000.000 VABpb per cápita (V)
Pesetas
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
2.500.000
3.000.000
151
152 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.17. Financiación con tributos. Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del art. 151 (Millones de pesetas) Tributos cedidos (cesta homogénea, recaudación normativa) + tasas afectas + IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación (Canarias)
35%-18% IRPF
50%-18% IVA
50%-18% Impuestos especiales
Total recaudación tributaria
Recaudación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total grupo competencial = 100
227.587,8
442.885,4
472.475,1
238.615,1
1.381.563,3
224.731,8
131,8
54.604,3
103.865,2
160.047,6
85.079,5
403.596,5
148.133,6
86,9
146.164,1
227.972,9
405.026,6
214.144,4
993.307,9
137.264,4
80,5
Asturias
27.467,0
28.394,2
25.164,7
11.917,9
92.943,8
85.913,2
87,1
Cantabria
13.189,5
13.655,9
11.980,8
6.844,0
45.670,2
86.638,3
87,9
La Rioja
7.334,6
7.493,0
6.143,4
3.694,0
24.665,1
93.554,5
94,9
Cataluña Galicia Andalucía
Murcia Comunidad Valenciana
19.834,2
19.659,2
23.280,9
15.048,5
77.822,8
69.792,0
70,8
128.168,8
183.858,2
261.437,2
147.630,9
721.095,0
179.223,5
105,1
Aragón
38.304,9
35.212,3
31.578,1
16.834,9
121.930,2
103.048,2
104,5
Castilla-La Mancha
29.371,6
27.883,0
36.644,3
25.659,4
119.558,3
69.666,5
70,7
130.482,7
71.592,3
0,0
10.000,2
212.075,2
130.106,3
76,3
Extremadura
15.172,9
14.107,0
19.724,5
11.787,8
60.792,1
56.845,9
57,7
Baleares
23.168,4
23.481,9
42.648,2
13.321,0
102.619,4
128.840,7
130,7
Madrid
236.901,3
240.434,2
118.076,7
62.506,6
657.918,8
129.223,2
131,1
57.570,5
56.074,2
57.641,1
36.104,4
207.390,1
83.470,1
84,7
TOTAL CC.AA. 151
687.007,7
1.030.173,8
1.298.986,4
695.470,0
3.711.637,8
170.555,4
100,0
TOTAL CC.AA. 143
468.314,9
466.394,9
372.882,8
203.718,4
1.511.311,0
98.592,2
100,0
1.155.322,6
1.496.568,7
1.671.869,1
899.188,4
5.222.948,8
Canarias
Castilla y León
TOTAL
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
citamente a los fondos de solidaridad. Los cuadros siguientes presentan la secuen cia de recursos tributarios (Cuadro 2.17), cálculo de la prima, los excesos de fi nanciación y lo que se denomina financiación tributaria disponible (Cuadro 2.18) y estimación de recursos totales (Cuadro 2.19), bajo estas nuevas hipótesis en el es cenario competencial actual (sanidad parcialmente transferida). Los Cuadros 2.20 a 2.22 hacen lo propio para el caso de la sanidad completamente transferida. La situación de las demás Comunidades no cambia y la posición relativa de las que reciben la prima mejora, pero esta prima representa un coste adicional
CUADRO 2.18. Prima financiero-fiscal y excesos de financiación.
Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del 151
(Millones de pesetas)
Recaudación tributaria
Cataluña
1.381.563,3
Margen permitido: hasta un 3% de sus necesidades
Exceso de financiación sobre margen del 3% (contribución al fondo)
Financiación tributaria disponible
38.867,8
47.103,7
1.334.459,6
Galicia
403.596,5
403.596,5
Andalucía
993.307,9
993.307,9
Asturias
92.943,8
92.943,8
Cantabria
45.670,2
45.670,2
La Rioja
24.665,1
24.665,1
Murcia
77.822,8
77.822,8
Comunidad Valenciana
721.095,0
721.095,0
Aragón
121.930,2
121.930,2
Castilla-La Mancha
119.558,3
119.558,3
Canarias
212.075,2
212.075,2
60.792,1
60.792,1
Extremadura Baleares
102.619,4
2.820,7
5.774,4
96.845,1
Madrid
657.918,8
17.373,1
61.443,5
596.475,3
47.103,7
3.664.534,1
Castilla y León
207.390,1
207.390,1
TOTAL CC.AA. 151
3.711.637,8
38.867,8
TOTAL CC.AA. 143
1.511.311,0
20.193,8
67.217,9
1.444.093,1
TOTAL
5.222.948,8
59.061,6
114.321,5
5.108.627,3
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia. A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
153
154 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.19. Financiación total resultante. Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del 151 (Millones de pesetas) Financiación tributaria disponible Cataluña
Fondo de Nivelación de Servicios
1.334.459,6
Total de recursos 1.334.459,6
Recaudación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total grupo competencial = 100
217.069,7
101,4
Galicia
403.596,5
201.014,7
604.611,2
221.912,8
103,7
Andalucía
993.307,9
523.001,7
1.516.309,5
209.537,5
97,9
Asturias
92.943,8
39.671,4
132.615,3
122.583,7
99,5
Cantabria
45.670,2
16.827,8
62.498,0
118.561,3
96,2
La Rioja
24.665,1
7.299,5
31.964,6
121.241,5
98,4
77.822,8
53.277,8
131.100,6
117.571,9
95,4
Comunidad Valenciana
721.095,0
121.278,0
842.373,0
209.366,3
97,8
Aragón
121.930,2
31.116,9
153.047,0
129.346,4
105,0
Castilla-La Mancha
119.558,3
105.731,7
225.290,1
131.276,3
106,5
Canarias
Murcia
212.075,2
147.731,3
359.806,4
220.738,1
103,1
Extremadura
60.792,1
76.265,2
137.057,3
128.160,5
104,0
Baleares
96.845,1
96.845,1
121.590,9
98,7
Madrid
596.475,3
596.475,3
117.155,0
95,1
Castilla y León
207.390,1
114.367,6
321.757,8
129.500,7
105,1
TOTAL CC.AA. 151
3.664.534,1
993.025,6
4.657.559,7
214.021,9
100,0
TOTAL CC.AA. 143
1.444.093,1
444.558,0
1.888.651,1
123.208,4
100,0
TOTAL
5.108.627,3
1.437.583,6
6.546.210,8
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
CUADRO 2.20. Financiación con tributos. Escenario con sanidad transferida a todas las CC.AA. (Millones de pesetas) Tributos cedidos (cesta homogénea, recaudación normativa) + tasas afectas + IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación (Canarias) Cataluña Galicia
35%-18% IRPF
50%-18% IVA
227.587,8
442.885,4
472.475,1
Total recaudación tributaria
Recaudación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total grupo competencial = 100
238.615,1
1.381.563,3
224.731,8
124,6
50% Impuestos especiales
54.604,3
103.865,2
160.047,6
85.079,5
403.596,5
148.133,6
82,1
146.164,1
227.972,9
405.026,6
214.144,4
993.307,9
137.264,4
76,1
Asturias
27.467,0
55.211,0
69.901,9
33.105,4
185.685,3
171.639,3
95,2
Cantabria
13.189,5
26.553,1
33.280,1
19.011,2
92.033,9
174.591,9
96,8
Andalucía A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
La Rioja
7.334,6
14.569,7
17.065,1
10.261,2
49.230,6
186.731,5
103,6
Murcia
19.834,2
38.226,3
64.669,2
41.801,4
164.531,0
147.552,5
81,8
Comunidad Valenciana
128.168,8
183.858,2
261.437,2
147.630,9
721.095,0
179.223,5
99,4
Aragón
38.304,9
68.468,4
87.716,9
46.763,5
241.253,7
203.893,5
113,1
Castilla-La Mancha
29.371,6
54.217,0
101.789,8
71.276,1
256.654,5
149.552,3
82,9
130.482,7
71.592,3
0,0
10.000,2
212.075,2
130.106,3
72,2
15.172,9
27.430,2
54.790,2
32.743,9
130.137,1
121.689,5
67,5
Canarias Extremadura Baleares
23.168,4
45.659,2
118.467,1
37.002,8
224.297,5
281.609,9
156,2
Madrid
236.901,3
467.511,0
327.991,0
173.629,4
1.206.032,6
236.879,4
131,4
Castilla y León TOTAL
57.570,5
109.033,1
160.114,2
100.289,9
427.007,7
171.861,5
95,3
1.155.322,6
1.937.052,8
2.334.771,8
1.261.354,5
6.688.501,6
180.326,9
100,0
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
155
CUADRO 2.21. Prima financiero-fiscal y excesos de financiación.
Escenario con sanidad totalmente transferida
(Millones de pesetas)
Recaudación tributaria
Cataluña
1.381.563,3
Margen permitido: hasta un 3% de sus necesidades
Exceso de financiación sobre margen del 3% (contribución al fondo)
Financiación tributaria disponible
38.876,5
46.805,0
1.334.758,3
Galicia
403.596,5
403.596,5
Andalucía
993.307,9
993.307,9
Asturias
185.685,3
185.685,3
Cantabria
92.033,9
92.033,9
La Rioja
49.230,6
49.230,6
Murcia
164.531,0
164.531,0
Comunidad Valenciana
721.095,0
721.095,0
Aragón
241.253,7
241.253,7
Castilla-La Mancha
256.654,5
256.654,5
Canarias
212.075,2
212.075,2
Extremadura
130.137,1
Baleares
224.297,5
4.954,1
54.206,4
170.091,1
Madrid
1.206.032,6
30.956,3
143.200,4
1.062.832,2
Castilla y León TOTAL
130.137,1
427.007,7 6.688.501,6
427.007,7 74.786,8
244.211,8
6.444.289,8
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
neto del cambio de sistema, al renunciar la Hacienda del Estado a un mayor porcentaje de la recaudación de algunos tributos. En concreto, este coste sería de 59.062 millones adicionales en el primer escenario y de 74.787 millones en el segundo.
2.9. Criterios a seguir para asignar los fondos de desarrollo a través del FCI A continuación se considera la revisión del FCI en la dirección antes apun tada. El FCI actual concentra sus recursos en las regiones de menor nivel de ren 156
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.22. Financiación total resultante. Escenario con sanidad transferida a todas las CC.AA. (Millones de pesetas) Financiación tributaria disponible Cataluña
Fondo de Nivelación de Servicios
Recaudación per cápita, en pesetas
Financiación per cápita, total=100
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
1.334.758,3
217.118,2
101,0
Galicia
403.596,5
201.002,3
604.598,8
221.908,2
103,2
Andalucía
993.307,9
523.759,1
1.517.067,0
209.642,2
97,5
Asturias
185.685,3
51.975,6
237.660,8
219.683,3
102,2
Cantabria
92.033,9
20.588,8
112.622,7
213.649,7
99,4
La Rioja
49.230,6
7.907,4
57.138,0
216.724,2
100,8
Murcia
164.531,0
66.403,5
230.934,6
207.103,6
96,3
Comunidad Valenciana
721.095,0
121.577,0
842.672,0
209.440,6
97,4
Aragón
241.253,7
23.336,4
264.590,1
223.616,0
104,0
Castilla-La Mancha
256.654,5
130.433,4
387.087,8
225.555,7
104,9
Canarias
212.075,2
147.983,4
360.058,5
220.892,8
102,7
Extremadura
130.137,1
106.664,5
Baleares
170.091,1
Madrid
1.062.832,2
Castilla y León TOTAL
1.334.758,3
Total de recursos
236.801,6
221.430,1
103,0
170.091,1
213.552,7
99,3
1.062.832,2
208.753,1
97,1
427.007,7
130.076,7
557.084,4
224.214,7
104,3
6.444.289,8
1.531.708,0
7.975.997,8
215.038,8
100,0
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
157
ta, aunque los distribuye atendiendo también a muchas de las variables que in tervienen también en el cálculo de necesidades del modelo de financiación. Es to hace que la transparencia del diseño de ambos instrumentos se resienta. Los resultados del FCI actual aparecen en el Cuadro 2.23 y en el Gráfico 2.8, y pue de comprobarse que sus efectos son nítidamente redistributivos, al ser mayores los recursos por habitante cuanto menor es el nivel de renta per cápita. Sin embargo, desde la perspectiva del desarrollo económico, la problemáti ca de las regiones no se agota en su situación en términos de renta por habitan te. Como se desprende de la orientación de la política regional europea, hay otras dimensiones que hacen difícil la posición de una región frente al reto de lograr un crecimiento continuado de su dimensión económica y demográfica, constituyéndose en polos capaces de disfrutar de economías de aglomeración. Algunas regiones padecen esas dificultades asociadas, en efecto, con su bajo ni vel de renta por habitante; otras, en cambio, a pesar de ser poco dinámicas no CUADRO 2.23. Fondo de Compensación Interterritorial.
Situación actual. 1998.
(Millones de pesetas) F.C.I. actual Cataluña Galicia
24.540
Andalucía
55.355
Asturias
4.582
Cantabria
1.246
La Rioja Murcia
4.567
Com. Valenciana
7.767
Aragón Castilla-La Mancha
9.969
Canarias
5.984
Extremadura
10.195
Baleares Madrid Castilla y León TOTAL FUENTE: Ministerio de Hacienda y elaboración propia.
158
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
12.030 136.236
GRÁFICO 2.8. Fondos de Compensación Interterritorial y nivel de renta. Situación actual, 1998
11.000 10.000
• Extremadura • Galicia
9.000
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
FCI per cápita (F)
Pesetas
8.000
• Andalucía
7.000 6.000
• Castilla-La Mancha
5.000
• Castilla y León • Murcia
4.000
3.000
• Asturias • Canarias
F = 23.728 - 0,01097 V
(-5,2)
2.000
• Cantabria • Com. Valenciana
2
R = 0,77
1.000 1.200.000
1.300.000
1.400.000
1.500.000
1.600.000
1.700.000
VABpb per cápita (V) Pesetas
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
1.800.000
1.900.000
2.000.000
159
destacan por esta razón porque han experimentado procesos de pérdida demo gráfica, que alivian la presión de la población sobre la renta pero constituyen, en sí mismas, una señal de las dificultades de esos territorios para generar pro cesos de aglomeración de actividad económica y crecimiento sostenido. Con frecuencia, una u otras circunstancias van acompañadas de distintas señales de debilidad, como bajas tasas de ocupación (lo que equivale a un porcentaje ele vado de población dependiente), mayor envejecimiento relativo de la población (lo que equivale a pérdida demográfica en las edades potencialmente producti vas y mayores gastos sociosanitarios) y, en ocasiones, a una muy reducida di mensión de la Comunidad Autónoma que limita su capacidad de generar pro cesos de aglomeración de actividades productivas en su territorio y eleva las dificultades para soportar los costes fijos de algunas iniciativas públicas o priva das de desarrollo regional. Si se observa qué Comunidades se habrían de enfrentar a problemas de pér didas de recursos al pasar de una situación como la actual a la aplicación de un modelo como el propuesto (o también a la aplicación del modelo de 1992), se comprueba que muchas de ellas tienen problemas de desarrollo en uno de los dos sentidos explicados. Por consiguiente, sería razonable plantear la compen sación financiera para asegurar que ninguna Comunidad pierda desde esta pers pectiva, evitando se perpetúe la situación como un simple respeto al statu quo. Partiendo de las reflexiones anteriores se considera por tanto el objetivo de ga rantizar a todas las Comunidades los recursos que actualmente obtienen desde dos perspectivas. La primera es estrictamente pragmática, y supone respetar el statu quo, aceptar su peso sin más, asumiendo el coste que ya se ha estimado an teriormente (108.310 ó 104.007 millones, según el escenario competencial) sin pretender dotar a esos recursos de lógica distributiva alguna. La segunda es hacer un esfuerzo para hacer compatible la fuerza del statu quo con una cierta lógica de los problemas de desarrollo a atender, en línea con lo que viene haciendo la po lítica regional europea. Esta segunda opción se desarrolla a continuación. Se propone incrementar la dotación del FCI (y, por consiguiente, del con junto de fondos de solidaridad del modelo), y rediseñarlo considerando dos ti pos de problemas de desarrollo: – Los que se reflejan en un bajo nivel de renta per cápita (FCI-1). – Los asociados al declive económico y demográfico, reflejados en una pér dida de potencial de la región (FCI-2). 160
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
Para este segundo tramo se propone atender a tres indicadores: el envejeci miento de la población, la pérdida de población y la baja tasa de ocupación. Se consideran unos recursos totales para el FCI propuesto de 310.000 mi llones, distribuidos del siguiente modo: – Según el indicador de nivel de renta: 150.000 millones. – Según el indicador de población mayor de 65 años: 100.000 millones. – Según el indicador de tasa de ocupación: 30.000 millones. – Según el indicador de pérdida demográfica: 30.000 millones. Además, se acepta un ajuste residual para asegurar que ninguna Comunidad pierde al cambiar de modelo. Este ajuste afectaría a Galicia, La Rioja, Canarias y Extremadura. Los resultados de aplicar estos criterios se recogen en el Cuadro 2.24 y, co mo era de esperar, se alejan bastante del criterio de la inversa de la renta per cá pita, como se puede comprobar en el Gráfico 2.9. No obstante, esto no consti tuye en sí mismo un fracaso de este nuevo FCI; al contrario, en la medida en que se comparta el criterio expresado de que existen otro tipo de problemas de declive económico a tener en cuenta desde la perspectiva del fomento del des arrollo, es normal que así suceda. El mayor volumen de recursos asignados al FCI constituye, por una parte, un mayor esfuerzo de solidaridad y así debe ser destacado. Por otra, supone un nuevo coste neto del modelo (además de los derivados de la inclusión de las Co munidades que no aceptaron el modelo de 1996 y de las primas financiero-fis cales para los regiones con mayor capacidad fiscal). Ahora bien, es preciso seña lar que al pasar el FCI de los 136.000 millones actuales a los 328.000 propuestos, en los casi doscientos mil millones de incremento se subsumen dos tipos de costes –el del statu quo y el de racionalizar los fondos de desarrollo re gional– siendo la parte correspondiente a este último más de 80.000 millones. Para comparar estos resultados con la situación actual, los Cuadros 2.25 y 2.26 ofrecen la información correspondiente a los dos escenarios competenciales, con y sin prima financiero fiscal. Como se puede apreciar, las pérdidas ne tas han sido eliminadas para todas las Comunidades, aunque es inevitable recuA) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
161
162 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.24. Fondo de Compensación Interterritorial. Propuesta del modelo. 1998 (Millones de pesetas) Tramo 1
Tramo 2
Indicador de Indicador de población > 65 < 95% PIBpc años Cataluña
Indicador de pérdida demográfica
Indicador de tasa de ocupación
Total Tramo 2
Ajuste de Ajuste de suficiencia suficiencia para el cambio para el cambio de modelo: de modelo: sanidad en sanidad en todas las CC.AA. 151 CC.AA.
Nuevo FCI (Tramo 1 + Tramo 2 + Ajuste), sanidad en CC.AA. 151
Nuevo (Tramo 1 + Tramo 2 + Ajuste), sanidad en todas las CC.AA.
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Galicia
17.567,0
24.199,3
3.024,0
4.193,8
31.417,1
2.500,0
2.500,0
51.484,1
51.484,1
Andalucía
48.910,4
0,0
0,0
13.976,3
13.976,3
0,0
0,0
62.886,7
62.886,7
Asturias
6.630,8
9.976,7
4.112,1
1.977,4
16.066,2
0,0
0,0
22.697,1
22.697,1
Cantabria
3.096,3
4.489,6
120,5
912,6
5.522,7
0,0
0,0
8.619,0
8.619,0
0,0
2.342,1
0,0
0,0
2.342,1
5.000,0
5.000,0
7.342,1
7.342,1
La Rioja Murcia Com. Valenciana Aragón Castilla-La Mancha
7.083,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7.083,7
7.083,7
23.801,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
23.801,1
23.801,1
0,0
11.225,6
1.998,6
0,0
13.224,2
0,0
0,0
13.224,2
13.224,2
10.891,3
15.136,0
0,0
2.858,1
17.994,1
0,0
0,0
28.885,4
28.885,4
Canarias
9.623,6
0,0
0,0
0,0
0,0
2.500,0
2.500,0
12.123,6
12.123,6
Extremadura
7.555,0
8.947,0
0,0
2.013,9
10.960,9
8.000,0
8.000,0
26.515,9
26.515,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Baleares Madrid Castilla y León TOTAL
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14.840,7
23.683,6
20.744,9
4.067,9
48.496,4
0,0
0,0
63.337,1
63.337,1
150.000,0
100.000,0
30.000,0
30.000,0
160.000,0
18.000,0
18.000,0
328.000,0
328.000,0
FUENTE: INE y elaboración propia.
GRÁFICO 2.9. Fondo de Compensación Interterritorial y nivel de renta. Propuesta del modelo, con sanidad transferida a las CC.AA. del art. 151
30.000
• La Rioja
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
FCI per cápita (F)
Pesetas
25.000
• Castilla y León
• Extremadura
• Asturias • Galicia • Castilla-La Mancha • Cantabria
20.000
15.000
10.000
• Aragón • Andalucía • Murcia
5.000
• Canarias • Com. Valenciana
F = 12.730 + 0,00179 V (0,2) 2 R = 0,004
0 1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000 VABpb per cápita (V)
Pesetas
FUENTE: INE y elaboración propia.
2.000.000
2.200.000
2.400.000
163
164 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.25. Financiación total resultante con FCI. Escenario con sanidad transferida a las CC.AA. del 151. (Millones de pesetas)
Cataluña Galicia Andalucía Asturias Cantabria La Rioja Murcia Com. Valenciana Aragón Castilla-La Mancha Canarias Extremadura Baleares Madrid Castilla y León TOTAL CC.AA. 151 TOTAL CC.AA. 143 TOTAL
Financiación resultante de la estimación de necesidades
Nuevo FCI
1.295.591,8 604.611,2 1.516.309,5 132.615,3 62.498,0 31.964,6 131.100,6 842.373,0 153.047,0 225.290,1 359.806,4 137.057,3 94.024,3 579.102,3 321.757,8 4.618.692,0 1.868.457,3 6.487.149,3
0,0 51.484,1 62.886,7 22.697,1 8.619,0 7.342,1 7.083,7 23.801,1 13.224,2 28.885,4 12.123,6 26.515,9 0,0 0,0 63.337,1 150.295,6 177.704,4 328.000,0
Financiación Financiación Financiación per cápita, per cápita, total total grupo en pesetas competencial con FCI =100
Diferencia con situación actual
Financiación Financiación Financiación per cápita, total con total grupo FCI y prima per cápita, en pesetas competencial financiero= 100 fiscal
Diferencia con situación actual
1.295.591,8 656.095,3 1.579.196,3 155.312,3 71.117,0 39.306,7 138.184,3 866.174,1 166.271,2 254.175,5 371.930,1 163.573,2 94.024,3 579.102,3 385.094,9 4.768.987,5 2.046.161,7 6.815.149,3
26.271,1 3.170,4 24.686,0 21.786,9 2.061,2 1.509,5 4.592,5 52.921,3 6.614,6 19.066,6 1.846,7 1.301,3 11.117,1 71.959,3 3.836,5 108.895,6 143.845,4 252.741,0
1.334.459,6 656.095,3 1.579.196,3 155.312,3 71.117,0 39.306,7 138.184,3 866.174,1 166.271,2 254.175,5 371.930,1 163.573,2 96.845,1 596.475,3 385.094,9 4.807.855,3 2.066.355,5 6.874.210,8
65.138,9 3.170,4 24.686,0 21.786,9 2.061,2 1.509,5 4.592,5 52.921,3 6.614,6 19.066,6 1.846,7 1.301,3 13.937,8 89.332,3 3.836,5 147.763,4 164.039,2 311.802,5
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
210.747,2 240.809,2 218.227,8 143.563,9 134.911,8 149.090,2 123.924,6 215.281,9 140.522,7 148.107,8 228.175,9 152.955,2 118.049,4 113.742,7 154.992,5 219.142,2 133.483,8
96,2 109,9 99,6 107,6 101,1 111,7 92,8 98,2 105,3 111,0 104,1 114,6 88,4 85,2 116,1 100,0 100,0
217.069,7 240.809,2 218.227,8 143.563,9 134.911,8 149.090,2 123.924,6 215.281,9 140.522,7 148.107,8 228.175,9 152.955,2 121.590,9 117.155,0 154.992,5 220.928,2 134.801,2
98,3 109,0 98,8 106,5 100,1 110,6 91,9 97,4 104,2 109,9 103,3 113,5 90,2 86,9 115,0 100,0 100,0
CUADRO 2.26. Financiación total resultante con FCI. Escenario con sanidad totalmente transferida (Millones de pesetas)
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Financiación resultante de la estima ción de necesidades, con correc ción de los excesos de financiación
Nuevo FCI
Cataluña 1.295.881,8 Galicia 604.598,8 Andalucía 1.517.067,0 Asturias 237.660,8 Cantabria 112.622,7 La Rioja 57.138,0 Murcia 230.934,6 Com. Valenciana 842.672,0 Aragón 264.590,1 Castilla-La Mancha 387.087,8 Canarias 360.058,5 Extremadura 236.801,6 Baleares 165.137,0 Madrid 1.031.875,9 Castilla y León 557.084,4 TOTAL 7.901.211,0
0,0 51.484,1 62.886,7 22.697,1 8.619,0 7.342,1 7.083,7 23.801,1 13.224,2 28.885,4 12.123,6 26.515,9 0,0 0,0 63.337,1 328.000,0
Financiación Financiación Financiación per cápita, per cápita, total con total=100 en pesetas FCI
Diferencia con situación actual
Financiación Financiación Financiación per cápita, total con total grupo FCI y prima per cápita, en pesetas competencial financiero= 100 fiscal
Diferencia con situación actual
1.295.881,8 656.082,9 1.579.953,7 260.357,9 121.241,6 64.480,2 238.018,3 866.473,1 277.814,2 415.973,3 372.182,2 263.317,5 165.137,0 1.031.875,9 620.421,5 8.229.211,0
26.561,1 3.158,0 25.443,5 22.267,2 2.026,8 1.566,3 3.142,7 53.220,3 7.842,7 19.589,4 2.098,8 1.270,5 10.297,4 67.575,8 6.680,4 252.741,0
1.334.758,3 656.082,9 1.579.953,7 260.357,9 121.241,6 64.480,2 238.018,3 866.473,1 277.814,2 415.973,3 372.182,2 263.317,5 170.091,1 1.062.832,2 620.421,5 8.303.997,8
65.437,6 3.158,0 25.443,5 22.267,2 2.026,8 1.566,3 3.142,7 53.220,3 7.842,7 19.589,4 2.098,8 1.270,5 15.251,5 98.532,1 6.680,4 327.527,8
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
210.794,4 240.804,7 218.332,4 240.663,4 230.000,2 244.572,9 213.456,3 215.356,2 234.792,3 242.387,2 228.330,5 246.224,8 207.332,7 202.672,9 249.706,5 221.865,6
95,0 108,5 98,4 108,5 103,7 110,2 96,2 97,1 105,8 109,2 102,9 111,0 93,4 91,3 112,5 100,0
217.118,2 240.804,7 218.332,4 240.663,4 230.000,2 244.572,9 213.456,3 215.356,2 234.792,3 242.387,2 228.330,5 246.224,8 213.552,7 208.753,1 249.706,5 223.881,9
97,0 107,6 97,5 107,5 102,7 109,2 95,3 96,2 104,9 108,3 102,0 110,0 95,4 93,2 111,5 100,0
165
rrir en última instancia a pequeñas soluciones ad hoc para algunos casos. Más relevante es la cuestión del coste neto total del modelo, que puede elevarse has ta 327.000 millones, cuestión que ha de valorarse posteriormente. 2.10. Valoración de los resultados desde la perspectiva de la solidaridad Ya se ha señalado que si se valora la situación las Comunidades tras esta am pliación de los fondos de desarrollo, analizando los recursos totales de los que dispone cada gobierno autónomo incluyendo también el FCI, el abanico de la financiación per cápita vuelve a abrirse, aunque nunca llega a alcanzarse un aba nico de valores como el actual, ni mucho menos. Se observa también que, des de luego, el menor nivel de renta de una Comunidad no limita su capacidad de gasto, aunque dado el conjunto de circunstancias tenidas en cuenta al diseñar los distintos fondos de solidaridad (FNS y FCI), la relación entre financiación por habitante y renta per cápita, si bien tiene el signo esperado de un modelo redistributivo, es poco significativa estadísticamente (veáse Gráfico 2.10). Se aprecia, asimismo, una significativa localización en el gráfico de las regiones por encima y por debajo de la línea de tendencia, con todas las mediterráneas y Ma drid por debajo y el resto por encima, así como una notable dispersión. Estos resultados no implican, en modo alguno, poner en cuestión la solidari dad del sistema propuesto, que se debe apreciar considerando otros dos aspectos del mismo. En primer lugar, al apreciar cómo la importancia de los fondos de so lidaridad (FNS y FCI) es mayor en las regiones con menor capacidad fiscal. Así se comprueba en el Gráfico 2.11. En segundo lugar, al constatar cómo dichos fondos representan transferencias per cápita mayores cuanto menor es la renta per cápita, ahora sí muy significativas estadísticamente, como se aprecia en el Gráfico 2.12. 2.11. Valoración del coste de implantación del modelo En la descripción realizada del modelo y sus variantes se ha ido señalando el coste derivado de su puesta en funcionamiento en el año base (1998) en com paración con la situación actual. El Cuadro 2.27 sintetiza la información sobre esos costes y permite diferenciar las varias alternativas que podrían considerarse, según la ambición de la reforma emprendida. El problema del coste neto es muy relevante en un contexto de restricción presupuestaria y con un definido compromiso con la estabilidad, por lo que es 166
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
GRÁFICO 2.10. Financiación total per cápita y nivel de renta.
Escenario con la sanidad totalmente transferida y prima financiero-fiscal
260.000
F = 258.088 - 0,01491 V (-1,7)
• Castilla y León
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Financiación total per cápita (F)
Pesetas
250.000
•
Extremadura
• La Rioja
• Castilla-La Mancha • Galicia • Asturias
240.000
2 R = 0,17
• Aragón • Cantabria • Canarias
230.000
220.000
• Andalucía •
• Com. Valenciana
Murcia
• Cataluña •
Baleares
210.000
200.000 1.000.000
• Madrid
1.500.000
2.000.000 VABpb per cápita (V)
Pesetas
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
2.500.000
3.000.000
167
168 100,0%
80,0%
60,0% 50,6% 40,0%2 23,6% 24,1%
20,0%
28,7%
30,9% 31,2%
37,1% 38,3% 38,5%
43,0%
16,8%
% Fondos tributarios
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
% Fondos de solidaridad
Extremadura
Canarias
Galicia
Castilla-La Mancha
Andalucía
Castilla y León
Murcia
Asturias
Cantabria
La Rioja
0,0% Com. Valenciana
0,0%
Aragón
0,0%
Baleares
0,0%
Madrid
13,2% Cataluña
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
GRÁFICO 2.11. Estructura porcentual de los ingresos totales de las CC.AA.: fondos tributarios y fondos de solidaridad.
Escenario con sanidad totalmente transferida y prima financiero-fiscal
GRÁFICO 2.12. Fondos de solidaridad per cápita y nivel de renta per cápita.
Escenario con la sanidad totalmente transferida y prima financiero-fiscal
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Fondos de solidaridad per cápita (F)
Pesetas
140.000
120.000
• Extremadura
100.000
• Galicia • Castilla-La Mancha • Andalucía
80.000
• Canarias • Castilla y León
Asturias • Murcia •
60.000
• La Rioja
• Cantabria F = 194.940 - 0,06863 V
40.000
(-3,4)
• Com. Valenciana • Aragón
2 R = 0,54 20.000 1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000 VABpb per cápita (V)
Pesetas
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
2.000.000
2.200.000
2.400.000
169
CUADRO 2.27 Coste neto de las alternativas del modelo (Millones de pesetas) Competencias de sanidad transferidas a las CC.AA. del art. 151 1. Coste de incorporación de las CC.AA. disidentes en 1996
Competencias de sanidad transferidas a todas las CC.AA.
60.976,9
60.976,9
108.310,0
104.006,6
3. Coste de racionalizar políticas de desarrollo regional
83.454,1
87.757,5
4. Prima financiero fiscal
59.061,6
74.786,8
Alternativa I (1+2)
169.286,9
164.983,5
Alternativa II (1+2+3)
252.741,0
252.741,0
Alternativa III (1+2+3+4)
311.802,5
327.527,8
2. Coste de respetar el statu quo
Pro-memoria: Modelo Acuerdo 1992 1. Coste de incorporación de las CC.AA. disidentes en 1996
Competencias homogéneas, sin considerar la sanidad 60.976,9
2. Coste de respetar el statu quo
126.361,5
Total
187.338,4
FUENTE: Elaboración propia.
te objetivo ha de hacerse compatible con los perseguidos por la reforma del sis tema de financiación autonómica. Precisamente por ello es preciso prestar aten ción al procedimiento seguido para buscar esa compatibilidad. La alternativa más simple –reducir el alcance de la reforma o incluso man tener la situación actual, sin más– no es la única viable y no está garantizado que suponga de facto una reducción sustancial del coste neto. Por el contrario, además del coste financiero que también incorpora representa un coste en otro sentido: la permanencia de los defectos del sistema actual y, en buena medida, la ausencia de modelo. En el pasado se hizo uso de modulaciones financieras que, presentadas por la necesidad de reducir el coste de la reforma, reflejaban más bien las resisten cias a la revisión del statu quo, no tanto en términos absolutos sino relativos, lo 170
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
que constituye una prueba de inmovilismo mucho mayor. Por tanto, es preciso constatar que las modulaciones del tipo de las empleadas en 1992 –recorte del ritmo de crecimiento de las Comunidades a las que se reconoce más necesida des y elevación del crecimiento de la financiación resultante en las que tienen mayores niveles de recursos– desfigura el modelo y hace recaer el peso de la res tricción financiera asimétricamente. En cambio, existen otras formas de asumir la necesidad de controlar el cos te neto del modelo cuyos efectos se reparten proporcionalmente entre todas las Comunidades. En particular, seleccionar adecuadamente la tasa de crecimiento del volumen total de recursos utilizados por el nuevo sistema en el primer año de su implantación (2002), en relación al año anterior (2001), último de vi gencia del sistema actual. Esta posible fuente de ahorro de recursos es muy importante en compara ción con cualquiera de las alternativas de reforma que se valoran en el Cuadro 2.27, pero no la única. La segunda es la revisión de la justificación que tienen los distintos convenios y contratos– programa mediante los que la Administra ción Central gasta en áreas competenciales de las Comunidades Autónomas. Es posible que algunos de ellos mantengan su justificación y otros, en cambio, a la vista de los mayores recursos de algunas Comunidades, no. Dado que la cifra global de estos gastos se aproxima anualmente a los 400.000 millones de pese tas, reducirlos en un 25% significa una contribución también sustantiva para enjugar el coste neto del modelo. En tercer lugar, debe señalarse que la recaudación real de los tributos cedi dos es notablemente superior a la recaudación normativa (240.000 millones en 1998). Actuar sobre la recaudación normativa, elevándola, reduce también el coste neto de la reforma, pero es una decisión delicada, por varias razones. La primera, porque según se observaba en los Gráficos 1.1 y 1.2, no puede decirse que no responda a una lógica pues, en conjunto, viene en gran parte explicada por las diferencias en renta per cápita. La segunda, porque entrar a retocar el ca so de alguna Comunidad en particular podría agravar los problemas de respeto al statu quo detectados. La contemplación de los datos del Cuadro 2.28 y el Gráfico 2.13 permiten apreciar que algunas Comunidades obtienen por esta vía incrementos sustan ciales de sus recursos per cápita. Dado que esta circunstancia no es excepcional en el año considerado, sería posible considerar también este hecho como una fuente de recursos. No obstante, para hacerlo habría que seleccionar adecuadaA) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
171
172 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.28. Diferencias entre la recaudación real de tributos cedidos (cesta homogénea) y la recaudación normativa (utilizada por el modelo). (Millones de pesetas) Recaudación normativa Cataluña Galicia Andalucía
Recaudación real
Diferencia
Diferencia per cápita, en pesetas
Recaudación normativa per cápita, total=100
Recaudación real per cápita, total=100
215.973,8
270.025,0
54.051,2
8.792,2
132,8
133,4
48.223,4
55.196,0
6.972,6
2.559,2
66,9
61,5
126.481,8
164.221,0
37.739,2
5.215,1
66,1
68,9
Asturias
24.009,9
26.212,0
2.202,1
2.035,5
83,9
73,6
Cantabria
11.966,2
20.737,0
8.770,8
16.638,6
85,8
119,4
La Rioja
6.889,1
9.542,0
2.652,9
10.062,4
98,8
109,9
Murcia Comunidad Valenciana
18.296,8
27.090,0
8.793,2
7.885,8
62,0
73,8
122.099,0
139.971,0
17.872,0
4.442,0
114,7
105,6 103,6
Aragón
35.431,0
40.367,0
4.936,0
4.171,6
113,2
Castilla-La Mancha
25.201,0
31.384,0
6.183,0
3.602,8
55,5
55,5
Canarias
40.713,2
46.132,0
5.418,8
3.324,4
94,4
85,9
Extremadura
12.632,7
14.551,0
1.918,3
1.793,8
44,7
41,3
Baleares
21.436,2
41.162,0
19.725,8
24.766,1
101,7
156,9
Madrid
222.151,4
270.352,0
48.200,6
9.467,2
164,9
161,2
49.657,3
64.707,0
15.049,7
6.057,2
75,6
79,1
981.162,8
1.221.649,0
240.486,2
6.483,7
100,0
100,0
Castilla y León TOTAL
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
GRÁFICO 2.13. Diferencias entre la recaudación real de tributos cedidos per cápita y recaudación normativa.
Total = 100
200
150
50
Recaudación normativa per cápita, total=100
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
Recaudación real per cápita, total=100
Castilla y León
Madrid
Baleares
Extremadura
Canarias
Castilla-La Mancha
Aragón
Com. Valenciana
Murcia
La Rioja
Cantabria
Asturias
Andalucía
Galicia
0 Cataluña
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
100
173
mente la nueva norma y evitar los desincentivos que pudieran suponer para las Comunidades que han mejorado su gestión tributaria renunciar por esta vía a los frutos de esa mejora. 2.12. Evolución de los recursos según el modelo propuesto La última cuestión que debe plantearse al diseñar el modelo es la referida a las reglas de evolución de los recursos y sus posibles efectos sobre la distribución resultante de dichas reglas. Las dos alternativas básicas en este tema son: 1. Definir una regla de evolución para los recursos totales y recalcular las necesidades cada año, de manera que las transferencias del Estado (FNS) actúen como variable de ajuste. 2. Definir una regla de evolución para las transferencias y dejar que los re cursos tributarios evolucionen según la recaudación, con total libertad o dentro de ciertos límites. El inconveniente de la primera alternativa es doble. Por una parte, hace re caer sobre el Estado todo el riesgo de la evolución en la recaudación en las Co munidades. Por otra, introduce incentivos negativos para la realización de una buena gestión tributaria en éstas. El inconveniente de la segunda alternativa es que pueda dar lugar a evoluciones muy dispares de los recursos de las Comunidades. Para evaluarlo se ha realizado un ejercicio consistente en aplicar el modelo propuesto para 1993, bajo el supuesto de la transferencia completa de la sanidad y la educación y la homogeneización de las competencias restantes, y observar su evolución entre 1993 y 1998. Los recursos totales iniciales han sido escogidos de modo que respeten en 1993 la misma relación existente en 1998 entre los recursos de financiación incondicionada y los de Insalud e Imserso. En los Cuadros 2.29, 2.30 y 2.31 se sigue una presentación similar a la recogida en los ejercicios anteriores, con es timación tanto de las necesidades financieras de las CC.AA., como de su finan ciación mediante la recaudación tributaria(1), la prima financiero-fiscal, la con tribución a los fondos de solidaridad de las Comunidades excedentarias y el (1)
174
Los recursos tributarios han sido calculados utilizando la recaudación real de tributos cedidos (por no disponer de series de la recaudación normativa) y sin incluir las tasas afectas a los ser vicios (por no disponer de una serie homogénea)
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.29. Estimación de necesidades financieras en 1993. (Millones de pesetas)
Recursos de fi nanciación incondicionada
Recursos de Insalud e Imserso
Distribución Distribución territorial del 6% de la territorial del financiación incondicionada según otras 94% de la fi variables distributivas nanc. incondi cionada, según El 70% según El 20% según El 10% según superficie dispersión insularidad población
Distribución Distribución territorial del del 6% del In94% de Insa salud e Imserso, lud e Imserso, según pobla según pobla ción mayor de 65 años ción protegida
Total necesidades financieras
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña
461.583,7
8.092,0
2.299,5
0,0
411.490,5
26.320,7
909.786,4
Galicia
208.090,5
7.452,4
17.858,7
0,0
180.808,2
13.717,2
427.927,0
Andalucía
529.727,9
22.072,6
1.674,5
0,0
456.161,4
24.807,6
1.034.444,0
Asturias
83.259,2
2.672,0
4.111,2
0,0
74.472,0
5.595,3
170.109,8
Cantabria
40.159,8
1.340,8
554,0
0,0
35.540,8
2.476,7
80.072,0
La Rioja
20.049,4
1.271,3
153,3
0,0
17.687,7
1.319,7
40.481,3
Murcia
79.864,4
2.850,9
576,1
0,0
68.603,3
3.792,1
155.686,9
294.123,6
5.859,9
676,3
0,0
258.271,1
16.023,2
574.954,0
90.519,9
12.024,7
918,4
0,0
78.250,1
6.466,3
188.179,5
Castilla-La Mancha
126.462,8
20.022,9
994,1
0,0
110.827,8
8.396,4
266.704,0
Canarias
114.107,3
1.876,5
632,1
16.312,0
99.320,5
4.355,7
236.604,1
80.902,3
10.491,1
373,3
0,0
70.187,1
4.948,5
166.902,3
Com. Valenciana Aragón
Extremadura Baleares
54.174,0
1.257,9
187,3
1.266,8
47.691,6
3.056,9
107.634,3
Madrid
377.299,4
2.022,9
483,0
0,0
319.600,1
17.929,0
717.334,5
Castilla y León TOTAL
2.929.785,0
2.548.879,1
193.673,9
23.743,0
3.665,7
0,0
167.034,1
13.727,4
401.844,1
2.753.997,9
123.051,0
35.157,4
17.578,7
2.395.946,3
152.932,7
5.478.664,1
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE y elaboración propia.
175
176 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.30. Financiación con tributos en 1993 (Millones de pesetas) Tributos cedidos (recaudación real) sin tasas afectas + IGIC, Imp. Combustible e Imp. Matriculación (Canarias) Cataluña Galicia
176.653,0
35% IRPF
50% IVA
344.733,0
306.042,9
50% Impuestos especiales (*)
(3) Total recaudación tributaria
Recaudación per cápita, en pesetas
Recaudación per cápita, total=100
139.394,2
966.823,1
159.470,8
124,7
35.972,0
80.990,9
107.884,0
48.294,4
273.141,3
99.935,5
78,1
106.900,0
181.878,4
263.181,7
119.317,4
671.277,5
96.479,2
75,4
Asturias
17.414,0
44.488,6
48.537,5
18.764,3
129.204,5
118.149,0
92,4
Cantabria
11.302,0
20.191,4
23.225,9
9.986,6
64.705,8
122.669,4
95,9
La Rioja
6.424,0
11.262,1
11.334,0
5.852,2
34.872,3
132.423,1
103,5
Murcia
14.352,0
28.323,3
42.872,2
21.893,1
107.440,6
102.423,5
80,1
Comunidad Valenciana
82.921,0
138.587,1
174.012,0
84.730,0
480.250,0
124.314,6
97,2
Aragón
26.510,0
56.734,8
57.659,3
27.392,4
168.296,5
141.551,8
110,7
Castilla-La Mancha
19.898,0
43.471,0
67.847,0
41.300,2
172.516,2
103.860,9
81,2
Canarias
80.928,4
48.579,5
0,0
3.942,0
133.449,9
89.040,9
69,6
Extremadura
10.010,0
21.706,5
37.282,7
17.748,5
86.747,7
81.636,0
63,8
Andalucía
Baleares
20.459,0
31.001,1
74.826,9
28.646,0
154.933,0
217.739,8
170,3
Madrid
171.507,0
375.366,2
214.647,4
124.975,4
886.496,0
178.885,6
139,9
38.091,0
92.183,3
107.485,0
58.035,7
295.794,9
116.279,8
90,9
819.341,4
1.519.497,2
1.536.838,4
750.272,4
4.625.949,4
127.885,7
100,0
Castilla y León TOTAL
(*) Tabaco, Hidrocarburos y Medios de Transporte, según consumo. Alcohol y Cerveza, según población. FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
CUADRO 2.31. Prima financiero-fiscal, exceso de financiación, Fondo de Nivelación de Servicios y financiación resultante en 1993 (Millones de pesetas)
Recaudación tributaria
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña 966.823,1 Galicia 273.141,3 Andalucía 671.277,5 Asturias 129.204,5 Cantabria 64.705,8 La Rioja 34.872,3 Murcia 107.440,6 Com. Valenciana 480.250,0 Aragón 168.296,5 Castilla-La Mancha 172.516,2 Canarias 133.449,9 Extremadura 86.747,7 Baleares 154.933,0 Madrid 886.496,0 Castilla y León 295.794,9 TOTAL 4.625.949,4
Margen permitido: hasta un 3% de necesidades financieras 27.293,6
Fondo de Nivelación de Servicios FNS Exceso de financiación FNS-1, hasta FNS-2, hasta sobre margen Financiación igualar recur igualar recur tributaria del 3% sos distribui sos distribui Total disponible dos según po dos según (contribu ción al blación total y otras varia fondo) protegida bles 29.743,2
3.229,0 21.520,0
44.069,7 147.641,5
52.042,7
221.454,3
937.080,0 273.141,3 671.277,5 129.204,5 64.705,8 34.872,3 107.440,6 480.250,0 168.296,5 172.516,2 133.449,9 86.747,7 110.863,3 738.854,5 295.794,9 4.404.495,1
115.757,4 314.611,9 28.526,7 10.994,8 2.864,8 41.027,1 72.144,6 473,6 64.774,3 79.977,9 64.341,7
39.028,3 48.554,7 12.378,6 4.371,5 2.744,2 7.219,1 22.559,4 19.409,4 29.413,4 23.176,3 15.812,9
64.913,0 860.407,8
41.136,1 265.803,9
FUENTE: Ministerio de Hacienda, INE, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
Financiación resultante
0,0 937.080,0 154.785,7 427.927,0 363.166,6 1.034.444,0 40.905,3 170.109,8 15.366,2 80.072,0 5.609,0 40.481,3 48.246,2 155.686,9 94.704,0 574.954,0 19.883,0 188.179,5 94.187,8 266.704,0 103.154,2 236.604,1 80.154,6 166.902,3 0,0 110.863,3 0,0 738.854,5 106.049,1 401.844,1 1.126.211,7 5.530.706,8
Financiación Financiación per cápita, per cápita, en pesetas total=100
154.564,9 156.567,7 148.675,3 155.554,2 151.800,8 153.722,5 148.416,8 148.829,1 158.275,1 160.565,2 157.867,8 157.067,4 155.805,2 149.093,1 157.968,8 152.898,0
101,1 102,4 97,2 101,7 99,3 100,5 97,1 97,3 103,5 105,0 103,3 102,7 101,9 97,5 103,3 100,0
177
FNS. Todo ello permite determinar la distribución de los recursos financieros autonómicos en 1993, con el detalle de la financiación tributaria disponible y de las transferencias de nivelación de servicios (Cuadro 2.31). A partir de este punto es necesario definir los criterios que rijan la evolución de una y otra fuente de recursos durante la vigencia del modelo. En este ejem plo se ha elegido el período 1993-1998 por disponer de la recaudación de ces tas tributarias homogéneas durante toda su duración. Los Cuadros 2.32 y 2.33 presentan la evolución de la recaudación tributaria correspondiente a cada CC.AA., corregida de excesos de financiación, durante el período analizado. Pa rece lógico que la evolución de esta recaudación determine en gran parte la evo lución de la financiación tributaria disponible. De este modo se combatiría la falta de incentivos de las CC.AA. para interesarse por la gestión tributaria en su territorio en el caso de los tributos cedidos o compartidos, tanto más cuanto to das dependerían sustancialmente de esta fuente de ingresos; a la vez que se in corporarían las diferencias territoriales en cuanto a esfuerzo fiscal de los ciuda danos. Sin embargo, este criterio podría representar tasas de crecimiento muy dis pares entre CC.AA. debidas a causas no imputables a las Haciendas Autonómi cas. Para evitar que de ello se derivara un posible alejamiento en las sendas se guidas por las diferentes administraciones territoriales, se propone que la evolución de la financiación tributaria disponible de una Comunidad dependa también de la tasa de crecimiento de la recaudación tributaria del total de ellas, ajustando los recursos tributarios disponibles por la mitad de la diferencia entre esta tasa y la tasa de crecimiento de la recaudación tributaria de la Comunidad. Es decir, las CC.AA. con tasas elevadas de crecimiento cederían la mitad de su beneficio en favor de las Comunidades con las tasas inferiores. De este modo las Comunidades que atraviesen un período de bajo crecimiento en su recaudación se beneficiarán en parte de aquéllas con un alto crecimiento, sin que este meca nismo suponga coste alguno para el sistema. Los Cuadros 2.34 y 2.35 presen tan la evolución de la financiación tributaria disponible según dicho criterio. En el Cuadro 2.36 se puede observar los importes correspondientes a las aporta ciones y detracciones derivadas de la aplicación de la norma evolutiva descrita. Por otra parte, se ha de definir también un criterio para determinar la evo lución de las transferencias (Fondo de Nivelación de Servicios). Ya que este fon do lo aporta la Administración Central, parece lógico indiciar su evolución a la de la recaudación disponible para la Administración Central de los principales impuestos: IRPF, IVA e impuestos especiales. Si se limita la base de cálculo a es 178
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.32. Evolución de la recaudación tributaria de las CC.AA. 1993-1998*, corregida de excesos de financiación.
Escenario con la sanidad totalmente transferida y con prima financiero-fiscal.
(Millones de pesetas)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña
937.080,0
1.039.907,8
1.077.189,8
1.148.081,2
1.226.318,8
1.362.495,2
Galicia
273.141,3
304.031,7
319.886,9
340.612,0
364.019,3
396.564,1
Andalucía
671.277,5
744.381,7
777.690,2
830.693,3
895.906,3
994.246,9
Asturias
129.204,5
155.052,3
147.930,1
156.096,4
167.603,0
180.725,4
64.705,8
81.005,4
73.594,6
78.938,7
86.256,2
97.901,7
Cantabria La Rioja
34.872,3
38.753,3
39.875,2
43.166,8
45.840,0
50.734,3
Murcia
107.440,6
119.611,1
125.992,9
137.386,5
151.461,4
168.964,5
Comunidad Valenciana
480.250,0
533.582,0
562.104,4
604.427,0
649.909,6
722.462,5
Aragón
168.296,5
184.517,9
193.074,4
205.595,4
221.492,4
239.959,9
Castilla-La Mancha
172.516,2
192.023,2
200.636,6
215.100,4
231.510,8
254.365,3
Canarias
133.449,9
143.575,6
154.405,6
161.429,3
175.594,4
193.923,0
86.747,7
95.794,9
100.813,7
108.915,4
115.849,0
127.234,2
Extremadura Baleares
110.863,3
126.309,3
135.261,3
147.608,7
154.945,7
171.866,5
Madrid
738.854,5
792.671,9
823.945,0
867.863,2
933.977,1
1.022.316,1
Castilla y León TOTAL
295.794,9
326.904,6
339.940,1
370.123,7
397.809,4
427.980,8
4.404.495,1
4.878.122,8
5.072.340,8
5.416.038,2
5.818.493,3
6.411.740,4
(*) Evolución calculada según cesta de tributos del modelo propuesto, salvo el uso de recaudación real de tributos cedidos (por no disponer de series de la recaudación normativa) y la no inclusión de las tasas afectas (por no disponer de una serie homogénea). FUENTE: Ministerio de Hacienda, Gobierno de Canarias y elaboración propia.
179
180 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.33. Recaudación tributaria: tasas de variación anual y acumuladas 1994
1995
1996
1997
Cataluña
11,0%
3,6%
6,6%
6,8%
Galicia
11,3%
5,2%
6,5%
Andalucía
10,9%
4,5%
6,8%
Asturias
20,0%
-4,6%
5,5%
Cantabria
25,2%
-9,1%
7,3%
La Rioja
11,1%
2,9%
Murcia
11,3%
Comunidad Valenciana
11,1%
Aragón Castilla-La Mancha Canarias
1998
1993-1998
11,1%
7,8%
6,9%
8,9%
7,7%
7,9%
11,0%
8,2%
7,4%
7,8%
6,9%
9,3%
13,5%
8,6%
8,3%
6,2%
10,7%
7,8%
5,3%
9,0%
10,2%
11,6%
9,5%
5,3%
7,5%
7,5%
11,2%
8,5%
9,6%
4,6%
6,5%
7,7%
8,3%
7,4%
11,3%
4,5%
7,2%
7,6%
9,9%
8,1%
7,6%
7,5%
4,5%
8,8%
10,4%
7,8%
Extremadura
10,4%
5,2%
8,0%
6,4%
9,8%
8,0%
Baleares
13,9%
7,1%
9,1%
5,0%
10,9%
9,2%
Madrid
7,3%
3,9%
5,3%
7,6%
9,5%
6,7%
Castilla y León
10,5%
4,0%
8,9%
7,5%
7,6%
7,7%
TOTAL
10,8%
4,0%
6,8%
7,4%
10,2%
7,8%
FUENTE: Elaboración propia.
CUADRO 2.34. Evolución de financiación tributaria disponible 1993-1998, según crecimiento medio del total más/menos la mitad del exceso/defecto de cada Comunidad. (Millones de pesetas) 1993
1994
1995
1996
1997
1998
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña
937.080,0
1.038.877,3
1.078.714,5
1.149.944,3
1.230.856,6
1.359.424,2
Galicia
273.141,3
303.272,3
317.616,8
339.875,1
364.574,9
399.155,3
Andalucía
671.277,5
743.921,7
775.615,3
829.431,8
893.485,8
989.415,8
Asturias
129.204,5
149.075,2
151.470,3
158.915,1
169.163,4
183.568,3
64.705,8
76.334,6
76.484,2
80.302,7
86.263,0
96.480,0
Cantabria La Rioja
34.872,3
38.687,8
40.051,7
42.966,2
45.999,5
50.711,9
Murcia
107.440,6
119.302,6
125.022,7
135.440,3
148.483,0
166.293,4
Comunidad Valenciana
480.250,0
532.737,3
558.026,1
600.132,3
647.318,3
717.890,3
Aragón
168.296,5
185.455,9
192.957,0
205.813,5
221.299,7
241.911,5
Castilla-La Mancha
172.516,2
191.545,3
199.904,0
214.274,9
230.854,0
254.378,5
Canarias
133.449,9
145.687,9
152.947,0
162.369,9
175.014,9
193.391,1
86.747,7
95.935,4
100.284,3
107.997,5
115.935,8
127.495,4
Extremadura Baleares
110.863,3
124.547,0
132.383,5
144.481,2
155.081,5
171.379,9
Madrid
738.854,5
805.488,8
830.751,8
877.453,0
938.316,0
1.028.150,9
Castilla y León
295.794,9
327.253,6
340.111,5
366.640,4
395.847,1
432.094,0
4.404.495,1
4.878.122,8
5.072.340,8
5.416.038,2
5.818.493,3
6.411.740,4
TOTAL FUENTE: Elaboración propia.
181
182 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.35. Financiación tributaria disponible: tasas de variación anual y acumuladas. 1994
1995
1996
1997
Cataluña
10,9%
3,8%
6,6%
7,0%
Galicia
11,0%
4,7%
7,0%
Andalucía
10,8%
4,3%
6,9%
Asturias
15,4%
1,6%
4,9%
Cantabria
18,0%
0,2%
5,0%
1998
1993-1998
10,4%
7,7%
7,3%
9,5%
7,9%
7,7%
10,7%
8,1%
6,4%
8,5%
7,3%
7,4%
11,8%
8,3%
La Rioja
10,9%
3,5%
7,3%
7,1%
10,2%
7,8%
Murcia
11,0%
4,8%
8,3%
9,6%
12,0%
9,1%
Comunidad Valenciana
10,9%
4,7%
7,5%
7,9%
10,9%
8,4%
Aragón
10,2%
4,0%
6,7%
7,5%
9,3%
7,5%
Castilla-La Mancha
11,0%
4,4%
7,2%
7,7%
10,2%
8,1%
Canarias
9,2%
5,0%
6,2%
7,8%
10,5%
7,7%
Extremadura
10,6%
4,5%
7,7%
7,4%
10,0%
8,0%
Baleares
12,3%
6,3%
9,1%
7,3%
10,5%
9,1%
Madrid
9,0%
3,1%
5,6%
6,9%
9,6%
6,8%
Castilla y León
10,6%
3,9%
7,8%
8,0%
9,2%
7,9%
TOTAL
10,8%
4,0%
6,8%
7,4%
10,2%
7,8%
FUENTE: Elaboración propia.
CUADRO 2.36. Aportaciones (+) y detracciones (-) derivadas de la recaudación tributaria territorializada (Millones de pesetas) 1993
1994
1995
1996
1997
1998
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cataluña
0,0
1.030,5
-1.524,7
-1.863,0
-4.537,8
3.070,9
Galicia
0,0
759,4
2.270,0
736,8
-555,7
-2.591,3
Andalucía
0,0
459,9
2.074,9
1.261,5
2.420,5
4.831,2
Asturias
0,0
5.977,1
-3.540,2
-2.818,7
-1.560,4
-2.842,8
Cantabria
0,0
4.670,8
-2.889,6
-1.364,0
-6,8
1.421,7
La Rioja
0,0
65,5
-176,4
200,6
-159,4
22,4
Murcia
0,0
308,6
970,2
1.946,2
2.978,4
2.671,2
Comunidad Valenciana
0,0
844,7
4.078,3
4.294,8
2.591,3
4.572,2
Aragón
0,0
-938,0
117,4
-218,1
192,6
-1.951,7
Castilla-La Mancha
0,0
477,9
732,6
825,5
656,8
-13,2
Canarias
0,0
-2.112,3
1.458,7
-940,6
579,6
531,9
Extremadura
0,0
-140,5
529,3
917,9
-86,7
-261,1
Baleares
0,0
1.762,3
2.877,8
3.127,5
-135,8
486,5
Madrid
0,0
-12.816,8
-6.806,8
-9.589,8
-4.338,8
-5.834,8
Castilla y León
0,0
-349,0
-171,4
3.483,3
1.962,3
-4.113,2
TOTAL
0,0
-0,0
0,0
-0,0
0,0
-0,0
FUENTE: Elaboración propia.
183
tas figuras compartidas se reducirán las posibles desviaciones en las tasas de cre cimiento de los recursos de las Comunidades derivadas de sus niveles de corres ponsabilidad. El Cuadro 2.37 ofrece el resultado de aplicar este criterio, mientras que los Cuadros 2.38 y 2.39 presentan la evolución del total de financiación, en nive les y en tasas de variación. A pesar de las correcciones realizadas, las tasas difie ren en algunas décimas y podrían generar poco a poco un alejamiento de las condiciones iniciales diseñadas por el modelo. Con el fin de facilitar el segui miento del ejercicio dinámico, se ha escogido un monto total de recursos fi nancieros en 1993 que permita alcanzar en 1998 la misma cifra que se obten dría aplicando el modelo en este año (Cuadro 2.22). Comparando las cifras de recursos totales de los Cuadros 2.22 y 2.38 se puede observar la magnitud ab soluta de esas desviaciones. Por último, el Cuadro 2.40 muestra las diferencias resultantes en la finan ciación per cápita durante el período analizado. Los valores del índice de cada Comunidad en 1993 y los de la última columna del Cuadro 2.22 son muy si milares: en ambos casos responden a la aplicación del mismo modelo, aunque los valores de las variables de necesidad o tributarias (primas) pueden arrojar pequeñas diferencias. Sin embargo, con el paso de los años se observa en el Cuadro 2.40 que la estructura de recursos per cápita es distinta, pues ya no depende sólo del cálculo de necesidades inicial sino de las reglas de evolución. Ciertamente, no se observa una tendencia clara en su grado de dispersión, aunque sí en la tendencia que siguen algunas Comunidades en su evolución relativa. Éste es un problema que sólo se soluciona por completo recalculando cada año el modelo, pero ya se ha señalado que esa opción tiene un grave inconve niente, pues anula los incentivos a la eficiente gestión tributaria al garantizar una compensación automática de las diferencias. Por tanto, es mejor aceptar la posibilidad de que se produzcan desviaciones e introducir algún tipo de garan tía con el fin de que la posición relativa de una Comunidad no se modifique ex cesivamente. Debe advertirse, no obstante, que las desviaciones que se observan en el Cuadro 2.40 podrían ser menores que las que se derivarían de la revisión de los valores de las variables, en particular de la población. Por tanto, se plantea una nueva dificultad: para valorar si una desviación debería ser corregida, ¿habrían de actualizarse los indicadores de necesidad?. Parece que la respuesta razonable 184
2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.37. Evolución de las transferencias incondicionadas (FNS) según crecimiento de la recaudación del Estado en IRPF, IVA y Especiales. (Millones de pesetas) 1993 Cataluña
1994
1995
1996
1997
1998
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Galicia
154.785,7
167.505,6
175.747,7
188.191,5
197.558,0
214.990,3
Andalucía
363.166,6
393.010,8
412.348,8
441.545,2
463.521,3
504.422,0
Asturias
40.905,3
44.266,8
46.445,0
49.733,5
52.208,8
56.815,6
Cantabria
15.366,2
16.629,0
17.447,2
18.682,6
19.612,4
21.343,0
LaRioja
5.609,0
6.069,9
6.368,6
6.819,5
7.158,9
7.790,6
Murcia
48.246,2
52.211,0
54.780,0
58.658,8
61.578,3
67.011,9
ComunidadValenciana
94.704,0
102.486,6
107.529,4
115.143,0
120.873,8
131.539,6
Aragón
19.883,0
21.516,9
22.575,7
24.174,1
25.377,3
27.616,6
Castilla-LaMancha
94.187,8
101.927,9
106.943,3
114.515,4
120.214,9
130.822,6
103.154,2
111.631,2
117.124,0
125.416,9
131.659,1
143.276,5
80.154,6
86.741,5
91.009,6
97.453,5
102.303,9
111.331,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Canarias Extremadura Baleares Madrid CastillayLeón TOTAL FUENTE: Elaboración propia.
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
106.049,1
114.764,0
120.411,0
128.936,7
135.354,0
147.297,5
1.126.211,7
1.218.761,4
1.278.730,1
1.369.270,6
1.437.420,6
1.564.257,4
185
186 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.38. Evolución del total de financiación: financiación tributaria disponible + FNS. (Millones de pesetas) 1993
1994
1995
1996
1997
1998
Cataluña
937.080,0
1.038.877,3
1.078.714,5
1.149.944,3
1.230.856,6
Galicia
427.927,0
470.777,9
493.364,5
528.066,6
562.132,9
614.145,6
1.034.444,0
1.136.932,6
1.187.964,1
1.270.977,0
1.357.007,1
1.493.837,8
170.109,8
193.342,1
197.915,3
208.648,6
221.372,2
240.383,9
80.072,0
92.963,6
93.931,4
98.985,3
105.875,4
117.823,0
Andalucía Asturias Cantabria
1.359.424,2
LaRioja
40.481,3
44.757,7
46.420,2
49.785,7
53.158,4
58.502,5
Murcia
155.686,9
171.513,6
179.802,8
194.099,1
210.061,3
233.305,2
ComunidadValenciana
574.954,0
635.223,9
665.555,5
715.275,3
768.192,0
849.429,9
Aragón
188.179,5
206.972,8
215.532,7
229.987,7
246.677,0
269.528,1
Castilla-LaMancha
266.704,0
293.473,2
306.847,3
328.790,3
351.068,9
385.201,0
Canarias
236.604,1
257.319,1
270.070,9
287.786,8
306.673,9
336.667,6
Extremadura
166.902,3
182.676,9
191.293,9
205.451,0
218.239,7
238.826,5
Baleares
110.863,3
124.547,0
132.383,5
144.481,2
155.081,5
171.379,9
Madrid
738.854,5
805.488,8
830.751,8
877.453,0
938.316,0
1.028.150,9
CastillayLeón TOTAL FUENTE: Elaboración propia.
401.844,1
442.017,7
460.522,5
495.577,1
531.201,0
579.391,5
5.530.706,8
6.096.884,2
6.351.070,9
6.785.308,8
7.255.914,0
7.975.997,8
CUADRO 2.39. Financiación total: tasas de variación anual y acumuladas 1994
1995
1996
1997
1998
1993-1998
Cataluña
10,9%
3,8%
6,6%
7,0%
10,4%
7,7%
Galicia
10,0%
4,8%
7,0%
6,5%
9,3%
7,5%
9,9%
4,5%
7,0%
6,8%
10,1%
7,6%
13,7%
2,4%
5,4%
6,1%
8,6%
7,2%
Andalucía Asturias A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Cantabria
16,1%
1,0%
5,4%
7,0%
11,3%
8,0%
La Rioja
10,6%
3,7%
7,2%
6,8%
10,1%
7,6%
Murcia
10,2%
4,8%
8,0%
8,2%
11,1%
8,4%
Comunidad Valenciana
10,5%
4,8%
7,5%
7,4%
10,6%
8,1%
Aragón
10,0%
4,1%
6,7%
7,3%
9,3%
7,4%
Castilla-La Mancha
10,0%
4,6%
7,2%
6,8%
9,7%
7,6%
8,8%
5,0%
6,6%
6,6%
9,8%
7,3%
Canarias Extremadura Baleares Madrid
9,5%
4,7%
7,4%
6,2%
9,4%
7,4%
12,3%
6,3%
9,1%
7,3%
10,5%
9,1%
9,0%
3,1%
5,6%
6,9%
9,6%
6,8%
Castilla y León
10,0%
4,2%
7,6%
7,2%
9,1%
7,6%
TOTAL
10,2%
4,2%
6,8%
6,9%
9,9%
7,6%
FUENTE: Elaboración propia.
187
188 2) Propuesta de un Nuevo Modelo
CUADRO 2.40. Financiación per cápita resultante. Total = 100 1994
1995
1996
1997
Cataluña
10,9%
3,8%
6,6%
7,0%
Galicia
10,0%
4,8%
7,0%
9,9%
4,5%
7,0%
Asturias
13,7%
2,4%
5,4%
Cantabria
16,1%
1,0%
5,4%
Andalucía
1998
1993-1998
10,4%
7,7%
6,5%
9,3%
7,5%
6,8%
10,1%
7,6%
6,1%
8,6%
7,2%
7,0%
11,3%
8,0%
La Rioja
10,6%
3,7%
7,2%
6,8%
10,1%
7,6%
Murcia
10,2%
4,8%
8,0%
8,2%
11,1%
8,4%
Comunidad Valenciana
10,5%
4,8%
7,5%
7,4%
10,6%
8,1%
Aragón
10,0%
4,1%
6,7%
7,3%
9,3%
7,4%
Castilla-La Mancha
10,0%
4,6%
7,2%
6,8%
9,7%
7,6%
Canarias
8,8%
5,0%
6,6%
6,6%
9,8%
7,3%
Extremadura
9,5%
4,7%
7,4%
6,2%
9,4%
7,4%
Baleares
12,3%
6,3%
9,1%
7,3%
10,5%
9,1%
Madrid
9,0%
3,1%
5,6%
6,9%
9,6%
6,8%
Castilla y León
10,0%
4,2%
7,6%
7,2%
9,1%
7,6%
TOTAL
10,2%
4,2%
6,8%
6,9%
9,9%
7,6%
FUENTE: Elaboración propia.
debería ser afirmativa, pero esto introduciría elementos de incertidumbre en el modelo y, para las Comunidades que dependen del mismo, en el diseño de sus escenarios financieros. A la vista de estas circunstancias, la corrección de las desviaciones de la fi nanciación per cápita relativa debería tener un carácter más bien excepcional. Por ejemplo, entrar en funcionamiento sólo si se produce durante tres años con secutivos y supone, acumulados, más de cinco puntos porcentuales. En ese ca so, mediante transferencias de/a la Hacienda del Estado, se podrían corregir, por ejemplo, la mitad de las desviaciones acumuladas. Este procedimiento hace que la Hacienda del Estado asuma un papel de institución aseguradora –que cobra una prima de las que se desvían por encima y paga a las que se desvían por aba jo– sin tener garantizado el resultado neto. Pero, dado que estamos consideran do posiciones relativas de índices per cápita, no parece que el riesgo de que se produzcan costes elevados sea alto y sería más sencillo que definir la garantía de manera que se ajuste automáticamente con saldo total nulo, como en la referi da a los tributos.
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
189
3. VALORACIÓN DE LA PROPUESTA
Este tercer y último apartado propone una valoración de los resultados de la propuesta desde la perspectiva de los problemas que intenta resolver. Al menos, deben contemplarse, sintéticamente los siguientes aspectos: – La correspondencia explícita entre recursos y necesidades se recupera, a través de unos criterios flexibles que reconocen la dimensión demográfica de las regiones pero también otras circunstancias. Se logra, en cualquier caso, reducir sustancialmente el anómalo abanico de financiación per cá pita actualmente existente. – La descentralización fiscal lograda es importante, lográndose, en la alter nativa más favorable en este sentido, que las Comunidades con menor ca pacidad fiscal dependan al 50% de recursos tributarios territorializados. Sin entrar aquí a considerar los aspectos de la corresponsabilidad fiscal li gados a la capacidad normativa, sin duda relevantes, parece indiscutible que alcanzar niveles mínimos como los señalados ayudará a un cambio de cultura en las Comunidades sobre la dependencia de sus ingresos de las exacciones fiscales. – El esquema de solidaridad es mucho más nítido, operando a través de los dos instrumentos propuestos. Mediante el FNS la solidaridad se realiza en el ámbito de las prestación de servicios que son competencia de las Comunidades y para hacer efectivo el primer mandato constitucional en este sentido. A través del nuevo FCI se mejora la lógica de la contribu ción financiera a las Comunidades desde una perspectiva de desarrollo regional. – El coste neto agregado del cambio de modelo es importante en sus alter nativas más ambiciosas pero existen vías para reducir sus efectos y asu mirlos, dada la importancia de los objetivos perseguidos.
A) ESTIMACIÓN DE UN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
191
– La propuesta garantiza que ninguna Comunidad pierde en términos ab solutos aunque, obviamente, ha de aceptarse que las tasas de crecimiento de los recursos no pueden ser las mismas pues de otro modo resultaría imposible, por definición, modificar el exagerado abanico de recursos per cápita hoy existente. – La evolución temporal de modelo, con las reglas propuestas, debería su poner tasas de crecimiento de los recursos similares al ITAE y no parece que deba ofrecer demasiadas disparidades en los ritmos de crecimiento de los recursos de las distintas Comunidades. No obstante, se proponen al gunos mecanismos para evitar que, si eso sucede, tenga consecuencias im previstas sobre la Hacienda del Estado y sobre la posición relativa de al guna Comunidad.
192
3) Valoración de la Propuesta
