VII. Ley General de Desarrollo Social (LGDS)

Ley General de Desarrollo Social1

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) es de observancia general para todo el territorio nacional y tiene por objeto inicial generar condiciones igualitarias de desarrollo social, atendiendo a necesidades y problemáticas específicas de la población. En coherencia con este fin, podemos decir que la LGDS contiene cuatro principios rectores que dan sustento a la política de desarrollo social estatal. En primer lugar, la Ley señala como derechos indispensables para la existencia del desarrollo social derechos sociales como: la salud, la alimentación, la vivienda, la educación, el trabajo, la seguridad social y otros como el disfrute de un medio ambiente sano y el derecho a la no discriminación (art. 6). Como consecuencia de este primer principio nace el segundo, el cual se refiere a la obligación del Estado de garantizar el pleno disfrute y ejercicio de estos derechos (arts. 1º, 11, 31, 67) a todas las personas. Al respecto, la LGDS señala que todas las personas tendrán derecho a participar y a beneficiarse de dichos programas de desarrollo social (art. 7) y, de igual forma, que “toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad” tendrá derecho a recibir el apoyo que le permita disminuir su situación de desventaja (art. 8). En tercer lugar, la LGDS determina que los instrumentos que permitirán alcanzar estos fines son los programas de desarrollo social que necesitarán de la destinación de recursos (art. 1º fr. VI, art. 2, art. 7, art. 11 fr. I, art. 13, art. 21, art. 22, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28, art. 31, art. 32, art. 36, art. 38 fr. II). 1

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 2004.

200

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

Por último, la LGDS señala que la participación social será fundamental en la política nacional de desarrollo, así como en la elaboración y ejecución de los programas de desarrollo social (art. 1º fr. VII, art. 11 fr. IV, art. 38, art. 43, art. 44 fr. V, art. 45 fr. VI, art. 56 fr. II).

Tratamiento de los derechos sociales Es importante destacar que en nuestro país ha prevalecido –tanto en la apreciación estatal como en espacios académicos y teóricos– la teoría de que los derechos sociales (entre los que podemos enunciar el derecho al agua, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, etc.) deben ser entendidos sólo como líneas programáticas que interesan al Estado para orientar sus políticas públicas. Es decir, de acuerdo con esta teoría, los derechos sociales no son considerados verdaderos derechos fundamentales que deben ser garantizados y por tanto ejercidos de forma directa por la población, sino que solamente serán protegidos en la medida en la que el Estado pueda destinar recursos públicos para su realización y principalmente a través de programas sociales. Como ya hemos señalado en la primera parte de este estudio, una de las consecuencias de esta concepción es que los derechos sociales no pueden ser defendidos ante tribunales como el resto de los derechos denominados “individuales”. En este sentido, resulta grave que no exista ningún tipo de mecanismo jurídico que permita proteger y exigir la garantía de derechos tan básicos como los son el derecho al agua, a la salud, a la alimentación, etc., aun cuando esta circunstancia pueda causar graves enfermedades e incluso la muerte de las personas. Es necesario señalar que la concepción divisionista de los derechos fundamentales –es decir, la referente a la división tradicional entre derechos de primera, segunda, tercera y hasta cuarta generación– ha dado lugar a reafirmar que la garantía de los derechos sociales, al ser considerados parte de la segunda generación de derechos, pueden aplazarse y, más aún, su cumplimento no puede ser exigido. La LGDS señala en su artículo 1º que su objeto es “Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, por lo que, con base en lo que la Ley señala, entendemos que tales derechos son: derecho a la no discriminación

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

201

(art. 1º constitucional), derecho a la educación (art. 3º constitucional), derecho a la protección de la salud (art. 4º constitucional), derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa (art. 4º constitucional), derecho a un medio ambiente adecuado (art. 4º constitucional), derecho a la alimentación infantil (art. 4º constitucional), derecho al trabajo digno y socialmente útil (art. 123 constitucional) y derecho a la seguridad social (art. 123 constitucional). Dichos derechos serán disfrutados “garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social” (art. 11 fr. I). Resulta importante señalar que en su conjunto la LGDS resulta progresista, debido a que sus disposiciones son un importante esfuerzo encaminado a generar mejores condiciones de vida en la población. Sin embargo, la visión divisionista y jerárquica de los derechos fundamentales permanece. La garantía y plena efectividad de los derechos sociales siguen siendo consideradas sólo en función de programas sociales de desarrollo, dejándolos en segundo lugar en relación a los derechos considerados individuales. Por tanto, por un lado esta Ley propicia la cristalización de ciertas pautas que forman parte de los derechos sociales consagrados en nuestra Constitución, pero al mismo tiempo reproduce anacronismos que refuerzan la idea de privilegiar ciertos derechos sobre otros. A lo largo de la Ley encontramos múltiples referencias a este respecto (art. 14, art. 19, art. 21, art. 36) en las que se afirma que será a través de los programas de desarrollo social que los derechos sociales serán garantizados. Por ello, con base en esta Ley, el objetivo fundamental de la Política Nacional de Desarrollo Social es propiciar las condiciones necesarias para asegurar el disfrute de los derechos considerados indispensables para la existencia del desarrollo social. Y como ya lo hemos señalado, dicho objetivo será alcanzado “garantizando la prestación de bienes y servicios contenidos en los programas de desarrollo social”. En este sentido, en su articulado la LGDS reafirma la concepción tradicional que jerarquiza los derechos ya que considera que los derechos sociales sólo podrán ser garantizados a través de programas y no como cualquier derecho considerado individual. Es de reconocer el esfuerzo de esta norma por contribuir a erradicar las graves desigualdades materiales que aún hoy existen en nuestro país, sin embargo, resulta indispensable que la legislación mexicana evolucione y erradique la visión tradicional que durante ya varios años ha prevalecido sobre este tema.

202

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

Por otro lado, en la LGDS pasa inadvertido el hecho de que los derechos sociales en nuestro país no son solamente aquellos consagrados en la Constitución, sino también los que forman parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) que México ratificó desde 1981. El PIDESC consagra en sus artículos diversos derechos, algunos de ellos contenidos en nuestra Constitución, pero otros aún no, por tanto, es indispensable señalar que además de los derechos a la libre determinación, al trabajo, a fundar sindicatos, a la seguridad social, al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y a la educación, que son reconocidos por nuestro máximo ordenamiento, el PIDESC también reconoce los derechos al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, a la alimentación, al vestido, a la vivienda adecuada y al agua. Es necesario subrayar que al ratificar el Estado mexicano este instrumento internacional, aceptó voluntariamente las obligaciones de adoptar las medidas necesarias para lograr la aplicación progresiva de estos derechos utilizando el máximo de los recursos disponibles en el país. Puede entenderse como una de estas medidas la implementación de programas sociales que coadyuven a lograr la plena efectividad de los derechos sociales, sin embargo esta vía no debe ser considerada la única ya que los programas no sustituyen de ninguna forma el hecho de que los derechos sociales sean reconocidos, tratados y garantizados como cualquier otro derecho. Por tanto, consideramos que esta legislación debe adecuarse a los lineamientos consagrados en el PIDESC y reconocer como derechos sociales, además de aquellos consagrados en la Constitución, los contenidos en este ordenamiento internacional. Igualmente, la LGDS debe dejar atrás la teoría liberal que tiene como centro a los individuos en una condición de igualdad, y que por tanto da prioridad a los derechos considerados como individuales, descuidando la idea de que todos los derechos fundamentales se interrelacionan y existen interdependientemente.

Principios rectores de la política de desarrollo social Resulta interesante resaltar que entre sus lineamientos la LGDS incluye una serie de principios rectores de la política de desarrollo social (art. 3º). A continuación mencionaremos algunos de los más relevantes.

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

203

El primero de ellos se refiere a que las personas tienen el derecho de decidir cuáles son sus prioridades y por tanto a “elegir los medios para su desarrollo personal así como para participar en el desarrollo social” (art. 3º fr. I). Este principio se vuelve trascendental en la concepción de desarrollo que plantea la Ley, ya que es en virtud de las decisiones de las propias personas y comunidades que las acciones del gobierno tendentes a incrementar los niveles de desarrollo tendrán o no validez y legitimidad. En la práctica, esta disposición tiene mayor vigencia que nunca debido a que se han generado infinidad de conflictos en los casos en los que es el propio Estado quien decide qué tipo de acciones implementará al interior de las comunidades con el fin de generar mayor desarrollo. Es válido destacar que en muchos casos dichas acciones pueden ir en contra de las creencias o prácticas comunitarias o simplemente no responder a las necesidades y prioridades de las personas que ahí habitan. Por tanto, la existencia de este principio al interior de la Ley genera mejores condiciones sociales para el desarrollo de las personas y las comunidades. El segundo principio se refiere a la distribución equitativa que permitirá garantizar a todas las personas un igual beneficio de las políticas de desarrollo (art. 3 fr. II). Este principio, en concordancia con el relativo a la no discriminación, permite que todas las personas tengan acceso en igualdad de condiciones a los programas sociales que tienen como fin impulsar el desarrollo y de esta forma distribuir los beneficios. En tercer término, debe existir solidaridad, es decir, un alto nivel de “colaboración entre personas, grupos sociales y órdenes de gobierno” con el fin de lograr la consecución de los objetivos fundamentales del desarrollo (art. 3 fr. III). La existencia de este principio genera mejores condiciones para impulsar el desarrollo, ya que a través de él, los tres niveles de gobierno adquieren el compromiso de ejercitar acciones que beneficien a las personas y a su vez les permitan alcanzar mayores niveles de desarrollo. Otro de los principios de la política de desarrollo social es la participación social. En este sentido, la LGDS establece la posibilidad de que las personas y los grupos puedan “intervenir e integrarse” en todo lo concerniente a las políticas, planes y programas que tienen como fin el desarrollo social, lo que permite mejorar dichos programas y lograr que efectivamente respondan a las necesidades sociales.

204

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

De igual forma, el respeto a la diversidad figura como un eje fundamental sobre el cual debe promoverse el desarrollo social. Esto implica el reconocimiento de las diferencias por “origen étnico, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra”, con el fin de eliminar la discriminación y permitir que todas las personas tengan igual acceso a los programas de desarrollo social. Este principio se reafirma con la prohibición de “cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social” (art. 2º), por lo que todas las personas tendrán acceso sin distinción a los beneficios de dichos programas.

La idea de desarrollo en la ley A lo largo de la LGDS no se encuentra una definición de desarrollo social, pero al analizar sus preceptos podemos ubicar algunas consideraciones en la materia. En principio, el objeto de la LGDS se compone de varias partes que cobran importancia para comprender cuál es la concepción de desarrollo que plantea la Ley. Así, la idea de desarrollo social se encuentra vinculada a diversos elementos que finalmente conllevan a reconstruir dicha concepción. Estos elementos, a nuestro juicio, son: la garantía del pleno ejercicio de los derechos sociales contenidos en nuestra Constitución (art. 1º fr. I, art. 6º, art. 11 fr. I), la garantía de la prestación de los bienes y servicios que se encuentran comprendidos en los programas sociales (art. 1º fr. VI), el fomento de la participación social para elegir los medios de desarrollo (art. 1º fr. VII, art. 3º fr. I, art. 7, art. 11 fr. IV), la no discriminación (art. 2º, art. 11 fr. I), gozar de beneficios equitativos (art. 3º fr. III y art. 7), la sustentabilidad (art. 3º fr. VI), la libre determinación y la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas (art. 3º fr. VIII), la erradicación de la exclusión (art. 11 fr. I) y, finalmente, la elevación de los niveles de vida (art. 5º fr. VI). Con base en todos estos elementos, la idea de desarrollo que maneja la LGDS es amplia y permite indiscutibles márgenes de acción. En primer lugar, interesa destacar que la Ley reconoce que no es posible la existencia del desarrollo individual ni social si los derechos básicos para tener una vida digna no son garantizados. La protección a estos derechos debe efectuarse

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

205

sin discriminación, sin exclusión e incentivando la participación social. De esta forma, la LGDS constituye un gran avance en la legislación nacional al ampliar la concepción tradicional de desarrollo que todavía hoy prevalece en diversos ordenamientos, programas, planes e instituciones estatales. Ahora bien, como ya lo señalamos, aunque la LGDS incorporó desde el principio una visión de desarrollo más incluyente que la legislación hasta entonces existente, y que finalmente favorece a los derechos sociales, ésta aún presenta inconvenientes fundamentales que deben ser atendidos. En primer lugar, el catálogo de los derechos básicos para la consecución del desarrollo social deben ser ampliados a todos los derechos sociales que el Estado mexicano se ha comprometido a garantizar, ya sea en el ámbito local como en el internacional. En segundo lugar, es necesario que la LGDS incorpore en sus lineamientos la teoría de la interdependencia de los derechos, la cual señala que, al ser vulnerado un derecho fundamental, generalmente otros derechos se ven afectados. Como ejemplo podemos decir que el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado conlleva necesariamente a garantizar otros derechos como el derecho al agua de calidad, que al no ser garantizado también estaría vulnerando el derecho a la salud y a la alimentación. En este sentido, el hecho de que la legislación nacional, específicamente la LGDS, comience a incorporar esta visión interdependiente de los derechos, conllevaría a consolidar la idea amplia e integral de desarrollo de la que ya hemos hablado en páginas anteriores, que se enfoca a garantizar todos los derechos necesarios para llevar adelante una vida digna, y no sólo a garantizar derechos de forma aislada, ya que de ser así, otros tantos podrían verse vulnerados. En tercer término, resulta innegable que el extender y construir un verdadero desarrollo social no es fácil, por lo que se advierte indispensable que este fin pretenda alcanzarse a través de la implementación de programas de desarrollo social tendientes a solucionar problemas específicos. Sin embargo, se hace necesario que en la LGDS se especifique que la creación y ejecución de programas de desarrollo social no exime de ninguna forma al Estado de sus obligaciones de garantizar a toda la población los derechos sociales, ya que éstos deben ser considerados como derechos fundamentales, no como líneas programáticas.

206

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

Por lo que toca a la problemática de desarrollo rural, nos interesa decir que en toda la LGDS hay una única alusión a la problemática rural en su artículo 29. En él se establece la obligación de identificar zonas de atención prioritaria que lleven a la instrumentación de acciones encaminadas a la protección de los derechos consagrados en esta Ley; sin embargo, no existe una noción de desarrollo rural que permita determinar lineamientos para resolver las necesidades específicas del medio rural. Por ello, se considera necesario que la LGDS incluya la posibilidad de que los programas de desarrollo puedan extenderse a todas las personas que se encuentren en situaciones que de una u otra manera vulneran alguno de sus derechos fundamentales y, por tanto, afectan las oportunidades de desarrollo que deben brindarse a toda la población. Por otra parte, debemos señalar que también se hace necesaria la especificidad de la LGDS en cuanto a las formas de creación y aplicación de los programas de desarrollo social, ya que en ese sentido la Ley es parca y por tanto puede prestarse a controversias. Como consecuencia de todo lo anterior, la operabilidad de la participación social consagrada en la LGDS se hace necesaria y cobra mayor importancia para consolidar los programas en cuestión, ya que son las propias personas y comunidades quienes saben qué derechos les están siendo vulnerados y cuáles son las prioridades en sus comunidades.

Denuncia popular Es de hacer notar que la LGDS consagra dentro de su articulado un apartado relativo a la denuncia popular como instrumento de acceso a la justicia. Dicho mecanismo podrá ser activado por cualquier persona o grupo cuando se vulneren cualquiera de los derechos sociales que esta Ley establece, o de igual forma, cuando algún acto u omisión contravenga sus disposiciones (art. 67 y art. 68). Resulta interesante que dentro de la LGDS existan este tipo de instrumentos alternos al juicio de amparo –que comúnmente se utiliza para reivindicar derechos fundamentales– como un medio que permita exigir la protección de los derechos sociales. Sin duda, consideramos que es una herramienta útil que permite a las personas y grupos reivindicar las

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

207

disposiciones contenidas en esta Ley. Sin embargo, como ya lo hemos señalado, los derechos sociales deben ser garantizados como cualquier otro derecho fundamental y por tanto se deben hacer justiciables. Nuestras aseveraciones no pretenden desdeñar la existencia de este tipo de mecanismos en la LGDS, sino muy por el contrario, consideramos que justamente la efectividad de esta Ley puede aumentar gracias a la incorporación de instrumentos de esta naturaleza.

Grupos sociales vulnerables En el esfuerzo por generar condiciones más igualitarias de desarrollo social, la LGDS considera como zonas de atención prioritaria las áreas o regiones –ya sea rurales o urbanas– en las que exista pobreza o marginación, que a su vez denotan “insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley” (art. 29). De igual forma, la LGDS señala que “toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja” (art.8). En este sentido, la Ley entiende esta situación de vulnerabilidad como aquellas circunstancias de riesgo o discriminación que impiden a las personas “alcanzar mejores niveles de vida” (art. 5º), por lo que es necesaria la acción directa del gobierno para remediarla. Por tanto, para lograr este objetivo, la Política Nacional de Desarrollo Social debe contener programas encaminados a la superación de la pobreza que garanticen el acceso a derechos básicos como la educación, la salud, la alimentación, el trabajo y la seguridad social (art. 14). En este tenor, todos los programas y recursos destinados al desarrollo social son considerados por la LGDS como “prioritarios y de interés público” (art. 18), por lo que serán objeto de seguimiento y evaluación. Por tanto, los presupuestos destinados a cubrir dicho fin no podrán ser disminuidos a excepción de los casos particulares que la Cámara de Diputados considere pertinentes. De igual forma, dicho presupuesto no podrá ser inferior al del año fiscal anterior, y se deberá incrementar “cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto” (art.20).

208

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

Dentro de este rubro, la LGDS incluye los programas y fondos públicos destinados a cubrir las necesidades básicas de las personas –que para efectos jurídicos podemos denominar derechos sociales–; así, los programas de educación obligatoria, las campañas de prevención y control de enfermedades, los programas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil, los programas de abasto social de productos básicos, los programas de vivienda, los programas destinados a generar y mantener el empleo, y los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electricidad y vías de comunicación, son considerados de interés público y prioritarios para el Estado. Es importante remarcar que en la LGDS se juzga indispensable la plena garantía de los derechos sociales para, por un lado, alcanzar la superación de la pobreza y, por el otro, lograr un mayor nivel de desarrollo social, premisas fundamentales en la construcción de un sistema más justo y con mayores niveles de igualdad. En el reconocimiento de la trascendencia de estos derechos, la LGDS resulta avanzada y justamente permite dar un paso más hacia la cabal protección de los mismos, ya no sólo mediante programas y políticas, sino mediante el juicio de amparo, procedimiento jurídico por excelencia de garantía de derechos fundamentales.

Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social (RLGDS)

Al igual que la LGDS, su reglamento reafirma diversos principios entre los que debemos resaltar el principio de no discriminación en el acceso y la prestación de bienes y servicios destinados al desarrollo social (art. 6 RLGDS). De igual forma, el RLGDS remarca la importancia de la participación social en todos los asuntos relacionados con la Política de Desarrollo Social. Dicha participación podrá realizarse a través de consultas públicas o convocatorias, en el caso de las organizaciones (art. 56 RLGDS), con el propósito de recibir propuestas, financiar proyectos productivos, etcétera. Asimismo, el RLGDS señala como objetivos adicionales del desarrollo social la ampliación de las oportunidades y recursos para que “los grupos indígenas, las personas adultas mayores, los discapacitados y otras personas y grupos en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad se incorporen a las actividades productivas del sector social de la economía” (art. 33 fr. III). Debemos resaltar que esta disposición refuerza el compromiso social de la ley hacia los grupos sociales vulnerables, sin embargo, involucra a su vez una de las problemáticas que ya hemos denunciado en el primer apartado de este estudio y que incluso la misma LGDS reconoce como uno de sus fundamentos. Ésta se refiere a la necesidad de que sean las propias personas, grupos y comunidades quienes decidan el tipo de desarrollo al que aspiran, y éste no debe circunscribirse únicamente a la concepción tradicional de desarrollo que se centra en la cuestión económica. De esta forma, los grupos en situación de vulnerabilidad, y en general todas las personas, deberán

210

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

decidir individualmente si quieren o no incorporarse a tales o cuales actividades y, de ser así, de qué manera quieren hacerlo. En su artículo 12, el reglamento señala que el programa nacional de desarrollo social deberá incluir mínimamente un diagnóstico que contenga referencias a los niveles de pobreza, marginación, vulnerabilidad, salud, alimentación, vivienda, infraestructura social básica, educación y empleo, entre otros rubros. Es decir, el programa debe señalar el estado en que se encuentran los derechos sociales en el país. Esta disposición resulta relevante debido a que a través de la LGDS se crea otro mecanismo que permitirá focalizar los esfuerzos del Estado a la satisfacción de las necesidades básicas.

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

211

Observaciones a la LGDS

A pesar de que la LGDS fue promulgada en 2004, es decir, tiempo después de que México hubiera firmado el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), no ha incorporado en sus disposiciones derechos como la libre determinación de los pueblos que el PIDESC considera indispensable para la consecución del desarrollo al interior de las comunidades y otros derechos como el derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, a la alimentación, al vestido, a la vivienda adecuada y al agua. Si estos derechos no son reconocidos y garantizados, el objetivo de alcanzar mayores niveles de desarrollo puede verse truncado. Por tanto, es necesario adecuar nuestra legislación a los estándares internacionales con los cuales nuestro país se ha comprometido libremente. Otro de los inconvenientes que presenta la Ley es que ésta continúa fomentando la visión tradicional de que los derechos sociales son sólo líneas programáticas que deben guiar las políticas estatales. Esta situación es grave debido a que la Ley representa un claro ejemplo de ello al delegar en los programas de desarrollo social el cumplimiento y la efectividad de estos derechos y no considerarlos derechos fundamentales que deben ser exigibles y justiciables. Si bien la LGDS ha permitido a miles de personas tener acceso a programas de asistencia social que satisfacen parte de sus necesidades básicas, debemos también señalar que al interior de la Ley existe un claro contrasentido. En su parte inicial, la LGDS consagra que uno de sus objetivos es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales contenidos en nuestro

212

LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL

máximo ordenamiento. Esta aseveración supone que los beneficios de los programas sociales serán para todas las personas por igual, ya que es en virtud de ellos que sus derechos sociales están siendo garantizados. Ello se enfatiza en su artículo 7, que a la letra dice: “toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social”. Sin embargo, en la práctica y en la Ley misma, las personas susceptibles de recibir los beneficios de dichos programas deben reunir ciertas características –generalmente vivir en situación de pobreza o formar parte de algún grupo desaventajado en términos de la ley– y requisitos específicos, así como pasar por procesos de selección que las admitan como beneficiarias. Debemos decir que incluso existen sanciones para las personas que pretendan recibir beneficios sin encontrarse en esta situación (art. 20 RLGDS). Este hecho, aunque a simple vista no lo parezca, resulta grave. Es necesario subrayar que el acceso a determinados bienes y servicios de primera necesidad como el agua, la alimentación o la vivienda, no pueden estar condicionados en ningún momento ni por ninguna razón ya que constituyen derechos fundamentales sin los cuales resultaría imposible llevar adelante una vida digna. Al interior de la LGDS se presenta esta contradicción. Por un lado, la Ley señala que sus disposiciones permitirán garantizar los derechos sociales contenidos en nuestra Constitución. Sin embargo, en su aplicación directa a través de programas sociales se condiciona el acceso a estos derechos por determinadas circunstancias espaciales, económicas, de género o de condición social. Lo anterior no supone una oposición a la existencia de este tipo de programas –que han permitido favorecer a personas en situación de desventaja y proteger a sectores generalmente excluidos, pero que definitivamente deja desprotegida a mucha más gente–, sino más allá de ello, nuestra crítica se centra en el hecho de que, como ya lo habíamos señalado, la garantía de un derecho no puede estar condicionada. Esta situación constituye otro de los riegos de considerar a los derechos sociales simplemente como líneas programáticas y no como verdaderos derechos fundamentales. Este escenario deja en verdadero estado de indefensión a todas las personas que, con razón, exigen la reivindicación y protección de sus derechos sociales y que finalmente por diversas razones no pueden tener

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL

213

acceso a los beneficios de los programas de asistencia social que en la mayoría de los casos pretenden ser la única vía para garantizar los derechos sociales en nuestro país. Por ello consideramos necesario poner énfasis en que los derechos sociales deben ser garantizados a todas las personas sin perjuicio de la existencia de programas alternos que optimicen su protección. Así, la LGDS debe ser un manifiesto reflejo de ello, ya que señala en sus disposiciones que su principal objetivo es garantizar los derechos sociales contenidos en nuestro máximo ordenamiento. De igual forma, creemos conveniente que la LGDS enfatice la intervención de las personas en todas las decisiones relativas a los procesos tendientes a generar desarrollo. Aunque la Ley reconoce que la participación social es importante en dichos procesos, consideramos que los mecanismos al interior de la misma aún son limitados. El caso de la denuncia popular ilustra este hecho debido a que al interior de la LGDS y de su reglamento, dicho instrumento no involucra sanciones o medidas que repararán las violaciones a los derechos sociales. Por tanto, se requiere que la LGDS sea más clara y específica en los procedimientos que seguirán a la denuncia popular, así como en las formas de participación de las personas en la elección de los medios y formas para su desarrollo. Finalmente, aunque la LGDS es de aplicación federal y es considerada la norma más importante en materia de desarrollo, no incluye dentro de sus disposiciones ninguna alusión al sector rural. Si bien es cierto que también existe la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos lineamientos se dirigen específicamente a dicho sector, también es necesario recalcar que entre ambas legislaciones existen múltiples contradicciones –sólo basta aludir a las opuestas concepciones del desarrollo de dichas normas–. Por ello, consideramos necesario que en la LGDS se incluya un apartado relativo a las poblaciones rurales que permita a las personas que habitan en el entorno rural tener acceso directo a los beneficios otorgados por la Ley.