UNIVERSIDAD DE CHILE VICERRECTORIA DE ASUNTOS ACADEMICOS DEPARTAMENTO DE POSGRADO Y POSTITULO
Programa Interfacultades
Analisis Del Sistema De Gestion Ambiental Municipal, Aplicación De La Norma Iso 14.001 Y Comparación Con La Gestion Municipal De La Comuna De La Reina, Chile, Año 2002
Tesis para optar al Grado de Magíster en Gestión y Planificación Ambiental Beca PG/05/2001, Depto. de Posgrado y Postítulo U. de Chile
Alexander Betzhold Formigli
DIRECTOR DE TESIS: PROF. HUGO ROMERO A.
Santiago, Chile 2004
UNIVERSIDAD DE CHILE VICERRECTORIA DE ASUNTOS ACADEMICOS DEPARTAMENTO DE POSGRADO Y POSTITULO
Programa Interfacultades
ANALISIS DEL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL, APLICACIÓN DE LA NORMA ISO 14.001 Y COMPARACIÓN CON LA GESTION MUNICIPAL DE LA COMUNA DE LA REINA, CHILE, AÑO 2002 ALEXANDER BETZHOLD FORMIGLI
Director de Tesis: Prof. Hugo Romero
.............................................
COMISION DE EVALUACION DE TESIS Presidente: Prof. Italo Serey
...............................................
Profesores: Prof. Hugo Zunino
................................................
Prof. Claudia Romero
………………………………….
Santiago, Chile 2004 ii
DEDICATORIA
iii
TABLA DE CONTENIDOS Página 1.
INTRODUCCION....................................................................................... 1
1.1.
Contexto...........................................................…...................................... 1
1.2.
Problema de estudio...............................................................…................ 1
1.3.
Justificación y relevancia................................................................…........ 2
2.
MARCO TEORICO.......................................................................…..........3
2.1.
La gestión municipal y su relación con el medio ambiente .……….…...... 3
2.2.
El concepto de medio ambiente y sus alcances para la gestión municipal.. ................................................................................................................... 10
2.3.
Sistema de gestión ambiental ISO 14.001 y su compatibilidad con la gestión municipal......................……….......................................…………...…....... 28
3.
OBJETIVOS E HIPOTESIS.........................................................….......... 46
3.1.
Objetivo general........................................................................................ 46
3.2.
Objetivos específicos............................................................…................. 46
3.3.
Hipótesis general...................................................................................... 47
3.4.
Hipótesis específicas...............................................................….............. 47
4.
METODOLOGIA............................................................................…........ 49
4.1.
Tipo de estudio……………………………………….............……………...... 48
4.2.
Escala de análisis…...…………….……………………….............................49
4.3.
Utilización del caso aplicado……..……………................……………......... 49
4.4.
Esquema general del estudio..................................................................... 50
4.5.
Etapas del estudio………..……….………………………............................. 51
5.
RESULTADOS.......................................................................................... 52
5.1
Caracterización de la gestión ambiental municipal de La Reina según la teoría de gestión y la estructura de la ISO 14.001.................................... 52
5.1.1. Comparación de los instrumentos de gestión ambiental del caso con los iv
Página componentes de la teoría de gestión ........................................................ 53 5.1.2. Comparación de los instrumentos de gestión ambiental del caso con los componentes de la estructura ISO 14.001................................................ 62 5.1.3. Descripción de los instrumentos de gestión ambiental del caso según la estructura ISO 14.001............................................................................ 64 5.2
Información cuantitativa y cualitativa del medio ambiente de la comuna de La Reina................................................................................................ 78
5.2.1. Información cuantitativa............................................................................. 79 A. Fuentes extramunicipales…...............................................................…. 79 B. Fuentes municipales................................................…........……………. 79 5.2.2. Información cualitativa............................................................................. 79 6.
DISCUSION............................................................................................... 100
6.1 Análisis de los instrumentos de gestión ambiental del caso estudiado desde la teoría de gestión y la estructura ISO 14.001............................................. 100 6.2 Análisis de la información ambiental y la gestión municipal del caso estudiado desde la visión del marco teórico…………………………………………….... 104 7.
CONCLUSIONES..………....………………………………………............... 112
8.
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………..................... 116
v
INDICE DE ANEXOS Página
ANEXO 4.
Organigrama de la Ilustre Municipalidad de LA Reina, año 2002..................................……………………………..……… Indice de la cuenta de gestión municipal del año 2002 de la Ilustre Municipalidad de La Reina.............................……….. Resumen general de datos de la comuna de La Reina.........................................................................………. Productos del proyecto PROTEGE año 2002....…………….
ANEXO 5.
Senderos de penetración precordillerana.......................…... 129
ANEXO 6.
Inventario ecológico elaborado por el proyecto OTAS.......... 130
ANEXO 7.
Areas de la Región Metropolitana de Santiago que requieren protección ecológica, proyecto OTAS................... Niveles de emisión en ton/año para contaminantes atmosféricos............................................……………………. Aguas superficiales y subterráneas en la comuna de La Reina............................................................................. …… Características del suelo de la comuna de La Reina..................................................................................... Características de la vegetación de la comuna de La Reina..................................................................................... Riesgos naturales o físicos de la comuna de La Reina..................................................................................... Aspecto general del Plano Regulador Metropolitano de Santiago año 1994.............................................……………. Imagen satelital de la ciudad de Santiago y la comuna de La Reina………………………………………………………….
ANEXO 1. ANEXO 2. ANEXO 3.
ANEXO 8. ANEXO 9. ANEXO 10. ANEXO 11. ANEXO 12. ANEXO 13. ANEXO 14.
120 122 124 128
131 132 133 134 135 136 137 138
ANEXO 15.
Imagen satelital de la ciudad de Santiago y la cordillera de Los Andes...............................................................………… 139
ANEXO 16.
Imagen falso color de la comuna de La Reina, año 1994..............................................................................……. 140 Variación del índice de cobertura vegetal (NDVI) entre los años 1994 y 1998.....................................……...................... 141
ANEXO 17. ANEXO 18. ANEXO 19.
Contenidos del estudio de impacto ambiental del Parque Industrial de La Reina........................................................... 142 Plano regulador comunal de La Reina año 2002.................. 143
ANEXO 20.
Plano de equipamiento comunal de La Reina año 2002....... 145
ANEXO 21.
Ortofoto de la comuna de La Reina año 2000....................... 147
vi
INDICE DE FIGURAS Página FIGURA 1.
Relación estructural y funcional entre los subsistemas ambientales de tipo natural, construido y social, en diferentes escalas espaciales……………………………..……… 16
FIGURA 2.
Metodología para realizar diagnósticos ambientales……….. 17
FIGURA 3.
Indicadores ambientales según objeto de protección………. 18
FIGURA 4.
Límites artificiales del medio ambiente comunal……………. 21
FIGURA 5.
Descomposición de la realidad en información sobre el medio ambiente comunal…………………………………….... 22
FIGURA 6.
Relaciones municipalidad y medio ambiente........................ 24
FIGURA 7.
Retroalimentación entre medio ambiente y organización...... 25
FIGURA 8.
Integración municipal al entorno regional……………………. 26
FIGURA 9. FIGURA 10.
Esquema de los componentes de un sistema de información geográfico…………………………………………. 27 Sistema de Gestión Ambiental, según ISO 14.001…........… 29
FIGURA 11.
Demandas de uso del territorio............................................. 39
FIGURA 12.
Interdisciplinareidad para enfocar los problemas ambientales........................................................................... 40 Responsable del medio ambiente, según jerarquía administrativa........................................................................ 42 Esquema del análisis y evaluación a desarrollar……………. 50
FIGURA 13. FIGURA 14. FIGURA 15.
Relación de instrumentos del caso y el total potencial.....................………………………………………….. 53
FIGURA 16.
Relación de instrumentos de gestión del caso con el universo esperado...................................................………… 57 Relación de instrumentos de planificación del caso con el 58 universo esperado...................................................………… Relación de instrumentos de organización del caso con el universo esperado...................................................………… 59
FIGURA 17. FIGURA 18. FIGURA 19.
Relación de instrumentos de dirección del caso con el universo esperado...................................................………… 60
vii
Página FIGURA 20. FIGURA 21. FIGURA 22. FIGURA 23. FIGURA 24. FIGURA 25.
Relación de instrumentos de control del caso con el universo esperado...................................................………… Relación de instrumentos de ISO 14.001 del caso con el universo esperado...................................................………… Distribución de denuncias de La Reina recibidas por el SESMA…………………………………………………………... Distribución de denuncias recibidas por Inspección Municipal………………………………………………………… Distribución total de denuncias de la Comuna de La Reina..
61 63 96 97 98
Síntesis del total de denuncias de la Comuna de La Reina, año 2002………………………………………………………… 99
viii
INDICE DE TABLAS Página TABLA 1.
Componentes, aspectos y contenidos básicos de un sistema de gestión……………………………………………… 7
TABLA 2.
Correspondencia entre componentes de gestión y tipos de instrumentos de gestión ambiental municipal……………….. 9
TABLA 3.
Componentes e indicadores de salud ambiental…….....…... 19
TABLA 4.
Componentes según tipo de subsistema ambiental.............. 20
TABLA 5.
Requisitos específicos de los componentes del SGA ISO 14.001………………………………………………………........ 30
TABLA 6.
Comparación entre componentes de sistemas de gestión…............................................................................... 31
TABLA 7.
Composición del sistema de gestión ambiental municipal.... 31
TABLA 8.
Bases de la Ley 18.695 para la Gestión Ambiental Municipal............................................................................... 34
TABLA 9.
Instrumentos aplicables a la gestión ambiental municipal..... 36
TABLA 10.
Distribución de responsabilidades, según materias del SGA municipal............................................................................... 41 Comparación de instrumentos de gestión ambiental municipal............................................................................... 54 Comparación del SGA Municipal propuesto con el estudio de caso.................................................................................. 62
TABLA 11. TABLA 12. TABLA 13.
Organización de la información ambiental comunal del caso de estudio..................................................................... 78
TABLA 14.
Catastros de la comuna de La Reina, según organismo responsable……………………………………………………... 86
TABLA 15.
Actividades productoras de impacto ambiental, Parque Industrial La Reina................................................................ 88 Catastros municipales de La Reina, según organismo responsable……………………………………………………... 89 Fuentes de información según subsistema y escalas espaciales.............................................................................. 106
TABLA 16. TABLA 17.
ix
RESUMEN
En Chile la administración territorial a escala comunal depende de las Municipalidades, con regulaciones legales que incluyen la gestión ambiental local; sin embargo, la hipótesis de esta investigación se basó en la insuficiencia de herramientas básicas de gestión, siendo necesario organizar una estructura funcional especializada como la propuesta en el sistema de gestión ambiental de la norma ISO 14.001. El objetivo de este estudio fue analizar los componentes de la gestión municipal y su relación con el medio ambiente comunal, bajo un enfoque de sistemas, jerarquías y teoría de gestión, con un método descriptivo que propuso una estructura de gestión ambiental municipal según la norma internacional estandarizada ISO 14.001 y la comparó con la información de la gestión Municipal y del medio ambiente de la Comuna de La Reina. Los resultados respaldaron las conclusiones de que la gestión municipal aunque presente más del 50% de los componentes de un sistema ISO 14.001, en ausencia de una estructura funcional se producirán debilidades del Plan de Desarrollo Comunal, herramienta clave de la política municipal, con efectos negativos en la planificación ambiental y con información municipal de una escala y naturaleza diferente a la utilizada por organismos extramunicipales, carente de un concepto amplio del medio ambiente comunal y con una fuerte orientación urbanista de administración territorial.
x
ABSTRACT
Chile municipal administration belongs to City Councils which have rules and regulations including local environmental management. However, the hypothesis of this investigation was based on insufficient management of basic tools thus being necessary to arrange a special functional structure as the one proposed in the international environmental management system ISO 14.001. The objective of this study was to analyse the City Council management structures and the relationship with the environment in its cities by means of a hierarchical, systematic and management theoretical approach using a descriptive method that included the proposal of an environmental municipal management structure according to the ISO 14.001 standards which was compared with the information of La Reina City Council managing and environment. Conclusions back up that City Hall management in absence of a functional structure and although it has more than 50% of the total ISO 14.001 structure will have weaknesses in the Municipal Development Plan, which is a political tool key and that will give rise to negative effects in the environmental planning holding information of nature other than external public agencies, lacking of a global concept of local environment and having a strong urban and municipal administration orientation.
xi
1. INTRODUCCION
1.1.
Contexto
En Chile la administración de los territorios comunales se encuentra a cargo de las Municipalidades, que son organizaciones político administrativas de gobierno local con atribuciones y obligaciones asignadas por ley.
Dentro de las funciones municipales se encuentra la protección del medio ambiente comunal, tarea que requiere implementar un sistema de gestión capaz de estructurar la planificación, organización, dirección y control de las funciones municipales en materias medio ambientales; por ello, el análisis de los componentes de gestión sobre el medio ambiente comunal constituye la base para realizar el presente estudio.
1.2. Problema de estudio
El problema de estudio consiste en analizar las relaciones existentes entre la gestión municipal y el medio ambiente comunal, basándose en la estructura del sistema de gestión ambiental de la norma internacional estandarizada ISO 14.001 y el estudio documentado de la gestión de la Municipalidad de La Reina.
1
1.3. Justificación y relevancia
Dentro de la temática de la gestión municipal las acciones de protección ambiental constituyen una responsabilidad de carácter legal, que busca garantizar la calidad de vida dentro de la Comuna.
Por otra parte, aunque varios autores ya han estudiado las obligaciones, atribuciones, funciones y herramientas (instrumentos) municipales en relación con el medio ambiente; todavía subyace un problema de tipo práctico, que se relaciona con la forma de hacer las cosas, el know how (saber cómo) de la organización de la gestión ambiental municipal.
El aporte de esta tesis consiste precisamente en proponer una estructura de gestión ambiental municipal según el modelo ISO 14.001, el cual ha sido escogido por su reconocimiento y estandarización internacional, en conjunto con una visión del medio ambiente basada en los fundamentos de la teoría de gestión y de los estudios medioambientales (escalas, jerarquías, naturaleza del problema, sistemas, etc.), utilizando como ejemplo la comparación con la evidencia documentada de la gestión de la Municipalidad de La Reina, la cual ha sido escogida por ser una Comuna con un patrimonio ambiental precordillerano y por la accesibilidad del investigador a la información disponible. 2
2.
MARCO TEORICO
El marco teórico de esta tesis se encuentra orientado a explicar las características de la gestión municipal, la forma de aplicación de los sistemas de gestión ambiental según la norma ISO 14.001 a la organización municipal y a definir un concepto operativo de medio ambiente para las Municipalidades, de tal manera de dejar establecido el contexto que permita analizar más adelante los resultados obtenidos.
2.1. La gestión municipal y su relación con el medio ambiente
La gestión municipal en Chile, depende fundamentalmente de la habilitación normativa o legal de las responsabilidades e instrumentos otorgados jurídicamente (Muñoz, 1997; Prauss, 1997), y se caracteriza por su autonomía (Victory, 1998) y por presentar diversos estilos de gestión (Nicod, 1998).
Las atribuciones de las Municipalidades en Chile sobre el medioambiente, corresponden a funciones no privativas, compartidas con otros órganos del Estado, mediante la forma de convenios (Ley 18.695); aunque, la Ley 19.300 sobre medioambiente y numerosas disposiciones sectoriales mencionan una serie de acciones ambientales de origen municipal (Astorga, 1995).
3
Dada su autonomía, en Chile existen diversas formas de organización municipal para atender las materias ambientales (Friedmann, 1997).
Espinoza et al. (2000) clasificaron la jerarquía de la gestión municipal en niveles de decisión ejecutivo, asesor, directivo y operativo; los cuales se encuentran presentes en el sistema de gobierno y en el sistema interno de gestión, con estructuras de tipo técnica y de apoyo.
Al referirse a la gestión municipal y su relación con el medio ambiente parece fundamental comenzar por definir el concepto de gestión como el efecto o resultado de realizar acciones (gestionar) para el logro de un objetivo o deseo (RALE, 2003).
Para una organización la gestión comprende el conjunto de actividades y responsabilidades que conforman la intervención social para manejar una realidad o solucionar un problema; siendo la gestión ambiental urbana el conjunto de intervenciones para manejar el espacio, los recursos naturales, humanos y las cualidades ambientales del área urbana y su zona de influencia; mientras que su aplicación a escala comunal constituye la gestión ambiental municipal (Yunén, 1997).
4
En cambio en el nivel municipal o local, la gestión ambiental, según Schlotfeldt (1993), será concebida como un proceso continuo de análisis, toma de decisiones, organización y control de actividades de desarrollo, así como la evaluación de los resultados para mejorar la formulación de políticas y su implementación futura; identificándose en esta definición los componentes de planificación, dirección, organización y control.
Además es importante que la gestión municipal no sea considerada como un evento aislado, porque confluyen sobre ella una serie de circunstancias, tales como las decisiones políticas, las alternativas legales, las asignaciones institucionales,
las
opciones
administrativas,
la
opinión
pública,
los
conocimientos técnicos o científicos, los intereses en conflicto, los efectos transfronterizos y el espacio y tiempo de las prioridades (Weitzenfeld,1996).
No obstante las definiciones de gestión del medio ambiente para las escalas político administrativas de país y nivel local, también hay que considerar la gestión de los ecosistemas que se encuentran dentro del territorio comunal, definida por Grumbine (1994) como la integración del conocimiento de las relaciones ecológicas dentro de un complejo sociopolítico y estructura de valores, que tiendan a proteger la integridad del ecosistema natural; relacionando el medio ambiente social y natural, en forma aespacial.
5
Por último, es necesario considerar que las empresas que se encuentran dentro del territorio comunal, también implementan sistemas de gestión ambiental; definidos por la norma ISO 14001, como aquella parte del sistema global de gestión que incluye la estructura organizacional, las actividades de planificación, las responsabilidades, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para desarrollar, implementar, lograr, revisar y mantener la política ambiental.
Para efectos de este trabajo, la gestión ambiental municipal corresponderá a las acciones que desarrolla la organización municipal sobre las variables ambientales de la comuna sobre la cual tiene jurisdicción, como parte de un sistema de gestión, con una estructura de planificación, organización, dirección y control.
Ya definida la idea de gestión y su relación con el medio ambiente, es importante caracterizar los componentes básicos de un sistema de gestión, los cuales Ivancevich et al. (1996) clasifica como planificación, organización, dirección y control; presentados en la tabla 1, con los aspectos y contenidos a los que se refieren.
6
TABLA 1. Componentes, aspectos y contenidos básicos de un sistema de gestión.
COMPONENTE Planificación
ASPECTO Declarativo Analítico (FODA)
Organización
Estructura
Dirección
Estrategia
Control
Durante Después
CONTENIDO Misión, Visión (Largo plazo) Metas, Objetivos (Corto plazo) Fortalezas, debilidades (internas) Oportunidades, amenazas (externas) Distribución de responsabilidades Descripción de cargos (funciones) Mecanismos de coordinación Mecanismos de comunicación Procedimientos Medios materiales y humanos Toma de decisiones Atribuciones (empoderamiento) Capacitación Liderazgo Administración de medios Operaciones Indicadores Informes Eficiencia y eficacia Sistemas de información
(Modificado de Ivancevich et al., 1996).
Los contenidos de los diferentes aspectos y componentes son los que adquieren forma bajo el concepto de instrumentos de gestión y que corresponden a la estructura o medios necesarios para actuar y que pueden consistir desde una disposición obligatoria, una metodología de trabajo hasta un procedimiento que permite pasar desde la situación existente a la situación deseada, apoyando la toma de decisiones y el despliegue del plan de acciones (Weitzenfeldt, 1990; Schlotfeldt, 1998; Vallespín, 1998).
7
Estas herramientas o instrumentos de gestión ambiental son las que le permiten a las Municipalidades, actuar o intervenir sobre las variables ambientales comunales (Victory, 1997; Victory, 1998).
En relación a los tipos de instrumentos de gestión ambiental municipal, existe una amplia gama de categorías propuestas por diferentes autores, las cuales Betzhold (2002) recopiló bajo una clasificación descriptiva y que ahora, con la finalidad de unificar criterios, la tabla 2 presenta como comparación o correspondencia con los tipos de componentes de un sistema universal de gestión (Ivancevich, 1996).
La principal utilidad de la tabla 2 radica en el ordenamiento de los instrumentos bajo una estructura universal, porque uno de los problemas más frecuentes para los investigadores es que la literatura sobre gestión ambiental municipal presenta diferentes clasificaciones de las herramientas de gestión,
8
TABLA 2. Correspondencia entre componentes de gestión y tipos de instrumentos de gestión ambiental municipal según varios autores.
Componentes de Gestión (Ivancevich, 1996)
Tipos de instrumentos de Gestión Ambiental (Varios autores) - Planificación
- Legales
Planificación
- Regulación, fijación de condiciones ambientales - Preventivos - Económicos - Políticas - Ordenamiento territorial
Organización
- Organizacionales - Participación ciudadana
Dirección
- Educación - Relaciones públicas
Control
- Administrativos, de fiscalización, control o cumplimiento - Monitoreo, seguimiento, control de gestión - Información
Referencia de autores para cada tipo de instrumento Vallespín, 1997; Durán, 1998; Jorquera, 1998; Vallespín, 1998; Espinoza et al.,2000; Schobin, 2000 Astorga, 1995; Muñoz, 1997; Praus, 1997; Palma, 1998 Silo, 1998; Espinoza et al. 1998; Espinoza, 2001 Espinoza y Valenzuela, 1998; Jorquera, 1998; Espinoza, 2001 Bravo, 1998; Durán, 1998; Espinoza y Valenzuela, 1998; Jorquera, 1998; Espinoza, 2001 Durán, 1997; Muñoz, 1997; Vallespín, 1998 Ducci, 1998; Pisani, 1998; Schlotfeldt, 1998; Espinoza et al., 2000 Friedmann, 1997; Nicod, 1998; Victory, 1998; Espinoza et al. 2000; Vallespín, 2001 Espinoza y Valenzuela, 1997; Hess-Kalcher, 1998; Salazar et al., 1998 Isch y Rodríguez, 1997; Durán, 1998; Espinoza y Valenzuela, 1998 Friedmann, 1997; Xifra, 1998; Nicod, 1997 Weitzenfeld, 1996; Durán, 1998; Espinoza y Valenzuela, 1998 Espinoza, 2001; Vallespín, 2001 Espinoza y Valenzuela, Romero y Salazar, 1998
1998;
Fuente: Elaboración propia.
9
2.2. El concepto de medio ambiente y sus alcances para la gestión municipal
La definición operativa del medio ambiente para los efectos del presente trabajo es la de un sistema con componentes de tipo natural, social y construido, que presentan interrelaciones complejas entre sus variables.
Si se compara esta definición operativa con la definición legal de medio ambiente en Chile (Ley 19.300), que establece que se trata de “un sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”, se puede comprobar la presencia de los conceptos de sistema, la existencia de elementos de distinta naturaleza y las interacciones entre ellos.
Por otra parte, desde la perspectiva organizacional, la norma ISO 14001 define el medio ambiente como el “entorno en el cual opera una organización, incluyendo aire, agua, suelo, recursos naturales, flora, fauna, seres humanos y su interrelación”, destacando también la idea de componentes que no están aislados unos de otros (NCh-ISO Of97).
10
Otros autores ya han segmentado conceptualmente el medio ambiente en subsistemas de tipo natural, construído y social; con interrelaciones y variables de distinta naturaleza (Astica, 1997; Gross, 1998).
En la bibliografía consultada se puede encontrar muchas clasificaciones de las unidades o variables ambientales; tales como los componentes físicos, funcionales y sociales (Matas, 1978), los componentes natural, físico-funcional, morfológico, y social (Matas et al. 1979); las dimensiones física, económica y político-distributiva
(Sabatini,
1998)
y
los
componentes
administrativo,
participativo, técnico-instrumental y organizacional (Gross et al. 1979), sólo por entregar algunos ejemplos al lector.
Desde la perspectiva espacial, las variables ambientales también se pueden clasificar en ambiente interno (hogar), barrial, urbano o municipal y regional o entorno municipal (Yunén, 1997).
Además es posible utilizar el enfoque ecosistémico de Papparelli et al.(1995), dentro del área de estudio de la ecología humana, que propone una estructura para realizar el estudio de los asentamientos humanos basada en unidades de análisis (ecosistemas general, natural y antropizado), en variables de tercer grado (medios), de segundo grado (factores) y en variables de primer grado (elementos, dimensiones, variables). 11
Para finalizar la justificación de la definición operacional y debido a que los autores consultados se refieren al medio ambiente como
un sistema,
corresponde aplicar la teoría general de los sistemas de von Bertalanffy (2000) y la definición de sistema ambiental como un conjunto de elementos en interacción.
Como hallazgo asociado al concepto de medio ambiente siempre aparece el término de “problema ambiental”, que es una visión del ambiente con una valoración negativa, definido como una percepción de las personas acerca del deterioro de su entorno natural o construido, su salud y calidad de vida (Espinoza et al. 2000); muy similar a la definición de molestia, que sería toda sensación desagradable asociada a una situación que afecta negativamente a un individuo (Varas, 1999).
Sin embargo, la percepción y la vivencia de las personas, que es subjetiva y de tipo cualitativa, debe complementarse con estudios técnicos de tipo cuantitativo que contribuyan a determinar la magnitud de los problemas identificados y la priorización de sus soluciones (Vallespín, 1998).
Dourojeanni (2000), sugiere tratar los “problemas ambientales” como conflictos humanos con algunas variables ambientales, siendo necesario identificar las
12
restricciones naturales y artificiales que permitan superarlos, así como definir claramente los objetivos de solución.
Junto con comprender de qué se trata la gestión municipal sobre el medio ambiente comunal, es fundamental contar con fuentes de información y un sistema organizador de los datos sobre el estado de las variables ambientales, de tipo natural, social o construído; tal como el sistema de información propuesto por Romero y Salazar (1998), que es una combinación de prácticas de trabajo, datos, personas y tecnología, estructurado para cumplir las metas de la organización.
En
consecuencia,
la
visión
municipal
del
medio
ambiente
comunal
corresponderá a aquello que la ley establezca y a la interpretación de la información disponible, como una imagen parcial desde la mirada de la organización. Aquel sistema local (comunal) de gestión ambiental para su planificación puede partir de cualquier estado de información, para ir completándola de un modo progresivo en función de las necesidades del proceso y de la disponibilidad de recursos para utilizarla (OPS, 1996).
La obtención de información ambiental puede iniciarse en la recopilación estadísticas gubernamentales, registros de denuncias y estudios previamente 13
realizados en el área; para luego decidir recabar más información a través de visitas, encuestas, monitoreos, etc. (Weitzenfeld, 1990).
Los diagnósticos ambientales, según Onestini y Palo (1998), constituyen otra herramienta basada en cuestionarios, perfiles ambientales y procesos participativos o de consulta pública; que Espinoza et al. (2000) además diferencian entre tipo cuantitativo (catastros, mediciones e indicadores) y tipo cualitativo (encuestas y diagnósticos participativos).
Otra fuente de información la constituyen los diagnósticos participativos, tales como los que SESMA (2000) realizó en la Región Metropolitana entre los años 1998 y 1999 y que identificaron un listado de problemas locales, ordenados según su prioridad para los vecinos; cuyos resultados confirmaron la opinión de la OPS (1998), en cuanto a que la mayoría de los problemas ambientales son locales y tienen repercusión directa en la salud y calidad de vida de la comunidad donde se originan, exigiendo una mejor organización, manejo de información, planificación y gestión municipal.
Los listados de problemas ambientales también aportan datos; sin embargo, Dourojeanni (2000) propone que para lograr mayor consistencia, se disponga de los siguientes clasificadores y descriptores: ubicación física del fenómeno y los problemas, actores o personas involucradas en el proceso, magnitud del 14
problema y de la situación que lo origina y determinación de las causas, los causantes y los afectados.
Por último, es importante considerar la existencia de una amplia variedad de indicadores de calidad ambiental, que han sido recopilados por Gross y Rivas (1998) y que pueden incorporarse en los sistemas de información ambiental.
Debido a que en esta investigación el medio ambiente fue considerado como un sistema con componentes de tipo natural, construido y social, que se interrelacionan en forma dinámica y compleja; aceptándose la presencia de múltiples procesos en forma simultánea, en diferentes escalas espaciales y temporales, con jerarquías naturales y administrativas y del cual sólo se puede obtener información parcial, dependiendo de los medios disponibles y de la intención del observador (qué busca o qué quiere identificar), a continuación se procederá a profundizar los detalles de esta idea.
La figura 1 representa que las relaciones estructurales y funcionales existentes entre los componentes ambientales ocurren en diferentes escalas espaciales, tales como el hogar o espacio domiciliario, el barrio o villa, la unidad vecinal, la comuna y el entorno comunal (otras comunas y la región); donde el componente natural provee los recursos (bienes y servicios ambientales) necesarios para la vida humana; el sistema construido ocupa el espacio natural 15
y permite el ser humano habitar, trabajar, circular y recrearse y el subsistema social, basado en la ecología humana, se desarrolla condicionado y modificando los dos subsistemas anteriores, de acuerdo a la cultura y concepción de vida de cada comunidad humana.
FIGURA 1. Relación estructural y funcional entre los subsistemas ambientales de tipo natural, construido y social, en diferentes escalas espaciales.
Fuente: Betzhold, 2003 Fuente: Elaboración propia.
16
El estado de las variables ambientales puede ser estimado a través de métodos cuantitativos o cualitativos, tal como grafica la figura 2, debiendo considerar la existencia de diferentes escalas espaciales, temporales y de objetivo. FIGURA 2. Metodología para realizar diagnósticos ambientales.
Fuente: Espinoza, 2001
17
Los indicadores o variables representativas, corresponden a aquellos datos considerados más importantes o útiles para caracterizar el estado de cada tipo de subsistema, constituyendo sólo una muestra del universo de información ideal; pudiendo clasificarse según el objetivo de protección y la relación con algún subsistema ambiental en particular.
La figura 3 representa que los indicadores se pueden dividir de acuerdo al objeto final de protección, ya sea la salud de las personas frente a los riesgos ambientales (calidad de salud ambiental) o la protección del patrimonio natural (calidad de recursos naturales), los cuales se comparan con estándares o niveles ideales, correspondientes a normas primarias y secundarias de calidad ambiental. FIGURA 3. Indicadores ambientales según objeto de protección.
Fuente: Elaboración propia.
La clasificación de los tipos de componentes e indicadores de Salud Ambiental que utiliza la Organización Mundial de la Salud se presenta en la tabla 3. 18
19
TABLA 3. Componentes e indicadores de Salud Ambiental (Ordóñez, 2000).
En el caso de los recursos naturales, la información se refiere a catastros, estimaciones o modelos sobre indicadores específicos de los temas mencionados en la tabla 4 dentro del medio ambiente natural (MAN).
La información también puede clasificarse según su origen o afinidad con el medioambiente natural (MAN), construido (MAC) o social (MAS), tal como se presenta en la tabla 4, según Gross (1998). TABLA 4. Componentes según tipo de subsistema ambiental.
MAN Clima Calidad del aire
MAC Uso de suelo Equipamiento salud educación Infraestructura vial Servicios
MAS Concepciones culturales y Población económicamente activa Geología Distribución de la pobreza Geomorfología Distribución espacial de la población Hidrología Patrimonio cultural Tipos de organización Calidad del agua, según Fuentes de emisión de Sistemas de gestión uso contaminantes ambiental e instrumentos Calidad del suelo Ruido Legislación ambiental Limnología Condiciones de la vivienda Animales (fauna) silvestres Condiciones ambientales Distribución del Empleo y domésticos, según de los lugares de trabajo según tipo de actividad categoría de conservación económica Vegetales (flora) Ordenamiento territorial Radiaciones ionizantes Dinámica de residuos Radiaciones no-ionizantes Fuentes energéticas Fuente: Elaboración propia.
Por otra parte, la Ley 19.300 utilizan otra nomenclatura para los estudios de impacto ambiental, clasificando medios físico, biótico y humano; donde el medio físico y el biótico son parte del medio natural y el medio humano es equivalente al medio social. Estos estudios no se refieren al medio construido. 20
En relación a que los datos sobre el medioambiente comunal son una segmentarización de una realidad mayor, la figura 4 representa que los límites son discontinuidades artificiales y que los fenómenos naturales pueden sobrepasar las escalas espaciales, administrativas o jurisdiccionales.
FIGURA 4. Límites artificiales del medio ambiente comunal (EAC,1992).
En resumen, el sistema ambiental comunal propuesto se representa en la figura 5, con un nivel basal de información disponible, cuyos límites dependen la naturaleza del fenómeno estudiado; un nivel de administración o gestión municipal del territorio y un nivel superior de conceptualización de la forma de integrar la gestión municipal con las particularidades medio ambientales. 21
22
Fuente. Elaboración propia.
FIGURA 5. Descomposición de la realidad en información sobre el medio ambiente comunal.
Con respecto a las relaciones existentes entre el medio ambiente social (MAS), conformado por personas y organizaciones que se intervienen su entorno, ya sea el medio ambiente natural (MAN) o el medio ambiente construido (MAC), en la figura 6 se grafican las conexiones a través de los instrumentos de gestión, representados como órbitas de color rojo con flechas amarillas.
Además, la figura 6 contiene el concepto de escala espacial, por cuanto dentro del límite comunal (nivel local), se presentan acciones de origen municipal y otras extramunicipales, ya sean regionales o nacionales.
Otro detalle del modelo son los límites discontinuos o segmentados entre el MAN, MAS y MAC, así como entre las escalas local, regional y nacional, por cuanto los procesos ambientales sobrepasan en la mayoría de los casos las jerarquías y límites de tipo funcional o político administrativo.
En cuanto al medio ambiente social, se debe señalar que incluye al componente municipal, con estructura y funciones propias; a los actores sociales y a las autoridades regionales.
23
24
Fuente: Elaboración propia.
FIGURA 6. Relaciones Municipalidad y Medio Ambiente
Uno de los principios del modelo que vale la pena destacar, es la retroalimentación entre los componentes ambientales y la organización, tal como muestra la figura 7, según la cual el sistema de gestión municipal adquiere información parcializada de la realidad que le permite hacer representaciones temáticas, describir fenómenos, hacer asociaciones causa efecto y lograr conceptualizaciones que lo permiten establecer una imagen de medio ambiente y objetivos en relación al mismo, permitiendo organizar las acciones de diferente naturaleza dentro de un sistema de gestión ambiental, planificando y ordenando sus instrumentos.
FIGURA 7. Retroalimentación entre medio ambiente y organización.
Fuente: Elaboración propia.
25
Otro principio del modelo de relaciones lo constituye el reconocimiento de la Comuna como parte de una dimensión espacial mayor a los límites comunales, donde los fenómenos ambientales se desarrollan en espacios y tiempos propios, relacionados con la geomorfología, la meteorología, los procesos ecológicos, etc. En esa óptica, toda fuente de información en una escala mayor será valiosa para comprender el entorno y la propia situación comunal, por ello se propone en la figura 8, con la necesaria interacción entre la Municipalidad y el
nivel
regional,
constituido
tanto
por
autoridades
como
por
otras
organizaciones.
FIGURA 8. Integración municipal al entorno regional.
Fuente: Elaboración propia.
26
Finalmente, la integración de la información comunal proveniente de distintas fuentes se puede realizar bajo el enfoque de un sistema de información geográfico, herramienta que permite obtener una visión de la distribución espacial de algunas características del medio natural, tales como calidad del aire, hidrología, suelo, riesgos naturales y vegetación.
Las imágenes sintetizadas corresponderán a la superposición de diferentes capas de información temática, que en forma separada se refieren a propiedades de áreas o puntos georeferenciados, que conforman bases de datos operadas a través de software (programa computacional); constituyendo en su conjunto un sistema de información geográfico (SIG o GIS en inglés), manejado por personas a través de hardware o equipos adecuados y que permite obtener cartas digitalizadas, tal como muestra la figura 9.
FIGURA 9. Esquema de los componentes de un sistema de información geográfico.
Fuente: Alter, 1992
27
2.3. Sistema de gestión ambiental ISO 14.001 y su compatibilidad con la gestión municipal
La Organización Internacional de Estandarización (ISO) estableció a través de la norma ISO 14.001 del año 1997, una definición para sistema de gestión ambiental (SGA), que la traducción chilena oficial (NCh-ISO14.001 Of.97) señala como “la parte del sistema de administración global la cual incluye la estructura organizacional, las actividades de planeación, las responsabilidades, las practicas, los procedimientos, los procesos y los recursos para implantar, alcanzar, revisar y mantener la política ambiental”.
No obstante la definición internacional,
otros autores ya han estudiado la
relación entre gestión y medio ambiente, proponiendo algunos modelos; tal es el caso de Gross et al. (1979) que diseñó un diagrama que une los intereses y la coordinación de los actores sociales, cuyas actividades se orientan al mejoramiento ambiental, mediante información, marco normativo, diagnóstico de variables, alternativas de solución, toma de decisiones, implementación, control y evaluación; vinculando esta estructura con el sistema de gobierno y administración del Estado.
28
Otro modelo, para la escala municipal de la gestión ambiental fue propuesto por Schlotfeldt (1993) como una matriz tridimensional con un eje de actores, un eje de problemas, restricciones y objetivos y un eje de instrumentos de gestión.
Por último, bajo la perspectiva del desarrollo local, Doujoreanni (2000) propuso un modelo de gestión ambiental de tres pasos: primero reflejar la realidad existente, luego diseñar un escenario prospectivo y finalizar con procedimientos que permitan pasar de la situación existente a la situación deseada.
La ISO 14.001 ofrece una serie de componentes relacionados bajo la idea de mejoramiento continuo y cuyo esquema se representa en la figura 10. FIGURA 10. Sistema de gestión ambiental, según ISO 14.001.
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La caracterización de los requisitos específicos de cada componente del SGA, según ISO 14.001, se presenta en la tabla 5.
TABLA 5. Requisitos específicos de los componentes del SGA según ISO 14.001
COMPONENTE Política Planificación
• • • • • •
Implementación y operación
• • • • • • •
Verificación y acción correctiva
• •
Revisión de la Gerencia
• • • • •
REQUISITO ESPECIFICO Compromiso expreso (declaración) Documento de conocimiento público Identificación de aspectos ambientales de interés Revisión de requisitos legales Definición de objetivos y metas Programación de actividades, responsabilidades, medios y plazos Estructuración orgánica de responsabilidades Capacitación y entrenamiento Comunicación intra y extraorganizacional Documentación y registro de información Control de documentos Control de operaciones Preparación y respuesta ante situaciones de emergencia Monitoreo (mediciones regulares) Detección de no conformidades, corrección y prevención Registro de monitoreo, capacitación y auditorías Auditoría de implementación y no conformidades Revisión periódica Información completa y documentada Modificación de alguno de los componentes del sistema
Fuente: Elaboración propia.
También con el fin de unificar criterios, la tabla 6 representa la comparación entre el sistema de gestión según Ivancevich (1996) y la ISO 14.001, observándose que la política puede ser o no parte de la planificación y que la organización y control son equivalentes a la implementación y operación.
30
TABLA 6. Comparación entre componentes de Sistemas de Gestión
Sistema de gestión (Ivancevich 1996) SGA - ISO 14.001 Planificación Política Planificación Organización y dirección Implementación y operación Control Verificación y acción correctiva Revisión de la gerencia Fuente: Elaboración propia.
A partir del modelo de la ISO 14.001, se puede construir un sistema de gestión ambiental municipal, que cuenta con herramientas para cumplir los requisitos específicos de cada tipo de componente, según la tabla 7.
TABLA 7. Composición del Sistema de Gestión Ambiental Municipal
COMPONENTE A. Política ambiental B. Planificación
A.1 B.1 B.2 B.3 B.4 B.5
B.6 C. Implementación y operación C.1 C.2 C.3 C.4 C.5 C.6 D. Verificación y acción D.1 correctiva D.2 D.3 E. Revisión de la Gerencia E.1 E.2 E.3
HERRAMIENTA Política de Medio Ambiente Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) Definición de variables ambientales de interés Revisión del marco legal Diseño de instrumentos de gestión ambiental Ordenamiento territorial, Plan Regulador Comunal (PRC) Programación ambiental sectorial Organización y distribución de responsabilidades Capacitación del personal Coordinación intramunicipal Coordinación interinstitucional Coordinación comunitaria Respuesta ante emergencias Fiscalización Retroalimentación Sistema de información geográfico ambiental Informes de gestión sectoriales Informe ambiental global (síntesis) Cuenta de gestión municipal
Fuente: Elaboración propia.
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A.1. Política de Medio Ambiente
En este instrumento se plantean los principios que regirán la posición y actuación ambiental del municipio, se mencionan las prioridades y los objetivos generales; además, puede corresponder a una orientación anual sobre la interpretación del PLADECO, como también puede tener un carácter permanente estableciendo condiciones generales para ejecutar los programas anuales.
B.1 Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)
Este instrumento es equivalente a la carta de navegación municipal para el mediano plazo, debido a su duración mínima de 4 años, además de ser flexible, por cuanto es evaluable periodicamente y modificable.
En el PLADECO se establece la visión comunal y los objetivos sociales, económicos y culturales, originando y legitimando los programas que permitirán alcanzar los objetivos planteados.
Por lo tanto, es el instrumento maestro para la gestión ambiental, donde el eje de protección ambiental puede ser propuesto tanto en forma paralela a otros ejes de desarrollo, como en forma transversal, es decir, que cada capitulo contenga consideraciones ambientales.
32
B.2 Definición de variables ambientales de interés
Se refiere al modelo conceptual de medio ambiente, seleccionando los componentes de tipo natural, construido y social y sus indicadores, que serán intervenidos en alguna forma de protección ambiental, ya sea preservación (mantener inalterado un componente), conservación (manejar los componentes), restauración o rehabilitación (mejorar la calidad de componentes degradados) y control (en el caso de la salud ambiental).
B.3 Revisión del marco legal
El marco legal de la gestión municipal se conforma de tres grupos claves:
1. La
abundante legislación nacional que le confiere obligaciones y
atribuciones sobre aspectos o componentes ambientales específicos.
2. Legislación municipal u Ordenanzas de medio ambiente, aseo, ornato, ruido, chimeneas, etc.; fiscalizadas por Carabineros e Inspectores municipales y sancionadas en los Juzgados de Policía local comunales.
3. La Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, que permite establece las obligaciones y atribuciones específicas de la gestión municipal, incluídas las bases para la protección ambiental, las cuales se presentan en la tabla 8. 33
TABLA 8. Bases de la Ley 18.695 para la Gestión Ambiental Municipal.
ARTICULO
MATERIA
Art. 1º
La administración local reside en la Municipalidad
Art. 3º
Funciones privativas elaboración del plan de desarrollo comunal, plan regulador comunal, la promoción del desarrollo comunitario, aseo y ornato comunal
Art. 4º, letra b)
Desarrollar directamente o con otros órganos del Estado funciones relacionadas con salud pública y la protección del medio ambiente
Art. 5º
Atribuciones municipales: • Ejecutar plan de desarrollo y programas necesarios para su cumplimiento • Presupuesto municipal • Administrar bienes municipales y nacionales de uso público • Dictar resoluciones obligatorias particulares o generales • Establecer derechos por servicios, permisos y concesiones • Otorgar subvenciones a personas jurídicas de carácter público o privado • Aplicar tributos Instrumentos mínimos obligatorios de gestión municipal: • Plan de desarrollo comunal y sus programas • Plan regulador comunal • Presupuesto municipal anual Plan de desarrollo comunal: • Promueve el avance social, económico y cultural • Tiene vigencia mínima de cuatro años • Su ejecución debe ser evaluada periódicamente, permitiendo ajustes y modificaciones • En su elaboración el Alcalde y el concejo deben considerar la participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios públicos que operan en el ámbito comunal Permite celebrar convenios con otros órganos del Estado para el cumplir sus funciones
Art. 5º A
Art. 5º B
Art. 6º Art. 7º Art. 8º
Actuar dentro de los planes nacionales y regionales La coordinación entre municipalidades y servicios públicos que actúen en la Comuna, se efectúa por acuerdo directo. A falta de acuerdo el Gobernador provincial dispondrá las medidas que correspondan a petición del Alcalde
Art. 10º
Permite resoluciones municipales de tipo ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios e instrucciones alcaldicias
Art. 18º
Funciones de la Secretaría comunal de planificación: • Secretaría técnica en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comuna • Asesorar en la elaboración de proyectos del plan de desarrollo comunal y del presupuesto municipal • Evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el presupuesto municipal, informando semestralmente la Concejo • Efectuar análisis y evaluaciones permanentes del desarrollo comunal, con énfasis en aspectos sociales y territoriales • Fomentar vinculaciones de carácter técnico con los servicios públicos y el sector privado comunal • Recopilar y mantener la información comunal y regional atingente a sus funciones • Estudiar y elaborar el plan regulador comunal 34
TABLA 8. Bases de la Ley 18.695 para la Gestión Ambiental Municipal (CONTINUACIÓN). Art. 19º, letra c)
Unidad encargada de desarrollo comunitario propone y ejecuta acciones relacionadas con salud pública y protección del medio ambiente
Art. 20º, letra c)
Unidad encargada de obras municipales debe aplicar normas ambientales relacionadas con obras de construcción y urbanización
Art. 21º
Unidad encargada de aseo y ornato debe: • Aseo de vías públicas, parques, plazas, jardines y bienes nacionales de uso público comunal • Servicio de extracción de basura • Construcción, conservación y administración de áreas verdes comunales
Art. 22º
Unidad encargada de tránsito y transporte público aplica normas generales en la comuna (por ejemplo transporte de sustancias peligrosas, requisitos ambientales para permisos de circulación, etc.)
Art. 24º
Unidad de asesoría jurídica informa en derecho todos los asuntos legales que las distintas unidades municipales le planteen, orientando periodicamente sobre disposiciones legales y reglamentarias
Art. 25º
Unidad de Control: • Realiza auditoria operativa interna con el objeto de fisclaizar la legalidad de su actuación • Controla ejecución presupuestaria municipal
Art. 26º
Administrador municipal: • Existe donde lo decida el Concejo a proposición del Alcalde • Es el colaborador directo del Alcalde en tareas de coordinación y gestión del municipio y en la elaboración y seguimiento del plan anual de acción municipal
Art. 27º
La organización interna de la municipalidad y las funciones específicas asignadas a cada unidad municipal, su coordinación o subdivisión, deberán ser reguladas mediante un reglamento municipal dictado por al Alcalde, con acuerdo del Concejo Elaborado desde Ley 18.695.
Los elementos contenidos en la Ley 18.695, permiten configurar un sistema de gobierno local autónomo y flexible, que administra los bienes de uso público y establece funciones, dentro de las cuales destaca la planificación del desarrollo y territorial y la coordinación interinstitucional.
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B.4 Diseño de instrumentos de gestión ambiental
En función del conjunto de componentes ambientales seleccionados, de las supuestas relaciones entre ellos, de los objetivos de protección ambiental y del marco legal municipal, se puede diseñar una serie de instrumentos de gestión que permiten actuar en diferentes ámbitos en forma simultánea.
Betzhold (2002), basado en las clasificaciones de diferentes autores, identificó 14 tipos de instrumentos de gestión ambiental municipal, cuyos ejemplos se presentan en la tabla 9, bajo la nomenclatura de componentes de gestión según Ivancevich (1996).
TABLA 9. Instrumentos aplicables a la gestión ambiental municipal. COMPONENTE DE GESTION
TIPO DE INSTRUMENTO Legales
PLANIFICACIÓN
INSTRUMENTOS MUNICIPALES • •
Planificación
Ordenamiento territorial
• • • • • • • • • • • de •
Fijación condiciones ambientales o de • Regulación
Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades Legislación Nacional aplicable a Municipalidades Ordenanzas Municipales Plan de Desarrollo Comunal Observaciones al Plan Regulador Metropolitano Plan de Educación municipal (educación ambiental) Plan de Salud comunal (salud ambiental) Plan de acción ambiental comunal Plan Regulador Comunal Plan seccional Zonificación de fuentes fijas según emisión de ruido Zonificación según clasificación industrial Análisis locacional según aptitud ambiental Prohibiciones o exigencias a través de Ordenanzas Municipales Requisitos técnicos para obtener Patentes comerciales o industriales 36
TABLA 9. Instrumentos aplicables a la gestión ambiental municipal (CONTINUACIÓN). COMPONENTE DE GESTION
TIPO DE INSTRUMENTO Política
PLANIFICACIÓN
Preventivos
INSTRUMENTOS MUNICIPALES • • • • • • • • •
Económicos
• • • • • • • • • •
ORGANIZACION
DIRECCION
Organizacionales • (asignación de • responsabilidades) • • • Participación • ciudadana • • • • • • • • •
Eje ambiental del Plan de Desarrollo Comunal Política municipal de Medio Ambiente Política del Sistema de gestión ambiental municipal Política económica sustentable Evaluación de impacto ambiental de proyectos comunales Diagnóstico ambiental temático, espacial o temporal Determinación de áreas de riesgo Auditoría del sistema de gestión ambiental municipal Consideraciones ambientales en el Plan Regulador Comunal (ordenamiento territorial) Valorización ambiental de bienes y servicios comunales Análisis costo beneficio ambiental de proyectos Promoción de la Producción Limpia Prohibición de actividades económicas (no otorgamiento de patente) Multas por infracciones a las Ordenanzas Municipales Presentación de proyectos en fondos concursables Subvenciones municipales de proyectos Asignaciones por programa en el Presupuesto Municipal Incentivos o premios al buen desempeño Tributos que graven actividades o bienes locales, destinados a obras de desarrollo comunal Estructura de Gobierno (autoridad política) Estructura directiva Estructura técnica Estructura administrativa de apoyo Capacitación del personal Negociación de conflictos ambientales Recepción de denuncias Entrevistas con autoridades municipales Reuniones temáticas Asambleas Cabildos comunales Encuestas de opinión Juego de roles Delphi de expertos Plebiscito comunal o consulta pública 37
TABLA 9. Instrumentos aplicables a la gestión ambiental municipal (CONTINUACIÓN). COMPONENTE DE GESTION
TIPO DE INSTRUMENTO Educación
DIRECCIÓN
Relaciones públicas
CONTROL
INSTRUMENTOS MUNICIPALES • • • • • • • • • • • • • • • •
Administrativos, fiscalización, cumplimiento o • control • • • • • • Información (cualquier fuente)
• • • • • • • •
• Monitoreo, • seguimiento o • control de la • gestión ambiental •
Capacitación funcionaria Formación de monitores ambientales Formación de Ecoclubes Capacitación comunitaria Asesoría ambiental de la comunidad (jurídica, trámites, informativa) Publicidad de acciones ambientales municipales Difusión de información ambiental comunal Radio comunal Canal de televisión local Internet (sitio web) Revistas comunales Teléfono verde Lobby ambiental con autoridades regionales Coordinación interinstitucional Coordinación intramunicipal Control de cumplimiento de Ordenanzas Municipales Registro de denuncias ambientales Mediciones ambientales instrumentales Registro de actas de inspección Informes de resultado de denuncias Permisos de uso de bienes municipales Condiciones al otorgamiento de Permisos de circulación vehicular Condiciones al otorgamiento de Patentes comerciales o industriales Registro de denuncias Registro de inspecciones Registro de mediciones instrumentales Registro de estudios comunales Catastros comunales Sistema de información geográfico Sistema de información geográfico ambiental Informes anuales de gestión por unidad municipal Cuenta anual municipal (global) de gestión Indicadores de proceso (estado de avance) Indicadores de éxito (cumplimiento de objetivos) Indicadores de impacto (efectos o resultados de la gestión) Auditoría del sistema de gestión ambiental municipal
Fuente: Elaboración propia.
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B.5 Ordenamiento territorial, Plan Regulador Comunal (PRC)
El PRC es el instrumento que concreta la visión territorial del PLADECO, organizando el espacio comunal para dar cumplimiento al desarrollo económico, social y cultural.
Sin embargo, debido a que el PRC diseña la forma en que el medio construido interviene el medio natural, se debe tener presente no sólo los objetivos sociales sino también las restricciones, para evitar impactos ambientales indeseados; para ello, la planificación debe ser multifactorial, tal como muestra la figura 11, que representa las múltiples demandas del espacio territorial, entre las cuales se encuentra el medio ambiente. FIGURA 11. Demandas de uso del territorio.
Fuente: Proyecto OTAS
39
B.6 Programación ambiental sectorial
Reconociendo que cada unidad municipal tiene algún ámbito de acción en materias de protección ambiental, por ser un tema transversal (el medio ambiente es “todo”), se pueden desarrollar varios programas sectoriales que ejecuten distintos aspectos de la política ambiental, en forma directa o indirecta, cumpliéndose el principio de interdisciplinareidad, según el cual el medio ambiente puede ser abordado desde diferentes especialidades, tal como muestra la figura 12.
FIGURA 12. Interdisciplinareidad para enfocar los problemas ambientales.
Fuente: Novo, 1997
40
C.1
Organización y distribución de responsabilidades
A partir de la Ley 18.695 se puede establecer las unidades municipales responsables de ejecutar las materias propias del sistema de gestión ambiental (SGA) municipal, tal como muestra la tabla 10.
TABLA 10. Distribución de responsabilidades, según materias del SGA municipal. MATERIA Diseño del PLADECO y la Política de Medio Ambiente PRC Coordinación intramunicipal Coordinación insterinstitucional Responsable del SGA Relaciones públicas Aseo y Ornato Construcción y urbanismo “verde” Fiscalización Asesoría Jurídica Diseño presupuestario
RESPONSABLE Secretaría de Planificación Comunal (técnico) Alcalde y Concejo (político) Secretaría de Planificación Comunal (Asesor Urbanista) Administrador Municipal Secretaría de Planificación Comunal (Asesor Urbanista) Unidad de Desarrollo Comunitario Unidad de relaciones públicas Unidad de Aseo y Ornato Unidad de Obrad Municipales Unidad de inspección Municipal Asesoría jurídica Secretaria de planificación comunal
Fuente: Elaboración propia.
Según la Ley 18.695, la responsabilidad de proponer y ejecutar acciones sobre el medio ambiente corresponde a la Unidad de Desarrollo Comunitario; sin embargo, en la práctica se puede encontrar variedad de alternativas en la distribución la responsabilidad municipal sobre el medio ambiente; desde niveles directivos hasta niveles subordinados, incluyendo “encargados” fuera del organigrama, tal como se presenta en la figura 13 y que es un ejemplo de las diferentes jerarquías administrativas de gestión .
41
FIGURA 13. Responsable del medio ambiente, según jerarquía administrativa.
Fuente: Elaboración propia.
Dentro de las jerarquías administrativas para ejercer la responsabilidad de gestión ambiental municipal, se pueden distinguir el nivel asesor, como la Secretaria de Planificación Comunal a cargo del diseño de los instrumentos de planificación municipal; la coordinación directiva, en el rol del Administrador Municipal; el nivel directivo, con medios humanos y materiales independientes de otras unidades municipales; el nivel ejecutivo u operativo, como subdepartamento o sección, dependiente de la gestión del nivel directivo y los “encargados”, que son cargos fuera de la orgánica municipal, designados como prestación de servicios y sin autoridad sobre las unidades municipales.
42
C.2
Capacitación del personal
Esta función es clave para lograr uniformar criterios y desarrollar habilidades en materias técnicas, con el fin de garantizar la adecuada ejecución del sistema de gestión ambiental.
C.3
Coordinación intramunicipal
El flujo de información oportuna y completa debe ser directo entre el responsable del SGA y otras unidades municipales, aunque coordinado por el Administrador Municipal.
C.4
Coordinación interinstitucional
El responsable del SGA es la contraparte técnica de las mesas de trabajo interinstitucional, con el apoyo de la Secretaria de Planificación Comunal.
C.5
Coordinación comunitaria
El responsable del SGA, debe obtener o entregar información a la comunidad, con apoyo de la unidades de desarrollo comunitario y de relaciones públicas.
C.6
Respuesta ante emergencias
En Chile existe la figura del Comité de Emergencias, dirigido por la Oficina Nacional de Emergencias, ONEMI, e integrado por las Municipalidades, Bomberos, Servicios de Salud, Carabineros y Fuerzas Armadas.
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Dentro de la Municipalidad la función de emergencias, se ubica dentro de la Unidad de Aseo, Ornato y Emergencias, por su capacidad operativa, en cuanto a personal y vehículos; quedando la coordinación con los organismos extramunicipales a cargo de la Secretaria de Planificación Comunal y la coordinación entre las unidades municipales a cargo del Administrador Municipal (o del Secretario Municipal).
El responsable del SGA participa informándose de los daños a los recursos naturales o los riesgos de salud ambiental y proponiendo medidas técnicas.
D.1 Fiscalización
El responsable del SGA, además de poder contar con medios propios, debe ser informado por todas las unidades municipales, en aquellas materias que signifiquen datos sobre las variables ambientales del sistema.
D.2 Retroalimentación
Debe existir intercambio de información entre el responsable del SGA, las unidades municipales, los organismos extramunicipales y la comunidad.
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D.3 Sistema de información geográfico ambiental
El responsable del SGA debe mantener una base de datos con las fuentes disponibles, que permita la representación espacial a través de un sistema de información geográfico, administrado con ayuda de especialistas de la unidad de obras municipales y que deba ser considerado por el Asesor Urbanista y la Secretaria de Planificación Comunal.
E.1 Informes de gestión sectoriales
Cada unidad municipal debe elaborar un memoria anual de las acciones ambientales que le correspondió ejecutar dentro de la planificación anual.
E.2 Informe ambiental global (síntesis)
Este informe lo elabora el responsable del SGA y es una síntesis de los informes de cada unidad municipal, en donde se evalúa el cumplimiento de los objetivos planificados y se informa de los problemas detectados en su ejecución, para ser presentado a la revisión de la gerencia (Alcaldía).
E.3 Cuenta de gestión municipal
Este documento lo elabora la Secretaria de Planificación Comunal y lo firma el Alcalde, constituyendo la evidencia oficial de las actividades y logros de objetivos alcanzados en el año, con el fin de informar al Concejo Económico y Social de la Comuna. 45
3. OBJETIVOS E HIPOTESIS
3.1. Objetivo General
Analizar los componentes de la gestión municipal y su relación con la información del medio ambiente comunal, dentro de un enfoque de sistemas, jerarquías y teoría de gestión.
3.2. Objetivos Específicos
Analizar y proponer una estructura de aplicación del sistema de gestión ambiental ISO 14.001 para la gestión municipal.
Comparar el sistema de gestión ambiental ISO 14.001 con el sistema de gestión municipal del caso de la Comuna de La Reina.
Analizar la información ambiental comunal y su relación con la gestión municipal.
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3.3. Hipótesis General
Si la gestión ambiental en los Municipios es parte de las nuevas tareas impuestas para la administración territorial comunal, de acuerdo a los antecedentes del marco jurídico municipal en Chile, entonces es esperable que exista una estructura y funciones organizadas para cumplir con los objetivos ambientales; sin embargo, la hipótesis de esta investigación es que aunque en los Municipios se encuentran los componentes básicos de los sistemas de gestión del medio ambiente comunal, carecen de una estructura estandarizada, característica de las normas internacionales de gestión ambiental para organizaciones, como por ejemplo la ISO 14.001 de la International Standarization Organization.
3.4. Hipótesis Específicas
El sistema municipal presenta compatibilidad con la aplicación del modelo de gestión ambiental ISO 14.001.
La gestión municipal utiliza información ambiental diferente de la utilizada por organismos extramunicipales.
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4. METODOLOGIA
4.1. Tipo de estudio
El presente trabajo consiste en un análisis descriptivo, porque descompone el sistema de gestión municipal para conocer la relación de sus constituyentes con los componentes de la estructura de gestión ambiental de la norma internacional estandarizada ISO 14.001; al mismo tiempo que presenta una comparación con la gestión municipal del caso de la comuna de La Reina y la información ambiental comunal.
Para Romero y Salazar (1998) el análisis ambiental representa un ejercicio de identificación, descripción e interpretación de variables propias de fenómenos complejos.
El enfoque sistémico aplicado en este trabajo sobre el concepto de análisis ambiental también está respaldado en las ideas de Novo (1997), que propone utilizar unidades estructurales organizadas en niveles macro, meso y micro, con interacciones, retroalimentación, flujos de materia, energía e información, considerando además una variedad de perspectivas disciplinarias.
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4.2. Escalas de análisis
La escala espacial del sistema ambiental es el límite político administrativo comunal, donde se distinguen a su vez unidades de tipo urbano tales como la unidad vecinal (subunidad administrativa), subáreas (parque, zona, villa, población) y puntos (rol, predio, empresa, vivienda); esto se debe a que para la gestión municipal la naturaleza del problema y su escala propia no lo determina el sistema ambiental, sino que depende de las prerrogativas legales sobre administración territorial.
Por otra parte, la escala temporal utilizada será el año 2002, puesto que la información municipal disponible sobre gestión y planificación es anual, como consecuencia de los cortos periodos políticos interelectorales (4 años).
4.3. Utilización del caso aplicado
Para validar la aplicación de la estructura de gestión ambiental de la norma ISO 14.001 a la gestión municipal, se realizó una comparación con el caso de la comuna de La Reina, considerando además la información ambiental comunal disponible hasta Diciembre del año 2002.
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4.4. Esquema general del estudio
La figura 14 esquematiza los elementos a desarrollar en esta tesis, en el cual se compara la situación ideal, compuesta por un concepto de medio ambiente y sistema de gestión ambiental municipal, unidos mediante un modelo de relaciones; con la evidencia encontrada en el estudio de caso sobre el medio ambiente comunal y el sistema de gestión municipal.
FIGURA 14. Esquema del análisis y evaluación a desarrollar.
Fuente: Elaboración propia.
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4.5. Etapas del estudio
Para evaluar la hipótesis de que la gestión municipal presenta varios componentes de un sistema de gestión ambiental, pero sin la estructura de la norma internacional estandarizada ISO 14.001; así como para analizar los componentes de la gestión municipal y su relación con la información del medio ambiente comunal se procederá a la: 1. Clasificación de los instrumentos de gestión ambiental propuestos por diversos autores según los componentes de la teoría de gestión y de la norma ISO 14.001 2. Comparación de los componentes de ISO 14.001 con los de la teoría de gestión. 3. Comparación de la estructura de gestión ambiental municipal según ISO 14.001 con el caso de la gestión municipal de la comuna de La Reina. 4. Comparación de la información ambiental comunal disponible con los objetivos de la gestión municipal del caso de La Reina.
51
5. RESULTADOS
5.1. CARACTERIZACION DE LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL DE LA REINA, SEGÚN LA TEORIA DE GESTION Y LA ESTRUCTURA DE LA ISO 14.001
En este capítulo se presentan las evidencias documentadas dentro de la gestión de la Municipalidad de La Reina de aquellas herramientas o instrumentos que le permiten actuar sobre el medio ambiente comunal; para lo cual se utilizarán 3 enfoques:
1. Comparar la presencia de instrumentos de gestión ambiental en el estudio de caso con el universo de instrumentos propuestos por diferentes autores, clasificados según la teoría de gestión.
2. Comparar la presencia de instrumentos de gestión ambiental en el estudio de caso con el universo de instrumentos propuestos por diferentes autores, clasificados según la estructura de ISO 14.001.
3. Describir cualtitativamente el estado de los instrumentos de gestión ambiental municipal del caso, clasificados según la estructura ISO 14.001.
52
5.1.1 COMPARACION DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL CASO CON LOS COMPONENTES DE LA TEORIA DE GESTION
Según consta en la documentación de la gestión municipal de La Reina, existen varias herramientas potencialmente útiles para la gestión ambiental, las cuales fueron comparadas con un universo de 86 tipos de instrumentos, identificados y descritos como tales por los diversos autores estudiados, agrupados según la teoría de gestión, en componentes de planificación, organización, dirección y control; encontrándose un 53% (46) de ellos en la gestión municipal de La Reina, tal como se presenta en la figura 15 y en la tabla 11.
FIGURA 15. Relación de instrumentos del Caso y el total potencial
Presentes 46 53,5% Ausentes 40 46,5%
Fuente: Elaboración propia. 53
TABLA 11. Comparación de instrumentos de gestión ambiental municipal. TIPO DE INSTRUMENTO
INSTRUMENTOS MUNICIPALES
MUNICIPALIDAD DE LA REINA
COMPONENTE PLANIFICACIÓN 1. Aplicable 1. Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades 2. Legislación Nacional aplicable a 2. Aplicable Municipalidades 3. Ordenanzas Municipales 3. Presente 4. Sólo Entorno espacial Planificación 4. Plan de Desarrollo Comunal 5. Plan de Educación municipal • Ausencia de contenidos sobre (educación ambiental) medio ambiente 6. Plan de Salud comunal (salud ambiental) • No considera la salud ambiental 7. Plan de acción ambiental comunal • No existe 5. Desafectación de zona de Ordenamiento territorial 8. Observaciones al Plan Regulador remoción en masa Metropolitano 6. Sólo áreas restringidas 9. Plan Regulador Comunal 7. Sólo urbanización 10. Plan seccional 11. Zonificación de fuentes fijas • Ausente según emisión de ruido 12. Zonificación según clasificación 8. Restringido al Parque Industrial industrial 13. Análisis locacional según aptitud • Ausente ambiental Fijación de condiciones 14. Prohibiciones o exigencias a 9. Presente ambientales o de través de Ordenanzas Municipales Regulación 15. Requisitos técnicos para obtener 10. Certificados, calificaciones Patentes comerciales o ambientales industriales Preventivos 16. Evaluación de impacto ambiental 11. Sólo aquella obligatoria Ejemplo: Parque Industrial de proyectos comunales 12. Sólo arbóreo 17. Diagnóstico ambiental temático, espacial-temporal 18. Determinación de áreas de riesgo 13. Riesgos naturales 19. Auditoría del sistema de gestión • Ausente ambiental municipal 20. Consideraciones ambientales en el 14. Áreas restringidas al desarrollo Plan Regulador Comunal urbano (ordenamiento territorial) Política 21. Eje ambiental del Plan de 15. Sólo diseño espacial sobre el Desarrollo Comunal entorno natural 22. Política municipal de Medio 16. Restringida a la reforestación Ambiente 23. Política del Sistema de gestión • Ausente ambiental municipal • Ausente, no se relaciona economía 24. Política económica sustentable y medio ambiente Económicos 25. Valorización ambiental de bienes • Ausente y servicios comunales 26. Análisis costo beneficio ambiental Legales
54
27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.
Organizacionales
35. 36. 37. 38. 39.
Educación
Participación ciudadana
40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47.
Relaciones públicas
48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.
de proyectos • Ausente Promoción de la Producción Limpia 17. Proyecto microempresarial Villa Prohibición de actividades La Reina económicas (no otorgamiento de 18. Prohibición de vendedores patente) ambulantes Multas por infracciones a las Ordenanzas Municipales 19. Presente Presentación de proyectos en fondos concursables 20. Fondo Junta de Andalucía– Subvenciones municipales de España, para plazoletas proyectos 21. Corporaciones Asignaciones por programa en el Presupuesto Municipal 22. Aseo y Ornato Incentivos o premios al buen desempeño • Ausente Tributos que graven actividades o bienes locales, destinados a obras 23. Patentes industriales y de desarrollo comunal comerciales COMPONENTE ORGANIZACION Estructura de Gobierno (autoridad 24. Asesor del Alcalde (encargado política) de medio ambiente) Estructura directiva • No existen cargos directivos ni Estructura técnica técnicos en medio ambiente Estructura administrativa de apoyo Capacitación del personal 25. Charlas para subalternos COMPONENTE DIRECCION Clases de medio ambiente • Ausente Formación de monitores • Ausente ambientales Formación de Ecoclubes • Ausente Capacitación comunitaria • Ausente Consulta sobre prioridades • Ausente Negociación de conflictos • Ausente, ejemplo: división del ambientales Parque Intercomunal Recepción adecuada de denuncias 26. Se reciben en terreno y en Entrevistas con autoridades oficinas municipales 27. Presente Reuniones temáticas 28. Presente Asambleas • Ausente Cabildos comunales • Ausente Encuestas de opinión • Ausente Juego de roles • Ausente Delphi de expertos • Ausente Plebiscito comunal Asesoría ambiental de la • Ausente comunidad (jurídica, trámites, informativa) Publicidad de acciones 29. Parcial, ejemplo: difusión de ambientales municipales Proyecto Protege Difusión de información 55
ambiental comunal Radio comunal Canal de televisión local Internet (sitio web) Revistas comunales Teléfono verde Lobby ambiental con autoridades regionales 64. Coordinación interinstitucional 65. Coordinación intramunicipal Información (cualquier fuente)
Administrativos, fiscalización, cumplimiento o control
Monitoreo, seguimiento o control de gestión ambiental
TOTAL
• • • • • • 30.
Ausente Sin contenido ambiental No existe Sin información ambiental Sin información ambiental No existe Presente, ejemplo: PRC, EIA Parque Industrial 31. Varios interlocutores • Ausente en el tema ambiental COMPONENTE CONTROL 32. Incompleto 66. Registro de denuncias 33. Archivo en papel 67. Registro de inspecciones 68. Registro de mediciones • Ausente instrumentales 69. Registro de estudios comunales 34. Parcial 70. Catastros comunales 35. Parciales, incompletos 71. Sistema de información 36. Enfoque urbanista geográfico 72. Sistema de información • Ausente geográfico ambiental 73. Informes anuales de gestión por 37. Presente unidad municipal 74. Cuenta anual municipal de gestión 38. Presente, sin “medio ambiente” 39. Fiscalización con Inspectores 75. Control de cumplimiento de Ordenanzas Municipales 76. Registro de denuncias ambientales 40. Sólo denuncias en general 77. Mediciones ambientales • Ausente, ni siquiera sonometría instrumentales 78. Registro de actas de inspección 41. Archivo de inspecciones 79. Informes de resultado de • Ausente denuncias 80. Permisos de uso de bienes 42. Presente municipales Ejemplo: Granja Aventura 81. Condiciones al otorgamiento de 43. Presente Permisos de circulación vehicular Ejemplo: Revisión técnica 82. Condiciones al otorgamiento de 44. Presente Patentes comerciales o 45. Ejemplo: Certificados, industriales Calificaciones 83. Indicadores de proceso (estado de 46. Pobre, ejemplo: número de avance) árboles plantados 84. Indicadores de éxito • Ausente, no existe plan ambiental (cumplimiento de objetivos) 85. Indicadores de impacto (efectos o • Ausente, no existe plan ambiental resultados de la gestión) 86. Auditoría del sistema de gestión • Ausente ambiental municipal 86 Instrumentos = 100% 46 Instrumentos = 53%
58. 59. 60. 61. 62. 63.
Fuente: Elaboración propia.
56
En la figura 16 se representa que del 100% de cada tipo de componente de gestión que se esperaba encontrar, se encontró un 68% de los instrumentos de planificación, un 40% de los instrumentos de organización, un 23% de los instrumentos de dirección y un 71% de los instrumentos de control.
En la misma figura 16 también se observa que aunque la bibliografía indicaba que el principal grupo de instrumentos corresponde al componente de planificación, seguida por la dirección, el control y finalmente la organización; en el caso de La Reina, después de los instrumentos de planificación, el segundo lugar lo ocupa el control, luego la dirección y finalmente la organización.
FIGURA 16. Relación de instrumentos de gestión del caso con el universo esperado.
35
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS
100%
26
5
30
100%
68%
25
21 100%
20
71%
34
100% Planificación
5
23% 40%
21 15
6
2
Dirección
5 0
26
23
10
Organización
15
Esperado Caso
Control
40
TIPOS DE COMPONENTES DE GESTION
57
Al analizar el componente de planificación del caso estudiado, de acuerdo a la figura 17, se encontró un 100% de los instrumentos legales y de fijación de condiciones ambientales que se esperaba desde el punto de vista bibliográfico; mientras que se registró un 80% de elementos preventivos, un 70% de instrumentos económicos, un 50% de herramientas de política, un 33% de instrumentos de ordenamiento territorial y apenas un 25% de herramientas de planificación ambiental.
FIGURA 17. Relación de instrumentos de planificación del caso con el universo esperado.
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS 10 70%
7
25%
Planificación
1
2
2
2
4
Esperado Caso
50%
2 Económicos
100%
33%
5 80% 4
Preventivos
3
Fijación de condiciones
3
4
Ordenamiento territorial
100%
Política
6
Legales
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
TIPOS DE INSTRUMENTOS DEL COMPONENTE PLANIFICACION
58
Los instrumentos de organización del caso alcanzaron el 40% del total esperado, tal como se grafica en la figura 18.
FIGURA 18. Relación de instrumentos de organización del caso con el universo esperado.
6 5
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS
5
4 3
40%
2
Esperado Caso
2
1
Organización
0
COMPONENTE ORGANIZACION
En cuanto al componente de dirección, la figura 19 representa que en el caso de La Reina se presentó un 0% de instrumentos de educación ambiental, un 27% de herramientas de participación ciudadana y un 27% de instrumentos de relaciones públicas con fines ambientales.
59
FIGURA 19. Relación de instrumentos de dirección del caso con el universo esperado.
12
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS
10 8 11
Educación
0
4
0% 0
Participación ciudadana
4 2
Esperado Caso
11 27%
27%
3
3 Relaciones públicas
6
TIPOS DE INSTRUMENTOS DEL COMPONENTE DIRECCION
Finalmente, la figura 20 representa que el componente de control evidenció una presencia de un 67% de instrumentos de información, un 88% de herramientas de fiscalización y un 25% de instrumentos de control de gestión ambiental.
60
FIGURA 20. Relación de instrumentos de control del caso con el universo esperado.
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS
8 6 4
88%
67% 9
8
7
6 2 Fiscalización
4 Información
0
Esperado Caso 25% 1 Control de gestión
10
TIPOS DE INSTRUMENTOS DEL COMPONENTE CONTROL
61
5.1.2 COMPARACION DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL CASO CON LA ESTRUCTURA ISO 14.001
En la tabla 12 se observa la presencia de un 53% de los elementos propios de un sistema de gestión ambiental según ISO 14.001 a partir de las herramientas de gestión municipal de La Reina vigentes el año 2002.
TABLA 12. Comparación del SGA Municipal propuesto con el estudio de caso. COMPONENTE
HERRAMIENTA
A. Política B. Planificación
PRESENCIA COMENTARIO EN EL CASO 1. Áreas verdes 2. Entorno espacial
1. Política de Medio Ambiente 2. Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) 3. Definición de variables 3. ambientales de interés 4. Revisión del marco legal 4. 5. Diseño de instrumentos de x gestión ambiental 6. Ordenamiento territorial, Plan 5. Regulador Comunal (PRC) 7. Programación ambiental x sectorial x C. Implementación 8. Organización y distribución de y operación responsabilidades 6. 9. Capacitación del personal x 10. Coordinación intramunicipal 711. Coordinación interinstitucional 8. 12. Coordinación comunitaria 9. 13. Respuesta ante emergencias 10. D. Verificación y 14. Fiscalización x acción correctiva 15. Retroalimentación x 16. Sistema de información geográfico ambiental E. Revisión de la 17. Informes de gestión sectoriales x Gerencia 18. Informe ambiental global x (síntesis) 19. Cuenta de gestión municipal x TOTAL 19 Subcomponentes = 100% 10 = 53% X = sin referencia al medio ambiente, cumple otra función.
Variables limitantes del uso de suelo Ordenanzas aisladas Áreas restringidas desarrollo urbano Recursos naturales Salud Ambiental
al
Cursos regionales Variada, reactiva Variada, reactiva Desastres naturales Inspección municipal
Desorganizada
Fuente: Elaboración propia.
62
En cuanto a la proporción de componentes de un sistema ISO 14.001, la figura 21 representa que en el caso de La Reina se pudo evidenciar la presencia de un 100% de los instrumentos de política ambiental esperados, de un 27% de herramientas de planificación, de un 27% de instrumentos de implementación y operación, de un 33% de herramientas de verificación y acción correctiva y de un 0% de instrumentos de revisión de la gerencia. FIGURA 21. Relación de instrumentos de ISO 14.001 del caso con el universo esperado.
CANTIDAD DE INSTRUMENTOS
5
27%
4
4
4
3
33%
1
3
0%
1 Revisión de la Gerencia
1
Planificación
0
Esperado Caso
6
100% Política
1
6
21
Verificación y acción correctiva
3 2
27% 26
Implementación y operación
6
0
COMPONENTES DE GESTION ISO 14.001
63
5.1.3 DESCRIPCION CUALITATIVA DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL DEL CASO SEGÚN LA ESTRUCTURA ISO 14.001
A.
POLÍTICA
A.1 Política de Medio Ambiente
Es un documento presentado por el Alcalde entre Septiembre y Octubre de cada año, donde se definen las políticas municipales para el año siguiente.
Las políticas municipales de La Reina definidas para el año 2002 fueron: •
Política de Participación
•
Política de Deportes
•
Política de Servicios Comunales
•
Política de Salud
•
Política Social
•
Política de Educación
•
Política de Medio ambiente
•
Política Presupuestaria
•
Política Cultural
La política de medio ambiente, menciona 3 líneas de acción: • Protección y Desarrollo de áreas verdes. • Desarrollo de acciones de higiene ambiental en prevención de
zoonosis. • Participación de los vecinos, a través de una Red de Acción Ambiental
Comunal y del Consejo Ecológico Comunal. 64
Sin embargo, carece de los siguientes elementos: • Principios de la gestión ambiental municipal. • Visión del medio ambiente comunal. • Misión de la municipalidad en relación al medio ambiente comunal. • Objetivos para cada tipo de variable ambiental considerada. • Designación de responsabilidades para la consecución de los objetivos. • Designación de mecanismos de financiamiento.
B. PLANIFICACIÓN
B.1 Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)
El PLADECO de La Reina es un instrumento de orientación de la gestión municipal sobre el territorio comunal a mediano plazo (1 a 4 años), sobre la base de los siguientes ejes o factores de desarrollo:
Social
Equipamiento
Económico - productivo
Entorno Natural y Diseño Espacial
Administrativo
Relaciones
Cultura
Cabe destacar la ausencia del eje ambiental, así como tampoco aparece la variable ambiental mencionada dentro de los otros ejes de desarrollo.
65
Sin embargo, dentro del factor de entorno se plantea que el diseño espacial urbano se debe adaptar a las características comunales naturales de geomorfología, hidrología, vegetación y zonas de riesgos; las que actúan como limitantes de la construcción.
El PLADECO de La Reina, plantea 3 principios básicos:
Imagen objetivo: "Una Unidad social estable, sin sectores marginados, en igualdad de posibilidades de poseer una vivienda, trabajo, cultura, esparcimiento y convivir armónicamente"
Variable espacial: "Dentro de un todo integrado, conformado por límites geográficamente bien definidos, preservando el patrimonio natural y arquitectónico de la Comuna, y alcanzando una cantidad máxima de 120.000 habitantes".
Variable
temporal:
"En
permanente
desarrollo,
mejorando
permanentemente y progresivamente, la calidad de vida para todos los sectores sociales por igual, posibilitando para todos, los usos y goce de su equipamiento e infraestructura".
66
Dentro de la variable espacial se establece el mandato más claro e importante de toda la política ambiental de la Municipalidad de La Reina, el cual es preservar el patrimonio natural; aunque en ningún documento municipal se describa que se entiende por patrimonio natural.
B.2 Definición de variables ambientales de interés
B.3 Revisión del marco legal
La Municipalidad de La Reina, además de estar sometida a toda la legislación nacional, establece ciertas limitaciones a las actividades que se desarrollan en la Comuna, a través de las Ordenanzas municipales, que son fiscalizadas por los Inspectores municipales y por Carabineros, y que son sancionadas en el Juzgado de Policía Local, con multas de entre 1 y 5 unidades tributarias mensuales (UTM).
Dentro de estas Ordenanzas, se encuentran algunas regulaciones ambientales, tales como. •
Prohibición de contaminación de cursos de agua y alcantarillado (Ordenanza de normas sanitarias básicas).
•
Normas de limpieza de vía pública (Ordenanza de Aseo).
•
Normas de reforestación y mantención de áreas verdes (Ordenanza de Ornato).
67
•
Prohibición de generación de ruidos molestos en determinados horarios o lugares (Ordenanza de ruido).
•
Prohibición de determinados tipos de chimeneas (Ordenanza de Chimeneas).
•
Exigencia de condiciones de aseo de ferias libres (Ordenanza de Ferias libres).
B.4 Ordenamiento territorial, Plan Regulador Comunal (PRC)
El nuevo PRC de La Reina aprobado el año 2002, consiste en un plano y un Ordenanza, la cual establece las siguientes materias: 1)
Disposiciones generales.
2)
Descripción del límite urbano.
3)
Definiciones y normas generales sobre loteos y urbanizaciones.
4)
Tipología del equipamiento.
5)
Zonificación de usos de suelo y normas específicas.
6)
Infraestructura metropolitana comunal (vialidad, estacionamientos, terminales de locomoción colectiva urbana, venta de combustibles y servicios automotor).
En cuanto a la zonificación y uso del suelo, el territorio comunal fue dividido en 16 tipos de áreas que se mencionan a continuación: 68
1)
Zona A Reina Baja
2)
Zona B Puertas de La Reina
3)
Zona C Corredores
4)
Zona D Reina Media y Reina Alta Sur
5)
Zona E Villa La Reina
6)
Zona F Parque Industrial
7)
Zona G Reina Alta
8)
Zona H Pie de monte
9)
Zona I Reina Andina
10)
Zona J Carpay 1
11)
Zona K Reina Sur
12)
Zona L Equipamiento nivel intercomunal
13)
•
Subzona L-1 Institucional del Ejército
•
Subzona L-2 Equipamiento de Salud
Zona M Áreas verdes y recreación •
Subzona M-1 Parque Intercomunal oriente
•
Subzona M-2 Parque Municipal
•
Subzona M-3 Avenidas Parque
•
Subzona M-4 Áreas verdes de nivel comunal
•
Subzona M-5 Areas verdes complementarias
14)
Zona N Inmuebles de conservación histórica
15)
Zona P Polos de equipamiento comunal y vecinal
16)
Zona R Áreas restringidas al desarrollo urbano •
Subzona R-1 Amagadas por inundación
•
Subzona R-2 Quebradas
•
Subzona R-3 Cauces artificiales
•
Subzona R-4 Riesgo de remoción en masa
•
Subzona ZSB4 y ZSB5 Protección Centro Nuclear
•
Subzona R-5 Área de preservación ecológica 69
•
Subzona J-2 Carpay 2 Area de desarrollo controlado
•
Subzona R-6 Resguardo Aeródromo “Eulogio Sánchez”
•
Subzona R-7 Resguardo de acueductos
•
Subzona R-8 Resguardo de líneas de energía eléctrica
•
Subzona R-9 Resguardo de gaseoducto
B.5 Programación ambiental sectorial
La Municipalidad de La Reina ejecuta algunos Programas que disminuyen el peligro de ciertos factores ambientales sobre la Salud de la población (Programas de Salud Ambiental) o protegen los recursos naturales de la Comuna (Programas de Protección Ambiental).
a) Programas de Salud Ambiental
Inspección de ruido y olores molestos, fallas en alcantarillados, estado de pozos negros.
Control de zoonosis (roedores, perros vagos y artrópodos).
Campaña contra el tabaco.
Servicio de recolección de residuos domiciliarios.
Operativos de limpieza comunal.
b) Programas de Protección Ambiental
Catastro y manejo del patrimonio arbóreo comunal, proyecto conjunto con la Facultad de Ciencias Forestales de la Universidad de Chile y
70
financiado por FONDEF (Fondo para el Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico), en su 8º concurso año 2000.
Reforestación y podas.
Construcción y mantención de área verdes.
Desarrollo
de
Proyecto
PROTEGE
de
protección
del
borde
precordillerano, que incluye: Æ
Presidencia de la Asociación por el Alcalde de La Reina
Æ
Construcción de Base de Datos digital de la Cordillera.
Æ
Habilitación de senderos.
Æ
Desarrollo de un sistema de guardaparques.
Æ
Edición de Boletines informativos
Æ
Habilitación de página web
Æ
Adquisición de predios
Æ
Otorgamiento de servidumbres de tránsito.
C. IMPLEMENTACIÓN Y OPERACIÓN
C.1 Organización y distribución de responsabilidades
Dentro del factor administrativo del PLADECO, se presenta el Organigrama municipal del anexo 1, pudiendo apreciarse la ausencia de una repartición (Unidad, Departamento, Dirección u otra) encargada de la asesoría, coordinación o ejecución Medioambiental. 71
Consultada la Dirección de Administración y Finanzas de la Municipalidad de La Reina, a cargo del personal municipal, se pudo conocer la existencia el año 2002 de un “Encargado
de Medio Ambiente“, dependiente
directamente de la Alcaldía (de confianza del Alcalde), con función de representar a la Municipalidad frente a otras instituciones y coordinar el programa de reforestación comunal. Sin embargo, este “encargado” no es funcionario municipal, no pertenece a ninguna unidad municipal, tiene una situación contractual a honorarios y no cuenta con oficina ni medios.
C.2 Capacitación del personal
Durante el año 2002 la Comisión Nacional del Medio Ambiente Región Metropolitana (CONAMA RM) y el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA), realizaron charlas y seminarios en los cuales participaron funcionarios de la Unidad de Inspección Municipal y de la Dirección de Aseo y Ornato, pero solamente de nivel ejecutivo.
Por otra parte, al revisar la nómina de asistentes al “Curso y Seminario Internacional de Gestión Ambiental Municipal”, organizado por CEPAL en Octubre del año 2002, con patrocinio de la Asociación Chilena de Municipalidades y la Comisión Nacional del Medio Ambiente, no figura ningún representante de la Municipalidad de La Reina.
72
C.3 Coordinación intramunicipal
En la Municipalidad de La Reina, no existía el cargo de Administrador Municipal; repartiéndose la coordinación de las unidades municipales entre el “Jefe de Gabinete” (asesor del Alcalde) y el Secretario Municipal.
C.4 Coordinación interinstitucional
Las coordinaciones entre la Municipalidad y la Comisión Nacional del Medio Ambiente Región Metropolitana, el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA), Universidades y otros organismos, se realizaban directamente a través de la Alcaldía o de las Unidades Municipales.
La Secretaria de Planificación Comunal de La Reina durante el año 2002 sólo coordinó materias distintas al medio ambiente; tales como, fondos concursables, urbanismo y plano regulador, infraestructura, etc.
El SESMA contaba el año 2002 con una Unidad de Coordinación y Gestión Territorial donde los delegados de la Municipalidad de La Reina eran Inspectores Municipales, de la Dirección de Administración y Finanzas.
En cuanto a CONAMA RM, el año 2002 no existía una unidad de coordinación con las Municipalidades, por lo que los programas de calidad del aire, evaluación de impacto ambiental y de participación ciudadana 73
enviaban sus requerimientos a la Alcaldía, el programa de ordenamiento territorial intercambia información con la Dirección de Obras Municipales.
C.5 Coordinación comunitaria
La Dirección de Desarrollo Comunitario durante el año 2002 trabajó con dirigentes vecinales y organizaciones comunitarias; sin embargo, no coordinó ninguna actividad relacionada con el medio ambiente.
C.6 Respuesta ante emergencias
El Encargado de Medio Ambiente comunal no participó el año 2002 en el comité de emergencias constituído por todas las unidades municipales, dirigido por el Alcalde y coordinado por la Secretaria de Planificación Comunal y con un rol preponderante de la Dirección de Aseo, Ornato y Emergencias.
D. VERIFICACIÓN Y ACCIÓN CORRECTIVA
D.1 Fiscalización
Corresponde a la Unidad de Inspección Municipal, dependiente de la Dirección de Administración y Finanzas, bajo un modelo de inspector polifuncional, que recibe tareas de diferentes unidades municipales, tales como aseo, tránsito, patentes, etc. 74
Este personal fue el encargado de fiscalizar el cumplimiento de las Ordenanzas municipales durante el año 2002.
D.2 Retroalimentación
El encargado de medio ambiente no recibe información de las unidades municipales, salvo aquella solicitada por oficio, por cuanto se encuentra fuera del organigrama municipal.
D.3 Sistema de información geográfico ambiental
En Diciembre de 1999 la Municipalidad de La Reina contrató un estudio de "Levantamiento fotogramétrico digital y desarrollo de aplicaciones SIG" al Centro de Percepción Remota y SIG, de la Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Este sistema fue entregado en septiembre del año 2000, con las siguientes características: •
Habilitación bajo Software Arcview 3.2.
•
Generación de cartografía digital y bases de datos.
•
Aplicaciones para la elaboración de Certificados de la Dirección de Obras Municipales.
•
Informe planimétrico digital para el Censo año 2002, del Instituto Nacional de Estadísiticas. 75
•
Diseño digital de modificaciones al Plano Regulador Comunal.
•
Herramienta interdisciplinaria para espacializar información comunal.
Hasta diciembre del año 2002, no se habían desarrollado aplicaciones ambientales, tales como localización de fuentes fijas contaminantes, niveles de emisión, incorporación de datos extramunicipales (OTAS, PROTEGE, etc.), análisis de aptitud ambiental locacional, catastros, etc.
E. REVISIÓN DE LA GERENCIA
E.1 Informes de gestión sectoriales
Según la Secretaría de Planificación Comunal, cada unidad municipal debe remitir en Enero de cada año un informe de gestión del año anterior, excepto el “encargado del medio ambiente” que no presenta este informe porque se encuentra fuera de la estructura municipal.
E.2 Informe ambiental global (síntesis)
No existe, debido a la ausencia de un sistema de gestión ambiental, política estructurada, planificación, distribución de tareas, coordinación entre las unidades municipales y el encargado del medio ambiente.
76
E.3 Cuenta de gestión municipal
En el índice de la Cuenta de Gestión Municipal año 2002, que se presenta en el anexo 2, se evidencia la ausencia de un capítulo de información sobre el estado del medio ambiente comunal.
77
5.2. INFORMACIÓN
CUANTITATIVA
Y
CUALITATIVA
DEL
MEDIO
AMBIENTE DE LA COMUNA DE LA REINA
El anexo 3 presenta un resumen de datos de la comuna de La Reina, que permite formarse una visión general, que es complementada con la información cuantitativa y cualitativa que describe a continuación.
La información reunida en este capítulo es aquella que se encontraba disponible para realizar la comparación entre la perspectiva municipal y extramunicipal y la gestión municipal del caso estudiado.
Los datos obtenidos fueron organizados de acuerdo al orden de la tabla 13:
TABLA 13. Organización de la información ambiental comunal del caso de estudio. FUENTES DE INFORMACIÓN TIPO DE INFORMACION
EXTRAMUNICIPALES PROTEGE
CUANTITATIVA
CUALITATIVA
OTAS PLAN REGULADOR METROPOLITANO UNIVERSIDAD DE CHILE CATASTROS
SESMA
MUNICIPALES CATASTROS COMUNALES ESTADÍSTICAS RECOLECCION RESIDUOS SOLIDOS ESTADISTICAS AREAS VERDES Y ARBOLADO PLAN REGULADOR COMUNAL FOTOS AEREAS COMUNALES SISTEMA DE INFORMACION GEOGRAFICO INSPECCION MUNICIPAL
78
5.2.1. INFORMACIÓN CUANTITATIVA
Este tipo de información se refiere a las estimaciones de magnitud sobre cuánto, dónde y cuándo se presentan las variables ambientales, encontrándose datos provenientes de fuentes extramunicipales y municipales.
A.
FUENTES EXTRAMUNICIPALES
Como ejemplos recientes y relevantes para el análisis, dentro de esta categoría se consideraron los datos originados en el Proyecto PROTEGE, el Proyecto OTAS, el Plan regulador metropolitano de Santiago (PRMS), las imágenes satelitales del Laboratorio de Geografía de la Universidad de Chile y los catastros comunales de origen extramunicipal.
A.1.
Proyecto PROTEGE
El Proyecto Protege fue desarrollado por una Asociación de Municipalidades localizadas en los faldeos de la Cordillera de Los Andes, en conjunto con organismos regionales y permitió elaborar el año 1996 un “Mapa de Usos Potenciales de Suelos”, basado en un inventario de los recursos naturales del piedemont (600-1000 MSNM), precordillera (1000-1200 MSNM), cerros islas y quebradas de la Región Metropolitana; identificando su uso actual, estado de 79
conservación y proponiendo acciones de repoblamiento y manejo de las masas vegetales, obteniendo los productos que se señalan en el anexo 4 y sirviendo de ejemplo el proyecto “Sendero de Chile” de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, con una implementación a nivel nacional.
Para el proyecto PROTEGE la zona precordillerana de la Comuna de La Reina cuenta con una vegetación de bosque esclerófilo y matorrales y una vista privilegiada de la ciudad de Santiago; ofreciendo servicios ambientales de ecoturismo de montaña que fueron puestos al alcance de la población a través de la habilitación del sendero Nº3, que se representa en el anexo 5, como resultado del trabajo en conjunto con los propietarios, las inmobiliarias y los Municipios del área oriente de la ciudad de Santiago.
A.2.
Proyecto OTAS
El proyecto de ordenamiento territorial y ambientalmente sustentable (OTAS) depende del Gobierno Regional de la Región Metropolitana (GORE RM) y es ejecutado por la Universidad de Chile en coordinación con una serie de Servicios Públicos, con el objetivo de sentar las bases de la planificación territorial ambientalmente sustentable.
80
En el proyecto OTAS se consideró a la zona precordillerana y cordillerana de la comuna de La Reina como un área de resguardo ecológico, después de un largo proceso para integrar una serie de mapas que conforman un inventario ecológico sobre la calidad del aire, del agua superficial y subterránea, del clima, la fauna, el suelo y los riesgos naturales, cuyo inventario se presenta en el anexo 6 y que permitió definir la carta regional de las zonas que requieren protección ecológica, que se presenta en el anexo 7.
Según la cartografía del proyecto OTAS, la calidad del aire de la comuna de La Reina se representa en el anexo 8, con una distribución espacial de 5 zonas de emisión de contaminantes atmosféricos en toneladas por año, para monóxido de carbono (CO), material particulado
